Propuesta de  Agenda Estratégica para  la Integración Económica Centroamericana y  la Ruta de Implementación 

Guatemala, septiembre 2012

Introducción 

El esfuerzo por concebir una agenda estratégica de largo plazo, impuesta en  parte por la competencia entre los bloques comerciales y por el rezago social  de la región, en la cual el proceso de integración económica debería jugar un  importante  papel  de  desarrollo,  es  una tarea que exige  decisiones  basadas  en la consulta y el consenso.  Los miembros de la región aun no comparten por igual el interés por formular  e implementar una agenda regional de largo plazo que brinde la orientación  estratégica  a  la  región  en  un  marco  económico  y  comercial  más  incierto  y  competido.  La  Misión  Técnica  Alemana  en  el  marco  del  Proyecto  de  Fomento  a  la  Integración Comercial, Sostenible Social y Ecológicamente en Centroamérica  ha propuesto una agenda estratégica para la región, que toma en cuenta los  compromisos establecidos en los instrumentos legales de la integración, los  acuerdos comerciales internacionales,  tales como el Acuerdo de Asociación  con  Unión  Europea,  los  requerimientos  de  competitividad  y  desarrollo  sostenible.  Esta propuesta, además tomó en cuenta otros criterios adoptados por otras  regiones económicas, estableciendo una referencia de las mejores prácticas  para países en similares condiciones a los centroamericanos.  La  propuesta  ha  iniciado  un  proceso  de  socialización  entre  las  autoridades  de  la  SIECA  y  que  debería  culminar  ante  el  COMIECO.  A  partir  de  la  conclusión  del  proceso  de  información,  es  que  inicia  el  proceso  de  elaboración  de  la  agenda  regional,  para  lo  cual  esta  propuesta  de  agenda  podría ser el insumo básico de consulta y consenso.  Este  documento  contiene  una  propuesta  de  agenda  estratégica  y  un  programa o ruta de implementación a 5 años. Esta propuesta se formuló en  las reuniones  de  planeación  realizadas  en  el  marco de  la  visita  del  experto  internacional,  Prof.  Christopher  Dent  (Universidad  de Leeds, Inglaterra),  del  11 al 18 de septiembre del 2012.

Antecedentes  El  Protocolo  de  Guatemala,  Convenio  Marco  para  la  Unión  Aduanera  El  Salvador  y  Guatemala  y  el  Convenio  Marco  para  el  establecimiento  de  la  Unión  Aduanera  Centroamericana  y  de  forma  bilateral  el  Protocolo  suscrito  al  Convenio  Marco  para  la  Unión  Aduanera  El  Salvador  y  Guatemala,  contienen  los  elementos  de  la  agenda  del  proceso  de  integración  económica,  que  esta  constituido  por  un  extenso  y  complejo  conjunto  de  temas,  que  deben  implementarse,  para  alcanzar  un  nivel  de  integración  concebido por los miembros a lo largo de la adopción de estos acuerdos.  Este  temario  de  la  integración  económica  denota  una  gran  ambición  en  su  concepción,  por  lo  que  ha  dado  como  resultado  un  proceso  de  implementación  un  tanto  disperso  lo  cierto es que ha resultado complicado armonizar y completar el trabajo impuesto por esta  agenda.    En  el  Cuadro  1  se  muestra  el  resumen  de  los  temas  que  definen  los  instrumentos legales de la integración regional, compromisos de los Estados miembros.

Aunque  muchos  de  estos  temas  ya  son  parte  o  están  en  curso  de  convertirse  en  normativa  o  programas  regionales,  aun  persisten  asuntos  pendientes  de  concluir  retrasándose  su  plena  aplicación,  aunado  a  esto  y  con  la  proliferación  de  instituciones  regionales  segmentadas  que  en  algunos  casos  muestran  traslapes  de  algunas  actividades, el proceso se dispersa aun mas.  Es  en  este  contexto que  la  integración,  desde  hace  unos  10  años,  prosigue  su  proceso  hacia la unión aduanera, con importantes avances pero igualmente con temas estancados  o descartados del proceso. En esta etapa, como se puede observar en el Cuadro 1, se ha  multiplicado la normativa constitutiva en una aparente repetición de temas contenidos en  acuerdos  o  convenios  previos,  además  se  han  adoptado  regulaciones  operativas  en  distintas áreas de las normas comerciales.  Se debe destacar que se han suscitado iniciativas bilaterales en el seno de Centroamérica  para  avanzar  en  el  proceso  de  la  conformación  de  la  unión  aduanera,  tomando  el  liderazgo Guatemala y El Salvador. Esta  ha sido sometida a una cambiante convergencia  de intereses y de las expectativas en el largo plazo.  Una  fuente  que  sirve  de  referencia  para  valorar  el  desarrollo  de  la  integración  son  los  planes  de  acción  semestrales  aprobados  por  el  Consejo  de  Ministros  (COMIECO).  Al  revisar  los  planes  del  2008  al  2012,  se  observa  una  agenda  de  trabajo  más  reducida  y  limitada, poco consistente en el tiempo, y algunos temas, que  no están  aun regulados a  nivel regional, no se incluyen en estos planes.  En el Cuadro 2 se comparan las agendas con los temas tratados durante los últimos diez  semestres.

Cuadro 2  Temas en los planes semestrales aprobados por COMIECO 

En  el  Cuadro  anterior  se  puede  observar  que  los  temas  recurrentes,  en  los  planes  semestrales, son los asociados a los aspectos de facilitación del comercio, tales como los  temas aduaneros, normativa técnica y sanitaria y de transito de mercancías. Otros temas  incluidos  en  la  agenda  formal  como  propiedad  intelectual,  competencia,  servicios,  contratación pública  no se trataron de manera continuada durante el periodo observado.  Esto pudiera  reflejar, por un lado que esta agenda responde a una concepción propia y

consensuada del próximo nivel de integración a alcanzar (unión aduanera), o por otro lado  una  baja  capacidad  regional  e  institucional  de  atender  una  agenda  más  compleja  y  estratégica.  La  razón  por  la  que  algunos  de  los  temas  no  muestran  continuidad  en  la  agenda  es  debido a concluyeron su trabajo y por lo tanto se ha cumplido el objetivo en esta etapa de  elaboración de la normativa común, no siendo el caso de otros temas, por ejemplo, de las  políticas de competencia y contratación pública que los miembros decidieron postergar su  inclusión en la normativa regional.  La Cooperación técnica Alemana, ha auspiciado  recientes  estudios y análisis respecto a  la  integración  económica,  basándose  en  comparaciones  de  los  procesos  de  integración  de distintas regiones; con lo que se evidenciaron  las mejores prácticas internacionales en  esta  materia;  y  en  análisis  del  proceso  desde  una  perspectiva  interna  y  tomando  en  cuenta las expectativas de los actores regionales.  El  informes  del  Profesor  Dent [1] mostró  un  esquema general  de integración  económica  basado  en  la experiencia de otros  bloques  económicos con miembros que enfrentan los  mismos retos de Centroamérica. Este esquema de agenda de gran alcance y profundidad,  formula  una  visión  común,  la  cual  se  orienta  a  formar  una  comunidad  económica  de  desarrollo  sostenible  y  equitativo,  identifica  principios,  objetivos  generales  y  específicos,  mecanismos de acción y funcionalidad y desarrolla un apartado para la buena dirección y  su institucionalidad. Siendo un esquema mas integral y complejo ha servido para construir  modelos de agenda mas estratégica sin descuidar el nivel operativo actual.  En otro estudio [2] basado en consultas a actores regionales y un extenso análisis de los  instrumentos legales y programas de trabajo regionales, se planteó una agenda básica a  desarrollar  para  una  integración  económica  más  en  profundidad.  Esta  propuesta  de  agenda, aunque de menor alcance con relación a los compromisos legales  de la región,  se  enfoca  hacia  la  rápida  construcción  de  una  unión  aduanera  mejorada,  capaz  de  plantear  los  requerimientos  para  aprovechar  los  mercados  internacionales  y  apoyar  el  desarrollo sostenible de la región. Esta agenda recopila las necesidades expresadas por  actores  regionales  de  diverso  origen,  entre  quienes  se  manifestó  falta  o  deficiente  atención en el proceso teniendo como consecuencia una disminución de las ventajas de  la integración frente a otras regiones. La agenda básica propuesta incluye normativa que  requerirá la región para actualizarse y prepararse a un entorno de mayor competencia.  En  un  esfuerzo  por  establecer  la  importancia  de  los  temas  que  componen  la  agenda  básica y su posible implementación, conlleva a ordenarlos en cuatro categorías,  los más  importantes en  categoría  1  hasta  los  de menor categoría  en 4. Los temas de  la  primera  categoría,  vale  decir  que  muestran  avances  importantes  y  deberían  alcanzar  su  conclusión o la definición de parámetros de trabajo en el más corto plazo; en la categoría  cuatro hay algunos temas de implementación inmediata como el monitoreo del

cumplimiento  de  los  acuerdos.  Esta  secuencia  de  importancia  propone  un  enfoque  pragmático del proceso.  En  el  Cuadro  3  se  resume  la  propuesta  de  agenda  en  la  que  se  destacan  13  áreas  operativas,  estas  áreas  constituyen  los  temas  considerados  como  relevantes  para  la  integración  en  una unión aduanera mejorada, con los cuales se  lograrían en  el mediano  plazo las ganancias de competitividad y crecimiento  sostenible  de  la región; estas  áreas  incluyen aspectos regulatorios, de políticas, de procedimientos;  en  materia  de  aduanas,  competitividad,  medio ambiente y  de gestión entre otros 

Cuadro 3  Agenda Básica para la Integración Económica: Unión Aduanera plus

Con  base  a  estos  dos  planteamientos  realizados  por  Profesor  Dent  y  por  GIZ,  comentados arriba, aunque con diferente enfoque, estos convergen en la visión y objetivo  de la integración económica. Estos estudios sirvieron de base para elaborar una agenda  estratégica [3] que pudiera servir para emprender un proceso de convergencia y consenso  entre los miembros de la integración económica y las partes interesadas.  Esta agenda se  formuló  a  base  de  las  consultas  con  los  actores  regionales  por  medio  de  las  cuales  se  recopiló  información  y  expectativas  ante  los  recientes  planteamientos  contenidos  en  los  mencionados estudios.  En ese sentido se planteó que la agenda estratégica incluyera una visión clara y de largo  plazo, con al menos dos grandes componentes básicos: el estratégico y el operativo. En  ambos componentes se definieron un conjunto de políticas o áreas, o  tópicos de acción,  los cuales incluirían los elementos o mecanismos a desarrollar. 

La propuesta de visión regional para la integración se formuló hacia la constitución de una  comunidad económica fortalecida e incluyente. Centroamérica  debe redefinirse como una  región que optimiza las ventajas económicas para sus socios, en un marco cada vez más  amigable con el medio ambiente y la biodiversidad, y que además es fuente de bienestar  y desarrollo para  sus ciudadanos.  El  componente  estratégico  integra  elementos  de  largo  plazo  que  en  principio  darían  dinamismo  a  la  región  y  la  preparan  para  la  competencia  internacional.  El  componente  operativo contiene los elementos que el proceso requiere ejecutar permanentemente para  mantener  y  asegurar  su  efectividad  y  continuidad.  Estos  dos  niveles  se  complementan  pero  no  se  supeditan  directamente  entre  sí.  En  esta  propuesta  se  incluyeron  áreas  a  desarrollar por cada nivel,  tales como:

i) Nivel  Estratégico:  a) Reducción de costos de transacción regionales  b) Sustentabilidad  y desarrollo económico equitativo  c) Promoción de la innovación  d) Competitividad económica regional  e) Cooperación multisectorial  interactiva  ii) Nivel  Operativo  a) Armonización de la normativa  económica  b) Actualización y reforma de la normativa comunitaria  c) Monitoreo y seguimiento de la aplicación y cumplimiento de la normativa  económica regional  En  el  esquema  presentado  en  el  Cuadro  4  se  resumen  la  propuesta  de  agenda  estratégica de la integración económica incluyendo los mecanismos a considerar  y en el  Cuadro 5 la agenda operativa.  Cuadro 4  Agenda Estratégica para la Integración Económica

Fuente: Propuesta de agenda estratégica para la integración económica Centroamericana, GIZ julio 2012

Cuadro  5  Agenda Operativa para la Integración Económica 

Fuente: Propuesta de agenda estratégica para la integración económica Centroamericana, GIZ julio 2012 

Con  el  objetivo  de  verificar  si  las  agendas  estratégica  y  operativa  propuestas  están  conforme  a  los  mandatos  de  la  integración  económica  contenidos  en  sus  principales  instrumentos  legales  regionales,  se  realizó  un  análisis  para  legitimarlas,  dando  como  resultado  que  la  mayoría  de  las  áreas  estratégicas,  las  políticas  y  elementos  o  mecanismos  forman  parte  de  los  compromisos  de  la  integración.  En  el  Cuadro  6  se  muestran  los  principales  fundamentos  legales  de  los  principales  componentes  de  la  propuesta de agenda estratégica.

Cuadro 6  Fundamento legal de la propuesta de la agenda estratégica 

Nota:  elaboración  propia  con  base  en:  TIECA  Tratado  de  Integración  económica  centroamericana,  PG  protocolo de Guatemala, CMUA Convenio Marco para establecimiento de Unión Aduanera.  Fuente: Propuesta de agenda estratégica para la integración económica Centroamericana, GIZ julio 2012 

Ruta para la  implementación de la Agenda Estratégica  Una propuesta de agenda estratégica con el alcance planteado y efecto transformador en  la  región  (en  Cuadro  4),  exige  promover  los  consensos  al  más  alto  nivel  de  decisión  política  regional  y  de  los  usuarios  habituales  de  los  procesos  e  instituciones  de  la  integración.  Despejar  una  agenda  estratégica  requerirá  de  voluntad  y  capacidad  de  diálogo entre los actores y de sustentación económica y legal.  Dos  ejes  de  acción  se  desprenden,  establecer  mecanismos  de  consulta  y  dialogo  para  discutir  esta  propuesta  de  agenda  y  elaborar  los  análisis  económicos  y  sociales  que  puedan aportar elementos respecto de los beneficios de la agenda.

Estos procesos requieren de herramientas más elaboradas y explicativas que den soporte  a los análisis  y decisiones; como respuesta a la necesidad  de  poner  a disposición estas  herramientas, en el reciente proceso  de planeación y consulta con las autoridades  de la  SIECA,  se  revisó  el  esquema  inicial  de  agenda  (Cuadro  4)  dando  como  resultado  una  agenda actualizada reformulando e incluyendo temas, y además se propuso una ruta para  poder implementarla, considerando los compromisos internacionales y los requerimientos  regionales.  Para  la  elaborar  una  propuesta  de  implementación  de  la  Agenda  actualizada  requirió  establecer  una  priorización  de  los  componentes  y  el  plazo  más  adecuado  de  inicio  o  conclusión de su ejecución, elementos que se integraron a la Ruta de Implementación que  se  presenta  en  este  informe.  Se  debe  destacar  que  varias  de  las  políticas  y  elementos  incluidos en la agenda estrategia se han estado implementando, con diferentes grados de  avance,  en el proceso de integración.  La elaboración de la priorización de las políticas  estratégicas respondió a criterios como:  mandato  legal,  necesidad  estratégica  de  la  región,  apoyo  político  a  nivel  nacional  y  regional, compromiso con tratados internacionales vigentes o suscritos, planes aprobados  por COMIECO entre los más destacados; todos o varios de estos criterios fundamentan el  ordenamiento de las políticas de la agenda estratégica en tres grandes prioridades: 

Prioridad 1  Prioridad 2  Prioridad 3 

Reducir los costos de transacción regionales  Región económicamente competitiva  Cooperación multisectorial interactiva: Reingeniería Institucional  Sustentabilidad  y desarrollo económico equitativo  Promoción de la innovación  Marco de Políticas Complementarias 

Con base  a la revisión y priorización se estableció un horizonte temporal  de cinco años,  como plazo perentorio para iniciar y/o concluir las actividades contenidas en cada política  estratégica.  Para  algunas  de  las  actuaciones,  por  su  naturaleza,  se  consideró  oportuno  extenderlas  a  un  segundo  periodo  de  cinco  años,  por  lo  que se  sugiere que  la  Ruta  de  implementación  de  la  agenda  debería  estar  en  altísimo  grado  de  avance  en  unos  diez  años.  En  el  Cuadro  7  se  presenta  la  Ruta  para  la  implementación  de  la  agenda  estratégica.

Cuadro 7  Ruta de Implementación de la Agenda Estratégica para la Integración Económica

Este  proceso  de  elaboración  de  una  agenda  estratégica  y  su  propuesta  de  implementación  deben  completarse  con  análisis  de  asignación  de  recursos  y  responsabilidades, elaborando un programa que deberá transitar por los mecanismos de  socialización, consulta, ajuste y adopción para que se convierta en una meta compartida y  se facilite su ejecución, en beneficio de una Centroamérica más integrada, competitiva  y  sostenible. 

Conclusiones  Una  agenda  estratégica  de  largo  plazo  para  la  integración  económica,  con  la  cual  se  pretende  perfeccionar  la  integración,  mejorar  la  competitividad  y  fomentar  el  desarrollo  sostenible  de  la  región,  debe  identificar  y  contener  las  variables  que,  como  región,  se  podrían implementar oportunamente. Las regiones y países avanzan en alcanzar mejores  estándares  de  cooperación  y  competencia  que  les  asegure  una  inserción  exitosa  y  mayores  ventajas en  la económica mundial.  Centroamérica  carece  en  este  momento de  una  agenda  estratégica  que  la  eleve  al  mismo  nivel  de  otras  regiones  y  por  tanto  debe  elaborar y adoptar una que se adapte a sus necesidades y visión de futuro compartido.  Las  limitaciones  políticas,  técnicas  u  organizacionales  para  desarrollar  una  agenda  de  largo  plazo  enfocada  en  alcanzar  estos  nuevos  niveles  como  región,  deben  superarse  mejorando  la  capacidad  institucional  regional  para  traducir  las  señales  de  cambio  y  formular  soluciones  de  largo  plazo.  Estas  soluciones  deben  reducir  constantemente  los  costos de transacción, aventajar con innovación y conjugarse con la sustentabilidad de los  procesos económicos y empresariales de la región.  Una agenda requiere de definición respecto a la forma y tiempos para implementarla y de  los recursos necesarios. La ruta de implementación es un paso en el ejercicio de definir el  plan más adecuado para la realización de la agenda. En la Ruta presentada se plantearon  las  prioridades  y  plazos  para  la  ejecución.  No  obstante  queda  pendiente  definir  los  recursos necesarios y sus fuentes, medios y responsables, con los cuales se contaría con  una herramienta efectiva para la implementación, de la tan necesaria agenda estratégica  regional.