Programa Municipio Seguro: Resistente a Desastres

MUNICIPIO SEGURO RESISTENTE A DESASTRES Se entiende por municipio seguro resistente a desastres aquel espacio territorial constituido por una población, y la división política formal que concierne a una entidad federativa, en el que se puede garantizar que las actividades que realizan las instituciones públicas y la sociedad en general no sea vean interrumpidas ante la ocurrencia de un desastre y que, tomando en cuenta la experiencia y aprendizaje sobre las características e impacto de los desastres que han azotado en el pasado al municipio, éste tenga la capacidad de organizarse para desarrollar y aplicar las medidas necesarias para la reducción del riesgo de futuros incidentes. Entre las prioridades de acción contenidas en el Marco de Acción de Hyogo para 20052015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres se menciona a la letra, dentro de las Prioridades de Acción que: Se debe dotar tanto a las comunidades como a las autoridades locales de los medios para controlar y reducir los riesgos de desastre, asegurándoles el acceso a la información, los recursos y la autoridad necesarios para emprender actividades de reducción de los riesgos de desastre1. 1

Los criterios que debe reunir un municipio seguro son: · El municipio dispone de las capacidades necesarias para mantener la continuidad de sus operaciones que, a su vez, garanticen el desarrollo de las actividades de las entidades públicas y del sector privado localizados en él. · Las instalaciones estratégicas locales son capaces de mantenerse en pie y resistir con daño mínimo los fenómenos destructivos de gran intensidad a que se encuentran expuestas. · La población conoce y participa en los planes de respuesta locales de una manera activa, efectiva, informada y de calidad a favor de su propia seguridad en situaciones críticas. · El municipio dispone de gobernabilidad y gobernanza, herramientas que le permiten disminuir la vulnerabilidad mediante la implementación de las medidas necesarias para hacer cumplir los reglamentos ambientales y de zonificación que son básicos para construir resiliencia frente a desastres.

PRIORIDADES DE ACCIÓN PARA 2005 - 2015, A. Consideraciones Generales, 13. F)

1. ANTECEDENTES En los últimos 10 años han muerto 1,700 mexicanos a causa de desastres, las pérdidas materiales han superado los 13,600 millones de dólares. Se han destruido 469 mil 056 viviendas, 2.2 millones se inundaron, y han sufrido algún tipo de daño temporal o permanente 219 instalaciones turísticas, 78 instalaciones deportivas y de espectáculos, 4 mil 278 escuelas, 380 establecimientos de autoservicio, 71 carreteras federales, 572 caminos y calles, y se ha tenido que reponer o reparar en todo el país el 41 por ciento del servicio domiciliado de energía eléctrica, el 38 por ciento del servicios agua potable y drenaje, y el 19 por ciento de la telefonía. Se evacuaron y movilizaron a 16 millones de personas y 11 millones ocuparon al menos por un día un refugio temporal. La Ley General de Protección Civil establece tareas y responsabilidades muy puntuales para el municipio, entre ellas, participar en acciones de prevención. Los sistemas de protección civil municipales están integrados anualmente en todo el país por un promedio histórico aproximado de 4 mil 600 funcionarios desde hace 10 años. Suelen ampliar su fuerza de despliegue con 200 mil voluntarios semi-profesionales en algún tipo de maniobra asociada a la primera respuesta en emergencias locales.

Los congresos locales suelen incluir en su composición diversas comisiones para definir los presupuestos de las estructuras municipales, su perspectiva de crecimiento y la mayor parte de su inversión directa en prevención. Por otra parte, debido a que muchas estructuras gubernamentales en el espacio local integran los presupuestos, funciones y estructuras organizativas en torno de dos temas cuya frontera de atribuciones jurídicas no ha sido precisado suficientemente en cada municipio hasta el día de hoy, mezclando el tema de la seguridad pública y la protección civil. Lo anterior dificulta la estimación de presupuesto dedicado a la prevención de desastres, diferente a la prevención de diversas acciones delictivas. Además de lo anterior prevalece el hecho de que muchas unidades de protección civil también están integradas por diversas agrupaciones de personal como paramédicos, rescatistas, bomberos, etcétera, por lo que suelen destinar sus presupuestos a actividades como: atender incidentes locales, accidentes de tránsito, incendios urbanos y forestales, supervisión del cumplimiento de la normatividad local que se le demanda a la actividad productiva, cobro de derechos por servicios diversos, impartición de cursos de capacitación y adiestramiento.

Existe en algunos municipios la tendencia de declararse rebasada operativa y financieramente ante casi cualquier situación emergente, por pequeña o poco amenazante que ésta sea, con el fin de que la Federación asigne más recursos convertibles en mercancía que puede ser distribuida de mano en mano entre la población por la autoridad municipal. Así, en el ámbito local impera más el criterio político, la tradición discrecional de asignación del gasto, que sea «visible» para la población. Las inversiones en prevención, que sólo realiza una parte muy limitada de los municipios existentes (estimada en 16%), se refieren más bien a una suerte de prevención «reactiva»: se invierte en prevención donde hubo un desastre para evitar su repetición en el mismo sitio. También se invierte en supuestas acciones de prevención que en realidad son acciones preparativas y de entrenamiento ante futuras situaciones de peligro. Las declaratorias de emergencia o de desastre proponen «zonas» de cobertura financiera mediante un análisis de orden técnico y científico en el que la unidad de gobierno y territorio mínimo es el municipio. De este modo, con base en estimaciones sobre la población afectada es posible emitir una

propuesta inicial de apoyo financiero en caso de emergencia, que permitirá adquirir suficientes productos de primera necesidad para cubrir las necesidades de alimentación, abrigo, refugio, salud e higiene de la población damnificada. Los recursos federales para esta actividad, y en el marco de la Ley General de Protección Civil, no son distribuidos directamente ni por la Federación ni por los alcaldes que hubiesen solicitado apoyo. Los productos son comprados a particulares y estos se encargan de colocarlos y entregarlos a las autoridades de protección civil de cada entidad federativa beneficiada con una declaratoria de emergencia. En 2008, los gobiernos federal y estatales gastaron 8 mil 558 millones de pesos para encarar desastres por fenómenos naturales. Los recursos para atender a damnificados e iniciar reconstrucciones aumentan cada año; sin embargo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe garantizar la disponibilidad de 6 mil millones de pesos como fondo mínimo permanente para amortiguar las pérdidas y reconstruir zonas afectadas por huracanes y lluvias e inundaciones atípicas, por mencionar algunos de los fenómenos perturbadores más frecuentes en México.

2. PRIORID ADES PRIORIDADES Como parte de los trabajos comprendidos en el Programa Municipio Seguro: Resistente a Desastres Desastres, la Dirección General de Protección Civil llevó a cabo durante el mes de diciembre de 2009 una encuesta piloto en 12 municipios del país. Esta es una iniciativa del Gobierno Federal que busca establecer prioridades de acción en el orden municipal orientadas a actividades de prevención frente a la ocurrencia de desastres y forma parte, a su vez, de la Estrategia Nacional de Mitigación que está siendo elaborada actualmente por esta Dirección General y a la que aporta elementos relevantes. Para seleccionar los municipios que fueron objeto de la encuesta se tomó en cuenta su representatividad con relación a diferentes peligros y vulnerabilidades que ostentan cada uno de ellos. Así, se incluyeron tanto aquellos en los que se presentan riesgos sísmicos, como volcánicos, de inestabilidad de laderas, de lluvias torrenciales, ciclones, sequías, entre los principales fenómenos naturales, así como también un municipio expuesto a fenómenos tecnológicos como explosiones. Así mismo, se trató de seleccionar, entre ellos, los que presentan variados grados de marginalidad para, de esta manera, poder aproximarse al tema de la relación entre la

vulnerabilidad frente a desastres y el nivel de desarrollo socioeconómico. La selección entre urbano y rural en los municipios piloto resulta también relevante para las conclusiones del estudio. La encuesta estuvo orientada a recabar información sobre los peligros, vulnerabilidades y capacidades locales materiales y organizacionales para enfrentar desastres y a recoger sugerencias en cuanto a las formas en que ello debería reflejarse en una estrategia nacional de mitigación. Así, se trató de indagar si las instalaciones estratégicas locales serían capaces de mantenerse en pie y resistir con daño mínimo fenómenos destructivos de gran intensidad; si la población afectable conoce y participa en los planes de respuesta locales de una manera activa, efectiva, informada y de calidad a favor de su propia seguridad en situaciones críticas. Dado que la gobernabilidad y gobernanza son herramientas para construir resiliencia, se indagó en qué medida se implementan y cumplen los reglamentos ambientales y demás ordenamientos legales que inciden en la vulnerabilidad frente a desastres. En la encuesta se establece una escala de 1 a 7 para calificar la situación en cada caso, siendo este último número el que se

alcanzaría en una situación plenamente satisfactoria. Las autoridades estatales de protección civil a las que fue dirigida la encuesta se apoyaron en algunas instituciones locales o en delegaciones estatales para integrar y ampliar la información. En el numeral 3 de este documento se recogen los resultados más relevantes derivados de la encuesta. En él se muestra el avance o las deficiencias que ostenta el manejo de riesgos en cada una de las entidades investigadas. Al analizar la validez de los resultados, debe tenerse en

cuenta que la muestra fue bastante reducida. Por otro lado, no siempre se logró que la encuesta fuera respondida por las personas que conocen el tema a mayor profundidad. No obstante las salvedades anteriores, se considera que el ejercicio aportó elementos de juicio válidos acerca de las principales debilidades que presenta el manejo de riesgos a nivel municipal y, consecuentemente, aporta elementos útiles para establecer las prioridades que debe contemplar un programa que mejore la resiliencia municipal frente a desastres, priorizadas en tal forma que haga viable su implementación.

3. RECOMEND ACONES DERIV AD AS DE LA ENCUEST A RECOMENDA DERIVAD ADA ENCUESTA Del diagnóstico contenido en las respuestas de los municipios estudiados se pueden derivar ciertas recomendaciones tendientes a fortalecer aquellos aspectos del manejo de riesgos municipales que deberían ser priorizados en una estrategia orientada al logro del objetivo de un municipio seguro resistente a desastres. Los resultados de la encuesta, con las salvedades mencionadas, nos muestran dónde están las debilidades mayores de los municipios en esta materia. Ellas pueden derivarse de las respuestas que tienen las calificaciones más bajas, que corresponden, naturalmente, a aquellos temas en los que no hay avance o éste es incipiente. Se presentan a continuación las

recomendaciones que se derivan de dicho análisis y que constituyen insumos para el Programa Municipio Seguro: Resistente a Desastres. Ellas se han agrupado en torno a los 4 grandes temas de la encuesta, 1 IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS; 2 ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE RIESGO; 3 MANEJO DE DESASTRES; 4 GOBERNABILIDAD Y PROTECCIÓN FINANCIERA. Dentro de ellos se pone énfasis en aquellos aspectos que tienen que ver con políticas y acciones de tipo preventivas, de especial vigencia en el nivel municipal. Las recomendaciones se presentan siguiendo la secuencia de temas que parecen prioritarios en función de los resultados de la encuesta. Las recomendaciones son, así, citadas en dicho orden de prioridad.

GOBERNABILID AD Y PRO TECCIÓN FINANCIERA GOBERNABILIDAD PROTECCIÓN La primera y, con mucho, la más relevante si se toma en cuenta el nulo avance que se tiene al respecto, es la que tiene que ver con GOBERNABILIDAD Y PROTECCIÓN FINANCIERA. Dentro de este tema, y aun considerando todos los demás, la deficiencia mayor se observa en el tema de los seguros catastróficos y, en general en las estrategias de transferencia de riesgos. La ausencia de esta política a nivel municipal hace que no pueda garantizarse la permanencia de activos

públicos que, a su vez determinan la continuidad de los bienes productivos y patrimonio de las personas en el municipio. La recomendación correspondiente es la siguiente: Debe promoverse la práctica de los seguros catastróficos que amparen los activos públicos y los medios de producción del sector privado. La carencia de financiamiento para obras de mitigación. Y, por otra parte, el escaso o nulo

desarrollo de micro crédito y actividades de género y reducción de la pobreza integrado con actividades de mitigación frente a desastres. Ello da origen a las siguientes recomendaciones: Desarrollo de líneas de crédito municipales para la realización de obras que reduzcan la vulnerabilidad. Desarrollo de microcrédito para sectores vulnerables vinculados a actividades de mitigación frente a desastres.

Los municipios no disponen de una partida presupuestaria para obras de prevención, ni existen disposiciones legales para que tengan acceso a recursos federales o estatales para este mismo fin. Propender a que se destinen partidas presupuestales federales o estatales que asignen a los municipios recursos para actividades de mitigación de tal manera que garanticen su continuidad.

ESTRA TEGIA DE REDUCCIÓN DE RIESGO ESTRATEGIA La encuesta denota que prácticamente no se toma en cuenta la variable de riesgo en la planificación urbana, en el uso de suelo ni el desarrollo de asentamientos humanos. La recomendación correspondiente es: En los reglamentos municipales debe establecerse la obligatoriedad de tomar en cuenta las zonas de riesgo, así como la localización de cuencas hidrográficas para la ubicación de los nuevos asentamientos y demás actividades de la comunidad. Ello es válido así mismo para los planes de mejoramiento y reubicación de la vivienda. No siempre se respetan las normas y códigos

de construcción y muchos de ellos no se adecuan a las características locales. Revisar los códigos de construcción en función de las características de la región y hacer más estrictas las normas para su aplicación. Las operaciones para enfrentar las emergencias y los planes de rehabilitación no siempre atienden a la necesidad de disminuir la vulnerabilidad de bienes públicos y privados ante futuras contingencias. Asegurar que los procesos de atención de la emergencia y rehabilitación post post-desastre conduzcan a situaciones de menor vulnerabilidad.

MANEJO DE DESA STRES DESASTRES En esta materia la encuesta municipal señala un avance significativo en los distintos temas que tienen que ver con la atención de la emergencia. Muestran, sin embargo, un escaso avance en dos aspectos: la necesidad de fortalecer los equipos de comunicaciones, transporte y abastecimiento durante la emergencia y; la realización de simulacros que alerten a la población frente a diversos escenarios, así como un mayor desarrollo en las actividades de capacitación a la comunidad sobre qué hacer en caso de

IDENTIFICA CIÓN DE RIESGOS IDENTIFICACIÓN Si bien en esta materia el atraso relativo es menor, sin embargo, hay ciertos subtemas en que se debería incidir. Uno de ellos se refiere a un rubro al que ya se ha hecho mención antes y es el de la deficiencia que existe en materia de capacitación sobre el tema de manejo de riesgos en todos los niveles educacionales. Motivar a la juventud en el tema del manejo de riesgos incluyendo éste en la currícula de la educación básica y superior. No se cuenta en el municipio con un registro sistemático de los desastres ocurridos en su región y de su impacto.

emergencia. De aquí se derivan tres recomendaciones. Destinar mayores recursos para la adquisición de modernos equipos de comunicación y de transporte para atender las emergencias. La realización periódica de simulacros frente a diferentes escenarios desastrosos. Fortalecer las actividades de capacitación para que la población sepa reaccionar adecuadamente frente a las emergencias.

Desarrollar un banco de datos que registre con una metodología de aceptación general los desastres que han sucedido en ella, sus características y consecuencias. La información sobre peligros y vulnerabilidad en el área geográfica del municipio, si existe, es incompleta. Elaborar atlas de riesgo con base en la metodología de aceptación general que consigne los peligros y vulnerabilidades de la región cubierta por el municipio.

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN Coordinación General de Protección Civil Dirección General de Protección Civil www.proteccioncivil.gob.mx