Reflexiones sobre las reformas de los Sistemas de pensiones en América Latina ADOLFO JIMÉNEZ*

INTRODUCCIÓN

L

da a la aplicación del régimen de capitalización individual y gestión privada de los Sistemas obligatorios de pensiones, identificada especialmente con la experiencia de Chile, a cuyo análisis dedicaremos principalmente nuestra atención.

Conviene aclarar, desde un principio, que cuando nos referimos a los Sistemas previsionales reformados de los países latinoamericanos no hablamos de un modelo uniforme. Así podemos distinguir, producto de reformas estructurales, los modelos sustitutivos –totalmente de capitalización individual y gestión privada–; los paralelos, en donde conviven el sistema nuevo y el antiguo; los mixtos, tanto en cuanto al régimen financiero como a su gestión –con una parte de prestación definida y otra de capitalización–; o al modelo reformado del Régimen General de Brasil, con modificaciones paramétricas que no supuso cambio de modelo. Pero a pesar de estas diferencias, en términos genéricos, cuando se habla de la reforma de los Sistemas de pensiones en América Latina, se entiende referi-

Dentro de los que han sustituido totalmente el sistema de reparto, de prestación definida, por el de capitalización individual, de aportación definida, se encuentran: Chile, Bolivia, Méjico, El Salvador, República Dominicana y Nicaragua –este último país, una vez aprobada la reforma, suspendió la aplicación de la Ley por el fuerte coste que suponía el periodo de transición y su incidencia en el gasto público–. Igualmente, en Ecuador la aplicación de la reforma se ha aplazado. En los países con este tipo de reforma la cuantía de la pensión está en función de: la aportación realizada, los gastos de administración de la gestora y la rentabilidad o minusvalía del fondo en que se inviertan los recursos, así como de los gastos que se deben abonar al adquirir la renta vitalicia o la administración del retiro programado. La gestión es realizada totalmente por administradoras privadas.

* Secretario General de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS).

Funcionan como sistemas paralelos los de Perú y Colombia, en los que uno puede optar: por la capitalización individual o por el régi-

a importancia de las reformas de los Sistemas de pensiones en América Latina ha trascendido su propio ámbito geográfico, tanto por su singularidad, respecto a las que han venido aplicándose en Europa, como por presentarse en algunos foros como un ejemplo a conocer o imitar.

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men de prestación definida o de reparto, pudiendo cambiarse dentro de un plazo determinado de un sistema a otro. Es de gran complejidad su gestión que realizan entidades privadas y públicas. En cuanto a los sistemas mixtos, que combinan una parte de prestación definida, de reparto, con otra de capitalización individual, caso de Argentina, Uruguay y Costa Rica, tratan de reforzar el carácter contributivo y diversificar el riesgo sin perder totalmente el carácter solidario. La resultante depende de la importancia que se atribuya a ambos pilares. La gestión de la capitalización se realiza por administradoras, una de capital público y el resto privadas. La parte solidaria se gestiona por entidades públicas. Finalmente, es importante señalar la reforma paramétrica del Régimen General realizada en Brasil, que modifica la fórmula de cálculo de la pensión, reforzando su carácter contributivo, sin cambiar el modelo de prestación definida, ni el régimen financiero de reparto de gestión pública. No han realizado reformas Venezuela, Cuba, Paraguay, Guatemala. Panamá está tratando de realizar una reforma paramétrica.

OBJETIVOS DE LAS REFORMAS Sobre la base de las dificultades de los sistemas tradicionales para adaptarlos a los nuevos retos, mejorar la gestión, corregir situaciones privilegiadas y prever su sostenibilidad, surgieron en la mayoría de los países latinoamericanos las reformas estructurales de los Sistemas de pensiones, las cuales crearon expectativas sobre: a) Posibilidad de mejorar la cobertura del Sistema, evitando situaciones de desprotección y pobreza en la vejez. b) Moderar el efecto económico y su incidencia en el gasto fiscal del envejeci-

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miento de la población, modificando el Sistema de pensiones. c) Evitar la ineficiencia en la gestión, permitiendo reducir costes de gestión en beneficio de la cuantía de las prestaciones. d) Mejorar la calidad de la cobertura, aumentado el importe de la pensión y por tanto la tasa de reemplazo. e) Favorecer con el ahorro a largo plazo, la creación e impulso del mercado de capitales y, consiguientemente, la capacidad propia de inversión.

EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA. Han pasado ya más de dos décadas en Chile y más de diez años en Argentina y Uruguay, lo que permite, con perspectiva temporal, hacer un análisis de los efectos que han provocado las reformas y el cumplimiento de las expectativas que se crearon, Así pues, en este comienzo de siglo XXI, cabe preguntarse ¿se han conseguido los objetivos previstos por las reformas? ¿qué efectos han causado? En cuanto a la necesidad de lograr una mayor cobertura, que constituía una gran urgencia social, –los sistemas tradicionales de origen bismarkianos solamente cubren a parte de la población– las reformas no solamente no han contribuido a disminuir el problema, sino que han provocado un incremento de los excluidos, puesto que el porcentaje de población protegida por el nuevo Sistema de pensiones ha evolucionado en sentido decreciente. En su día, se criticaban los sistemas tradicionales porque protegían a la población con más capacidad de renta, ignorando las necesidades de los más vulnerables, de modo que los sistemas privilegiaban a una parte de los ciudadanos. Pues bien, esta situación se ha agravado con la aplicación de los nuevos

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modelos previsionales que protegen a un porcentaje menor de la población, dejando fuera del Sistema, o dando una escasa cobertura, a los más necesitados. Si analizamos distintas estadísticas, todas nos marcan esta tendencia que ha reducido la cobertura en Latinoamérica, según ponen de

relieve los datos que se comentan a continuación. En Chile, según datos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, la evolución de la relación cotizantes/afiliados, en las dos últimas décadas, ha sido la siguiente:

Los datos de los afiliados corresponden a los activos, no pensionados y no fallecidos. Las cotizaciones corresponden a los afiliados activos, pasivos y rezagados.

El gráfico que sigue, correspondiente a los datos anteriores, muestra el distanciamiento cada vez mayor entre afiliados y cotizantes,

en definitiva, la tendencia decreciente de la cobertura que se ha producido desde la aplicación de la reforma a principios de los ochenta.

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En Argentina, se observa una tendencia semejante, según ponen de manifiesto los

datos y gráfico que siguen, de acuerdo con las estadísticas de la Superintendencia de AFJP:

Mas allá de los dos sistemas anteriormente referidos, la situación de la cobertura en todos los países de Latinoamérica donde se han aplicado el sistema de capitalización individual, –si se compara la situación ante-

rior y posterior a la reforma, medida en porcentaje de la fuerza de trabajo protegida– según Alberto Arenas de Mesa y Carmelo Mesa Lagos, se ha reducido significativamente, según refleja el cuadro siguiente:

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Por otra parte, los datos estadísticos de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones, a junio de 2005, igualmente ponen de relieve el bajo porcentaje de población protegida por el pilar de capitalización, reflejando una

situación similar a las indicadas anteriormente. Según la AIOS, en promedio, solamente están protegidos por el nuevo sistema una cuarta parte de la población económicamente activa, según refleja el cuadro que sigue.

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Así pues, tanto la evolución de la tendencia como el cuadro de la situación actual, ponen de manifiesto el bajo porcentaje de población protegida por el pilar de capitalización individual. Situación que socialmente se agrava si se considera, como indica Ernesto Murro, presidente del Banco de Previsión Social de Uruguay, que en los citados países la tasa de cobertura no se distribuye homogéneamente si se considera el nivel de ingresos de las personas por quintiles, siendo las que se sitúan en el último quintil, que recoge los de mayores ingresos, los que muestran el mayor porcentaje de cobertura, mientras que los que se encuentran en el primer quintil, donde se agrupan las de bajos recursos, apenas tienen cobertura de los nuevos sistemas previsionales. En resumen, el objetivo y las expectativas de mejorar la cobertura anunciados al reformar estructuralmente los sistemas de pensiones están lejos de cumplirse. Por el contrario, se ha incrementado el porcentaje de los que no tienen protección que afecta principalmente a los más desfavorecidos. Es una situación, que si no se corrige, augura un fuerte crecimiento en los próximos años de la pobreza en la vejez o incapacidad, cuyo peso fiscal y social recaerá en las próximas generaciones.

INCIDENCIA ECONÓMICA DEL ENVEJECIMIENTO, ASÍ COMO DEL CAMBIO, EN EL SISTEMA DE PENSIONES La evolución de la demografía afecta de modo importante a la Seguridad Social, especialmente a los sistemas de pensiones. Por una parte, porque el incremento de la esperanza de vida obliga a hacer un mayor esfuerzo económico a los sistemas de reparto o a equilibrar la relación entre contribución y beneficio y, por otra, porque la pirámide poblacional determina la relación activos/pasivos. A su vez, el envejecimiento conlleva un mayor gasto sanitario y de servi-

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cios socio-sanitarios, puesto que aumenta el número de personas con dolencias cronificadas y dependientes. En cuanto al Sistema de pensiones, desde una vertiente técnica, se ha preconizado la conveniencia de que exista un cierto automatismo de ajuste cuando aumenta la esperanza de vida, además de que la estabilidad del Sistema no dependiera totalmente de la relación activos/pasivos. La realidad es que no se ha encontrado un modelo que, siendo neutral en los efectos sociales y económicos, solucione ambas cuestiones. No hay duda de que el aumento de la esperanza de vida afecta a la relación entre esfuerzo contributivo y beneficio prestacional, previsto a lo largo de la vida. El equilibrio puede restablecerse individualmente actuando sobre un elemento de la relación, mayor aportación o menor beneficio, o sobre ambos. Colectivamente puede afrontarse el desequilibrio apoyando económicamente el Sistema con el esfuerzo conjunto de la sociedad. O bien combinando ambos aspectos. Pero lo que si está claro es que el enfoque técnico conlleva una decisión eminentemente política. En los Sistemas de pensiones con régimen de capitalización individual el efecto demográfico se refleja menos en el conjunto. No es que desaparezca, lo que ocurre es que el riesgo implícito de la evolución demográfica está más oculto y se desplaza hacia las personas individuales en vez de asumirlo explícitamente toda la sociedad. Por ello, la capitalización individual calcula la pensión en función del capital acumulado y la esperanza de vida al jubilarse, ajustando en la cuantía de la prestación el efecto del incremento de esta expectativa de vida. Por otra parte, tanto en el Sistema de prestación definida como en el de capitalización individual, la densidad de cotización es de gran importancia. En el primero, porque incide en la financiación de la prestación y, en el segundo, porque afecta a la cuantía de las

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pensiones, determinando que éstas sean muy bajas que, o bien sitúa a muchos pensionistas en situación de pobreza, o bien tienen que ser complementadas (garantía de mínimos) o generan derecho a pensiones asistenciales, en ambos casos con cargo a los recursos generales del Estado, es decir, del conjunto de la sociedad. Así pues, ambos modelos se ven afectados por el aumento en la prolongación de la vida. Por ello, con la implantación del Sistema de capitalización individual en Chile, Argentina o Uruguay, se retrasó la edad legal de jubilación. Brasil, con un sistema de prestación definida, con régimen financiero solidario de reparto, introdujo en la reforma del Régimen General un sistema de ajuste permanente y automático a la variación de la esperanza de vida, que supone un retraso progresivo en la edad de jubilarse si se desea evitar un ajuste en la cuantía de la prestación.

los sistemas de capitalización individual el riesgo inmediato demográfico se traslada al ciudadano, mientras que los efectos económicos a largo plazo se proyectan al futuro afectando al conjunto de la comunidad. Respecto al costo fiscal, siguiendo la experiencia de Chile, Alberto Arenas de Mesa, Subdirector del Ministerio de Hacienda, señala que la proyección del déficit previsional chileno, en el periodo1981-2004, en promedio anual supone un porcentaje del PIB del 5,7% (suma del déficit operacional, bonos de reconocimiento, complementos de pensiones mínimas, pensiones asistenciales y déficit militar) calculando que para el periodo 2005-2010 se mantendrá en el 5,2%, lo que representa dos veces el gasto en salud, un tercio de la carga tributaria o un 25% del gasto público total. Estima el experto citado, que según sus cálculos (realizados en 1999) el valor presente de los compromisos fiscales del Sistema de pensiones, en el periodo 2005-2015, es tres veces mayor que el estimado diez años antes ( Ortúzar 1988), manifestando que en el modelo chileno de pensiones los resultados son diferentes a las expectativas, o dicho de otra forma, la incidencia fiscal en el largo plazo representa una carga importante en contra de lo que se previó cuando se implantó el sistema de ahorro individual («El Sistema Chileno de Pensiones: de las (sobre) expectativas a los resultados.» Alberto Arenas de Mesa. Seminario Internacional, 11 de noviembre de 2005).

En cuanto a la relación activos/pasivos, en el corto plazo, no afecta económicamente de modo significativo a los sistemas de capitalización individual. Pero sí en el largo plazo, cuando «madura» el sistema, puesto que el "consumo" de los fondos capitalizados se realiza en un plazo más reducido que el de la acumulación, por lo que es necesario que se mantenga la corriente de aportación de recursos por parte de la población activa en cuantía similar, para evitar una descapitalización del sistema económico, de efectos muy negativos, que afectaría al propio modelo previsional. Por ello, también en los países con régimen de capitalización individual se considera la conveniencia de desarrollar políticas de mantenimiento de los ciudadanos en la vida activa, generalmente desarrolladas a través de la modificación de la edad legal de jubilación.

En igual sentido, Alfredo H. Conte-Grand, Secretario de Seguridad Social, señaló, en el seminario citado anteriormente, en relación con el cambio estructural del Sistema de pensiones en Argentina, como la reforma del 1994 incidió significativamente en la evolución del stock de deuda pública, con el resultado del elevado endeudamiento del Estado.

En definitiva, para el conjunto de la sociedad, desde una perspectiva económica y social, la evolución demográfica afecta a los sistemas previsionales, independientemente del régimen financiero adoptado, si bien en

En definitiva, con el cambio de modelo, tanto los efectos demográficos, como las insuficiencias o déficits de los sistemas previsionales no desaparecen, pues en el medio o largo plazo terminan apareciendo e incluso agra-

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vándose, si bien sus efectos pueden ser trasladados a otros presupuestos o son soportados directamente por los ciudadanos.

EFICIENCIA EN LA GESTIÓN Uno de los aspectos importantes de las reformas de los Sistemas de pensiones en América Latina es su gestión, puesto que en la búsqueda de la eficiencia se consideró oportuno trasladar toda la gestión a administradoras privadas (Chile) o bien combinar estas con la existencia de una de capital público (Argentina y Uruguay). Dada la importancia de la administración en estos sistemas, puesto que los gastos de

gestión afectan significativamente a la cuantía de la pensión, la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones publican periódicamente los datos referidos al tipo de cotización aportado por los trabajadores, la parte de la cotización que se abona para la comisión total (a), la alícuota del seguro de invalidez muerte y sobrevivencia (b), la cotización que se destina a comisión neta (c) y el tipo resultante que sirve para formar el capital jubilatorio (d), así como los porcentajes que representan la comisión en valores netos y en el total, referidos a todos los países que han adoptado el sistema de capitalización individual. Sobre esta información, a diciembre de 2004, se ha elaborado el cuadro que sigue:

Fuente: Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS). Datos a diciembre de 2004.

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De los datos anteriores se puede observar que la comisión sobre el aporte supone un porcentaje elevado, tanto considerando el valor neto como el total, lo cual indica que la gestión no tiene el grado de eficiencia que se presuponía en el diseño inicial, cuestión esencial puesto que minora el capital aportado y consecuentemente la cuantía de la futura pensión. El pago de elevados gastos de administración cobra un relieve muy importante cuando se trata de cotizantes con nivel de ingresos medios o bajos, que son los más frecuentes, pues el esfuerzo de aportación que se

les impone con carácter obligatorio (cuasiimpuesto) es muy elevado en relación con sus necesidades básicas diaria y la prestación que devengan es de escasa cuantía. En algunos casos, esta situación se ve agravada por la existencia de comisiones fijas, que penaliza a las personas con rentas bajas, lo cual supone una discriminación negativa que se añade a lo indicado anteriormente. Así sucede en el sistema chileno, donde el costo previsional como porcentaje de la cotización obligatoria varía de acuerdo con los siguientes nivel de los ingresos imponi-

Fuente: Superintendencia de AFP (Septiembre 2004). En el costo se incluye el seguro de IMS.

Los elevados costos de administración es una de las asignaturas pendientes del sistema de pensiones de capitalización individual que debe corregirse. Esta situación que se suponía se solucionaría por la mera existencia de la competencia se ha hecho crónica, incluso puede haberse agravado por las costosas campañas de publicidad y comercialización. Todo ello desincentiva la incorporación al sistema.

que mejoraría la cuantía de las prestaciones. Para analizar cómo se ha comportado el modelo de capitalización individual en este aspecto es necesario, igualmente, acudir a la experiencia de Chile, pues solamente en dicho país ha transcurrido el tiempo suficiente desde que se puso en vigor (1981) para que se hayan generado con el nuevo Sistema un número suficientes de pensiones, cuyo análisis puede permitir conocer si la realidad es la que se esperaba.

BENEFICIOS ESPERADOS. TASA DE REEMPLAZO

Al analizar la tasa de reemplazo promedio del sistema, es decir, la función de cobertura de la pensión en el momento de jubilarse en relación con el valor promedio de los ingresos de activo, debe tenerse en cuenta que en un

Con la implantación del nuevo sistema se había previsto, en los momentos iniciales,

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sistema de capitalización individual depende de varios factores: en primer lugar, de las cuantías aportadas, es decir, de la densidad de cotización, que está en función de la calidad de la cobertura, tiempo de cotización y base salarial o de ingresos sobre la que se aplique el tipo de cotización; en segundo, del importe de la comisión de gestión que, al deducirse de la aportación inicial, determina el importe neto del capital que produce la rentabilidad al invertirse en el correspondiente fondo; en tercer lugar, depende de la rentabilidad obtenida de la cuenta de capitalización individual (que está en función de la rentabilidad de los fondos de pensiones) y, por último, del género del jubilado. En el sistema chileno, siguiendo a Alberto Arenas de Mesa, a pesar de que la rentabilidad de las cuentas de capitalización individual, en términos de tasa promedio anual para remuneraciones de 30 UF (equivalente a un ingreso medio) han registrado incrementos del 9,6% en los años ochenta; 7,9% en los noventa y 6,2 en la actualidad, las tasas de reemplazo promedio estimadas en el periodo 1981-2005 han mostrado la siguiente evolución: • En los años ochenta se situaba entre un mínimo del 75% y un máximo del 149%, con un promedio en torno al 100%. • En los noventa, oscilaba entre el 36% y el 112%, situándose el promedio alrededor del 75%. • En la actualidad se sitúa entre un 30% y el 50%, con un promedio del 40%. Estas tasas se estima aún serían más reducidas, si en lugar de tomar la hipótesis de densidad uniforme se calculasen en función de las densidades promedio por edades. Por otra parte, el sistema de capitalización individual establece una diferencia por género al calcular la pensión, al tener en cuenta la distinta esperanza de vida, por lo

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que la tasa de reemplazo de la mujer es el 67% de la de un varón, con igual edad de jubilación (65 años) capital acumulado y condiciones familiares. Diferencia que podría extenderse a la composición familiar en el momento de jubilarse, puesto que se tiene en cuenta, al determinar la pensión, la probabilidad de percepción de las prestaciones por supervivencia de los familiares a cargo con derecho a esta prestación. Situación que puede perjudicar en el cálculo de la pensión a las familias con hijos discapacitados que vivan a su cargo. En resumen, la evolución de la tasa de reemplazo, que muestra cómo opera la función de sustitución de la pensión sobre los ingresos de activo, en el modelo establecido en Chile no está teniendo el resultado que se esperaba. Por otra parte, el modelo discrimina en razón de género y discapacidad de familiares.

MERCADO DE CAPITALES El cambio de modelo del Sistema de pensiones en Latinoamérica ha comportado la creación o impulso del mercado de capitales, en cifras significativas según la previsión inicial. No solamente por la propia metodología de la capitalización, también porque en la instauración incorpora a los cotizantes más jóvenes, no a los activos de mayor edad que quedan en el Sistema antiguo. Este comportamiento favorable al nuevo Sistema permite que, en promedio, durante más de veinticinco o treinta años se acumule capital, sin apenas devengarse pensiones, mientras que los sistemas tradicionales deben hacerse cargo de las pensiones ya generadas y las que se devengarán en plazo más corto a pesar de disponer de menores cotizaciones. En definitiva, en la aplicación del nuevo Sistema éstos son liberados de cargas inmediatas, trasladando al Estado los posibles déficits que se produzcan en los sistemas tradicionales.

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En esta situación, son importantes los fondos administrados por las gestoras del sistema de capitalización que, según la Asociación

Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS), a diciembre de 2004, ascendían a las siguientes cuantías:

Fuente: AIOS. Diciembre 2004.

Una de las razones que se han argumentado para favorecer los nuevos sistemas de capitalización, desde una vertiente financiera, es que en un país con una pirámide poblacional no envejecida generan un importante ahorro a largo plazo, que permite la creación o desarrollo del mercado de capitales favoreciendo la inversión y el crecimiento económico. Si bien hay que considerar los costos fiscales que comporta tanto los gastos de transición, como los compromisos que contrae el Estado para proteger a aquellos ciudadanos que no se incorporan al sistema o devengan prestaciones de escasa cuantía. Además, se añade, el modelo dificulta la utilización política de los Sistemas de pensiones. Situación ésta que no se confirma por los

datos del cuadro de la página siguiente, que refleja la estructura de la inversión de los fondos acumulados por países, a diciembre de 2004. Como puede observarse, en la mayoría de los países, los fondos constituidos sirven para financiar parte del endeudamiento del Estado, mientras que es de poca importancia la inversión destinada a financiar el sector empresarial no financiero y, por tanto, apenas se destina a la parte de la economía más dinámica en la creación de empleo y riqueza, un 10,7 % en promedio. Realmente, salvo excepciones, el ahorro acumulado, probablemente siguiendo las instrucciones e indicaciones de las Superintendencias, se destina a fines distintos de los que se previó cuando se implantó el nuevo modelo.

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Fuente: AIOS. Diciembre 2004.

En Argentina, con motivo de la crisis económica, las inversiones de las AFJP fueron condicionadas por el gobierno, distribuyéndose su cartera, al 31-12-2002, según datos de la Superintendencia de Administradora de Fondos de Jubilación y Pensiones, del modo siguiente: • Títulos públicos: 76,7% • Renta variable: 16,4% • Otros valores: 6,9% De los títulos públicos, el 85,4% eran préstamos al gobierno y títulos de renta fija, y en su mayor parte (52,3%) con un plazo de amortización que se fijó en el 2018 y 2031. Naturalmente la rentabilidad fue, igualmente, establecida por la Administración.

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Así pues, en Argentina, con motivo de la crisis económica puede decirse que de un sistema de reparto del que respondía directamente el Estado se ha pasado a otro de capitalización en el que igualmente el pago de las pensiones dependerá de la capacidad de gasto del Estado. En resumen, desde la perspectiva del mercado de capitales, en los países con sistemas no maduros y una población no envejecida, los sistemas de capitalización permiten acumular unas reservas que favorecen el desarrollo económico, siempre que se utilicen adecuadamente y los gastos de transición no hayan comportado un fuerte endeudamiento y costo fiscal para el propio país. Pero el propio sistema no garantiza unas decisiones correctas en la distribución de su cartera. Por el contrario, la experiencia muestra que los

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gobiernos pueden utilizar este ahorro para cubrir su endeudamiento con grave perjuicio para los futuros pensionistas.

CONCLUSIONES Los Sistemas reformados de pensiones de América Latina tienen un fuerte contenido económico y financiero que, en cierto modo, desdibuja el objetivo por el que surgen los Sistemas obligatorios de pensiones. Es por ello por lo que me parece oportuno, en estas conclusiones, preguntarse a modo de reflexión sobre la función esencial que debe cumplir un Sistema obligatorio de pensiones. La contestación, desde los propios principios que han estado presentes en la ordenación de los Sistemas de Seguridad Social, es conocida: los Sistemas públicos de pensiones protegen frente a los riesgos sociales a través del mecanismo de sustitución de rentas o de compensación ante la carencia de rentas, tratando de evitar situaciones de necesidad y pobreza especialmente en la vejez. Habría que añadir que, sin un contenido social, podría hasta cuestionarse la conveniencia de plantear a aquella parte de la población con niveles de ingresos insuficientes para su sostenimiento familiar, –que en América Latina es de cierta importancia–, la exigencia de obligatoriedad de aportación, a modo de impuesto, para contribuir a la previsión de las necesidades futuras cuando llegue a la vejez. Solamente desde un planteamiento solidario, redistributivo, parece justificable la imposición obligatoria. Por todo ello, y teniendo en cuenta que estos Sistemas de previsión social, cuando han madurado, producen y comportan importantes efectos económicos, es oportuno destacar las afirmaciones que, desde ámbitos financieros internacionales, resaltan la función esencial de los sistemas obligatorios de pensiones. Así, Truman Pakar, economista del Banco Mundial, señala en un estudio

reciente que: «cualquier sistema público de pensiones debe tener como principal objetivo evitar la pobreza en la edad adulta». Igualmente, Guillermo Perri, economista jefe de la región latinoamericana y el Caribe del Banco Mundial, pone de relieve que: «Si prevenir la pobreza en la edad adulta es la política prioritaria más importante, entonces la extensión de la cobertura debe ser el criterio más importante para cualquier sistema de seguros». De acuerdo con lo anterior, creo que el análisis de los Sistemas reformados de pensiones de Latinoamérica –en donde los cotizantes asumen directamente el riesgo económico del desempleo, subempleo y situación de pobreza; el riesgo financiero derivado del mercado de capitales; así como el riesgo demográfico– debe hacerse considerando cómo cumplen su función esencial de previsión social, sin perjuicio de tener en cuenta la importante vertiente económica y financiera. Análisis que, en términos resumidos, se expresa a continuación: • Cobertura. Los datos de población protegida por el sistema de capitalización individual marca una tendencia decreciente. Según estadísticas de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones, el porcentaje promedio de población cubierta en los países con sistemas de contribución definida, a junio de 2005, es del 25,2% de la población económicamente activa. Sin duda, el porcentaje de los que no tienen protección afecta principalmente a los más desfavorecidos. Es una situación, que si no se corrige, augura un fuerte crecimiento en los próximos años de la pobreza en la vejez o incapacidad, cuyo peso fiscal y social recaerá en las próximas generaciones. • Envejecimiento. En los sistemas de capitalización individual, el riesgo inmediato demográfico se traslada al

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ciudadano, mientras que los efectos económicos a largo plazo afectan al futuro del conjunto de la comunidad. Esta repercusión directa a los ciudadanos, en aquellos que tienen bajos niveles de recursos, les afecta regresivamente y actúa como un elemento desincentivador para su incorporación al Sistema. • Costos de administración. Sin duda, junto con la evolución de la cobertura, son importantes asignaturas pendientes de los nuevos modelos de pensiones. Es difícil aceptar que los costes de administración alcancen una cifra tan considerable que incide negativamente en el coste de la pensión, y que, por efecto de las comisiones fijas, suele producir un efecto regresivo que perjudica a las personas con bajos ingresos. Así, según datos de ls Superintendencia de AFP, de Chile, un cotizante con ingresos en torno al salario mínimo puede representarle la comisión, incluyendo la IMS, el 27,95% de su aportación, mientras que a otro, con cerca de nueve veces más de ingresos, la comisión le supone el 24,01%. Estos niveles de gastos de administración y sus efectos, especialmente en las personas con bajos recursos, dificultan la incorporación de muchos colectivos al Sistema. Especialmente se pone de relieve en los trabajadores independientes, que representan en el nuevo Sistema un bajo del porcentaje de aportantes, dado el carácter voluntario de su incorporación. • Calidad de la cobertura: tasa de reemplazo. En Chile, en donde ya se devengan prestaciones generadas en el nuevo Sistema, la realidad no está confirmando las previsiones que se hicieron en su día. Así, en los años ochenta se estimaba que alcanzaría la tasa de reemplazo, para un periodo completo de cotización, un promedio entorno al 100%. Posteriormente, en los noventa,

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se calculó sobre la base de la evolución de la densidad de cotización y la rentabilidad de los fondos, que se situándose el promedio alrededor del 75%. En la actualidad, se estima que el promedio se sitúa en el 40%. Esta evolución tiene una incidencia no solamente social también afecta al gasto público, puesto que el Estado debe hacer frente a los complementos de mínimos para garantizar una cuantía mínima si se cumplen los requisitos mínimos de cotización (20 años). Por otra parte, debe tenerse en cuenta, que el sistema de capitalización individual establece una diferencia por género al calcular la pensión, al considerar la distinta esperanza de vida, por lo que la tasa de reemplazo de la mujer es el 67% de la de un varón, con igual edad de jubilación (65 años), capital acumulado y condiciones familiares. Igualmente, el Sistema discrimina negativamente en la cuantía de la pensión del aportante, por razón de discapacidad de los familiares que tenga a cargo en el momento de jubilarse. • Mercado de capitales. Es en este capítulo económico donde más se ha ajustado la realidad a las previsiones, si bien hay que tener en cuenta las cargas que se están manifestando cuando el Sistema empieza a madurar: déficits operacional sistema anterior, pago de bonos de reconocimientos, complementos de mínimos, pensiones asistenciales...No obstante, los sistemas de capitalización permiten acumular reservas que pueden favorecer el desarrollo económico, aunque el propio Sistema no garantiza las decisiones correctas en la distribución de su cartera. Muy recientemente, el ministro de Trabajo y Previsión Social de Chile, Yerko Ljubetic,

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sintetizaba esta situación con las siguientes palabras: «En el caso del Sistema de pensiones, las deficiencias se centran en su limitada cobertura (ya que de un 7,3 millones de afiliados al sistema de AFP, solo 3,8 millones cotiza regularmente) y en el bajo número de afiliados que logrará pensiones dignas con los fondos acumulados. Se estima que solo la mitad de los actuales afiliados logrará una pensión superior a la mínima de vejez. Además, el Estado se sigue haciendo cargo de quienes no logran reunir fondos suficientes, lo que relativiza la promesa de frenar el desfinanciamiento de las futuras pensiones. La Encuesta de Protección Social que se dará a conocer hoy permite dimensionar tales problemas. Solo un 74% de los consultados cotiza regularmente, cobertura levemente mayor entre las mujeres y que también aumenta con el nivel educacional y los ingresos. Pero además, sólo el 50% logra acumular los 20 años de cotizaciones que se exigen para postular a pensión mínima, cifra que aumenta entre los trabajadores de ingresos laborales más bajos. Así, en promedio solo 1 de cada 2 personas cumplirá los requisitos para pensión mínima».

El análisis anterior refleja que ha habido sobre-expectativas en la estimación de los objetivos que debían cumplir los nuevos Sistemas de pensiones por lo que, dado los efectos sociales que se están produciendo, va ganado posiciones la idea de que es imprescindible disponer de un pilar solidario, con efectos redistributivos, de gestión pública, que favorezca el incremento de la cobertura. En definitiva, independientemente de como se organice, el debate está abierto a la necesidad de aplicar sistemas mixtos, donde los distintos pilares puedan complementarse y cumplan la función social propia de los Sistemas de Seguridad Social. Todo ello, sin perjuicio de favorecer la existencia de sistemas voluntarios de capitalización, para aquellos que tienen mayor capacidad de ahorro. El ministro Yerko, en cierto modo, al referirse a la incidencia del mercado de trabajo en el Sistema de previsión social, señalaba la necesidad de adaptación de los Sistemas de pensiones de Latinoamérica al afirmar «No es viable pensar que las lógicas del mercado laboral deban articularse de acuerdo con los requisitos de los Sistemas de Seguridad Social, sino que, por el contrario, son éstos los llamados a dar cuenta de las particularidades de nuestro mundo de trabajo. Dicho de otro modo, no es la realidad la que debe adecuarse a las instituciones sino éstas a la realidad».

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