Publicacions i Edicions

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UNIVERSITAT DE BARCELONA. Dades catalogràfiques Estudio de casos sobre planificación regional Bibliografia SBN: 9788447534005 I. Luzón Benedicto, José Luis, ed. II. Cardim, Márcia, ed. 1. Ordenació del territori 2. Política regional 3. Estudi de casos

© PUBLICACIONS I EDICIONS DE LA UNIVERSITAT DE BARCELONA, 2009 Adolf Florensa, s/n; 08028 Barcelona; Tel: 934 035 442; Fax: 934 035 446; [email protected]; www.publicacions.ub.es Diseño de la cubierta: Núria Ferrer Impresión: ISBN: 978-84-475-3400-5 Depósito legal: Impreso en España / Printed in Spain

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ÍNDICE

Prólogo. Dr. José Luis Luzón . ...................................................................

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Core areas and peripheral regions of Canada: Landscapes of contrast and challenge. Christoph Stadel ................................................................ 13 Regional Planning in Germany. Institutional framework, instruments and effectiveness. Günter Mertins; Michaela Paal .................................... 31 The noise as a regional planning variable. The case of Madrid-Barajas and Barcelona-el Prat airports. Jaume Torán ............................................ 51 Política espacial ante el paradigma territorial de crecimiento urbanístico: Evaluación de la ordenación territorial pública actual en la isla de Mallorca. Mikel Dierssen . ..................................................... 75 Planificación y ordenación territorial en Guatemala: revisión de su marco legal e institucional y propuesta para su mejora y desarrollo. Román Rodríguez; José Antonio Aldrey . ................................................... 113 Descentralização e Regionalização em Santa Catarina - Plano de Desenvolvimento Regional Costa do Encanto-Joinville. Tânia Regina Santiago; Joel Huelen; Lourdes S. . ...................................... 135 Repercusiones territoriales de la Planificación reciente en el País Valenciano (España) (1994-2007). Vicent Ortells; Javier Soriano; Raúl Pons Chust ........................................................................................ 163

PRÓLOGO

Este es un nuevo libro del Grupo MEDAMERICA, el cual está dedicado a fomentar las relaciones académicas entre Europa y América Latina. Desde nuestra perspectiva geográfica nos interesa el tema de la planificación regional, como un paradigma clásico en nuestra área de conocimiento. En esta obra hay una diversidad de autores, todos ellos miembros del Grupo MEDAMERICA. La unidad de los trabajos radica en su relación con la planificación territorial desde una perspectiva crítica. Los casos de estudio corresponden a España, Guatemala, Alemania y Canadá. Los profesores Dr. Vicente Ortells y Dr. Javier Soriano, ambos profesores de la Universitat Jaume I de Castelló, nos ilustran sobre los efectos recientes de la Planificación Territorial en la Comunidad Autónoma de Valencia (España), planteando el problema de la eficacia de las medidas adoptadas por las instituciones públicas. Sostienen que el modelo de gestión del territorio ha sido negativo y ha generado conflictos entre los diversos agentes. Mikel Dierssen, es estudiante del doctorado en Planificación Territorial de la UB y fuertemente vinculado a las Islas Baleares, realiza una evaluación crítica de uno de los espacios europeos más castigados por la especulación urbanística. Lo consideramos muy relevante, desde el momento en que tres decisiones del Parlamento Europeo, han criticado duramente la ordenación territorial en las áreas turísticas españolas. Según la Constitución de España la gestión del territorio, planes urbanos y locales, corresponde a las Comunidades Autónomas, sin embargo la urbanización del litoral, entra de lleno en la Ley de Costas, del Ministerio de Medio Ambiente. La multiplicidad de Administraciones, genera confusión y facilita la especulación urbana en el litoral español. Jaume Torán es un brillante investigador joven que cursa la licenciatura en Geografía en la UB e introduce un tema no muy estudiado en la literatura académica española: los efectos del ruido de los aeropuertos y sus consecuencias en la planificación regional. Recientemente se ha sentado alguna jurisprudencia para sancionar el ruido elevado, que se considera como molestias insoportables para la población y, por tanto, es sancionable el

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causante del ruido. Pero en los aeropuertos españoles el mapa del ruido no se toma siempre en consideración. La tercera pista de Barajas tiene orden judicial de restricción de su uso, pero el Ministerio de Fomento español, recurrió la sentencia. La lentitud y burocratización del sistema jurídico español inviabiliza en años, la aplicación de una sentencia de estas características, que condenan a la Administración Pública. Los profesores Dr. Günter Mertins y Dra. Michaela Paal desarrollan su docencia e investigación en la Universidad de Marburg (Alemania). Nos dan a conocer una síntesis del manejo de la Planificación Regional en su país y la problemática que debe afrontar en un Estado Federal. En Alemania la planificación regional se realiza a cuatro niveles: nacional, estatal, regional y municipal, introduciendo de este modo problemas de vinculación y subsidiariedad, similares de alguna manera a los españoles. La siguiente frase pone de manifiesto la posición de los autores: In practice, political and economic interests often have been stronger than planning principles, especially concerning employment and location demands of international enterprises in urban agglomerations. Such necessities even concern regional planning objectives, which might be sometimes overruled. El profesor Dr. Chistoph Stadel, de la Universidad de Salzburg (Austria), ha aportado un tema de gran interés, la relación centro-periferia en Canadá. Es un hecho que dicha relación no es aplicable solamente a nivel de países emergentes o en vías de desarrollo, sino también a los más desarrollados. Este artículo es un ensayo no directamente relacionado con la planificación territorial, pero ofrece una reflexión teórica lúcida, sobre la nueva relación centro periferia en Canadá. Considero de gran interés la definición geográfica de Canadá que realiza el profesor Stadel, comparándolo con un archipiélago de territorios separados entre sí. Este hecho geográfico es causa y efecto de las disparidades regionales que se registran en Canadá, mensurables no sólo en términos de indicadores socioeconómicos, sino también de identidad regional propia inclusive a escala pequeña. Obviamente este aspecto debe ser considerado con todas sus consecuencias, en la planificación regional canadiense. Los profesores Dr. Román Rodríguez y Dr. José Antonio Aldery son profesores en la Universidad de Santiago de Compostela, España. En el año 2007 trabajaron durante varios meses en Guatemala, dentro de un proyecto europeo: Programa Municipios Democráticos, financiado por la Unión Europea en colaboración con el Gobierno de Guatemala con la finalidad de lograr la descentralización y el fortalecimiento municipal. Asumen los autores que la situación en Guatemala en Planificación Territorial es muy precaria, pues los municipios que deberían elaborar

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los planes urbanos y de usos del suelo, carecen de recursos y preparación. Según los autores la causa radica en la debilidad de las estructuras políticas administrativas guatemaltecas. Tania Regina, Joel Gehlen y Lourdes Cerazi, del servicio de Planificación del Estado de Santa Catarina (Brasil). Desde esa agencia regional han promovido la descentralización territorial interna en Santa Catarina, tratando de modificar el modelo de centralización a nivel estatal imperante en Brasil. Santa Catarina es un Estado que forma parte del “Sudeste desarrollado” que incluye a Sao Paulo, Espirito Santo y Rio Grande do Sul. La política de descentralización territorial aplicada en este Estado, responde a nuevas demandas promovidas por el Gobierno Federal; pero es en Santa Catarina donde se ha iniciado el procedimiento mediante leyes vinculantes. El mérito de esta obra corresponde a los autores mencionados. La licenciada Marcia Cardim ha sido la directora de la edición. Publicacions i Edicions de la UB ha diseñado el libro. MEDAMERICA y la AECID lo han financiado. Barcelona, 12 de marzo del 2008

Core areas and peripheral regions of Canada: Landscapes of contrast and challenge Dr. Christoph Stadel Salzburg University, Austria

´Regions vary widely in their capacity to achieve full development, and certainly in their ability to attain heartland status. Few regions ever achieve a position of dominance in a core-periphery system´ (McCann & Gunn 1998:18)

Introductory remarks In an age of growing concern over spatial and socio-economic disparities at regional, national, and global scales, the core-periphery concept continues to be of great scientific and applied relevance. Traditionally, the core-periphery discourse had also an ideological connotation as, in Marxist theory, cores tend to exploit peripheries in pursuit of colonial, imperial or capitalist interests. Cores and peripheries can be defined by geographic, economic, social, cultural, and political characteristics. Core areas may develop in regions offering favorable geographic qualities, in particular superior transportation and communication conditions, an abundant endowment with resources, and a good access to population centers and markets. Some cores are rooted in historical-cultural locations of a specific significance, while others developed as a result of political decisions and administrative policies. In Canada, the core-periphery dichotomy, or as it has been called (McCann & Gunn 1998) the heartland –hinterland duality, is a principal paradigm to discuss the regional geography of this country. Major contributing factors for the pronounced core-periphery contrasts are the large territorial size, the different physical environments, and the uneven access to resources, as well as the spatial discrepancies of population distribution, of secondary and tertiary employment opportunities, and of the transportation infrastructure. Also, being a ´northern country` with vast expanses of the territory being located in Canadian Shield and subarctic/arctic environments, core areas in Canada have a southern spatial bias. The above mentioned factors were of major importance for the early development of French and British colonial cores at the Atlantic coast, along the St. Lawrence River, the lower Great Lakes, and later on a narrow strip of the Pacific Coast and of Vancouver Island. Later, the utilization of rich agricultural resources led to the development of a Prairie settlement core spurred by a

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massive European immigration. Most recently, the boom of oil and natural gas in Alberta has triggered a dynamic development in this province with the emergence of a new core of national significance, the Calgary-Edmonton-Ft. Mc Murray Corridor.

1. The Core-Periphery Concept The core- periphery concept and model is based upon an unequal distribution of power in economy, society, and polity. The core is the dominating ‘central’ realm, while the peripheries tend to be isolated, dependent, and underprivileged. This dominance- dependency syndrome strongly impacts on the economic structures and exchanges, as well as on power distribution. The linkage between economic and political power was in particular emphasized by Wallerstein (1974) in his ‘Modern World System’ concept. In this four- stage model of the development of the space economy, coreperiphery contrasts are most pronounced at stage two, while the following stages are characterized by a greater dispersion of economic activity with a better integration of interdependent economies. This ‘equilibrium stage’ of economic regions has been often propagated as a policy goal for national development. Notwithstanding, a number of constraints and barriers in many instances curtail the success of these objectives. Either the forces of a ’spatial inertia’ of traditional cores, or the dynamics of newly emerging cores, tend to hinder or prevent a regional equilibrium of socio-economic development. The lure of the cores triggers major internal and international migration movements, combined with financial and commercial flows from the periphery to the core. Furthermore, economic policies at the regional or national level are often favoring the interests of the cores. Because of a population concentration, the number of electoral districts and/or of political representatives is unproportionally high in the core areas. Thus, core areas are by and large ‘centers of accumulation’ with tendencies to sustain or intensify uneven developments. Still Krueger (1991) argues that the aggressive exploitation of resources and the creation of new economic opportunities, combined with incentive polices, may stimulate the emergence of new cores. This challenges the notion that existing geographies of development are spatially static and immutable, as ‘new geographies of production’ are supported by highly mobile capital, trade, and labor force flows. It may be argued that economic and political power stems less from location and other so-called geographic factors, but from the locus of control over the means of production (Yeates 1998: 116).

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2. Core areas in Canada: continuity and change Interpreting the geographical and socio-economic features of the ‘Canadian archipelago’, the heartland at the national scale evolved in what Yeates (1975) called ‘Mainstreet Canada’. This densely populated urban ribbon at a length of some 1000 km and a width of 100-300 km extends from the City of Windsor along the US-Canadian border, following the northern shores of Lake Ontario and the St. Lawrence River to Quebec City (Fig. 1). It is anchored by the two dominating metropolitan centers of Toronto (population 2006: 5, 113, 282) and of Montreal (population 2006: 3,635,571). With an additional 12 Census Metropolitan Areas (CMAs), the combined metropolitan population of ‘Mainstreet Canada’ amounts to some 14 million people. This Canadian ‘heartland’, however, does not represent a contiguous, zone but is characterized by two sub-cores, the so-called Greater ´Golden Horseshoe` in Ontario and the St. Lawrence Lowlands in Quebec separated by a wedge of the Canadian Shield protruding southwards into the United States territory. The early rise of the lower Great Lakes-St. Lawrence River Valley region was the result of a favorable location and accessibility, of advantageous geographical conditions with a diversified resource base, of an early concentration of European immigrants and American refugee Loyalists, and of representing the nascent nuclei of political consolidation of Upper Canada (Ontario) and Lower Canada (Quebec) forming the core of the Canadian Confederation in 1867. In the 20th century, factors of cumulative advantage –geographic situation, large local markets, the nexus of transportation routes, and political power– continued to reinforce the heartland status of Central Canada (McCann 1998:32). Thus, by the 1950s, the Industrial Heartland functioned as the undisputed core of Canadian economic development. In all spheres of economic activity –trade, transportation, manufacturing and finance– the heartland predominated (Yeates 1998:109). The Canadian Heartland is characterized by high population densities above average growth rates and young population segments. This is reflected in a proportion of children under 15 years above the national average of 17.7% (e.g. Oshawa 20.5%; Toronto 18.6%). The relative youth of these CMAs is mainly a result of higher fertility rates, and of a large influx of internal and international immigrants of child-bearing age (Statistics Canada 2008:32). Conversely, the CMA of Kelowna in the Okanagan Valley of British Columbia –a fast-growing Canadian retirement region– has the highest proportion of people aged 65 and over (19%) compared to the national average of some 14% (ibid.: 34) The ‘Greater Golden Horseshoe’ is the most heavily urbanized region in Canada. It contains 9 CMAs and more than 100 municipalities, 16 of which have a population of more than 100,000 (Statistics Canada 2008). Most of

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the current population growth is concentrated in a zone extending from the western shores of Lake Ontario (CMA of Hamilton) in an arc encircling the Municipality of Toronto to the north to the CMA of Oshawa at the eastern periphery of Toronto. The second focus of the Windsor-Quebec city heartland are the St. Lawrence lowlands, in particular the Montreal metropolitan area and its adjacent region, accounting for some 4 million people, approximately 53% of Quebec’s population, and some 12% of the Canadian population. Its growth though is lagging behind that of the ‘Golden Horseshoe’ of Ontario. Whereas the ‘Golden Horseshoe’ was the historical core of British Upper Canada, the St. Lawrence Lowland core with the two anchor cities Montreal and Ville de Québec was the cradle of French Lower Canada. Today, the CMA of Montreal maintains its status of the second-largest urban center of Canada and of the primate city of the province of Quebec, with a population of 3,635,571 in 2006. As is the case in the Toronto area, the fastest growing parts of the Montreal Metropolitan Area are located in its periphery, the fast expanding new suburbs and ´exurbs` of the sprawling ´urban field`. The third major focus – in contrast to the ´Golden Horseshoe` of Ontario and the St. Lawrence lowlands of Quebec a comparatively new one developing only since the 20th century, is the lower Fraser Valley and the Georgia Strait area of the Vancouver Metropolitan Area. The growth of this region was triggered by the arrival of the transcontinental railway line in 1885 and the subsequent development of the Pacific port. The growth of Vancouver was then spurred by the boom of natural resources exploitation in the Cordillera hinterland and by a massive influx of European and Asian immigrants. Today, the Vancouver area benefits from its role as the ‘gateway city’ to the Pacific Ocean and the economic powers of Japan, China and South Korea in particular. It also profits from the proximity to the dynamic economic region of the Seattle urban region of the US State of Washington. This relatively small, and from the rest of Canada isolated core area with Vancouver (pop. 2,116,581 in 2006) and the provincial capital of Victoria (pop. 330, 088 in 2006) on Vancouver Island has experienced a fast population growth and dynamic economic development during the past few decades, although there are recent indications that the boom may now be slowing down. A more recently emerging ‘heartland ‘of national significance is the Lethbridge – Calgary – Red Deer – Edmonton Corridor. Spatially noncontiguous, this evolving urban axis, is anchored by the two dynamically growing metropolitan areas of Calgary (2006:1,679,310) and Edmonton (2006: 1,034,945). The phenomenal population growth of this Corridor has been fuelled by the dynamic development of the petroleum and natural gas resources, a host of ancillary industries, and also by a highly successful tertiary sector – mainly of financial, educational and health institutions. By 1996, Calgary was second

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only to Toronto in the number of corporate head offices and home to 92 of the ‘Financial Post’ top 750 companies (Lehr 1998:300). This in turn has attracted a large number of natural and international migrants in search of jobs and higher income opportunities. However, this economic dynamism has also resulted in a rather reckless building boom in the major cities and their commuter shed, in real estate speculation, and in inflationary price developments. Although the resource boom has only recently (end of 2008) somewhat abated, the ‘speculative bubble’ had weakened in the months before and generated lesser population grown rates and even a drop in real estate prices. The growth of the Alberta Heartland occurred largely at the expense of the rural regions of the Canadian Prairie provinces, but also of the urban and even metropolitan regions in Manitoba and Saskatchewan. Calgary and Edmonton overtook Winnipeg – the former Gateway City to the Westin population numbers in the early 1980s. Since that time, the growth rates of Winnipeg and the two Saskatchewan CMAs, Saskatoon and Regina, clearly lagged behind those of the two Alberta Metropolitan Areas. However, most recently, the resource boom (petroleum, natural gas, potash and metal ores) has ‘awakened’ Saskatchewan to a new economic dynamism, and Saskatoon and Regina experienced in 2008 unprecedented proportional population increases. The economic boom of the Canadian West is paralleled by a regional shift of immigrant flows, away from the traditional heartland of ‘Mainstreet Canada’, mainly to the urban centers of the western Provinces, but also to the larger and medium-sized cities in other parts of the country. (Bourne quoted in Winnipeg Free Press 2008: A 20). While Toronto remains overwhelmingly the dominant hub for newcomers, its proportion of Canada’s total annual immigrant intake dropped to nearly one third in 2007 from one half in 2001. In contrast, the number of immigrants settling in western and Atlantic cities have increased every year in the past five years: between 2000 and 2007, the number of foreign permanent residents increased in Moncton, New Brunswick by 74%;in Edmonton by 52%, in Charlottetown, Prince Edward Island by + 50%; in Halifax by 45%; in Montreal by 36%; and in Calgary by 32%, whereas it declined in the traditional immigration centers Toronto and Vancouver by 21% and 1% respectively (Winnipeg Free Press 2008: A 20).

3. Hinterlands of Canada: stagnating historical cores and peripheral settlement islands By far, the geographically largest part of Canada must be considered as a peripheral realm, the hinterlands of the country in terms of population

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concentration and economic power. In contrast to many other nations, the original core of European settlers along the Atlantic Coast was unable to maintain its brief pivotal role and quickly shifted to the shores of the St. Lawrence River and later to those of the lower Great Lakes. These regions of the ‘Maritimes’ (provinces of Nova Scotia, New Brunswick and Prince Edward Island) and Newfoundland, the latter joining the Canadian Confederation as late as 1949, are highly scenic, rich in heritage, and still have compared to their modest spatial extension (5.4% of the Canadian territory) an above average share of the Canadian total population (app. 8%). Yet, over the past centuries, their role declined to that of ‘Places at the Margin’ (Wynn 1998), economically troubled, at times ‘frozen’ in traditional ways, with their importance and dynamism siphoned off by the competition of newly emerging cores and a marked outmigration, especially by younger population groups. However, at the turn of the millennium, new pockets of resource – driven development, in particular an oil-boom off the shores of Newfoundland and Nova Scotia, as well as new forms of service industries in the high-tech communication, information, and business-service sector have instilled in some cities (e.g. Moncton, New Brunswick) and regions (especially the Halifax region) new vigor and optimism. Also, new manufacturing jobs in the high – quality metal construction and food industries have been created in recent years. In addition, the Atlantic region has also witnessed a mobilization of its tourism and recreation potential for Canadians, Americans and Europeans. On the other hand, the traditional fishing industry and the fishing villages remain in al crisis situation with little hope for improvement. Thus, the Maritimes and Newfoundland will be adapted to the new opportunities and constraints, and the economic landscapes will be reshaped. The question quite vividly debated in the Maritimes is whether it will be possible to maintain the rich cultural identity and legacy of the region in the wake of neo –liberal and economic demands and macro– economic rationales. A second major hinterland region of Canada is that of the Western Interior, or the Canadian Prairies. Settled only after the extensive land surveying of the 1870s and the ‘opening up’ of the region by a hectic development of the railway system, the region witnessed a spectacular boom of settlement by mostly European immigrants, and of an unprecedented economic rise driven by a burgeoning wheat economy. However, since the 1920s, the Canadian Prairies were seriously affected by environmental and economic problems, by the crisis of rural life, and by the competition of the traditional cores in the Toronto and Montreal region, as well as by the dynamic urban centers of Vancouver, Calgary and Edmonton. Thus, the Western Interior became a region increasingly dominated by the economic force and political power of Central Canada, and since the second half of the 20th century also of British Columbia and Alberta. Since World War I, the influx of immigrants dried up,

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while many people from the Prairies, especially from rural areas, migrated to the new centers of opportunities: ‘From a heartland – hinterland perspective, therefore, the Western Interior has shown many characteristics of hinterland dependency. In this world order, change and innovation are diffused from developed regions into areas struggling with remoteness, environmental obstacles, and limited social and economic opportunities’ (Lehr 1998: 269) In spite of the widely accepted hinterland status of the provinces of Manitoba and Saskatchewan, a number of economic and social restructuring processes, the enhanced importance of agricultural and non - agricultural resources, and a slowing - down trend of growth of the core areas, combined with a certain disillusion of people with the opportunities and lifestyles in the large metropolitan areas, a certain ‘rediscovery’ of the assets and chances offered by the Prairie region are hopeful signs for its future development. The ‘Canadian North’ is a vast territory, comprising a large proportion of Canada’s land area but only a very small part of its population. No unanimity exists where ‘the North’ begins, i.e. about its southern limit. A rather arbitrary delimitation is the meridian of 60° N. Another, likely more satisfactory, limit is the marked landscape change that occurs as one enters the sparsely populated forest and lake country of the Canadian Shield. However, this designation is not applicable in the realm of the Canadian Cordillera and on the Pacific Coast and appears problematic in Ontario and Quebec where the Canadian Shield extends far to the south, in parts even beyond the Canadian boundary into the territory of the United States. A definition of the Canadian North on the basis of political -administrative criteria could identify the ‘North’ as the realm occupied by the northern Territories of the Canadian Confederation, i.e. the Northwest Territories, the Yukon Territory and Nunavut. In the Territories, the federal government has guided the development in a more direct fashion than in the Provinces. This agrees well with the designation of a Hinterland which has limited political and economic autonomy and is subject to a high degree of dependency. But somewhat contradictory to this assumption is the fact that a substantial proportion of the residents in the Territories is a native or ‘First Nation’ population, foremost in Nunavut. In the wake of an enhanced empowerment, self-determination and autonomy of these people, the Territories may be considered today as the cultural core regions of ‘ancestral Canada. Thus, the North’ is at once a political and an economic definition, and one which emphasizes the North’s special status within Canada’ (Usher 1998:357)

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Hinterlands are generally characterized by low overall population densities and in some instances by non-contiguously settled areas. This is certainly the case for the Canadian North. While the overall population density of Canada is already quite low (3.5 p./km²), it is even lower for the North, and in the Case of the Territories statistically close to zero. The combined population of the Territories with their large size of 3,547,801 km² amounted in 2006 to only 101,310. This population predominantly lives in the few urban centers and Territorial capitals (Yellowknife, Northwest Territories; White Horse Yukon; Iqaluit, Nunavut), at some mining sites and in resource towns, and also in scattered native reserves or villages. On the other hand, the population increases from 2001 to 2006 for the Territories and for its primate urban areas have been for considerably higher than the national average (Northwest Territories: + 11%; Yukon Territory: + 5,9 %; Nunavut: + 10,2 % Iqaluit: + 18,1 %). This could be interpreted as a sign a new economic dynamism. In the Heartland – Hinterland concept, the assumed role of hinterlands is to act as resource pools for the manufacturing centers of the heartland, or for export. In the early days of European colonization, the Hudson’s Bay Company (since 1670) and the Northwest Company exploited the furs of the Canadian Shield and Arctic lowlands. The furs were supplied largely by the local native population, were transported to the Forts mostly by Métis people (Voyageurs) and were shipped to Europe. In return, the European centers and the Forts supplied the native population with a range of manufactured goods. The fur trade can therefore be considered as the first North American example of a globalized periphery-core economic relationship. Later, the other natural resources exploited of the Canadian Shield were in particular the forest and the mineral resources. Whereas the fur trade has long disappeared, the timber, pulp and paper, and mineral resource industries have continued to the present, albeit with a succession of ‘boom and bust’ cycles. Today, the location of wood –processing industries, of mining sites and mineral– processing industries are ´islands` of settlement and local infrastructural development within vast largely empty spaces. Mining sites are not limited to the region of the Canadian Shield but are also found in the Arctic tundra environments and, in the case of the petroleum and natural gas exploitation sites, even off the shores of the Arctic Ocean. Another resource fuelling the urban centers and the industries of the heartlands to the south are the hydroelectric resources. These resources are harnessed at reservoirs and hydro-electric power plants along the large rivers of the Canadian Shield and the Arctic lowlands. In all these cases of resource exploitation in the Canadian North, the environmental impacts have resulted in frequent and serious land degradation, water and air pollution, but also in a threat to traditional livelihood patters. In recent decades, increasingly, the Canadian North has also become a favorite destination for Canadian and international tourists.

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The Canadian North is today in a state of rapid changes and far-reaching transitions. These transformations offer to the people new opportunities and often also better incomes and services. But they also generate new challenges and problems emanating from deep economic and socio-cultural transformations. In his book The Geography of the Canadian North, Bone (1992) speaks of the ‘dual economies’ and ‘dual populations’ of the Canadian North. The resource economy as the dominant commercial force produces the primary products for export to world markets. Multinational companies and Crown Corporations with an input of large amounts of capital dominate this resource – based industry. The Native economy, in contrast, evolved from a subsistence hunting and fishing economy to one in which wage employment and transfer payments from the Canadian government play a major role: ‘This dualistic North can best be described as frontier dualism. Frontier dualism occurs where two cultures share the same territory: one culture is engaged in an export –oriented commercial economy, while the other one is more concerned subsistence and land-based activities.’ (Bone 1992: 16)

Concluding remarks Cole Harris (1998) has characterized the Canadian geography as one of a fragmented ecumene and an archipelago of settlement islands spread over some 7200 east –west kilometers and separated by vast expanses of the rocks, lakes and forests of the Canadian Shield, by the muskegs of the Arctic region, and by the mountainous topography of the Cordillera. These natural environmental conditions, since the foundation of the Canadian Federation, formed the basis for the development of pronounced regional identities and of the duality between core regions and peripheral areas. After having established an initial foothold on the Atlantic Coast in the 17th century, the core of European settlement shifted quickly to the St. Lawrence Lowlands and the shores of the lower Great Lakes. Here, a cultural and economic duality developed between the French speaking and Roman Catholic ‘Lower Canada’ with their centres Quebec City and Montreal, and English- speaking, Protestant ‘Upper Canada’ with the urban foci of Kingston and later Toronto. Since that time, ‘Mainstreet Canada’ has remained the principal Heartland of Canada, with the Toronto region becoming the major focus of industrial and population concentration, and the Quebec St. Lawrence Lowland gradually lagging behind in development. With the consolidation of the Canadian Confederation, the railway linkage of the Pacific Coastal area to the rest of Canada, the settlement of the American and Canadian West, the boom of gold

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exploitation, as well as the nascent Pacific Ocean trade route, a new, spatially highly restricted core region developed in the lower Fraser River Valley around the rapidly developing city of Vancouver. The most recently emerging core region of Canada was the Calgary-Edmonton Corridor benefitting from the oil boom in Alberta during the last decades. While a certain consistency can be observed for the eminence of these core areas in terms of population concentration and economic power, considerable fluctuations in the dynamism and attractiveness of the core regions can be noted. During the last decades of the 20th, the boom of the ‘Golden Horseshoe’ of southern Ontario abated to a certain extent at the expense of the heartlands of western Canada. Most recently, a certain slowing down trend of the economy of the Vancouver area and a stagnation of the real estate market has become evident, and even the spectacular boom of the Calgary-Edmonton Corridor may be affected by greater fluctuations resulting form the uncertain development of the fossil energy resources and the general crisis of financial and real estate markets. The traditional peripheral regions of Canada, the Atlantic Provinces, the Prairie regions of Manitoba and Saskatchewan, and the Canadian Northare also undergoing major changes. It has become evident that they can no longer be generally classified as stagnating ‘hinterlands’ given the fact that some clusters within these peripheral regions have exhibited lately population and economic growth rates well above the national average. Thus, in spite of the vast extent of the nation all territory extending from the Atlantic Ocean to the Pacific Ocean, and from the US-boundary to the Arctic Ocean (with sectoral national claims to the North Pole!), Canada is a country of great regional contrasts and pronounced regional identities - at times even at small geographical scales. The paper has shown that while the heartland-hinterland paradigm still shapes the demographic, economic and political landscape of Canada, recent significant changes both in the cores and in the peripheral regions have resulted in significant transformations of environments and livelihoods. It has also become apparent that the complex web of small-scale and larger-scale regions is interconnected as never before. Furthermore, the traditional assumption of the functional role of heartlands and hinterlands has to be re-evaluated. While the hinterlands may still be major suppliers of staples for the heartlands and their industries, in many cases, the hinterlands are now fulfilling additional roles with an array of multiplier effects which have made them less dependent upon the heartland. In addition, both the heartlands and the hinterlands are greatly affected by developments at the continental and global scales with consequences that are difficult to predict. Also, in the wake of the recent economic and financial crises, the heartlands have tended to become attractive as suppliers of capital, labor, entrepreneurship and technological advancement.

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This could well lead to an attenuation of regional disparities and to a reassessment of the traditional ‘Heartland-Hinterland Model’ of Canada.

Literature

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Core areas and peripheral regions of Canada

Figura 1

Figura 2

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Estudio de casos sobre planificacion regional

Figura 3

Figura 4

Core areas and peripheral regions of Canada

Figura 5

Figura 6

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28

Estudio de casos sobre planificacion regional

Figura 7

Figura 8

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Core areas and peripheral regions of Canada

Figura 9 Table 1. Canada. Population by Provinces/Territories and Census Metropolitan Areas (CMA), 2006 Province/Territory CMA

Population 2006

Population change (%) 2001-2006

Ontario

12,160,282

+6.6

Toronto

5,113,149

+9.2

Ottawa-Gatineau

1,130,570

+5.9

Hamilton

962,911

+4.6

London

457,72

+5.1

Kitchener

451,235

+8.9

St. Catharines-Niagara

390.317

+3.5

Windsor

323,342

+5.0

Barrie

177,061

+19.2

Greater Sudbury

158,258

+1.7

Kingston

154,358

+3.8

Guelph

127,009

+8.2

Brantford

124,607

+5.5

Thunder Bay

122,907

+0.8

(Ontario/Québec)

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Estudio de casos sobre planificacion regional

Table 1. Canada. Population by Provinces/Territories and Census Metropolitan Areas (CMA), 2006 (cont.) Peterborough

116,57

+5.1

QUEBEC

7,546,131

+4.3

Montreal

3,635,571

+5.3

Québec City

715,515

+4.2

Sherbrooke

186,952

+6.3

Saguenay

151,643

-2.1

Trois Rivières

141,529

+2.9

BRITISH COLUMBIA

4,113,487

+5.3

Vancouver

2,116,581

+6.5

Victoria

330,088

+5.8

Kelowna

162,276

+9.8

Abbotsford

159,02

+7.9

ALBERTA

3,290,350

+10.6

Calgary

1,079,310

+13.4

Edmonton

1,034,945

+10.4

MANITOBA

1,148,487

+2.6

Winnipeg

694,668

+2.7

SASKATCHEWAN

968,157

-1.1

Saskatoon

233,923

+3.5

Regina

194,971

+1.1

NOVA SCOTIA

913,462

+0.6

Halifax

372,858

+3.8

NEW BRUNSWICK

729,957

+0.1

Moncton

126,424

+6.5

Saint John

122,389

-0.2

NEWFOUNDLAND/LABRADOR

505,469

-1.5

St. John’s

181,113

+4.7

PRINCE EDWARD ISLAND

135,851

+0.4

NORTHWEST TERRITORIES

41,464

+11.0

YUKON TERRITORY

30,372

+5.9

NUNAVUT

29,474

+10.2

CANADA

31,612,897

+5.4

Source: Statistics Canada, 2008

Regional Planning in Germany. Institutional framework, instruments and effectiveness Dr. Günter Mertins and Dra. Michaela Paal Phillips Marburg University (Germany)

1. Introduction: What does territorial planning mean? Any use of space – by individuals or by groups – features specific structures, affected by political, administrative, cultural, religious, social or economic parameters. The necessity of well-planned spatial structuring results from increasing social evolution, especially from increasing population density. This leads towards increasing extension of built-up area and to land use demands and/or conflicts. In this context we have to consider, that ideal land use does not exist. The functional needs on land use are permanently changing, hence new planning objectives and concepts have to be incorporated. In territorial planning, a society’s ethical norms play a decisive role. They cause the general planning guidelines and are reflected in a society’s principles. This includes egalitarianism, equal conditions of life for everyone, sustainability, public participation in planning etc. The challenge of planning is the identification and coordination of private and public demands for space as well as the implementation of proposals or alternative planning solutions. These decisions are taken by a political board, the implementation is on the responsibility of politicaladministrative institutions. They are – at the same time – the supervisory body concerning the abidance by the planning laws, which is very important at municipal level. Generally, territorial planning is based upon long-term development concepts. It contains the systematic and rational prearrangement (following the laws and norms) of measures to create new spatial structures and land use patterns (FÜRST 2001; LANGHAGEN-ROHRBACH 2005).

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Estudio de casos sobre planificacion regional

2. The organisational framework of territorial planning in Germany – a general oveview Today, German territorial planning bases on the treatments of the Agenda 21, passed in 1992 at Rio de Janeiro. This political strategy includes the spatial objective of sustainability, which means the balance of economic, social and ecological strategies to enhance cohesion and planning under the aspect of careful use of resources. Agenda 21 obliges all nations to ecological planning under consideration of public participation, too. In 1998, Germany integrated these objectives in its legal treatments for territorial planning (Federal Regional Planning Act = “Bundesraumordnungsgesetz” = ROG). This means, that sustainability is now – beside elder objectives as “equal quality of life for all German people” or “avoidance of increasing social inequality” one of the main goals of German territorial planning. At the same time, the Federal Regional Planning Act is not the only body of laws which includes principles of human and territorial development. Basic rights of the human being, as “gender equality”, “property rights” or “freedom of settlement”, are even codified in the German Constitution. The principles of territorial planning, as they are legally stipulated in the Federal Regional Planning Act, are consciously worded in general and do not include direct spatial references. The reason for this gap is the political system of federalism, where the implementation of territorial planning principles is not in the competence of the national government, but in the responsibility of the administrative units called „Länder“ (German Federal States/Lands). This means, that the national government only defines the overall concepts (= “Leitbilder”) as well as the legal framework (e.g. the Federal Regional Planning Act). At the same time these law providing guidelines are only binding for the subordinated administrative units and institutions, but not for individuals. Within this legal framework the national government is obligated to give leeway to the German Federal States to ensure their scopes of action concerning territorial planning. At the same time, the German Basic Constitutional Law grants the municipalities planning authority within their territories. National territorial planning has framework competency and defines general objectives as well as the legal framework, which are binding for all lower administrative authorities (LANGHAGEN-ROHRBACH 2005: 31). This leads to the question about the detailed organisational structure of territorial planning and the different instruments (Figure 1).

Regional Planning in Germany

33

Figure 1: Organisation and instruments of territorial planning in Germany

Source: BBR 2000

As mentioned above, concrete territorial planning in Germany is in the responsibility of the German Federal States (“Länder”). They are committed to shape the general guidelines with concrete objectives and planning steps. The connecting institution between the national government and the Federal States is the Ministerial Conference on Territorial Planning (= Ministerkonferenz für Raumordnung = MKRO), composed by all responsible ministers, which has the task of information and coordination concerning all questions and positions in territorial planning (BBR 2005). The “Länder” create their own legal frameworks, including internal organisational instructions on the regional planning system. The main instrument for territorial planning on the level of the “Länder” is the socalled “Landesentwicklungsplan” (“Regional Development Plan adopted by a Land”). It contains one or several maps as well as supplementary explanations within a accompanying text to recess the general guidelines. Such a plan is adopted for the whole territory of a Federal State, comprising the main topics “development”, “organisation of area to be left clear” and “safeguard of the territory” (LANGHAGEN-ROHRBACH 2005: 42). The “Regional Development Plan adopted by a Land” refers to the present economic, social, infrastructural and environmental situation as well as to the future aspired development. It focuses on land use patterns, on free space and on the main alignments of infrastructure. Concerning land use patterns the German planners are still dealing with CHRISTALLERs Theory

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Estudio de casos sobre planificacion regional

of Central Places to enhance the evenly distribution of services all over the territory – independent to the fact, that during the last decades this system often has been criticised because its static approach. Due to the importance of the concept on a balanced hierarchy of service centres, already the Regional Development Plan adopted by a Land (“Landesentwicklungsplan”) contains commitments about the ranking of service centres and the position of the main urban areas in the supply hierarchy. The guidelines of the Federal States are legally binding for all other administrative units (regions and municipalities), but not for individuals. If German planners speak about “adaptation” within the hierarchical progression of the Federal States, regions and municipalities (see figure 1), they mean the commitment, that every subordinated institutional planning level has to integrate the higher-ranking parameters into its own planning instruments. But the German territorial planning is not only structured within a topdown-organisation. At the same time, the “counter flow principle” ensures that no measure of the superior instances can be undertaken without consultation of the inferior planning levels. This means, that organisation and development of spatial units have to correspond with the general objectives of the federal territory as well as the federal planning has to consider the demands of the sub-authorities. Planning on the level of planning regions is executed on different ways, but is in the responsibility of the regions themselves. They are subordinated to the legal frameworks of the Federal States, but are executing their own instrument, the Regional Plan. He is created for the whole region and states more precisely the framework of the “Regional Development Plan adopted by a Land” (see chapter 4). The first-line planning level concerns the municipalities. They represent the smallest statistical and administrative units and feature extensive authorization and competence in planning. Their competences are fixed in a special body of laws, the so-called German Federal Building Code (“Baugesetzbuch”). It defines the most important planning instruments for municipalities and concerns the urban land use planning and its execution under the consideration of nature protection. The municipalities’ planning competence includes two planning levels. The “land development plan” (“Flächennutzungsplan”) might be understood as the preparing instrument and includes information about main land use (habitation, industrial use, mixed land use, special zones) for the whole municipality within a period of maximal 15 years. The second instrument, the so-called “legally-binding land use plan” (“Bebauungsplan”), applies only parts of the municipality’s area and is binding for each person. It informs about council building regulations and has to be implemented for every

35

Regional Planning in Germany

development area. In most of the legally-binding land use plans regulations on the protection of nature and environment are integrated, too (figure 2). Figure 2: Planning levels and instruments in Germany – an overview Territorial unit

Instrument

Federal Government

Federal Regional Planning Act Federal Planning Programme

Country/Federal State/Land

Regional Development Plan adopted by a Land

Region

Regional Plan

Municipality

Land development Plan legally-binding Land use Plan

Contents

Reference surface

Text of the law Publication (text) on the nation-wide main spatial development nation-wide of the federal territory Map(s) and explanations (text) concerning the main settlement Land (area-wide) structure, infrastructure and other important land use types Map(s) and explanations (text) with Region (areadetailed wide) statements on development axes, urban development etc. Map(s) and explanations (text) on main land use Municipality categories (area-wide) Map (s) and Parts of the explanations municipality (text) on detailed building regulations

Scale

-

1:200.000

from 1:100.000 to 1:50.000 (depends on the size of the unit)

1:10.000 from 1:1.000 to 1:500

Source: author’s own design

Public participation is deep seated in the German planning system. All planning proceedings comprise the participation of persons/inhabitants concerned by future planning measures. Especially concerning large-scale

36

Estudio de casos sobre planificacion regional

projects (e.g. the extension of airports or the construction of highways) they are incorporated just from the beginning to avoid misunderstandings and to integrate even the worriers in the process of discussion. At the same time, public authorities, organisations and non-profit associations – the so-called “supporters on public issues” (“Träger der öffentlichen Belange”) – are involved in planning already at a very early stage of discussion to give advice within their duties. The transversal competence of planning on the level of countries, regions and municipalities is also supported by sectoral planning. This means all planning divisions which are specialised in several tasks, e.g. landscape planning, plot alignment, transport planning, water supply and distribution etc. They are regulated by special laws and compile concepts and plans which have to be incorporated by the administrative planning units. Sectoral planning contributes planning on the level of the “Länder” as well as regional and municipal instruments. In 2001, Germany integrated the European Union’s Guideline 2001/42/ EG in the Federal Regional Planning Act. This guideline means a systematic audit procedure, called strategic environmental audit (“Strategische Umweltprüfung”) to check environmental aspects in strategic planning instruments. Typical applications are regional plans, land development plans, traffic concepts, programmes for development in tourism etc. The main objective means identification and verification of environmental impacts in planning and politics just from the beginning of discussion.

3. German territorial planning in comparison with other European planning systems In context with the different European political systems, we may distinguish different planning systems, too. They have their seeds in different political structures of the states as well as in varying history of law. In this regard, planning law always has to be seen as a part of the whole structure of the (democratic) state (LANGHAGEN-ROHRBACH 2005: 96). European nations vary in administrative structures, therefore it is not surprising that competences in planning differ, too. German territorial planning might be seen in the tradition of Roman law as well as under influence of the French “Code civil”. As in Austria and in Switzerland, administrative structures are strongly influenced by federalism, which is characterised by three levels of competences: the national level, the federal land (or canton level in Switzerland) and the municipal level.

Regional Planning in Germany

37

Like in Germany, the Austrian and the Swiss planning system are based on national planning acts, which have to be understood as a framework of planning or as guidelines for the Federal States (Austria) or the cantons (Switzerland). As both nations are dominated by the Alps, careful use of areas for permanent settlement plays an important role in planning. Probably the topographic structure causes the fact, that in both states regional planning, as we know it from Germany, is missing. If Austrian politicians and planners speak about regions, they refer to the spatial units of NUTS, used by the European Commission for regional subsidies. Even for urban agglomeration areas, where common planning strategies against increasing land use would be necessary, co-operation between the core city and the surrounding suburban communities only concerns specific problems (traffic, waste management), but does neither include an administrative regional planning level nor regional planning instruments French planning tradition is based on the Napoleonic Code civil from 1804, which influenced the whole European history of law. France has a strong tradition of centralistic administration, which has been mainly opened no more than in 1981, when the process of regional strenghtening was initiated by the French president MITTERRAND (ROBERT 1996). Today, the French planning system is divided into four levels. Beside national and communal planning, regions and departments are also democratically legitimatised and perceive planning tasks, too. The main guidelines are developed by national planning institutions (eg. DATAR = Délégation à l’Aménagement Territoire et á l’Action Régionale) as well as national administration is responsible for co-ordination and adoption of all planning levels. The regions are responsible for the Regional Development Plans, which only give information about public investments within a period of five years and do not correspond to the connector function of the German instrument “Regional Plan”. Though the departments do not feature own planning instruments, they are authorised to define guidelines for communal development. As mentioned above, French municipalities dispose of powerful authority to develop their own plans on municipal land use (Plan d’Occupation du Sol), which is comparable to the German Land Development Plan. In contrast to the French and German planning systems, in Great Britain the level of regional planning is completely missing. We have to assume that only the Federal German System deals with such a strong instrument, which represents the connection between the Federal States on the one hand and the communities on the other hand.

38

Estudio de casos sobre planificacion regional

4. The development of regional planning until the Second World War The beginning of regional planning dates already from the years before the First World War. Uncoordinated and rapid extension of built-up area – especially in urban agglomeration areas – are caused in urban development and technical-infrastructural deficiencies during the period of industrialisation as well as in insufficient urban planning. These gaps produced the demand on supra-communal concepts and planning. Two planning organisations mark the commencement of this request (v. HINÜBER/OKONNEK 1999): a) “Zweckverband Groß Berlin” (Special Purpose Association Greater Berlin) Between 1871 and 1910, the German capital Berlin extended from 0,9 to 3,7 million inhabitants. Increasing population meant a lot of structural problems and lead to competition in planning concerning the restructuring of the whole area of Greater Berlin. In 1912, the results conducted mainly to the formation of the municipal Special Purpose Association of Greater Berlin. The main objective was the implementation of integrative structures concerning traffic, water supply and return system, common areas, green spaces and garden cities. In 1920, this first planning association was – in the course of communal incorporations – replaced by the new administrative unit of the large-scale community Berlin, which overstrained all duties mentioned above. b) Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk (SVR) (Communal Association Ruhr Coal District) At the end of the 19th century, the Ruhr District was one of the most populous and industrialised regions in Europe. In 1910 a Working Committee for proposals on harmonized development of green space and traffic was founded, but in 1912 they also presented a general settlement model. After the First World War political and structural troubles lead in 1920 to the voluntary association of 17 towns and 11 counties to the SVR. One of its tasks was the designation of future built-up area, safeguarding green areas and the extension of the public transport system. For years the SVR had a pioneering role in regional planning. For political reasons the SVR lost its planning competence in 1975 in favour of three administrative districts. During the Weimar Republic 30 other planning association had been founded., mainly based on the voluntary amalgamation of communities or administrative districts. Today – according to the actual comprehension - most of them might be called “regional planning federations”. In the 1930s they had been converted by the newly founded “Reichsstelle für Raumordnung” (RfR) into regional planning associations (“Landesplanungsstellen”). The

Regional Planning in Germany

39

RfR acted as a central national instance with extensive discretionary power. Objectives and contents of planning were politically determinate and strongly subordinated to national socialist ideology. Because of the Second World War most of the planning concepts, created until 1944, received no structural consequences.

5. Regional Planning in Germany After the end of the Second World War, especially in the strongly destroyed urban areas, many planning associations had been funded, mainly during the 1950s (e.g. the Communal Working Group Rhine-Neckar, including the surroundings of Stuttgart; in 1951; the Regional Planning Association Frankfurt/Main in 1962). They modelled themselves voluntarily on the interwar period’s planning associations, as well as a reactivation of most of the 1920s’ planning associations took place.

5.1. Region – planning region – regional planning The term “region” is transdisciplinary used in different ways and in different senses as well as in varied spatial dimensions. A generally binding definition does not exist. In connection with territorial planning a “region” has to be understood as a spatial unit, different in size, and as a reference surface for regional plans. The general acceptance of regional planning’s necessity resulted – after long and partly controversial discussions – in 1965 in the Federal Regional Planning Act and in binding implementation of planning on the scale of regions. Although the competence of regional planning is in the responsibility of the Federal States, who provide the basis for “their” regional planning. This leads to huge disparities concerning scale, delimitation and organisation of planning regions as well as to the fact, that the planning regions feature different stages of development concerning the compilation of regional plans (figure 3).

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Estudio de casos sobre planificacion regional

Figure 3: State of regional planning in Germany, December 2004

5.2. Position, challenge and organisation of regional planning Within the system of German territorial planning regional planning has to be seen as the regional level of country planning (SCHMITZ 2005). This means the role of mediator between planning on the small scale level of the Federal States and the large scale communal planning (figure 2). Except this intermediation regional planning has following challenges: • Coordination between the Federal States and the communities (counter flow principle). • Coordination concerning the location of future residential and industrial areas between neighbouring communities. In this context, transport lines, environmental aspects, ranking in the system of central places, future functions of the communities within the regional and interregional context, priorities in land use, tourism, nature conservation etc. play an important role. • Integration of sectoral planning (e.g. national highways, landscape planning) in the regional plans under consideration of different interests

Regional Planning in Germany

41

between sectoral planning and communal politics and inhabitants (e.g. ring roads, garbage disposal). This means that regional planning is committed to work out a supralocal and supra-sectoral plan for medium-term development period to develop the spatial structure of a region (HEINRICHS 1999). This plan has to be checked permanently to adapt its objectives to the recent development. The Federal Regional Planning Act only regulates, that for all Federal States, which include several central places in the higher ranges, an implementation of a Regional Plans has to take place. At the same time urban agglomerations, which extend to the boundaries of two Federal States should have common regional planning. Apart from that regional planning is in the sole competence of the Federal States. This causes • remarkable differences in territorial extension and population in the 114 German planning regions: almost 50% of them have less than 0,5 million, 32% between 0,5 and 1 million and 19% mote than 1 million inhabitants; • different terms for the plans: regional plan, regional territorial plan, territorial development plan etc. and • different forms of organisation and local ownership (RAUMORDNUNGSBERICHT 2005). Within the municipal organisation model, regional planning is executed by regional planning associations, which represent the voluntarily federation of administrative districts (“Kreise”), towns independent of a Kreis and municipalities (e.g. in Bavaria, Baden-Württemberg, Thuringia, Brandenburg, Saxony). In Lower Saxony, regional planning is directly executed by the administrative districts, which means a very strong municipal participation. At the same time, the lower-saxonian towns independent from a Kreis (e.g. Hanover, Brunswick, Osnabrück, Göttingen) perform their own regional planning; in these cases the Land Development Plan replaces the Regional Plan. In a similar way proceed the city states Berlin, Hamburg and Bremen. In very small Federal States, like Saarland, a very detailed Regional Development Plan adopted by a Land replaces the Regional Plan. North Rhine-Westphalia and Hesse deal with regional planning associations, which are formed by municipal representatives, while the compilation of the Regional Plans is prepared by governmental units within the administrative districts of these “Länder”.

5.3 The instrument “Regional Plan” The most important instrument of regional planning is the Regional Plan (RAUMORDNUNGSBERICHT 2005: 276). Its main objective is the

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Estudio de casos sobre planificacion regional

exertion of influence concerning the structure of urban development and economic structure within a planning region. This process of development is mainly defined by predetermined factors, e.g. physio-geographical parameters, location conditions, infrastructure, structure of population, economic force and almost a lot of decisions taken by enterprises, social groups/institutions (political parties, labour unions, chamber of commerce, action groups, nature conservation organisations etc.) and by individuals. Within a Federal State the composition and structure of regional plans are similar, but between the “Länder” we may observe considerable differences. Only the main contents as well as the basic structure are comparable due to the guidelines given in the ROG (§7). These rules reflect the consensus between the “Länder” concerning the minimum content of regional plans. Therefore every regional plan includes commitments on land use patterns (areas for residential and industrial use), green areas (forest, agriculture, tourism, protection of water resources et.) and infrastructure (traffic, treatment and handling of waste, wind energy converter etc.). As well as regional plans include the parameters of the Regional Development Plan adopted by a country, they integrate the presetting on sectoral planning like national highways, railroad lines, national parks etc. on the other hand, long-term municipal development interest have to be integrated. This means the – as already mentioned – act of mediaton between the Federal States and the communities (see chapter 5.2). This role is mainly supported by comprehensive hearings and disclosure within the procedure of the plan’s draft (figure 4). Figure 4: A Regional Plan’s preparation procedure



Source: author’s own design

Regional Planning in Germany

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All regional plans include maps and explanations within a text component, which include all legal binding commitments for other public institutions. The plans refer to the present situation as well as to future land use, as it is approvable on the level of regional planning. The preparation of regional plans – as shown in figure 3 - also refers to further updates. The regional plan gets its legal force and bindingness by publication in the government gazette of the concerned Federal State. 5.3.1. Main subjects of regional plans Main subjects of regional planning are commitments concerning the structure of urban development, infrastructure and green spaces (chapter 5.2; Raumordnungsbericht 2005; SCHMITZ 2005). To safeguard and to develop urban land use patterns, regional planning makes use of the following instruments: • Definition of central places of lower centrality (centres on the two lowest levels). This definition has become one of the most important organisation instruments and distribution keys. Not all municipalities within a region are similar adapted for further industrial development or extension of residential area. Urban growth depends on adequate connection to the transport system as well as on potential of area applicable for settlement. Municipalities with these conditions are foreseen as potential centres of development, hence they are allowed to extend their built-up areas for residential and industrial use. In contrast, spatial extension of municipalities without any centrality is restricted and concerns only “internal development”. If these principles are retained for several planning periods, a broad spatial differentiation between intra-regional growing, stagnating and shrinking zones takes place. Especially the shrinking zones might be foreseen for other common duties, e.g. as recreation areas or as nature protection zones. • Definition of small scaled development axes. They are used as an instrument to handle small scaled building land specification. As communities along these axes are strengthened, demand on building land away from the axes is restricted. • Precise identification of future settlement zones to restrict communal land use (in the Federal States Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen). Within the regulations concerning green spaces, regional planning is distinguishing between a) multi-functional regulations (e.g. regional green corridors) and b) mono-functional regulations (e.g. safeguarding of ground-

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water, agriculture, nature protection, leisure, flood prevention). These zones are in the legal state of reserved areas with priority over other utilisations. Regarding decisions about infrastructural traces or locations (wastewater treatment plant, garbage dumps, floodwater detention basins, high-voltage lines etc.), the demands of the Regional Development Plan adopted by a country as well as those from sectoral planning are borrowed. 5.3.2 The role of landscape planning and environment protection The principles of territorial planning to ensure the functional capability of the ecosystem (§1 and §2 ROG) get mainly advanced and stated more precisely within the Federal Land Nature Conservation Laws. Their manifestation can be found in the so-called “Landschaftsprogramm” (landscape programme) and the regional “Landschaftsrahmenplan” (landscape framework plan). The landscape framework plans base on a detailed inventory and evaluation of the ecological fundamentals and actual uses of areas with importance for the protection of nature. It describes existing impairments of nature or landscape and suggests requested protective measures. But we have to consider that the integration of landscape framework plans into the regional plans varies from one Federal State to the other, e.g. • the landscape framework plan is part of the regional plan and therefore has bindingness (Bavaria), • the applicable parts of the landscape framework plan is to be integrated in the Regional Plan; the parts, which have been integrated, get bindingness (Baden-Württemberg, Saxony), • the landscape framework plan is created by the authorities responsible for nature conservation, but has no binding force (Lower Saxony), • the municipal landscape plans are directly deduced from the (smallscaled) landscape program, the regional level of landscape framework planning has been disestablished (Hesse). These examples refer to the unsatisfying integration of nature protection within regional planning. But on the other hand, landscape framework planning plays an important role in context with the identification of landscape and nature conservation areas. Recently, environmental protection on regional level has obtained a new, preventative component: the environmental audit. This instrument documents imposingly the influence of EU-guidelines on national planning law. The guideline 2001/42/EG from 27th of June 2001 (see chapter 2) concerns the examination of consequences, which might take place for environmental development, if specific planning measures are foreseen. 2004 these guidelines

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have been integrated in German law, which means, that also regional plans have to take an environmental audit.

5.4 New instruments for regional planning During the last decades, regions have become more and more important for economic development promotion – in national context as well as on an international level. In this process, new planning instruments have mainly contributed to a more flexible and target-oriented regional development promotion. These instruments support main objectives as • the advanced coordination of territorial planning and sectoral planning in urban agglomerations; • the preparation/compilation of regional development concepts for future strategies and measures as well as for stronger applicationoriented conception of regional plans; • the support by regional management and marketing to enhance the implementation of the conceptual objectives and • the initiation resp. the improvement of collaboration between the municipalities within a region or between two neighboured regions by regional conferences or communal networking. The supporters of regional planning more and more incorporate main public and socio-economic actors (public organisations and associations, enterprises, action groups) into the planning process. The main objective of this integration is the improvement of decision’s legitimation to facilitate the realisation of planning. 5.4.1. The Regional Land Development Plan The legal basis for the compilation of common land development p lans in neighboured municipalities has been established in 1998 (§ 9, ROG). It opens the chance for communities, which are part of an urban agglomeration area, to create a common planning instrument for effective land use. This common “Regional Land Development Plan” replaces the individual land development plans of these communities and includes common sectoral planning, e.g. for garbage disposal and water management, as well as common use of these equipments. The coordination of planning and implementation duties might be seen as a contribution to a more sustainable land use and saving of expenses.

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5.4.2. The Regional Development Concept Since the early 1990s there has been an increasing demand on the support of regional planning by regional initiatives and action programmes. Since 1998, the most important approaches, the Regional Development Concepts (“Regionales Entwicklungskonzept” = REK) and the urban networks (Chapter 5.4.4), are part of the Federal Regional Planning Act. Especially the REKs have become very popular, although they have no legally bindingness. Independent from the regional characteristics, they feature some common attributes: • the main objective is to influence regional development by administrative/political measures and cooperation, • the concepts concern mostly parts of a region, • the measures are balanced concerning their priorities and financial options. Due to the enhancement of regional collaboration the often criticised implementation deficit might be minimized. Often the REKs lead to a regional consensus concerning the extrapolation of regional plans. 5.4.3. Regional management and regional marketing In this context regional management is not defined as microeconomic management but includes mainly challenges as • coordination of different regional actors to implement regional development concepts; • recruitment of enterprises, generation of projects and of financial support (Federal State, Federal Republic of Germany, European Union); • (successful) positioning of the planning region within the competition between regions and • support of a regional “collective sense”. Supporting the regional development is the central activity of regional management. It is based on the Regional Development Concepts and includes public relations as well as the support of the corporate identity, collection, documentation and intermediation of experiences and strategies. In collaboration with private enterprises, regional management is often involved in the implementation of foundation centres, in innovation transfer or in tourism. Interactions and functions of regional marketing and regional management often are overlapped. Generally regional marketing is stronger focussed in supporting regional identification, specific regional qualification

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and economically oriented regional presentation in context with regional competitiveness. Today, most of the planning regions dispose of a regional management office, but this has to be seen as an informal instrument, not yet integrated in legal binding territorial planning. 5.4.4. Regional conferences and urban networks Since the 1990s, both instruments are supported by the action programme “Exemplary Projects in Territorial Planning”, supported by the Federal Ministry for Traffic, Construction and Housing. Within this programme, it is intended to ameliorate the regional and interregional cooperation as well as the support of development concepts (Raumordnungsbericht 2000). The informal instrument “Regional conferences” bases on the regional cooperation between public institutions (e.g. municipalities, confederations, universities) and local private stakeholders (enterprises). Within the meetings, working groups discuss proposals for regional development, attend the regional marketing measures or initiate activities in external communication. Urban networks might be understood as forms of cooperation between cities or neighboured regions. The members of such a network act as partners to handle specific duties. Generally, experiences in urban networking need to be seen in a nuanced light. Till this day, they mainly did not exceed the level of meetings and information exchange. Within the location competition, urban agglomeration grant priority to the support of their own local attractiveness instead of disregarding their interests. The only exception are urban networks created by the regulatory measures of the Federal States.

6. And the outcome of regional planning? German regional planning – as an institutional binding instrument on the scale of planning regions and as a link between Federal States and the municipalities – is unique within the Western European planning systems. It represents an important connector between the general planning parameters, given by the Regional Development Plan adopted by a country, and the individual and precise conceptions of the municipalities. As long as the main municipal sources of income are created by tax revenues (trade tax, income tax), the communities are interested in increasing preparation of land for residential and industrial building. This is contradictory to the Federal State’s objective to economise land use and to avoid undamped extension of built-up area. In this context regional planning plays a central role. Although the legal binding decisions concerning land use are taken by the communities, they need

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– in context with their individual interests – regimentation. Regional planning adopts the role of moderation between municipal demands and general land use guidelines. The Regional Plans therefore include a harmonized development concept for settlement and green space. But at the same time, regional planning is criticised for several reasons. Representatives of an ecological planning concept claim for stronger land use requirements and therefore call regional planning “ineffective”. On the other hand, interventionists ask for more deregulation, claiming, that in the worst case of regulation and increasing complexity planning instruments loose their effectiveness. In practice, political and economic interests often have been stronger than planning principles, especially concerning employment and location demands of international enterprises in urban agglomerations. Such necessities even concern regional planning objectives, which might be sometimes overruled.

7. Bibliography Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ed.) (2005): Handwörterbuch der Raumordnung. – Hannover. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000): Raumordnungsbericht 2000. – Bonn. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2005): Raumordnungsbericht 2005. – Bonn. FÜRST, D. (2001): Planungstheorie. - In: FÜRST, D. & F. SCHOLLES (eds.): Handbuch Theorien und Methoden der Raum- und Umweltplanung: 9-35. HEINRICHS, B. (1999): Raumordnungspläne auf Landesebene. In: In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ed.): Grundriß der Landes- und Regionalplanung. – Hannover: 7-53. HINÜBER, H.v. & S. OKONNEK (1995): Historische Wurzeln und wichtige Etappen der Landes- und Regionalplanung. – In: In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ed.): Handwörterbuch der Raumordnung: 213-228. LANGHAGEN-ROHRBACH, C. (2005): Raumordnung und Raumplanung. – Darmstadt. ROBERT, J. (1996): Les politiques d’aménagement depuis la dernière guerre: bilan et perspectives. – Dans: WACKERMANN, G. (ed.): L’aménagement du territoire français. – Paris. 27-48 SCHMITZ, G. (2005): Regionalplanung. – In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ed.): Handwörterbuch der Raumordnung: 963-973.

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Abstract First approaches in German regional planning date from the interwar years, but not until the 1960s the legally binding instrument “Regional Plan” is one of the central means to execute the general guidelines and objectives in territorial planning on the spatial level of planning regions. Even though the organisation of regional planning differs between the Federal states, it is an important link between the very detailed municipal planning and the more general Federal states’ planning stipulations.

The noise as a regional planning variable. The case of Madrid-Barajas and BarcelonaEl Prat airports Jaume Torán Ibáñez University of Barcelona [email protected]

Abstract In the regional planning some negative environmental variables are considered, such as atmospheric, water and soil contamination. However, noise impact, derived mainly from the industrial and transport sector, is not very often introduced. The strong growth of air transport has led to the creation of mega airports, which recorded a large number of takeoffs and landings, day and night. These facilities are not only large consumers of space, but also great noise generators. Therefore, noise contamination is one of the many negative impacts derived from the airports infrastructures, affecting both in a cultural and economical sphere, but mainly, over the territory. This essay attempt to elaborate a comparative analysis about the noise influence of the two largest Spanish airports, the Madrid-Barajas and BarcelonaEl Prat, over their closest territory. However, before starting to talk about noise it is convenient to take a glimpse about the existent noise legislation and planning regarding the noise. Therefore, that essay appears divided in three different sections. The first one will analyze the noise legislation over territory from an inductive perspective, starting from the International legislation to the local laws. The second one intends to make a similar type of analysis from the current planning. And the last one aim to analyze the noise impact of both airports and its consequent impact over the territory and its population. From the data obtained, it is intended to detect the present weaknesses in the Spanish territorial organization in terms of the legislative implementation of noise on a given territory. Keeping this on mind, we will try to propose a solution, followed by a compilation of the existent noise mitigation proposals.

Keywords Noise impact, noise legislation, regional planning, airport planning, noise mitigation, noise contour maps.

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1. Introduction to the problem. Airport’s noise impacts importance It is well known that negative consequences derived from the airports and its activities are many, being environmental impact one of the more important (P. Morrell and C. H. Y. Lu, 2000). In this paper, however, it is intended to analyze those outcomes that have a greater effect on society, in other words, the noise impact, since it is the one that affects a greater number of people because of their greater sensitivity. Although it is noteworthy that the damage to society is related to its proximity to the infrastructure, since a closer proximity to the airport generally means a greater affection, thus, as J. M. Seguí (2004) indicates, 7% of the population exposed to noise impacts lives in airport environments. This negative consequence on the local population is contrasted with the benefits brought in by airports, which, apart from local, are also distributed throughout the region or nation where the airport is located (J. Tomkins et al, 1998). It should be noted that in addition to the effects on quality of life and health caused on the population, there are many problems that arise in other activity branches, mainly focused on those activities related to the airport industry and other derivate services connected to the air transport. In this sense, it is possible to mention the restrictions of flight operations or the “curfew” for night flights, factors that lead to a reduction of operational flexibility and the income of airport operators as well as companies. This, in turn, has negative implications for employment and tax revenues which in turn could have a negative effect on the surrounding communities (S. Zass, 2006). Finally, it should not be forgotten the impact of noise on the price of houses. Several studies show that relationship, such as document Noise versus Access (J. Tompkins et al, 1998), which shows the great price difference that exists between those houses near the airport but not affected by noise and those who might be found in more remote areas but have a great affection because of the airplane routes and therefore have less value. Another study, The Impact of Airport Noise and Proximity on Residential Property Values (M. Espey and H. Lopez, 2000), examines the immediate reduction of value suffered by homes with the announcement of the expansion of airports1 and their possible future paths. As European Commission DG Environment reminds us, currently2, the annually economic losses in the European Union due to noise impact are 1. In this case, the document discusses the effects caused by the airport in Reno-Sparks in Nevada, USA. 2. The statement was prepared in early 2001.

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The noise as a regional planning variable

between 13,000 and 38,000 million euros. It is worth mentioning that this study takes into account issues such as the reduction of house value, reducing the possibilities of land use, the cost of days of work abstention caused by noise pollution and health care costs. Exposure to sound pressure above certain thresholds could generate very negative effects on the human body, not only causing alterations in the auditory system, but also of the nervous system, causing at times situations of a high health risk (J. M. Seguí. et al, 2004). But these are not the only important effects on population, there are also some important social consequences, since high levels of sound pressure can also cause disruptions in communication, privacy and social relations in general. Being fully aware of this problem, the main regulator of health topics, the World Health Organization (WHO), established in 1999 the noise levels and impact on health (Fig. 1). Figura 1: WHO guideline values for community noise. Environment

Critical health effect

Sound level dB(A)*

Time hours

Outdoor living areas

Annoyance

50 - 55

16

Indoor dwellings

Speech intelligibility

35

16

Bedrooms

Sleep disturbance

30

8

School classrooms

Disturbance of communication

35

During class

Industrial, commercial and traffic areas

Hearing impairment

70

24

Music through earphones

Hearing impairment

85

1

Ceremonies and Hearing impairment 100 4 entertainment *”A weighting”: Low and very high frequencies are eliminated to retain only those frequencies most damaging to hearing. Source: World Health Organization.

Apart from setting these levels, the World Health Organization also drew up recommendations for guidance on maximum acceptable for health, setting a limit of 50 dB(A)3 daytime and 30 dB(A) night both inside the houses, nonetheless, aircraft landing and taking off exceed the level of 100 3. The Decibel A sound filters, eliminating the low and very high frequencies, to retain only those most damaging to hearing. Due to this filtering, this unit is a good indicator of risk hearing.

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dB, expanding such pressure along kilometers along their routes to the nearest airport. So far those major negative impacts originated by airports over the territory, people and economy, with particular reference to the topic at hand, i.e. the noise, have been considered. However, it is obvious that airports also generate many positive impacts on the territory on a scale both local and regional. Nevertheless, many of these impacts are kept at the economic level, strengthening the regional economy with new workplaces and improving its communication.

2. The Noise laws. From the international proposals to the local laws Hereafter, regulations, laws and directives according to the noise that have a direct influence over the two territories considerer, i.e. Madrid and Barcelona, will be analyzed. To make it more comprehensive, the following examination will follow an inductive process starting by the European laws and ending with the autonomous regions in which there are the two airports considered for the study. The local level is ignored in this case due to his absence. As J. Celma and M. A. Luzon (2006) suggest, is that absence of legislation and lack of municipal resources to fight against noise which gives a character of great complexity to the matter, with quite hopeless foresights. It is important to remember that this compilation will only be centered in those laws, or directives, that have a direct relation with both airports, despite the fact that there are specific laws against noise in other countries such as Belgium, France, Italy, Portugal and Switzerland4, also addressing the issue of noise from airports or aircraft propulsion.

2.1. International proposals Starting with the international level, it is transcendental to highlight the International Civil Aviation Organization (ICAO) as the highest representative in terms of regulations against noise emitted by aircraft and airports. The bureau of the air transport of that organization held in 2001 the report called “balanced approach to the management of noise “, more commonly known as 4. Following the same order we can find the: Legislation relative au bruit (Belgium), Loi 92-1444 contre le bruit (France), Legge “Rumore Ambiente” (Italy), Decreto-Lei n.º 292/2000 de 14-11-2000 (Portugal) «Regulamento Geral do Ruído» (portugal), Loi fédérale sur la protection de l’environnement (Suiza).

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the Resolution 31 / 7 of the 33rd Assembly of ICAO. That document suggests four key proposals that have the intention of achieving a reduction of the noise caused by airports and airplanes. First proposals are linked to the technological renovation and more precisely to the reduction of aircraft noise at source. To carry out such regulations, all planes and helicopters built today have to pass the certificates noise standards adopted by the council of the ICAO. The second kind of suggestion considers measures of management, planning and management of land, which seek to ensure that the activities near airports are compatible and, in turn, seek to affect the minimum possible number of people. The third suggestion considers the approach of the operating procedures of noise reduction, made in the context of aviation operations, trying to achieve noise reduction through processes that can be comparatively cheap, for instance, by choosing the more optimal routes. Finally, the operational restrictions are considered, through the application of laws and policies in force. These proposals are taken as mandatory in those countries that joined the ICAO (J. M. Seguí et al, 2004). A similar concept to that established by ICAO and its regulations is the one mentioned before from the World Health Organization (WHO) and its guidelines for limiting noise pollution. However, these indications are in no case compulsory, despite the fact that are commonly used and referenced by a great variety of documents.

2.2. European legislation At the European level it is noteworthy the Green Paper of 1996 “on the future political noise in the European Community”. Despite the fact that this document is no longer in force, its importance lies in the fact that I represent a great new policy related to the impairment acoustics and served as the basis for future European directives. The Green Paper of the Commission focused on two aspects: first, on the presence of noise on the population, and secondly, the levels of noise pollution at the time. Nonetheless, it is interesting to note that the law itself did not give much importance to current situations because these ones were virtually loss. In fact, all the propositions were planned with a future point of view. Thus, the measures proposed in relation to the noise impact caused by the airport infrastructures were on the one hand, regulate the construction of residential areas and other facilities when they are located near airports that already exist, and on the other hand, the construction of the airports. This leaded to a division into zones, which would be designed in order to distinguish land use. His delineation was made after the mapping of noise and linking land use permitted with the levels of ambient noise. In addition to the zones a noise control resulting in air traffic was

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also proposed. Such control included the imposition of emission values and the development of local measures that affected on territorial planning. Undoubtedly, the Green Paper was a major breakthrough on legislation related to noise impacts, and many of its guidelines have persisted over time and can be found in other legislation, such as the currently legislation in force in relation to noise impact on European territory, the directive 2002/49/EC on Environmental Noise. This directive aims to lay the foundation skills to face the future with appropriate treatment to the problem, both by two clear goals: to harmonize the evaluation methods of noise exposure and promote the mutual exchange of information. This strategy is on two specific recommendations, the first in the mapping of noise, and the second in providing information to the public on noise exposure. To get to achieve that goal, that directive establish rules and procedures for the introduction of related operating restrictions at Community airports, picking up the principles contained in Resolution 31 / 7 of the 33rd Assembly of ICAO, i.e. the measures previously discussed.

2.3. The noise legislation in Spain Focusing in the Spanish case, all the noise regulations at the state level are represented today by law 37/2003 more commonly known as the Law on Noise, developed from the Royal Decree 1367/2007, adopted on 19 October 2007 by the Government of Spain. This is a law that covers cross the whole issue of noise and control of their emission sources, through the continued development of an intended target, as indicated by law, prevent, monitor and reduce noise pollution to avoid the risks and reduce the damage they can cause in people’s health or the environment, in addition to ensuring the welfare and quality of life of citizens. (J. M. Sanz, 2007) Concerning this point, and more specifically to achieve the reduction of airport noise, the law proposes a restriction on the reception of noise from measures such as the need to establish some noise limit values. Therefore, states such as acoustic quality objective that the sound levels are kept below 60 dB(A) during the day and evening periods and 50 dB(A) during the night and that they try to preserve the best sound quality that is consistent with sustainable development. Other measures include the requirement that all subsonic jet aircraft must first obtain a noise certification for the standards set by ICAO, the anticipation of a series of plans for soundproofing of homes and facilities, or the ability to expropriate or prohibit construction in those cases where the problem is uncontrollable with the other mitigation measures.

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However, this law has distinguished itself for its territorial incidence and the difficulty for its proper implementation at different administrative levels, introducing, for example, the concept of bonded area of an airport noise, clearly limiting the expansion of urban areas directly affected by the airport infrastructure, and limiting the municipal autonomy in the areas of urban planning (J. M. Seguí et al, 2004). This limitation is regulated by zoning to delineate land use, depending on the intensity of noise pollution from the limit values. The delimitation of degraded areas acoustically and knowledge of the situation will be given by the mapping of noise, using evaluation indicators, methodologies and procedures consistent and comparable with those established by the European Union (J. M. Sanz, 2007). The temporary nature of the law set a series of stages of development and implementation. The first phase is centered on the noise contour maps development, which must be reviewed every five years. Once made, the law stipulates the development of the criteria used for zoning the territory in acoustic areas, the application of objectives to improve the quality of these areas plus the acoustic space inside the buildings susceptible to noise pollution, and the limitation of the emissions generated by transport infrastructure and the linked activities that generate noise and vibration (J. M. Sanz, 2007). Returning to their territorial nature, the law sets out the adjustments that must be carried out by local and regional authorities in the management and spatial planning. Thus, municipal ordinances should be approved in relation to the matters covered by the law, while the existing ordinances should be adapted to the provisions of this law and its implementing rules. In the case of territorial planning, both local and regional competition, which affects land management should contemplate the forecasts established by the law, while, the existing plans must be adapted (J. M. Sanz, 2007).

2.4. Madrid and Catalonia noise legislation Once analyzed the Spanish law of noise, it is time to analyze the present legislation from the Madrid and Barcelona Autonomous Regions, nonetheless, it is important to remember that airports are competence of the Spanish State; therefore, all administrative actions from a lower level are very limited. Catalonian noise legislation is the most developed one in comparison with the Madrid autonomous region one. At Catalan level, in relation to the environmental matter, stands out the law 3/1998, of 27 of February, on the integral intervention of the environmental administration, and the decree 136/1999 that develops it. This law aims for the protection, the conservation and the improvement of the environment to

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guarantee the quality of life and the sustainable development of the Catalan territory, according to the treaty of the European Union and the text of the Spanish Constitution. In spite of its importance, this law only makes a reference on a small aspect of the acoustic contamination, the emission levels; however, these are not limited normatively but instead these are only recommended values in terms of the location, the hour period and the acoustic sensitivity of the areas. Another important document is the law 16/2002, of June 28th, of protection against the acoustic contamination. Again, this document exemplifies the difficulties that the Catalan administration confronts to delimit aspects regarding the legislative competitions of the State. In result, part of the measures that displays to fight against the noise and to favor his diminution are an adaptation of the measures commented in 37/2003 Spanish Noise Law. Finally, it is also necessary to mention law 19/2000, of December 29th, known as the “Airports law of Catalonia”. This law is framed within the present jurisdictional frame; therefore, it will only be applicable to those private airports that are not of general interest, i.e. not under the State jurisdiction. In the case of the Community of Madrid shall be mentioned the decree 78/1999, of May 27th, of “protection against the acoustic contamination”. This decree includes all the sources of noise with the exception of the airports, again, because of the state competition. This decree, on the contrary that the decree applied in the Catalan territory, limits the acoustic levels of the areas, delimiting at the same time the land pressure by types. It is possible to find those zones that are considered as quiet areas (including in this type of areas the Hospitals), which only allows from 25 to 30 db(A), and the slightly noisy areas, with limits between 45 and 55 db(A), where the educative and cultural centers and private houses are built. Other Madrid laws and decrees mention the airports, but in no case make reference to problems related to the acoustic contamination. It is the case of the law 8/1993, of June 22nd, of Promotion of the Accessibility and Suppression of Architectonic Barriers, which insist on the problems of accessibility to such infrastructures, and Decree 116/2004, of July 29th, of the Council of Transports and Infrastructures. The rest of decrees that mention the airports always does it at the expense of the State norms and making clear that in the case of a possible management, it will always be subdued to the State legislation. Another example is the Decree 78/1999, of May 27, by which the regime of protection against the acoustic contamination of the Community of Madrid is regulated. This decree is even more specific that the others and make very clear that “the arranged thing in this Decree will not be of application to airport infrastructures of state competition, unless its own norm or other specific norms allow it”.

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3. Airport noise planning Whereas in the matter of legislation it has been possible to establish a clear hierarchical structure from the superiors levels to the inferiors, in the case of planning this is not so evident since it only has two levels: the State level, that will play a role as a adviser rather than a regulator, and the one of the autonomous regions.

3.1. The Spanish planning and the airport noise At the Spanish level it seems appropriate to emphasize the Strategic Infrastructure and Transports Plan (PEIT) 2005-2020, assumed by the Ministry of Public Works and the Economy. This Plan has the objective to approach the challenges to which at the moment it has to face up the Spanish transport system and to offer the measures that can contribute to improve the economic competitiveness, the territorial and social cohesion, and the security and quality of the service. Hence, this plan is the one in charge of the Spanish airport development and for it, it suggest a total of eleven proposals. Nevertheless, none of the proposals contemplate the noise problem, not even the environmental issues concerning the airports. Almost all of the PEIT proposals are related to the economic development of airports. Nevertheless, it can be highlighted one of the proposals, which, plead for the participation of the autonomic and local authorities for the management from the airports. Such proposal might mean a major participation of the regional and local authorities bringing the possibility to carry through some kind of environmental management. Another important item is the Director Plan of the Spanish airports, understood as an instrument of strictly airport planning and, in no case, cityplanning, as AENA reminds. These plans have the objective to provide solution to those problems derived from the complexity of the airports. Probably, their most significant functions are the setting of the airport boundary and the servitude zone of the airports of general interest as well as the determination of the airports activities to develop within their own enclosure and its servitude zone. The elaboration of these plans is responsibility of AENA, in agreement with the directives established by the General Secretary of Transports of the Ministry of Public Works and the Economy. The approval, on the other hand, is responsibility of the same Ministry. AENA, as a state owned company, and the works settled by their Director Plans within the airports cannot by interfered by the local authorities, even if the airport is within the municipality limit, however, local authorities must include the airport area and its servitude zones inside their “General Plan of Urban Management” according to the Spanish legislation.

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3.2. The autonomous communities planning Within the Catalan territorial planning there are two key documents that affects over the territory and their transport system. First of them it is General Territorial Plan of Catalonia (GTPC). This Plan was approved in 1995 and since then it has been contemplated like the instrument that define the objectives of the territorial balance of Catalonia, to fomentation of the economic attractiveness of the Catalan territory and the promotion of the life quality of the Catalans. Nevertheless, it is necessary to emphasize that this plan never has been applied, despite the fact that several authors and notable politics use it as a source. In this document, the airports appear classified as “great transport infrastructure centers”, the same way that the rest of transport infrastructures. The functions of this kind of infrastructures are divided in three sections: canalize the flows, balance the territory in the matter of accessibility and allow the competitiveness of the enterprises. In addition to these functions, the plan proposed an evaluation of the environmental impacts derived from these infrastructures, assuring their permeability over the natural environment. The GTPC established up to three exclusive objectives for airports; to extend the airport system, to integrate the Catalan airports with its nearer territory and to obtain the interconnection of the same with the rest generating new centers. In conclusion, this plan presents a serious planning lack in relation to the noises originated by the airports. This null incidence over the acoustic problems is even present in the GTPC section dedicated to the life quality of the Catalan population. In this section, only aspects related with the land conservation are considered. The second analyzed document is the Plan of Airports, Aerodromes and Heliports of Catalonia 2007 – 2012 (PAAHC). This document persecutes the total development of the airport network of Catalonia. The PAAHC, possibly due to its up-to-dateness, contemplates the noise problem, nonetheless, in a quite reduced way. Hence, in one of its priorities, the plan pursues the diminution of the contamination and the noise of the airships, guaranteeing this way a sustainable growth. It is evident that in this document exists a great preoccupation by the noise and a great interest in its reduction and its diminution, however, the noise of the airplanes and the airports are not contemplated, only that noise emitted by helicopters and the heliports. That is, of course, because of the State venue over the airports of general interest. In the case of Madrid, unlike Catalonia, the territorial planning does not affect in any case the airports. It is completely void. In addition, the

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Autonomous Region of Madrid does not have plans that affect the noise emitted by other infrastructures such as heliports. All the actions carried out by Madrid are submitted to the little capacities of management that are not observed state level.

4. The airport noise contour maps It has been commented before that some laws, like the Noise Law of Spain, demands the making of the noise contour maps. Before proceeding with the next section it is important to describe them and to write down some of their strong points that made them so necessary and significant.

4.1. Description and importance of the noise contour maps The noise contour map is a graphical representation of the significant levels of noise in a given territory, obtained by measuring a set of representative points, over different periods, and its subsequent integration and interpretation. Therefore, the results obtained show the density of the noise emitted in a given location. The measurement of the noise levels is commonly carried out through electronic monitoring stations, or EMS. These stations record the sound level of each aircraft movement; consequently, the stations are normally located following the takeoff and landing routes of airplanes. The readings obtained by the EMS are averaged to give an “equivalent continuous noise level” or Leq for short. An “A-weighting” is added to the reading to simulate the way in which the human ear responds to a range of sound frequencies. In discussing pollution, density maps can be very useful in indicating sources and areas of greatest noise contamination. Contour maps are especially useful for diffuse forms or scales of pollution. Therefore, airport noise mapping importance lie in that maps can be used to identify areas where assistance with noise control is needed. As a result, noise contour maps are envisaged by a great quantity of legal and planning documents.

4.2. Noise contour maps in legislation Currently, the noise contour maps are attached in the main existent noise laws, both at the European and the Spanish level.

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Its origin lies in the Directive 2002/49/EC on the management and assessment of environmental noise. The issues contemplated by the Spanish Noise Law related to the noise-mapping come from the European directive; so, the applied measures concur on both documents. In legislation, noise-mapping aim to conclude the level of affection of a specific location and its exposure to noise, as well as to provide information to the population about the problem. These specific maps should be used too to facilitate the adoption of action plans based on noise pollution as well as the most appropriate corrective actions. Moreover, laws also lay down the guidelines for drawing up noise contour maps. Descending to the Spanish level, two types of noise contour maps are established by the Spanish Noise Law: on the one hand, the strategic noise contour maps and on the other, the not strategic noise contour maps. The first will be developed and approved by the competent authorities that have to map, among other things, major airports and cities with populations over 100,000, while the second will be produced in those areas where noise is found in breach of the objectives of sound quality. Currently AENA, through the Director Plans of the Spanish general interest airports, has made noise maps of the main Spanish airports, namely Alicante, Barcelona, Bilbao, Gran Canaria, Madrid, Malaga, Palma de Mallorca, Tenerife, South Tenerife and Valencia. They all incorporate the description of the noise contour map, divided in three additional maps: the common noise contour maps, the noise exposure maps plus maps of the affected areas.

4.3. Guidelines to the production of a noise contour map At the moment of making a noise contour map certain tools are required. One of them, perhaps the most important, is a Geographical Information System (GIS). GIS will be crucial for the elaboration of a noise contour map, however, in addition to this software, some data will be needed to be proceeded. The data needed for the development of noise contour maps generally is: - The location of the fixed electronic monitoring stations from the airport in question and its data. Nevertheless, the information can also be taken in person using Sound level meters and clearly indicating the place of measurement. - Maps of the study area. - Orthophotos covering the study area and the airport. - Land use maps of the study area.

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And, in the case of intending to observe its impact on the population, can be considered other variables like: - The coordinates of schools and hospitals that are in the study area. - The taking off and landing routes from the airports. - The residential areas. Evidently, the sound levels monitored by the stations, including the correct indication of its location and the exact moment (day and hour) of the noise recording befall the most important data. Once obtained, it could be treated with a GIS through processes like the one known as the “Natural Neighbor”, however, this process require a lot of recording points. In relation to the representation of the noise levels, this is usually made trough a hatch map style, with a color spectrum that goes from the purple for the high values to the yellow for those slight levels.

5. The acoustic impact in the airports of Madrid-Barajas and Barcelona-el Prat The data analyzed until the moment, that is to say, the legislation and the planning referring to the noise, represent one first stage of the analysis process. With the compiled data, this paper persecutes to analyze the reality of the territories affected directly by the noise emitted by the airports. For it, as it has been mentioned previously, the two major Spanish airports has been selected, namely Madrid-Barajas airport and Barcelona-El Prat airport, and by extension, its nearer territory. As a way to simplify the direct impact that affects the territory and its population, the present study will consider the same variables for both airports, being in accord with the variables used by AENA noise contour maps. Hence, once analyzed the degree of acoustic affectation for both airports the affectation level of the more vulnerable civil infrastructures will be examined, i.e. schools and hospitals, keeping in mind those noise levels stipulated by the incident legislation over these same infrastructures. All in all, AENA noise-mapping will be the main data used for the study, concluding its effectiveness and its credibility.

5.1. The case of Madrid The airport of Madrid - Barajas is in the northeast of Madrid, to about 13 kilometers approximately. A part of being the greatest airport of the State

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also it is the Spanish airport with the greater number of passengers, around 50 million in 2007, being placed in the tenth position to world-wide level and the fourth of Europe by number of passengers (AENA.es). The municipalities directly affected according to the area of servitude established by AENA are 15 (fig.2.). These are Loeches, Velilla de San Antonio, Mejorada del Campo, San Fernando de Henares, Torrejón de Ardoz, Coslada, Madrid, Paracuellos de Jarama, Alcobendas, San Sebastián de los Reyes, Cobeña, Algete, Fuente el Saz de Jarama, el Molar, and Valdetorres de Jarama. It is obvious to think that the affectation level among them is very different, and that the most affected will be those that are closer to the airport. Said this, it is important to emphasize that the own structures of the airport extend on four of the 15 mentioned municipalities: Madrid, Paracuellos de Jarama, Alcobendas and San Sebastián de los Reyes.

The territory included by the set of these 15 municipalities is of 1,100 kilometers square approximately. The total population of these municipalities, according to the Spanish census of 2001, is of 3,374,343 inhabitants (Institute of Statistic of the Community of Madrid). Unfortunately, the area of servitude established by AENA is very diffuse and it is not well defined, and so it is complicated to establish his surface and the exact population within its limits. In relation to the schoolhouses, the online searcher of educational centers and services of Madrid has been used to determine the total number of schools located in the 15 affected municipalities. The obtained result was of 1,855 educative centers.

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Obviously, the territory affected by the area of servitude of the airport does not occupy the totality of the municipalities; in addition, 1,535 of these centers are in the municipality of Madrid. The rest of municipalities accumulate a total of 320 public and private schools. Nevertheless, it seems somewhat significant that from the maps of AENA, developed in 2005, 19 centers were only identified, a fairly exaggerated value. It is true that some of the municipalities included in the area of servitude of the airport of Madrid – Barajas are not very affected, but that it is significant that of the 19 centers identified by AENA 10 correspond to the municipality of Mejorada del Campo and 6 to the one of San Fernando de Henares. A simple glance of the affected area shows other urban nuclei very affected, as it is the case of Algete or San Sebastián de los Reyes. The sum of the centers included by these two nuclei, plus the two more significant municipalities for AENA is of 97. Therefore, it might be concluded that the data shown by AENA, of public access and reference for future activities, is rather little trustworthy. The case of the sanitary centers is not very different. In such case, AENA only identifies a unique hospital, but through the consultation of sanitary centers in the Community of Madrid website, a considerable number of sanitary centers have been located. This is because AENA only identified hospitals, excluding the rest of sanitary centers. As a result, the obtained results have been of 158 centers. Again, 129 of these are located in the municipality of Madrid, very slightly affected municipality.

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In conclusion with respect to the Madrilenian territory, it is necessary to emphasize that the little centers contemplated by AENA, as much for the educative centers as the sanitary center, already are a clear reflection of the reality since these are over the levels allowed by the Madrilenian legislation. As it has been observed previously, the Madrilenian legislation with respect to the noise, and more concretely the decree 78/1999, delimits the levels of sound allowed in terms of land use by types. The type 1, in which hospitals are observed, goes from 25 to 30 dB(A), while for the residential areas, where schools are included, the limit is set at 55 dB(A). Since the minimum level considered by AENA noise contour maps is of 55 dB(A) it is easy to conclude that all the centers, both educational and sanitary, are in no case below that limit.

5.2. The case of Barcelona The airport of Barcelona is located in the municipality of El Prat, at 10 kilometers in southwestern direction from Barcelona. Is the second larger airport in Spain in number of passengers and during the period from 1996 to 2001 it was the second airport in growth of passengers in Europe. If the airport of Madrid is placed near the 50 million passengers in the 2007, the one of Barcelona surpassed 30 million the same year, being placed ninth in the European ranking (P. Suau and M. Pallarés, 2007)

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Because it is a smaller dimensions and to their proximity to the sea, the affected territory is relatively smaller than the one of the airport of Madrid – Barajas. In this case, the number of municipalities affected directly by the airport operations descends to six (fig.4.). These are Castelldefels, Gavà, Viladecans, Sant Boi de Llobregat (although it only affects a small sector), El Prat de Llobregat and Barcelona. In this case, a distinction of those affected municipalities will not be made, since the small occupied territory and the operative routes cause that all of them are highly affected. The affected territory is far below from the Madrid airport, which it descends approximately to about 218.5 square kilometers. The resident population to the set of municipalities, according to the register of the 2007, it is of 1,901,600 inhabitants approximately (data collected from the Institute of Statistic of Catalonia). Through the observation of the AENA noise contour maps, as well as of the reading of its memory, 10 educative centers in the affected area were identified. However, using the educative centers searcher of the Catalan Autonomous Government website, it is possible to obtain a total of 124 centers (this result does not include those centers located in Barcelona or Sant Boi de Llobregat, since the impact area in this municipalities is too reduced and the number of centers that can appear in those zones are expected to be very reduced or null). Therefore, it is observed again a great negligence on the part of AENA on the research of educative centers. In relation to the hospitals, AENA does not present any center in their studies; however, with an easy observation in the on-line sanitary centers searcher of the Catalan Autonomous Government of Catalonia website it is easy to notice the presence of several sanitary centers. The problem in this point is the difference that exists between the diverse types of sanitary centers. It seems evident that AENA only take into account hospitals; nevertheless, at no moment it is explained in the information the reason of the omission of the Primary Attention Centers (CAP in Catalonia) and other types of clinics. In the four more affected municipalities (the municipality of Barcelona and the one of Sant Boi de Llobregat have been disregarded again) up to 9 CAP have been founded. As in the case of Madrid, despite the fact of the omission of centers, it is evident that all the centers selected in the AENA studies are over the 55 diurnal decibels, whereas the levels of malaise mentioned by the WHO are the 50 decibels.

The Estudio variable de casos sobre planificacion regional 68 noise as a regional planning

Conclusions The advantages that airports bring to the territory are indisputable. However, like it has been explained at the beginning of the present paper, the negative impacts that they also generate are of great importance and they have a greater affection in its nearer territory and its population. The negative impacts suppose a worsening of the natural qualities of means, favoring their destabilization. The affectation of the noise of the airports on the territory must be contemplated like a sociocultural impact, that is to say, an impact that is materialized in changes in the framework of the social and economic relations of a community, in their cultural forms, their customs and their scale of human values (M. Bolós, 1992). According to M. Bolós (1992), it is possible to distinguish up to four different types of impacts: impacts of occupation, resulting impacts of the emission of polluting agents, impacts of diffusion and impacts originated by the extraction of natural resources. It is important to point out that in the case of the airports up to three of these types are located. First of all, the occupation impacts, since these are those that inevitable are derived from the simple fact of the location of an activity on a land with a different use from a previous one. Normally, they are strongly changing impacts of the previous existing natural conditions, and have in addition a practically irreversible character.

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The type of impact of diffusion also does exist. These impacts are generated from the pressure that the location and the development of a human activity, like the one generated by the airports, exert on their surroundings. Obviously, occupation impacts provoke, with major or minor intensity, a diffusion impact. Finally, it is possible to detect in the case of the airports the existence of the resulting impacts of the emission of polluting agents. Consequently, it is evident that the environmental impact brought by an airport is of great importance and must be well regulated. It is for that reason that strong laws and norms that persecute the best management of these infrastructures are required, as well as a competent strategic planning. The inadequate planning can incite, in the same way that an incorrect legislation, a degradation of the social and natural conditions (B. Calderón, 2001). That is why applied planning must consider both local and regional demands and needs to makes previous and continued studies throughout their application to avoid possible misunderstandings and brings the possibility to introduce modifications, instead of applying and unsatisfactory plan for a long term. Unfortunately, the current situation presents a little encouraging panorama. As it has been shown through the paper, nowadays major airports often bring up complicate environmental conflicts that presents a very difficult conciliation with the local population and that does not contemplate any kind of management. And sadly, when some of those problems are analyzed due to a social demand it is common to come upon badly executed studies containing an informative deceit, results falsifications or the omission of values, frequently depending on the interest of the agents that carried out the studies. To this effect AENA noise-mapping can be mentioned. The infrastructural development to reach a greater level of competitiveness can harm to the environment and the interests of the inhabitants affected by the negative impacts of such development. Organizations as ESPON (European Spatial Planning Observation Network) insist on the importance of transportation networks for the territorial development due to their influence on the structures and the territorial models5, harnessing dynamic or contributing to resist territorial imbalances. But the same organization remembers us that the trans-European networks of transport are first of all interregional networks and that therefore is necessary that the territories establish horizontal and vertical networks of territorial collaboration, considering both cooperation simultaneously, since all infrastructure are part of a network, which raises the necessity of the interadministrative cooperation as well (J. Farinós, 2007). 5. For instance, in their study “ESPON Project 2.4.2. Integrated transnational analysis of and national territories”.

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In the same way that ESPON, the European Conference of Ministers responsible for regional/spatial planning (CEMAT) in their document “The Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent”, point out, in the 35th recommendation, the importance of one better interconnection between urban nuclei and centers of transport to obtain a policy of balanced territorial arrangement. Therefore, the lack of integration between the state, the regional and the municipal level in the Spanish case is noteworthy. The state jurisdiction of the major Spanish airports causes a legal loophole with very negative consequents over the airport planning. That is the reason because it is necessary to promote a better interaction among the different levels, since it seems evident that those that have to coexist with the problem are those that posses a superior knowledge on the situation and, therefore, can contribute with more suitable proposals. At this point, it is interesting to remember that proposal previously commented provided by the PEIN, which proposes the opening of the management from the airports to the participation of the autonomic and local authorities. Without a doubt this could be the key to obtain a more effective management, as long as the local proposals were not downplayed. Following a similar proposal to the one from PEIN, E. Nieto (2007) proposes to make a reconversion of the management of the airports of general interest to the tendencies of other European countries like the United Kingdom or Germany. This reconversion would be based on the granting of a juristic person to all the major Spanish airports, becoming this way an independent managing organization, the same way the Communitarian Right pleads. Each of these managing organizations would be integrated by representatives of the different public administrations with concurrent interests in the airport territory. Nevertheless, this proposal seems to remain very far from the present situation. As it has been observed, that proposition contradicts the current situation that it is found in Spain, since the management in this country is made by a unique managing organization, that is to say AENA. Despite the difficulty of applying such proposition, it is evident that there are other kind of actions that can be executed to fight against the noise emitted by airports and airplanes. Before ending this document, it has been considered of great significance, considering the treated subject, to present a typological generalization of those interventions and applicable measures found in the collection of consulted papers. Despite the fact that all of them are commonly used it is very hard to find a mixture of some of them, so the common use of some of them at a time may lead to a general acoustic reduction, certainly appreciated by the closest inhabitants. In this way, according to its type of incidence, three great blocks can be distinguished:

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- Firstly, economic measures have to be highlighted. To this effect, two different kinds of measures are founded: the application of taxes or loads to the airports and the economic compensations to the affected ones by the noise. In the case of the economic loads, some authors points out that they represent one better way to achieve favorable environmental objectives investing a smaller cost than through regulations (P. Morell and C.H. Lu, 2000). The use of this strategy has been remarkably increased in the last years. On the other hand, the compensations try to fight against the damages brought about on the population near the airport infrastructure. Such compensations can go destined, for example, to the soundproofing of the affected houses or to the construction of barriers or silencers. However, such measurement can be inadequate in certain cases not arriving to absolutely compensate the losses of the inhabitants (E.I. Feitelson Et al, 1996). However, it is interesting to indicate that both measures do not specifically respond to a palliative measurement but to a derived consequence of a bad management. - Secondly, the restrictive measures. Possibly these are the more common type of measures in the current legislations. In this sense it is possible to found measures such as the limitation of sonorous emission, already observed previously in diverse cases. Another type of limitations are the technological ones, forasmuch to obtain an airships acoustic diminution arriving at the indicated standards it is necessary that the airships pass rigorous controls, and that thus, those noisier airships are separated from the operations unless an advisable adaptation is carried out to them (J.M. Seguí et al, 2004). In the European scenario, the acoustic limitations of the airships are collected in the directive 92/14/CEE, of 2 of March of 1992. Another essential restrictive measurement is that one related with the restriction of the operations in certain periods, as it is the case of the nocturne period. This type of restrictions can vary in magnitude of application, from the ones that completely prohibit the operations to the ones that only prohibit them partially; limiting the number of operations by track6 for instance. - Thirdly, the last classes of measures are those ones related with the management, planning and arrangement. To this effect, measures such as the selection of the altitude of the radial flight and the correct election of optimal routes, selecting those take-off runs and landing routes that have a smaller degree of affectation on the population, can be founded. These types of measures are already considered in the Norms of Aerial Discipline in the matter 6. That is the case of the Amsterdam – Schiphol airport.

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of Noises of each Spanish airport. Evidently, these norms consider aspects as the geographic location or the structural characteristics of the airport track (J.M. Seguí et al, 2004), with the porpoise of achieving the maximum degree of noise reduction.

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Política espacial ante el paradigma territorial de crecimiento urbanístico: Evaluación de la ordenación territorial pública actual en la isla de Mallorca Mikel Dierssen

Resumen El objetivo principal de este artículo es ofrecer una visión evaluativa de la ordenación territorial pública que se aplica en la actualidad al socioterritorio de la isla de Mallorca. Dado la limitación cuantitativa del artículo resulta imposible analizar primero el territorio en sí mismo, es decir, emprender un análisis geográfico del espacio singular. Lo que se va a analizar es la ordenación territorial pública actual en la isla de Mallorca sintetizando sus mecanismos e instrumentos de actuación, los criterios generales en que se basa y los diferentes aspectos considerados de mayor importancia, para dar una evaluación de su dimensión política. Se intenta enfocar la ordenación territorial en su dimensión interdisciplinaria incluyendo los aspectos más transcendentes de otros campos con incidencia territorial. La ordenación territorial ha acontecido un tema político y jurídico de primer orden a la isla de Mallorca. Debido al conjunto de problemas que afectan al territorio de Mallorca como la escasez del mismo territorio insular, la incidencia del fenómeno turístico, el crecimiento demográfico y la preservación de los recursos naturales y del paisaje natural como principal potencial económico, la presión edificatoria y de utilización del territorio en general y sus recursos naturales, ha convertido este tema en actualidad permanente a la política autonómica y municipal de Mallorca. Por lo anteriormente dicho parece oportuno analizar el estado actual de la planificación, ordenación y gestión territorial en Mallorca, a fin y efecto de entender conflictos sociales relacionados con el territorio y comprobar si el referente modelo territorial haya cambiado últimamente. Se parte de la hipótesis de que actualmente toda política espacial en la isla de Mallorca está condicionada por una ideología intergeneracional y suprapartidista muy fuerte: El paradigma territorial imperante de crecimiento urbanístico. Este crecimiento está basado en la “economía de ladrillos”, que impulsa una política urbanística con ambiciosos proyectos de expansión urbanística, inmobiliaria y turística y que en cuanto al consumo del suelo

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tiene una dimensión y dinámica totalmente desmesurada. Este modelo económico devastador se caracteriza por un peso excesivo de la construcción en el conjunto de las actividades económicas y una fuerte especulación inmobiliaria, en la cual participan bancos, promotores, constructores y, no como últimos, los ayuntamientos de los municipios, que se beneficien de los ingresos procedentes del urbanismo. Este tipo de crecimiento económico se ha bautizado “balearización”. El paradigma territorial de crecimiento urbanístico está blindado contra los cambios políticos coyunturales, como la sucesión de gobiernos ó la sustitución de políticos. La lógica capitalista del aprovechamiento de todas las cosas existentes y su transformación en mercancía tiene su paralelo en la política territorial. Es por eso, que no existe un modelo integral de ordenación y gestión territorial en Mallorca que fuera especialmente adaptado a la situación y características singulares del territorio mallorquín y que partiera de la premisa de satisfacer las necesidades reales existentes de una manera racional, planeada e equitativa. En Mallorca existe un sistema de ordenación territorial relativamente adelantado y estudios ambientales con una gran aplicabilidad en la gestión y planificación territorial. Aún así, hay una falta de conexión existente entre la ordenación territorial y urbanística, por una parte, y la ordenación sectorial como la turística o medioambiental, por otra. Falta un marco integral de referencia que unifique las normativas respectivas del derecho urbanístico y de la ordenación territorial y otras normas con incidencia territorial. Una reforma de la legislación urbanística no bastaría para reorientar la ordenación territorial. Lo que hace falta es la integración de las políticas y medidas sectoriales de alcance territorial en un modelo transversal e integradora, basada en los principios de racionalidad, subsidiaridad y participación, para superar la insuficiencia de la ordenación actual del territorio mallorquín.

Abstract The main objective of this article is to provide an evaluative version of the public regional planning that currently is applied to the socio-territory of the island of Majorca. Given the limited extension of this article it is impossible to analyze firstly the territory itself, i.e., to undertake a geographical analysis of the singular given space. What the article is going to look at is the current public spatial planning and management on the island of Majorca, synthesizing its mechanisms and instruments of action, the general criteria on which it is based and the different aspects considered most important, to give an evaluation of its political dimension. It tries to focus on spatial planning in its interdisciplinary dimension including the most transcendent aspects of other fields with territorial impact.

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Spatial planning has become a legal and political issue of first order to the island of Majorca. Due to the totality of problems affecting the territory of Majorca, as for example the shortage of the insular territory itself, the impact of tourism, the population growth and the preservation of natural resources and the natural landscape as the main economic potential, the pressure of building trade and the use of the territory and its natural resources in general, has converted this subject into a permanent item on today’s regional and municipal policy of Majorca. Therefore it seems appropriate to analyze the current state of regional planning, development and management in Majorca, in order to understand social conflicts related to the territory and to check if the reference territorial model has changed lately. It is assumed that all current space policy on the island of Majorca is influenced by a strong intergenerational, non-party ideology: The prevailing paradigm of spatial urban growth. This growth is based on the “economy of bricks,” which promotes an urban policy with ambitious projects of expansion in the fields of urban development, real estate and tourism and which in regard to the consumption of soil has a dimension and vigour totally disproportionate. This devastatingly economic model is characterized by an excessive weight of construction in all economic activities and a strong real estate speculation, in which participate banks, developers, builders, and not as recent, the councils of the municipalities, which benefit from the income of the construction activity. Such economic growth has been dubbed “balearization”. This territorial paradigm of spatial urban growth is shielded against the cyclical policy changes, such as the succession of governments or the replacement of politicians. The logic of capitalist exploitation of all existing things and their transformation into a commodity has its parallel in territorial politics. That’s why, that there exists no model of territorial planning and management in Majorca, which would particularly suited to the situation and characteristics of the territory and which would start out from the premise to satisfy the real existing needs in a rational, planned and equitable manner. In Majorca exists a relatively advanced system of regional planning and environmental studies with a wide applicability in the spatial management and planning. Still, there is a lack of connection between the regional and urban planning on the one hand and the managing of particular sectors with territorial impact as the tourism sector and the environmental sector on the other hand. There is a need for an integral framework which works as a reference to unify the rules regarding the legislation of urbanism, regional planning and other regulations with territorial impact. In any case only a reform of the corresponding legislation is not sufficient to reorient regional planning. What is needed is the integration of the sectoral policies and measures which have a territorial scope within a transversal and integrative model, based on

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the principles of rationality, participation and subsidiarity, to overcome the inadequacy of the current management of the territory Mallorca.

Introducción: Objetivos del artículo El objetivo principal de este artículo es ofrecer una visión evaluativa de la ordenación territorial pública que se aplica en la actualidad al socioterritorio de la isla de Mallorca. Dado la limitación cuantitativa de este artículo resulta imposible analizar primero el territorio en sí mismo, es decir, emprender un análisis geográfico del espacio singular. Por lo tanto, ni se demuestra en detalle la complejidad territorial y ambiental de la isla de Mallorca ni se investiga los diferentes variables que describen la realidad del socio-territorio mallorquín. Por la dificultad de analizar separadamente temas muy cercanas y interrelacionadas, especialmente en un socio-territorio con unas características de desarrollo como es el mallorquín1, se intenta enfocar la ordenación territorial en su dimensión interdisciplinaria incluyendo los aspectos más transcendentes de otros campos con incidencia territorial (del urbanismo, de la actividad inmobiliaria, de la política medioambiental, de la ordenación turística, de la protección del patrimonio histórico y cultural, del desarrollo de las grandes infraestructuras, de la ordenación del litoral mallorquín, etc.). La administración pública responsable de la ordenación del territorio y sus recursos es muy subdividida. Se reparte entre diferentes escalas administrativas, en el contexto mallorquín especialmente entre la local y la regional. El reparto de las principales responsabilidades y competencias de gestión pública que afectan al territorio es muy complejo. La gestión territorial resultante es extremadamente fragmentada. Un reflejo de está situación es el gran número de órganos que intervienen en la ordenación territorial. Por cuestiones de operatividad, a continuación no se va a reproducir todos los detalles de este sistema. Lo que se va a analizar es la ordenación territorial pública actual en la isla de Mallorca sintetizando sus mecanismos e instrumentos de actuación, los criterios generales en que se basa y los diferentes aspectos considerados de mayor importancia, para dar una evaluación de su dimensión política.

Prefacio Desde la aparición de los primeros planes de ensanche de las ciudades principales españolas, la ordenación del territorio es una práctica estatal que en España ha tardado mucho tiempo en establecerse formalmente. Sigue siendo 1. Referente a esta problemática vea RULLAN 1999: 403+423.

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en fase de instauración y nunca ha tenido presencia suficiente ni capacidad decisoria en la organización estatal (ZOIDO 2007: 23). Un indicador de está situación es el simple hecho de que la Administración General del Estado no tiene ninguna competencia en ordenación territorial por la Constitución española (Artículo 148.3), aunque si la tiene indirectamente por la aplicación de planes sectoriales con incidencia territorial y otros instrumentos políticos (política fiscal, etc.). La ordenación territorial ha acontecido un tema político y jurídico de primer orden a la isla de Mallorca. Debido al conjunto de problemas que afectan al territorio de Mallorca como la escasez del mismo territorio insular, la incidencia del fenómeno turístico, el crecimiento demográfico y la preservación de los recursos naturales y del paisaje natural como principal potencial económico, la presión edificatoria y de utilización del territorio en general y sus recursos naturales, ha convertido este tema en actualidad permanente a la política autonómica y municipal de Mallorca. Esa presión y sus consecuencias deberían crear una sensibilización importante, ya que el territorio es el soporte de la actividad humana misma. En este sentido, hay que precisar la abundancia de estudios que se han llevado a cabo desde la transición política a nivel estatal y sobre todo a nivel regional, que nos ofrecen un mayor conocimiento de la realidad del socio-territorio mallorquín y que consisten muchas veces en dar propuestas de ordenación territorial, el diseño de instrumentos de planificación y de herramientas concretas para la gestión. Estos estudios han sido realizados desde la Geografía, y desde otras ciencias o disciplinas científicas como las Jurídicas, Ingeniería, Arquitectura, Geología, etc. La problemática territorial ha generado, además, una notable actividad jurídica en este aspecto, que se traduce a menudo en los conflictos judiciales correspondientes. Por todo esto, parece oportuno analizar el estado actual de la planificación, ordenación y gestión territorial en Mallorca, a fin y efecto de entender conflictos sociales relacionados con el territorio y comprobar si el referente modelo territorial haya cambiado últimamente.

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Se parte de la hipótesis de que actualmente toda política espacial en la isla de Mallorca está condicionada por una ideología intergeneracional y suprapartidista muy fuerte: El paradigma territorial imperante de crecimiento urbanístico. Este crecimiento está basado en la “economía de ladrillos”, que impulsa una política urbanística con ambiciosos proyectos de expansión urbanística, inmobiliaria y turística y que en cuanto al consumo del suelo tiene una dimensión y dinámica totalmente desmesurada. Este modelo económico devastador se caracteriza por un peso excesivo de la construcción en el conjunto de las actividades económicas y una fuerte especulación inmobiliaria, en la cual participan bancos, promotores, constructores y, no como últimos, los ayuntamientos de los municipios, que se beneficien de los ingresos procedentes del urbanismo. Este tipo de crecimiento económico se ha bautizado “balearización” (Buades, 2007 citado en: BAUZÀ et al, consulta del 28-10-2008). Mientras una perspectiva moralista apunta a que este paradigma es consecuencia de faltas inmorales que ha llevado a una evolución delictiva de la práctica del urbanismo (corrupción urbanística, incumplimiento de la normativa urbanística y mala gestión territorial, etc.) y que por lo tanto se limita a denunciar y escandalizar hechos aislados y llama a la rectificación ética, una perspectiva reformista socialdemócrata enfoca graves disfuncionalidades estructurales del sistema estatal español (la insuficiencia del sistema actual de financiación de las corporaciones locales2 y la inoperancia del interfaz regionallocal) que con reformas estructurales a lo mejor podrían ser mejoradas. Una crítica fundamental no se hace ilusiones en este respecto. Como la función e interés principal del estado burgués es la garantía de la acumulación del capital, es decir, garantizar su valorización y reproducción constante y expansiva, necesariamente el paradigma territorial de crecimiento urbanístico está blindado contra los cambios políticos coyunturales, como la sucesión de gobiernos ó la sustitución de políticos que son frecuentes en las democracias representativas. La lógica del aprovechamiento de todas las cosas existentes y su transformación en mercancía tiene su paralelo en la política territorial. Es por eso, que no existe un modelo integral de ordenación y gestión territorial en Mallorca que fuera especialmente adaptado a la situación y características singulares del territorio mallorquín y que partiera de la premisa de satisfacer las necesidades reales existentes de una manera racional, planeada e equitativa. Un modelo de este tipo sólo podría establecerse en un marco políticoeconómico más allá del modo de producción y su manejo político adecuado existente. En la situación actual ni la estructura normativa existente ni los 2. Una importante fuente de financiación de los municipios son sus ingresos procedentes del urbanismo, principalmente por convenios urbanísticos, licencias, ganancias por reclasificaciones del suelo, etc. “La tentación de aprovechar al máximo esta fuente es relativamente alta debido a las ingentes y rápidas revalorizaciones del suelo durante los últimos años.” (HILDENBRAND 2007: 154).

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instrumentos y recursos para la planificación, ordenación y gestión territorial son suficientes para que respondan a las necesidades de la compleja realidad del socio-territorio mallorquín. A pesar de la descentralización política y administrativa desde el inicio de la actual etapa democrática, aún falta la creación y la aplicación de una ordenación territorial y su respectivo modelo territorial integral que invierte las tendencias expansivas y destructoras del paradigma territorial imperante de crecimiento urbanístico. Como se ha dicho anteriormente, a continuación no se analiza el socio-territorio mallorquín por sí mismo, que se identifica con el objeto de la planificación, ordenación y gestión territorial integrada, para comprobar la hipótesis principal. El artículo analiza exclusivamente la ordenación territorial pública actual propiamente dicho, es decir, sus elementos estructurales y sus objetivos3. Tampoco se va a detallar la estructura normativa urbanística y territorial autonómica y estatal vigente de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Esto sería un trabajo aparte y no hace mucho sentido como parte de un trabajo con un enfoque estrictamente geográfico. Esta normativa ha estado recopilada varias veces, de las cuales la más actualizada es la de JAUME MUNAR Normativa d’ordenació territorial i urbanística de les Illes Baleares (Palma, 2006), cuyo autor es el más competente en cuestiones de la legislación sobre el territorio balear (vea bibliografía). Aquella obra reúne todas las leyes y decretos vigentes a las Islas Baleares, pero no los planes territoriales. Estos planes son principalmente las Directrices de Ordenación del Territorio y los Planes Territoriales Insulares que sí se va a tratar a continuación. También se comentan los documentos institucionales más importantes de aquellos organismos que han demostrado más interés por la implantación de un nuevo modo de ordenación territorial.

1. La organización política de las Islas Baleares en materia de ordenación territorial en su escala regional y local La ordenación del territorio como instrumento mediante el que se regula la actividad sobre el recurso, es una política estatal cuyos protagonistas suelen 3. Por supuesto que el orden lógico de un estudio mucho más amplio partiría primero del estudio del objeto, es decir, dar a conocer detalladamente el territorio y sus recursos. Luego se analizaría el sistema de administración del objeto y sus objetivos, es decir, la planificación y ordenación territorial. El último paso sería investigar la aplicación de los objetivos a la realidad territorial, es decir, la gestión territorial y su evaluación respecto a su eficacia, rigurosidad de aplicación, etc. De todas maneras resulta imposible aislar de manera completa el objeto, es decir, un socio-territorio concreto, y los objetivos políticos, es decir, su administración política a través de la planificación, ordenación y gestión territorial, de la realidad del contexto general socio-económico en un dado momento histórico.

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ser las instancias regionales. En un estado políticamente descentralizado e inserto actualmente en un proceso de federalización como lo es España, las instancias regionales constituyen el nivel decisivo de la política de ordenación del territorio (HILDENBRAND 2007: 148)4. En el caso de las Islas Baleares esa instancia regional, de la cual la isla de Mallorca política y administrativamente forma parte, es la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares5, es decir, posee la competencia en ordenación del territorio. La Comunidad Autónoma, como nivel interinsular administrativo, aprueba principalmente planes de ordenación del territorio de ámbito regional, es decir, para el conjunto de su territorio, pero con la participación de los entes locales también puede aprobar planes subregionales; estos planes establecen normas y directrices para alcanzar para un ámbito espacial y un período determinado, cuyos resultados son un modelo territorial específico. La Comunidad Autónoma forma parte de la Euroregión Pirineos Mediterráneo6, cuya función es ejercer una coordinación política entre las cinco regiones socias y apoyar proyectos de los actores sociales, económicos e institucionales del territorio. El Govern Balear (= gobierno balear) es el órgano político de máxima autoridad política de la Comunidad Autónoma. Está compuesto por el Presidente de las Islas Baleares y los departamentos en que está dividida la administración comunitaria, los Conselleries del Govern (= consejerías del gobierno). El departamento que tiene competencia en la ordenación territorial es el Departamento de Movilidad y Ordenación del Territorio (Conselleria de Mobilitat i Ordenació del Territori), concretamente la Dirección General de Ordenación del Territorio. Una característica especifica de la organización política-administrativa de las Islas Baleares son los Consell Insulars (= consejos insulares) que según 4. Debido al tema específico tratado en el artículo se excluye la referencia de la escala central y supranacional. 5. La organización institucional autonómica está integrada por el Parlamento, el Gobierno de las Islas Baleares y el Presidente de la Comunidad Autónoma. El Gobierno de las Islas Balears, que es el órgano colegiado con funciones ejecutivas y administrativas y que tiene la potestad reglamentaria y elabora los presupuestos de la Comunidad Autónoma,  y la administración de cada una de las islas que forman el archipiélago corresponden a los consejos insulares.  Los consejos insulares tienen la competencia en el gobierno, la administración y la representación de las islas de Mallorca, Menorca, e Ibiza y Formentera, así como las islas adyacentes a éstas. El Estatuto de Autonomía de las Islas Illes Balears es la Ley Orgánica (2/1983, de 25 de febrero) que, en el marco de la Constitución Española, establece y regula la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, sus competencias, instituciones, idioma y símbolos. Fue aprobado por el Congreso de los Diputados en febrero de 1983 y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 1 de marzo del mismo año. El texto original del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares y la constitución del Estado de las autonomías, ha sido modificado en dos ocasiones desde su aprobación inicial. La primera vez en 1994 y, posteriormente, en 1999. 6. Es una iniciativa conjunta de los Gobiernos de Aragón, Cataluña, Islas Baleares y de los Consejos Regionales de Languedoc-Roussillon y Midi-Pyrénées.

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el artículo 141.4 de la Constitución Española ejercen la administración propia de las islas; en la isla de Mallorca es el Consell Insular de Mallorca o Consell de Mallorca (= consejo insular de Mallorca). Los Consells Insulars tienen una organización similar a la de los municipios, con la diferencia de que además de las comisiones informativas, cuentan con comisiones de carácter resolutorio7. Los Consells Insulars tienen las competencias de las diputaciones a nivel de cada isla, es decir, la asistencia y cooperación a los municipios, pero además tienen según el Estatuto de Autonomía (artículo 18.2) el carácter de órganos de gobierno y administración de las islas (COLOM 1998: 23). El departamento que ejerce la consejería ejecutiva de territorio del Consell de Mallorca es el Departamento de Territorio8 y del que forman parte la Dirección Insular de Ordenación del Territorio y la Dirección Insular de Urbanismo y Litoral. A nivel local se encuentran los municipios (Mallorca está dividida en 53 municipios) 9, que son las entidades básicas de la administración pública de las Baleares. La estructura típica de un municipio está integrada por una serie de órganos colegiados (el pleno, la comisión de gobierno, etc.) y un conjunto de órganos unipersonales (alcalde, regidores, etc.). Los municipios tienen competencias en varias materias, en el contexto de este trabajo destacan las competencias urbanísticas en primera instancia; 7. Esto es el caso de la de Urbanismo, Actividades Clasificadas y Patrimonio HistóricoArtístico. 8. Las funciones y objetivos concretos del Departamento de Territorio del Consell de Mallorca son múltiples: http://www.conselldemallorca.net/?id_section=470&action=functions&id_lang=1. 9. Se deja aparte otras instituciones infra-municipales y extra-municipales (mancomunidades) que en la isla de Mallorca tienen muy poca relevancia. Tampoco se trata la comarcalización, por restar de importancia: “Predomina la identidad insular global, incluso en Mallorca. (…) La falta de conciencia comarcal puede atribuirse a la falta de tradición histórica, al hecho de constituir una única área comercial, a la macrocefalia de Palma, al constreñimiento territorial incrementado por los altos niveles de motorización con que cuenta nuestra comunidad, etc.” (PICORNELL BAUZÀ y SEGUÍ PONS 1989: 159 p.).

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luego proponen la aprobación definitiva de su planeamiento municipal al Consell Insular correspondiente (BLÁZQUEZ 2006: 163). Este sistema jerárquico de planificación urbanística-territorial lleva consigo varias fricciones institucionales, sobre todo respecto al interfaz regional-local en materia de planificación urbanística-territorial que resulta ser “un lugar de permanentes tensiones y conflictos entre las instancias regionales y los municipios” (HILDENBRAND 2007: 150). Ya puede haber conflictos por la simple falta de planes de ordenación territorial por parte de las autoridades regionales. Los destinatarios principales de estos planes son los municipios que deben respetar y desarrollar en su planeamiento urbanístico sus normas y directrices. Sólo de esta manera el contenido puede hacerse realidad al ser aplicado y concretado por los planes urbanísticos. Al mismo tiempo el planeamiento urbanístico es competencia exclusiva de los municipios, que en el peor de los casos puede llevar a confrontación política al no respetar los planes de ordenación del territorio de escala regional y por lo tanto incumplir la normativa legislativa. Si existen fricciones políticas de este tipo, el interfaz regional-local está bloqueado y toda la política de ordenación del territorio regional queda deficitaria. Por otro lado son los mismos municipios los que no cumplen con sus planes urbanísticos aprobados, los modifican continuamente y pasan del control del cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los particulares. Esto es un “déficit tradicional” por parte de los municipios y “(…) la intervención de los consejos insulares en materia de disciplina urbanística pasa esencialmente por arbitrase como substitutoria ante la no-actuación de los municipios” (VICENS 2007: 195). También se está cuestionado si hoy en día es posible continuar mantener el principio de que el suelo no urbanizable o rústico es de interés meramente del municipio, es decir, que si no más bien es así que el interés predominante es de orden supramunicipal. Actualmente los Consells Insulars dan sobre todo soporte técnico y jurídico a los municipios en cuestiones urbanísticos, por ejemplo, en forma de la Oficina de Información Territorial o la misma Dirección Insular de Urbanismo y Litoral (las dos en dependencia del Departamento del territorio del Consell de Mallorca). Como alternativa se está discutiendo convertir a los Consells Insulars en la administración ordinaria del suelo rústico (intervención en todos supuestos de planificación, gestión, autorización, control, inspección y disciplina), sin perjuicio de la colaboración municipal. Aparte de esto ha salido la propuesta de darles la competencia en las funciones de disciplina urbanística en general (ARGULLOL 2007: 184p.), propuesta que dentro de poco podría hacerse realidad en Mallorca al haberse creado la Agencia de protección de la legalidad urbanística y territorial de Mallorca (vea más abajo).

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2. Las políticas de ordenación territorial en Mallorca Las políticas de ordenación territorial son intervenciones directas para modificar los procesos existentes y los factores de un socio-territorio; están sujetas a metas y plazos y el impacto debería ajustarse a los objetivos definidos en los niveles estratégicos y programáticos. Hasta la aprobación del Plan Territorial de Mallorca (PTM) en 2004, la inexistencia de un instrumento de este tipo en la ordenación territorial mallorquín había llevado a un elevado número de instrumentos sectoriales que afectan a ámbitos geográficos puntuales. Muchos de ellos son preceptivos/normativos, es decir, su realización o utilización está determinada por la legislación vigente. En cualquier caso fueron introducidos después de que diversos procesos habían transformado gran parte del territorio mallorquín, ya. El fenómeno que más ha contribuido a la transformación funcional y paisajística del territorio de Mallorca en la segunda mitad del siglo XX, coincidiendo con la formación del régimen fordista y la nueva división internacional de trabajo posguerra, es el turismo y la relacionada expansión urbanística (RULLAN 2007: 15). Estos fenómenos han sido condicionados desde el principio por una importante inversión pública en infraestructuras sobre todo de transporte, pero también hídricas, energéticas, etc.; hasta hoy en día sigue habiendo una fuerte inversión estatal en infraestructuras para cubrir las necesidades de la continua y creciente presión turística y demográfica. “La inscripción contemporánea de Mallorca en la División Internacional del Trabajo- su apertura y situación en el mundo desde 1900 hasta el día de hoy- se ha producido a través de su especialización como espacio semiperiférico para el ocio turístico de los centros europeos” (ARTIGUES et al 2006: 157). A lo largo del siglo XX el fenómeno turístico ha cambiado radicalmente toda la economía y sociedad mallorquina, es decir, ha culminado en la transformación de una sociedad preturística en una

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sociedad casi totalmente terciarizada cuyo sector turístico es el motor de toda la economía regional (SALVÀ TOMÀS 1989: 127). El resultado territorial de este proceso ha llevado a una turistificación de hecho de toda la isla de Mallorca produciendo paisajes híbridos y el desplazamiento de la gran mayoría de la población y de las funciones económicas hacia las áreas del litoral y los espacios periurbanos y metropolitanos sobre todo de la ciudad de Palma (ALOMAR GARAU et al. 2008: 18, 21 y 26). “A través de la modificación de la lógica y orden espaciales preexistentes, poniendo en valor la franja litoral para su producción como espacio turístico-urbano, puesta en valor que ha transcurrido en tres etapas sucesivas10 con las que la alteración/funcionalización ha ido difundiéndose a la totalidad del territorio insular” (ARTIGUES et al 2006: 157). Desde los años 1990 el crecimiento urbanístico se ha desviado especialmente a aquellas zonas al que la población autóctona había dado la espalda a partir del primer boom turístico: El espacio de los centros urbanos (cascos antiguos) y el rústico (pueblos del interior) que ahora están revalorizados. Este proceso de residencialización contribuye tanto a la dispersión espacial del crecimiento urbanístico como a la europeización/internacionalización de aquellos espacios, al ser en muchos casos extranjeros (europeos) los que compran las propiedades inmobiliarias tanto rústicas como urbanas (RULLAN 1999: 422p.).

10. Los autores se refieren a las siguientes etapas que responden a los ciclos de fondo del curso del capitalismo en el siglo XX: Primer boom turístico (1950-1973) que coincidió con el despliegue del régimen fordista, segundo boom turístico (1973-1991) de reconversiónreadaptación capitalista después de la crisis del fordismo y tercer boom turístico (1991-hasta la actualidad) del capitalismo global.

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Todas las diferentes fases del desarrollo turístico, sus diferentes booms o fases de desarrollo, se han reflejado de una manera directa en el territorio y las disposiciones urbanísticas y territoriales de Mallorca. Un indicador sencillo para la orientación actual de la sociedad mallorquina al exterior es su conexión de transporte con los principales centros urbanos europeos (ALOMAR GARAU et al. 2008: 30). Este proceso transformador ha llevado a una disminución relativa de la insularidad y la superación del aislamiento dominante en los tiempos preindustriales, pero también ha abolido la autarquía económica y ha llevado a la integración completa en un mundo capitalista globalizado. Este último hecho ha mostrado ya varias veces sus implicaciones problemáticas. Los primeros frenos del crecimiento turístico que afectaban a Mallorca, concretamente entre 1974-1980 y 1989-1993 (SEGUÍ 2006: 11 pp. y 16 pp.; RULLAN 2007: 16 pp.), demostraban la fuerte dependencia del desarrollo social y regional del territorio mallorquín de la coyuntura económica global. Las crisis habían contribuidas a concienciar a la sociedad mallorquina poco a poco de la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo y territorial basado en el concepto de la sostenibilidad social, económica y ambiental/territorial. Durante el franquismo11 y gran parte de los últimos 25 11. Durante ese tiempo, no existía una política de ordenación territorial. A principios de la expansión urbanística que se efectuaba a cubrir la creciente demanda turística (a partir de los años 1950) y una vez haber llegado al pleno arranque de la funcionalización turística de Mallorca con la introducción del modelo de turismo de masas a partir de los años 1960, la planificación urbanística se hacía a instancias de los promotores urbanísticos dado la incapacidad económica y técnica de la administración pública y la escasa ordenación y legislativa estatal en general (la única referencia a nivel estatal era durante muchos años la Ley de suelo de 1956, cuyos “efectos sobre la planificación municipal fueron más bien indirectos” RULLAN 1999: 408). La planificación urbanística de esa época descuidaba casi por completo los requisitos relativos a la urbanización e infraestructuras de las zonas turísticas (BLASCO 2002: 40). Esos promotores privados ponían los fundamentos más básicos del modelo económico y territorial vigente a la isla de Mallorca (RULLAN 2007: 25). “Los primeros Planes Generales [por ejemplo de Palma del año 1943, 1963 y 1973, el autor] nacen así desde la demanda de urbanización particular más que como consecuencia de la decisión colectiva de planificar.” (RULLAN 1999: 409). Este esquema general se ve modificado por ciertas normas de protección del medioambiente (por ejemplo, el Decreto 984/1972 del BOE 94, 19/04/1972, que declaraba la Sierra de Tramuntana como Paraje Pintoresco) y que significaban una primera limitación de la urbanización. A contrario, el Plan Provincial de Ordenación de Baleares (PPOB) del año 1973 ha sido principalmente un instrumento de fomento de la actividad urbanística (RULLAN 2007a: 23 y ALOMAR GARAU et al. 2008: 70). Aunque este último pretendía de acabar con la “situación de desconcierto y desconocimiento reinante sobre los problemas urbanísticos” (PPOB 1970: 12, citado en RULLAN 1999: 410) de la época del primer boom turístico, ponía muy pocas límites al crecimiento urbanístico. A lo que sí obligaba era llevar a cabo los servicios de equipamientos como condición previa para el nuevo desarrollo urbano. Así que por la simple falta de agua potable, no se urbanizaban muchos sitios. ”De llevarse a cabo hubiera supuesto también la urbanización total del campo balear, como consecuencia de la pequeñez de las parcelas mínimas establecidas a efectos edificatorios.” (PICORNELL BAUZÀ y SEGUÍ PONS 1989: 172).

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años del siglo XX, es decir, el tiempo aproximado de la reciente andadura democrática en España, dominaban las políticas de fomento de la actividad constructora frente a las que pretenden controlarla de manera efectiva12. Este paradigma territorial de crecimiento urbanístico ha dejado tradicionalmente en manos de los municipios la adopción de las decisiones básicas de la política urbanística. La ordenación del territorio se hacía principalmente a través de los planes urbanísticos municipales. No hubo procedimientos efectivos de coordinación entre los planeamientos municipales entre sí ni tampoco instrumentos de ordenación supramunicipal13 (BLASCO 2002: 38). Si se deja aparte lo que se ha hecho en materia de protección de áreas naturales selectas (parques naturales, zonas de protección, etc.)14, al no tratarse de una 12. A escala estatal insular y autonómica, es decir, de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, hubo iniciativas puntuales que corregían algunas situaciones en materia turística y de espacios naturales (vea más abajo), sin tocar el rumbo de los planes urbanísticos de los municipios. La primera ley que permitía al mismísimo parlamento de las Islas Baleares proteger ciertos espacios de la urbanización fue el Decreto Cladera I (número 30/1984) y Decreto Cladera II (número 103/1987) que culminaran con la Ley 7/1988, de 1 de abril, de medidas transitorias de ordenación de establecimientos hoteleros y de alojamiento turístico y en la Ley de ordenación y protección de áreas naturales de interés especial (1988), mismo año de la creación del primero parque natural de Mallorca (BLÁZQUEZ 2006: 164; RULLAN 1999: 417; RULLAN 2007a: 30 p.). Los Decretos Cladero significaban el inicio de la ordenación turística, al exigir primero 30 y después 60 m2 mínimos de suelo por plaza a los nuevos establecimientos turísticos (BLÁZQUEZ 2006: 167). 13. Un planeamiento territorial que está limitado al ámbito municipal necesariamente trata a los espacios afectados como piezas aisladas e inconexas entre sí (cuando el territorio es algo continuo que no se puede fragmentar). Esto a su vez implica situaciones conflictivas entre unos municipios que han practicado un crecimiento urbanístico controlado y otros contiguos que han optado por un desarrollismo desbordante, el cual perjudica no sólo a éstos sino también a aquellos. 14. La primera iniciativa postfranquista que intentaba proteger los paisajes más emblemáticos de las Islas Baleares de la urbanización eran las Normas Subsidiarias del Consell General Interinsular, el órgano representativo de las Islas Baleares del periodo preautonómico que se iniciaba el junio de 1978. Estas normas promocionaban la anulación de planes urbanísticos sobre los espacios naturales como sa Dragonera, es Grau, ses Salines, las diferentes albuferas, los barrancos de Menorca y otros (MAYOL 2005: 39). Las normas ponían la base para la Ley 1/1984 de Ordenación y de Protección de Áreas Naturales de Interés Especial (ANEI) que posibilitaban de apartar los espacios de más interés natural y rural de su urbanización (BLÁZQUEZ 2006: 164). Las ANEI a su vez eran el punto de partido para la formulación de la Ley 1/1991 de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Áreas de Especial Protección de las Islas Baleares (LEN), que imposibilitaba la urbanización de algo más que un tercio del espacio balear, “reclasifica algunos sectores urbanizables y establece niveles de protección urbanística en Suelo No Urbanizable que van desde la inedificabilidad hasta las 3 Hectáreas de parcela mínima” (RULLAN 1999: 420).. Al mismo tiempo “dejaba un amplio margen para ulteriores crecimientos, en particular con una malla muy tolerante para con la edificación en el suelo rústico de las áreas rurales de interés paisajístico (ARIP) y de las áreas naturales de interés especial (ANEI)” (ARTIGUES 2006: 129) y tampoco frenaba ni la edificación extensiva del resto del territorio ni resolvía su gestión como espacios naturales

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ordenación territorial genuina, esta situación no cambiaba hasta la entrada en vigor de los Planes de Ordenación de la Oferta Turística (POOT) del año 1995 y 1997 (vea más abajo), respectivamente, y sobre todo de las normas supramunicipales posteriores como las Directrices de Ordenación Territorial (DOT), cuya redacción emanaba del que establece la Ley 8/1987 de Ordenación Territorial de las Islas Baleares (LOT), que a su vez ha sido “la principal medida legislativa de carácter territorial” (ARTIGUES et. al 2006: 128p.) en la producción normativa de la década de los años 1980. Como esta ley marco establece figuras de planificación supramunicipal, se la puedo considerar como inicio de la ordenación territorial balear genuina15. El Gobierno Balear presentaba en el año 1998 una moratoria urbanística que desembocaba en las Directrices de Ordenación Territorial (DOT). Las DOT, aprobadas por ley del Parlamento de las Islas Baleares el 199916, sustituían el predemocrático Plan Provincial de Ordenación de Baleares (PPOB) del año 1973. Son la cima de la nueva jerarquía de planifcación supramunicipal que marcaba la LOT y que, a escala de la Comunidad Autónoma, debe establecer el esquema general de ordenación del territorio y el modelo de organización territorial (RULLAN 1999: 423). De ellas derivan los Planes Territoriales Insulares (PTI), Planes Directores Sectoriales de Coordinación (PDTC), Planes Territoriales Parciales (PTP) y Planes de Ordenación del Medio Natural (POMN). Las intenciones de las DOT son sobre todo prohibir nuevos núcleos aislados de los ya existentes en el año 1999 y nuevas urbanizaciones a menos de 500 metros de la costa. También limitan que la suma de todos los planes municipales de cada isla del archipiélago balear expanda superficialmente sus nuevas previsiones de crecimiento por sobre del 10% (en el caso de Menorca del 12%) del que tienen ordenado. Sobre todo suspenden o reclasifiquen a suelo rústico un importante número de hectáreas urbanizables (4.500 hectáreas) que reconducen hacia las denominadas Áreas de Transición (AT). También prohíben la creación de nuevos sectores de suelo urbanizable dentro de las áreas de protección territorial de 100 a 500 metros de la línea de la costa, que hace imposible la aparición de nuevos núcleos urbanos fuera de el área de transición que envuelven los existentes protegidos (BLÁZQUEZ 2006: 164). La ley fue aprobado con la oposición del Partido Popular que en el año 1992 la rebajó. La declaración del Parc Nacional de Cabrera (1991) por parte del Parlamento central queda prácticamente anecdótico, al ser la más importante de las muy pocas iniciativas legislativas delante del Congreso de los Diputados que hasta hoy han tenido éxito. 15. Después de las primeras elecciones municipales democráticas en el año 1979 y la aprobación del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares en el año 1983 pasan unos años más antes de que se funda la legislación territorial. En el año 1987 se aprueba la primera LOT a nivel de las Islas Baleares y no es antes del año 1990 que se atribuye la competencia a los Consells Insulars en materia de urbanismo y habitabilidad. 16. Hubo un retraso enorme en la aprobación de las DOT. La LOT del 1987 preveía que en dos meses se presentaran al parlamento balear los criterios de las DOT.

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(BLÁZQUEZ 2006: 165). Las DOT significaban a primera vista un freno al paradigma territorial de crecimiento urbanístico. Al aprobar las DOT, se anunciaba que su efecto fuera una reducción de 2,3 millones de un total de 4,3 millones de plazas previstas17 por los planes urbanísticos de los municipios. Pero en realidad las DOT sólo reducían provisionalmente unas 270.000 plazas que los Planes Territoriales Insulares luego podían recuperar. Las DOT son antes que nada unas medidas de ordenación del crecimiento, no se limita en absoluto, y “consolidan el modelo territorial vigente” (RULLAN 1999: 435). “En realidad, el que estaban haciendo las DOT era reconducir aquellos suelos urbanizables, por los cuales hasta entonces no se había interesado la promoción, a las más atractivas orles peri-urbanas denominadas áreas de transición (AT) contiguas a los núcleos existentes. Se ordenaba, por lo tanto, no por calmar o contener el crecimiento sino por desencallarlo.” (RULLAN 2007a: 42). Tampoco ponían un límite o regulaban a la urbanización en forma de polígonos industriales, de servicios y de ocio (BLÁZQUEZ 2006: 165). Con el inicio del primer decenio del nuevo siglo y la instauración del gobierno del Pacto de Progreso18 (1999-2003) se parecía llegar a integrar el concepto de la sostenibilidad en la ordenación territorial por primera vez. Las medidas principales por el nuevo gobierno en relación con la problemática generada por el paradigma territorial de crecimiento urbanístico se pueden centrar en las moratorias (entre otras, en el año 2001 del Consell de Mallorca y del Govern Balear), los parques naturales y el impuesto ecológico del año 2001 (SEGUÍ 2006: 44); otras medidas transcendentes en materia territorial fracasaban (vea más abajo). La legislatura empezaba con la aprobación de la Ley de medidas cautelares y de emergencia relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo (1999), que entre otras cosas hace inedificables todas las Áreas naturales de especial protección (ANEI) de la Ley de espacios naturales (LEN, Ley 1/1991) que delimita aquella parte del territorio que mantiene una vocación 17. Esta última cifra no solamente muestra por excelencia la excesiva dimensión del planeamiento, sino también el nivel impresionante de irracionalidad que ya se había alcanzado, especialmente al tener en cuenta que en ese año la población residencial de Mallorca oscilaba alrededor de 800.000 personas ó que los recursos naturales locales (especialmente hídricas) son limitados. 18. El pacto fue constituido por varios partidos políticos de la izquierda y la conservadora Unió Mallorquina (UM), que desde el principio hacía muy difícil llegar a consensos políticos y aún más complicado actuar de manera contundente. La gran variedad de partidos que formaban la coalición llevaba al fracaso de varias iniciativas progresistas en materia de territorio. Entre otras fracasaba la aprobación del sistema de cuotas del Plan General de Calvià del 16-07-1999, y que llevaba a la tramitación de la Ley de quotas que también fracasaba. Esa ley pretendía dar cobertura legal a cuotas, un mecanismo de regulación del ritmo de crecimiento de las plazas residenciales y turísticas en suelo urbano, que en el mejor de los casos simplemente hubiera desincentivado la actividad de la expansión del sector de la construcción y/o la hubiera redirigida a la rehabilitación de las plazas existentes.

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de conservación del patrimonio paisajístico y natural19. La modificación de la LOT (2000) posibilitaba a otorgar a los tres Consells Insulars de las Islas Baleares la competencia en ordenación del territorio en el año 2001, que luego posibilitaba la elaboración de planes territoriales insulares (RULLAN 2007a: 40p.). Al otro lado, otras iniciativas de dimensión territorial pretendían claramente el fomento o la ordenación del crecimiento (Planos Directores de los aeropuertos insulares, Plan Energético, Plan Hidrológico, Planos de residuos de Mallorca, etc.). En resumen, el poco exigente mérito del Pacto de Progreso ha sido el intento de por lo menos calmar el ritmo de crecimiento de nuevas plazas residenciales turísticas, sin contener ni mucho menos invertirlo. Los antecedentes de las mencionadas medidas territoriales se han de ir a buscar en la ya mencionada política del Parlamento de las Islas Baleares de protección de espacios naturales o medidas legislativas como la Ley 6/1997 del Suelo Rústico de les Islas Baleares y la Ley de Patrimonio de las Islas Baleares (1998). Otro antecedente es la aprobación de los ya mencionados POOT de Mallorca del año 1995 y 199720, respectivamente, que aparte de exigir medidas de mejora urbanística a los núcleos turísticos y fomentar la reconversión de la oferta considerada obsoleta, congelan la posibilidad de clasificar nuevos suelos para la urbanización alrededor de aquellas zonas y de incrementar la densidad que los planes vigentes de entonces establecían. El ámbito de aplicación de aquellos planes son las zonas turísticas litorales, de que 37 son de Mallorca (BLÁZQUEZ 2006: 164). Aún así se trataba de una medida muy blanda, porque no reclasificaba suelo. Partiendo de su Agenda Local 21 (1995-2002), la primera administración pública de Mallorca que aplica la política de la desclasificación de suelo urbanizable es el Ajuntament de Calvià en el año 199621, aprobado por el Consell de Mallorca en el año 1999 (BLÁZQUEZ 2006: 164). En los próximos años esta medida fue aplicada varias veces más por diferentes administraciones22. La percepción pública de las nuevas medidas una vez que fueron introducidas y aplicadas, era generalmente negativa y provocaba mucha polémica. Bajo estás circunstancias no es de extrañar que como resultado de 19. Otras iniciativas que pretendían ‘calmar’ el crecimiento han ido la primera modificación del Plan de Carreteras, la creación de diferentes parques naturales ó la Ley de protección de las Salinas de Eivissa y Formentera. 20. 1999 se aprobaba la Ley 2/1999 General Turística de las Islas Baleares que pretendía establecer una limitación para la implantación de nuevas plazas turísticas y unificar la dispersa legislación turística, pero más que nada ahondaba en la reglamentación de las instalaciones hoteleras (RULLAN 1999: 433). 21. Preveía la reclasificación de 1600 ha de suelo urbanizable a suelo rústico. 22. Entre otras por el Consell de Mallorca, que en el año 1998 intentaba reclasificar 76 sectores de suelo urbanizable a suelo rústico. Esta iniciativa fue anulada por el Tribunal Superior de Justícia de Baleares al considerar que el Consell Insular de Mallorca no tenía competencias en materia de ordenación del territorio (BLÁZQUEZ 2006: 165).

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las elecciones autonómicas de 2003 volviera con mayoría absoluta al mando del gobierno y las otras instituciones autonómicas los partidos conservadores (Partido Popular y Unió Mallorquina). El reforzado proteccionismo territorial del gobierno anterior fue rápidamente sustituido23 por aquellas políticas que históricamente siempre han sido las dominantes en Mallorca- fomento del crecimiento cuantitativo, expansión del crecimiento urbanístico y orientación a la realización del beneficio económico máximo. En vez de continuar a fomentar a la ordenación territorial integral, se limitaba a unas iniciativas legislativas puntales en materia medioambiental24. La gran excepción de esta línea política en materia territorial ha sido el desarrolla del Plan Territorial Insular de Mallorca (PTM) en el año 2004, que persigue 2 objetivos principales: Preservar el territorio y planificar el territorio. El plan es un tipo de planificación integral que engloba actuaciones de carácter global y que pretende de hacer frente a la anterior ausencia de un Plan Director Territorial. El ya aprobado PTM25 pretende ser un instrumento que combatiera los desequilibrios estructurales y territoriales de Mallorca y permitiera definir los objetivos de equilibrio territorial de interés general para la isla; pretende conseguir un uso más racional del suelo favoreciendo la reconversión de los espacios degradados de la isla y su rehabilitación. Parte de dicha estrategia es también adoptar un nuevo modelo de desarrollo turístico. El modelo de ordenación del PTM se basa en tres tipos de paisajes dominantes26, con sus estrategias de ordenación. El modelo proponía mantener una estructura radial 23. Ya en el mismo año 2003 se vuelve a posibilitar la urbanización masiva de áreas sensibles, se reduce diferentes parques naturales a las propiedades públicas, se deroga el impuesto ecológico y se vuelve a modificar el Plan de Carreteras para poder hacer nuevas autopistas. En 2004, entre otras medidas, se vuelve a permitir edificar dentro de los espacios naturales de Eivissa y Formentera y se abre la posibilidad de legalizar las edificaciones ilegales. En 2005 se aprueba varias medidas o modificaciones más que significan fomentar el crecimiento. 24. Como por ejemplo Plan especial de ordenación y protección de la Ruta de Pedra en Sec (aprobado el año 2004l), la Ley 5/2005 para la Conservación de Espacios de Relevancia Ambiental (LECO), el Decreto 28/2006 de Declaración de Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) en el ámbito de las Islas Baleares, el Decreto 29/2006 de Ampliación de la lista de Lugares Importancia Comunitaria (LICs) y de Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS) o el Decreto 19/2007 de Aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Tramuntana (PORN). 25. El Plan Territorial de Mallorca (PTM) se aprobó definitivamente en el pleno del Consell de Mallorca de día 13 de diciembre de 2004 y se publicó en el BOIB nº 188, del 13/12/2004. Aparte de la elaboración de las normas territoriales cautelares previas a la formulación, revisión o modificación del PTM y de una parte de los otros planes nombrados anteriormente, la Dirección Insular de Ordenación del Territorio (en dependencia del Departamento del territorio del Consell de Mallorca) está el órgano encargado de la tramitación de la elaboración y modificación del PTM. 26. La subdivisión de la isla en 13 unidades de paisaje ha sido criticado por no distinguir ni resolver las vocaciones paisajísticas unitarias, al separar territorios que comparten unas mismas características geográficas (ALOMAR GARAU et al. 2008: 19).

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de los corredores de infraestructuras (viarias) existentes, para evitar de esta manera un nuevo crecimiento desbordado (SALAS 2007: 157). La estructura cartográfica de la LEN da lugar a una serie de islotes de protección, faltos de conexión entre ellos. Por lo tanto, se imponía crear una red de corredores para dar continuidad a los territorios protegidos y englobar las ANEI y las ARIP, estructurando un modelo de contrapeso a la estructura radial de las carreteras. La estructura del PTM se basa en los planos, la memoria, la normativa vigente y los anexos y estudios de los suelos urbanos y urbanizables de Mallorca. Los planos de ordenación del PTM engloban sobre todo los planos de delimitación de las diferentes categorías del suelo rústico y las áreas de desarrollo urbano, de las áreas de prevención de riesgos, de las unidades paisajísticas y de las infraestructuras de comunicación. La memoria del PTM incluye la metodología seguida para la elaboración del plan, una síntesis del diagnóstico del modelo territorial actual, los criterios i objetivos del PTM, la formulación i justificación del modelo propuesto, así como una descripción de los contenidos i acciones para su aplicación y desarrollo, a partir de los cinco pilares básicos del plan territorial27. 27. Las cinco líneas de actuación básicas (pilares) del PTM son: -Distribución coherente del crecimiento que reequilibre el desmesurado proceso urbanizador de los últimos años. -Planificación desde la perspectiva de un territorio único y continuo en donde cada pieza tiene su papel y donde los espacios tanto urbanos como rurales y naturales se relacionan armónicamente. -Reenfocando el desarrollo. Nuevos parámetros para asentarse sobre el territorio, que pongan fin a la degradación urbanística de la isla y que suponga el inicio de una recuperación de la misma. En este contexto se hace referencia a los Planes de Reconversión Territorial y Proyectos de Mejora Territorial que supuestamente conlleven una mejora de los espacios degradados desde un punto de vista urbanístico y medio ambiental respectivamente. -Mejora de las infraestructuras, especialmente comunicaciones entre todos los puntos de la isla.

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Desde diversos grupos políticos se propone una revisión global del PTM, desde el punto de vista de la sostenibilidad territorial, debido a sus supuestos déficits importantes28. Según estos grupos, el PTM es una norma que plantea un crecimiento generalizado, tanto de plazas turísticas como residenciales, que no cambia el modelo desarrollista, de ocupación progresiva del territorio, de las últimas décadas. “La política territorial seguida hasta nuestros días, y de modo concreto el reciente Plan Territorial de Mallorca, lejos de frenar tal proceso de “destrucción creativa”29, lo sacraliza e impulsa preparando la próxima vuelta de tuerca” (ARTIGUES et al 2006: 157). Los puntos criticados del PTM son entre otros su política pública de vivienda y su modelo de transportes, pero la crítica apunta sobre todo al aumento del suelo edificable por el PTM, lo que entre otros muchos efectos aumentaría considerablemente el número de habitantes. El PTM permite a los consistorios mallorquines clasificar suelo para 70.403 plazas, ó bien, el 39% del que le permitían las DOT30 (RULLAN 2007a: 48). Este aumento de plazas se produce sobre todo gracias a las Áreas de Reconversión Territorial (ARTE), definidas por la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las DOT, que tienen “el objeto de restituir o mejorar el paisaje rural o urbano” (art. 37). Su aplicación finalmente lleva al aumento del total de plazas, al producirse un intercambio entre plazas antiguas que se cierran y nuevas que se abren. .La crítica de este instrumento destaca que su aplicación mediante el PTM “posibilita la urbanización de 160,5 nuevas hectáreas de suelo rústico31, con la excusa del “esponjamiento” -Reestructuración económica. Nuevos focos de actividad que den valor a las potencialidades de desarrollo económico que tiene la isla (CONSELL DE MALLORCA, Oficina d’Informacio Territorial 2004: 23 pp.). 28. A algunas exigencias ya se ha hecho caso: A finales de abril de 2008 se ha constituido una Comisión de Seguimiento del PTM, que está presidida por la Consejera de Territorio del Consell de Mallorca y del que forman parte 11 miembros, dos consejeros por cada grupo político, un vocal del Ayuntamiento de Palma, el Director Insular de Ordenación del Territorio y un funcionario del Departamento de Territorio. La comisión se encargará de supervisar los previstos trabajos técnicos de modificación del PTM. La comisión, que tiene carácter político, completará el trabajo técnico desarrollado hasta ahora. Otra modificación puntual fue aprobado el 11 de julio de 2008 que trata tres temas puntuales, que desde la perspectiva medioambiental significan una mejora: La reclasificación a suelo rústico del suelo urbano del municipio de Guix (9,65 ha), el cambio en la tramitación prevista para las ART y la tramitación simplificada de las ART 9.1, 9.2, i 10.2. 29. Los autores se refieren concretamente a la artificialización urbana del territorio mallorquín. 30. La aprobación de los tres planos territoriales de las Islas Baleares (Menorca, Mallorca, Eivissa), se incrementa en más de 125.000 plazas la capacidad de acogida residencial y turística de los planos municipales (24%/10.749 plazas/102-179 ha de que permiten incrementar las DOT en el caso de Menorca, 39%/70.403 plazas/1.491 ha en el caso de Mallorca y 100%/44.200 plazas/442 ha en el caso de Eivissa y Formentera). 31. A estas 160,5 ha se suman a las más de 2.000 ha que prevén como de futuro crecimiento urbanístico los tres planes insulares de las Islas Baleares, de los cuales casi 1.500 serían en Mallorca (vea más arriba).

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o desclasificación de suelos urbanos o urbanizables degradados, suspendidos por el planeamiento, desclasificados o incluso ilegales, o de compra de edificaciones obsoletas, amortizadas o incluso ilegales. Este caso pervierte el concepto de “reurbanización” para la reconversión de zonas urbanas degradadas, dado que sirve como excusa para urbanizar nuevo suelo. Su vigencia es de “aplicación plena” y “actuación directa”, según la norma 31.2 del PTM; por lo cual no precisa de su incorporación al planeamiento general. Es decir, se priva a los ayuntamientos de opción a decidir al respecte y se les imponen nuevos sectores de suelo urbano o urbanizable.” (ECOLOGÍSTAS EN ACCIÓN 2004, consulta del 25-10-2008).

Actualmente a instancias de la fiscalía anticorrupción se está investigando el PTM por una presunta trama de corrupción político-empresarial en torno a la norma urbanística, que fue aprobada en 2004 con los votos a favor del Partido Popular y Unió Mallorquina durante su mandato en la pasada legislatura, y los votos en contra de la oposición por no estar de acuerdo con la figura de las ARTES del PTM. Las operaciones urbanísticas atadas a las ARTES están bajo sospecha de la fiscalía anticorrupción, concretamente si a través de ellos se habrían recalificado terrenos sin valor urbanístico en Pollença, Campos, Llucmajor y Marratxí, y el empeño del Ayuntamiento de Muro para construir un campo de golf en Son Bosc junto a s’Albufera. La querella de la fiscalía analiza también indicios incriminatorios en la compraventa de solares en las ARTE investigadas de Sóller, y Alcúdia32. 32. Estas figuras, que en un principio tenían el objetivo de permitir un esponjamiento por zonas saturadas, no eran una reconversión real, sino que han servido en realidad por promover un incremento limpio de plazas turísticas y residenciales y por fomentar el intercambio arbitrario

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Desde los comicios autonómicos del año 2007 y la instauración de un gobierno de coalición de centro-izquierda33, las cosas en materia de ordenación territorial han cambiado de nuevo. Aunque en la legislatura anterior (20032007) fueron tomados medidas proteccionistas puntuales por el gobierno conservador (vea más arriba), durante estos cuatro años “(…) Baleares ha vivido proyectos muy agresivos en su frágil territorio” (GREENPEACE 2008: 148). El archipiélago balear no ha sido ‘solamente’ escenario de la polémica “guerra de la piscina”34, sino también de múltiples escándalos políticos por varios delitos (ante todo corrupción urbanística) con implicación directa o indirecta de altos cargos de la administración pública35, que llevaban a “la sensación de impunidad que se ha vivido en ciertos momentos en las islas” (GREENPEACE 2008: 148). Con la instauración del nuevo gobierno se estaba esperando que haya un cambio político por lo menos en este campo, es decir, que la clase política cumpla con la legislación36. El nuevo gobierno pretende no solamente cumplir su compromiso en este sentido, sino dar un paso adelante en la protección del paisaje y ordenación del territorio. Con motivo de la celebración del Día Mundial del Medioambiente, el día 05-06-2008, el actual Consejero de Mobilidad y Ordenación del Territorio del Gobierno Balear (GABRIEL VICENS MIR) daba una conferencia en Valéncia con el título “La nueva política territorial de las Islas Baleares” que pretendió mostrar el supuesto cambio de rumbo que el Gobierno Balear ha dado a la ordenación territorial. El actual Govern Balear no aboga por la abolición del paradigma territorial de crecimiento urbanístico, es decir, un crecimiento cero ó incluso un decrecimiento, pero ve “(…) cada vez más evidente la necesidad de reorientar las pautas de desarrollo del territorio y evitar la ocupación de las zonas paisajísticamente más valerosas o las áreas con valores naturales y culturales de alojamiento turístico a residencial. Según el Ministerio Público, un informe pericial ha valorado por más de 297 millones de euros las plusvalías que se generaron en dichos terrenos. 33. Los partidos que forman la coalición son el Partit dels Socialistes de les Illes BalearsPSOE, la Unió Mallorquina, el Bloc per Mallorca y la formación Eivissa pel Canvi. 34. Esa “guerra” tiene como disputa la piscina al borde del mar en la mallorquina Costa de los Pinos que posee el periodista PEDRO J. RAMÍREZ, director del rotativo madrileño El Mundo, porque la instalación incumple la Ley de Costas. Se calcula que, a día de hoy, a lo largo de la costa de Mallorca existen unas 1.700 instalaciones similares a ésta que incumplen la Ley de Costas. 35. Basta recordar el escándalo por la trama de corrupción urbanística dentro del municipio mallorquín de Andratx del año 2006/2007. Lo que por el momento parece ser el último capítulo de esta serie de escándalos, es el procedimiento abierto por la Fiscalía Anticorrupción contra el gobierno presidido por Jaume Matas en agosto de 2008 por malversación, cohecho y prevaricación y en el que ya están implicados varios altos cargos de ese gobierno (vea El País del 12 de agosto, 29 de septiembre y 2+14 de octubre de 2008). 36. Aunque recientemente se ha descubierto otra trama de corrupción relacionada con el polígono industrial de Son Oms de Palma de Mallorca, en la que parecen ser implicados por lo menos un alto cargo del gobierno actual (vea El País del 22 de octubre de 2008).

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incuestionables. De la misma manera se ha de fomentar un uso eficiente del suelo y se han de impulsar criterios racionales de los procesos de la suya ocupación.” (MOBILITAT I TERRITORI 2008: 21). Así que en el mejor de los casos esto es al menos el inicio de un proceso político que pueda llevar a la abolición del paradigma territorial de crecimiento urbanístico a medio plazo. La Ley de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible a las Islas Baleares (Ley 4/2008) implica una serie de medidas y varias novedades que apuntan en esta dirección. También introduce una amplia disposición derogatoria. “Deroga expresamente las disposiciones legales singulares que se aprobaron durante la legislatura anterior y que determinaban unas circunstancias muy alejadas de un tratamiento general e igualitario para los ciudadanos. Una situación que podría considerarse como “urbanismo a la carta”, establecido a través de leyes específicas y de leyes de acompañamiento que posibilitaban la legalización de chalés en suelos protegidos, las excepcionalidades urbanísticas, las modificaciones ciertamente singulares de leyes ya existentes y la permisividad territorial más incoherente” (GOVERN BALEAR 2008: 4). La medida más inmediata de esta ley es la reserva de la transformación urbanística de más de 1.600 ha de Mallorca (1258,9 ha37) y Eivissa (422,9 ha) de la presión urbanística38. Con esta nueva normativa legislativa quedan fijados conceptos básicos para una gestión territorial ordenada, como el concepto de suelo urbano consolidado y el no consolidado, el de solar, la reserva mínima del 30% por vivienda protegida y la cesión obligatoria del 15% de los terrenos urbanizables destinados al patrimonio público del suelo. La ley implica también la derogación íntegra de la Ley 12/1988, de campos de golfo, así que ahora queda determinado la prohibición de estas instalaciones deportivas a los terrenos que no lo permitan, así como la posibilidad de denegación de la declaración de interés general en base a criterios de inoportunidad de su implantación por razones diversas (la incidencia territorial o paisajística, la afectación de recursos naturales, la ofrecida de campos de golfo ya existente o por la aplicación del principio de desarrollo sostenible). Otro elemento importante de esta medida es la prohibición de los usos residenciales o de alojamiento turístico en estas instalaciones (GOVERN BALEAR 2008: 4). Aparte de la aprobación de nuevas medidas legislativas, se ha ampliado la participación en diferentes estructuras supraregionales. En este contexto se debe mencionar la organización de la Semana del Paisaje (del 20 al 2510-08) por parte del Departamento de Territorio del Consell de Mallorca para difundir y promover los valores del Convenio Europeo del Paisaje. El 37. Subdividido en suelo rústico 1102,2 ha, apto para urbanización 117,4 ha, ampliación de ANEI 944,3 ha, ampliación de ARIP 275,3 ha y litoral afectado 3.288 metros. 38. Se trata de un total de 14 áreas protegidas.

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propósito general del Convenio Europeo del Paisaje (en vigor desde 2004 y ratificado por España a finales de 2007) es animar las autoridades públicas a adoptar políticas y mesuradas a escalera local, regional, nacional e internacional por proteger, planificar y gestionar los paisajes europeos (naturales, rurales, urbanos y periurbanos) en orden a conservar y mejorar su calidad y traer al público, a las instituciones y a las autoridades locales y regionales a reconocer el valor y la importancia del paisaje y a tomar parte en las decisiones públicas relativas al mismo39. Desde el 02-08, el Consell de Mallorca es miembro de la Red Europea de Entes Locales y Regionales para la Aplicación del Convenio Europeo del Paisaje (RECEP-ENELC)40, porque según el propio Departamento de Territorio ese “tiene un especial interés a impulsar una política en favor del paisaje, como activo de la economía insular, y atendida la situación de fragilidad y el carácter de bien escaso que lo caracterizan.” (CONSELL DE MALLORCA, consulta del 27-10-2008). Es importante que el Consell de Mallorca haya iniciado al mismo tiempo los trámites para que la UNESCO declare la Sierra de Tramuntana Patrimonio de la Humanidad dentro de la categoría paisaje cultural y natural41. Esta denominación supondría hacer un reconocimiento a nivel mundial de los valores patrimoniales y naturales de la sierra de Tramuntana y que su preservación estaría garantizada por una institución internacional. De esta manera se recuperará elementos paisajísticos que se han dañado con el tiempo (sobre todo los diferentes obras de piedra en seco) y se reactivaría actividades como la agricultura. También significaría la promoción del turismo de calidad, del senderismo y la creación de centros de 39. El Convenio Europeo del Paisaje comprometo a tomar medidas generales de reconocimiento de los paisajes; de definición y caracterización; de aplicación de políticas para su protección y gestión; de participación pública y de integración de los paisajes en las políticas de ordenación del territorio, así como en las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales. También sobre la sensibilización ciudadana, la educación y la formación de expertos (CONSELL DE MALLORCA, consulta del 27-10-2008). 40. Anteriormente se aprobó por unanimidad en el pleno del Consell de Mallorca de todos los grupos políticos la adhesión a los principios, objetivos y las medidas contenidos en el convenio. Con esta adhesión se declara “la voluntad del Consell de iniciar una política territorial que tenga en cuenta el resultado final sobre el territorio” (CONSELL DE MALLORCA, consulta del 21-10-2008). La red (vea http://www.recep-enelc.net/), que actualmente cuenta con 46 miembros, es una asociación internacional de autoridades públicas de calíz regional constituida con la tutela del Congreso de los entes locales y regionales del Consejo de Europa. La finalidad de esta organización es agrupar y coordinar las acciones de ayuntamientos, provincias, regiones u otras entidades territoriales interesadas en las actuaciones y los principios que propone la Convención Europea del Paisaje (aprobada por el Consell de Europa en Florencia en el año 2000). Este es el contexto en que la red colabora con las organizaciones internacionales interesadas, las instituciones de la Unión Europea, los estados, las universidades, las ONGs y otras entidades (CONSELL DE MALLORCA, consulta del 25-10-2008). 41. La Sierra de Tramuntana ya está incluida desde 1996 en la lista indicativa de la UNESCO como posibles candidatos a patrimonio mundial.

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interpretación. Además la categoría de Patrimonio Mundial supondría poder optar a ayudas europeas para recuperar y mejorar todo este patrimonio. Otra iniciativa a nivel europeo ha sido la adhesión del Consell de Mallorca a través del Departamento de Economía y Turismo a la Red de Regiones Europeas para el Turismo Sostenible y Competitivo, que se constituyó a finales del año 2007 y que reúne a 40 regiones de la Toscana, Catalunya y Provenza-AlpesCuesta Azul (PACA) (CONSELL DE MALLORCA, consulta del 02-11-08)42. La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares forma también parte de la Red Natura 2000 que pretende gestionar diferentes espacios naturales y la difusión entre los ciudadanos del patrimonio natural de gran valor. Es una red ecológica europea integrada por y Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA)43, Lugares de Importancia Comunitaria (LIC)44 y Zonas Especiales de Conservación (ZEC)45. La declaración de estas zonas tiene como objetivo contribuir a garantizar la biodiversidad en el marco europeo mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres existentes de acuerdo con la Directiva Hábitats, teniendo en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales de cada territorio. La Red Natura 2000 en las Islas Baleares ocupa una superficie total de 220.898 ha terrestres y marinas. Con la creación de dos nuevos órganos por parte del Consell de Mallorca se intenta mejorar la gestión urbana, dar protección de la legalidad urbanística y profundizar la convergencia de las instituciones públicas. Estos dos nuevos órganos son la Oficina de Información Territorial (10-07) y la Agencia de protección de la legalidad urbanística y territorial de Mallorca (06-08). La 42. Aparte de la promoción de la actividad turística fundamentada en el concepto de la sostenibilidad, la red tiene como fin la creación de un sistema de indicadores de turismo único y armonizado que permita estudiar de manera comparada la situación del turismo a las regiones europeas pertenecientes a la red. 43. Las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) son aquellas áreas favorables para la conservación, tanto de las aves migratorias como sedentarias. En esta figura, tal y como se define en la Directiva 79/409/CE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, se incluyen las zonas de reproducción y de alimentación, así como sus hábitats naturales. La superficie y número de ZEPA son propuestas y declaradas por los estados miembros. En las Islas Baleares hay un total de 55 ZEPA con una superficie total de 138.591,46 ha. 44. Los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) son aquellas áreas territoriales que contienen hábitats y especies representativas de la región biogeográfica donde se incluyen, y que deben protegerse, preservarse, recuperarse y restaurarse. Los hábitats y especies que se incluyen en estos LIC figuran en los anexos de la Directiva Hábitats; los estados miembros proponen el número y superficie de zonas susceptibles de declaración, las cuales finalmente son declaradas por decisión de la Comisión Europea. En las Islas Baleares hay un total de 127 LIC con una superficie total de 201.883 ha. Esta superficie no incluye ni las cuevas ni las balsas. 45. Una vez declarados definitivamente los LIC, estos pasarán a declararse como Zonas de Especial Conservación (ZEC) cuando cuenten con normativa y medidas de gestión para garantizar la conservación, mantenimiento y restauración de los hábitats y especies de interés comunitario.

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Oficina de Información Territorial, adscrita a la Dirección Insular de Ordenación del Territorio, tiene el objetivo de colaboración y dar asesoramiento técnico a los municipios de Mallorca46 con el fin de facilitarles la adaptación de su planeamiento y normativa municipal al Plan Territorial de Mallorca, así como también en otros aspectos de la ordenación del territorio y el urbanismo que afecten al funcionamiento de cada ayuntamiento. Por su parte, la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística y Territorial de la Mallorca, que estará integrado por el Consell de Mallorca y por los ayuntamientos, puede tener mucho más trascendencia. Esfuerza la cooperación entre ayuntamientos y el Consell de Mallorca de una manera muy decisiva. Los municipios deberían adherirse a la agencia a partir de 2009, es decir, es una decisión voluntaria de cada municipio como la delegación de sus competencias de inspección, supervisión, sanción y restablecimiento de la legalidad urbanística al Consell de Mallorca. ”Las funciones del ente serán, principalmente, la inspección y vigilancia urbanística de los actos de edificación y los usos del suelo, la adopción de medidas cautelares previstas en la normativa urbanística o la instrucción de los expedientes de reposición de la legalidad y de los expedientes sancionadores por infracción urbanística (…) Asimismo, se encargará de la formulación en las administraciones de las solicitudes que crea pertinentes, la denuncia ante el Ministerio Fiscal de los hechos que se consideren objeto de delito, o de imponer sanciones a las personas responsables de las infracciones urbanísticas, entre otras funciones. Paralelamente, una Comisión de estudio se encargará de estudiar los posibles modelos de convenios que se establecerán con cada uno de los 53 municipios cuando éstos deleguen sus competencias, de modo que cada uno de ellos cuente con unas cláusulas distintas” (DIARIO DE MALLORCA, consulta del 01-11-2008). El consejo de dirección de la agencia estará integrado por el presidente, los vocales (4 en representación de los ayuntamientos que hayan delegado competencias, 3 por parte de los grupos políticos diferentes al que pertenece el presidente de la Institución supramunicipal, y 4 técnicos del Consell de Mallorca) y un representante de cada una de las asociaciones de los municipios. También tiene cierta trascendencia la firma de un convenio de colaboración en materia de cartografía por parte del Consell de Mallorca y de Menorca, al fomentar la difusión de información territorial y hacer de esta manera más transparente a la política espacial. Con ese convenio la empresa pública Servicio de Información Territorial de las Islas Baleares (SITIBSA), que depende de la Consejería de Mobilitat i Ordenació del Territori del Govern Balear, ha de ceder al Consell de Mallorca y de Menorca la cartografía a escala, así como las fotografías aéreas más recientes. Parte de este convenio implica 46. También atiende a los ciudadanos, cuando inicialmente estaba pensada para atender sobre todo a los técnicos municipales.

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que SITIBSA va a desarrollar la Infraestructura de Datos Espaciales de les Illes Balears (IDEIB)47, de la cual forma parte la Infraestructura de Datos Espaciales del Consell de Mallorca (IDEmallorca)48. Esa infraestructura tiene como objetivo general integrar a través de Internet un conjunto de recursos del Consell (catálogos, servidores, programas, aplicaciones, páginas web, etc.), dedicados a gestionar información geográfica (mapas, ortofotografías, imágenes de satélite, topónimos, etc.) y que cumplen una serie de condiciones de interoperalidad (normas, especificaciones, protocolos, interfacios, etc.), lo que permite a que un usuario a través de un navegador de Internet puede utilizarlos y combinarlos según sus necesidades individuales (GOVERN BALEAR 1 2008: 12). La idea es que se facilite a todos los usuarios potenciales (trabajadores del propio Consell, ayuntamientos o ciudadanos en general) la localización, identificación, selección y acceso a estos recursos, a través de este geoportal. Aparte de eso, el proyecto de IDEmallorca pretende alinear los sistemas de información territorial de Mallorca a la directiva Europea (INSPIRE) y la Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDEE), para promover y difundir toda la información territorial del territorio mallorquín en Internet. Otra medida nueva son los Planes de mejora del paisaje con que se pretende mejorar tanto el entorno a los polígonos como del entorno rural. Es el primer proyecto de intervención paisajística que lleva adelante el Departamento de Territorio del Consell de Mallorca por mejorar el en torno a los núcleos urbanos, y contempla una actuación primordialmente a los polígonos industriales que se sitúan entre los dos núcleos urbanos y que supondría minimizar el impacto visual de estas infraestructuras. Una parte del proyecto es también una serie de intervenciones a las entradas de los pueblos o zonas periurbanas49. Al mismo tiempo, el nuevo Govern Blaear ha propuesto planes de crecimiento urbanístico que posibiliten la construcción de viviendas asequibles, pero que significan a cambio de aumentar el total del suelo urbanizado una vez más. Concretamente se ha anunciado la construcción de 5.000 nuevas viviendas de protección público para la legislatura actual. Al tener en cuenta que de un total de 537.911 viviendas (según el Censo de la Vivienda de 2001, publicado por el INE y el IBAE en 2007)50 de las 47. Vea http://www.ideib.cat/ 48. Vea http://www.conselldemallorca.net/?id_section=1725&id_parent=493&id_lang=1 49. Concretamente son la actuación paisajística en Consell - Santa Maria del Camí, que consistente en la mejora de la imagen del corredor que forma la carretera que une los dos municipios, y la actuación paisajística que se aplica a Palmanyola, consistente en la minimización del impacto visual de las zonas y núcleos de varias poblaciones (CONSELL DE MALLORCA, consulta del 25-10-2008). 50. En esta cifra no están incluidas las 423.259 plazas oficiales de alojamiento turístico y tampoco, lógicamente, las miles de plazas turísticas y residenciales ilegales.

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cuales 336.591 son segundas residencias y 94.261 desocupadas en desuso (RULLAN 2007b: 39) y el total de la población residente de Mallorca en el año 2007 (padrón del 2007) es de 814.275 habitantes (IBESTAT, consulta del 29-10-2008.), queda evidente el distanciamiento entre el parque de inmuebles y el stock de suelo ya transformado y la población de derecho. Esta medida viene a raíz de un enfoque incorrecto de las causas del problema. Como cualquier otra mercancía, la vivienda obedece a lo lógica del capital. Su actual encarecimiento exorbitante, se debe “a su uso como inversión financiera (Fernández Llevarán, 2006), con el agravante de la “residencialización” turística de las Islas Baleares” (BAUZÀ et al, consulta del 28-10-2008). Para recuperar su utilidad como bien de uso, las políticas clásicas socialdemócratas de regulación estatal intentan limitar su dimensión de bien de cambio. Una medida para conseguir esto, como en este caso, es la promoción estatal de viviendas públicas. Esta medida ignora por completo un principio económico simple: El de ahorrar, es decir, primero gastar y renovar lo que hay antes de proceder a consumir más. La alternativa por lo tanto serían medidas optimizadotas y redistributivas, es decir, se trataría de forzar la ocupación de viviendas existentes vacíos, la edificación y urbanización de suelo urbano vacante, la reconversión urbana y la contención urbanística (BAUZÀ et al, consulta del 28-10-2008). En vez de arrancar a las raíces el problema de la vivienda, se dedica a medidas menos conflictivas, como el planeamiento para un “nuevo diseño de la ciudad” para Palma (AJUNTAMENT DE PALMA 2008: 1), principalmente a través del saneamiento de espacios públicos y la aplicación de medidas reestructúrales (por ejemplo, multiplicar por dos los actuales parques verdes, potenciación de nuevos carriles bici, nuevos paseos y bulevares, etc.). Aparte de estas medidas convencionales, existen proyectos más ambiciosos como la reestructuración de la fachada marítima (la apertura definitiva al mar) y la construcción del Palacio de Congresos al lado del mar51. En esta línea también se debe mencionar la construcción de un tranvía que unirá la ciudad con el aeropuerto y la Playa de Palma, así que la reconversión de la Playa de Palma misma. Quedar para probar si estamos al principio de una reorientación de la ordenación territorial hacia criterios racionales, o otro discurso dominguero más, el del “catequismo de sostenibilidad” (HILDENBRAND 2007: 153). Las políticas de contención urbanística, la moratoria turística y urbanística, el acceso a la vivienda y la protección de espacios naturales específicos no han sido suficientes para abolir el paradigma territorial de crecimiento urbanístico. Para no solamente contener, sino también invertir las consecuencias del paradigma, faltan medidas y instrumentos de planeamiento y ordenación del territorio más contundentes y que, una vez creado, sean aplicados no sólo puntualmente sino 51. Vea http://www.pcongresosdepalma.com/palau_congressos_espanol/.

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de manera generalizado52. Dentro de la sociedad de la mercancía en cualquier caso resultan ser medidas correctoras y no dan por si mismas una garantía de éxito53. Estas medidas contundentes podrían ser la redistribución del uso del suelo urbanizado, con la penalización de la desocupación de viviendas y la retención de suelo, la reconversión urbana, o hacer inedificable el suelo rústico, re- o desclasificar suelo urbanizable a suelo rústico y rebajar su edificabilidad, en fin, promocionar el decrecimiento efectivo. “Reconvertir, redistribuir y decrecer son la única solución para paliar la crisis social y ecológica que se ha derivado de la lógica de acumulación capitalista.” (BAUZÀ et al, consulta del 28-10-2008)54. La promoción del decrecimiento urbanístico dentro de un orden socio-económico al que es inherente por definición la expansión constante, es muy difícil, si no se ha mostrado ya hace tiempo que esta tarea es prácticamente el recuadro del círculo.

3. Síntesis y diagnóstico general de la ordenación territorial mallorquín Sólo una superficie muy reducida de España cuenta con un planteamiento supramunicipal y plurisectorial para un desarrollo territorial ordenado de ámbito regional. De un total de 17 Comunidades Autónomas, solamente 7 han aprobado el plan de ordenación del territorial de ámbito regional previsto en su respectiva legislación de ordenación del territorio, entre la cual consta la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Aunque la conclusión de que ordenación del territorio es “una función pública aún por consolidar” (BENABENT citado en HILDENBRAND 2007: 152) aplicado al ámbito mallorquín no es cierto, tampoco es cierto que la se puede considerar por consolidada. En Mallorca existe un sistema de ordenación territorial relativamente adelantado y estudios ambientales con una gran aplicabilidad en la gestión y planificación territorial. 52. “Es lo suficiente conocida la carencia de adaptación de los instrumentos de planeamiento general, no ya al reciente Plan territorial insular de Mallorca, sino a leyes de referencia tan importantes como la de directrices de ordenación territorial, del suelo rústico, de espacios naturales o de edificios fuera de ordenación; hace falta, por lo tanto, que los respectivos ayuntamientos vayan asumiendo estos deberes, puesto que, de otro modo, los esfuerzos que pueda hacer el legislador se ven sistemáticamente alterados.” (VICENS 2007: 196). 53. “Una revisión del papel de las diversas administraciones en el campo urbanístico, una relectura del alcance de los diversos intereses públicos urbanísticos, una previsión de nuevos procedimientos e instrumentos no garantizan, por si mismas, un giro en la evolución del proceso urbanístico. Pueden ser medidas necesarias o convenientes, pero no tienen la virtualidad de garantizar un cambio significativo.” (ARGULLOL 2007: 185). 54. BLÁZQUEZ propone un plan de etapas para aplicar estos principios, del que el primer estadio sería “calmar el crecimiento”, el segundo estadio “contener el crecimiento” y el tercer estadio “el decrecimiento sostenible” (BLÁZQUEZ 2006: 170 p.).

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Aún así, hay una falta de conexión existente entre la ordenación territorial y urbanística, por una parte, y la ordenación sectorial como la turística o medioambiental, por otra (BLASCO 2002: 38). Desde su creación, la labor normativa a nivel de la Comunidad Autónoma en materia territorial ha sido muy intensa. La legislación referente al ámbito territorial-medioambiental como la Ley de Ordenación del Territorio (LOT), las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT), la Ley de Espacios Naturales ó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Tramuntana, suponen tanto un avance en la protección como en el conocimiento del territorio (ALOMAR GARAU 2008: 71). Pero a pese de estos avances en la ordenación del territorio, la normativa urbanística y territorial aplicable en Baleares es insuficiente e inadecuado (BLASCO 2002: 38). Y sobre todo carece de sistemática, es decir, falta un marco integral de referencia que unifique las normativas respectivas del derecho urbanístico y de la ordenación territorial o dicho de otra manera, “la voluntad de integrar definitivamente todas las normas parciales urbanísticos que se habían aprobado desde el año 1983” (VICENS 2007: 190) más todas las normas respectivas de la ordenación territorial y otras normas con incidencia territorial. Sólo de esta manera se llega a una utilidad más práctica y más ágil de la legislación en materia territorial55. Aún así, una reforma de la legislación urbanística no basta para reorientar la ordenación territorial. La capacidad de carga del territorio balear está prácticamente agotada (BLASCO 2002: 40), pero repetitivamente surgen nuevas visiones de crecimiento turístico y urbanístico de dimensiones gigantes acompañados de proyectos megalómanos56. “En conjunto, la autonomía ha supuesto un esfuerzo continuado de contención, con sucesivas normas restrictivas, pero el sentimiento ecologista es que se resuelven conflictos puntuales, pero hasta hoy no se ha invertido la tendencia a una degradación continua del medio rural” (MAYOL 2005: 42). Como ya no fuera poco, el modelo territorial actual de Mallorca y de las Islas Baleares en general no es “solamente” insostenible (BLÁZQUEZ 2006: 168) y ha llevado a la “saturación territorial” (RULLAN 1999: 403), más bien “ya superamos los límites de la insostenibilidad que no tenemos ninguna excusa por seguir creciente.” (BAUZÀ et al, consulta del 2810-2008). La organización ecologista Greenpeace ha publicado recientemente la octava edición del informe Destrucción a Toda Costa (2008) en el que comparte esta valoración y denuncia al urbanismo salvaje, sobre todo el cual 55. En el año 2007 el nuevo Gobierno Balear retiraba la tramitación parlamentaria de un Proyecto de Ley de suelo y de vivienda de las Islas Baleares que hubiera significado un paso decisivo adelante en esta dirección por discrepancias políticas. 56. Como, por ejemplo, las declaraciones del ex-presidente del Govern Balear (2003-2007) JAUME MATAS (Partido Popular) de querer convertir Mallorca en la Florida de Europa o el BOU ya aprobado del municipio de Manacor del año 2007 que prevé el aumento de su población por 320% (GREENPEACE 2007: 4).

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afecta al litoral, que ha predominado en el archipiélago balear en los últimos años. La organización ha seleccionado siete puntos negros amenazados por el urbanismo, la promoción de infraestructuras (sobre todo la creación de puertos deportivos) y la contaminación, puntual o continua, de sus aguas. Dos de los casos más graves se encuentran en Mallorca: la ampliación de Port Adriano (Calvià), que según Greenpeace es “uno de los peores ejemplos a nivel europeo del desprecio a la normativa ambiental” (GREENPEACE 2008: 148), y el campo de golf en Son Bosc (Muros). Se debe tener en cuenta que ya en el informe respectivo del año 2007 se había denunciado que Baleares es la región que más territorio ha ocupado en la última década57. Con una diagnosis tan claro encima, la conclusión más obvia es que haga falta la integración de las políticas y medidas sectoriales de alcance territorial en un modelo transversal e integradora, basada en los principios de racionalidad, subsidiaridad y participación, para superar la insuficiencia de la ordenación territorial actual. Tiene que quedar claro que la política territorial pública no puede dejar de ser supramunicipal, ó bien, comarcal y subregional en sus líneas primeras, y que tiene que establecer una coordinación adecuada entre el nivel municipal y la política de conjunto (SALVÀ TOMÀS 1989: 133) para que se produzca coherencia y homogeneización en la ordenación del territorio. También es necesario mejorar el funcionamiento del interfaz regional-local en su vertiente superior e inferior. La Comunidad Autónoma tiene que adoptar una política de ordenación del territorio mucho más activo que hasta ahora, aunque el cambio en la gestión territorial desde los últimos comicios es notable. Después de la elaboración de planes de ordenación del territorio hacen falta no sólo su ejecución, sino también su supervisón y adaptación a la dinámica territorial, y más tarde la evaluación de los resultados e impactos generados. También hace falta otros instrumentos de actuación que utilizan como recursos de acción la participación, la coordinación, la cooperación y la concertación para conseguir un consenso o pacto entre diferentes administraciones y actores sobre el modelo territorial preferido, como mecanismos de compensación financiera intermunicipales, redes de cooperación, creación de nuevas estructuras institucionales, etc. Si por política se entiende la voluntad explícita de la clase política de la tomas de decisiones en el ámbito público, para conseguir una meta utilizando 57. El resumen del informe del año 2007 (dentro de la legislatura presidido por la coalición Partido Popular-Unió Mallorquina) hablaba del “inmovilismo de las administraciones para solucionar los problemas del litoral y la necesidad de acometer amplias reformas en su gestión para frenar la destrucción de la costa” (GREENPEACE 2007, consulta del 25-10-2008). En aquel informe se destaca la construcción de 171.900 viviendas, el elevado número de 16 casos de corrupción urbanística, de 13 proyectos de nuevos campos de golf que llevan asociadas cerca de 4.000 viviendas (a sumar a los 19 ya existentes y tres en construcción) y de 5 nuevos puertos deportivos o ampliaciones para 2.092 amarres deportivos.

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para ello una estrategia, recursos y un soporte legal, la situación referente a la política espacial en la isla de Mallorca puede extrañar. A pesar de los múltiples cambios en el ejercicio del poder, la clase política nunca ha abandonado los objetivos del crecimiento urbanístico, así que “cuando habla de ordenar el territorio siempre piensa en términos de ordenar el crecimiento, casi nunca de reordenar el existente” (RULLAN 2007a: 37). La influencia del paradigma territorial de crecimiento urbanístico es tan fuerte, que hasta la elaboración de las directrices y planes directores territoriales como el mismo Plan Territorial de Mallorca han sido afectados por sus múltiples demandas relacionadas (ALOMAR GARAU et al. 2008: 30). Al comparar la isla de Mallorca con otras regiones vecinas (por ejemplo, Cataluña, el País Valenciano o Murcia), se ve que el índice de urbanización y transformación medioambiental podría ser mucho peor. Sin embargo, el potencial de conflictos en materia territorial es alto. El modelo económico dominante en la actualidad, basado en las cifras de crecimiento, no solamente ha contribuido al desarrollo de un modelo territorial con fuertes desequilibrios, sino se ha transmitido en un paradigma territorial intergeneracional y suprapartidista. Esta ideología, el paradigma territorial imperante de crecimiento urbanístico, se materializa en leyes como la Ley de Régimen Especial del 1998 (todavía no aplicado) que fomenta la inversión en infraestructuras a gran escala y en planeamientos como los planes municipales que prevén unas 3,8 millones de plazas nuevas para el conjunto de las Islas Baleares (RULLAN 2007a: 51). Otra política espacial que la que está condicionada por el paradigma territorial de crecimiento urbanístico no es solamente posible, es más que nunca necesario.

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Planificación y ordenación territorial en Guatemala: revisión de su marco legal e institucional y propuesta para su mejora y desarrollo Dr. Román Rodríguez González Dr. José Antonio Aldrey Vázquez Departamento de Geografía. Universidad de Santiago de Compostela

Guatemala es un país que cuenta con bajos niveles de desarrollo, que sólo muy recientemente ha abierto sus puertas a una democracia que arrastra un fuerte pasado de enfrentamientos civiles, conflictos étnicos, profundas desigualdades, bajos niveles en prácticamente todos los indicadores de desarrollo humano, etc. Sus municipios, como parte integrante del Estado, se caracterizan por una fuerte debilidad institucional. Carecen en su mayor parte de los recursos humanos o financieros mínimos para llevar a cabo cualquier actividad de planificación. En la cultura política guatemalteca son prácticamente un apéndice del gobierno central, con escasas capacidades inversoras o de gestión. Incluso su legitimidad democrática puede relativizarse por los altos índices de corrupción, la en ocasiones muy reducida participación electoral, o la muy habitual práctica de cambio de partido político de sus dirigentes. Se carece, en definitiva, de cualquier interés de planificar la ocupación del territorio, ya que muchas de las carencias y necesidades básicas de la población están aún sin cubrir, por parte de las administraciones y el grueso de la sociedad. En este trabajo se aborda el estudio de los marcos normativos existentes en Guatemala en materia de ordenación y planificación territorial, así como los instrumentos existentes orientados a poner en marcha un sistema de ordenamiento que pueda revertir en una mejora de la gestión del territorio, y con ello contar con mayores posibilidades de desarrollo. Finalmente, analizados ambos elementos, se realiza una propuesta de mejora del sistema de planificación existente para que, a nuestro entender, este pueda adecuarse a las necesidades reales, y generar un mayor desarrollo humano. El estudio es fruto de la experiencia directa de los autores, que realizaron una estancia entre septiembre y diciembre de 2007 en Guatemala, contratados como consultores para promover la planificación municipal e intermunicipal dentro del Programa Municipios Democráticos, financiado por la Unión Europea en colaboración con el Gobierno de Guatemala con la finalidad de lograr la descentralización y el fortalecimiento municipal.

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1. El Sistema Nacional de Planificación guatemalteco: encuadramiento legal e institucional En octubre del 2000, un informe realizado por la Fundación DEMUCA sobre Ordenamiento y Planificación Territorial, afirmaba que en ese momento “no existía en Guatemala legislación aprobada, ni constaban propuestas en trámite parlamentario relacionadas con el ordenamiento y planificación territorial”. La situación actual, a finales de 2008, ha cambiado, aunque aún no sea efectivo el cambio, pues se está procediendo a la elaboración de una Ley de Ordenamiento Territorial para el país, en este momento en fase de anteproyecto (disponible en la Web http://www.leyotguatemala.org). A la espera de la aprobación de dicha ley se carece todavía de un marco jurídico específico que regule esta compleja función pública. Si bien se ha avanzado de modo destacado en la puesta en marcha de un Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET); en el desarrollo de marcos normativos que, pese a no tratarse de leyes específicas de política territorial, si tienen una repercusión directa en la ordenación-gestión del territorio; y en una serie de instrumentos de planificación a diferentes escalas. La ordenación y el desarrollo territorial son dos conceptos diferenciados en la literatura científica (Romero y Farinós, 2004; Gómez Orea, 2002; Acosta y Burraco, 1998; Pujadas y Font, 1998; Hildebrand, 1996). No obstante no se pueden aislar ni abordar de un modo diferenciado. Son las dos caras de una acción de planificación que coinciden en su meta: mejorar la calidad de vida de la población de un espacio. De este modo no es posible plantearnos el desarrollo, en términos socioeconómicos de un grupo humano, sin proceder de manera conjunta a la ordenación de aquellos elementos que conforman la estructura territorial del espacio que habitan (divisiones político-administrativa, red urbana, ambiente y recursos naturales, infraestructuras, equipamientosdotaciones, etc.). Del mismo modo, la ordenación territorial debe servir para posibilitar que los agentes socioeconómicos, públicos y privados, puedan llevar a cabo sus actuaciones sobre un escenario lo más óptimo posible, y así lograr un desarrollo integral de la sociedad.

1.1. Legislación de incidencia territorial Ordenación y desarrollo deben planificarse de modo conjunto y coordinado, aunque diferenciando los objetivos parciales de cada una de estas políticas. En ambos casos debe prevalecer una visión estratégica, integral y global, y una meta final: mejorar la calidad de vida de la población, mediante la acción sobre las múltiples variables que repercuten en ella (empleo, nivel de

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renta y consumo, sanidad, transporte, educación, calidad ambiental, seguridad, etc.). Por su carácter integral, y en base a su caracterización como una política pública, en la planificación territorial desempeña un papel fundamental la coordinación interadministrativa, de modo que los diferentes departamentos y niveles administrativos, aúnen esfuerzos, eviten duplicidades y gestionen los siempre escasos recursos públicos de un modo más eficaz y eficiente. En un país fragmentado socialmente como Guatemala, es básico articular mecanismos de coordinación que posibiliten plantear líneas de acción gubernativas coherentes, y aseguren la participación dentro del proceso planificador de todos los agentes sociales existentes. Ante la carencia de un marco normativo específico, cuenta Guatemala con un conglomerado legal variado, cuyos planteamientos tienen una traslación territorial directa. Se pueden diferenciar cuatro grandes tipos de leyes en lo tocante a su incidencia territorial (cuadro 1). Cuadro 1: Legislación de incidencia territorial en Guatemala LEGISLACIÓN DE INCIDENCIA TERRITORIAL Leyes que introducen criterios de compartimentación territorial y definen el marco espacial de las políticas públicas. - Ley preliminar de regionalización (1986) - Código municipal (2002) - Ley general de descentralización (2002). Leyes que regulan el funcionamiento de las instituciones y/o entidades con responsabilidad en el ámbito de la planificación territorial. - Ley de los consejos de desarrollo urbano y rural (2002). - Código municipal (2002) - Ley general de descentralización (2002). Leyes sectoriales de incidencia territorial directa. - Ley de áreas protegidas y sus reformas (1989) - Ley de protección y mejoramiento del medio ambiente (1995) - Ley de tránsito (1996) - Código de salud (1997) Leyes de finalidad urbanística. - Ley preliminar de urbanismo (1956) - Ley parcelamientos urbanos (1961) - Ley de vivienda y asentamientos humanos (1996)

La legislación que introduce criterios de compartimentación territorial, o establece las diferentes escalas en las que se puede estructurar el territorio desde el punto de vista político administrativo, son de especial interés. Definen la estructura territorial de referencia que deben ser tomadas en cuenta a la hora de diseñar los instrumentos de ordenación y desarrollo (y, en el caso particular de Guatemala, de participación). La Ley preliminar de

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regionalización, pese a no ser aún ratificada, ha permitido asentar la noción de región, compartimentándose el espacio guatemalteco en 7 regiones. Por región se entiende una agregación de Departamentos (excepto Guatemala ciudad y Petén donde coinciden Departamento y Región propuesta) que comparten una cierta homogeneidad geográfica y caracterización socioeconómica. La región se toma ya como referencia espacial dentro del SINPET, y al margen de la oportunidad de su debate como entidad político-administrativa, su reconocimiento y concepción es de interés, ya que posibilitan el diseño de estrategias de planificación territorial a una escala inferior a la nacional, pero superior a la departamental o a la municipal. De singular importancia, y vinculado al proceso político de descentralización, es la aprobación en el 2002 del Código municipal. En el mismo se abre la posibilidad De crear entidades de rango territorial submunicipal. Es notable la amplitud de figuras y conceptos que introduce, que desde nuestro punto de vista no hace sino contribuir a un caos conceptual en lo tocante al diseño de un sistema de división submunicipal. El Código municipal establece la posibilidad de crear Mancomunidades de municipios. Por mancomunidad se entiende la asociación voluntaria de varios municipios para la prestación en común de un determinado servicio público de un modo más eficaz y eficiente. La finalidad de las mancomunidades, y su propia concepción, es básicamente funcionalista. No se deben considerar de un modo directo como referencias territoriales para la planificación (cosa que está sucediendo en los escasos ejemplos de planificación llevados a cabo en el país), ya que el actual mapa de mancomunidades de Guatemala carece de coherencia desde el punto de vista espacial. El Código municipal establece las competencias municipales en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, la obligatoriedad de elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y de impulsar la puesta en funcionamiento de Oficinas Técnicas Municipales, encargadas de planificar y coordinar las diferentes políticas públicas municipales. Es singular la escasa atención prestada al Departamento como entidad territorial de referencia para la planificación territorial. Solamente en la Ley de Consejos se abre la posibilidad de creación de Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDES). Estimamos que su no consideración como una posible escala territorial de planificación, puede no ser acertada. En este nivel se puede plantear mecanismos de planificación, coordinación e intercambio de información entre los diferentes municipios que integran cada Departamento y el Gobierno Central. La interrelación entre el Código municipal y la Ley de consejos se manifiesta en la complementación que se plantea entre ellos. La estructura de consejos tiene como finalidad la creación de órganos representativos y de participación de la compleja sociedad guatemalteca. Ambas normas se amparan dentro de los principios políticos de otro marco regulador, la Ley

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general de descentralización, que establece los marcos competenciales de los diferentes órganos políticos del país y establece como referencia el principio de subsidiariedad. El sistema de consejos de planificación reproduce en su estructura jerárquica (no entendida como correlación de poder) la organización administrativa del país. Esta circunstancia se entiende de interés, ya que a partir de aquí se debería crear un sistema de instrumentos de planificación territorial que se correspondiese con la arquitectura institucional existente, situación que no sucede en la actualidad. En las diferentes leyes sectoriales de incidencia territorial directa, es significativo el papel que ocupa la legislación ambiental (relacionado directamente con el Código de salud, que fija la obligatoriedad de la elaboración para determinadas actividades de una Evaluación de Impacto Ambiental). También la Ley de tránsito adquiere un protagonismo destacado en la planificación territorial, ya que las vías de comunicación son un elemento estructurante fundamental para cualquier territorio. La planificación territorial no debe perseguir direccionar la acción de los departamentos sectoriales, pero si debe establecer mecanismos de coordinación, para que todos los organismos públicos compartan la misma estrategia de desarrollo. Los municipios son las entidades responsables de la ordenación y gestión urbanística. Es significativa la prontitud con la que Guatemala se dota de legislación general en esta materia. En 1956 aprueba su Ley preliminar de urbanismo, que aún se mantiene vigente en la actualidad. En la misma se fijan los instrumentos que cada municipio debería poseer para poder encauzar el uso del suelo de su término (zonificación) y la expansión urbanística. Evidentemente la operatividad de este marco legal ha sido muy débil en Guatemala. Del entramado jurídico analizado se desprende la necesidad de que la planificación territorial introduzca criterios de coordinación e integración entre los diferentes marcos normativos. Sólo así los efectos derivados de su implementación tendrán efectos multiplicadores. La ordenación y el desarrollo del territorio deben convertirse en ejes transversales (como la multiculturalidad, la igualdad de género, la conservación ambiental, etc.) a tener siempre presentes en las diferentes políticas sectoriales y en sus instrumentos de implementación.

1.2. Diseño del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial Ante la ausencia de una legislación específica en materia de ordenación y desarrollo territorial, el diseño de los instrumentos de planificación parte del SINPET, creado en su momento por SEGEPLAN (Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia, dependiente del Gobierno guatemalteco).

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El SINPET, surge con el objetivo general de cubrir un hueco importante en la gestión pública de Guatemala. Se concibe como un sistema que posibilite una mayor coordinación de los agentes, públicos y privados, que interactúan en el territorio. Adquiere una visión estratégica, es decir, busca intervenir en la realidad existente, para modificarla y alcanzar un modelo territorial futuro que genere para los habitantes del país un mayor desarrollo humano y calidad de vida en sentido amplio. Para alcanzar lo anterior, plantea unos instrumentos de planificación (los Planes Estratégicos Territoriales –PET- y los Planes de Desarrollo Municipal -PDM), sobre los que descansará la acción planificadora pública. Así mismo estos instrumentos, integran la participación ciudadana a través de los diferentes niveles de los consejos de desarrollo. El SINPET diseña una estructura de instrumentos de planificación territorial, y una serie de análisis de referencia que son fundamentales para entender el sistema de planificación. Importancia significativa lo adquiere la Estrategia de Desarrollo Territorial (EDT), presentada en agosto de 2006. Este documento es fundamental para diseñar el marco conceptual de la planificación territorial. La EDT se fundamenta en el estudio del sistema-red urbana, partiendo de criterios demográficos y de la situación de los núcleos urbanos respecto a la trama de vías de comunicación. Si bien sería interesante la introducción de más criterios (funcionales, papel en la estructura territorial y en la organización de la sociedad, etc.), es un paso inicial de interés. La EDT tiene vocación de convertirse en un eje referencial dentro de la planificación territorial guatemalteca. La potenciación de la red urbana es fundamental para el logro de un mayor equilibrio territorial y de una mayor cohesión e integración socioeconómica. Así mismo, el desarrollo del sistema de ciudades genera una base territorial más favorable a la diversificación económica, evitando la macrocefalia capitalina, y por consiguiente, la aparición de procesos de acumulación excesivos, que deriven en la generación de externalidades negativas que devalúen las posibilidades de desarrollo. Sobre esta idea rectora, la política de planificación territorial debe generar un sistema de actuación descentralizado, utilizando la red urbana como soporte para difundir estrategias de desarrollo integral en el conjunto del territorio. La EDT pretende, en este sentido, identificar dentro de la red urbana aquellos asentamientos que cuentan con mayor potencial para centrar procesos de desarrollo y convertirse en lugares de equilibrio y lograr así en ellos estímulos e inversiones que fomenten la calidad de vida y el desarrollo humano de los habitantes de su área de influencia próxima. La EDT realiza una propuesta de clasificación del sistema de asentamientos que parte del principal referente urbano, la ciudad de Guatemala, y a partir de ella establece los diferentes niveles jerárquicos, aportando un listado de núcleos rectores a diferentes escalas, aunque se evidencian algunos

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problemas derivados de una evidente desconexión entre los niveles del sistema de ciudades y la estructura político administrativa. De interés es la referencia al “Centro de servicios locales”, que se pueden identificar como aquellos asentamientos rurales que cuentan con un número mínimo de servicios que generan cierta atracción sobre las comunidades rurales más próximas. Así mismo se entiende que los denominados “Centro mancomunitario”, deben ser asentamientos que ejerzan cierta centralidad sobre áreas supramunicipales. En este caso se plantea como algo fundamental la subdivisión del Departamento en una serie de unidades subdepartamentales en base a criterios funcionales y de integración socioeconómica. No se debe confundir el término “mancomunitario” con “mancomunidad de municipios”, pues responden a lógicas organizativas diferenciadas. En este sentido estas áreas subdepartamentales, deben concebirse como espacios para la planificación, no como unidades de gestión de servicios públicos o de participación ciudadana. Esta compartimentación debe realizarse partiendo de criterios comunes para el conjunto del país, y ser realizado por un organismo de coordinación estatal (cosa que en la actualidad no sucede), que bien podría ser la SEGEPLAN. Los enunciados anteriores se pueden sintetizar en el cuadro 2, en el que se interrelaciona la estructura de la EDT con aportaciones propias. El planteamiento realizado no debe entenderse, sin embargo, como un esquema completamente rígido e inalterable, siendo necesario adaptarlo a las realidades concretas de cada escena territorial. No obstante se plantea como una base referencial inicial que genere una estructura básica. Dentro del SINPET, dos organismos sectoriales adoptan un protagonismo especial: el Instituto Nacional de Estadística y el Instituto Geográfico Nacional. Su función es clave en todo el proceso de planificación, ya que deben ser los entes suministradores de la imprescindible información territorial y cartográfica que permitirá al planificador llevar a cabo su actividad con la mayor garantía. En este sentido sería deseable fomentar vínculos de coordinación e integración informativa entre los anteriores organismos y los municipios. Estos pueden, a través de sus oficinas municipales de planificación, y bajo la coordinación directa del INE, crear nueva información territorial de singular importancia para la implementación de los instrumentos de planificación, especialmente en los niveles municipales. El SINPET para el logro de sus objetivos debe implementarse como línea de acción política en el territorio guatemalteco. Para ello sería de gran importancia su conversión en un documento legislativo con rango de Ley. Esto generaría una mayor implicación del conjunto de agentes, públicos y privados, que intervienen en el proceso de planificación, aumentaría su legitimidad y reforzaría el compromiso político del conjunto del proceso, desde sus células iniciales a los más altos niveles administrativos.

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Cuadro 2: Propuesta de correlación entre escalas administrativas y la red urbana nacional ESCALA TERRITORIAL DE REFERENCIA

DENOMINACIÓN DE CENTROS URBANOS SEGÚN EDT

Región

Centro regional

Departamento

Centro intermedio

Mancomunidad (unidad subdepartamental).

Centro mancomunitario

Municipio

Centro estratégico comunitario

Microregión (unidad submunicipal).

Centro de servicios locales

CARACTERIZACIÓN TERRITORIAL Capital de Departamento que ejerce liderazgo sobre su área regional. Capital departamental u otras ciudades de entidad mínima para la generación de centralidades espaciales. Cabeceras municipales u otros asentamientos de entidad mínima como para ejercer centralidades sobre áreas rurales supramunicipales. Cabeceras municipales u otros asentamientos de entidad mínima, que ejercen atracción limitada a su área municipal. Asentamientos rurales, con servicios mínimos, que sirven de referencia a las colectividades locales próximas

Las definiciones marcadas en gris responden a criterios de los autores de este trabajo, no estando presentes en la EDT de Guatemala.

2. Instrumentos e implementación del sistema nacional de Planificación 2.1. Instrumentos de planificación estratégica territorial: el PET y el PDM En Guatemala se cuenta con poca tradición en la elaboración e implementación de instrumentos de planificación territorial. No obstante, se está caminando en los últimos tiempos hacia la construcción de un sistema de planificación territorial, de carácter estratégico, que permita un desempeño eficiente en la prestación de servicios, una promoción y desarrollo a nivel infraestructural (residencial, de la producción, del viario, etc.) y que sea, además, un elemento esencial en la elaboración y orientación hacia proyectos de inversión social, ordenación del uso del suelo y gestión de riesgos naturales. En definitiva, que favorezca el desarrollo equilibrado del territorio nacional e incremente la calidad de vida de sus ciudadanos.

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En el epígrafe precedente insistimos en la inexistencia de un marco legislativo adecuado para la puesta en marcha de la ordenación territorial. Sin embargo, SEGEPLAN ha diseñado un Modelo de Gestión Territorial, descentralizado y desconcentrado para la puesta en marcha de un sistema de planificación estratégica territorial en las escalas intermunicipal y municipal, y que sirva de base en la construcción de los programas de preinversión e inversión pública municipal y territorial (intermunicipal). Ese Modelo de Gestión Territorial se implementará mediante el SINPET. Establece un instrumento básico de planificación, la Planificación Estratégica Territorial (PET), con un ámbito de actuación Intermunicipal (territorial) y municipal, aunque en esta última escala, a nuestro modo de ver, necesita una mayor concreción. Por otra parte, el Código municipal plantea que todos los municipios deben contar con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), cuya función es fijar las bases de la expansión edificativa de acuerdo con su vocación de uso y convertirse en la referencia del desarrollo físico-constructivo de los asentamientos de población. En este caso sólo la municipalidad de Guatemala ha elaborado este instrumento de planificación. En el resto de municipalidades, y ante esta situación real, la SEGEPLAN potencia la elaboración de PDM, que en su amplia concepción conceptual del desarrollo podría entenderse como un sustitutivo de los propios POT. Evidentemente, los PDM adoptan una mayor visión estratégica e introducen una más fuerte visión participativa, aunque su elaboración y concreción tampoco es muy abundante debido a la juventud de este instrumento. Con la finalidad de lograr procesos de planificación mediante la PET, el SINPET ha desarrollado una metodología de planificación participativa con enfoque territorial que sirva como guía para la elaboración de PET y ha implementado un Sistema Nacional de Información para la Planificación Estratégica Territorial (SINIT), que tiene la función de proporcionar información territorial digital de base departamental y municipal para orientar las decisiones y ayudar a llevar a cabo los procesos de PET. Los niveles, o escalas, de intervención del SINPET es quizá uno de sus puntos más débiles, pues no vincula unívocamente los ámbitos de aplicación de la planificación a las estructuras territoriales ya existentes (a la división administrativa). El problema estriba fundamentalmente en que no existe un marco legislativo con respecto a la planificación que identifique claramente, en función de lógicas geográficas, económicas y funcionales, los territorios sobre los que se ha de efectuar la planificación territorial. Así, sería conveniente la existencia de un mapa de aplicación de la PET a partir de subdvisiones que fuesen acordes con la división administrativa y el sistema de asentamientos. De tal manera que a nivel de departamento se procediese a una división intraterritorial en unidades homogéneas de ámbito intermunicipal en las que basar el ordenamiento y planificación territorial. Con esta perspectiva, esta consultoría tiene como una de sus finalidades la de hacer una propuesta

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concreta de ámbitos de aplicación en base a una coherencia geográfica, funcional y social basada en el sistema de asentamientos. Para poner en marcha esos procesos de planificación en las escalas de referencia que acabamos de mencionar, SEGEPLAN ha editado recientemente (2007) una guía conceptual que busca capacitar técnica y metodológicamente a aquellas entidades territoriales (agrupación de municipios para hacer un PET, o municipios que quieran hacer su PDM) que decidan poner en marcha procesos de planificación y gestión del desarrollo territorial. Se denomina Guía de Facilitación y está dirigida a los propios técnicos de la SEGEPLAN, con la intención de que puedan facilitar la planificación estratégica territorial a los diferentes actores interesados en poner en marcha un proceso de ordenación y planificación a escala municipal o intermunicipal. La Guía de Facilitación establece una metodología común para elaborar los PET y PDM (figura 1). Se basa en un proceso de planificación participativo desde la base, en el que las comunidades se organizan tras un primer paso de sensibilización de las instituciones y comunidades que participarán en el proceso que realiza SEGEPLAN. Además, la propia Secretaría General de Planificación capacitará a los equipos técnicos, que se deben integrar con todos los demás agentes y actores implicados en este proceso participativo de elaboración de la planificación estratégica. Este aporte metodológico es de interés, y supone un importante avance a fin de homogenizar y dotar de mayor coherencia metodológica a una actividad de planificación que, hasta este momento, se realizaba de un modo desorganizado. El procedimiento metodológico para la elaboración de PET y PDM se desglosa en cinco fases, acordes con los criterios de planificación y ordenación territorial más avanzados y comúnmente aceptados en la literatura científica que se ocupa de estos temas (Gómez Orea, 2002; Pujadas y Font, 1998; Hildebrand, 1996). Son las etapas Preparatoria, de Análisis, de Planificación y Ejecución (figura 1).

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Figura 1. Proceso de elaboración del PET y del PDM según SEGEPLAN

Fuente: elaboración propia en base a esquemas de SEGEPLAN (2007).

2.2. Implementación de los instrumentos de planificación estratégica territorial Hasta el momento presente los procesos de Planificación Estratégica Territorial (PET) puestos en marcha, en los que se ha comenzado a aplicar la Guía de Facilitación, a la que acabamos de aproximarnos, afectan a trece de los veintidós departamentos que conforman el territorio guatemalteco. Aunque el proceso no es uniforme en todos ellos, ni en lo que se refiere a lo avanzado del proceso, ni en la uniformidad territorial a la hora de poner en marcha la planificación. En total son veintiocho los procesos PET impulsados por SEGEPLAN puestos en marcha en el país (figura 2). Sólo dos departamentos han concluido la Planificación Estratégica Territorial en la totalidad de su territorio. Se trata de San Marcos y Suchitepéquez, pero están en marcha en otros departamentos en los que también afectará la planificación a toda su extensión territorial: Retalhuleu, Sololá, Chimaltenango, Escuintla y Sacatepéquez. De ellos sólo en Sololá se ha rematado alguno de los procesos PET puestos en marcha, en concreto, el de la Cuenca del Lago Atitlán. Además, la Planificación Estratégica Territorial ha concluido también en el territorio de la Mancomunidad de Nororiente, integrada por munici-

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pios pertenecientes a tres departamentos (El Progreso, Zacapa y Chiquimula). La cuestión de la uniformidad territorial es muy importante, por cuanto ha de hacerse efectiva en la medida de lo posible para lograr una planificación territorial adecuada, eficiente y con criterios geográficos y funcionales coherentes. Figura 2. Procesos de PET en marcha o ya finalizados

Fuente: Elaboración propia en base al boletín de Información SINPET nº 3 (septiembre 2007).

En este sentido es necesario apuntar que estamos de acuerdo en como se ha llevado a cabo el proceso de división departamental en territorios sobre los que realizar la planificación territorial en los casos de San Marcos, Sololá, Escuintla, Chimaltenango y Sacatepéquez. En ellos se cumplen los principios de continuidad espacial de los municipios integrados en cada uno de los PET que se han puesto en marcha o ya finalizados, y además se ha producido una división interna de la totalidad de municipios de esos departamentos en territorios homogéneos según criterios geográficos y/o funcionales. Pensamos que esa es la línea que debería emprenderse en todo el país, pues una adecuación a las estructuras administrativas existentes y un proceso de identificación clara de espacios en los que aplicar la Planificación Estratégica Territorial ayudarán mucho a su éxito.

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Figura 3. Procesos de PDM en marcha y POT de Guatemala

Fuente: Elaboración propia en base al boletín de Información SINPET nº 3 (septiembre 2007).

Más problemática es, a nuestro entender, la división interna que se ha realizado en los departamentos de Retalhuleu y Suchitepéquez, al no cumplirse el principio básico de la continuidad espacial, con la posibilidad de la existencia de lógicas territoriales diferentes en aspectos diversos (vías de comunicación, vinculación funcional a núcleos de orden superior, áreas de servicios, etc., que probablemente no sean coincidentes) y, consecuentemente, una dificultad añadida a la hora de promover un desarrollo futuro coherente y equilibrado. Por otra parte, en los departamentos de Alta y Baja Verapaz, Jutiapa, Chiquimula, Jalapa, El Progreso y Zacapa se han puesto en marcha procesos de PET sin contar previamente con esa división departamental en territorios coherentes que sirvan de base para iniciar la planificación estratégica. La situación nos parece especialmente complicada en los casos en que la planificación se ha realizado, o está en marcha, en mancomunidades formadas por municipios que pertenecen a varios departamentos. El problema que se ha constatado de la inexistencia de una delimitación previa de los territorios a planificar, se agrava si tenemos en cuenta que la unión de municipios para llevar a cabo la PET no tiene ningún tipo de vinculación obligatoria, de modo que un abandono del proceso por uno o varios municipios puede llevar a una paralización inmediata del proceso o a que no tenga sentido en su aplicación de estar ya acabada la PET.

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La creación de mancomunidades puede ser muy útil para gestionar conjuntamente la prestación de un servicio o solucionar necesidades comunes, pero no deberían ser la base territorial para realizar la planificación por los efectos negativos comentados (pertenencia a departamentos diferentes, discontinuidades espaciales, lógicas geográficas, funcionales y sociales diferentes, etc.). Por lo que respecta a la puesta en marcha de los planes de desarrollo municipal la cuestión no está tan avanzada (figura 3). Se han comenzado a realizar PDM en algunas municipalidades de dos departamentos, Sololá y San Marcos, aunque sin finalizarse el proceso. En el caso del departamento de Sololá es donde se ha avanzado más, una vez finalizado el PET de la Cuenca del Lago Atitlán. En cuatro municipios de la Cuenca (Panajachel, San Andrés Semetabaj, Santa Catarina Palopó y San Antonio Palopó), que forman la Mancomunidad de Mankatitlán, el proceso se encuentra en una fase avanzada, mientras que en el caso de las municipalidades de San Juan de la Laguna y Santiago Atitlán comenzaron la realización de sus respectivos PDM en septiembre de 2007. Por su parte, en el departamento de San Marcos la formulación de planes de desarrollo municipal se ha puesto en marcha en cuatro municipalidades: Ixchiguán, Sibinal, El Tumbador y San Pablo.

3. Propuesta complementaria al Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET) La intencionalidad de la elaboración de una propuesta complementaria al SINPET, debe entenderse como un aporte complementario al mismo, nunca sustitutivo, pues sería un derroche de medios no rentabilizar los esfuerzos ya realizados hasta el momento y no aprovechar las experiencias acumuladas. Se pretende introducir una serie de modificaciones que puedan mejorar el producto final, es decir, los propios instrumentos que contempla el SINPET, pero sin olvidar la existencia de una estructura planificadora en el ámbito territorial que es necesario fortalecer. La propuesta se soporta en una serie de aspectos que se pasan a describir a continuación: a) Vinculación de la estructura administrativa con los instrumentos de planificación territorial: una de las debilidades identificadas en el SINPET, es la no adecuación territorial de los documentos de planificación a las divisiones administrativas ya existentes. Esta no adecuación podría suponer un riesgo de debilitamiento institucional y un no aprovechamiento de las sinergias derivadas del diseño de una arquitectura institucional y de participación ciudadana estable.

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La propuesta parte de la adscripción a cada nivel administrativo reconocido de un instrumento específico de planificación. A su vez se tiene en cuenta, y se introduce como medida complementaria, la necesidad de crear una serie de unidades espaciales exclusivas para la planificación (sin que ello implique la creación de nuevas unidades políticas o de gestión pública). Se trata por una parte de las regiones, amparadas en un marco legal aún no aprobado de modo definitivo. Y, por otra, de las áreas subdepartamentales o intermunicipales, que deben resultar de la división de cada Departamento en una serie de unidades que agrupan a varios municipios que presentan características territoriales y socioeconómicas semejantes. Se diferencian, en función de la escala administrativa de referencia, varios tipos de instrumentos. Así a nivel nacional y regional, se plantea la elaboración de sendos modelos territoriales, que tienen como finalidad marcar los grandes ejes estratégicos de la planificación y la ordenación del territorio guatemalteco. Son documentos fundamentales y de referencia, pues a partir de ellos se deben elaborar las PET y los PDM (a niveles supramunicipales y municipales respectivamente), concretizando y fijando ya en el territorio las estrategias definidas anteriormente. En los modelos territoriales se deben analizar los elementos estructurantes del territorio con capacidad para influir en la calidad de vida de los ciudadanos y en su desarrollo humano: red urbana, estructura viaria, localización de equipamientos y dotaciones públicas, identificación de vocaciones productivas, grandes áreas naturales protegidas, etc. En este esquema general de inicio no se plantean instrumentos por debajo de la escala municipal. Es decir para la planificación de las entidades submunicipales, pues este nivel espacial de base, junto con su ordenacióndesarrollo se integrará en los PDM, como documento municipal de referencia. Este último es el que aporta más concreción a todo el sistema planificador, pues en el mismo se territorializan de un modo definitivo las propuestas específicas de ordenación del territorio, de desarrollo local y de planificación de inversiones. Desde una visión metodológica, se podrían identificar los modelos territoriales, nacional y regional, como documentos de encuadramiento territorial y definición de líneas estratégicas básicas. Mientras las PET implicarían ya una acción de coordinación interadministrativa y de programación estratégica, pública y privada, dentro de un marco espacial definido. Por su parte el PDM sintetizaría una acción urbanística básica, con la programación de las acciones necesarias para fomentar el desarrollo integral de los habitantes de cada municipio. Evidentemente, y para dar cierta credibilidad al ejercicio planificador, se introduce un plan de inversiones que responda a las lógicas anteriores. Todo este proceso planificador ha de contar, necesariamente, con las líneas de participación ciudadana que se reconocen en

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el marco legal guatemalteco a través de los Consejos de Desarrollo urbanos y rurales. b) Reforzamiento institucional de SEGEPLAN: este organismo está llamado a desempeñar un papel fundamental dentro de la estructura de planificación y ordenación territorial de Guatemala. Al no existir un marco legal específico, sus funciones de órgano coordinador de la política territorial y de desarrollo es básica para poder implementar el SINPET, y lograr con ello sus amplios objetivos. Sería muy positivo para la sociedad guatemalteca la conversión del SINPET en un documento con rango de Ley. De este modo se reforzaría la legitimidad política e institucional de SEGEPLAN y sus complejas tareas de coordinación serían más eficientes. Así mismo debe desempeñar un papel básico en la propia acción planificadora. Primero como institución que debe fijar unos criterios básicos y reconocibles en todo el ejercicio planificador, pues hasta el momento se ha estado realizando sin excesivos vínculos de coordinación (situación derivada de la actividad específica, voluntarista y poco coordinada de la cooperación internacional). En segundo término, como institución que debe elaborar los instrumentos y documentos básicos de planificación: los modelos territoriales nacionales y regionales, las propuestas de subdivisión departamentales en espacios intermunicipales coherentes e incluso las PET, tanto las departamentales como las intermunicipales. Y, en tercer lugar, como institución facilitadora de guías metodológicas de referencia que permitan la creación de un marco planificador común e integrado para todo la nación guatemalteca. c) Estructuración de subdivisiones departamentales y municipales: la ordenación y el desarrollo territorial deben, necesariamente, referenciarse a un ámbito espacial definido. Una de las debilidades detectadas en la evaluación del SINPET es, precisamente, el hecho del desajuste existente entre los niveles político-administrativos existentes y los documentos de planificación. Nuestra propuesta va encaminada al reforzamiento de su vinculación, con la finalidad de racionalizar la implementación de los instrumentos de planificación. La lógica de la articulación territorial formada a partir de la integración de sistemas espaciales y de asentamientos, debe reflejarse en el ejercicio de planificación. Es necesario plantear una división genérica de los departamentos guatemaltecos en subáreas intermunicipales que agreguen varios municipios en un ámbito de planificación (no confundir con las mancomunidades, como ya se ha manifestado anteriormente). Esta división debe ser realizada por la SEGEPLAN con criterios funcionalistas y de organización socioeconómica. De la coherencia de esta división dependerán en gran medida las posibilidades de éxito de las PET. Así mismo, dentro de la escala municipal, también es necesario establecer criterios uniformes y genéricos que permitan el establecimiento de áreas internas o ámbitos submunicipales. Esta compartimentación debe integrarse en los PDM y debe servir como primer escalón de la participación

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ciudadana. Las microrregiones pueden corresponderse con una comunidad o aldea rural (o una agregación de varias con semejantes características), o con los distritos urbanos, según el ámbito espacial de actuación. d) Disponibilidad de información territorial: la planificación para la ordenación y el desarrollo territorial debe partir de un conocimiento exhaustivo del territorio y de sus dinámicas sociales y económicas. Para ello es necesario contar con información territorial, tanto alfanumérica como cartográfica. La oferta de información territorial es clave para el éxito de la actividad planificadora, y adquiere una relación directa con la calidad de los instrumentos de ordenación y desarrollo territorial. Se ha identificado una cierta debilidad en el sistema de creación y suministro de información geográfica en Guatemala. Fundamentalmente por la descoordinación entre los órganos productores de la propia información: el INE y el IGN, y a su vez de estos con otros organismos gubernamentales productores de información. Por si esto no fuese suficiente, la no coordinación de la muchas actividades de cooperación internacional que han incidido en la creación de información geográfica, ha derivado en la duplicidad de esfuerzos, o incluso en una cierta inutilidad, al carecerse de un modelo de datos que permitiese integrar toda la producción de información en un banco de datos común. El SINIT, como órgano dependiente de SEGEPLAN, debe pasar a integrar la información suministrada por IGN e INE, para poder ofertarla a los municipios. A su vez esta información debe tomarse como referencia para la elaboración de los diferentes PET. Por su parte los municipios tienen grandes carencias en materia de información geográfica. Sin embargo, por la proximidad al territorio tienen gran capacidad para crear información, especialmente a partir de las Oficinas Municipales de Planificación (OMP). e) Estructura del Sistema de Planificación Municipal: la planificación de escala municipal en Guatemala debe integrar con una visión estratégica común diversos aspectos básicos: la ordenación territorial-urbanística del ámbito municipal, el conjunto de propuestas sociales y económicas encaminadas a favorecer el desarrollo local, y los planes de inversiones que permitan cuantificar y programar temporalmente las cantidades asignadas a las estrategias y proyectos definidos (figura 4). El punto de partida para la realización de la planificación es la información. La cantidad y calidad de la misma permitirá diagnosticar con la mayor precisión los problemas principales y debilidades del municipio sobre los que, precisamente, la planificación debe actuar. Y, también, aquellos recursos y puntos fuertes que deben potenciarse, en la búsqueda de una mayor calidad de vida y de desarrollo humano. En este sentido, el primer paso es identificar toda la información geográfica existente, estadística y cartográfica, suministrada por los organismos oficiales encargados de tal actividad: el INE, el IGN, el SINIT. Esta se debe complementar con aquella información de

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carácter más cualitativo y/o de detalle que puede ser aportada directamente por las OMP. Otra fuente de información deriva de los necesarios procesos de participación vinculados al sistema de consejos rurales y urbanos. Esta información es básicamente cualitativa, permitiendo una más correcta aproximación a la realidad específica de cada municipio. Esta información ha de ser analizada en profundidad, de tal modo que se pueda efectuar una radiografía integral del municipio, identificando las características fundamentales de cada uno de ellos. Así mismo, la parte analítica debe permitir identificar las unidades intramunicipales (denominadas en Guatemala microrregiones), de cada municipalidad. Esta compartimentación interna es muy significativa, al permitir la creación de un ámbito de participación ciudadana y la territorialización e individualización de la situación específica de cada porción del municipio. Estas microrregiones, en lógica, deben fijarse a partir de criterios geográficos y socioculturales, de tal modo que se puedan considerar como subunidades coherentes dentro del término municipal. Las microrregiones podrán estar conformada por una o varias comunidades, intentando adecuarse al máximo a las divisiones preexistentes en el propio municipio. Figura 4. Propuesta para la ordenación y planificación municipal

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Una vez realizada esta actividad, fundamentalmente por la OMP, se deben plantear el modelo de desarrollo actual (es decir una visión de síntesis de la situación en la que se encuentra, a todos los niveles, el municipio). Y con posterioridad el modelo de desarrollo territorial futuro, que no es más que el escenario futuro deseado por los planificadores, que se debería alcanzar una vez implementadas las medidas planificadoras, y donde la calidad de vida y los niveles de desarrollo humano se han modificado en una línea positiva. Este último modelo es la base para la elaboración de la visión estratégica del municipio, que ha de convertirse, así mismo, en el referente de toda la acción planificadora. Para concretizar y posibilitar el logro de esta visión estratégica, se plantea que el SPM genere tres instrumentos de planificación diferenciados que dan respuesta a tres problemáticas diferenciadas, pero perfectamente coordinados entre sí y que respondan, también, a una visión estratégica única. En su elaboración deben fusionarse variables puramente técnicas, con aportes procedentes de la participación ciudadana. El Plan de ordenamiento físico y el de desarrollo local, deben adquirir una vigencia temporal de medio plazo (entre 12-16 años), mientras que los planes de inversiones deberán responder a 4 años (coincidiendo con los periodos electorales) y a un año correspondiente al presupuesto anual.

4. Conclusión En el presente trabajo se han resaltado las carencias actuales en la planificación y ordenación territorial en Guatemala. Cabe citar la inexistencia de un marco legal específico para la puesta en marcha de estas funciones públicas, circunstancia que les resta protagonismo político, dificulta su puesta en marcha e impide una coordinación interadministrativa efectiva entre los diferentes organismos y agentes públicos. Por otro lado, es patente la inadecuación de los instrumentos de planificación a las divisiones políticas existentes. Directamente relacionado con este aspecto aparece la desvinculación del sistema urbano nacional de diferentes escalas político administrativas, de modo que no se generan, tal y como sería deseable, sinergias y complementariedades en la acción pública. Todo ello lleva a una carencia de visiones territoriales estratégicas de escala nacional, regional y departamental, que sirvan para su concreción posterior a nivel subdepartamental (PET) y municipal (PDM). No se trata de elaborar proyectos “pesados”, pero sí de dotarse de referencias estratégicas para encauzar la planificación municipal y supramunicipal. Es preciso significar también la existencia de una fuerte debilidad técnica y operativa de las Oficinas Municipales de Planificación, que son incapaces de llevar a cabo la labor que tienen encomendada.

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Todos estos déficits, en opinión de los autores, podrían solucionarse en buena medida mediante la introducción de los aspectos apuntados en la parte final de este trabajo. En concreto, se debería lograr una mayor vinculación de la estructura administrativa con los instrumentos de planificación territorial; potenciar el organismo público (SEGEPLAN) dedicado en la actualidad a la puesta en marcha de los procesos de planificación, pues tiene una debilidad institucional importante (con el riesgo añadido de que puede ser desmantelado en cualquier cambio de gobierno). Este organismo es el ideal para actuar como coordinador de la política territorial guatemalteca; lograr una estructuración de divisiones departamentales y municipales a las que adecuar los instrumentos de planificación espacial; y generar con información territorial, tanto alfanumérica como cartográfica, para una correcta caracterización territorial de los espacios a ordenar. Finalmente, ha de estructurarse un sistema de planificación municipal con una visión estratégica que busque el desarrollo local vinculado a planes de inversiones concretos en estrategias y proyectos perfectamente definidos. Somos conscientes de la dificultad de la puesta en marcha de esta propuesta en un país como Guatemala, con necesidades perentorias que en muchas ocasiones impiden llevar a cabo iniciativas de este tipo. En todo caso, no es una cuestión menor, pues su puesta en marcha redundaría en una mayor facilidad para alcanzar cotas más altas de desarrollo humano en el país, al priorizar áreas de intervención y una mejor gestión territorial.

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Descentralização e Regionalização em Santa Catarina - Plano de Desenvolvimento Regional Costa do Encanto - Joinville Joel Gehlen1, Lourdes S. Cezari de Aquino2, Tânia Santiago3

Considerações Preliminares Santa Catarina é um estado peculiar da república Federativa do Brasil. Tem apenas 1,1% do território nacional, mas responde por 4% das riquezas do país, detém o segundo PIB industrial per capita do país e ocupa o quinto lugar no ranking das exportações nacionais, ostentando os melhores índices de desenvolvimento dentre os 26 estados federados. Nas eleições de 2002, quando foram eleitos novos governadores estaduais, a situação de Santa Catarina era uma das mais previsíveis, confirmadas pelos institutos de pesquisas. O então governador na época, que ocupava o cargo pela segunda vez tentava a reeleição, tinha mais de 60% da preferência do eleitorado, e caminhava para uma vitória tranqüila ainda no primeiro turno da disputa. Seu principal oponente era o candidato do PT (Partido dos Trabalhadores), que vinha num processo histórico de crescente aceitação junto ao eleitorado e que, naquele ano, acabaria por eleger seu líder – Luis Ignácio “Lula” da Silva, hoje Presidente do Brasil em seu segundo mandato. Este aparecia nas pesquisas com 12% dos votos demonstrando tendência de crescimento. Correndo por fora, o ex-prefeito de Joinville, Luiz Henrique da Silveira, tinha apenas 6% das intenções de votos e enfrentava dificuldades que tornavam o jogo eleitoral extremamente desfavorável a sua vitória, com evidentes vantagens para o candidato que já ocupava o cargo. Além da dianteira nas intenções de votos o Governador/candidato, Esperidião Amin, dispunha de muito mais recursos para investir na campanha e era apoiado por uma coligação multipartidária de grande força política. Pelo 1. Jornalista e editor, atualmente desempenha suas funções como Gerente de Turismo, Cultura e Esporte na SDR de Joinville. 2. Socióloga, Especialista em Políticas Públicas e Analista Técnico em Gestão de Desenvolvimento Regional – SDR - Joinville. 3. Socióloga, Analista Técnico em Gestão Pública, atualmente atuando como Assessora na Diretoria de Planejamento da Secretaria de Estado do Planejamento/SPG-SC.

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sistema eleitoral do Brasil sempre que um candidato não obtém 50% mais um voto do total dos votos válidos é realizada uma nova disputa da qual participam apenas os dois candidatos melhor posicionados, o chamado “segundo turno”. Apesar das perspectivas nada otimistas a seu favor, Luiz Henrique levou a eleição de 2002 para o segundo turno, e acabou elegendo-se Governador numa “virada” sem precedentes na história de Santa Catarina. Qual foi a alavanca portanto para o seu êxito? Vamos possivelmente encontrar as respostas no decorrer deste artigo.

1. Um pouco de história O início efetivo da ocupação e colonização de Santa Catarina se deu em meados do século XVII, a partir do surgimento de alguns povoados litorâneos como o de Nossa Senhora do Desterro (hoje Florianópolis), o de Nossa Senhora do Rio São Francisco, e o de Laguna (litoral Sul). A província de Santa Catarina, no entanto, só foi criada e organizada administrativamente, em 1738. Entretanto, até meados do século XIX, grande parte do território catarinense permanecia como um grande “vazio demográfico”, ocupado por silvícolas arredios. Em virtude da proibição do tráfico de escravos, a partir de 1850, e tendo em vista o desejo de promover o “branqueamento” da população brasileira, o Império do Brasil estabeleceu uma política de atração de imigrantes europeus para povoar os estados do sul, sendo o acesso a terra para fins de agricultura, um dos principais incentivos. Essa política atraiu milhares de imigrantes europeus, principalmente alemães, portugueses, italianos e eslavos que se organizaram em pequenas e produtivas propriedades. Assim, foram lançadas as bases que resultariam na bem-sucedida economia da agroindústria catarinense.

1.1. Caracterização do Estado O Estado de Santa Catarina conta com uma população de 5.866.568 habitantes (estimativa preliminar 2006 – Fonte: Fundação IBGE) e situase no Sul do Brasil, bem no centro geográfico das regiões Sul e Sudeste, regiões estas de maior desempenho econômico do país, localizando-se em uma posição estratégica no Mercado Comum do Sul-Mercosul. Sua posição no mapa situa-se entre os paralelos 25º57’41” e 29º23’55” de latitude Sul e entre os meridianos 48º19’37” e 53º50’00” de longitude Oeste. O Estado faz fronteira com a Argentina na região Oeste e sua Capital - Florianópolis, está a 1.850 km de Buenos Aires, 705 km de São Paulo, 1.144 do Rio de Janeiro

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e 1.673 de Brasília. A economia catarinense continua ocupando a 7ª posição entre as 27 unidades da federação (vinte e seis estados e um distrito federal), alcançando o valor de R$ 85.295 milhões em 2005, com uma participação de 4% no Produto Interno Bruto do Brasil4. O Estado divide-se em 8 macroregiões5 com características bem diversificas, conforme descrição a seguir: √ “Litoral: Esta região, colonizada por açorianos no século XVIII, tem um relevo recortado, com baías, enseadas, manguezais, lagunas e mais de 500 praias. É ainda, uma das mais importantes áreas de biodiversidade marinha do Brasil. A pesca e o turismo são atividades econômicas marcantes. Florianópolis é a capital e centro administrativo do Estado. Situa-se em uma ilha oceânica com 523 quilômetros quadrados sendo a capital brasileira que oferece melhor qualidade de vida. Seus 280 mil habitantes convivem com o ritmo ágil de um centro urbano cosmopolita e com a tranqüilidade dos vilarejos construídos pelos colonizadores açorianos. √ Nordeste: Com forte tradição germânica, o Nordeste do estado concilia uma economia dinâmica com o respeito à natureza exuberante. Indústrias do ramo eletro-metal-mecânico dividem espaço com as densas florestas da Serra do Mar e as águas da Baía Babitonga. √ Vale do Itajaí: Situado entre a Capital e o Nordeste do estado, assim é o Vale do Itajaí “um pedacinho da Alemanha” encravado em Santa Catarina. A herança dos pioneiros germânicos deixou marcas na arquitetura em estilo enxaimel, na culinária e nas festas típicas, nos jardins bem cuidados e na força da indústria têxtil. √ Planalto Norte: Região rica em florestas nativas e provenientes de reflorestamento, concentra-se o pólo florestal catarinense - o mais expressivo da América Latina, abrangendo indústrias madeireiras, moveleiras, de papel e papelão. √ Planalto Serrano: O frio e o turismo rural são os grandes atrativos dessa região, que tem como atividades econômicas a pecuária e a indústria florestal. √ Sul: População na sua maioria descendentes de imigrantes italianos. O extrativismo mineral e a indústria cerâmica são as principais atividades econômicas dessa região. O Sul do Estado tem estações hidrotermais e cânions ricos em biodiversidade. √ Meio-Oeste: Nessa região de morros ondulados localizada no centro do Estado situam-se comunidades de pequeno e médio porte, 4. Fonte: IBGE e SPG/DEGE/Gerência de Estatística. 5. http://www.sc.gov.br/conteudo/santacatarina/geografia/paginas/regioes.htm

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também colonizadas por imigrantes italianos, alemães, austríacos e japoneses. Sua atividade econômica está baseada na agroindústria, criação de bovinos e produção de maçã. Também há indústrias expressivas do pólo metal-mecânico. √ Oeste: Os campos do Oeste são o “celeiro” de Santa Catarina, de onde sai boa parte da produção brasileira de grãos, aves e suínos. Frigoríficos de grande e médio porte estão associados aos produtores rurais em um modelo bem-sucedido de integração: as empresas fornecem insumos e tecnologia e compram a produção de animais”. Territorialmente, Santa Catarina é um estado longitudinal, distando 880 quilômetros entre leste e oeste. Como a capital, Florianópolis, está localizada em uma ilha no oceano Atlântico, fica a uma média de 500 quilômetros distante da maioria dos municípios que compõem o estado catarinense. Fazer compreender que a centralização do poder era prejudicial ao desenvolvimento do Estado, foi a idéia-força com a qual a atual gestão sustentou seu plano de governo, convencendo os catarinenses de que seria possível implantar um modelo de administração mais sintonizada com as necessidades do cidadão: a descentralização. Essa foi a alavanca eleitoral que propiciou a vitória na disputa das eleições de 2002 e 2006 e vem sendo o modelo administrativo adotado desde do ano de 2003.

2. O processo de descentralização e regionalização em curso no Estado de Santa Catarina 2.1. Contextualização A partir da promulgação da Lei Complementar nº 243, de 30 de janeiro de 2003 a administração central, representada pelo Governador do Estado, inaugura uma nova Estrutura do Poder Executivo, estabelecendo a criação de 29 Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional, sendo criadas posteriormente mais 7 Secretarias nas duas outras reformas que a sucederam (respectivamente LC nº 284 – 28/02/2005 e LC nº 381 – 07/05/2007) totalizando o número de 36 SDRs atualmente. O governo catarinense, posteriormente à implantação da descentralização e regionalização da estrutura administrativa (Lei Complementar 243 30/01/2003), tendo já passado dois anos do início da sua gestão e da efetiva implantação física das estruturas das Secretarias de Desenvolvimento Regional, após avaliação do seu desempenho, decidiu deflagrar no ano de 2005 um amplo processo de reestruturação da gestão pública estadual. Essa tomada de

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decisão também levou em conta a iniciativa do Ministério do Planejamento – MP, que realizou um diagnóstico da gestão pública no País e nos Estados que apontavam inúmeras fragilidades e graves problemas de gestão. Para que os problemas apontados pelo diagnóstico e demais levantamentos pudessem ser combatidos, o governo de Santa Catarina concebeu o Programa Cicerus - Modernização e Fortalecimento da Gestão do Estado, cujo objetivo maior consistia em dar ao Estado um novo perfil de atuação, transformando-o em promotor do desenvolvimento com inclusão social, por meio da elaboração e promulgação da Lei Complementar Nº 284 de 28 de fevereiro de 2005. Três portanto foram os eixos principais dessa reforma administrativa:Aprofundamento do processo de descentralização da Gestão Pública Estadual; Busca da melhoria na Eficiência, Eficácia, Efetividade e Relevância dos serviços prestados ao Cidadão e Gestão com foco nos resultados, vindo a ser corroborada mais tarde pela Lei Complementar Nº 381 de 07 de maio de 2007. Esta última, com o objetivo de refinar o processo de descentralização e regionalização deflagrado pelas duas Leis anteriores. “No arcabouço da 3ª Reforma Administrativa, a estrutura organizacional e política da administração pública estadual passa por mudanças estruturais significativas de reordenamento institucional sob novos paradigmas de descentralização e desconcentração dos circuitos de decisão, alicerçados nos princípios de gestão democrática compartilhada e transparente e de ruptura com padrões conservadores do sistema público de gestão, objetivada numa nova mentalidade de gestão na busca da melhoria da qualidade dos serviços públicos”6. Segundo Santos7, “as gestões anteriores eram tradicionalmente assentada numa estrutura organizacional pesada, burocrática e centralizada, a Administração Pública Estadual vinha demonstrando dificuldades para corresponder, enquanto organização, aos desafios do novo século. Os resultados dessa constatação eram evidentes: Incapacidade de atender, de forma efetiva, às necessidades e expectativas dos cidadãos; Modo de funcionamento prejudicial à concorrência e à competitividade do Estado e das empresas ali instaladas; Ausência de coerência do modelo de gestão até então vigente; Processos de decisão burocráticos e demasiadamente longos e complexos, que impediam a resolução, em tempo útil, dos problemas dos cidadãos criando desconfiança em matéria de transparência e de legalidade e, por fim, desmotivação dos funcionários e desvalorização do próprio conceito de missão de Serviço Público”. Ainda citando Santos, “vários estudos haviam sido feitos, muitos diagnósticos foram realizados e muitas propostas formuladas. Ensaiaram-se 6. Pacto de Aprimoramento de Gestão da Política da Assistência Social de Santa Catarina de 27 de agosto de 2007. 7. DOS SANTOS, N., O Novo Papel do Estado: Algumas Considerações Preliminares. Artigo não publicado. Florianópolis, 2003.

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algumas tentativas de reforma, chegando mesmo a serem tomadas algumas decisões, mas na maioria das vezes pontuais, parciais e demasiadamente casuísticas”. Faltava, segundo Santos, o necessário enquadramento geral de uma modernização e fortalecimento da gestão pública, articulada e coerente, mas principalmente a vontade política para fazê-lo. Fazia-se necessário portanto, criar uma nova cultura organizacional na administração pública, própria de um Estado moderno, propondo um Estado central menor, mais eficaz e em condições de melhor executar as suas funções essenciais de definição de políticas, passando a execução dos programas e ações para as Secretarias de Desenvolvimento Regional e, sobretudo, fortalecendo a sua missão reguladora e fiscalizadora. Foi nessa direção que o atual governo de Santa Catarina assumiu uma nova concepção de gerir o bem público, concebendo um novo modelo de gestão, se comparado à administração pública tradicional, mais inovador e moderno. “Nem Estado mínimo, nem Estado máximo, mas um Estado Necessário, fundamentado em uma perspectiva contingencial das relações entre o Estado, a Sociedade e a Iniciativa Privada”8. A implantação das 36 Secretarias de Desenvolvimento Regional, com poderes administrativos iguais aos das demais Secretarias Setoriais sem dúvida vem representando uma verdadeira revolução no sistema de administração do Estado de Santa Catarina, substituindo uma estrutura centralizada, por uma gestão baseada no fortalecimento dos poderes regional e local. A iniciativa de instituir esse novo paradigma de gestão demonstrou pioneirismo quando introduziu no Estado uma significativa mudança na cultura administrativa, descentralizando e desconcentrando a execução das atividades da administração estadual, cujos resultados vêm sendo colhidos gradualmente. Haja vista esse processo ser relativamente novo do ponto de vista da sua construção no estado - já que iniciado no ano de 2003 - o amadurecimento das instituições, pode-se dizer, é ainda incipiente, no sentido da efetiva internalização dessa nova cultura de gestão, ainda existindo muita fricção de ordem burocrática (e política, já que a tessitura do atual governo é de coalizão) entre as atribuições das Secretarias Setoriais e as Secretarias Regionais, principalmente com relação à descentralização orçamentário-financeira. Essas Secretarias atendem aos 293 municípios catarinenses, interagem com as representações políticas locais, fomentando a busca de soluções compartilhadas às condições sócio-econômicas de cada região, tendo como instrumentos de atuação os Conselhos de Desenvolvimento Regional. De importância fundamental nas ações empreendidas por essas SDRs, esses Conselhos de Desenvolvimento Regional,foram criados para 8. Programa CICERUS – Modernização e Fortalecimento da Gestão do Estado/Processo de elaboração da Lei Complementar Nº 284, de 28/02/2005 - Contexto e Fundamentação.

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assegurar a livre participação de toda sociedade, exercendo a função de instância validadora das aspirações regionais, condição sine qua non para a necessária consolidação do processo de descentralização e regionalização. É na presença dos prefeitos e presidentes das Câmaras de Vereadores, que a participação de todos os municípios das 36 regiões do Estado se faz assegurar nesse Conselho. Porém, a falta de entendimento e comprometimento desses atores quanto ao seu real papel frente às demandas efetivamente regionais, seja pelo descaso com a causa político-partidária (já que todas as facções políticas, representadas na figura dos Prefeitos e Vereadores, participam desse Conselho), seja pela ausência de um plano de capacitação sistemático que lhes permita criar consciência crítica e promover a efetiva mudança de cultura em prol do desenvolvimento regional, fragiliza o processo e dificulta o alcance do seu objetivo. Para que esse governo pudesse empreender seu objetivo maior de “tornar Santa Catarina referência em desenvolvimento sustentável nas dimensões ambiental, econômica, social e tecnológica, promovendo a eqüidade entre pessoas e regiões9”, e colocar o poder de decisão mais próximo do cidadão, como preconiza (e já preconizava as outras LCs também formuladas por esse governo) o parágrafo único do Art. 4º da última lei de reforma administrativa

9. Visão do Estado de Santa Catarina para o ano 2015, formulada no Plano Catarinense de Desenvolvimento – SC 2025. http://www.spg.sc.gov.br/menu/planejamento/arquivos/Plano_ Catarinense_de_Desenvolvimento-SC2015.pdf

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- LC nº 381 de 07/05/2007, algumas mudanças foram portanto imprescindíveis nas diversas áreas administrativas e gerenciais da sua estrutura organizacional, a saber: as Secretarias Setoriais (sediadas em Florianópolis, centro administrativo do Estado) ficaram com a competência da formulação, normatização e controle das políticas públicas; já as 36 Secretarias de Desenvolvimento Regional (mapa abaixo), ficaram com a competência da coordenação e execução das políticas públicas nas regiões. Dificuldade essa, que traz no seu bojo todo processo cultural e político da sociedade brasileira, onde o interesse individual/privado se sobrepõem ao interesse coletivo/público. Depreende-se portanto, que o que está na base desse modelo, é o objetivo de implementar estruturas locais de governo com competência efetiva para planejar ações e gerir recursos que atendam as suas demandas locais com maior eficiência, eficácia, efetividade e relevância o que, do ponto de vista do empoderamento local, é um passo significativo na conquista da autonomia e eqüidade regional. É bem verdade que o processo de descentralização em curso sofreu e sofre interferências das múltiplas interfaces a que está sujeito, que vão desde a capacidade de gestão administrativa/financeira do Estado até - como já observamos -, a tecitura da coalizão política. Seria leviano negar, que fatores como esses fragilizam e tolhem o processo em curso (quando não atropelam), impedindo uma melhor performance por parte da atual gestão, principalmente na efetiva consolidação do nível regional.

2.2. O Plano Catarinense de Desenvolvimento – SC 2015 Dentro desse processo e para atender ao disposto na Lei Complementar 284 de 28 de fevereiro de 2005 - Art.10 – parágrafo 1º - alínea I, foi elaborado o Plano Catarinense de Desenvolvimento – SC 2015. Esse Plano consiste em um conjunto de diretrizes e estratégias que visam orientar a ação governamental até 2015. Sua elaboração foi coordenada pela Secretaria de Estado do Planejamento, que integrou as várias instâncias da administração pública estadual e da sociedade. A elaboração do Plano Catarinense, como iniciativa posterior aos Planos de Desenvolvimento Regionais, apoiou-se nos subsídios regionais gerados nesses planos, de modo que o PCD - SC 2015 mantêm estreita sintonia com as demandas já existentes nos PDRs. O PCD - SC 2015 é uma ação de Estado e foi desenvolvido com base na metodologia de construção de cenários, para o período 2007-2015. Sua elaboração respeitou os seguintes princípios: √ Concentrar em ações de responsabilidade do Estado; √ Ser um instrumento de coordenação dos programas e projetos setoriais e regionais considerados prioritários;

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√ Considerar programas e projetos em andamento; √ Criar condições para o desenvolvimento de programas e projetos regionais. O Plano está estruturado em torno de dimensões e áreas de atuação, a partir das quais foram definidas diretrizes e estratégias. A estruturação do Plano Catarinense de Desenvolvimento tomou como base os dados e conteúdos dos Planos de Desenvolvimento Regionais-PDRs10, do Masterplan11 desenvolvido para o Estado, das bases de dados da Secretaria de Estado do Planejamento e contou com a participação das equipes técnicas das secretarias setoriais, regionais e demais órgãos da Administração Pública Estadual. A Secretaria de Estado do Planejamento, funcionou como Grupo de Controle, propiciando e zelando pelo cumprimento dos objetivos estabelecidos na proposta de desenvolvimento do Plano. A opção metodológica utilizada foi a de análise de cenários. Ferramenta esta usada por governos, agências internacionais e empresas para responder de forma criativa aos desafios atuais e futuros. O plano Catarinense de Desenvolvimento está fundamentado em cenários tendenciais e normativos que foram construídos em um processo que envolveu as seguintes etapas: √ Análise retrospectiva; √ Construção da visão; √ Definição da filosofia; √ Definição das dimensões e áreas de atuação do estado; √ Construção dos cenários tendenciais por área de atuação do Estado; √ Construção dos cenários normativos por área de atuação do Estado; √ Definição das macrodiretrizes; √ Definição das diretrizes para cada uma das áreas de atuação; √ Definição das estratégias para as áreas de atuação. A partir da construção de cenários para o Estado de Santa Catarina, no período 2006-2015, foram definidas as principais variáveis nos ambientes internacional, nacional e estadual. Entre elas estão variáveis políticas, 10. http://www.spg.sc.gov.br/menu/proj_parcerias/meu_lugar.htm# 11. Documento que propõe ações no sentido de explorar as potencialidades mais importantes da economia catarinense, que são a vocação exportadora, a grande participação de produtos industrializados na pauta de exportações, a forte estrutura portuária e a evidente vocação para a prestação de serviços portuários em sua área de influência, que abrange estados vizinhos e mesmo partes do Paraguai e Argentina, as condições adequadas para o desenvolvimento de um cluster de alta tecnologia, e a vocação turística.

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econômicas, sociais, ambientais e as relacionadas com o desenvolvimento científico e tecnológico. “Como instrumento que procura incorporar as complexidades do sistema sócio econômico catarinense o PCD – SC 2015 é operacionalizado por meio de diretrizes e estratégias que, muitas vezes, adquirem um caráter intersetorial, ou seja, as soluções apontadas pelo PCD envolvem ações que extrapolam o espaço de atuação de uma Secretaria regional ou setorial. Esta característica pretende evitar a fragmentação e superposição das iniciativas, e a pulverização dos recursos, buscando a convergência e a atuação conjunta de diferentes áreas do governo, de organizações do terceiro setor e de empresas privadas”12. O Plano Catarinense de Desenvolvimento está estruturado em quatro grandes dimensões, com suas macro diretrizes, que visam nortear os Planos de Desenvolvimento Regional e as próprias ações do Estado: a) Economia e Meio Ambiente: aumentar, de forma sustentável, a competitividade sistêmica do estado; b) Social: promover a eqüidade entre as regiões do estado e a inclusão social de todas as pessoas no processo de desenvolvimento; c) Tecnologia: apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico como forma de promover o desenvolvimento sustentável do estado; d) Política Pública: consolidar a gestão pública ética baseada em resultados e comprometida com a qualidade dos serviços e com o bem público. As “Macrodiretrizes e Diretrizes” definidas no PCD – SC 2015 são apresentadas no quadro a seguir:

12. http://www.spg.sc.gov.br/menu/planejamento/arquivos/Resumo_Plano_Catrinense_ de_Desenvolvimento-SC2015.doc (p.3).

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DIMENSÃO: ECONOMIA E MEIO AMBIENTE Macrodiretriz

Áreas de Atuação: Infra-estrutura. Iniciativas Aumentar, de forma sustentável, a competitividade sistêmica do empreendedoras. estado. Agricultura e meio ambiente. Infra-estrutura Diretrizes Potencializar os sistemas logísticos de Santa Catarina de modo a aumentar a capacidade de movimentação de cargas e consolidar o estado como centro integrador da plataforma logística do Sul do país para os mercados nacional e internacional Fortalecer o processo de ampliação e manutenção da rede de rodovias pavimentadas do estado. Manter a universalização do acesso e melhorar a qualidade do serviço de energia elétrica. Ampliar a oferta de gás natural no estado, buscando atender novas regiões e segmentos. Ampliar e melhorar a infra-estrutura de saneamento básico visando a universalização do abastecimento de água, a ampliação dos serviços de coleta e tratamento de esgoto e resíduos sólidos. Criar mecanismos e programas de captação de recursos de agências e fundos para investimentos na área de infra-estrutura. Criar programas e ações integradas para Universalizar o acesso aos serviços de telefonia e comunicação. Iniciativas empreendedoras Diretrizes Promover a inovação e a agregação de valor nas cadeias produtivas de Santa Catarina. Promover e apoiar a participação das empresas catarinenses nos mercados interno e externo. Implementar políticas de apoio aos micro e pequenos empreendimentos. Estimular o ensino técnico profissionalizante em parceria com a iniciativa privada, entidades de classe e municípios. Agricultura e meio ambiente Diretrizes Melhorar a atratividade e a qualidade de vida no interior para reduzir o êxodo rural e o processo de litoralização da população e da atividade econômica. Aumentar a competitividade do agronegócio catarinense. Desenvolver, de forma sustentável, a multifuncionalidade dos espaços rurais. Fortalecer a gestão dos recursos naturais por meio da articulação institucional das entidades relacionadas com a área ambiental no estado. Consolidar a gestão dos recursos hídricos, continentais e costeiros. Implementar sistema de gestão ambiental com processos unificados de licenciamento, monitoramento, controle e fiscalização.

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DIMENSÃO SOCIAL Macrodiretriz

Áreas de atuação: Saúde. Assistência social, Promover a eqüidade entre as regiões do estado e a inclusão trabalho e renda. Educação e social de todas as pessoas no processo de desenvolvimento. cultura. Segurança. Saúde Diretrizes Reduzir a mortalidade infantil Reduzir Anos Potenciais de Vida Perdidos (APVP) Apoiar a ampliação da cobertura do Programa de Saúde Familiar (PSF) Intensificar a descentralização da prestação de serviços de alta e média complexidade. Fortalecer o controle social por meio de Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde Assistência social, trabalho e renda Diretrizes Aumentar o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e superar os Índices dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) em todas as regionais do estado. Consolidar e fortalecer os serviços de assistência social, buscando a eqüidade entre os grupos sociais e as regiões do estado. Ampliar a geração de empregos, oportunidades de trabalho e geração de renda. Educação e cultura Diretrizes Promover a universalização e a melhoria da qualidade do ensino médio no estado. Aumentar gradativamente o tempo médio de estudo da população catarinense. Manter programa de formação continuada dos profissionais da educação visando garantir o padrão de ensino de qualidade. Estimular atividades culturais no estado, valorizando o patrimônio cultural e histórico das comunidades. Ampliar a infra-estrutura para desenvolvimento de atividades culturais e esportivas. Segurança Diretrizes Ampliar os serviços de inteligência de segurança pública. Implementar ações efetivas de prevenção e combate às drogas. Incentivar e apoiar ações das organizações do terceiro setor que contribuam para a melhoria da segurança pública e da cidadania. Reduzir a taxa de homicídios. Capacitar o pessoal efetivo da segurança pública para melhor exercício de suas funções. Otimizar o uso do efetivo de segurança pública. Ampliar o número de vagas no sistema prisional

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DIMENSÃO: TECNOLOGIA Macrodiretriz Áreas de atuação: Apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico como forma Ciência, Tecnologia e de promover o desenvolvimento sustentável do estado. Inovação Ciência, Tecnologia e Inovação Diretrizes Ampliar rede de centros de inovação, incubadoras e condomínios em todas as regionais do estado. Intensificar a interação entre universidade-empresa-governo. Estimular e apoiar os programas de pós-graduação, em nível de mestrado e doutorado, em todas as universidades do estado. Prover condições para o crescimento do número de alunos concluintes em cursos superiores nas áreas de conhecimento do novo paradigma tecnológico. Ampliar a inclusão digital no estado apoiando, principalmente, projetos que integrem as áreas de educação, desenvolvimento social, saúde, e segurança. DIMENSÃO: POLÍTICA PÚBLICA Macrodiretriz Áreas de Atuação: Consolidar a gestão pública ética baseada em resultados e comprometida com a qualidade dos serviços e com o bem Gestão Pública público. Gestão Pública Diretrizes Fortalecer o processo de descentralização. Dar prioridade à busca de solução para o problema previdenciário do funcionalismo público estadual. Implementar o governo eletrônico para melhorar a prestação de serviços à população e ampliar a infra-estrutura de tecnologias da informação da administração pública estadual. Consolidar o processo de modernização da gestão do estado. Profissionalizar a administração pública estadual. Elevar, de forma significativa, os investimentos públicos em Santa Catarina.

O Plano Catarinense de Desenvolvimento é considerado um marco importante na seqüência de esforços que possibilitarão o alcance da cena futura desejada, por meio do gerenciamento sistemático da implementação das estratégias que permitirão cumprir as diretrizes traçadas. O Plano Plurianual para o quadriênio 2008-2011 já foi elaborado utilizando as diretrizes e macrodiretrizes desenhadas nesse Plano. Porém, do ponto de vista dos resultados, é relevante considerar como um produto significativo para a região, a elaboração dos Planos de Desenvolvimento Regionais-PDRs, que envolveram a mobilização e participação da comunidade regional, mesmo se observarmos que em algumas dessas regiões a participação da sociedade foi apenas parcial. Na seqüência

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apresentaremos detalhadamente um desses planos - o PDR Costa do Encanto, que vem sendo implementado junto aos municípios abrangidos pela Secretaria de Desenvolvimento Regional sediada em Joinville.

3. Plano de Desenvolvimento Regional Costa do Encanto – SDR/Joinville 3.1. Regional de Joinville Por força do novo modelo administrativo proposto pelo Governo do Estado e aprovado pela Assembléia Legislativa, em junho de 2003 foi instalada oficialmente a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Regional Joinville, com abrangência em oito Municípios da Região Norte, a chamada Costa do Encanto: Araquari, Balneário Barra do Sul, Barra Velha, Garuva, Itapoá, São João do Itapieriú, São Francisco do Sul e Joinville. Sua população totaliza 570 mil habitantes, sendo mais de 90% residentes nas áreas urbanas. A diversidade natural, econômica, geográfica e cultural destas cidades formam um importante capital o qual vem desenvolvendo preponderante papel nas ações de incentivo ao desenvolvimento sustentável.

3.2. Características e peculiaridades geográficas do território Com excelente infra-estrutura e localização estratégica, a Região é caracterizada como uma das mais prósperas e desenvolvidas do Estado de Santa Catarina e, em alguns aspectos, do Brasil. A Cidade de Joinville, maior cidade de Santa Catarina, há muito tempo ostenta o título de centro de industrialização e de desenvolvimento tecnológico, tendo o setor de serviços em fase de franco crescimento, com destaque para a área de eventos que, paralelamente, incrementa as áreas de hotelaria, restaurantes, transportes etc. A região é banhada pela Baía Babitonga, onde localiza-se o Porto de São Francisco do Sul, melhor porto natural do país, empresa pública, referência como infra-estrutura de exportação, principalmente de carnes congeladas, grãos (milho e soja), madeira e manufaturados de madeira, geladeiras e outros. Há ainda um terminal privado em operação em São Francisco e outros dois em fase de construção nas águas da Babitonga. Além de portos, completam a estrutura logística da região duas rodovias federais, quatro rodovias estaduais e uma ferrovia conectada à malha ferroviária federal. Na Região encontramos hoje, 12 instituições de nível superior que promovem a qualificação da mão-de-obra. Dos oito Municípios, sete são litorâneos, com forte tendência ao desenvolvimento do turismo. Todos os oito municípios estão localizados na

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região geográfica que compreende a Serra do Mar e o litoral norte de Santa Catarina, dispondo de uma diversidade expressiva, incluindo região de serra, altiplanos, planície litorânea, rios de montanhas com águas cristalinas, quedas d’água, rios caudalosos e navegáveis, ilhas fluviais e marítimas, áreas de mata atlântica, restingas, dunas, praias de mar aberto, baías etc. Apresentam características específicas e complementares, indo da serra ao mar, com variedade étnica, geográfica, paisagística, atmosférica, histórica e cultural. Maior cidade de Santa Catarina, Joinvile, com quase 500 mil habitantes, tem na sua base cultural as colonizações alemã, suíça e norueguesa. É o município mais populoso e industrializado de Santa Catarina. O parque fabril do município, com mais de 1.500 indústrias, emprega 58 mil funcionários e cresce em média 5,67% ano, é responsável por cerca de 20% das exportações catarinenses. Terceiro pólo industrial da região Sul, Joinville figura entre os 15 maiores arrecadadores de tributos e taxas municipais, estaduais e federais. A cidade concentra grande parte da atividade econômica na indústria - que gera um faturamento industrial de US$ 14,8 bilhões por ano - com destaque para os setores metalmecânico, têxtil, plástico, metalúrgico, químico e farmacêutico. O Produto Interno Bruto per capita de Joinville também é um dos maiores do país, em torno de US$ 8.456/ano. São Francisco do Sul, segundo município mais populoso da região, com 32 mil habitantes, é formado por uma ilha e uma porção territorial continental, a Vila da Glória, e tem no acervo histórico, material e imaterial, um de seus mais preciosos bens. Com um centro histórico formado por dezenas de casarões que remontam ao século XVIII, tombado, restaurado e preservado, São Francisco do Sul é um patrimônio cultural nacional. Essa condição somada às suas belíssima praias dão-lhe excepcional condição para o turismo, sua principal vocação econômica ao lado da portuária, já citada. Com uma população de 24 mil habitantes, Araquari tem suas características definidas pela colonização portuguesa e africana em manifestações culturais de origem popular, a exemplo do catumbi. Tendo na agricultura sua principal base econômica, Araquari vem recebendo importantes investimentos industriais nos últimos anos, aproveitando-se de sua proximidade com o porto de São Francisco e da malha rodoferoviária que corta o município. Barra Velha é um dos balneários mais procurados do litoral Norte, graças às belas praias e pontos turísticos. As principais atividades econômicas são a pesca, a agricultura e o turismo. A população, de origem açoriana, é de 18.200 habitantes. Apesar de ser caminho das expedições européias, Barra Velha só foi colonizada a partir de 1812, por causa da pesca da baleia. Cortado pela BR-101, o município também vem se expandindo industrialmente. Com 16 mil habitantes (projeção a partir do censo IBGE de 2000) Itapoá tem no turismo sua principal fonte econômica, seguida da pesca e da

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agricultura. Porém, novos horizontes econômicos estão se descortinando a partir da implantação de um grande terminal portuário, e da infra-estrutura rodoviária que está recebendo para atender ao porto e ao turismo. Em Garuva, a agricultura é a principal atividade econômica, com destaque para o cultivo da banana e arroz irrigado. Com cerca de 15 mil habitantes, o município vive um processo de rápida industrialização, abrigando indústrias fornecedoras do cluster metal-mecânico de Joinville. Destacam-se seus produtos alimentícios coloniais, as belezas da Mata Atlântica (60% do município é APP – Área de Preservação Permanente), o misticismo do Monte Crista e a pesca na baía Palmital, é o “pantanal catarinense”, melhor destino de pesca ao robalo do país. Balneário Barra do Sul tem no mar sua principal fonte de renda. Com cerca de 7.000 habitantes, o turismo, a pesca artesanal (especialmente da tainha), a pesca esportiva e a construção naval artesanal destacam-se entre as atividades econômicas, praticadas no município. Também sua maior e tecnologicamente mais avançada indústria tem a água do mar como matéria prima. Em São João do itaperiú, a agricultura é a principal atividade econômica. Com pouco mais de 3.000 habitantes, o município tem nas raízes caboclas – com destaque para a culinária à base de farinha de mandioca e para os folguedos populares, como a festa em homenagem ao padroeiro – na religiosidade e na vida rural, seus principais traços de identidade.

4. Marco Legal A Lei Complementar nº 284/2005, que faz adequações à Lei 343/2003, em seu artigo 1º, preconiza que a estrutura organizacional da Administração Pública Estadual de Santa Catarina deve ser referência em “desenvolvimento sustentável, nas dimensões ambiental, econômica, social e tecnológica, promovendo a redução das desigualdades entre cidadãos e entre regiões, elevando a qualidade de vida da sua população.” O grande desafio da proposta é transformar cada região administrativa em território de desenvolvimento. Para tanto, foram necessárias algumas mudanças nas diversas áreas administrativas e gerenciais do Estado, redefinindo as incumbências das Secretarias Setoriais (formular, normatizar e controlar as políticas públicas) de modo que as Secretarias de Desenvolvimento Regional constituam-se em estruturas com competência para planejar ações e gerir recursos que atendam as demandas locais. O tom das mudanças políticas, enfoca a participação da sociedade através do Conselho de Desenvolvimento Regional e dos Comitês Temáticos e o levantamento de demandas para os Planos Plurianual de 2004/2007e 2008/2011.

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O artigo 4º da Lei Complementar nº 284/2005 – em seu parágrafo único – define que o novo conceito organizacional a ser desenvolvido implica uma nova cultura de cidadania e de serviços às pessoas, impondo a adoção de medidas que consolidem este princípio, colocando o poder de decisão mais próximo do cidadão. Assim, com a Secretaria de Desenvolvimento Regional instalada, sediada no município de Joinville, inicia-se um amplo processo de estruturação administrativa da unidade de governo, objetivando, ao mesmo tempo, dar visibilidade política à SDR, de modo a construir credibilidade ante sua “clientela”, e implementar os mecanismos de atuação, tais como a contratação de um quadro técnico funcional, a formação do Conselho de Desenvolvimento Regional e de seus comitês temáticos. O maior desafio foi operacionalizar o governo local, aglutinando as lideranças políticas dos oito municípios para que, conjuntamente, se pudesse pensar num projeto de desenvolvimento que refletisse anseios comuns, no qual estivesse embutido o conceito de Desenvolvimento Regional, focado no tripé de eqüidade social, desenvolvimento econômico e conservação ambiental, respeitando-se a diversidade cultural e a vocação de cada município, e em consonância com o Plano Catarinense de Desenvolvimento. O Conselho de Desenvolvimento Regional da SDR-Joinville foi instalado em 14 de julho de 2003, com função deliberativa sobre todos os investimentos governamentais a serem realizados no âmbito da sua jurisdição. Composto por 32 conselheiros, sendo membros natos os oito prefeitos municipais e os presidentes das oito Câmaras de Vereadores, e mais dois representantes não-governamentais de cada município, o CDR constitui-se em um fórum privilegiado de discussões, aprimoramento, troca de experiências, aprendizado e, acima de tudo, vem se estabelecendo como rede de cooperação e parcerias entre os diversos segmentos regionais. Atendendo, portanto, o que preconiza o artigo 4º “...coloquem o poder de decisão mais próximo do cidadão...” o CDR tornou-se um espaço permanente de articulação dos assuntos regionais, tendo como principais competências Identificar as potencialidades e vocações da região e propor, planejar e deliberar sobre assuntos de interesse da região. Como suporte técnico e político, a Secretaria de Desenvolvimento Regional, através de suas diversas gerências, articula o funcionamento dos comitês temáticos. Formados por, em média, 20 representantes técnicos, governamentais e não-governamentais dos municípios, os comitês têm como principal função fazer o detalhamento dos projetos/atividades, visando a destinação adequada dos recursos, permitindo orçamentos mais próximos das reais necessidades das comunidades. Atualmente, estão em funcionamento nove comitês temáticos na SDR-Joinville: 1) Agricultura e Pesca; 2) Assistência Social; 3) Cultura, Turismo e Esportes; 4) Desenvolvimento Sustentável; 5) Educação e Tecnologia; 6) Infra-Estrutura; 7) Saúde; 8) Segurança Pública; e, 9) Planejamento.

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Em suas 50 assembléias realizadas até janeiro de 2008, o CDR registra uma média de participação de 65%, com ressalva positiva para a freqüência dos segmentos não-governamentais. Isso significa que, periodicamente, em torno de 300 cidadãos estão reunidos para discutir questões regionais, elaborando novas idéias, criando sentimento de “pertencer”, “fazer parte” e mesmo “ter parte” e “tomar parte” da comunidade regional. Ressalve-se que os interesses em sua maioria são conflitantes, contraditórios e até incompatíveis (não devemos esquecer que a composição do conselho é multipartidária, inclusive com participação dos partidos de oposição ao governo), o que requer um crescente exercício de cidadania e desprendimento dos conselheiros. Importante salientar ainda, que a participação tanto no Conselho quanto nas câmaras é voluntária, não cabendo qualquer tipo de remuneração financeira aos membros, ou mesmo ressarcimento de despesas como transporte e alimentação. Mais do que um modelo administrativo, a descentralização é uma postura filosófica em que o governo abre mão de tomar as decisões e passa a dividir o poder com a sociedade, por intermédio do Conselho de Desenvolvimento Regional. Em Santa Catarina há 36 desses conselhos, um em cada Secretaria de Desenvolvimento Regional, onde se pratica o governo participativo, onde o cidadão discute, planeja e toma decisões, exercendo a cidadania e contribuindo para a vida de todos. A descentralização cria entre as pessoas, os municípios e seus governantes um pacto de solidariedade em que cada um passa a trabalhar pelo benefício do outro. Dessa forma, todos ganham. Cada centavo do dinheiro público, antes de ser investido, passa por diferentes instâncias de discussão para que seja melhor empregado e dê o máximo retorno para a sociedade. Dessa forma, o governo descentralizado oferece mecanismos para controlar o desperdício, acabar com o clientelismo e com o egoísmo administrativo. A descentralização praticada em Santa Catarina tem como princípios a modernização da gestão pública, a regionalização do desenvolvimento, a descentralização do poder, a democratização e transparência das ações, o combate à litoralização (migração de populações do interior do estado para cidades litorâneas) e o reequilíbrio socioeconômico do Estado. Nesta caminhada, estão intrínsecas mudanças de gestão, atribuindo às Secretarias de Desenvolvimento Regional competências fundamentais na implementação do modelo. Podemos destacar como funções primordiais das SDRs a de articular a transformação das regiões em territórios de desenvolvimento sustentável e bem estar social; a de motivar o desenvolvimento econômico e social, enfatizando o planejamento, o fomento e a geração de emprego e renda; a de induzir o engajamento, integração e participação da sociedade organizada.

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5. Plano de Desenvolvimento Regional O planejamento surge da necessidade de pensar o futuro no confronto com o presente, propondo modificações a fatos que não sejam satisfatórios, visando satisfazer necessidades e desejos humanos de uma determinada sociedade ou grupo social. Historicamente as administrações públicas no Brasil, pouco ou nada têm se dedicado ao processo de planejamento a longo prazo. Os planos normalmente resultam de compromissos assumidos nas campanhas políticas dos governantes que, ao longo do mandato de quatro anos, buscam garantir um bom desempenho aos olhos dos eleitores. Na tentativa de quebrar este traço cultural, a elaboração do Plano Catarinense de Desenvolvimento – PCD SC 2015, é um marco histórico que direciona e influencia os investimentos estatais e privados nas diferentes regiões, a partir de diagnósticos fundamentados e que apontam para cenários sólidos das tendências locais, estadual, nacional e mesmo mundiais. O Plano de Desenvolvimento Regional da SDR-Joinville foi consolidado em 2005, dentro do “Projeto Meu Lugar”, utilizando-se a metodologia proposta pelo PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e pela Secretaria de Estado do Planejamento, dentro da perspectiva da descentralização implantada pelo Governo do Estado. Vale ressaltar que a SDR-Joinville, desde sua instalação, em 2003, já havia desencadeado um processo empírico de identificação de anseios e potencialidades que pudessem gerar uma idéia/projeto de identificação regional. Nasceu, assim, o Projeto Costa do Encanto, em 2004, o qual foi validado no ano seguinte, já dentro da sistemática do PNUD. Sem a formalização de uma metodologia específica de planejamento, o Costa do Encanto é fruto de idéias, contatos, consultas a técnicos e especialistas, e também de mais de 200 reuniões comunitárias e das discussões nas assembléias do Conselho de Desenvolvimento. Sua concepção é fruto, principalmente, do exercício de se olhar a região como um todo, pensandose os municípios e as comunidades como partes integrantes de um mesmo universo, composto de fortes laços de interdependência, onde as relações sociais, políticas e econômicas não se limitam aos ditames de uma geografia física, estabelecida por uma legislação político administrativa em oposição as relações que se estabelecem pela necessidade das pessoas, pela simples proximidade dos territórios e, fundamentalmente, pela mobilidade natural dos cidadãos. Por fim, a integração entre o PDR Costa do Encanto e o Projeto Meu Lugar em convênio com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) forneceu ferramentas importantes na busca da realização de seus objetivos, uma vez que o Pnud tem como premissas a melhoria dos recursos

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humanos, a organização social, a gestão social, o empreendedorismo, o planejamento participativo, envolvimento de atores sociais, a valorização da cultura local como meio de formação da auto-imagem, reforço da auto-estima aumento do sentimento de pertencimento, entre outros. O Projeto Meu Lugar trouxe contribuições técnicas, materiais e metodológicas ao desenvolvimento do Costa do Encanto, o qual se caracteriza muito mais como um processo em constante progresso do que como um plano definitivo a ser implantado, continuamente absorvendo revisões e reformulações, tendo em vista atender à diversidade que caracteriza a região em que está inserido. O PDR foi construído de forma bastante participativa e interativa com as comunidades locais. O Plano da Costa do Encanto tem como base projetos desenvolvidos com a metodologia METAPLAN, tais como: PPA’s, LDO’s, Agenda 21, Planejamentos Estratégicos, PEDITS (Prodetur), Microbacias II, Planos de Desenvolvimento da Região Metropolitana, Conferências Municipais e Regionais das Cidades, Crianças e Adolescentes, Assistência Social e Meio Ambiente. Seu principal eixo condutor do desenvolvimento é o aprimoramento do turismo, potencial presente nos oito municípios, mediante a implantação de uma série de obras e ações regionais. Para dar suporte técnico e teórico, a UNIVILLE - Universidade da Região de Joinville - atuou como consultora, fazendo a mediação do processo, envolvendo 5 professores (MSc) e uma equipe de acadêmicos para o apoio operacional. A participação da universidade foi fundamental para a construção do diagnóstico e da agenda de desenvolvimento. Após o processo de sensibilização e mobilização, a equipe fez pesquisa de campo para buscar informações, envolvendo as oito Prefeituras Municipais e Câmaras de Vereadores, AMUNESC - Associação dos Municípios da Região Nordeste de Santa Catarina, o SEBRAE, a EPAGRI e o SINE. A análise e sistematização dos dados, permitiu a realização de um seminário regional e de oficinas de trabalho, onde os participantes discutiram e definiram os elementos básicos para o PDR: objetivo geral; objetivos específicos; conjunto de atividades destinadas a produzir os resultados propostos; e as condições e circunstâncias externas e internas para a implementação do plano.

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MARCO LÓGICO do PDR Costa do Encanto Resumo Descritivo

Indicadores

Meios de Verificação

- IDH dos Municípios do Território; - Índice de poluição das águas e afluentes. - Percentual de cobertura florestal no território;

- PNUD; - Secretaria de Estado do Planejamento - Secretaria de Desenvolvimento Regional - Universidade da Região de Joinville UNIVILE

Pressupostos Externos

Objetivo Superior (finalidade) do Plano. Promover o desenvolvimento local sustentável, contribuindo de modo efetivo para a melhoria da qualidade de vida da mesorregião, sendo este desenvolvimento economicamente viável, socialmente justo e ambientalmente equilibrado.

Objetivos Imediatos (Propósitos) do Plano. Fortalecer e consolidar no território da mesorregião as estratégias de desenvolvimento local, através da formação de capital humano e social, desenvolvimento produtivo difuso no território e concertação interinstitucional para a gestão participativa.

- Número de matrículas em todos os níveis de ensino, e procedência dos alunos matriculados nas universidades da região; - Percentual de concentração da atividade econômica na região, avaliada através do número de empregos e da arrecadação; - Número de reuniões e participantes nas reuniões do CDR – Conselho de Desenvolvimento Regional e dos seus Comitês Setoriais.

- PNUD; - Secretaria de Estado do Planejamento - Secretaria de Desenvolvimento Regional - Universidade da Região de Joinville UNIVILE

- Estabilidade econômica e política; - Representatividade política da região.

- Cooperação e solidariedade regional; - Vontade política de implementar o Plano;

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Marco Lógico – Cenário futuro desejado para o território Objetivos do Milênio atendidos (erradicação da fome e pobreza) Preservação do Meio Ambiente Manejo sustentável dos recursos naturais Participação de todos os Municípios no Plano Diretor Atualização permanente do Plano de Desenvolvimento Regional Região protegida das cheias Tratamento adequado para o esgoto industrial e doméstico Resíduos sólidos com destinação final adequada Conservação das estradas Indústrias competitivas, gerando emprego e renda adequada Déficit habitacional zerado Preservação do patrimônio cultural e histórico

O Projeto Costa do Encanto tem por objetivo mapear todas as forças presentes e atuantes nas comunidades de abrangência da SDR-Joinville, como o Capital Humano – a principal força num processo de desenvolvimento local e sustentável -, a Organização e Gestão Social – que permite a articulação e transforma os talentos humanos e potencialidades locais em capital social -, e o Planejamento Participativo – que assegura a participação dos agentes do desenvolvimento em todas as suas etapas -, reconhecendo sua cultura, seus valores e potencialidades, e destacar o sentido de pertencimento e o sentido da mudança que essas pessoas e grupos sociais querem e podem realizar (PROJETO MEU LUGAR, 2005). O desenvolvimento regional envolve as três categorias de atores: o Governo – na esfera federal, estadual e municipal; o Mercado – produção e consumo de bens e serviços; a Sociedade Civil – cidadãos, organizações sociais e entidades representativas. As oficinas para elaboração do plano foram distribuídas por área temática, sendo: agricultura e pesca, assistência social, desenvolvimento sustentável, educação, infra-estrutura, saúde, segurança pública, turismo, esporte e cultura. Cada área indicou em média 25 ações para sua realização no período de 2006 a 2008. Nestas ações estão incluídas responsabilidades municipais, estaduais e federais, bem como ações da própria sociedade e suas organizações. Em função do pouco tempo para a elaboração do Plano, e de dificuldades das plenárias em fazer escolhas, as ações não foram temporizadas e elencadas como prioridades de prazo e mesmo de recursos. Ainda persiste a idéia de que em havendo recursos, ou quando os recursos forem aportados, será realizado aquilo que é mais premente. Como resultado deste processo participativo, o Plano de Desenvolvimento Regional tem como princípio maior: “ a criação de uma identidade regional e despertar para o compromisso de todos no processo de desenvolvimento”. A diversidade social está contemplada, tanto nos fatores das diversas etnias que compõem a região, quanto nos fatores sócio-econômicos e geográficos,

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que também originam diversidades sociais. Neste sentido, estão considerados aspectos relativos às comunidades quilombolas, pequenas localidades rurais, vilas de pescadores e aglomerados urbanos. Um dos fatores de desenvolvimento é justamente a organização social; sendo assim, o Plano busca aglutinar todas as entidades da sociedade civil já organizadas e ajudar a fundar e organizar outras. O PDR Costa do Encanto está fundamentado em um tripé de obras e ações necessárias para o seu bom termo. Quais sejam: 1) dotar a região da infra-estrutura necessária para o rápido deslocamento entre os municípios que, embora contíguos, têm interligações deficitárias, de sorte que estão planejadas pontes, rodovias, hidrovias, trapiches e estruturas de recepção ao visitante; 2) o aproveitamento sustentável de sua diversidade ambiental com conseqüentes medidas de garantia da sua preservação e; 3) o aproveitamento sustentável da sua diversidade social, fazendo da cultura identitária das pessoas um elemento a ser resgatado, fortalecido e preservado, como bem comum e pela atratividade intrínseca. A preservação da diversidade ambiental e o seu grau de preservação, na região circunscrita ao projeto, é condição sine qua non para o e êxito de seus objetivos (agregar renda e elevar a qualidade de vida das populações locais, mediante incremento da atividade turística). Atento a isso, e levandose em conta que a cultura local é parte integrante do meio ambiente, as primeiras providências da SDR, que demandaram mais de dois anos de trabalho e investimentos, foram: a) realizar apresentações públicas, mostrando a proposta, ainda em estágio de elaboração, com fins de colher sugestões, críticas, colaborações e mapear as comunidades potencialmente impactadas (positiva e negativamente), especialmente comunidades rurais ou urbanas isoladas, somando mais de duas centenas de audiências. Nessas situações sempre foi reforçado a importância da manutenção das características locais, dos bens imateriais e da necessidade de equilíbrio ambiental; b) a SDR estimulou os municípios para que desenvolvessem e ou revissem seus Planos Diretores, visando criar uma malha legal que contivesse abusos, ocupações irregulares, desenvolvimento desordenado e danos ambientais. Como resultado e dentro do que preconiza o Estatuto das Cidades, os Municípios fizeram seus Planos Diretores (alguns ainda estão em fase de conclusão); c) o Estado, por intermédio da Secretaria do Desenvolvimento Sustentável, priorizou os estudos de zoneamento econômico e ecológico do Plano estadual do Gerenciamento Costeiro nos municípios de abrangência do projeto; d) Foi realizado um estudo sócio ambiental de todo o território. As manifestações culturais, tomadas do ponto de vista antropológico, e as artes em geral, formam o terceiro ente do tripé que dá sustentação ao PDR Costa do Encanto. Nesse sentido vêm sendo investido recursos do Funturismo e Funcultural, há quatro anos, em eventos, manifestações, festas

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e no mapeamento, na valorização e na salvaguarda de bens culturais tangíveis e intangíveis, à seguinte ordem: a) As festas regionais tradicionais passaram a receber recursos para que fortalecessem a participação da cultura local (culinária, artesanato, danças, cantorias, folguedos, tradições etc), foram beneficiadas a Festa da Tainha de Barra do Sul; Festa Nacional do Pirão, de Barra Velha; Festa do Colono, de Garuva; Festa das Tradições da Ilha, de São Francisco do Sul; Festa do Maracujá, de Araquari; Festa de São João, de São João do Itaperiú; Festa Açoriana, de Itapoá; e festas do Cará, do Pato, do Pescador, do Colono, do Arroz, das Tradições, todas realizadas em Joinville; b) desenvolvimento do Projeto Mãos do Encanto, com objetivo de mapear, fortalecer e qualificar o artesanato local; c) apoio direto a grupos que mantêm manifestações culturais e a eventos culturais organizados pelos municípios com recursos do Funcultural; realização de eventos por parte da SDR oportunizando apresentações culturais de grupos tradicionais da região; d) realização do mapeamento das estruturas e das manifestações culturais da região em três ocasiões: 1) na realização da RIC (Rede Integrada de Cultura), PDIL (Plano de Desenvolvimento Integrado do Lazer) e na Conferência Regional da Cultura; e) a Fundação Catarinense da Cultura (FCC) está desenvolvendo o Projeto de Resgate do Patrimônio Cultural; f) investimentos de recursos no Museu de Sambaqui de Joinville (local de salvaguarda de bens arqueológicos porventura resgatados na região); g) investimentos em projetos de resgate da cultura popular (terno de reis, música regionalista, carnaval etc.)

6. IMPACTO DO PLANO A implementação do Plano de Desenvolvimento Regional da SDRJoinville vem provocando um forte impacto na região, pois representa a convergência de ações para objetivos comuns, facilitando a substituição das práticas individualistas pela solidariedade e cooperação regional. Este impacto se verifica na conquista dos Objetivos do Plano ao promover o desenvolvimento local sustentável, contribuindo de modo efetivo para a melhoria da qualidade de vida da mesorregião. O êxito da execução do Plano vem redundando no fortalecimento e consolidação no território da SDRJoinville, das estratégias de desenvolvimento local, através da formação de capital humano e social, desenvolvimento produtivo difuso no território e concertação interinstitucional para a gestão participativa. De modo específico, a implementação do Plano contribui para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, definidos pelas Nações Unidas. Com efeito, as ações desenvolvidas permitirão: • Reduzir significativamente a proporção de pessoas que sofrem com a extrema pobreza e fome;

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• Aumentar substancialmente o número de crianças que estarão no ensino fundamental e equilibrar as oportunidades educacionais para meninas e meninos; • Reduzir a proporção de pessoas sem acesso à água potável; • Conter o avanço do HIV/AIDS e de outras doenças transmissíveis; • Reduzir significativamente os riscos de uma criança morrer antes de completar os cinco anos de idade e de uma gestante morrer durante a gravidez; • Contribuir para proteger o ecossistema e biodiversidade da destruição; • Aumentar o acesso a medicamentos e tratamentos de saúde essenciais; • Ampliar o alcance de novas tecnologias, especialmente as tecnologias de informação, a um maior número de beneficiários; • Minimizar o risco da favelização no território regional, em particular nas áreas urbanas; • Ampliar a eqüidade na distribuição da renda pelo aumento substancial das oportunidades de ocupação e de geração e manutenção de empreendimentos produtivos e pelas práticas da responsabilidade social; • Melhorar a infra-estrutura na Região; • Melhorar a interação das esferas de Governo que atuam na região, criando a idéia de complementariedade entre os governos municipais, estadual e federal; • Tornar o Conselho de Desenvolvimento Regional e os Comitês Temáticos, espaços de discussão e negociação das “coisas públicas”, dos interesses coletivos, com a participação da sociedade civil; • O exercício da participação e da representação, leva a fazer escolhas e tomar decisões que influenciarão no desenvolvimento da região; • Tornar o Plano de Desenvolvimento Regional referência para novos investimentos públicos e privados; • Mecanismos de participação da sociedade, levam a uma aprendizagem coletiva, tornando-se fiscalizadores de políticas públicas, construindo assim as bases de uma gestão mais democrática.

Reflexões finais sobre o processo de “Descentralização e regionalização em Santa Catarina” ainda

A experiência da descentralização e regionalização em Santa Catarina que bastante recente já apresenta algumas conquistas, quando

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comparada a experiências assemelhadas e já consolidadas, sobretudo nos países europeus. A efetiva existência da gestão descentralizada em curso, somam apenas cinco anos (2003 a 2007), sendo que somente para a adequação das questões jurídico-administrativas, foram necessárias a edição de três leis complementares – LC 243/2003, LC 248/2005 e respectivamente a lei em vigor, LC 381/2007. Percebe-se que o Governo de Santa Catarina vem continuamente evidando esforços no sentido de vencer barreiras legais e burocráticas para a efetiva descentralização, principalmente do orçamento, dando conseqüentemente mais autonomia financeira as Secretarias de Desenvolvimento Regional. Ao mesmo tempo, gradualmente, projetos de interesse regional recomendados pelos Comitês Temáticos e aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento Regional, por meio do mecanismo financeiro denominado “descentralização de créditos orçamentários”, estão sendo financiados com recursos do Fundosocial e dos Fundos de: Cultura, Esportes e Turismo; Orçamento da Saúde e InfraEstrutura, sendo que a gestão dos recursos e fiscalização das ações, ficam condicionados a responsabilidade das SDRs. Nesse processo de descentralização, os Planos de Desenvolvimento Regional, os Comitês Temáticos e os Conselhos de Desenvolvimento Regional adotam mecanismos de gestão mais democráticos, onde as Secretarias Regionais, por prerrogativa legal, são responsáveis pela regionalização do planejamento e da execução orçamentária, bem como pela articulação, promovendo uma melhor performance do engajamento das comunidades. No caso específico do Plano de Desenvolvimento Regional Costa do Encanto, observa-se que o mérito mais significativo é a percepção da transversalidade das ações, promovendo a integração dos seus projetos, onde Educação, Saúde, Segurança Pública, Meio Ambiente, Cultura e Lazer, Assistência Social e Agricultura e Pesca, unindo esforços e sinergia, tem como objetivo principal “criar uma identidade regional e despertar para o compromisso de todos no processo de desenvolvimento”. Ainda há muito a ser feito para a plena consolidação do processo de descentralização e regionalização em curso no Estado de Santa Catarina, mas “passos” importantes já podem ser observados nesse processo, ainda que em níveis diferenciados, partindo de uma leitura comparativa entre as várias SDRs: √ Aproveitamento das oportunidades para o fortalecimento do Desenvolvimento Regional; √ Valorização dos territórios regionais, influenciando na fixação das populações nas Regiões; √ Desenvolvimento profissional das pessoas diretamente envolvidas nesse processo;

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√ Maior participação nas decisões com vistas ao resgate da cidadania; √ Aproximação Governo x Sociedade ; √ Articulação dos diversos organismos regionais ; √ Desenvolvimento de lideranças locais. Porém, na mesma medida, muitos desafios ainda se impõem a esse processo: √ Efetiva implementação do novo modelo de gestão; √ Quebra da cultura centralizadora e corporativista da estrutura pública ainda existente em muitos órgãos, principalmente dos quadros funcionais; √ Enfrentamento da persistente cultura paternalista e assistencialista - Governo e Sociedade; √ Melhoria constante do desempenho da máquina pública por meio de instrumentos de monitoramento e avaliação das políticas públicas; √ Otimização da aplicação dos recursos públicos; √ Redução da burocracia, por meio da avaliação de processos de gestão e mecanismos de desburocratização; √ Institucionalização efetiva e internalização pela sociedade do papel das Secretarias de Desenvolvimento Regional em todas as regiões do Estado.

Bibliografía ABRUCIO. F. L. Diagnóstico geral das administrações públicas estaduais. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2004. Relatório Técnico. AQUINO, LOURDES SALETTE CEZARI. Conselhos de Gestão das Políticas Sociais - Um desafio para a construção de um novo poder. 2003. Joinville/ SC. Monografia apresentada para a conclusão do Curso de Políticas Públicas da Universidade do Estado de Santa Catarina-UDESC. BORDENAVE, Juan E. Diaz. O Que é Participação. São Paulo: Brasiliense, 1986. LEI COMPLEMENTAR Nº 243, de 30 de janeiro de 2003 Fonte:PUB DOSC 31/01/2003 pag: 001 LEI COMPLEMENTAR Nº 284, de 28 de fevereiro de 2005 Fonte: PUB DOSC 28/02/2005 pag: 004 LEI COMPLEMENTAR Nº 381, de 07 de maio de 2007 Fonte: PUB DOSC 07/05/2007 PAG: 001 e   REPUBLICADA DOSC 25/07/2007 PAG: 001 DA MATTA, Roberto. A Casa e a Rua.Rio de Janeiro: Rocco, 2000.

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Estudio de casos sobre planificacion regional

PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL DA MESORREGIÃO – SDR – Joinville. 2005. DOS SANTOS, N., O Novo Papel do Estado: Algumas Considerações Preliminares. Artigo não publicado. Florianópolis, 2003. SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO. Master Plan. Florianópolis, 2005. Relatório técnico. SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO. Projeto Cicerus – Modernização e fortalecimento da gestão do Estado.Florianópolis, 2005. Relatório técnico. SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO. Plano Catarinense de Desenvolvimento-SC2015. (doc.pdf) SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO. Planos de Desenvolvimento das Regionais. Florianópolis, 2005.Relatórios técnicos.

Repercusiones territoriales de la Planificación reciente en el País Valenciano (España) (1994-2007) Dr. Vicent Ortells Chabrera, Dr. Javier Soriano Martí, Raül Pons Chust Universitat Jaume I, Castelló de la Plana, España

1. Introducción El País Valenciano (España) ha experimentado una transformación acelerada en los últimos quince años (1990-2005), especialmente en la franja litoral. De un uso agrícola mayoritario, enraizado en el tiempo, se ha pasado a un paisaje dominado por nuevas urbanizaciones vinculadas al turismo y barrios residenciales en las áreas de expansión de las principales ciudades. Junto a estos usos del suelo, muchos terrenos permanecen a la expectativa de cambios y recalificaciones, abandonándose los cultivos y degradándose el paisaje. La Comunidad Autónoma conformada por las provincias de Castelló, València y Alacant, tiene capacidad legislativa propia en distintos ámbitos desde la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía en 1982. Sin duda, el que más repercusiones generales ha tenido es el territorial, donde se han sucedido distintas leyes desde la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), de 1994, hasta la más reciente Ley Urbanística Valenciana (Aprobada el 22/12/2005). La aplicación de la primera ha tenido impacto internacional llegando denuncias sobre posibles irregularidades hasta el Parlamento Europeo.

2. El País Valenciano: Un territorio mediterráneo de economía diversificada El titular del epígrafe pretende resumir las características esenciales del territorio valenciano: la importancia del mar y el variado aprovechamiento de los recursos naturales para construir su economía. La dualidad está presente tanto en el medio natural como humano (Rosselló, 1995). Entre el litoral, con llanuras interrumpidas por sierras y el interior montañoso. Un medio rural interior y una costa industrial, urbanizada y turística, con extensas playas. Así

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Estudio de casos sobre planificacion regional

pues, el relieve favorece el desarrollo socioeconómico del litoral, donde se concentra más del 90% de la población actual. También el clima mediterráneo es un componente benefactor del crecimiento urbano, caracterizado por temperaturas suaves y publicitado por sus más de 300 días de sol anuales. Sin embargo, escasea el agua y quizá sea este el único factor natural que ha ralentizado el crecimiento desenfrenado de la urbanización en los últimos años. La petición de agua a otras regiones vecinas está presente en la política y la sociedad valenciana desde mediados del siglo XX. La Comunidad Autónoma Valenciana está compuesta por las provincias de Castelló, València y Alacant y tiene una superficie de 23.255 Km2, tamaño semejante a estados como Bélgica o Israel. Su forma es meridiana, con 532 Km de costa y unos 120 Km de longitud máxima desde el mar hasta la meseta castellana. Las alturas mayores se alcanzan en el interior, con techo en los 1827 m del Monte Calderón. El sector litoral del norte conecta con el sur de Catalunya, con sierras de tectónica catalánide que se extienden en paralelo al mar, dejando entre ellas corredores estructurales aprovechados por las vías de comunicación, carretera y ferrocarril. Esta disposición del relieve ha facilitado la relación histórica del norte con Catalunya, en especial el territorio de la Diócesis de Tortosa. El tramo costero combina humedales con costa de acantilado medio, destacando el tómbolo de Peníscola y las playas de Orpesa y Benicàssim, donde se producen las mayores concentraciones turísticas. El sector central lo conforman sierras de componente ibérica separadas por valles fluviales que descienden hasta el Mediterráneo. En la costa, Cullera y Gandía ofrecen las mejores playas. En el interior, el altiplano de UtielRequena contacta con la meseta castellana, a más de 900 m de altitud. En el sur valenciano se modifica la línea de costa por las formaciones subbéticas, que terminan en el promontorio del cabo de San Antonio. Sierras cercanas al mar o que acaban en él. Acantilados, cabos, promontorios como el Peñal de Ifac y pequeñas calas. Costa complicada pero de gran atractivo paisajístico. Es el sector turístico más destacado del País Valenciano, con el motor histórico de Benidorm. El extremo sur litoral es la llanura del Bajo Segura y del río Vinalopó, con costas llanas, arenosas y humedales. Torrevieja y Santa Pola son los principales núcleos turísticos y residenciales. El clima es mediterráneo templado en la costa (450 mm/año), con aridez manifiesta en el sur de Alacant (300 mm anuales). El interior montañoso tiene mayor contraste de temperaturas e incrementa las lluvias anuales (600 mm). Destacan los episodios de “gota fría” que producen precipitaciones por encima de 60 litros/m2 en tan solo una hora, repartidos irregularmente por todo el territorio, con máxima incidencia en el mes de octubre. Los principales cursos fluviales son, de norte a sur, el Millars, Palancia, Túria y Xúquer. Estos dos últimos han colmatado la llanura de València, planicie de subsidencia cuaternaria aprovechada por la ciudad, su área metropolitana y

Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

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una –todavía– extensa huerta. Junto a pequeños ríos, numerosos barrancos y ramblas, siempre escasos o nulos de agua, salvo en episodios que regularmente aparecen en otoño, con lluvias torrenciales algunas de carácter devastador (significado del río Júcar en lengua árabe). Las ríadas más próximas y notables se produjeron en 1957, en el río Turia y la ciudad de València y en 1982 en la Ribera del Xúquer. Como consecuencia de la riada de 1957, el cauce del río Turia a su paso por la ciudad de València fue desviado al sur de la ciudad actual. En 1982, la extraordinaria crecida del río Xúquer arrancó de cuajo la presa de Tous. La “pantanada” consecuente inundó toda la ribera baja del río. Estos episodios se han seguido produciendo, el último en octubre de 2007, con lluvias superiores a 400 mm en 24 horas en pueblos de la Marina de Alacant. Un puente en Beniarbeig (Alacant) y más de 600 casas en pueblos como Denia han sido afectados por las aguas. Pese a que existen planes de prevención autonómicos (Patricova, Plan Territorial de la Comunidad Valenciana), la permisividad en las construcciones en zonas inundables hace que se repitan situaciones de este tipo a escala local prácticamente todos los años por las mismas fechas. En general, la escasez de precipitaciones condiciona el paisaje vegetal. Los bosques escasean. La encina queda recluida en parques naturales, como los alcornoques de la sierra de Espadán en la provincia de Castelló, el carrascal de la Font Roja, en el entorno de Alcoi y Els Ports de Morella. Los pinares y el matorral mediterráneo ocupan las zonas medias y próximas al mar. Su carácter pirófilo provoca constantes incendios forestales. Este hecho y la falta de agua pueden influir en negativo en la percepción ciudadana respecto al ambiente en el que viven. Los indicadores sobre clima y entorno sitúan a la Comunidad Valenciana en un valor notable (7), al igual que Catalunya (7), pero lejos del 10 alcanzado por las islas Baleares. Sin embargo, le superan regiones del norte como Galicia (8), Cantabria (8) y el País Vasco (8) (Anuario Socioeconómico de La Caixa, 2003). En 2006, la población valenciana alcanzaba 4.772.403 habitantes, según el Instituto Valenciano de Estadística. El quinquenio 2001-2006 ha supuesto un incremento poblacional del 14’4%, solo superado por Murcia (15’1%), y por encima de Cataluña (12’2%) y Madrid (11’8%). La media de crecimiento española se quedó en el 8’7%. Si acudimos a una escala menor, Alacant es la primera provincia española con el 19’7% de aumento de su censo (cifras del Anuario Socioeconómico de La Caixa, 2007). El poblamiento rural, en municipios de hasta cinco mil habitantes era del 11’2% en 2001. El sistema urbano lo forman principalmente ciudades pequeñas y medias, con menos de cien mil personas empadronadas, un 56’2%. En ciudades de más de 100.000 habitantes reside el 32’7% de la población, con València a la cabeza (796.549, en 2005), seguida por Alacant (319.380), Elx (215.137) y Castelló de la Plana (167.455) (AAVV, La població valenciana actual, 2002).

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Estudio de casos sobre planificacion regional

La inmigración siempre ha sido importante. Entre 1960 y 1980 fueron inmigrantes españoles, andaluces, manchegos y aragoneses los que se instalaron especialmente en las ciudades de la costa. En 1990 se inician los flujos de extranjeros, europeos residentes o de procedencia diversa integrándose en el mercado laboral. Según cifras del Instituto Nacional de Estadística, en 2006 se registraron en España 802.971 inmigrantes, de los que 116.456 (14’5% del total español) lo hicieron en la Comunidad Valenciana, que solo fue superada por Cataluña (180.321) y Madrid (156.184). Los residentes de la Unión Europea proceden en su mayoría del Reino Unido y Alemania y son jubilados que residen en la costa, el target de numerosas promociones inmobiliarias. Del resto de la U.E. destacan Portugal y Rumanía, cuyo trabajo también se vincula al sector turístico-inmobiliario, especialmente en la construcción. El resto, por este orden, son latinoamericanos (Ecuador, Colombia) y africanos (Magreb). En el último quinquenio se contabilizan entradas por encima de cien mil personas anuales. La economía valenciana ha experimentado cambios notables, con un proceso creciente de terciarización y crisis notable de sectores tradicionales como la agricultura y la industria. El P.I.B. de la Comunidad Valenciana alcanzaba en 2005 el 9’6% del total español, un punto por debajo de la cifra de población (10’64%). La distribución de la población ocupada para ese mismo año era del 3’78% en el sector primario, 21’09% en industria, 13’21% en la construcción y 61’92% en Servicios (datos del I.V.E.). La agricultura ha sido básica en el siglo XX, en especial el regadío, con los cítricos a la cabeza. Las rentas agrícolas influyeron en la creación de industrias endógenas, como la cerámica de Castelló, y posibilitaron el desarrollo de otros sectores como envases y transportes. En los últimos años, en especial la citricultura, atraviesa una fuerte crisis por exceso de producción y estructuras de propiedad y cultivo poco competitivas. La atomización parcelaria y el minifundismo son una pesada carga para mantener una actividad rentable. La crisis agrícola y el abandono de los campos ha facilitado cambios en los usos del suelo. Los más próximos a las ciudades se han beneficiado de recalificaciones de rústico a urbanizable o industrial, situación que se analizará posteriormente.

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Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

Cuadro 1: Superficies de cultivo y producción en el País Valenciano (año 2005) Grupos de cultivos

Superficie (has.)

% sobre % sobre Producción (Tm) total total

Totales

598.500

100%

5.079.553

100%

Cereales para grano

36.819

6,15%

164.091

3,23%

Tubérculos consumo humano

3.367

0,56%

69.122

1,36%

Hortalizas

19.405

3,24%

620.531

12,22%

Otros cultivos herbáceos

3.517

0,59%

166.545

3,28%

Cítricos

178.676

29,85%

3.182.899

62,66%

Frutales

138.335

23,11%

220.833

4,35%

Almendra

112.403

18,78%

54.617

1,08%

Viñedo

86.160

14,40%

487.006

9,59%

Olivar

103.155

17,24%

149.782

2,95%

18.745

0,37%

Algarroba (garrofa) 29.066 4,86% Fuente: Institut Valencià d’Estadística (2005), (Soriano, J, 2007).

En el interior, la situación no es mucho mejor que en el litoral, si bien la presión urbanizadora no es tan importante. Los principales cultivos de secano son el almendro, olivar y viñedo, por este orden. La industria sigue siendo un sector fuerte y con gran presencia de empresas endógenas. Las multinacionales más importantes son la fábrica Ford, en Almussafes (València) y BP, con refinería en el Grau de Castelló.

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Estudio de casos sobre planificacion regional

Cuadro 2: Ocupados en la industria valenciana y cifra de negocios en 2004 Cifra de negocio (millones €); €/ocupado Textil, confección, calzado 64.335 5.788,78; 89.966 Cerámica, vidrio, piedra 50.933 7.297,08 143.266 Muebles, juguetes y otras industrias 35.314 3.116,35 manufactureras 88.236 Metal, fab. productos metálicos, hierro, 34.966 3.851,30 acero 110.135 Alimentación, bebidas. 33.843 6.769,58 200.011 Papel, cartón, artes gráficas 18.225 2.295,03 125.925 Madera, envases, corcho 18.205 1.768,98 97.171 Caucho, plásticos 17.307 2.126,76 122.840 Maquinaria, motores 17.106 1.930,24 112.825 Material de transporte, autos, tren, 16.150 7.315, 52 naval 452.941 Industria química 12.769 3.000,50 234.944 Material electrico,electrónica 11.113 1.325,21 119.229 Indústria del petróleo, energia y agua 8.272 7.135,46 884.308 TOTAL 338.538 53.720,78 158.682 Fuente: Institut Valencià d’Estadística. (Ortells, 2007). Elaboración propia. Actividad industrial

Personas ocupadas

Los principales sectores son el cerámico, con el 90% de la producción española de pavimentos y revestimientos centrada en la provincia de Castelló (Ortells, 2005), el mueble, especialmente en València, el calzado en el valle del Vinalopó (Elda-Elx) y la industria textil en el eje Alcoi-Ontinyent. Finalmente, el sector servicios suponía en 2005 al 61’92% de la población ocupada. Entre los distintos subsectores podemos destacar los transportes, dada la economía primaria e industrial exportadora, también la hostelería y el turismo, especialmente importantes en Alacant y el comercio menor vinculado a ciudades como València.

Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

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3. La Planificación regional valenciana. La Ley reguladora de la actividad urbanística, L.R.A.U. (1994) y sus efectos territoriales La legislación española permite leyes de ámbito autonómico aunque puedan existir otras de nivel estatal con competencias similares. La Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) Ley 6/1994, de 15 de noviembre, vigente hasta el 1 de febrero de 2006 (www.noticias.juridicas. com), ha marcado una década de cambios paisajísticos en las ciudades, la costa y el interior valenciano como nunca antes había sucedido. También ha supuesto que el urbanismo esté presente en todos los ámbitos de la vida pública, formándose asociaciones de propietarios y registrándose en los juzgados diversos casos de incumplimientos de la normativa o llegando hasta la vida política de los municipios. Los problemas tuvieron su culminación en la denuncia de la ley ante el Parlamento Europeo que emitió un “Informe sobre las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) y sus repercusiones para los ciudadanos europeos.” el 5/12/2005. Seguidamente, destacamos las principales características de la Ley y del Informe del parlamento Europeo. a) La LRAU y el “Agente urbanizador”. La nueva ley introdujo la figura del Agente Urbanizador, persona o empresa particular que puede elaborar “Programas para el Desarrollo de Actuaciones Integradas” y presentarlas a los Ayuntamientos para su aprobación inicial, vinculada finalmente con el visto bueno de la Generalitat Valenciana. En este sentido, en el artículo 44 se expresa lo siguiente: “Los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, pueden elaborar y presentar, para su aprobación, propuestas de programa y entablar consultas con cualquier Administración Pública, sobre el contenido de ellas. Además, tienen derecho a solicitar y obtener de las Administraciones completa información sobre las resoluciones y previsiones oficiales que condicionen el desarrollo de cada actuación”. En la mayoría de casos son empresas constructoras/inmobiliarias las promotoras de nuevas urbanizaciones. b) Los Programas de Actuación Integrada (P.A.I.). Nacieron los P.A.I. (Programas de Actuación Integrada) siglas muy conocidas en léxico valenciano, dado que la inmensa mayoría de sus municipios han desarrollado alguno a lo largo de los últimos diez años y se han visto afectados- a veces contra su voluntad- numerosos vecinos. La puesta en marcha de un P.A.I. tras la aprobación de los ayuntamientos supone la comunicación a los propietarios en un primer momento para que puedan efectuar alegaciones, en su caso, si bien, el artículo 46,3. de la ley decía literalmente: “No es preceptiva la notificación formal e individual a los propietarios afectados, pero, antes de la publicación del edicto, habrá que

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Estudio de casos sobre planificacion regional

remitir aviso con su contenido al domicilio fiscal de quienes consten en el catastro como titulares de derechos afectados por la actuación propuesta”. Este apartado es uno de los que más polémica y denuncias ha causado, como veremos después. c) La adjudicación y ejecución de los P.A.I. El Ayuntamiento en Pleno aprueba los programas seleccionando las alternativas técnicas y las propuestas jurídico-económicas que se estimen más convenientes, entre las presentadas. Textualmente “se preferirá la alternativa que proponga un ámbito de actuación más idóneo u obras de urbanización más convenientes; la que concrete y asuma las más adecuadas calidades de obra para su ejecución; así como la proposición que se obligue a plazos de desarrollo más breves o a compromisos más rigurosos; la que preste mayores garantías efectivas de cumplimiento; la que comprometa su realización asumiendo, expresa y razonadamente, un beneficio empresarial más proporcionado por la promoción y gestión de la actuación; o la que prevea justificadamente, para unas mismas obras, un menor precio máximo para efectuarlas sin mengua de su calidad. Complementariamente se preferirá la proposición que oferte más incentivos, garantías o posibilidades de colaboración de los propietarios afectados por la actuación, para facilitar o asegurar su desarrollo, salvo aquellos que pretendan arbitrar a costa del interés público”. En este sentido, las empresas comienzan a adquirir terrenos, muchas veces antes de anunciarse los P.A.I. para que no suban los precios del suelo, ya que la adjudicación final favorece por ley al agente urbanizador que disponga de más terrenos en propiedad: “la idoneidad de las obras de urbanización para el servicio público, las garantías y plazos de su ejecución, la proporcionalidad de la retribución del urbanizador y, complementariamente, la facilidad o celeridad con que éste pueda disponer del terreno necesario para urbanizar, serán los criterios en los que habrá de fundarse toda decisión pública sobre la programación..”. d) Los propietarios y las “Agrupaciones de interés urbanístico”. El artículo 49 hace referencia a las “Agrupaciones de Interés Urbanístico” y podrán registrarse como tales las que cumplan una serie de requisitos: “A. Tener por objeto competir por la adjudicación de un programa o colaborar con su urbanizador legal de forma convenida por él. B. Asociar a los propietarios de terrenos que representen más de la mitad de la superficie afectada por la iniciativa. C. Contar con poder dispositivo sobre los terrenos referidos en el apartado anterior y garantizar con ellos las obligaciones sociales. Cabe recordar que la propiedad minifundista es dominante en el País Valenciano y la mayoría de actuaciones se realizan en terrenos de cultivo periféricos a los núcleos urbanos o cercanos al mar, donde el minifundismo

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Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

adquiere su mayor expresión. Este es el problema más grave que se ha encontrado esta nueva forma de urbanizar y el que ha transmitido la sensación de desamparo al pequeño propietario, obligado a integrarse de una forma u otra en los nuevos proyectos. La más común es vender los terrenos, no siempre a precio de suelo recalificado. En otras ocasiones, participar mediante las “Agrupaciones” en la gestión del proyecto que se traduce en la reparcelación y cesión de viales y otros terrenos de futuro uso público. En este sentido, para mantener la propiedad “in situ” es necesario un mínimo de tamaño parcelario que difícilmente se alcanza. En el resto, la nueva parcela en propiedad se ubicará donde decida el conjunto de la reparcelación con dimensiones, lógicamente, inferiores a la propiedad anterior y, lo más destacable, tras el desembolso de una cantidad económica muy importante. Por todo ello, en los grandes P.A.I. son también grandes empresas las que acaban gestionando todo el desarrollo del proyecto. En el Cuadro 3 podemos observar como se han reducido las explotaciones agrarias en tan solo un quinquenio, interpretable como un cambio de titularidades y de usos del suelo. Cuadro 3: Titulares de explotaciones agrarias en el País Valenciano Extensión

1999

2003

Variación interanual

< 1 hectárea

99.808

46.870

-53%

1 a 2 hectáreas

43.952

41.587

-5,40%

2 a 5 hectáreas

44.516

36.249

-18,60%

5 a 10 hectáreas

18.751

15.235

-35,20%

10 a 20 hectáreas

8.930

5.784

-47,10%

20 a 30 hectáreas

2.385

1.262

-35,20%

30 a 50 hectáreas

1.582

1.025

-42,60%

50 a 100 hectáreas

934

536

-32,90%

220.858

148.548

-32’74%

Total

Fuente: La Comunidad Valenciana en cifras 2007. Cámara de Comercio de Valencia, (Soriano,2007,op.cit.). Elaboración propia.

Se puede observar la fuerte caída experimentada en todos los tramos, destacando especialmente el inferior a 1 Ha., con el 53% de descenso. Es indudable que en un espacio tan corto de tiempo no puede cambiar de forma tan notable un sistema de propiedad y explotación de la tierra construido durante siglos si no es por causas excepcionales. El minifundismo valenciano lo es tanto en la propiedad como en la explotación y en las últimas décadas, el desarrollo económico de los sectores industrial y de servicios propició la

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Estudio de casos sobre planificacion regional

aparición del agricultor a tiempo parcial. Esta posibilidad de combinar otros trabajos que son la base principal de los ingresos familiares ha significado el mantenimiento de la actividad agraria como complemento de las economías familiares. Sin embargo, en los últimos años, los precios en el campo han caído a niveles de pérdidas reales año tras año. Así pues, la nueva planificación ha encontrado un sector agrícola deteriorado y unos propietarios que veían una “atractiva” tabla de salvación –aunque solo temporal– en la venta de sus terrenos a precios muy por encima del mercado agrario. En algunos casos funcionó el sistema y la transmisión de propiedades se hizo con agilidad. Esto sucedió especialmente en los primeros años de aplicación de la ley y en los terrenos periurbanos dedicados a viviendas principales. Los PAI de estas zonas son de dimensiones muy inferiores a los megaproyectos de costa. Miles de metros cuadrados frente a proyectos que manejan millones. Sin embargo, en estos últimos, pueden verse implicados hasta cientos de propietarios distintos. La lentitud, desconfianza, inseguridad y recelo se establecieron en las zonas afectadas, muchas de las cuales, después de diez años solo han visto el abandono de los cultivos en espera del megaproyecto. e) Informe del Parlamento Europeo sobre la L.R.A.U. Durante los doce años de vigencia de la L.R.A.U. han nacido distintos colectivos contrarios a la aplicación de los proyectos o afectados de una manera u otra por la ley. La denuncia de la misma ante el Parlamento Europeo resume el descontento generado y aceleró la elaboración de una nueva ley, la Ley Urbanística Valenciana (L.U.V.) aprobada por las Cortes Valencianas (22/12/2005) poco después de la fecha del Informe Parlamentario (5/12/2005). Destacaremos seguidamente las principales consideraciones, y conclusiones de la más alta institución europea en su Informe sobre las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (L.R.A.U.) y sus repercusiones para los ciudadanos europeos (www.europarl. europa.eu). Este informe se elaboró tras las visitas en mayo de 2004 y en junio de 2005 de varios miembros de la Comisión de Peticiones a Madrid y la Comunidad Valenciana, donde se entrevistaron con las partes interesadas: afectados, autoridades políticas y judiciales. – El fundamento del Informe se basa en “que el Parlamento Europeo ha recibido un número considerable de peticiones (alrededor de 15.000) procedentes de particulares y asociaciones que representan a varios miles de ciudadanos europeos y residentes en la Comunidad Valenciana, en las que formulan reclamaciones sobre muy diversos aspectos de la actividad urbanística, entre los que se incluyen quejas por la destrucción del medio ambiente y los excesos urbanísticos y, en muchos casos, denuncias por la vulneración de sus legítimos derechos de propiedad como consecuencia de la aplicación abusiva de la Ley reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU).

Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

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– Entre las peticiones se destacan que “es evidente que algunos propietarios han resultado claramente perjudicados por este proceso de urbanización, que, las quejas principales se refieren a los métodos de expropiación, en algunos casos leoninos, con tasaciones, a juicio de los interesados, extremadamente bajas, para proceder ulteriormente a su reventa a elevados precios de mercado, y en condiciones de información que impiden que los interesados puedan reaccionar, todo lo cual ha provocado un perjuicio material y moral en numerosos casos”. – El Informe parlamentario incide especialmente en las repercusiones en el medio ambiente (Giménez, 2003) generadas por la aplicación de la LRAU: “.que algunos planes de urbanización parecen tener un impacto desastroso en el medio ambiente y la ecología de numerosas zonas costeras y, más en concreto, en las condiciones futuras de abastecimiento de agua, una cuestión que preocupa a la Unión Europea. En este sentido se recuerda que la Directiva 2000/60/CE exige a los Estados miembros que eviten el deterioro de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas y los obliga a garantizar una política coordinada para la demarcación hidrográfica en su conjunto. También se recuerda que la Confederación Hidrográfica del Júcar, entidad estatal que gestiona la mayoría de cuencas fluviales valencianas, ha presentado alegaciones, como mínimo, contra 30 nuevas urbanizaciones en la Comunidad Valenciana, y que la Comisión ha remitido un dictamen motivado a España debido a la transposición inadecuada de la Directiva marco del agua. Finalmente, el Informe constata que en la Comunidad Valenciana residen desde hace décadas decenas de miles de ciudadanos europeos, que en su mayoría se muestran satisfechos de vivir en ella, y que existe una creciente demanda de ciudadanos comunitarios que desean establecerse de modo permanente en esa región europea; no obstante, constata también que durante los últimos tres años se han incrementado de manera muy notable las reclamaciones por abusos urbanísticos. Se valora positivamente la decisión de la Generalitat Valenciana de elaborar una nueva ley que sustituya a la L.R.A.U. –la Ley Urbanística Valenciana (L.U.V.) actualmente en vigor– y aconseja que esta nueva ley respete en fondo y forma los derechos de los propietarios afectados por expropiaciones, que los nuevos planes se atengan a una evaluación estratégica de impacto ambiental de conformidad con la Directiva 2001/42/ CE e “insiste con urgencia en la necesidad de una moratoria respecto a la aprobación de nuevos proyectos y planes de desarrollo urbanístico en suelo no urbanizable en tanto no entre en vigor la normativa revisada”. En conclusión, los efectos del Informe se manifestaron inmediatamente ya que se han paralizado en el periodo 2005-2007 la mayoría de grandes proyectos aprobados por los municipios. Pensamos que la adecuación a la nueva ley (L.U.V.) hará que muchos P.A.I. se modifiquen y moderen en su

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Estudio de casos sobre planificacion regional

desarrollo territorial. En el cuadro siguiente recogemos los más importantes por la superficie afectada y tener el modelo “Golf-resort” como base de su aplicación.

4. Los grandes proyectos (P.A.I.) en municipios valencianos en base al modelo Golf-Resort El golf era un deporte de escasa repercusión popular en el País Valenciano. Antes de 1990 tan solo contaba con 11 instalaciones, 2 en las provincias de València y Castelló y 7 en la de Alacant. A principios de los noventa comenzó a relacionarse el golf con el turismo de calidad en varias regiones turísticas de España (Aramburu, Escribano, 1993; Priestley, Sabi Bonastre, 1993; Schmitt, 2000). Podemos decir que comienza una auténtica “fiebre del golf” en la que participan más de setenta municipios valencianos con proyectos en los que se pretende construir uno o varios campos de golf junto a viviendas unifamiliares, apartamentos, hoteles, zonas comerciales y de ocio.

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Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

Cuadro 4: Campos de golf en el País Valenciano (2007) Nombre Social Club de Golf Villamartín Club de Golf Don Cayo Club de Golf Ifach Club de Golf Golf & Country La Marquesa Real Club de Golf Lomas de Campoamor Club de Golf Las Ramblas de Orihuela Club de Golf La Sella Club de Golf El Plantío

Municipio

Año de inauguración

Orihuela

1972

Altea

1974

Benissa

1974

Xàbia

1981

Rojales Orihuela

1989 1989

Orihuela

1990

Dénia

1991

Elx

1993

Club de Golf Bonalba

Mutxamel

1995

Club de Golf Alenda

Monforte del Cid

1997

Alicante Golf, Playa de San Juan

Alacant

1998

Club de Golf La Finca

Algorfa

2002

Real de Faula, Levante

Benidorm

2006

Real de Faula, Poniente

Benidorm

2006

Club de Golf

Manises

1954

Club de Golf El Saler

València

1968

Club de Golf El Bosque

Chiva

1975

Club de Golf Oliva Nova

Oliva

1995

Club de Golf Escorpión Club de Golf Costa Azahar Club de Campo del Mediterráneo

Bétera

2001

Castelló de la Plana

1960

Borriol

1978

Panorámica Golf & Country Club Sant Jordi 1995 Fuentes: Web” Golf in Spain”; webs oficiales de los Clubs;Generalitat Valenciana. Elaboración propia.

Después de 1994, año en el que se aprueba la LRAU, como se puede observar en el Cuadro 4, se han construido nueve campos nuevos. Un número modesto para las pretensiones turísticas del territorio valenciano, si bien en doce años se construyen los mismos que en los cuarenta anteriores. Cabe recordar que solo la provincia de Málaga cuenta con 48 campos, en 2007 (página web de la Real Federación Española de Golf). El primer campo fue el Club de Golf de Manises, próximo a la ciudad de València. Los nuevos campos se concentran en la provincia de Alacant, donde el turismo tiene

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Estudio de casos sobre planificacion regional

mayor relevancia, destacando los de la costa de Orihuela y el Bajo Segura. Este municipio ha pasado de censar 53.478 habitantes en el año 2000 a 77.979 en 2006. Junto a los greens se desarrollan los proyectos urbanísticos de muy variadas formas, aunque pocos se han llegado a concretar en comparación a los planes propuestos por numerosos ayuntamientos. En el Cuadro 5 recogemos los principales proyectos por la extensión de suelo afectada. Cuadro 5: Principales municipios con P.A.I./Golf (superficie superior a 5 millones de m2) en proyecto de ejecución (2007) Municipios (Provincia)

N º PAI, Golf, Hoteles, millones m2

N º viviendas vacías actuales/ nuevas previstas

Habitantes actuales (2006)/ previstos

Cabanes-Orpesa (Castelló)

1 PAI, 3 golf, Hoteles, Parque Temático, 18 mill.

1.477/ 50.140

11.261/ 197.000

Monòver (Alacant)

1 PAI, 3 golf, 15’1.

1.197/ 25.000

Estivella-Torres Torres-Algimia (V)

3 PAI, 3 golf, hotel, 11’1 mill. 13 PAI, 1 golf, hotel, Vilamarxant (V) 10 mill. 4 PAI, zona comercial, Xixona (Alacant) 3 golf, 10 mill., m2. 11 PAI, golf, ciudad Riba-roja (València) deportiva Valencia CF, 9’7. 3 PAI, 2 golf, 9’3 mill., Chiva (València) m2 5 PAI, 4 golf, puerto Cullera (València) deportivo, Hoteles, 7’5 mill. Benaguasil 5 PAI, golf, hoteles, (València)) 7’2 mill., m2 Novelda (Alacant)

1 PAI, 1 golf, 6’2

Tavernes de la Valldigna (V)

2 PAI, 3 golf, ocio, Hoteles, 6 mill. m2

Requena (València) 7 PAI, 3 golf, 6 mill., m2

150/ 1.500 482/ 15.000 1.015/ 13.500

12.841/ 75.000 2.767/ 4.500 7.505/ 45.000 7.596/ 21.500

s.d./ 10.700

18.329/ 12.000

830/ 9.300

12.398/ 30.000

2.112/ 17.000

23.619/ 50.000

1.120/ 3.000 3.204/ 2.500 2.029/ 7.100 1.748/ 10.400

10.032/ 15.000 26.335/ 7.500 17.988/ 21.000 20.216/ 30.000 864/ 13.000

Albalat dels 1 PAI, 1 golf, Hoteles, 124/ 4.300 Tarongers (V) 5 mill., m2 59 municipios PAI, 64 golf, 54’06 m2. 79.234/207.322 778.757/797.700 restantes Fuentes: www.conflictesterritoripv.org, Instituto Valenciano de Estadística. Elaboración propia.

Repercusiones territoriales de la Planificación reciente...

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Un total de 93 campos de golf se han propuesto como núcleos de actuaciones urbanísticas diversas sobre 196’16 millones de m2. El número de viviendas nuevas vinculadas a estos planes asciende a 376.762 con un supuesto de ocupación de 1.319.200 nuevos residentes. Las cifras sorprenden especialmente por su magnitud global, con reparcelaciones que se contarían entre las mayores de la historia del planeta. El número de habitantes, en algunos municipios se multiplicaría por 17, caso de Orpesa-Cabanes, o por 15 en Albalat dels Tarongers. Estos planes están paralizados en su mayoría, tras la entrada en vigor de la nueva Ley Urbanística Valenciana (L.U.V.), aunque el sector inmobiliario y constructor presiona a las autoridades políticas para desbloquear la situación. En total, son 74 municipios los que tienen en su planeamiento algún P.A.I. con uno o varios campos de golf. 29 son municipios costeros. En Cullera se plantea la construcción de 4 campos, además de un puerto deportivo. En Orpesa-Cabanes, la mayor reparcelación propuesta, 3 campos de golf, varios hoteles y viviendas y un parque temático de iniciativa pública dedicado al mundo del circo y la magia (Mundo Ilusión). En Tavernes de la Valldigna, en la costa de València, la propuesta es construir 3 campos de golf, hoteles y zonas de ocio, 7.100 viviendas nuevas, sobre 6 millones de m2. En el prelitoral, entre 20 y 50 Km del mar, encontramos 28 municipios con iniciativas relacionadas con el “turismo de golf” y urbanismo asociado. Estas zonas no tienen en la actualidad ningún tipo de turismo, más allá de las visitas ocasionales de habitantes de poblaciones vecinas. Algunas son ciudades industriales del calzado, caso de Novelda, Elda y Villena. Otras mantienen una actividad agrícola importante, como Alzira o Xàtiva. Chiva, en el interior de la provincia de València presenta un P.A.I. con 9.300 nuevas viviendas para 30.000 residentes y 2 campos de golf. En 2006, contaba con 12.398 habitantes censados. Nueve municipios se sitúan en áreas metropolitanas, donde el crecimiento urbano ha llegado vinculado a las ciudades próximas. En Alacant destacan Sant Vicent del Raspeig y Mutxamel. En el área de València, el P.A.I. más conocido es el de Porxinos, en Riba-roja del Túria, auspiciado por el Valencia CF para construir allí su nueva ciudad deportiva junto a campo de golf y 10.700 viviendas. Torrent, Llíria, Bétera son ciudades próximas a València con proyectos de campos de golf. Finalmente, el circuito de carreras de la Comunidad Valenciana, en Cheste, puede tener en su vecindad un nuevo campo de golf e instalaciones hípicas. En áreas de montaña, a más de 70 Km de la costa, se emplazan 8 municipios con distintos proyectos de golf. Desde Requena, ciudad de 20.216 habitantes, hasta Torrebaja, en el Rincón de Ademuz, con tan solo 427 empadronados, donde se construirían 820 nuevas viviendas junto a un campo de golf y un hotel. Es evidente, que la realización de todos estos proyectos tendría consecuencias de todo tipo: ambientales, sociales, económicas, paisajísticas.

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Estudio de casos sobre planificacion regional

La falta de agua es uno de los principales problemas, especialmente en el sur. El debate político de los últimos años se ha generado en gran parte en torno al origen del agua necesaria para doblar la población en pocos años: Desalar el agua marina o recurrir a trasvases procedentes de otras regiones (Tajo, Ebro) (Ortells, Querol, 2006). Por otra parte, habría que duplicar las infraestructuras públicas en educación y sanidad especialmente, apartado que no se recoge en la mayoría de proyectos. Desalar el agua del mar y utilizar energías renovables eólica y solar fotovoltaica están en la base medioambiental de la última propuesta de un grupo inmobiliario valenciano: construir una isla artificial mar adentro, a 1 Km del puerto de València, sobre una superficie de 1’6 millones de m2, con mil viviendas (30% protegidas) y 5.000 amarres, hoteles de 5, 6 y 7 estrellas, colegios, parques, también campo de golf aunque de nueve hoyos y hasta un “Museo de la Luna”, en referencia al nombre de la isla “Luna de Valencia” (Periódico Levante, 22/11/2007). La “idea” no es nueva y los mismos promotores recuerdan la semejanza con Palm Islands, en Dubai (Emiratos Árabes). El horizonte de construcción de sitúa en 2020, aunque hoy por hoy, como reconocen los propios autores del proyecto, la Ley de Costas española imposibilita su creación.

5. Colectivos y “conflictos territoriales” en le país valenciano Como se ha puesto de manifiesto anteriormente con el Informe del Parlamento Europeo sobre la aplicación de la L.R.A.U., derivado de las denuncias presentadas ante esta alta instancia, los proyectos urbanísticos han tenido y siguen teniendo colectivos y asociaciones en contra, nacidos a partir de la presentación de los mismos. En muchos casos son los propios propietarios afectados directamente, o vecinos de los pueblos donde se plantean las urbanizaciones. En su mayoría, es el modelo golf-resort el que se cuestiona, pero también existen colectivos que expresan su preocupación por cambios paisajísticos o posibles agresiones ambientales: parques eólicos, vertederos de residuos tóxicos, pérdida de terrenos de huerta. En 2004, cerca de un centenar de colectivos se coordinaron a través de una agrupación cívica denominada Compromís pel Territori. Estas entidades, en colaboración con Ca Revolta y el Departamento de Sociología y Antropología Social de la Universitat de València, han elaborado el primer mapa de “Conflictos Territoriales del País Valenciano” que se puede visitar en Internet (conflictesterritoripv.org). En el Cuadro 6 se presentan los colectivos organizados y los proyectos que se cuestiona su ejecución.

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Cuadro 6: Colectivos y “Conflictos Territoriales en el País Valenciano” (2007) Municipio Cullera (València))

Colectivo No PAIs Cullera

Estivella,Torres Torres, Algimia (V) Tavernes de la Valldigna (V)

Acció Ecologista- www.agromor.tk; Agró www.distrito22.com/baronia

Valldigna Sostenible; Plat. Contra Alta Tensión y Especulación Villalonga (V) Plataforma Pobles de la Safor Benaguasil (V) Plataforma pel Futur de Benaguasil Bétera (V) AAVV Bétera Llíria (V) Plataforma per una Llíria Habitable Nàquera (V) Salvem Nàquera Pobla de Vallbona AAVV La Pobla Riba-Roja (V) Salvem Porxinos San Antoni de Benagéber (V) Vilamarxant (V) Albalat dels Tarongers (V) Yátova (V) Carcaixent (V) Alfauir (V) Palma de Gandia (V) Simat (V)

Web/mail [email protected]

2 PAI, 3 golf, ocio, 3 Hoteles

www.pelspoblesdelasafor.tk

PAI, 2 golf 5 PAI, golf, Hoteles

lliriahabitable.bloc.cat [email protected] www.salvemporxinos.org

Plat. S. Antoni Ass.9 d’Octubre de Vilamarxant Ass. Albalat www.albalatpai-no.org Pai-NO Salvemos Mijares www.riomijares.com Salvem La Bossarta Plat. pels pobles de la Safor Plat. pels pobles de la Safor Agrupació Ciutadana Arc Iris de Simat

Conflicto 5 PAI,4 golf, Hoteles, Puerto Deportivo 3 PAI, 3 golf, Hotel

www.nodo50.org/ salvemlabossarta www.valldevernissa.org www.pelspoblesdelasafor.tk Spaces.msn.com/members/ lafontgran

PAI, golf PAI, golf, hotel, ocio PAI, golf, Hotel PAI, golf 11 PAI, golf, Ciudad Deportiva 2 PAI, golf, hotel 13 PAI, golf, hotel PAI, golf, 2 hotels PAI, golf, hotel, balneario 4 PAI, golf, hotel, comercial PAI, golf, deportiva PAI, golf 2 PAI, golf

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Cuadro 6: Colectivos y “Conflictos Territoriales en el País Valenciano” (2007) Calles (V) Bocairent (V)

Monòver (Alacant) Hondón de las Nieves (Alacant) Novelda (Alacant)

Ecologistas en Acción La Serranía Coordinadora www.no-golf.org contra macrourbanización BocairentBanyeres Plataforma Cívica Monovera contra el PGOU A.V. Hondón de la Nieves A.V. El Pla

El Campello (Al.) Colla Muntanyena Campello Sant Vicent del Grup Ecologista Raspeig (Al.) Maigmó (GREMA)Ecologistes en Acció Elda (Al.) Plat.Cívica por un urbanismo sostenible Ondara (Al.) Plataforma “Salvem Segaria-Vinyals” Pego (Al) Col.lectiu Defensa del Territori Altea (Al.) Associació Algar net i Viu La Vilajoiosa Grup naturalista (Al.) i ecologista Xoriguer Cabanes AAVV (Castelló) Defensores del poblado El Borseral. AAVV de la Ribera.

www.colla.org

PAI, golf PAI, golf

PAI, 3 golf 8 PAI, golf PAI, golf, Polig. Ind. (+17 PAI del PGOU) PGOU, golf golf

PAI, golf www.salvem-segaria-vinyals.tk

PAI, golf

[email protected]

PAI, golf, hoteles

[email protected]

PAI, golf

www.xoriguer.org

PAI, golf PAI, 3 golf, hoteles.

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Sant Jordi (CS) Benicàssim (CS)

AAVV Foravila PAI, golf Acció PAI, golf, hoteles Ecologista Agró. A.Ciudadanos Benicàssim Almenara (CS) Acció Ecologista www.almenaraverda.tk 3 PAI, golf Agró Alqueries (CS) Associació www.plaredo.cat PAI, golf Cultural Pla Redó Xilxes (CS) Almenara Verda www.almenaraverda.tk 3 PAI, golf Fuente: www.conflictesterritoripv.org, Instituto Valenciano de Estadística. Elaboración propia.

En total son 35 colectivos, con 19 en la provincia de València, 10 en Alacant y los 6 restantes en Castelló. Su distribución territorial demuestra que en las zonas metropolitanas parece existir mayor sensibilidad por los posibles problemas que generarían los P.A.I. En este sentido se encuentran seis municipios del área metropolitana de València, como Riba-roja y Benaguasil o Sant Vicent del Raspeig en Alacant. En segundo lugar, 7 municipios costeros de norte a sur: Cabanes, Xilxes, Cullera o la Vilajoiosa, municipio vecino de Benidorm, entre otros. Otros tantos se sitúan en el litoral y prelitoral, especialmente en la provincia alicantina, como Elda, Novelda o Carcaixent, en València. Por último, en la serranía de València, el pequeño municipio de Calles. En su mayoría, estas agrupaciones ciudadanas han surgido en función de un proyecto urbanístico concreto, aunque algunas tenían entidad anterior, como asociaciones de vecinos. También, en cinco casos, encontramos grupos ecologistas de ámbito territorial más extenso, como “Acció Ecologista Agró”. Un lema bastante frecuente es “Salvem/Salvemos”, o plataformas por un futuro habitable, verde, sostenible, defensa del territorio, contra la especulación o la macrourbanización. En definitiva, una respuesta y una preocupación por los enormes cambios paisajísticos ya generados o los proyectados, cuyo impacto en el territorio sería todavía mayor.

6. Un ejemplo de transformación territorial acelerada: Oropesa del Mar “Cambio radical”. Este podía ser el titular que definiría lo sucedido en Orpesa del Mar, provincia de Castelló, en los últimos diez años. La ley de 1994 (L.R.A.U.) permitió mediante sucesivos planes parciales construir once mil nuevas viviendas en tan solo diez años, especialmente en el periodo 19992005. Cabe recordar que en el municipio vecino de Benicàssim, histórico del turismo residencial español, entre 1981 y 1998, se construyeron 5.666 viviendas (Ortells, 2006). Una auténtica producción “fordista” de apartamentos, en

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Estudio de casos sobre planificacion regional

primera, segunda y tercera línea de playa, al norte del municipio, con alturas de hasta 10 plantas. La zona meridional, costa de acantilados cubiertos de bosque de pinos, sufrió en julio de 2000 un grave incendio que afectó a unas 500 hectáreas. Poco después se iniciaron las obras de una gran urbanización, con bloques de apartamentos de tres y cuatro alturas. Los incendios no han parado. El último, en 2006, calcinó el poco bosque comunal que quedaba en una zona de acantilado alto (ver fotos). Cuadro 7: Evolución de las características socioeconómicas de Oropesa. Habitantes

1981 2.040

2006 8.527

Origen

1981 2.006 España, 96’7%; España, 60’6 % Extranjero, 3’3% Extranjero, 40’4% “Sex-ratio” 1981 2006 (grupo 20-49) 116 Hombres/100 Mujeres 140 Hombres/100 Mujeres Hectáreas cultivadas 2002 2006 590 467 Viviendas construidas 1992-1998 1999-2005 760 10.624 Presupuesto municipal 2001 2005 4.932.128 euros 10.089.900 euros Fuentes: Ortells (1986); Instituto Valenciano de Estadística; Conselleria de Agricultura, Generalitat Valenciana. Elaboración propia.

El paisaje que ofrece hoy Orpesa no difiere sustancialmente de otros municipios turísticos de la costa española. La diferencia estriba en que los cambios han sucedido en apenas diez años, levantándose al norte del municipio una frontera de hormigón a un ritmo frenético. En la zona montañosa del sur los cambios no han sido menores. De montañas cubiertas de pinos y playas vírgenes se ha pasado en cinco años a un maremagno de viales y parcelas en espera de ocupación o con bloques de apartamentos ya concluidos. Entre 1999 y 2005 se produjeron 10.624 licencias de nuevas viviendas. Solo en 2003 fueron 3.377, superando a las de la ciudad de València (3.233), que multiplicaba por cien los habitantes oropesinos de 2006. El fenómeno de cambio territorial ha tenido lógicas consecuencias socioeconómicas. Los habitantes se han doblado en tan solo seis años (3.734 en 2000). La inmensa mayoría de estos nuevos pobladores son inmigrantes y sus familias (33% del censo), trabajadores de la construcción o vinculados al sector turístico. También han aumentado los residentes permanentes de países como Alemania, Gran Bretaña o Francia, en edad postlaboral. Por otra parte, sorprende el alto grado de masculinidad en los grupos de edades adultas, entre

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20 y 50 años. Los hombres entre 40 y 44 años son 440 frente a 273 mujeres, lo que supone un índice de 161/100. Nuevamente, es la construcción la causaefecto. El término municipal es relativamente pequeño, con 26’4 Km2. Las nuevas obras afectan especialmente a zonas cultivadas de cítricos y almendros. En este sentido, han cambiado de uso más de un millón de m2 entre 2002 y 2006. El ritmo de cambio ha decrecido notablemente a partir de 2005 por distintos efectos de la coyuntura económica internacional, especialmente por las crisis hipotecarias. También se han dejado notar las denuncias urbanísticas tratadas anteriormente. Aun así, los proyectos de futuro superan ampliamente lo ejecutado. Junto al municipio vecino de Cabanes se pretende actuar sobre 18 millones de m2, en el entorno de un parque temático de iniciativa pública. Allí se construirían 40.000 nuevas viviendas y hoteles con capacidad para 7.500 plazas. Las actuales son 2.345 y 3 campos de golf (El Temps, 27/11/2007). Todo ello a plena ocupación supondría añadir 130.000 personas, dejando insignificantes los censos actuales. Obvia recordar todas las infraestructuras que deben acompañar a esta cantidad de población, aunque en su mayoría no sería permanente.

7. Conclusiones: Consecuencias de la aplicación de la L.R.A.U. (Ley Reguladora de la Actividad Urbanística) En la década de 1980, la mayoría de municipios valencianos desarrollaron su planificación territorial. Los que superaban 5.000 habitantes estaban obligados a realizar un P.G.O.U. (Plan General de Ordenación Urbana), nombre que induce a confusión ya que lo que se ordena es todo el municipio, con usos residenciales, agrícolas, industriales, dotacionales y protegidos. Este instrumento de planificación sigue en uso aunque pocos municipios lo han revisado desde 1994, año en que entró en vigor la L.R.A.U. y quizá fuese esta ley la que estancara la revisión y actualización de los planes. Como se ha visto anteriormente, la ley fue sustituida por la L.U.V. (Ley Urbanística Valenciana) en 2005. El crecimiento urbano, industrial y dotacional anterior a la aplicación de la L.R.A.U. se ejecutaba con planes parciales y según las demandas de mercado, especialmente el local y español. Las actuaciones se realizaban sobre superficies relativamente pequeñas, después de conseguir los promotores el acuerdo con los propietarios. Con la ley de 1994, los cambios fueron sustanciales: - La principal modificación es el “derecho” a urbanizar cualquier terreno –otorgado por la aprobación de los municipios en primera instancia y

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Estudio de casos sobre planificacion regional

posteriormente por parte de la Generalitat Valenciana- que adquieren los promotores, mayoritariamente privados, el llamado “agente urbanizador”. - Las superficies urbanizables de los proyectos alcanzan dimensiones desconocidas hasta entonces, superando muchas de ellas el millón de metros cuadrados. Las promociones buscan compradores en toda Europa, en especial en zonas costeras y turísticas. - Los propietarios, minifundistas en su mayor parte, se ven obligados a vender o a agruparse para defender sus intereses. Consideramos que la LRAU tuvo efectos positivos en la generación de suelo urbanizable de manera rápida y efectiva en las periferias de las principales ciudades. La ley recogía el control público de las actuaciones del urbanizador (Ponce, Ramos, 2007, 407). Sin embargo, los reglamentos que desarrollaron la actividad del urbanizador dejaron en sus manos muchas actuaciones de manera incontrolada generando malestar y desconfianza entre propietarios y residentes turísticos. Los cambios en el paisaje litoral valenciano producidos en los últimos diez años no tienen parangón en ningún periodo de la historia. La velocidad de vértigo en el nacimiento de nuevas urbanizaciones ha tenido como aliados a diversos factores coyunturales, como la conversión de la peseta al euro, la mano de obra abundante y barata, en su mayoría inmigrantes extranjeros y el refugio en el llamado “ladrillo” de capitales de procedencia dudosa o que huían de la caída de la bolsa. El futuro inmediato es de parálisis casi absoluta, sobretodo en la construcción de segundas residencias. La crisis de las hipotecas subprime y el encarecimiento del dinero deja poco margen a los compradores de cualquier procedencia. Las empresas valencianas dedicadas mayoritariamente a este segmento pasan por momentos muy complicados, llegando incluso a la suspensión de pagos, caso de Llanera, o la caída meteórica en la Bolsa de Madrid de Astroc (Financial Times, 10/I/2008). En cuanto a los más de setenta proyectos sin ejecutar vinculados al modelo golf-resort, en 2008 pueden desbloquearse algunos de ellos, en especial, aquellos que cumplen las nuevas exigencias de la L.U.V. (Ley Urbanística Valenciana) sobre distintos apartados, destacando la disponibilidad de agua y otros requisitos ambientales.

Bibliografía (2003): Anuario socioeconómico. La Caixa, Barcelona. (2007) Anuario socioeconómico. La Caixa, Barcelona.

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(2002) AAVV.: La població valenciana actual. Materials didàctics. La Xara Edicions, Alzira, 95 páginas. (1993) ARAMBURU, M.P.; ESCRIBANO R.: “Golf: a conflicting recreational activity in the Madrid Autonomous Area (Spain)” Landscape & Urban Planning 23 (3-4) pp. 209-220. (2003) GIMÉNEZ, J.M.: “Algunas consideraciones geográficas sobre los principios ambientales de la ley 6/1994 reguladora de la actividad urbanística valenciana”. Investigaciones Geográficas. 31, Instituto Universitario de Geografía, Universidad de Alicante, pp. 139-160. (1987) ORTELLS, V.: Geografía urbana y del poblamiento en la Plana de Castelló. “Premio Humanidades, 1986”, Ayuntamiento de Castelló de la Plana, 654 páginas. (2005) ORTELLS, V.: “La industria cerámica a la Plana de Castelló. Tradició històrica i mundialització actual”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia. 58, Institut d’Estudis Catalans. Barcelona, pp. 35-66. (2006). ORTELLS, V.: “El Ferrocarril y la construcción urbana. De una villa del Camino Real a la ciudad-red del siglo XXI”. Benicàssim y la Historia del Ferrocarril. Generalitat Valenciana, Conselleria d’Infraestructures i Transport, pp. 57-82. (2007) ORTELLS, V.: “D’un país de base industrial endògena a una economia de serveis dependent”. Anuari de l’Agrupació Borrianenca de Cultura. XVIII, Borriana, pp. 67-78. (2007) PONCE, G.; RAMOS, A.: “La ciudad suburbana en los territorios del turismo litoral en la provincia de Alicante”. Los procesos urbanos postfordistas. Grupo de Geografía Urbana, Asociación de Geógrafos Españoles. Palma de Mallorca, pp. 399-416. (1993) PRIESTLEY, G.; SABI BONASTRE, J.: “El medio ambiente y el golf en Cataluña: problemas y perspectivas”. Documents d’Anàlisi Geogràfica, 23, pp. 45-74. (2006) QUEROL, A.; ORTELLS, V.: “El baix Ebre: un recurs natural a gestionar”. II Congreso Internacional del Agua, Tortosa. (1995) ROSSELLÓ, V.: Geografia del País Valencià. Edicions Alfons el Magnànim, València, 640 páginas. (2000) SCHMITT, T.: “Qualitätstourismus-eine umweltverträgliche Alternative der tourischen Entwicklung auf Mallorca?” Geographische Zeiltschrift, 88 (1), pp. 53-65. (2007) SORIANO, J.: “ Les incerteses de l’agricultura del País Valencià en el segle XXI”. Anuari de l’Agrupació Borrianenca de Cultura. XVIII, Borriana, pp. 53-66.

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Estudio de casos sobre planificacion regional

Figura 1: Mapa del País Valenciano donde se resaltan los municipios con proyectos de campos de golf. La mayoría de ellos son costeros, aunque también el interior se ha sumado a esta nueva forma de urbanizar el territorio.

Figura 2: El gráfico muestra la evolución del empleo en la construcción, en comparativa entre el País Valenciano y España. En el último quinquenio, la Comunidad Valenciana, supera claramente la media española. En 2007 ya se prevé un descenso a corto plazo.

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Figura 3: Vista aérea del sur de Orpesa. La zona montañosa se ha transformado aceleradamente desde 2000. (Google Maps 2007, adaptado).

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Figura 4: Imagen del sur de Orpesa con la zona incendiada en 2006 en primer término. Al fondo se aprecian bloques de apartamentos iniciados tras otro incendio ocurrido en julio de 2000 (foto V. Ortells, 2008).

Figura 5: Vista del sur de Orpesa y las nuevas urbanizaciones. Cercana al mar, la antigua vía de RENFE, proyectada como vía verde entre Benicàssim y Orpesa. También se aprecia la Torre Colomera y su entorno, microrreserva de flora y fauna declarada por la Generalitat Valenciana en 1998 (foto V. Ortells, 2008).

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Figura 6: Vista aérea del centro y norte de Orpesa. El pueblo antiguo se emplaza a un kilómetro del mar y de la cala de la Concha. Las nuevas urbanizaciones han ocupado terrenos junto al mar y la antigua albufera (Google Maps, 2007, adaptado).

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Figura 7: Vista del pueblo antiguo de Orpesa, la playa de la Concha y las urbanizaciones del norte, que han llegado a las puertas del parque natural del Prat de Cabanes, declarado por la Generalitat Valenciana en 1989 (foto V.Ortells, 2008)