VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
Procuraduría de la Administración: una gestión que amplía horizontes y supera barreras Alma Montenegro de Fletcher I.
Preámbulo
Un agudo sentido de responsabilidad y un alto grado de sensibilidad social para responder a las demandas de actualización de la gestión pública, motivan el proceso de transformación interna que experimenta la Procuraduría de la Administración de Panamá a partir de la segunda mitad de la década de los noventa. La tarea hasta el presente ha consistido en promover y fortalecer condiciones estructurales, legales, organizacionales y sociales que contribuyan al desarrollo del país mediante el mejoramiento de la calidad de los servicios que se brindan a la sociedad, para hacerlos más eficientes y eficaces. Puntualmente, se revisa la visión y misión tradicional de la institución redefiniendo su contenido y su proyección para enriquecer y ampliar su quehacer en la sociedad. Estructural y legalmente se legitima su nuevo enfoque de trabajo mediante la aprobación, por primera vez en más de cincuenta años de vida institucional, del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, contenido en el Libro Primero de la Ley 38 del 31 julio de 2000. Estas transformaciones guardan relación con los procesos que, desde la década de los ochetantas, también experimentan otros países de la región latinoamericana, en su intento por poner en marcha y probar otras alternativas y estrategias para hacer de la administración del Estado, una experiencia que responda a las demandas de una sociedad cada vez más cambiante, compleja y emergente. Sin embargo, tendríamos que reconocer que lamentablemente, igual como ha ocurrido en la mayoría de los países de la región, esta motivación no surge como una llamada interna de atención preventiva a situaciones previsibles. En realidad son respuestas coyunturales a condiciones y fallas en la administración de la cosa pública que se han estado manteniendo por mucho tiempo. Tal es el caso de la excesiva burocratización, el clientelismo político, las lesiones patrimoniales, la prestación tardía y deficiente de los servicios públicos, prácticas corruptas y el excesivo centralismo político y organizativo entre otras. II. Enfoque de la Nueva Gestión Pública Para hacer frente a estas deficiencias surge en los países del primer mundo una suerte de tendencia reformista conocida como Nueva Gestión Pública que presenta un modelo de administración orientada a mejorar los niveles de eficiencia y eficacia de la administración pública que, además de transformar de forma sustancial su quehacer, garantice, en los paises en los que se introduce, legitimidad y estabilidad política. Esta tendencia reconocida en el CLAD (l998), sostiene que, la institucionalización de la NGP implica abandonar tanto la concepción burocrática tradicional de tipo clientelista, caracteriística de muchas de las administraciones públicas latinoamericanas. La nueva gestión pública se orienta a flexibilizar la organización para agilizar la función gubernamental, propiciando la implantación de modelos contractuales y competitivos de acción estatal y al montaje de redes más democráticas entre la
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prestación de los servicios públicos y los ciudadanos-usuarios. También implica el control de resultados y la evaluación del desempeño, y no únicamente el control de los procedimientos y normas administrativas. Igualmente se orienta a una gestión transparente y de rendición de cuentas, en la que la satisfacción de las demandas y participación de la ciudadanía se convierten en factores importantes. El tema de la profesionalización del servicio ocupa especial relevancia y se refiere al proceso a través del cual las instituciones estatales adquieren atributos que les permite contar con personal con aptitudes, actitudes y los valores requeridos para el ejercicio de sus funciones de forma satisfactoria. Las experiencias de implementación de las estrategias y nuevas tendencias de administración de lo público se pueden distinguir en dos grupos de acuerdo a fines y objetivos y que Ramió (2001) denomina corrientes neoempresariales y corrientes neopúblicas. De acuerdo con este autor, la primera corriente, la más popular y mayoritariamente seguida en América Latina, se inspira en las estrategias y herramientas de la organización empresarial de corte privado para modernizar la gestión pública. Ponen el énfasis en la economía, la eficacia y la eficiecia de los aparatos públicos y proponen la clientilización de los ciudadanos; también se utiliza con frecuencia el lenguaje y los conceptos del sector privado. Por otro lado las corrientes neopúblicas se caracterizan por un lado por gozar de poca popularidad en el mundo académico y en términos prácticos, en la pobre utilización de su base conceptual para la implementación de reformas administrativas. Los temas y el peso de la atención de estas corrientes se dirigen hacia repolitizar, la participación ciudadana, la ética pública, la consideración de la ciudadanía y no del cliente cuando se refiere a los usuarios de los servicios de la administración pública, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos. Consideramos que la diferenciación entre estas dos corrientes resulta interesante para el análisis prospectivo de los resultados de las experiencias de modernización de la mayoría de los países latinoamericanos que, como en el caso de Panamá, no cuentan con un programa integral de Reforma del Estado. El caso es que, indirectamente, estas corrientes y el énfasis en el desarrollo de sus ideas y temas fuerza, darán como resultado la inclinación hacia un tipo de Estado u otro. III.
Cómo se expresan estos procesos de modernización en el contexto panameño?
Al igual que lo que ocurre en la mayoría de los países de la región latinoamericana, en Panamá no se cuenta con un programa integral de reforma estatal. Sin embargo, a pesar de este hecho encontramos que, de acuerdo con datos recopilados y publicados por el Sistema Integrado Analítico de Información sobre Reforma del Estado Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del CLAD1, Panamá reporta experiencias de modernización en cinco de los seis tipos de procesos en los que se enmarcan las experiencias de reforma del Estado y modernización de la Administración Pública, expresando desde la perspectiva institucional, modalidades de políticas de cambio y resultados muy heterogéneos. A continuación se describen estos procesos: 1.Programa de reforma integral del Estado. En este tipo se agrupan aquellas estrategias encaminadas a la transformación comprensiva y el organismo bajo cuya responsabilidad recae el desarrollo e implementación de los cambios. Estos cambios responden al interés por reconstruir el aparato del 1
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo: http://www.clad.org.ve/wwwsiare. 2
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Estado convirtiéndolo en un ente más eficiente y efectivo y, mejorarando los niveles de bienestar social de los individuos y las comunidades. 2. Reestructuración y desarrollo institucional de la administración pública. Bajo esta categoría se enmarcan aquellos esfuerzos orientados a sentar las bases para dinamizar, flexibilizar, y elevar los niveles de efectividad y eficiencia del aparato público con el fin de mejorar y estrechar las relaciones entre el Estado y la Sociedad. En esta corriente adquiere preeminencia la figura del ciudadano/na como beneficiario de las transformaciones del apartado de la administración pública que se dirigen a la mejora sustancial de la calidad y prestación de los servicios y la reorientación de las políticas públicas de forma que respondan adecuadamente a las demandas sociales de la población. Se utiliza una variedad de metodologías que incluye entre otras cosas, reducción del gasto, aspectos procedimentales, aspectos relativos al recurso humano del servicio público, aspectos organizativos, mejoras en los mecanismos de vinculación con los ciudadanos, fortalecimiento de los valores éticos del servicio público y la utilización de nuevas tecnologías , etc. 3. Descentralización político administrativa. Refiriéndose a los esfuerzos de los Estados por la democratización del poder político y el traslado de nuevas funciones a otros ámbitos distintos del central, en este rubro se registran experiencias interesantes en el ámbito local (municipal, regional y estatal). 4. Simplificación administrativa o desburocratización. Este proceso está directamente orientado a facilitar los proceso de vinculación con la ciudadanía como actor y principal receptor de los servicios de la administración pública a la vez que lo incorpora activa y responsablemente en la planificación e implementación de los nuevos procedimientos de gestión. Igualmente se refiere a la adopción de nuevas estrategias para aligerar la gestión pública y mejorar los niveles de calidad y eficiencia de la misma. 5.Reforma social. Se refiere a los programas destinados a mitigar los resultados negativos de los ajustes económicos mediante políticas sociales de mediano y largo plazo. En esta categoría encontramos la operación de fondos de inversión social, la participación de organizaciones no gubernamentales y de grupos de interés y acción comunitarios, como alternativa de gestión social distinta de las estructuras burocráticas tradicionales. La idea es que a través de estos otros tipos de organización se logre de forma más efectiva y expedita la implementación de políticas sociales en un marco de transparencia, flexibilidad y autonomía.. 6.Reestructuración de empresas y servicios públicos. A comienzos de la década de los 80 se experimentan transformaciones en las empresas públicas en dos modalidades principales: 1. La privatización de empresas estatales de producción de bienes y servicios que pasan a ser propiedad de empresas del sector privado. 2. La reestructuración, modalidad que en algunos casos se utilizó como condición previa para la privatización pero también en los casos en que se consideró que debería continuar siendo empresa estatal, a través de un sistema mixto. Para el caso panameño, la mayoría de las experiencias responden al proceso de reestructuración y desarrollo institucional y, al no existir un programa integral, las acciones se dispersan a lo largo del mapa de las organizaciones que forman parte del aparato estatal y de otras vinculadas al mismo. Cómo resultado encontramos una variada gama de temas entre los que podemos mencionar algunos de los más recurridos tales como: 3
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Aspectos Organizativos (innovación administrativa, reforma administrativa, institución de reforma, desarrollo institucional). Temas relacionados con el servidor público (capacitación, carrera administrativa, carreras especiales, evaluación del rendimiento). Funcionamiento y procedimientos (transparencia, códigos de ética, gestión de la información, administración electrónica, nuevas tecnologías, documentos electrónicos, racionalización del gasto público, reforma financiera, relaciones con los administrados, sistemas de gestión financiera, relaciones con los usuarios, mecanismos de desburocratización, nuevos procedimientos para compras, normas de contratación pública, reforma fiscal). Temas relacionados con los ciudadanos-usuarios (ley de transparencia, mejoramiento de la ética pública y mecanismos de control social, promoción de participación ciudadana, atención al usuario, acceso a nuevas tecnologías de la información y comunicación).
Podemos concluir pues, que en el caso panameño se conjuga una variada gama de estrategias y procesos de modernización de la gestión pública cuyo impacto en la vida pública aún no ha sido identificado y mucho menos evaluado. Sin embargo, y sin pretender minimizar los esfuerzos que todos hemos invertido, con mayor o menor intensidad y coherencia, en reaccionar a las nuevas demandas de los administrados, aún no se logra una percepción favorable de la sociedad con relación a la calidad de los servicios que reciben de la administración. IV. La experiencia de la Procuraduría de la Administración en materia de modernización de la administración de justicia en particular y publicación general A partir de l995 la Procuraduría de la Administración, una institución caracterizada por su tradición eminentemente jurídica desde su creación en l943 por su rol en la jurisdicción contenciosoadministrativo y su papel de consejera y asesora jurídica de los funcionarios públicos, pasa a reconocer la necesidad de adaptarse a los cambios del mundo moderno y, con ese objetivo en la mira, encara el reto de asumir nuevos roles. Movida por ese afán, se empeña en llevar adelante un programa de transformación interna y de cara a sus usuarios, primero introduciendo transformaciones en las áreas de su competencia y luego, de forma más integral, en el mejoramiento del ámbito de la relación de la sociedad y el gobierno de turno y que se refiere a la estructura misma de la administración pública. Estas transformaciones se expresan en una nueva visión2 de su quehacer y ampliación del espectro de su misión3 y de los servicios que brinda a la sociedad panameña y que se traducen en un enfoque preventivo y holístico de la administración de justicia. Esta inclinación hacia la prevención se materializa en la ejecución de programas que desarrolla la Dirección de Investigación y 2
Visión: la Procuraduría de la Administración, aspira a convertirse en una institución modelo de la administración pública general y de justicia en particular, que sea ágil y eficaz mediante: el desempeño del rol promotor en la defensa y promoción del estado de derecho; el impulso del protagonismo de las instituciones y los ciudadanos en la construcción del estado de derecho; la prevención de la comisión de fallas administrativas a través de la capacitación, orientación y asesoría de los funcionarios públicos; la transformación del papel de la Procuraduría de la Administración como defensora del Estado; un papel más propulsor de la eficiencia administrativa en la prevención de conflictos interinstitucionales; la promoción de la imagen del Estado como ente regulador y de equilibrio entre eficiencia y garantía de los derechos de los ciudadanos y sus obligaciones. 3 Misión: La Procuraduría de la Administración es una institución del Estado panameño cuya misión es la de defender y promover la legalidad y, más ampliamente, la calidad y la eficiencia de los actos de la administración pública, contribuyendo con ello a fortalecer el estado de derecho. 4
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Fortalecimiento de la Administración Pública (DIFAP) y que propicia la transformación de la Administración Pública mediante una gestión transparente, ágil y eficaz, y su brazo operativo, el Centro Istmeño de Modernización de la Administración Pública (CIMAP). Esta dirección nace a la vida institucional a finales de l996, en un inicio, con la finalidad de impulsar la capacitación y desarrollar aquellas atribuciones especiales conferidas a la Procuraduría de la Administración en l984 y que por limitaciones en su organización, no había asumido hasta entonces, tales como la coordinación de la labor de asesoramiento jurídico; promoción del cumplimiento de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas, además de dirimir las diferencias o conflictos de interpretación legal que se producen entre dos o más entidades del Estado. Con el devenir del tiempo y la experiencia acumulada, la labor de la DIFAP evoluciona hacia la identificación de objetivos y definición de líneas de acción más pertinentes, complejas y abarcadoras, encaminadas a la consolidación de la nueva misión a cumplir. Hoy día, la institución a través de esta dirección se preocupa por sentar las bases para fomentar el desarrollo del orden jurídico en la Administración Pública, haciendo más eficaz y transparente la gestión pública, propiciando así la toma de conciencia de la sociedad civil, de sus derechos. Lo hace mediante la puesta en marcha de sistemas permanentes de investigación, coordinación, generación y divulgación de información, capacitación, mediación, dirimencia, planificación y evaluación. Entre algunas de las funciones mas destacadas de DIFAP se pueden resumir así: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Diseñar y ejecutar investigaciones científicas que detecten las necesidades para la toma de decisiones para el diseño de programas; Coordinar y orientar los programas de la Dirección; Crear y sostener sistemas y programas de información y divulgación; Diseñar y desarrollar sistemas de formación y capacitación permanentes; Diseñar y poner en ejecución metodologías alternativas para solucionar conflictos de interpretación legal entre instituciones del Estado; Planificar y negociar la captación de recursos complementarios para el desarrollo de programas; Evaluar el impacto de los programas y proyectos que se ejecutan; Coordinar las relaciones interinstitucionales e internacionales de la Procuraduría de la Administración.
Con la entrada en vigencia de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, la Procuraduría alcanza su anhelada formalización institucional con la aprobación de su Estatuto Orgánico y se legitima, entre otras cosas, como orientadora y capacitadora de los funcionarios públicos. Estas atribuciones son conferidas en los Artículos 7 y 8 de la mencionada Ley, señalando que, “La PA planificará, diseñará, desarrollará y evaluará planes de capacitación legal-administrativa de forma continuada..y, “La PA coordinará y ejecutará programas de capacitación para los asesores legales del Estado y de los municipios”. Un aspecto importante del proceso de modernización de la administración de justicia que adelanta la Procuraduría de la Administración gira alrededor del tema de la gestión del recurso humano desde dos vertientes, la primera y menos desarrollada durante este periodo, apunta a la necesidad de establecer un sistema público de acceso, promoción y compensación basado en el mérito y la capacidad de las personas. A la razón, se diseña el manual de cargos y funciones de la Procuraduría de la Administración como base para la presentación para su aprobación, de la carrera del funcionario de la 5
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Procuraduría de la Administración. En el ámbito externo, se han realizado diligencias con el objeto de lograr la creación del asesor jurídico de carrera con miras a mejorar y fortalecer el desempeño de la administración pública, sentando las bases para la construcción de un Estado democrático de derecho en el que los funcionarios se desempeñen libres de compromisos y lealtades políticas y salvo de las arbitrariedades de quienes ejercen el poder político. La otra vertiente está compuesta por la mejora del instrumental de gestión de los servidores públicos por medio de la capacitación. No es casual la inversión de recursos y esfuerzos en la formación del recurso humano con miras a garantizar la sostenibilidad al objetivo de construir un Estado fuerte, democrático y eficiente. Durante el período 1995-2001 se ejecutó un amplio programa de formación y actualización con temas encaminados a la profesionalización del servidor público cuyo objetivo ha sido promover la técnica de los funcionarios, la transmisión de nuevos valores, el cambio de actitudes, la aceptación de nuevas herramientas y procedimientos de trabajo, y la transmisión de enfoques y técnicas organizacionales que contribuyen al óptimo desempeño de sus responsabilidades. El programa de capacitación tiene como finalidad el desarrollo e incremento de la capacidad de gestión de los servidores públicos para apoyar el logro de una Administración Pública transparente y eficaz. Para este fin se ha puesto énfasis en la transmisión y reforzamiento de los valores que orientan el servicio público tales como la lealtad, la neutralidad, la transparencia, la diligencia, la responsabilidad, la efectividad y la imparcialidad entre otros. Para el abordaje de estos temas se pusieron en práctica diversas modalidades de educación continua que van desde cursos, seminarios y pasantías destinados a más de 5,000 funcionarios de mandos medios y de apoyo, asesores jurídicos del Estado, autoridades electas y funcionarios municipales del interior del país. Estas acciones han permitido los siguientes logros: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Identificación de necesidades de capacitación legal-administrativa del sector público; Implantación de modelos formalizados de gestión y organización; Fortalecimiento de la capacidad técnica-legal de las instituciones públicas a fin de evitar fallas administrativas; Actualización legal-administrativa del cuerpo de asesores jurídicos del Estado; Ampliación de la capacidad legal-administrativa de los municipios; Fortalecimiento de las capacidades estratégicas y técnicas de los funcionarios municipales; y, Promoción de la formación de instructores internos de las instituciones públicas.
Barreras y Retos.Si quisiéramos hacer aquí un balance de lo ejecutado hasta el momento tendríamos que reconocer que el camino recorrido no ha estado exento de obstáculos, algunos de éstos superados y superables y otros, que por su condición de inamovibles, pasan a convertirse en males con los que se aprende a convivir. 6
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Tal es el caso de la inexistencia de una carrera de servidor público a nivel de la administración central y local situación que limita de forma cuantitativa y cualitativa el potencial impacto de las acciones de formación y capacitación que adelanta la Procuraduría de la Administración y otras pocas agencias del Estado. No es posible construir competencias profesionales en servidores públicos que no permanecen en el sistema. Esta deficiencia hace igualmente difícil optimizar resultados de la implementación de otros programas orientados a la profesionalización. Por otro lado, la ausencia de un programa estatal de modernización de la administración pública hace que muchas veces se dupliquen esfuerzos y se inviertan recursos en acciones desarticuladas y hasta contradictorias por falta de una política claramente explicitada en esta materia. Esta situación lamentablemente también tiene implicaciones nefastas en la priorización y focalización del gasto público y en la adjudicación de recursos financieros ya que si no se cuenta con prioridades claramente definidas siempre se corre el riesgo de poner el dinero en proyectos frívolos e intrascendentes que no aportan nada al desarrollo del país. Este punto guarda estrecha relación con la falta de apoyo estatal para el financiamiento de los programas de modernización de la administración pública que adelante la Procuraduría de la Administración. Particularmente para la puesta en marcha del CIMAP y cumplir con los compromisos adquiridos de la oferta de nuevos servicios que garanticen su sostenibilidad. En esta materia se observa un distanciamiento entre el reconocimiento discursivo de la importante labor que realiza la Procuraduría de la Administración en cumplimiento de sus atribuciones jurídicas y administrativas y de vigilante de la conducta oficial de los servidores públicos cuidando que cumplan sus deberes, y los recursos financieros que debe suministrar el Estado para apoyar en el cumplimiento de esas tareas. Es un hecho lamentable el que nuestra institución desde 1998 no cuente con un presupuesto adecuado para su funcionamiento a pesar de reportar niveles de ejecución dignos de reconocimiento.4 De hecho, todas las acciones de modernización de la administración pública desarrolladas por la institución a partir de l996 se han ejecutado con apoyo de organismos internacionales. Por otro lado, aunque existen profesionales, servidores públicos y personas civiles interesadas y preocupadas por la precaria situación actual y el futuro de la administración pública panameña, no existe en el sentido sociológico del término, una comunidad de posibles interlocutores que permita integración y combinación de esfuerzos y recursos para afrontar y buscar soluciones compartidas, a los problemas del aparato administrativo del Estado. Nuevos Horizontes y Logros A pesar de, y contrario a optar por la posición más cómoda y gratificante de quejarse por no poder hacer, la Procuraduría apuesta por modernizarse creando nuevas unidades administrativas, diversificando y ampliando su oferta de servicios para incluir la investigación del estado de situación de la Administración Pública; estableciendo redes de apoyo, colaboración e información para el fortalecimiento de la gestión pública; la capacitación a servidores públicos de la administración central y local en materia legal administrativa; creando espacios para la discusión, análisis y búsqueda de 4
A partir de 1995 la Procuraduría de la Administración reporta los siguientes porcentajes de ejecución del presupuesto de funcionamiento: 97%; 96%; 94%; 92%; 89%; 88%; 94%; 98%; y para el primer semestre de 2003, 67%. 7
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alternativas de solución para los problemas que aquejan a la Administración Pública; estableciendo alianzas y convenios de colaboración a nivel nacional e internacional con los sectores productivos a nivel público y privado; y, promoviendo la participación responsable de la comunidad mediante la educación y orientación legal administrativa a los ciudadanos. Se mantiene desde hace cuatro años espacio en un diario de circulación nacional y desde hace 3 años un programa radial semanal el cual ofrece educación legal administrativa a los ciudadanos. Estos logros se han alcanzado gracias a una variedad y diversidad de factores internos y externos entre los que se pueden mencionar: objetivos claramente definidos, un liderazgo comprometido con la misión, una gestión del recurso humano participativa y, poder de convocatoria para establecer alianzas estratégicas de apoyo de todo tipo. Entre éstos podemos mencionar al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Junta de Andalucía del Reino de España, La Alianza Ciudadana Pro Justicia, y convenios de colaboración mutua firmados con otras organizaciones nacionales e internacionales. A. El Centro Istmeño de Modernización de la Administración Pública (CIMAP) El camino recorrido en la práctica de nuestras atribuciones, en el diálogo con nuestros interlocutores, y en la búsqueda de información sobre el estado del arte de nuestra administración pública nos ha proporcionado evidencias de la pervivencia de diversas fallas en el universo institucional panameño. Por esta razón hemos adquirido el compromiso de apoyar en la implantación de un enfoque proactivo e integral al mejoramiento de la Administración Pública, de diseñar propuestas alternativas para elevar los niveles de calidad de la gestión, propiciar la creación de espacios para el intercambio de información y apoyo interinstitucional y, dinamizar el sistema para que sea más flexible y acorde con las necesidades de nuestra sociedad contemporánea. Estas iniciativas comienzan a consolidarse a través de programas permanentes con la puesta en marcha del Centro Istmeño para la Modernización de la Administración Pública (CIMAP), creado en octubre de 2001 como estructura de trabajo de la Procuraduría de la Administración en su lucha por la prevención y mejora permanente de la gestión pública para la defensa del ordenamiento constitucional y legal, y fortalecer el Estado de Derecho. En el marco de las nuevas corrientes que tienden a propiciar mayores niveles de integración y colaboración entre el Estado y la sociedad y con el propósito de contribuir al fortalecimiento y gobernabilidad del país, y a la reconstrucción de una Administración Pública responsable, adecuada y comprometida con la búsqueda de alternativas a los desafíos que plantea nuestra compleja y cambiante sociedad, brindamos a la comunidad panameña los programas que a continuación describimos. Éstos han sido diseñados con el ánimo de coadyuvar al desarrollo de procesos administrativos confiables, pertinentes, de calidad y eficacia y se describen a continuación: 1.
Estudios e Información. La investigación forma parte integral de la misión del CIMAP. Está directamente relacionada con la generación de información sobre el estado de las administraciones públicas para conocer sus necesidades y garantizar la calidad de los servicios que se prestan. Los estudios realizados servirán de base para el diseño de la oferta de los servicios de formación y de las políticas de mejora de la gestión pública. Los resultados de las investigaciones empíricas serán divulgados para generar conocimientos a la vez servirán 8
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para el estudio y análisis de casos. 2.
Desarrollo y Formación Permanente. El programa está orientado a la formación y perfeccionamiento de los funcionarios públicos en temas legal-administrativos y relacionados con el desarrollo profesional general, para mejorar las competencias profesionales. Se diseña, promueve y ejecuta programas académicos. Desarrolla los mecanismos de control y evaluación del proceso de enseñanza-aprendizaje y expide certificados y constancia de participación.
3.
Consultoría y Asistencia Técnica. Ofrece bases y referencias legales-administrativas que permitan afrontar y encontrar soluciones alternativas a situaciones problemáticas en la administración. Desarrolla mecanismos de administración técnica y financiera de los proyectos y establece convenios para la prestación de servicios de consultoría. Diseña y mantiene base de datos actualizada de instituciones para promover los servicios que ofrece. Mantiene datos actualizados de consultores e instituciones afines nacionales y extranjeras.
4.
Gestión de Calidad. Desarrolla e implementa mecanismos de aplicación y evaluación de técnicas de productividad en el marco de la nueva gestión pública focalizada hacia el ciudadano/usuario, la ética, el liderazgo y la orientación a los resultados. Promueve la adopción e implementación de estos mecanismos entre organizaciones estatales que ofrecen el mismo tipo de servicios o que naturalmente interactúan en la prestación de los mismos, con el objeto de agilizar los trámites y garantizar al ciudadano un mejor servicio, mediante sistemas permanentes de interacción interinstitucional.
5.
Orientación y Educación Ciudadana. El programa tiene como objetivo definir un marco general para el establecimiento de un sistema permanente de información que proporcione al ciudadano conocimientos sobre sus derechos y obligaciones cívicas con miras a contribuir a la formación de una ciudadanía comprometida, responsable y participativa. Se pretende sensibilizar a la ciudadanía general por medio de información, orientación y educación no formal, en temas legales administrativos entre otros, para elevar su cultura cívica general.
De esta forma se materializa una idea, germina la idea semilla hasta dar frutos para convertirse en realidad. Esto es, cobijar en su seno la combinación de esfuerzos, alianzas, estrategias y voluntades, dirigidas a convertir la función pública del estado panameño en estímulo para un mejor desempeño de su recurso humano, para una mejor organización de sus estructuras administrativas y, ganar confianza de la ciudadanía sobre el bien común como objetivo central de la gestión pública. En fin, dar vigencia al concepto de estado de derecho exigido por la sociedad actual para que materialice el equilibrio y la armonía en las relaciones del ciudadano con la administración de forma tal que el rediseño y puesta en marcha de una administración más eficiente y eficaz, contribuya a garantizar la gobernabilidad. B. Bases para una Gestión de Calidad El camino recorrido y la permanente necesidad de ir adecuando nuestros programas a las necesidades del entorno y de innovación nos ha inclinado a dirigir al CIMAP hacia la utilización total de los recursos de nuestra organización, ya sean estos humanos o tecnológicos, para buscar estrategias que permitan la mejora integral de la calidad de los servicios que ofrecemos. Esto implica un modelo de 9
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dirección y una administración que asegura la participación organizacional mediante el compromiso, la integración y la responsbilidad con el servicio público. Desde esta perspectiva nuestro accionar se orienta hacia el ciudadano/usuario por lo que busca la mejora continua de los procesos de trabajo y, aumentar los niveles de eficiencia realzando la calidad de los servicios. Tres son los elementos que nos permitirán en el mediano y largo plazo sentar las bases para implantar en la institución y proyectar al resto de la administración, una nueva cultura administrativa de calidad, la Red Interinstitucional de Ética Pública, la gestión por resultados y la capacitación orientada a aprender a aprender. 1. Red Interinstitucional de Ética Pública Con la puesta en marcha del CIMAP se da continuidad al programa de capacitación de los servidores públicos en general y a los asesores legales del Estado. Y se introducen nuevos proyectos programáticos que dan origen a nuevas actividades. Un tema que obliga a la reflexión para la toma de decisión de cómo implementar su introducción en el quehacer cotidiano de la función pública es el de la ética que además debe estar presente en todas las acciones y procesos de modernización como condición sin la cual no se puede pretender alcanzar niveles óptimos de mejoramiento de la gestión pública. Se trata de un sistema sustentado en una oferta de servicios de calidad, con el uso más racional de los recursos, que se orientan a resultados y debe responder a las demandas de los usuarios de manera responsable, oportuna, motivada e innovadora, orientada por principios éticos que agreguen valor a lo público. Porque como bien dice Arland citando a Mariano Moreno (2000), lo ético no sólo se trata de que se cumpla cabalmente con las responsabilidades inherentes al cargo, se intenta ir más allá ya que el funcionario público es un agente moral en virtud de que ejerce una actividad de manera permanente y habitual adscrita a órganos cuya finalidad es satisfacer las necesidades públicas. Este desempeño implica aspectos vocacionales, dominio de técnicas, desarrollo de conocimientos y formación de actitudes, todas en función del servicio público definido por el bien común. De esta manera se da inicio a la conformación de un tejido social con representación de 25 instituciones del gobieno central y organizaciones descentralizadas del Estado panameño con el objeto de agregar “valor” a todas las actividades encomendadas al sector público mediante un esfuerzo concertado de crear una cultura ética en la administración. Esta Red se formaliza con la aceptación de responsabilizarse y firma por los titulares de las instituciones de cumplir con siete puntos acordados en la Carta de Compromiso Interinstitucional cuyo contenido es el siguiente: 1.
Crear la Red Interinstitucional de Ética Pública con el propósito de elaborar, promover e implementar alternativas de acción encaminadas a integrar en el ejercicio de la gestión pública, valores positivos.
2.
Integrar la Red con representantes de las entidades que suscriben esta carta, la cual será coordinada inicialmente por un representante de la Procuraduría de la Administración.
3.
Colaborar activamente con el desarrollo de los programas y actividades que promueva la Red Interinstitucional. 10
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4.
Estimular y motivar la participación de los servidores públicos en actividades destinadas a rescatar y promover los valores éticos en el desempeño de sus funciones; así como la integración a la Red de otras instituciones públicas y privadas.
5.
Promover y apoyar la creación de unidades institucionales de la Red en todas las instituciones.
6.
Integrar en los planes anuales de desarrollo institucional acciones orientadas a estimular la participación de servidores públicos en programas de capacitación y formación en valores y hábitos que promuevan la conducta ética.
7.
Establecer y fortalecer mecanismos de coordinación y comunicación permanente entre las entidades que componen la Red de forma que se garantice la sostenibilidad de los programas actuales y futuros.
Este movimiento en el refuerzo de valores y ético se caracteriza por el trabajo de equipo, la conformación de pequeñas comisiones por tareas, la comunicación permanente vía la red telemática y la continuidad de las reuniones ha permitido el libre flujo y reflujo de ideas y la mejor utilización de las habilidades y capacidades individuales e institucionales. La experiencia compartida en la conformación y desarrollo de las actividades de esta Red, ha servido positivamente para promover el intercambio de saberes y vivencias interinstitucionales, permitiendo que los progresos alcanzados de forma individual por las instituciones públicas panameñas, en materia de ética pública, sean de conocimiento general. Además, la comunicación e interacción de las diferentes instituciones ha favorecido la formación de alianzas, el fortalecimiento de voluntades y vínculos de los actores comprometidos con el desarrollo continuo del proceso de modernización del Estado panameño. En este sentido cabe recordar lo que afirma Arland (2000) con relación al carácter social de lo ético cuando afirma que, la modificación ética necesaria para controlar la corrupción no es individual sino grupal. Antes de la honestidad individual, está la necesidad de atender intereses de todos los actores sociales. La Misión de esta organización, que precisamente por su característica interinstitucional garantiza la posibilidad de realización, es crear una cultura ética, mediante el diseño y ejecución de programas continuos e integrales de promoción de valores positivos, que motiven la participación de los servidores públicos en actividades destinadas a rescatar y exaltar los principios éticos en el desempeño de sus funciones. Sus objetivos generales5 guardan estrecha relación con algunas de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Administración referentes a la defensa de la constitucionalidad y legalidad dentro de la Administración Pública; de vigilar el comportamiento oficial de los funcionarios; de atender a prevención las quejas que se presenten contra los servidores públicos; y, dar seguimiento al cumplimiento de las leyes y normas. Atribuciones que además, contemplan una visión integral de la prevención y el control de la corrupción y contribuyen a garantizar el estado de derecho. Aquí vuelve nuevamente a la memoria las palabras de G. Caiden con su enunciado de que, si no se controla la 5
Los objetivos generales de la Red, identificados por el grupo en sesiones de trabajo organizadas con ese fin son: 1. Promover el rescate y fortalecimiento de los valores positivos en los servidores públicos, con el fin de generar una actitud de permanente respeto por los usuarios y un mayor compromiso con la labor encomendada y 2. Dignificar la labor personal, profesional e institucional de los servidores públicos en el desempeño ético de sus funciones. 11
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corrupción oficial, eventualmente resulta en una debilidad de Estado que incluye todo tipo de indisciplina social que obstaculiza la efectividad del gobierno y obstruye el desarrollo nacional. Esto conduce a una sociedad en la cual muy poco funciona como debería, aumenta el malestar social y donde se recurre a la represión para evitar el colapso total. Es más, conduce a un cinismo generalizado que engendra la desesperanza. Lo anterior es justo lo que tratamos de evitar con estos programas de reforma administrativa que adelantamos desde la Procuraduría de la Administración. 2. Estrategia de gestión por resultados También conocida como administración por objetivos o dirección por resultados, es un enfoque de gestión que busca incrementar la eficiencia y el impacto de las políticas del sector público a través de una mayor responsabilización de los servidores públicos por los resultados de su desempeño. Se caracteriza por la adecuación flexible de los recursos, sistemas de gestión y estructura de responsabilidades, a un conjunto de resultados estratégicos precisos, definidos, explicitados con antelación y de posible cumplimiento en un periodo establecido de tiempo. Esta estrategia de gestión requiere de un cambio general de enfoque de la administración pública incluyendo a los gobernantes, los partidos políticos, a los funcionarios públicos y también a los ciudadanos. Pero por otro lado esta estrategia también sirve de detonador de transformaciones profundas en los procesos de toma de decisiones, y avanzar hacia un modelo orientado por los resultados y la satisfacción de los usuarios del sistema. Este enfoque permite dotar a la Administración Pública de un conjunto de metodologías y herramientas para lograr consistencia y coherencia entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes que llevan adelante las distintas instituciones. A diferencia de la gestión tradicional que busca adecuarse a los recursos, las funciones y las normas existentes, la gestión por resultados centra su énfasis en aquellas acciones estratégicas que le permiten obtener los resultados previamente comprometidos, en función de lo que se determinarán los productos y los recursos necesarios. Aprovechando la experiencia acumulada por la Procuraduría de la Administración en los últimos años en materia de trabajo con funcionarios públicos del gobierno central y local y, fortaleciendo la alianza con la Facultad de Administración Pública de la Universidad de Panamá, se pondrá en marcha un programa de capacitación en gestión por resultados. El mismo se inició a partir del segundo semestre del presente año con el apoyo del Prograna de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Entre los objetivos a lograr se contempla desarrollar en el sector público las habilidades y destrezas en gestión por resultados a partir de un núcleo básico integrado por personal del CIMAP y docentes de la Facultad de Administración Pública; incorporar el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación para ampliar la promoción de la gestión basada en resultados a los funcionarios públicos de la capital y del resto del país. Entre los beneficios y resultados esperados tenemos: Un núcleo de facilitadores capaces de promover esta estrategia en la gestión pública con miras a construir una administración eficiente, eficaz y estratégica; Programas y material didáctico elaborado y adaptado a la situación nacional; 12
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Infraestructura técnica instalada y funcionando en el CIMAP para la oferta de cursos de capacitación con la modalidad virtual. 3. El logro de competencias por la capacitación permanente La trayectoria descrita hasta el momento evidencia un fuerte impulso a las acciones de capacitación de funcionarios públicos del gobierno central y de los gobiernos locales así como del colectivo de asesores legales del Estado. Con la puesta en marcha del CIMAP, pretendemos ampliar esta oferta cuantitativa y cualitativamente. Desde la perspectiva cuantitativa hemos logrado, a sólo nueve meses de su creación introducir una excelente respuesta de nuestros usuarios sobre temas como: ética pública, estrategias para promover la participación ciudadana, educación virtual, derecho a la información, temas seleccionados sobre Derecho y procedimiento administrativo y, estrategia de gestión por resultados. Complementariamente, hemos abierto un espacio para el análisis y discusión de temas relacionados con la situación de la administración pública nacional e internacional, propiciando la actualización de los funcionarios públicos por medio de la divulgación y el intercambio de información y conocimientos sobre la variedad de estrategias de gestión pública. A la sazón se han desarrollado dos foros internacionales de análisis de y divulgación de las tendencias latinoamericanas sobre reforma administrativa extendiendo el interés a centros académicos del interior del país. En la actualidad se profundiza la perspectiva cualitativa dirigida a aplicar la estrategia de gestión por resultados a los programas de educación continua con la finalidad de garantizar que de aquí en adelante la Administración Pública panameña cuente de forma permanente con el recurso humano que necesita para hacer frente a las demandas de nuestra sociedadad contemporánea. Un recurso humano que posea el siguiente perfil: • • • • • • • •
Saber resolver problemas Actitud democrática Sólidos principios éticos Autonomía personal y profesional Amplia formación cultural Capacidad innovadora Capacidad para autorresponsabilizarse Conducta de compromiso con la misión y los valores de la organización
La idea es contribuir al proceso de modernización del servidor público panameño para convertirlo agente de cambio y gestor de su propio proceso de adquisición de competencias en el sentido que le da Bar (l999) al término. Esta autora define competencias como la capacidad de hacer con saber y con conciencia acerca de las consecuencias de ese hacer. Es decir, y parafraseándo a Sescovich (2003), lograr que coincidan las necesidades de información de las personas y equipos de trabajo con la disponibilidad efectiva de dicha información. Es lo que en la actualidad se conoce como gestión del conocimiento y que se refiere a la generación de condiciones de un entorno de conocimiento que funcione como una red de orden superior que enlaza los recursos organizacionales. Surge a raíz de la complejidad actual del entorno lo que hace necesario contar con recurso humano que posea saberes, experiencias y habilidades diversificada y compleja y en constante proceso de adquisición y procesamiento de conocimiento para hacer útil y productivo ese conocimiento.
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V.
Conclusiones: El CIMAP y su apuesta por un futuro auspicioso.
Esta experiencia por supuesto, no ha estado exenta de escollos y obstáculos internos y externos en los que, como elemento principal, se encuentran las personas y su natural resistencia al cambio como reacción a la inseguridad y el riesgo que, cualquier nueva situación despierta por desconocida. El cambio además exige desaprender lo y conocido y aprender lo nuevo con toda la incertidumbre e inseguridad que implica el aprender nuevos procesos, incorporar nuevos postulados, visiones y conceptos así como aprender nuevas formas de relaciones intrainstitucionales y extra institucionales. Esto implica riesgos y amenazas que provocan miedo, inseguridad y estrés. Nosotros, habitantes de esta tierra en estos tiempos, hemos tenido que aprender a vivir y convivir con la incertidumbre y a sacar el mejor provecho de nuestras capacidades para, en una suerte de malabarismo permanente, lidiar con, y dar respuesta oportuna a problemas cotidianos de todo tipo. En este marco situacional, el papel que juegan las instituciones, en particular las instituciones que organizan, diseñan y ejecutan programas encaminados a realizar las funciones y responsabilidades del Estado se torna aún más relevante, que en periodos de más lento caminar. La vertiginosidad con que se desenvuelven los acontecimientos en todos los ámbitos la vida moderna, demarcan un ritmo acelerado de la temporalidad, nunca antes experimentado en la historia de la evolución de la humanidad. De ahí que propongo continuar aunando esfuerzos y concertar alianzas encaminadas a trabajar juntos desde nuestras instituciones, organizaciones y ámbitos profesionales, para darle integralidad, dirección y coherencia sistémica a las tareas y compromisos que de forma atomizada y aislada hemos venido desarrollando hasta aquí. Ha llegado el momento de evaluar lo actuado con el fin de consolidar una estrategia de reforma administrativa a la panameña, que nos permita definir objetivos y estrategias globales de desarrollo para el país que queremos. Bibliografía Rodolfo Arland, Etica Pública:teoría y práctica , Revista Probidad, Sexta Edición, enero-febrero, Argentina, 2000 Graciela Bar, Perfil y competencias del docente en el contexto institucional educativo, I Seminario Taller sobre perfil del docente y estrategias de formación, Lima, Perú, l999 CLAD, Consejo Científico, La responsabilización en la Nueva Gestión Pública latinoamericana, Argentina, 2000 Procuraduría de la Administración, Cinco Años de Gestión, Ciudad. De Panamá, 2001 Alma Montenegro de Fletcher, Innovaciones institucionales exitosas: el caso de la Procuraduría de la Administración de Panamá, Panamá, 2001 Carlos Losada i Marrodán, Editor, ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1999 PNUD, Informe sobre Desarrollo humano 2002, Ediciones Mundi-Prensa, España. 2002 Carles Ramió Matas, Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional en Reforma y Democracia, Rev. del CLAD, No. 21, Caracas, 2001 Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Ética y transparencia en la administración pública, Rev. Centroamericana de Administración Pública del Instituto Centroamericano de Administración Pública 14
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(ICAP), No. 38-39, Costa Rica, 2001 Sonia Sescovich Rojas, El papel de la capacitación en la gestión del cambio y del conocimiento. Bases para las organizaciones públicas que aprenden, Revista del CLAD, Reforma y Democracia, Caracas, junio 2003. José Sulbrandt et. al. Redes interorganizacionales en la administración pública, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD No. 21, Caracas, Octubre 2001 Reseña biográfica Alma Montenegro de Fletcher, Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá. Desempeña el cargo de Procuradora de la Administración desde l995. Posee una vasta experiencia como funcionaria de la Administración Pública panameña entre las que se puede mencionar su labor como: Jueza del Tribunal Tutelar de Menores, Jueza Séptima del Circuito y Tercera Municipal en los Ramos Penal y Civil; Fiscal Superior del Primer Distrito Judicial, Fiscal Tercera de Circuito. Además ha desempeñado otros cargos como Asesora Legal de la Universidad de Panamá, Asesora Legal de la Dirección de Recursos Minerales del Ministerio de Comercio e Industria; Notaria Pública III y, Abogada Litigante, Experta en el Comité de Naciones Unidas contra la Discriminación de la Mujer(CEDAW). Elegida por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos como Magistrada del Tribunal Administrativo de la OEA. Entre sus publicaciones figuran: Corrupción, Democracia y Ética; La Jurisdicción Contencioso Administrativa y el nuevo rol de la Procuraduría de la Administración; Análisis del Proyecto de Código de la Familia de Panamá; Niños y Leyes; Situación laboral de la mujer en Panamá; Soberanía, base de la estrategia económica de Panamá; Medios de Comunicación, Mujer y algo más, entre otros. Las comunicaciones pueden dirigirse a: Procuraduría de la Administración Apartado Postal 10288, Zona 4 Panamá, Rep. de Panamá Tel. (507)225-3350, Fax 227-7637 Correo electrónico
[email protected]
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Anexo
Resumen de Instituciones panameñas que han realizado acciones de modernización Instituciones Y Otro tipo de Organizaciones
Tipo de Proceso Programa de Reforma Integral
Reestructuración y Desarrollo Institucional
Descentralización Politico
Desburocratización
Reforma Social
Reestructuración de empresas y servicios
Administrativa
Ministerio de Gobierno y Justicia Asociación de Municipios de Panamá Asociación de Alcaldes de Panmá Fondo de Inversión Social Instituto Nac. de Telecomunicaci ones Ente Regulador de los Servicios Públicos Inst. Rec. Hidráulicos y Electrificación Cemento Bayano Ministerio de Economía y Finanzas Caja de Seguro Ssocial Tribunal Electoral
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Ministerio de Trabajo SENACYT Procuraduría de La Administración Asamblea Legislativa Ministerio de la Presidencia
Corte Suprema de Justicia Procuraduria General de la Nación Contraloría General de la República
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