Programa de Becas CLACSO- Asdi de promoción de la investigación social 20062008.

Concurso “Actualidad del Pensamiento Crítico en América Latina”. (Categoría Junior)

Proyecto: “Pensar la Gobernabilidad en clave alternativa: En busca de fundamentos teóricos en los albores del siglo XXI”

Adrián Rodríguez Chailloux Centro de Investigaciones Psicológicas y Sociológicas CIPS

Introducción El concepto de gobernabilidad con una historia reciente en el escenario de las Ciencias Sociales, ha estado marcado desde sus inicios por toda una impronta conservadora que se encuentra presente en la actualidad. A los orígenes teóricos del uso del término y su posterior desarrollo es que vamos a dedicar este trabajo, proponiendo una definición alternativa a las que circulan en los medios hegemónicos tanto académicos como políticos en el área internacional. Los cuarenta y cinco años transcurridos entre la explosión de las bombas atómicas en Hiroshima y Nagasaki y el derrumbe del modelo de socialismo eurosoviético, no constituyen un período de la historia universal, homogéneo y único (Hobsbawm, 1995). La situación mundial se hizo razonablemente estable poco después de la guerra –a pesar del predominio de un orden internacional signado por el conflicto estratégico mundial e ideológico Este y Oeste- y siguió siendo la hasta mediados de los sesenta, cuando el sistema capitalista internacional y sus componentes entraron en un período prolongado de crisis económica, política e ideológica en la cual se erosionaron las bases del sistema capitalista que había apostado a la política keynesiana y el Estado de Bienestar. El historiador Eric Hobsbawm llega a plantear que: “(...) los años que siguieron a 1973 fueron la historia de un mundo, que perdió su rumbo y se deslizó a la inestabilidad y la crisis; sin embargo hasta la década de los ochenta no se vio con claridad hasta qué punto estaban minados los cimientos de la edad de oro” (Hobsbawm, 1995: 35) 1 . El hecho central de esa crisis no fue que el capitalismo funcionase peor que en el período de esplendor que lo antecedió, sino que sus operaciones estaban fuera de control. Nadie sabía cómo enfrentarse a las fluctuaciones caprichosas de la economía mundial, y los instrumentos tanto teóricos como prácticos puestos en marcha no ofrecían la solución esperada. La acción política coordinada racionalmente; o mejor dicho internacionalmente, ya no funcionaba. La época de crisis sentó las bases de la pérdida relativa del poder económico y político por los Estados nacionales, asociada a la crisis del Estado de Bienestar y su traspaso a las grandes transnacionales. Los componentes de esta crisis se pueden rastrear en varios fenómenos de distinta naturaleza. Por un lado, una crisis cultural y social protagonizada por los herederos de la primera generación de los beneficiarios del Estado de Bienestar, expresada en el movimiento estudiantil de Mayo del 68 (Crozier, 1972), (Bell, 1977). En segundo término, el paulatino incremento de los precios de las materias primas, que condujo a la crisis energética de 1973 (Estefanía, 1979: 15-42). Y en tercer lugar una crisis política, 1

Desde finales de la década de los cincuenta y principios de la década de los sesenta, estaba en gestación una crisis en todos los planos que afectó a las sociedades nortecéntricas. Es cierto que este era el periodo de mayor auge del capitalismo. Los Estados Unidos habían apostado por la reconstrucción de Europa, con la puesta en ejecución del Plan Marshall, para ponerle freno a la “ expansión comunista” y por otra parte porque tenían un mercado seguro para un cúmulo extenso de exportaciones. Vale la pena recordar que los EE. UU eran una de las potencias que habían salido vencedoras de la guerra mundial y su infraestructura tanto militar como económica, no estuvo bajo los efectos directos de la guerra; pero una vez fortalecidas las economías europea y japonesa, ocuparon el papel importante, que antaño poseían en la economía mundial y empezaron a invadir igualmente el mercado norteamericano. En palabras de José Estefanía, este fue el precio que pagaron los EE. UU sin rechistar, por la contención del comunismo. A esto se le suma una crisis económica interna de los EE. UU, provocada por las sucesivas devaluaciones del dólar para hacer frente al creciente déficit comercial. En los años que siguieron se fue haciendo más visible la crisis en que estaban inmersos estos países, no sólo por los déficit comerciales de sus economías sino también a partir de fenómenos políticos e ideológicos donde descuellan por su importancia la guerra de Vietnam y la Revolución de Mayo del 68. En nuestra opinión, ya desde finales de la década de los setenta eran visibles los problemas de la “Edad de Oro”, ejemplo de ello es la propia creación de la comisión Trilateral, que constituyó una respuesta por parte del capitalismo a los problemas que afectaban sus sociedades.

provocada por la guerra de Vietnam y la crisis de liderazgo que se manifestaba en muchos países desarrollados. Los poderes nortecéntricos se encontraron en una difícil coyuntura. Era preciso restaurar el orden de dichas sociedades a cualquier precio, sin escatimar en recursos tanto materiales como humanos. En este contexto aparece el término de Gobernabilidad, como expresión de la búsqueda de una respuesta a la situación. Fenómeno que se dio principalmente desde dos corrientes ideológicas, una de corte conservador y otra de corte neomarxista. Ambas estuvieron orientadas desde una perspectiva sociológica a realizar un diagnóstico tanto intelectual, como práctico para fundamentar propuestas de solución a dicha situación. El objetivo del presente epígrafe es el análisis de esas corrientes ideológicas sobre la gobernabilidad, para que ello sirva de base al tratamiento posterior de la gobernabilidad en actualidad, así como por otra parte brindar una definición alternativa a las que se brindan desde los centros hegemónicos de poder. 1 El debate sobre la gobernabilidad en las décadas de 1960 y 1970. Conservadores y neomarxistas La reacción conservadora. El conservadurismo se refiere a una corriente de pensamiento surgida en el siglo XVIII, animada por sus diferencias con el liberalismo materializado en la Revolución Francesa. Aunque es importante reconocer que tanto el conservadurismo como el liberalismo han sido corrientes conservadoras en cuanto a sus metas de “conservación” del sistema capitalista. Dicha corriente de pensamiento parte de una visión peculiar del universo y del puesto del hombre en él. La religión ocupa un lugar importante en sus concepciones, según ellos. Dios está en el centro de todas las cosas, partiendo de esta idea la religión se convierte en un requerimiento esencial de la buena sociedad. Considerando al hombre como un ser religioso que debe adoptar cierta orientación religiosa en su vida si se desea que la misma se encuentre ordenada y que la sociedad sea estable, moralmente sana y libre. Los conservadores desarrollan una teoría, en lo que se refiere a la estructura social, que favorece el localismo, las relaciones sociales en pequeña escala, a fin de coadyuvar al correcto ordenamiento y desarrollo de la vida espiritual, y a la descentralización de las instituciones políticas. Desde el punto de vista de la teoría política lo más importante a observar es su tendencia pragmática que determina su modo de pensar lo político. Al evaluar diferentes propuestas conservadoras se ponen de manifiesto considerablemente las implicaciones prácticas y circunstancias históricas y empíricas que deben afrontar los que toman las decisiones. La importancia conferida al orden en la sociedad obliga al conservador a comprometerse con la cuestión política referida al problema de quién debe gobernar. El conservador muestra cómo organizar la vida política de la sociedad para proteger sus valores básicos (orden, familia, propiedad). Al tratar la política moderna, argumentan que deben emplearse las estructuras constitucionales para limitar el poder de los líderes y las demandas irracionales de la mayoría, además de plantear que la democracia acarrea problemas como el fraccionalismo y la pérdida de tradiciones religiosas y morales. Esta postura lleva a los partidarios del conservadurismo en la década de los sesenta y setenta a preocuparse por el futuro de las propias democracias seculares contemporáneas.

Consideran, ante todo, que con la decadencia de la autoridad, la religión y las tradiciones morales, se han debilitado los frenos internos a la conducta de los líderes y las mayorías populares. La sociedad moderna experimenta un desorden creciente, tanto en lo que hace a la estabilidad social como al sentido de la vida individual, a raíz de la decadencia de la vida comunitaria. Al respecto, señalan un amplio espectro de causas: el crecimiento del Estado nacional, con su tendencia a expandir y centralizar la movilidad creciente de la población; y la influencia ejercida por el espíritu racionalista sobre las creencias y las costumbres decisivas para las relaciones comunitarias rurales. Los Conservadores consideran que el daño infligido a la cultura en la etapa de los sesenta y setenta del siglo XX hacen mucho más difícil el gobierno de las democracias modernas. Los líderes y las sociedades occidentales, al perseguir de manera materialista sus propios fines, pierden responsabilidad, están sujetos al fraccionalismo y se hacen más peligrosos para sí mismos y para los demás. El deseo de limitar los poderes de las mayorías constituye precisamente una preocupación primordial para una política democrática calificada. Políticamente, el conservadurismo representa la desconfianza hacia las siguientes tendencias políticas y económicas, dominantes en la sociedad moderna: la centralización del poder y de la autoridad por parte de los gobiernos nacionales; la acumulación de poder en el Estado por encima de la vida de los individuos; el desgaste de los gobiernos tanto en la formulación de políticas, así como el desempeño de los partidos tradicionales; la evolución de la economía de las sociedades industriales avanzadas según lineamientos que deterioran las relaciones que caracterizan a la "propiedad dura". Sus análisis no sólo van a un diagnóstico de la situación existente, sino a la aceptación de la necesidad de una cura que reduzca la democracia para salvar la economía de mercado. En estas condiciones un análisis conservador sobre la Gobernabilidad, parte del criterio de que este es un problema que no se plantea en términos abstractos: No se trata de hacer eficaz cualquier acción del gobierno –entendida como la acción de gobierno de los poderes públicos, y no de las actuaciones materialmente equiparables a los actores de la economía de mercado- sino de eliminar las acciones de gobierno negativas para el mercado. Consideran que es preciso devolver al mercado la función de solucionar los problemas que asumió el Estado y que pesan sobre los presupuestos públicos. Asimismo, si es necesario, hay que impermeabilizar las instituciones democráticas frente a las demandas sociales inconvenientes para el mercado. Que ello conduzca a la introducción de elementos de autoritarismo es un riesgo que los representantes de esta tendencia están dispuestos a correr. La expresión más acabada de la corriente conservadora, en los años setenta del pasado siglo, fue la creación de la Comisión Trilateral. Fundándose con un objetivo básico: convertirse en el Estado Mayor dirigente de la recomposición de la estrategia del imperialismo occidental que fuera vencido estrepitosamente en Vietnam y sumido en una crisis tanto económica cómo ideológica, que no era factible a los intereses del capitalismo. Dicha Comisión no fue un instrumento neutro, sino una fórmula más para disfrazar el carácter de clase de sus trescientos socios, protagonistas del dominio político y económico del mundo capitalista. Su campo de accionar esta enmarcado en dos esferas, por una lado las cuestiones internas referidas a la preservación de las instituciones políticas y los valores de la democracia burguesa, adoptar políticas comunes en el comercio, la energía, las finanzas, la seguridad social; por otra parte en el plano exterior, hacer frente común a las demandas de los países subdesarrollados, la creciente insurgencia mundial, el problema de la carrera de armamentos, los grandes conflictos internacionales que amenazaban en

conducir a la guerra nuclear. También se puede señalar que esta organización no agrupó a todos los intereses capitalistas, debido a que algunos sectores no se sentían en capacidad de competir en un solo mercado sin fronteras, poniendo de manifiesto las contradicciones aún no resueltas dentro de del sistema capitalista; en segundo lugar, profundizó e impulsó la internacionalización del capital y por otra parte estuvo abocada a la defensa a ultranza de las democracias autoritarias. Según J. Estefanía las bases tanto sociológicas como filosóficas de la Trilateral no fueron generadas por ella misma, al menos en un principio, sino que fueron tomadas de toda la tradición cultural que tenía sus locales sociales (bases de asentamiento) en algunas universidades norteamericanas y, que subjetivamente eran asumidas por una generación de intelectuales capitalistas que implantan su hegemonía en todo el Occidente.2 Con estos antecedentes, claves para la coherencia ideológica de la Trilateral, ésta echó a andar. Su primer texto programático, data de 1975, y en él queda expresado el compacto cuerpo de doctrina a desarrollar como misión fundamental. Se trata de "The Crisis of the Democracy. Report on the Gobernability of Democracies", que consta de tres informes referidos a las tres regiones geográficas (Europa, EE.UU. y Japón), que integran dicha comisión y es donde por vez primera aparece el término de Gobernabilidad, vinculado a su inclusión como problema a abordar. Esta inclusión es el resultado de la constatación de un incremento en la insatisfacción y desconfianza que provoca el funcionamiento de las instituciones democráticas en los países desarrollados. El primero de estos informes fue el referido a la situación de Europa, realizado por el sociólogo francés M. Crozier. Este da una panorámica pesimista de toda Europa. Según palabras del propio autor: ¨El centro de todos esos problemas es la ingobernabilidad de las sociedades europeas: El confuso y persistente sentimiento de que las democracias han llegado a ser ingobernables ha ido aumentando en la Europa Occidental” (Crozier et all, 1978). El sociólogo francés, plantea que la (in)gobernabilidad se manifiesta como una pugna de ideologías contrarias, y en una indisciplina social que deriva de la falta de control de la situación. Estas dos manifestaciones de los desequilibrios en la gobernabilidad de las sociedades capitalistas europeas, dificultan el consenso imprescindible para encauzar a Europa por el mismo camino que Japón y los EE.UU., zonas mucho más adelantadas y asimiladas para los intereses del capitalismo monopolista. El examen que realiza Crozier de la Gobernabilidad está centrado en dos aristas. En una primera analiza los factores de carácter político, derivados del excesivo ideologismo, la saturación de los síntomas decisorios, el peso burocrático, y la irresponsabilidad cívica. En un segundo bloque, y dependiendo del anterior, están las causas económicas, sociales y culturales que han llevado a Europa a esa situación de ingobernabilidad. La delimitación del contexto general socio- económico que hace es el siguiente. Sociológicamente se caracteriza por una explosión de la interacción social y económicamente por el efecto alterador del desarrollo industrial continuo. El primer punto que trata es el incremento de la interacción social. Concentración, interdependencia, complejo entramado, sustituyen a la dispersión, fragmentación y ordenación que ha caracterizado a la sociedad europea. Esta sociedad se plantea una fuerte contradicción: por una parte, persiste la asociación mental entre el control social (que tradicionalmente había 2

El propio autor llega a plantear que uno de los antecedentes importantes de esta Comisión se encuentra en figuras como D. Bell y S. Lipset, ambos sociólogos norteamericanos, que enmarcan sus obras hacia la defensa a ultranza de la sociedad capitalista. Para más datos ver la obra del citado autor así como la obra citada de D. Bell, también se puede ver: S. Lipset “El Hombre político. Las bases sociales de la política”.

sido ejercido por el Estado y las instituciones religiosas) y los valores jerárquicos; por otra, los ciudadanos tienen más exigencias incompatibles con esos controles. Esas exigencias son las que provocan problemas en las democracias, según este doctrinario de la trilateral. Al exigir más necesitan más control social y al mismo tiempo experimentan un rechazo a todo tipo de control social basado en la autoridad per se, cada vez más menospreciada. Por otra parte, el segundo aspecto lo que refleja, es el callejón sin salida en que se vieron los Estados nacionales cuando el desarrollo acelerado por el que transitaban no ayudó a responder a todas las expectativas de sus ciudadanos. Las décadas anteriores se habían caracterizado por un continuo auge de las economías desarrolladas capitalistas en un clima de aparente estabilidad, lo que posibilitó la ilusión de que este auge económico iba a crear las condiciones necesarias para responder a las expectativas de las masas y de esta manera atenuar las contradicciones sociales. Lo que no tenían previsto los arquitectos de la Edad de Oro, es que ese crecimiento económico en vez de apaciguar las tensiones entre diferentes clases de las sociedades, las exacerbó al hacer más visible las diferencias entre estas. Crozier no sólo analiza los factores de carácter político y económico. También en su análisis deja un lugar especial para el examen de las instituciones tradicionales (Iglesia, Ejército, y Universidades), las cuales habían sido erosionadas a partir de la crisis del sesenta y ocho. Igualmente sometió a estudio los problemas de carácter ideológicocultural. En este punto llega a plantear que: “La ingobernabilidad de nuestras sociedades es la resultante de un fracaso cultural.” (Crozier, 1978: 73) Las instituciones tradicionales se encontraban en una situación de pérdida de autoridad a partir de una creciente ola de individualización en toda la sociedad. La dinámica por la que atravesaba la sociedad, hacia que fueran obsoletos los métodos de control a las personas que carecían de alternativas de actuación. El informe del trilaterista europeo, en síntesis, se limita a una descripción detallada de los problemas que han generado la situación de ingobernabilidad de las sociedades europeas de una manera simple y aunque reconoce algunas de las contradicciones no va a las profundidades de esta. Las causas de este problema se resumen, siguiendo el mismo esquema, en los excesos de las democracias burguesas, en la aplicación de unas libertades con límites muy laxos, que les permiten a los europeos creer que esas largas libertades son consustanciales al sistema. La solución que ofrece Crozier es clara: recortar las libertades desde el estado de derecho. Para concluir esta síntesis algo apretada de los principales presupuestos del sociólogo francés, queremos hacer referencia a uno de los puntos centrales que van a marcar el análisis de la gobernabilidad de este autor. Para Crozier, toda crisis que prepare o acompañe la mutación profunda de una sociedad, obliga a encarar de nuevo el problema fundamental de la vida colectiva: el problema del poder (Crozier (b), 1972). Siguiendo esta lógica podemos deducir fácilmente que el problema de fondo de la Gobernabilidad para Crozier en las sociedades europeas, son las relaciones de poder que se dan entre todos los estratos de la sociedad. La crisis por la que atravesaban las instituciones de las sociedades europeas en las décadas del sesenta y setenta del siglo XX nos permite advertir en toda su dimensión la primacía de los problemas de gobierno, en el sentido más vasto de organización de las relaciones de poder entre los individuos. Partiendo de la definición tan conocida del experto norteamericano en Ciencias Políticas Robert Dahl – El poder de A sobre B es la capacidad de A de obtener que B haga algo que no habría hecho sin la intervención de A.-, la cual somete a crítica, por lo imprecisa que resulta para recoger la nueva dinámica del poder en las llamadas sociedades

postindustriales. Llega a la conclusión de que el poder de A sobre B corresponde a su capacidad de obtener que, en su negociación con B, los términos del intercambio le sean favorables (Crozier (b), 1972: 29). En esta definición sobresalen dos términos de gran importancia que van a afectar directamente a la noción de poder, estos son: negociación e intercambio. Según estas palabras todos los individuos se encuentran en la misma capacidad de negociación, por tanto, lo que definiría el mayor poder de uno sobre el otro sería el dominio de zonas de incertidumbre del otro participante y a la vez tener mayor libertad de comportamiento dentro de las reglas de juego que impone el sistema. La relación de fuerzas es aquí la confrontación de la capacidad de una de las partes para volver menos previsible su comportamiento futuro. Las anteriores ideas reflejan una serie de interrogantes, que Crozier no logra despejar del todo. En primer lugar nos parece equivocado 3 plantear que todos los individuos de un organismo social, se encuentran en igualdad de condiciones para “negociar” su acceso a los centros de decisión de poder, desconociendo las crecientes contradicciones entre clases que tienen estas sociedades. Para Crozier hay “individuos”, “hombres”, “grupos”, “ciudadanos”, nunca clases. Este trata de disolver el rol y significación política de las clases como referente de acción y conciencia social, caracterizando los análisis de Marx, como inadecuados y errados, en su tono profético o histórico o como desconectados de los factores de la individualidad o de las fuerzas incontrolables de la historia que co- producen lo social. Aunque este autor reconoce que el poder implica una relación, en ningún momento aduce que son relaciones entre las diferentes clases que conforman la sociedad. Estas, según palabras del mencionado autor, son portadoras de ideologías contrarias que es uno de los factores importantes para el persistente sentimiento de ingobernabilidad de las sociedades europeas. Los análisis en términos de clases desde esta perspectiva se hacen obsoletos a partir de los cambios que está experimentando el mundo. Se sustituye la discusión por otros elementos teóricos, como son las elites, grupos de presión, estratificación social, corporativismo, sistemas de partidos, como alternativa analítica a la comprensión de la multitud de fenómenos asociados a esta problemática. Por otra parte se puede señalar que Crozier realiza una extrapolación de las relaciones de poder que se dan al interior de una empresa a todo el conjunto de la sociedad, obviando los problemas de corte estructural que puede producir dicha extrapolación. La solución es claramente tecnocrática. Se ponen en función una serie de soluciones de corte ingenieril al conjunto de la sociedad. Crozier reconoce que el problema del poder en estas sociedades se ha vuelto un punto complejo dentro de todo el entramado social, y mucho más cuando se están dando fenómenos contestatarios al poder existente. Por eso, una reformulación de cómo deberían incidir las nuevas relaciones de poder dentro de la sociedad, es algo que cobra un punto central en los análisis de este autor sobre la gobernabilidad. Crozier sabe que de esto depende –entre otras cosas- el logro del afianzamiento del sistema que tan trastocado había sido a partir del Mayo francés.

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Este no es un error que parte de Crozier, sino de toda la tradición de pensamiento liberal, el cual refuerza el sentimiento de lo individual por encima de todas las cosas. De esta manera la responsabilidad individual en el proceso de forja de espacios de participación individual y colectiva, va a estar presidida por conceptos como respeto mutuo y tolerancia, para la consecución de la virtud cívica. Idea que le es sumamente funcional a los centros hegemónicos de poder para reforzar el individualismo en estas sociedades.

Otro de los informes de gran importancia que conforman el cuerpo doctrinario de la Comisión Trilateral, es el informe del sociólogo norteamericano Samuel P. Huntington. Este parte de los excesos de la democracia y de la necesidad de corregirlos, en una clara similitud con los criterios M. Crozier. Uno de esos ejemplos es el derroche de participación en el sistema por parte de algunas personas y grupos sociales, entre los que se encuentran los estudiantes, los sindicatos, los partidos de izquierda. Según Huntington: “El funcionamiento de un sistema político democrático requiere generalmente medidas de apatía y no compromiso por parte de algunos individuos o grupos”. (Crozier et. all, 1978: 380) Más adelante agrega: “(...) una disminución de la gobernabilidad interior representa una disminución de las influencias sobre la democracia exterior, que no se puede permitir” (Crozier et. all, 1978: 380). Este informe atribuyó las “disfunciones de la democracia” en el mundo desarrollado al “exceso de democracia”. La ampliación de la participación política que trae aparejada una saturación de los sistemas decisorios, el alto grado de bienestar material, la hiperbolización de sus funciones, el excesivo ideologismo, había conducido al Estado a una “sobrecarga” y expansión de sus roles económicos y sociales. Los efectos habían derivado en la incapacidad del Estado para hacer frente a las crecientes demandas sociales. En el propio informe, Huntington aborda un problema, que es de compleja naturaleza para las sociedades capitalistas: la relación entre Democracia y Gobernabilidad. Desde su perspectiva ambos en sí son conceptos en conflicto: “Un exceso de democracia significa un déficit de gobernabilidad. Una gobernabilidad fácil sugiere una “democracia deficiente” “(Crozier et. all, 1978: 380). Según el autor del referido informe, “(...) la búsqueda de virtudes democráticas de igualdad e individualismo, han llevado a la ilegitimación de la autoridad en general y a la pérdida de confianza en el liderazgo. La expansión democrática de la participación y compromiso político han creado una “sobrecarga” en el gobierno y una expansión desbalanceada de las actividades del gobierno, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía. (expansión de demandas). La competencia política, que es esencial a la democracia (liberal), se ha intensificado, llevando a una disgregación de intereses y fragmentación de los partidos políticos. La respuesta del gobierno democrático al electorado y a las presiones sociales ha llevado a un provincialismo nacionalista en la forma en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones exteriores”. (Crozier et. all, 1978: 385) Huntington, añade lo siguiente: “Una democracia en demasía puede provocar una amenaza y socavar todas las formas de asociación”. (Crozier et. all, 1978: 386) Según estas palabras, toda organización social requiere, en alguna medida desigualdades en la autoridad y distinción de funciones. En la medida en que la extensión del carácter democrático los corroe, ejercitando una influencia reveladora y homogenizadora, destruye las bases de la confianza y cooperación entre ciudadanos y crea obstáculos a la cooperación en cualquier propósito común. Para los conservadores el mejor modo de salvar las contradicciones que presenta la democracia liberal, es limitar su ejercicio, y por ello, plantear la gobernabilidad cómo un problema propio de la democracia implica que a menudo es la misma democracia la que crea el problema: el exceso de democracia podría hacer a la sociedad moderna ingobernable, sea cual fuere su nivel de desarrollo económico y cultural. Esta relación no es una simple moda, sino un dato exitoso de la ofensiva ideológica dominante desde los setenta y que está presente en la actualidad. De manera creciente, la búsqueda de la gobernabilidad sustituyó la discusión sobre los fundamentos liberales de la democracia. Sustituir la discusión de cómo disminuir la desigualdad y la exclusión social

como fuentes de conflicto, por la de cómo controlar los conflictos, implica mantener el status quo y legitimar las prácticas de dominación. La relación entre democracia y capitalismo fue una de esas grandes contradicciones que hacía difícil plantearse los problemas en que estaban sumidos estos países. El concepto de Gobernabilidad desde la perspectiva conservadora propició el desplazamiento del eje de los análisis. Ya no se examinaba la cuestión de la viabilidad de estas sociedades sino los problemas causados por la democracia a estas sociedades. De ahí, que les resulte tan fácil brindar una serie de recetas, para corregir las contradicciones que provoca la democracia liberal. Ante esta situación de crisis se empezó a hablar cada vez más de gobernabilidad, ante el doble reto de resguardar el orden interno para asegurar la expansión capitalista. Gobernabilidad fue el concepto que sintetizó la reacción de los países del llamado primer mundo ante el deterioro institucional de los Estados levantados sobre los pilares del capitalismo monopolista. La esencia conservadora se encuentra reflejada en la idea de que es la ampliación de la democracia la que, al permitir la articulación de mayores demandas de la Sociedad Civil frente al Estado, se deslegitima como sistema. La democracia, según el criterio de los conservadores, cuando se profundiza, alimenta ofertas y demandas, vuelve ingobernable a la sociedad. La pérdida de confianza entre los electores y sus partidos, entre la ciudadanía y las políticas estatales produce estados de ingobernabilidad. Y como este tipo de sociedades no limita la participación popular, el resultado es la desconfianza hacia la democracia misma. Las estrategias que se proponen frente a esta situación conducen a una solución conservadora: disciplinar, a través de mecanismos ideológicos o coercitivos, a la sociedad, a fin de limitar su capacidad de demandas y participación. A manera de resumen de este apartado, podemos ver que los elementos esenciales de las concepciones antes señaladas inspiraron la primera corriente que se ocupó de la gobernabilidad desde los centros hegemónicos del poder. La gobernabilidad deviene como un término nuevo que pone de manifiesto una nueva etapa en la historia del pensamiento y la manera de hacer política. Al estar atravesando el mundo por una nueva etapa se hacia necesario una nueva manera de enfocar la política y de crear nuevos términos o desarrollar otros ya existentes que recogieran la multiplicidad de fenómenos que se ponían de manifiesto en la escala mundial. Pero es característico que estas formulaciones hechas la mayoría de las veces desde los centros hegemónicos de poder, tenían una clara orientación conservadora. Permitiendo a las elites de dichos países, utilizar un término que desplace el eje de análisis de las contradicciones inherentes a la democracia liberal a un marco mucho más amplio del ejercicio del poder y su mantenimiento a escala global. El período de la historia que comprende la época desde los años cincuenta hasta bien entrada la década de los años setenta, pone en evidencia una serie de procesos que eran necesarios corregir en función de la dominación a escala internacional. Con la emergencia de los nuevos Estados nacionales a partir de la independencia de muchos países africanos, los movimientos de liberación nacional en América Latina, bajo la influencia de la Revolución cubana, el auge del movimiento comunista internacional, junto a otros problemas sobre los que ya hacíamos mención; era preciso articular una estrategia común que permitiera que ninguno de estos procesos fueran a atenuar los objetivos trazados por las potencias centrales en la consecución de un Nuevo Orden Mundial. Las recetas brindadas por los trilateristas, fueron puestas rápidamente en ejecución por la mayoría de los gobiernos que integraron dicha Comisión 4 y extrapoladas a otras regiones del mundo, 4

En los propios EE. UU se da un giro en la política exterior, a partir de la llegada a la presidencia de Jimmy Carter y la inclusión de Zbigniew Brzezinski como Asesor de Seguridad Nacional. Este cambia totalmente las concepciones

como el caso específico de América Latina. Bajo este proceder se identificó la gobernabilidad con la capacidad de un gobierno para ejercer las funciones de estabilidad y orden social apoyados en una cierta centralización de poder, un poder ejecutivo fuerte para la conducción efectiva de la política exterior, el control de la burocracia y el establecimiento de metas generales y políticas. Desde esta interpretación la ingobernabilidad está asociada, por un lado, a los crecientes reclamos de la sociedad en el marco de las condiciones económicas existentes, y, por otro, a la pérdida de confianza de la ciudadanía hacia los políticos y las instituciones democráticas al no encontrar cumplidas sus demandas. La crítica neomarxista. La otra corriente ideológica que analizó con detenimiento los síntomas y causas de la ingobernabilidad que experimentaban los países capitalistas desarrollados desde la década de 1960, así como la crítica a los presupuestos del concepto de gobernabilidad de los ideólogos conservadores, fue la neomarxista. (Alcántara, 1995) (Offe, 1980) Esta corriente parte de los presupuestos centrales de Marx, además de integrar una amplia gama de teorías (Ritzer, 1993), entre ellas ideas de Hegel y Weber; aunque es válido señalar que esta corriente no fue homogénea, debido a la diversidad de autores y perspectivas que la compusieron. El objetivo de buena parte de los trabajos de los neomarxistas era la crítica, como método para someter a análisis tanto la sociedad capitalista moderna, como las experiencias socialistas que se estaban produciendo. Sus análisis parten de la totalidad social, la que se proyecta tanto a lo social como a sus relaciones. En este sentido le dan gran importancia a la esfera de la cultura como elemento de opresión, que liberándola pueda lograr la realización del individuo. Como corriente sociológica, realiza una crítica a la Sociología clásica por su carácter acrítico, defensa del status-quo y como parte legitimante del sistema capitalista. De esta crítica parte su reacción en contra del positivismo, en la manera que tendía a verificar el mundo social. Entendían que los positivistas, con la absolutización de los hechos, los “cosificaban”, y los concebían como un proceso natural, de lo que se desprende que los agentes sociales eran considerados agentes pasivos. También someten a crítica al marxismo dogmático que estaba teniendo cabida en las experiencias socialistas tanto de la URSS, como del resto de Europa del Este. De todos los teóricos neomarxistas sólo vamos a hacer referencia a las ideas planteadas por tres de ellos: Claus Offe, J. Habermas y J. O´Connor; por ser los que con más claridad abordaron el problema de la gobernabilidad en las sociedades capitalistas, además de revelar componentes sistémicos, propios de los mecanismos de la reproducción capitalista, presentes en la crisis de la gobernabilidad. En la década de los setenta, J. O´Connor (1970) con su tesis sobre la crisis fiscal del Estado, establecía que ella era producida porque las instituciones políticas de las sociedades capitalistas, se encontraban sobrecargadas por las demandas de las masas, a las que o bien no se les podía dar satisfacción por la falta de recursos, o se pagaba un precio demasiado costoso que afectaba a las instituciones de esta sociedad. Según este autor, en ambos casos se generaba una crisis. Cuando el producto interno nacional aumenta más

de la política exterior norteamericana basadas en los presupuestos del realismo político que se había puesto de moda en la manera de conducir las relaciones internacionales después de finalizada la Segunda Guerra Mundial. Con la inclusión de los temas de los Derechos Humanos y otra serie de principios éticos-ideológicos, en la manera de conducir la política exterior norteamericana se trató de recurrir a una ideología más sutil y efectiva, la del “fin de las ideologías”, la del pluralismo, los propios derechos humanos. No hay lucha de clases, hay que lograr el sentimiento de comunidad global, en el afán de encontrar la estabilidad y el orden internacional.

lento que los costos de los progresos públicos y de las demandas saláriales, la economía se sobrecarga. La crisis fiscal se manifiesta por la tensa relación entre los medios para garantizar la acumulación y la manutención de la legitimidad, la cual es erosionada por la sobrecarga de expectativas hacia el sistema. Por su parte J. Habermas, analiza los problemas de gobernabilidad de las sociedades capitalistas desarrolladas como una suma de crisis de entrada (input) y de salida (output), además de reconocer otros factores que inciden sobre la gobernabilidad de estos países. Las crisis de salida tienen forma de crisis de racionalidad: el sistema administrativo no logra hacer compatible, ni cumplir, los imperativos de autogobierno que recibe del sistema económico. La crisis de entrada tiene la forma de crisis de legitimación en el cumplimiento de los imperativos de autogobierno tomados del sistema económico. El sistema de legitimación no lograr alcanzar el nivel de lealtad de masas requerido (Habermas, 1973). En consecuencia, la crisis de legitimidad se expresa de la siguiente manera. A la vista de los trabajadores el sistema capitalista estaba legitimado por el Estado liberal democrático que suplantaba el papel dominante de la clase capitalista. En este tipo de Estado los valores políticos se transforman en lo que Gramsci llamó “hegemonía ideológica”, y por tanto, ambos establecen los términos principales del debate político e indican los canales y limitaciones en los que se confina normalmente el debate político. El Estado liberal adopta varias políticas y tácticas para proteger tanto su propia legitimidad como la del orden social, desarrollando para ello servicios asistenciales. La situación final conduce a que este sistema de legitimación empiece a quebrarse, apareciendo crisis fiscales y conflictos de muy variados orígenes, lo que refuerza las contradicciones del propio sistema. Por otra parte, la crisis de racionalidad se expresa en la medida que la burocracia no hace compatible, o es incapaz de manejar correctamente, los mecanismos de control que le exige el sistema. Habermas señala: “Cuando la racionalidad económica y administrativa penetra en espacios vitales que obedecen a la racionalidad moral y estético práctica, la política adopta un carácter negativo, se orienta hacia la eliminación de las disfuncionalidades y a la prevención de los riesgos para el sistema, no hacia la realización de metas prácticas, sino hacia la solución de cuestiones técnicas ”. (Habermas en Vallespín, 1987: 243) Habermas acepta la premisa de la expansión del papel del Estado y del crecimiento de su intervención en la esfera de la economía y señala las características políticas de las crisis debidas al cambio de relaciones entre valores y estructuras en el campo de la participación, de las preferencias y de las expectativas políticas. La tesis acerca de la crisis de racionalidad, intenta ir más allá de estas premisas y en cierto sentido las supera, formulando una ambiciosa proposición de teoría global de la crisis del “capitalismo maduro”. Offe (1980), tiene una visión muy particular de la situación de ingobernabilidad de las sociedades capitalistas. Reconoce que algunos conservadores parten de supuestos marxistas al reconocer que la democracia burguesa y el modo de producción capitalista mantienen una relación tensa entre sí 5 , precaria e insoluble en el fondo y por otra parte, la teoría neomarxista no ha creado un aparato conceptual sólido para plantearse el problema de la gobernabilidad, que aqueja las sociedades europeas. La diferencia consiste únicamente en que las teorías conservadoras de la crisis no consideran el trabajo asalariado 5

En este sentido Alan Wolfe en “Los limites de la legitimidad”. Editorial Siglo XXI, México D. F., 1980, brinda un examen detallado de los principales aspectos de esta contradicción.

capitalista, ni otras categorías centrales en el análisis marxista, como causantes de la crisis, sino los aumentos institucionales de la democracia de masa del Estado de Bienestar. En una situación en la que todos estaban convencidos de la crisis y reinaba un acuerdo unánime sobre sus síntomas y su funcionamiento, se plantea la pregunta de cuál es el papel político-teórico específico de la teoría neomarxista. Este autor nos proporciona pautas a seguir. “No hace falta de un gran esfuerzo de interpretación para descifrar la crisis de ingobernabilidad detectada como manifestación distorsionada políticamente del conflicto de clase entre trabajo asalariado y capital o para ser más preciso: entre exigencias políticas de reproducción del capital” (Offe, 1980: 42). Más adelante señala que no sólo nos debemos basar en las contradicciones y discrepancias entre los organismos políticos del Estado y la sociedad para identificar las verdaderas causas de la ingobernabilidad. Lo que tiene que pretenderse es elaborar una sólida teoría conceptual acerca de la demostración de que la contradicción entre trabajo vivo y muerto, entre fuerza de trabajo y capital, entre otras que se dan en las sociedades capitalistas, constituye un fallo de construcción de estos sistemas sociales, tan fundamental y de consecuencias tan imparables y tercas, que hay que considerar al instrumental teórico con que manipulan los teóricos de la ingobernabilidad como absolutamente insuficiente e, incluso como posible agravante de la crisis. Según los criterios de Offe, la gobernabilidad dependería de la manera en que funciona el régimen político y de la forma en que este aborda diferentes problemas muchas veces surgidos de su propia naturaleza. Haciendo una breve síntesis de los principales postulados de la teoría neomarxista sobre la gobernabilidad podemos señalar que ésta se presentó cómo una alternativa contraria a las propuestas conservadoras de la Trilateral. En su análisis trascendieron las limitadas aproximaciones de los centros hegemónicos de poder, al no sólo reconocer las causas que posibilitan la situación de inestabilidad de estas sociedades, sino señalar que éstas tenían su centro en la existencia de una contradicción o incompatibilidad entre los imperativos de la democracia liberal y la naturaleza intrínseca del capitalismo. Los puntos centrales para un análisis de la (in)gobernabilidad en estos autores están referidos a la crisis de los presupuestos de la democracia liberal y del Estado de Bienestar, la crisis de racionalidad y legitimidad, la crisis fiscal del Estado y las contradicciones inherentes al sistema. Para los neomarxistas, el concepto de gobernabilidad, implicaba reforzar el orden sistémico ante las situaciones anómicas –según el criterio de los conservadores-, más que el reconocimiento de la diversidad, siendo un mecanismo de control realizado en función de proteger los intereses de dominación. Por otra parte, se le puede señalar a esta corriente, que aunque fue una alternativa teórica de gran peso contra los postulados conservadores de la Trilateral, no llegaron a exponer nunca un aparato conceptual que se planteara el problema de la gobernabilidad desde la propia teoría marxista, algo que es una laguna en sus análisis. II. El debate conceptual sobre la Gobernabilidad en la actualidad. El contexto para el desarrollo del debate acerca de la gobernabilidad desde inicios de la década de los ochenta está dado por la aceleración de los procesos globalizadores. Por eso, el reconocimiento de la profundización y extensión del nivel alcanzado por la interdependencia de los nuevos acontecimientos que caracterizan la actual etapa de desarrollo del capitalismo, ha creado la necesidad de construir el marco adecuado para el

funcionamiento armónico de esos procesos, por parte de aquellos que tienen la capacidad de imponer una dirección determinada al Orden Mundial que se propone superar su carácter transitorio. Esta es la causa de la extraordinaria atención y divulgación que está recibiendo el asunto. (Chailloux et all, 1998). Otra de las razones por las cuales la problemática de la gobernabilidad viene ocupando significativos espacios en la preocupación de los círculos políticos y académicos internacionales se debe a que el derrumbe del socialismo, el cese de las contradicciones Este- Oeste, los procesos de reforma económica y de transición democrática y la desaparición de los conflictos propios de la Guerra Fría, no parecen haberse convertido en condiciones suficientes para un fácil camino hacia el establecimiento de un Nuevo Orden Mundial acorde con los intereses de las principales potencias mundiales. Entre finales de la década de los ochenta y comienzos de los noventa, instituciones internacionales, teóricos y políticos, se vieron en la necesidad de revisar los contenidos del término de gobernabilidad existente hasta ese momento y readaptarlo a las condiciones específicas por las que estaba atravesando el mundo, estableciendo una serie de indicadores que marcaban el nivel de la gobernabilidad como requisito del orden internacional 6 . La respuesta a este reto en América Latina estuvo presidida por los centros hegemónicos. En América Latina los años ochenta del siglo pasado fueron considerados como la “década perdida”. Con el fin de la estrategia desarrollista y la adopción de políticas económicas neoliberales, se produce un extensivo proceso de endeudamiento que hunde a países como Argentina, Brasil y México, en una crisis económica prolongada, de la que se sale “aparentemente”, con medidas coyunturales; pero estructuralmente no existió ningún cambio. Debido a esa situación una serie de países se ven en la necesidad de adoptar “políticas de ajuste estructural”, recomendadas –en realidad impuestas- por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), que acentuaban aún más los problemas que tenían. Estos ajustes coincidieron con la “marcha triunfal” del regreso a la democracia de los países que fueron asolados por dictaduras militares. Ante esta perspectiva, se pensó que los procesos de reformas orientadas al mercado harían posible regímenes mucho más democráticos. Esto fue avalado no sólo por los políticos con sus tradicionales discursos demagógicos, sino también por una casta de intelectuales y algunos sectores de la izquierda que se plegaron al sistema. Con el transcurrir de los años se ve con más nitidez como ambos procesos son contradictorios, provocando una serie de problemas de difícil solución a un Estado cada vez más redimensionado. La corrupción, la pobreza, el narcotráfico, los fraudes electorales, la perdida de credibilidad de los partidos tradicionales, las frecuentes crisis económicas, los continuos golpes de Estado, entre otros males, empiezan a campear con gran intensidad en sólo en esta región, sino también en los países del extinto campo socialista. El problema de atemperar ambos procesos – las reformas orientadas al mercado y los procesos democráticos-, algo que se sabía que era imposible desde marcos legítimamente democráticos, viene dado por la implementación de una concepción de Gobernabilidad de raíz conservadora. Pero al recurrir a este concepto de Gobernabilidad, como válvula de escape a los problemas que afectan a nuestras sociedades, ya no era posible retomarlo en su forma primigenia, tal y como lo definió la Comisión Trilateral, sino que se hacia necesario ajustarlo a las nuevas coyunturas por las que atraviesa el mundo, tomando 6

En este sentido Alcántara en su obra hace una análisis de las principales propuestas en torno a las dimensiones del concepto. También se puede consultar la obra citada de Chailloux. G y Baró. S

mucho de las conceptualizaciones que brindaban los centros hegemónicos de poder y las IFI, las que también se vieron sometidas a este proceso por el fracaso de las políticas económicas adoptadas desde principios de los ochenta. Para hacer un análisis de los principales enfoques hechos en la actualidad nos apoyamos en el criterio metodológico de Manuel Alcántara (1995: 11), que señala que, a lo largo de las tres últimas décadas, el tratamiento del tema ha pasado por escalones diferentes. A partir de esa perspectiva vamos a analizar los conceptos que están en boga en la actualidad. Por otra parte, es posible distinguir en la literatura sobre el tema en la actualidad dos definiciones: una estrecha y una amplia, en las cuales van a estar enmarcadas casi todas las propuestas de gobernabilidad. La estrecha reduce el concepto al ejercicio del poder, la función de gobernar, y mejorar la corrección y eficiencia del gobierno, centrándose en las acciones que debe cumplir el gobierno. En este sentido podemos ver las conceptualizaciones que proceden de la Trilateral por parte de Coppedge, Peters y Flisfisch, las cuales centran sus análisis en los problemas de las acciones de un gobierno. La amplia se refiere a la necesidad de crear las condiciones para que el ejercicio del poder pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y respaldo social. En este sentido se basan más en las condiciones que debe crear un gobierno para lograr su propósito de gobernar. El primero de esos escalones son los problemas de la democracia. En este sentido tenemos a la tradición trilateralista, que anteriormente examinamos, a la que actualmente se le suman los criterios de Peters, Flisfisch y Coppedge, que como veremos a continuación, se mueven dentro de la definición estrecha que apuntábamos anteriormente. El primero de los autores citados, Peters, concibe que el problema de la gobernabilidad es inherente a la democracia representativa por el desfase que ésta produce en el momento de trasladar el mandato electoral en políticas que pudieran ponerse en marcha de una manera concreta y con unos resultados determinados. Idea parecida a la que señala Flisfisch (Flisfisch en Alcántara, 1995: 16), quien considera que bajo condiciones democráticas la gobernabilidad es problemática, debido a la posibilidad efectiva de alternancia de partidos distintos en el gobierno y al hecho de que la reproducción del orden democrático en el tiempo exige la preservación de esa posibilidad. Este autor llega a señalar que la gobernabilidad se expresa en la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo, a la que se le deben considerar las siguientes dimensiones: capacidad de adoptar oportunamente decisiones ante eventos que constituyen desafíos que exigen una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas; aceptación social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones a través del tiempo, de manera que no produzcan efectos contradictorios. Coppedge, por su parte, examina el problema a partir de la relación que se establece entre gobernabilidad y democracia. Por eso señala: “La gobernabilidad en sistemas democráticos representa una situación especial por cuenta de que la democracia respeta la lógica de la igualdad y la gobernabilidad respeta la del poder” (Coppedge en Alcántara, 1995: 16). Según su criterio, la gobernabilidad se localiza en la contienda en que se ven inmersos grupos relevantes con cierto poder, de acuerdo con una serie de reglas de manera formal o informal. En otro escalón tenemos el rendimiento del sistema político, tanto en el ámbito económico como en el institucional. En este aspecto encontramos las ideas de Arbós, Giner y Bourricaud. Los primeros se mueven dentro de la dimensión estrecha del concepto y Borricaud dentro de la amplia.

P. Bourricaud (en Alcántara, 1995: 35), asocia el término a un conjunto de condiciones que aseguren el ejercicio del poder en una sociedad sin excesivo riesgo de que ésta llegue a desarticularse violentamente, por lo que debe aceptarse la existencia de ciertas condiciones que preserven la mínima coherencia y unidad de las sociedades. Las condiciones no serían otras que la existencia de un sistema normativo respetado por las autoridades centrales con el uso ocasional de sanciones efectivas y, en segundo término, la congruencia entre este sistema normativo y las motivaciones de los actores. Otra de las perspectivas de análisis es la que brindan los sociólogos españoles Arbós y Giner. Estos definen la gobernabilidad como la cualidad propia de una comunidad política, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo.(Arbós y Giner, 1993: 11) Giner y Arbós tratan la gobernabilidad como un fenómeno pluridimensional. En este sentido refieren cuatro niveles en los que se mueven los procesos de gobernabilidad en las sociedades. Se trata del dilema legitimidad-eficacia, las presiones y demandas del entorno gubernamental o de la carga de responsabilidades, la reestructuración corporativa de la sociedad civil, y la expansión y cambio tecnológico, con sus consiguientes repercusiones demográficas, económicas, ecológicas y sociales. Ambos autores parten del criterio de que una de las causas fundamentales de la ingobernabilidad de las sociedades capitalistas está dada por los procesos avanzados de modernización. O sea, es la propia lógica de la modernidad la que crea dificultades estructurales graves en la realización de los proyectos colectivos lo que se refleja en las deficiencias y contradicciones del orden político. Los otros escalones en que se ha movido la definición de gobernabilidad se refieren a la reestructuración del Estado y a la capacidad de fomentar un modelo de desarrollo que facilite la prosperidad de los países menos avanzados, ambas en el discurso sobre la gobernabilidad marchan juntas. Las discusiones teóricas sobre la reestructuración del Estado se mueven en un ámbito de localización doble. Por una parte, se aborda la crisis del modelo del Estado de Bienestar, y por otra las transformaciones del Estado (reducción y limites a las funciones que tradicionalmente llevaba acabo). En esta línea se mueven las propuestas de los organismos financieros internacionales, las cuales representan un continum teórico dentro del propio concepto de gobernabilidad. Sobre esto realizaremos un análisis posteriormente. El sociólogo chileno L. Tomassini (1993: 9-11) propone un análisis profundo e integral de la gobernabilidad más allá de la definición estrecha. La gobernabilidad está asociada a la idea de la estabilidad del sistema, no centrándose sólo en lo que se refiere al ejercicio del gobierno, sino en todas las condiciones necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y respaldo social. La gobernabilidad se plantea cada vez más bajo la forma del contexto o de las condiciones bajo las cuales es posible el desarrollo económico. Esta concepción parte de la idea de que la gobernabilidad debe contemplar tres círculos o esferas de preocupaciones. La primera sería el estudio de la eficiencia, la predictibilidad, la honestidad, la transparencia y responsabilidad de la maquinaria gubernamental en cuanto al manejo de la economía. La segunda tiene que ver con las condiciones necesarias para que el Estado pueda dirigir a la sociedad en su conjunto y comprende la mejora del poder ejecutivo, la reforma del Estado, el mantenimiento de un estado de derecho y la elección del régimen político, entre otros muchos aspectos. La tercera esfera contempla las

cuestiones de procesos de participación política y del consenso necesario para que el gobierno pueda cumplir en forma legítima, estable y eficiente sus funciones básicas (Tomassini, 1993: 10). En la misma dinámica se encuentran las sugerencias de Alcántara (1995: 38-42). Para este autor la gobernabilidad ha adquirido una notable connotación socioeconómica. De manera que los factores políticos de la misma se contemplan, generalizadamente, en su capacidad de producir resultados económicos que aseguran el crecimiento y la superación de la marginación social y la pobreza. Entiende la gobernabilidad como una situación en la que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción del gobierno, incluida la de carácter medioambiental o intrínsecos a éste. Como regla general estas conceptualizaciones no hacen más que entender la gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad, control, encaminado a mantener el orden la estabilidad. Como sinónimo de éste, puede ser definido como la dirección política y el ejercicio de control sobre las acciones de los miembros de las sociedades. Se considera que éste, el gobierno, debe centrarse en las acciones y capacidades del gobierno, relativas al funcionamiento del aparato formal del sistema político y al rendimiento de la política económica siempre con respecto a sus resultados y a la evaluación social de los mismos. Las principales dimensiones de este concepto, a partir del análisis de los autores señalados, están referidas a la legitimidad y eficacia del sistema, al respaldo de la gestión gubernamental, la representatividad en los partidos políticos, factores de carácter económico, la institucionalización de la participación democrática de actores políticos y sociales plurales, las relaciones entre Estado y sociedad civil y al desarrollo institucional; o sea, no rebasan en mucho los análisis brindados por la Trilateral, aunque reconozcan una diversidad de dimensiones y varios factores de diferente índole que incidan en el análisis de la gobernabilidad, como expresión de las singularidades de las sociedades subdesarrolladas. Las propuestas de los organismos internacionales. El PNUD y el Banco Mundial. Desde finales de la década de los años ochenta, en la medida en que se fue exacerbando el reinado indiscutible del mercado y sus efectos críticos, la utilización del término gobernabilidad adopta nuevas dimensiones. Este se reveló sumamente útil, porque permitió a las instituciones financieras internacionales y la comunidad de donantes en general salir del callejón sin salida, que en el ámbito intelectual y práctico había sido impulsada por su exagerada confianza en los ideales del libre mercado. Y por otro lado, la necesidad ineludible de tomar en cuenta cuestiones sociales, relacionadas con los programas de reestructuración económica enfocadas al logro del desarrollo económico En un informe 7 realizado por el Banco Mundial en 1989 sobre la situación en África, tomó la noción de “governance”, para referirse a la capacidad del gobierno para manejar el proceso de desarrollo económico, a la transparencia y eficacia administrativa, especialmente dentro del sector público. A su vez definió la crisis de gobernabilidad, como falta de liderazgo, abuso de la autoridad, ausencia de responsabilidades, control de la información y fracaso respecto a la legalidad y a los derechos humanos 8 .

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Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth. World Bank, Washington D. C, 1989. El Banco mundial identifica tres aspectos atinentes a governance: a) la forma del régimen político, b) el proceso de ejercicio de la autoridad en la administración (managment) de los recursos económicos y sociales para el desarrollo de un país, c) la capacidad de los gobiernos para diseñar, formular e implementar políticas y cumplir (discharge) sus funciones. Este ha declarado que el régimen político se coloca fuera de su atención. Véase “ Governance and Development” World Bank, Washington, 1992; Yánez, Hernán: “Gobernabilidad y militares en América Latina”. Editorial Pinos Nuevos, La Habana, 1997, p. 8 8

En la misma línea marcha la propuesta del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el objeto de alcanzar la gobernabilidad en los llamados “países en vías de desarrollo” o que experimentan una transición democrática. Su definición es expresada de la siguiente forma: “Ejercicio de autoridad política, económica y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos. La gobernabilidad abarca los complejos mecanismos, procesos e instituciones por conducto de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen funciones de mediación respecto a sus diferencias y ejercitan sus derechos y obligaciones jurídicas” (PNUD. 1997: 37). Esta definición abarca tres ámbitos importantes para el análisis de la gobernabilidad. Por un lado, el ámbito político, como espacio de adopción de decisiones en la formulación de políticas. En segundo lugar, el ámbito económico, espacio de adopción de decisiones que afectan las actividades económicas de un país y sus relaciones con otras economías y que repercuten en la equidad, la pobreza y la calidad de vida. Y en tercer lugar, el ámbito administrativo, expresado en el sistema de aplicación de políticas. En la propuesta del PNUD, hay otras tres dimensiones que están estructuralmente ligadas al concepto de gobernabilidad y de su relación armónica va a depender la primera. Ellos son el Estado, la Sociedad Civil y el Sector Privado. En este sentido señalan que el concepto de gobernabilidad incluye al Estado, pero lo trasciende, pues incluye también entidades del Sector Privado y de la Sociedad Civil. La función del Estado debe ser la de crear un espacio político y jurídico propicio para que, por una parte, no interfiera más allá de sus fronteras redimensionadas en el sector privado, el cual, según el criterio de esta institución internacional, es “generadora” de empleos e ingresos. Por otra parte la Sociedad Civil facilita la interacción política y social, movilizando grupos para la participación en actividades económicas, políticas y sociales. Detrás del papel que ocupa la Sociedad Civil, se encierra un eufemismo que oculta privaciones y desmovilización. Para conservar un nivel de vida mínimo, la gente crea organizaciones de barrio, administra comedores populares o dedica parte de su tiempo a centros locales de salud o atención a la infancia. Se trata de actividades necesarias y merecen todo el apoyo que los grupos con más recursos puedan proporcionar. De hecho, parte significativa de la cooperación internacional, tanto pública como privada, ha tendido a apoyar las iniciativas locales. Sin embargo, estas estrategias de supervivencia son una necesidad, no una virtud. Es un error suponer, como suelen hacerlo los partidarios del mercado libre, que se puede construir una sociedad nueva y próspera a partir de los esfuerzos desesperados de diversos grupos para lidiar constantemente con riesgos y penurias dada la ausencia de todo tipo de ayuda pública permanente.(De Alcántara. 1997) Cuando las Instituciones Financieras Internacionales empezaron a utilizar el término de gobernabilidad dentro de su vocabulario político trataban de adoptar una definición menos ofensiva y más técnica que las propuestas conservadoras, difundidas a través del Consenso de Washington 9 . De esta manera, se trata de excluir cualquier sospecha de 9

En un articulo publicado en el periódico electrónico del Departamento de Estado de los EE. UU, de septiembre del 2001, J. Sullivan director ejecutivo del Centro de la Empresa Privada Internacional, señala:“Durante gran parte de los últimos 20 años estaba de moda hablar del Consenso de Washington, un programa de reformas basado en la estabilización macroeconómica, reforma fiscal, y otros ajustes de la política económica. Acontecimientos recientes, especialmente en Europa Oriental y Central, al igual que Indonesia y Argentina demuestran los límites de esa estrategia”. Sullivan, J.: “Democracia, Gobernabilidad y El Mercado”. Publicación Electrónica del Departamento de Estado de EE.UU. 2001.Volumen 6, #3, Septiembre 2001, p. 33.

que se estén excediendo los límites de la autoridad de los Estados nacionales. La ayuda que brindan estas instituciones está condicionada por los criterios que ellas mismas emiten acerca de la acción y consecución de un “buen gobierno”. Estas propuestas no debilitan en ningún caso las políticas del libre mercado, sino que por el contrario las afianzan a partir de las condiciones específicas por las que transita el mundo. No se pretendían cambiar las modalidades de planificación de la política económica en países gravemente endeudados, donde la presión internacional determinaba las grandes líneas de muchas decisiones económicas fundamentales. Se trata de programas diseñados no sólo para reducir el tamaño del Estado y hacerlo más “eficaz”, sino también para desplazar el equilibrio de poder en la sociedad desde los gobiernos y el sector público a los individuos y grupos privados – nunca se habla de clases -, con lo que se cumple uno de sus objetivos centrales: la privatización de amplios sectores de la sociedad y la máxima descentralización posible del poder. Asimismo, estos programas insisten en que las políticas macroeconómicas del libre mercado, abrirán nuevas vías para la independencia, el espíritu empresarial y la participación. En fin, no es más que una reconceptualización del término de gobernabilidad, enfocada al logro del “buen gobierno”, la cual permite penetrar más a los Estados de los países en vías de desarrollo y es susceptible de ser empleada para formular políticas de choque ante la crisis configurada en muchos de estos Estados. Como hemos visto, según Alcántara, la noción de gobernabilidad se ha movido en varios escalones o niveles. Con respecto las políticas neoliberales que han sustentado las nociones de Gobernabilidad se pueden identificar tres etapas. Según Helio Gallardo (1997: 10), esas tres etapas son: (a) el neoliberalismo fundamentalista con tratamiento de shock, (b) el neoliberalismo fundamentalista que aconseja ayuda focalizada para atender las situaciones sociales más críticas y (c) el neoliberalismo que incorpora algún tipo de política social. No necesitamos una segunda lectura para darnos cuenta de cómo esta última propuesta –el neoliberalismo que aconseja ayuda focalizada, para atender las situaciones más criticas- es la que más está incidiendo en los análisis de la gobernabilidad que "exportan" esas instituciones hacia los países subdesarrollados. Este vínculo entre neoliberalismo solapado, por llamarlo de algún modo, y la gobernabilidad reside en que estas políticas neoliberales crean condiciones de ingobernabilidad en las naciones subdesarrolladas, las cuales tienden a entorpecer y hacer peligrar los objetivos de estabilidad perseguidos por los centros de poder mundial y los organismos internacionales que ellos controlan. Lo anterior evidencia las contradicciones aún no resueltas del sistema capitalista. Ha de señalarse que el término de Gobernabilidad, aunque con una historia breve en el escenario de las Ciencias Sociales está precedida de toda una tradición teórica que parte desde la Antigüedad10 . Pero a partir de las elaboraciones conservadoras de las últimas tres décadas se marca el inicio del uso y una conceptualización más definida del término.

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Aunque el término de gobernabilidad fue definido en la década de los setenta, es innegable que este tiene sus raíces en lo mejor de la tradición de pensamiento político. Figuras como Platón y Aristóteles, Maquiavelo --con su obra El príncipe--, la tradición de la ciencia política alemana del siglo XVII, los teóricos de la ilustración, los principios esbozados por G. Mosca sobre la teoría de las elites y desarrollados años después por V. Pareto y R. Michels y los principios weberianos sobre la teoría de la dominación, del siglo XIX, entre otros, nos dan pautas para poder encontrar las bases conceptuales de la gobernabilidad. No haremos una análisis de estos autores porque nuestro objetivo se centra en el uso del término en la actualidad. Pero no quiero desconocer la importancia que posee dicho estudio. En una artículo publicado en la Revista Mexicana de Sociología, por Antonio Camou, este hace un análisis detallado sobre las bases conceptuales de la Gobernabilidad. Ver: Camou, A.: La múltiple (in)gobernabilidad: elementos para un análisis conceptual. Revista Mexicana de Sociología, #4, Octubre- Diciembre 2000, pp. 159-188.

Desde los planteamientos de la Comisión Trilateral se extrapoló un esquema interpretativo básico hacia el resto del mundo, sin importar la diversidad de este. Cuando estos autores apelaron al vocablo gobernabilidad para encuadrar los problemas emergentes en los países desarrollados hacia mediados de los setenta, trataron de introducir un término que no se confundiera con otros de uso más asentado en el lenguaje político de entonces. En principio estas sociedades no tenían problemas clásicos de estabilidad política, la cual había sido básicamente referida a la capacidad de un régimen político para sobrevivir en el tiempo ante cambios procedentes de su entorno y tampoco tenían problemas de gobernación, en el sentido de dificultades para establecer gobiernos. Si bien el cuestionamiento a la autoridad era un rasgo esencial en estas sociedades, mal que bien gobernaban. El vórtice de sus análisis eran los problemas provocados por la ampliación de la democracia, concepto de larga tradición dentro de la historia de la teoría política (Bobbio, 1994), y de que manera se podía corregir para que fuera más efectivo el desempeño del poder ejecutivo, cuando varios de los principios fundamentales de estas sociedades estaban atravesando por una crisis. Lo importante no era si se era gobernado o si se gobernaba, sino cómo sé hacia (Camou, 1995). A este tipo de preocupaciones van dirigidos los análisis de la gobernabilidad. Desde la perspectiva conservadora la contradicción existente entre gobernabilidad y democracia no se resuelve. La Gobernabilidad, al expresar una cuestión de poder, entra en contradicción con la propia Democracia, la cual respeta la lógica de la igualdad. Deliberadamente desplazan el centro de sus análisis, no a cómo resolver los problemas de carácter estructural de estas sociedades, sino a cómo atenuar problemas coyunturales que se dan en las mismas. Pero la historia muestra espacios que son ignorados la mayoría de las veces en estos análisis. En la evolución del pensamiento político liberal, la democracia liberal se ha manifestado como un término que encierra grandes contradicciones, ésta ha sido asumida como un tipo ideal que varía en función de los intereses de la clase hegemónica. La propia lógica del capital transnacional ha posibilitado que se obvien ciertas contradicciones, pero en ocasiones se llega a momentos en que esas contradicciones amenazan el sistema y es necesario recurrir a soluciones autoritarias o a un supuesto cambio entre las elites que están en el poder, legitimado a través de elecciones en las que el resultado esta pactado de antemano. Esta contradicción, se trata de resolver creando una serie de condiciones que hagan posible la gobernabilidad democrática. Hasta el momento la historia nos ha demostrado como dichas condiciones crean un marco propicio para las crisis de gobernabilidad que asolan a nuestra región. Un ejemplo de ello es la propia realidad latinoamericana. El ideal democrático que abunda en América Latina esta centrado en una serie de principios básicos, los cuales fueron pactados entre las elites más reaccionarias y los políticos de oposición dispuestos a cooperar con el afianzamiento del sistema (Meschkat. 1997:89). Este pacto se basa en una serie de condiciones que deben cumplir todas las partes en juego. Las fuerzas democráticas, cuya victoria se prevé, deben dejar claro que continuarán aplicando la política de “ajuste estructural” orientada hacia el mercado y limitando el accionar del Estado en la vida económica. El aparato represivo del Estado, en particular las fuerzas armadas y el poder judicial, deben permanecer intactos y no pueden ser sometidos a ningún control efectivo por parte de políticos elegidos por vías democráticas. A su vez, el sistema político se construye de manera que resulte imposible que los representantes, una vez elegidos, corran le riesgo de recibir alguna presión desde abajo.

Este ideal de Democracia se introduce con la finalidad de satisfacer y calmar a las masas descontentas que protestan, y no de movilizarlas o de abrirles nuevos canales de participación, de manera que escapen del control desde arriba. De esta manera, se logra que ese ideal democrático no sea incompatible con el logro de la Gobernabilidad. Pero hasta ahora lo que ha propiciado este ideal, es una perenne crisis de Gobernabilidad que hace cada día más difícil sostenerse en el poder a estas elites. La relación entre democracia –liberal- y capitalismo es una de las grandes contradicciones que hacen difícil plantearse los problemas por los que atraviesa el mundo. El concepto de Gobernabilidad desde la reflexión conservadora propicia el desplazamiento del eje de análisis. Ya no se examina la cuestión de la viabilidad de estas sociedades, sino los problemas causados por la Democracia en ellas. Desde los círculos más reaccionarios se reconocen dichos problemas. El propio Huntigton, llega a señalar que los procesos de democratización, al estar abocados a ampliar la participación de amplias mayorías rápidamente, entra en contradicción con los supuestos de la liberalización económica que impulsa el desarrollo de las clases más privilegiadas. La solución que brinda Huntigton, fiel a su tradición, es netamente conservadora: la creación de gobiernos autoritarios, la supresión de las libertades de las mayorías que puedan llevar a entorpecer los planes de las elites en el poder (Huntigton.1994: 2-8). De este modelo interpretativo van a partir todos los análisis existentes en la actualidad, que marcan los análisis sobre la Gobernabilidad, principalmente en América Latina y más cuando el término es asumido para etiquetar un proceso de reformas tanto “democráticas” cómo económicas ante situaciones de crisis. En este sentido, son válidas las palabras de H. Yánez, el cual señala que en América Latina existen dos grandes tendencias o visiones en cuanto a entender el tema de la gobernabilidad. Una que tiene una carga normativista en la comprensión de la gobernabilidad en términos de una dimensión de relaciones entre gobierno y sociedad civil, pero donde la carga institucional es muy grande, es decir, la gobernabilidad como un problema de Reformas del Estado, capacidad de las instituciones y de los gobernantes. Y por otra parte se entiende la gobernabilidad como relaciones entre gobierno, Estado y Sociedad Civil, pero haciendo énfasis en los asuntos de la agenda social. Semejantes visiones, a pesar de reconocer el rol de la Sociedad Civil- una de las esferas que va a marcar los exámenes sobre la gobernabilidad en esta región- a través de la presencia de nuevos actores, presenta correspondencia con la estrecha reconstrucción de los “límites” de reproducción de los sujetos que los tradicionales discursos del poder de factura conservadora, “decretaron” como santuarios esenciales para la existencia de los actores. Para el proceso de transición democrática, en cuanto el ámbito de decisivo del régimen político, la escena es “finita”: son las elecciones, los partidos, los acuerdos entre las elites empresariales, sindicales, militares, y las cúpulas tradicionales, los que determinan los niveles de gobernabilidad de estas sociedades 11 . Hasta el momento la única diferencia que podemos constatar entre las propuestas que brindaron los trilateristas y las que abundan en la actualidad, están centradas en que los actuales tienen una visión multidimensional del concepto de Gobernabilidad. En contraposición a los análisis políticos -institucionales–, funcionamiento del gobierno (específicamente del Poder Ejecutivo, así como también del Legislativo y Judicial),

11 . Ver: Yánez, H.: “Gobernabilidad”, En Revista Análisis de Coyuntura.”, 1997, p, 11; Guido, R y Fernández, O: “El juicio al sujeto: Un análisis de los movimientos sociales en América Latina” . Editorial FLACSO, México. 1990, p. 134 .

relaciones entre éstos y con el resto de la sociedad, que marcaban los estudios de los Trilateristas. Por parte de estos autores, como ya habíamos señalado, un punto central en los exámenes en la actualidad es la referida multidimensionalidad que adquiere el término. Pero esto no nos debe llevar a equivocaciones, es innegable que se siguen privilegiando los factores referidos a las acciones de los gobiernos, principalmente del poder Ejecutivo, por encima de otros, aunque desde las concepciones brindadas por las instituciones financieras internacionales, se adopta una definición más técnica, que esconde la preeminencia de los factores políticos-institucionales. Este es un fallo, que se repite en la mayoría de los exámenes sobre la gobernabilidad que se brindan desde el capitalismo. La gobernabilidad no puede ser entendida solamente como un problema de los que gobiernan. Aquí se encierran una amplia gama de aspectos que inciden más allá de los fenómenos netamente políticos, para alojarse en diversos estratos de la vida social. La gobernabilidad, para que sea efectiva en cualquier sociedad se debe asentar en fenómenos mucho más amplios que la capacidad o las acciones del poder ejecutivo de hacer efectivas sus políticas a toda la sociedad y la obediencia de las mayorías este tipo de poder. Como habíamos planteado anteriormente el concepto de gobernabilidad adquiere un significado netamente utilitario y conservador, frente a la nueva situación por la que transita el mundo en la actualidad; a la vez que se hace poco visible un progreso teórico en lo que a la definición de gobernabilidad respecta, exceptuando algún que otro reconocimiento a factores de índole económico y social. Pero ante la diversidad de definiciones que abundan, hay que hacer una distinción entre los usos de este término. En la literatura consultada hay autores que establecen una igualdad entre él termino gobernabilidad y el “governance” definido por la comunidad de donantes, idea con la que no estoy totalmente de acuerdo. No es lo mismo la visión o el uso que se le da a la definición de gobernabilidad, por parte de intelectuales o políticos, que el término governace o “buen gobierno”, usado por las instituciones financieras internacionales. Aunque ambos tienen cierta similitud y presentan la misma raíz conceptual, a partir de los fundamentos de la Trilateral y el persistente sentimiento de crisis de gobernabilidad que asola a diferentes regiones del mundo. El primero está más centrado en cuestiones referidas al poder y la autoridad, utilizándose como un simple recetario de fórmulas para la cotidiana acción del gobierno o que se resumen muy significativamente, o en un suficiente apoyo legislativo para la misma o la ausencia de trabas sistémicas que malograran la eficacia de las políticas públicas. Con esto se pretendía sustituir las pretensiones de alcanzar la consolidación democrática y cuyo entramado teórico se veía más sofisticado siendo mucho más complicada su operatividad. Por otra parte el modelo de governance o “buen gobierno”, que proponen las instituciones financieras internacionales, se centra en la capacidad de los Estados para hacer frente a las cuestiones que plantea la formulación de políticas en las sociedades modernas, cada día más diferenciadas, en las que los distintos subsistemas y redes sociales han adquirido mayor autonomía, situación que hace presión sobre la capacidad de gobernar. Los fundamentos de este modelo parten de la matriz del liberalismo clásico, el cual establece una relación multidireccional entre mercado, gobierno, sociedad civil y desarrollo económico. En la interdependencia de los procesos globales, el gobierno, bajo esa perspectiva, se convierte en factor para el buen o mal funcionamiento del mercado, del que depende el desarrollo económico; a la vez, la sociedad civil es el reino donde se asienta la libertad

individual, frente al poder del Estado. Desde esta perspectiva es que se asume la obsolescencia del Estado –nación y fronteras nacionales, en la conveniencia de que los Estados cedan parte de su soberanía a los organismos internacionales o entidades supranacionales, las cuales están supuestamente mejor dotadas para adoptar ágiles soluciones a los problemas globales que se presenten en el logro de tan ansiado desarrollo. Uno de los puntos centrales de este modelo teórico-práctico es el de las reformas institucionales12 . Ello sustenta la necesidad de garantizar un marco institucional adecuado para la actividad económica, que a la vez sea coherente con el mismo requisito de abordar los temas políticos en términos técnicos, enfatizándose la búsqueda de eficiencia al menor costo posible. Los criterios de evaluación de la eficiencia van a estar encaminados a elevar el rigor fiscal, mayores políticas orientadas al mercado, reducción del Estado y aumento de la privatización como generadora de empleos y de crecimiento económico, lo que de hecho provoca una serie de contradicciones, porque hasta ahora la historia ha demostrado todo lo contrario con respecto a las funciones centrales que deben cumplir los diferentes sectores, entiéndase sector privado, sociedad civil y Estado. Como aquí se ha visto, el tratamiento de la gobernabilidad, ha enfatizado su estudio desde la perspectiva de la profundización de la interdependencia. Determinando que el funcionamiento de la sociedad capitalista, tanto en los países de alto desarrollo industrial como en los subdesarrollados, está tan íntimamente conectado, que hace indispensable armonizar el funcionamiento político de la sociedad a escala universal. Sin embargo, este tratamiento de la gobernabilidad deliberadamente oculta el abismo que en todos los órdenes separa a las sociedades industriales y a las dependientes. Ante esta situación se hace necesario abordar la gobernabilidad más allá de las propuestas que abundan en los medios tanto académicos cómo políticos y más si queremos hacer un análisis de esta en la sociedad cubana actual. En primer lugar queremos hacer referencia a la idea de que el término de gobernabilidad anteriormente analizado no nos permite hacer un examen detallado de nuestra situación debido a las inconsistencias tanto teóricas como prácticas que señalamos. Por otra parte dicho concepto está enmarcado tanto práctica como teóricamente, para que funcione en sociedades capitalistas y caeríamos en un error si tratáramos de extrapolar los matices del término a nuestra realidad. III. Cuba: Propuestas para el estudio de la gobernabilidad desde un país socialista En este difícil contexto en que se encuentra el país, los estudios de las Ciencias Sociales se encuentran en un proceso de revitalización con respecto a décadas anteriores. En este caso tenemos a la Sociología, la cual después de un período de incertidumbre ha logrado restablecerse por derecho propio, dentro de la propia escena de la Ciencias Sociales en el país. La búsqueda de respuestas ante la situación adversa por la que atraviesa nuestro país en la década de los noventa, se ha convertido en un tema obligado para los especialistas, aunque no se logre un consenso en torno a las formas y prioridades de la salida de la crisis. Es de esta manera que el estudio de la gobernabilidad también está presente. No sólo desde la Ciencia Política la cual brinda las mayores oportunidades para su estudio, sino desde toda 12

Las bases intelectuales de los esfuerzos para elaborar una agenda de reforma democrática más amplia y abarcadora derivan del campo de la economía, y en particular de la Nueva Economía Institucional, desarrollado por los premios Novel Ronald Coase y Douglass North. El enfoque institucional dice simplemente que las reglas son importantes para condicionar los resultados. Dicho de modo más elegante, el éxito o fracaso de cualquier esfuerzo para lograr una transición duradera a los sistemas democráticos orientados por el mercado, depende del diseño y funcionamiento del marco institucional.

una gama de especialidades dentro de las Sociología.

Ciencias Sociales, entre ellas la propia

En este breve epígrafe haremos referencia a una serie de autores que han trabajado el tema de la gobernabilidad de una forma u otra. A partir de los exámenes de ellos, trataremos de brindar una definición alternativa a las que circulan habitualmente tanto en los círculos políticos como académicos. Estos autores, no solo hacen hincapié en el análisis de la realidad cubana, sino también someten a crítica el uso netamente conservador, que adquiere el término a partir de las características por las que atraviesa el mundo de hoy en día y como este ha devenido en otro de los mecanismos de dominación de los centros hegemónicos de poder. Aunque es válido observar que si reconocen la variedad de dimensiones que afecta al concepto, por lo que muchas de ellas son reconceptualizadas, debido a lo impreciso que resultan para nuestras condiciones específicas. Es común en estos autores, partir del análisis del sistema político y componentes como legitimidad, estabilidad, democracia, y participación ciudadana. Creemos que a estas dimensiones también se podría agregar la relación que se establece entre el Estado y la Sociedad Civil, algo que no queda claro en los planteamientos anteriores, exceptuando los análisis brindados por T. Fung, la cual señala que: “a partir del crecimiento de la sociedad civil – en particular, en las relaciones económicas de privatización- implica que lo privado no se comporta ni se comportará conforme a la situación de estatalización cuasi absoluta de los medios de producción, y no sólo porque surjan espacios vacíos, sino porque aun los ocupados demandan nuevas formas de gobernabilidad”13 . En primer lugar queremos hacer referencia al trabajo realizado por Chailloux y Baró, los cuales desde una perspectiva de las Relaciones Internacionales, y como continuidad de un proyecto de investigación encaminado al estudio de los cambios en el ámbito mundial y el lugar que ocupa Cuba en estos, hacen uno de los estudios más detallados acerca del tema a los que tuve acceso. Su examen no se mueve en un marco estrecho y recorre desde los fundamentos del liberalismo de los siglos XVIII y XIX hasta las conceptualizaciones más recientes. Estos no analizan el concepto como una variable única, sino asociadas a los conceptos tan debatidos hoy en día como lo son los de Globalización y Neoliberalismo y como estos inciden en la capacidad de liderazgo tanto nacional como mundial. En este sentido parten de la tesis que la gobernabilidad debe ser vista “ (...) como una concepción que postula manejos de las realidades económicas, políticas, sociales e institucional interna de los países subdesarrollados, cuando en realidad de lo que se trata es de un instrumento encaminado a tratar de desconflictivizar las relaciones Norte- Sur en momentos en que es de esperar una agudización de las contradicciones Norte- Norte, a instancias de la lucha de competencia entre los centros de poder mundial “. (Chailloux et all.1998: 38) Los propios autores señalan que el concepto debe ser reformado, modernizado si queremos partir de un verdadero estudio de la gobernabilidad. En el mismo espectro tenemos a Hernán Yánez, que analiza las diferentes tendencias en que se esta moviendo el concepto en el área latinoamericana y cómo en ésta inciden las propuestas de corte neoliberal. El problema de la gobernabilidad se mueve como una dimensión presente en el gobierno y la Sociedad Civil, donde aparecen una serie de elementos sustantivos que compondrían el asiento o la problemática de la gobernabilidad y entre los cuales tiene jerarquía preponderante el asunto de la estabilidad. 13

Fung, T: “Aproximándonos a la noción de sociedad civil”. En Democracia, Derecho y Sociedad Civil. Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 2000, p. 69.

Así, la gobernabilidad es un esfuerzo por incidir en el poder y el control. Es ante todo, una construcción que parte de la lógica del poder y que de alguna manera entra en conflicto con los enfoques de democracia, participación y representatividad. A esto se le debe oponer una visión teórica que parta de los sujetos populares, como actores importantes y decisivos en el análisis de la Gobernabilidad en estas regiones 14 . Por otro lado, tenemos las propuestas de Darío Machado, Olga Fernández y Jesús P. García Bríos. Los cuales hacen un examen y brindan conceptualizaciones de la gobernabilidad en nuestras condiciones específicas. El primero analiza la gobernabilidad como el grado de armonía existente en la sociedad, un sistema democrático que conjugue establemente lo político, con lo económico, lo social y lo cultural. En otras palabras, la democracia política requiere para ser factor de gobernabilidad, de democracia económica y democracia social, que sustenten un necesario consenso. Un escenario ideal para ese consenso sería uno que mantuviera en plena igualdad económica a los individuos, con un alto nivel cultural, problemas sociales atendidos e igualdad de oportunidades para participar o para acceder a las funciones políticas, todo ello en un marco jurídico institucional y político universalmente aceptado y que no sufriera acciones desestabilizadoras económicas, políticas o militares del exterior. (Machado.1995:6) Los referentes fundamentales para evaluar la gobernabilidad en este caso, estarían determinadas por el sistema de valores, los cuales deben estar legitimados y reconocidos socialmente y, por otra parte, la sociedad concreta. La propuesta de Olga Fernández parte del análisis del sistema político. En específico de la democracia en nuestro país en las condiciones actuales. Ella establece una relación entre la democracia y la gobernabilidad, la cual como es de suponer, rompe con el criterio conservador acerca de la idea de la incompatibilidad de ambas. La autora propone lo siguiente: “La gobernabilidad se expresa en las posibilidades del gobierno para mantener el control político de la sociedad y orientarla hacia objetivos y fines que interesen a las clases y sectores populares, en condiciones de respaldo por la mayoría de la población y de ausencia de disturbios políticos”. (Fernández.1995:134) Como bien vemos, según los análisis de esta autora, la gobernabilidad es inseparable de la legitimidad del poder revolucionario y del sistema político cubano, que se expresa en la autoridad, capacidad y posibilidad que tiene el sistema para mantener la aceptación y confianza de la mayoría de la sociedad en las instituciones, los mecanismos y los procedimientos políticos existentes, así como en los dirigentes encargados de mantenerlos y utilizarlos.15 Gobernabilidad y legitimidad, según dicho criterio incluye y supone un componente valorativo necesario para el ejercicio democrático, que se traduce en la aceptación moral de los preceptos políticos que rigen al Estado y al gobierno, sus normas jurídicas y sus objetivos en la esfera de las relaciones económicas y el desarrollo integral de la sociedad. Por su parte Jesús P. Brígos, nos da uno de los análisis más completos, al examinar la gobernabilidad como faceta de la vida política vinculada a la estabilidad del régimen existente, al ejercicio del poder político y, finalmente, a los logros del objetivo del sistema, se encuentran estrechamente vinculada a la implementación de un nuevo modo de gobernar, del contenido de este proceso y las vías y formas en que el mismo se materializa en la actividad del sistema histórico- concreto. 14 15

Yánez, H: Ob Cit., p. 32. Ibidem.

Llegando a señalar: “ Gobernar comprende la acción de administrar los recursos del Estado y, a través de ello, administrar la sociedad; pero es además, y por encima de todo, una faceta importante de la acción de conducir un modelo de desarrollo en el cual no son las elites en el poder las que toman las decisiones que afectan a toda la sociedad, sino que esa facultad tiene que ser cada vez más masiva a todo el organismo social; un modelo en el cual no se busca dirigir con el apoyo de las masas y bajo una determinada legitimación ideológica, sino que se aspira a lograr alcanzar la dirección de los individuos como seres sociales por sí mismos, en un proceso de renovación permanente de la autoridad ”.(Brígos. 2000: 6) Este trasciende las aproximaciones anteriores al reconocer una variedad de dimensiones para el análisis de la gobernabilidad, que aunque se muevan en una perspectiva del análisis político, influyen en la sociedad como un todo. Reconociendo que hay contradicciones inherentes al sistema; pero que estas no se yuxtaponen, ni son disfuncionales sino que son intrínsecas al sistema democrático. Es establecer una relación más armónica entre los gobernantes y los gobernados, y como a través de la participación social se pueden lograr esos imperativos. Partiendo de los anteriores exámenes, una recurrente dificultad a la que hacemos frente al tratar de definir la noción de gobernabilidad se origina en el reconocido carácter multidimensional de ésta, algo en que estoy totalmente de acuerdo con los autores anteriormente analizados, lo que nos obliga a definir esas dimensiones con mayor precisión, así como a esclarecer el modo en que se articularía en una caracterización – analíticamente congruente y empíricamente contrastable- de la categoría más compleja que la sustenta. Por otra parte debemos agregar el hecho de que las dimensiones analíticas que han sido habitualmente reconocidas como constituyentes de la gobernabilidad, no son términos simples ni de fácil caracterización, sino que revisten, a su vez, un carácter esencialmente controvertible, el cual se traslada consecuentemente a la propia noción de gobernabilidad, lo cual dificulta notablemente la tarea de arribar a una definición consensuada. De este modo, ya sea, en su uso sistemático (como categoría analítica para estudiar el ejercicio de poder en el conjunto de toda la sociedad), en su uso histórico (como término que describe un conjunto de rasgos y procesos que abarcan periodos de tiempo determinados), o en su uso axiológico (como modelo para evaluar el ejercicio de poder político), la tarea de definir un concepto como el de gobernabilidad, supone cargar con las tensiones analíticas, pero también políticas, que su caracterización también nos depara.(Camou. 2000,135) En vista de estas dificultades, algunos autores se han mostrado comprensiblemente escépticos a la posibilidad de alcanzar una definición rigurosa de gobernabilidad, e incluso han sugerido su abandono como categoría analítica útil para el estudio de los fenómenos políticos. Sin embargo, podría decirse que este hálito escéptico ha rodeado desde siempre otros conceptos igualmente multidimensionales y controvertibles – tales como los de ”desarrollo”, “bienestar”, “ modernización”, etc. -. En todo caso, parece difícil, y no aconsejable, abandonar ese tipo de categorías, entre otros motivos porque establecen puntos de mira integradores para el análisis de problemas sociales, políticos, ideológicos, económicos, aunque su mismo carácter haga difícil la tarea de operacionalizarlos de una manera precisa. De hecho, quizás uno de los atractivos teóricos que entraña la problemática de la gobernabilidad sea tratar de articular analíticamente, un conjunto de conceptos, que han venido confrontando ni más ni menos que el cauce principal de la reflexión política desde tiempos lejanos.

A partir de lo anteriormente expresado y siguiendo algunas pautas brindadas por García Bríos, vamos a entender el término de Gobernabilidad como: Esfera de la vida política que esta vinculada a la estabilidad y equilibrio de la sociedad en su conjunto. Refiriéndose al ejercicio del poder a través de la relación dirigentes y dirigidos, en la cual estos últimos tengan una incidencia real y efectiva en el proceso de toma de decisiones, para hacer efectivas políticas tanto sociales, económicas y culturales en toda la sociedad en un marco legítimo y estable que a la vez se encuentre sustentado por un necesario y mayoritario consenso. Comprendiendo la acción de administrar los recursos del Estado y a través de ello, administrar la sociedad, pero es además, y por encima de todo, una faceta importante de la acción de conducir un modelo de desarrollo en el cual no sean elites en el poder las que tomen esas decisiones que afectan a toda la sociedad, sino que esa facultad tiene que incluir la participación cada vez mas masiva de todo el organismo social. Un modelo en el cual no se busca dirigir con el apoyo de las masas y bajo una determinada legitimación ideológica, sino que se aspira a lograr alcanzar la dirección de los individuos como seres sociales por sí mismos, en un proceso de renovación permanente de la autoridad, enfocada al autogobierno. Esta definición nos permite articular una serie de dimensiones que son de importancia vital para el estudio de la gobernabilidad, en nuestras condiciones, sin dejar de reconocer otras que igualmente son válidas para el estudio de la gobernabilidad, como la atención al desarrollo, descentralización, la cultura política, rendimiento de las políticas públicas, entre otras. Pero en función de nuestro objeto de estudio y la importancia que revisten, trabajaremos con seis dimensiones básicas. Aunque privilegiemos mayoritariamente una de ellas: la relación establecida entre Estado y sociedad civil, sobre la que volveremos más detalladamente en el capítulo siguiente. Las dimensiones de la gobernabilidad que se consideraremos más sobresalientes son: (a) Legitimidad, entendida como la condición de aceptación que tiene la autoridad, o más ampliamente, el poder a la vista de toda la sociedad; (b)Eficacia, tomada en el doble aspecto de la idoneidad de las políticas diseñadas por el gobierno para reducir las contradicciones presentes en la sociedad y distribuir equitativamente las riquezas (c)Democracia, según Fernando Vallespín, la democracia no existe más que como ideal, o mejor, ideales que se corresponden a distintos modelos normativos. Sus diferentes concreciones históricas expresan, así, la forma a través de la cual esos ideales se intentan adaptar a los límites y condicionantes sociales particulares y también históricos. Siguiendo la anterior afirmación podemos señalar que la democracia es un tipo ideal que siempre va a estar en constante desarrollo, identificada cada vez más con el tema del autogobierno y el progreso de ésta con la ampliación de los campos en los que los métodos de autogobierno son puestos a prueba, respondiendo dos preguntas centrales: “¿quién gobierna?” y “¿cómo gobierna?”. Tratando de ser más exactos y siguiendo el criterio brindado por Marta Harnecker (1998). Podemos plantear que la democracia va estar nucleada en torno a tres aspectos fundamentales: el problema de la representatividad y los derechos ciudadanos o la democracia política, referida al régimen político y pone el acento en la libertad de elegir gobernantes y en los derechos civiles de todos los ciudadanos; el problema de la igualdad social; referida al componente sustancial real o social, lo que implica la solución de los problemas más sentidos por la población, cosas que permiten avanzar hacia una sociedad más igualitaria y el problema de la participación o protagonismo del pueblo. Un proyecto de una sociedad más humanista debe conservar estos tres tipos de democracia. Además de poner en práctica transformaciones sociales profundas que tiendan hacia la igualdad social

cada vez mayor, no se puede prescindir de un sistema de representación ciudadana. Ni se puede gobernar sin delegar tareas de gobierno en los representantes del pueblo. (d) Participación, definida como un proceso de involucramiento activo de los ciudadanos (percibidos en su diversidad real) en las distintas fases de los procesos de toma de decisiones públicas, ante todo mediante prácticas sistemáticas y efectivas políticamente de democracia directa, implicando la elección y control de la representación, realizada de una manera transparente y sin mediaciones distorsionadas de la voluntad popular. Expresando la búsqueda de una nueva expresión política, en la que se supere la diferencia entre dirigentes y masas, de una fórmula que posibilite al individuo convertirse en sujeto de su propio mundo (e) Estabilidad, referida al orden tanto político como social de toda la sociedad. Considero que estas seis dimensiones recogen el núcleo central de los problemas sobre gobernabilidad, demostrando componentes que se alojan en todo el organismo social. Dichas dimensiones no pueden ser vistas por separados si queremos hacer un análisis sobre la gobernabilidad. A modo de conclusión Sin ánimos de brindar una idea conclusiva sobre un tema tan importante para las ciencias sociales de la actualidad, podemos señalar que, desde el surgimiento del debate y estudio del concepto de Gobernabilidad en la década de los setenta, este ha sido motivo de debate y análisis por parte de los centros hegemónicos de poder, extrapolando sus análisis a las naciones subdesarrolladas. En la actualidad el examen sobre el término de Gobernabilidad; aunque presenta otros matices, representa un continum dentro de las propuestas de los centros hegemónicos. Las concepciones acerca del tema de la Gobernabilidad, en un primer momento, estuvieron centradas en la cuestión de la autoridad, el poder y su legitimidad en las sociedades occidentales. Estableciéndose una diferenciación entre los términos de Democracia y Gobernabilidad y, esta contradicción, de una manera u otra, se mantuvo en los análisis de autores que vieron sumamente útil el uso del término de Gobernabilidad, para desplazar el eje de análisis, de los problemas asociados a la Democracia liberal en el capitalismo hacia cuestiones más técnicas del ejercicio del gobierno. Por otra parte, las IFI, también se vieron seducidas por un término que posibilitaría influir y determinar más en los Estado que están necesitados de ayuda económica. Así, redefinieron el término a partir de sus intereses y establecieron una serie de reglas y condiciones que no podían ser obviadas por dichos Estados, si querían conseguir la tan ansiada ayuda. Sin embargo, en su mayoría, las referencias académicas y políticas sobre el tema de la Gobernabilidad en la actualidad subrayan en un primer nivel los problemas de viabilidad de las instituciones, de las políticas gubernamentales y del grado de seguridad en la implementación de estas últimas; así como la estabilidad, la legitimidad, la eficacia de la elite política y de la burocracia estatal. Todo esto se da en el contexto de una crisis tanto política, económica como social, desatada en nuestras sociedades a partir de los procesos de reformas democráticas y ajustes económicos de corte neoliberal, bajo el marco mucho más amplio de la globalización neoliberal. Por otra parte, Gobernabilidad consideraciones consideraciones

es valido reconocer que las concepciones acerca del tema de la han recibido un importante desarrollo que las han elevado de estrechas en las que sólo se atiende al análisis institucional a multidimensionales, en las que se introducen una gran cantidad de

variables determinantes y que se deben analizar desde diferentes disciplinas del conocimiento humano. Estas concepciones más recientes no se están limitando al estudio de los aspectos políticoinstitucionales de la sociedad, sino que llaman cada vez más la atención acerca de la necesidad de tomar en consideración los de naturaleza económica y social, porque se estima que la democracia y el crecimiento económico son inseparables y que la Gobernabilidad es una condición esencial del desarrollo. Elementos como la participación política, el papel del Estado y sus funciones, así como las relaciones de éste con la Sociedad Civil, el desarrollo institucional, la globalización, la cuestión de la legitimidad/ eficacia, la equidad, la democracia, la cultura, entre otros, posibilitan un análisis de la Gobernabilidad como un fenómeno sistémico, atendiendo al marco en que opera; el conjunto de la sociedad. En la generalidad de las concepciones sobre la Gobernabilidad, ha primado la inclinación a examinar los orígenes de las situaciones de la crisis de Gobernabilidad casi exclusivamente a través de una perspectiva normativista, concentrada en marcos institucionales, frecuentemente restringidos al gobierno y el comportamiento coyuntural de los principales actores políticos. Esto, en parte, ha provocado importantes limitaciones a la hora de abordar la cuestión de la Gobernabilidad como un fenómeno sistémico. Por eso hacer un análisis de la Gobernabilidad en el que se articulen las necesidades derivadas de la crítica de la realidad existente y las aspiraciones de su superación, debe partir de los referentes fundamentales para evaluarla, aunque no sólo de estos, sino de la sociedad concreta en la que ésta se aborda y a partir de su experiencia, su historia, su tradición, su cultura, sus condiciones económicas, en fin, de sus circunstancias particulares, en un contexto internacional especifico. Un análisis de Gobernabilidad no se puede centrar en el estrecho marco de las relaciones institucionales y de los gobiernos. Este es un asunto que trasciende esos espacios y se aloja en una variedad de dimensiones, económicas, políticas, sociales y culturales. En la unidad orgánica que se desarrolla entre estos, está el logro de la Gobernabilidad.

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