VI Congreso Latinoamericano de Investigación Turística Neuquén, 25, 26 y 27 de Septiembre de 2014

REFORMA DE LA MALLA INSTITUCIONAL DEL SECTOR PÚBLICO DEL TURISMO EN CHILE: EL PROCESO QUE CONDUJO A LA CREACIÓN DE LA LEY 20.423 DE TURISMO César Guala Catalán1 Universidad Austral de Chile CHILE

Introducción Tres décadas después de la creación de la Administración Nacional de Turismo de Chile (NTA por su sigla en inglés) – Servicio Nacional de Turismo (Sernatur) – el Gobierno envió al Parlamento una ley para modificar la malla institucional del sector turismo (Noviembre de 2007). Como resultado, el año 2010 se promulgó la ley 20423 «Que Crea un Nuevo Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo» (Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción, 2010). La ley dio origen a un set de nuevas organizaciones con roles y responsabilidades en turismo, incluyendo la creación de una nueva NTA. Dichos cambios son presentados en la Figura 1. Figura 1: Cambio Institucional en la malla de turismo en Chile

Fuente: Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción (1975, 1993, 2010)

La Figura muestra la malla institucional para el periodo 1975-2010. La malla era liderada por Sernatur como la NTA. Sernatur fue creado como un Servicio Público dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, y cuyos roles eran la formulación, aprobación e implementación de la política pública en turismo. A estos roles se sumaban la planificación, el marketing y el aseguramiento de la calidad (Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, 1975). Sernatur era apoyado por Turismo Chile – la Organización Nacional de Turismo (NTO por su sigla en inglés). Se trataba de una agencia publicoprivada con roles centrados en el marketing (Ministerio de Economía Fomento y Recons1

Doctor César Guala Catalán. Instituto de Turismo, Universidad Austral de Chile. Contacto: [email protected]

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trucción, 1993). Como se observa en la figura, Sernatur contaba con oficinas a nivel regional (RTO por su sigla en inglés) cuyas funciones se centraban en la implementación de planes y programas a dicho nivel. La Figura 1 también muestra la malla institucional que resultó del proceso de cambio institucional. De acuerdo a la ley 20423 (Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción, 2010), la nueva malla institucional está compuesta por un Consejo de Ministros para el Turismo, una nueva NTA (Subsecretaría de Turismo), una nueva NTO (Consejo Consultivo de Marketing), y Sernatur. A nivel regional no hubo cambios. Administrativamente, la nueva NTA depende del Ministerio de Economía pero, como se observa en la figura, el nombre del Ministerio fue cambiado por Economía, Fomento y Turismo. La promulgación de la ley también modificó los roles de las agencias que integran la nueva malla institucional. Ahora la Subsecretaría formula y evalúa políticas públicas en turismo, el Comité aprueba dichas políticas y Sernatur las implementa. Una distribución similar se adoptó para otros roles como el marketing. Aunque la discusión legislativa que condujo a estos cambios ocurrió hacia fines de 2007, el proceso de cambio institucional comenzó hacia inicios del 2000. Tres aspectos críticos caracterizan este periodo con implicancias directas para el proceso. Primero, la industria del turismo mostró tasas de crecimiento nunca antes vistas (Sernatur, 2010; Corporación Nacional Forestal (Conaf), 2010). A pesar de este crecimiento, distintas evaluaciones conducidas durante este periodo concluían las limitaciones del país para alcanzar su potencial (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2007). Segundo, este proceso también ocurrió en el contexto de un creciente compromiso político con el sector. Durante esta década el gobierno lanzó múltiples estrategias, planes y programas para fortalecer el sector, mientras que la asignación de fondos públicos en turismo se triplicó (Dirección de Presupuesto (Dipres), 2000, 2008). Un tercer aspecto es la creciente adopción del enfoque de Nueva Gerencia Pública (NPM por su sigla en inglés) en el sector público. En 2003 un caso de corrupción al interior del gobierno reveló serios problemas en la administración pública. Esto gatilló la implementacion de una reforma del estado para avanzar hacia la adopción del enfoque de NPM que incorpore principios como la transparencia, rendición de cuentas y medición de resultados (Olavarría, Navarrete, & Figueroa, 2011). Cambios como los ocurridos en Chile han sido investigados en el campo del turismo en otras partes del mundo. Sin embargo, estas investigaciones tienden a ignorar marcos conceptuales claros para explicar cómo y por qué estos cambios ocurren. Además, tales investigaciones han adoptado un enfoque descriptivo centrado en examinar los cambios e ignorando las variaciones en las condiciones del entorno para explicar cómo y por qué estos cambios ocurren (Hall, 2008; Hall & Jenkins, 1995; Kerr, 2003; Pearce, 1992). En orden a abordar tales aspectos, éste artículo examina tres preguntas en el contexto del caso chileno: 1) 2)

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Cuál fue el proceso que condujo a la creación de la nueva malla institucional del turismo en Chile? Qué factores influenciaron y moldearon dicho proceso?

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Cómo y por qué los factores y las condiciones del entorno influenciaron los resultados del proceso?

Para abordar estas preguntas, la siguiente sección introduce una breve revisión de literatura. A partir de ello se propone un modelo conceptual integrado para investigar el caso chileno. El modelo conceptual es usado luego para presentar y discutir los resultados. Un enfoque narrativo es adoptado para presentar el proceso de cambio en Chile, mientras que un enfoque interpretativo es utilizado para explorar los factores que gatillaron el proceso y su influencia en los resultados del proceso.

Revisión de la literatura Tres corrientes teóricas son examinadas a continuación para investigar procesos de cambio institucional y proponer un modelo conceptual integrado. Organizaciones de turismo La gestión pública del turismo es llevada a cabo por un grupo de entidades con roles y responsabilidades en turismo denominadas organizaciones de turismo (Jeffries, 2001). A nivel nacional, estas organizaciones se clasifican en Administraciones Nacionales de Turismo (NTAs) y Organizaciones Nacionales de Turismo (NTOs), mientras que a nivel regional y local lo hacen en Organizaciones Regionales y Locales de Turismo (RTO y LTO respectivamente) (Pearce, 1992). Dentro de este grupo de organizaciones las NTAs y NTOs han atraído la mayor atención en la literatura (Jeffries, 2001). Ambos tipos de organizaciones son de carácter nacional, aunque con diferencias en cuanto a sus estructuras y roles. Las NTAs son entidades públicas centrales con responsabilidades administrativas para el turismo al más alto nivel, mientras que las NTOs son usualmente cuerpos autónomo con un status público-privado con competencias directas en el marketing internacional (Jeffries, 2001; United Nations World Tourism Organization (UNTWO), 2005). Investigaciones conducidas durante las últimas décadas se han centrado principalmente en las NTAs y en los cambios en sus estructuras y roles a lo largo del tiempo (Adamczyk, 2005; Alipour & Kilic, 2005; Choy, 1993; Jeffries, 2001; Kerr, Barron, & Wood, 2001; Zhang, 2010). A pesar del valor de estas investigaciones, la mayoría de ellas ha adoptado un enfoque descriptivo que examina la naturaleza de los cambios pero ignora las razones del por qué tales cambios ocurren. Para abordar esta limitación, otras investigaciones han examinado cambios en el contexto político, económico y social para explicar por qué estas organizaciones cambian. Hall (2008) investigó el rol de los gobiernos en el sector turismo durante las últimas 6 décadas y concluyó que dicho rol ha cambiado como resultado de cambios más generales en la filosofía económica y política de los gobiernos. En la misma línea, y sobre la base de la teoría de análisis inter-organizacional de organizaciones de turismo, Pearce (1992, 1996a, 1996b, 1997) investigó NTAs en varios países y concluyó que las características y cambios de estas organizaciones se explica directamente por variaciones en los contextos económicos y políticos en los países. Mas recientemente, estudios simila-

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res han sido conducidos por Dredge y Jenkins (2003) y Stevenson, et. al. (2008). Investigaciones como las antes citadas parecieran demostrar que las variaciones en las características del entorno son aspectos críticos para explicar cómo y por qué las NTA se modifican en el tiempo. A pesar del valor de tales investigaciones, la mayor parte de ellas ha ignorado el hecho de que las condiciones del entorno pueden cambiar durante el tiempo en que el proceso ocurre, influenciando directamente el proceso y sus resultados.

New Public Management Las NTAs no sólo son organizaciones de turismo, sino también entes administrativos que forman parte del sector público. En consecuencia, abordar procesos de cambio en NTAs también requiere abordar la literatura relacionada con la administración del Estado. Para abordar esto, una segunda corriente de literatura es examinada en torno a la Nueva Gerencia Pública (NPM por su sigla en inglés) como el paradigma actual de la administración moderna del Estado. El enfoque de NPM emerge hacia fines de los 80 para abordar las críticas al entonces dominante enfoque de Administración Pública (Barzelay, 2001; Pedersen, Sehested, & Sorensen, 2011). Sobre la bases de la teoría neoliberal, el NPM promueve la adopción de principios provenientes de la gestión del sector privado para ser adoptados en el sector público (Bevir, 2009; Jansson & Parding, 2011). En este contexto, el NPM promueve el control de gestión, medición de desempeño, evaluación de resultados, transparencia y rendición de resultados, todo ello en miras a alcanzar eficiencia y gobernanza en el sector público (Hughes, 2003; Jansson & Parding, 2011; Peters & Pierre, 2003; Waissbluth & Inostroza, 2007). El cambio sustancial para abordar los principios del NPM no podría ser implementado sin conducir una reforma del estado. Turner y Hulme (1997) define tal reforma como un cambio planeado a la burocracia pública para alcanzar eficiencia en la gestión del Estado. Australia y Nueva Zelandia fueron los primeros en conducir reformas administrativas, mientras que Chile comenzó a hacerlo desde fines de los 90 y con fuerza en el 2000 (Waissbluth & Inostroza, 2007). NPM, gobernanza y reforma del Estado han sido temas ampliamente investigados a nivel global y en el estudio de caso (Lahera & Cabezas, 2000; Olavarría, 2007; Olavarría, et al., 2011; Pedersen, et al., 2011; Peters & Pierre, 2003; Pliscoff, 2008; Waissbluth, 2005; Waissbluth & Inostroza, 2007; Waters, 2011). Estos temas han sido también abordados en la literatura en políticas públicas y turismo, aunque con especial énfasis en aspectos de gobernanza (Dinica, 2009; Dredge & Whitford, 2011; Yüksel, Bramwell, & Yüksel, 2005). A pesar de la contribución de estas investigaciones, ninguna de ellas ha abordado la influencia del NPM en procesos de cambio institucional en el sector público del turismo.

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Procesos de diseño de política pública Un último cuerpo de literatura emerge desde la noción general de procesos de diseño de política pública. Un Modelo para examinar dichos procesos es el del Ciclo Político que divide el proceso en cinco fases claramente establecidas (Pforr, 2001). A pesar del valor del modelo como una herramienta analítica (Stevenson et al., 2008), éste presenta limitaciones en cuanto a la operacionalización del proceso y su división en fases (Bevir, 2009). Para abordar tales limitaciones, Birkland (2007) sugiere operacionalizar dichos procesos en torno a estados. El autor sugiere la discusión existe en tornos a un debate Parlamentario (tal como ocurrió en el caso chileno), por lo que sugiere investigar tal debate en torno a un estado al que llama “legislativo”. El autor también sugiere que dicho debate es usualmente precedido por largas discusiones que conducen al establecimiento de las ideas a ser debatidas (estado pre-legislativo). En este contexto, Kingdon (1995) provee un enfoque útil para examinar cómo y por qué el proceso se mueve desde un estado a otro. Kingdon propone el concepto de “policy window”, al que define como una ventana de oportunidades que se abre en un tiempo especifico y para una política en particular. El concepto sugiere que un conjunto de eventos de tipo político, de política pública y de problema abren una ventana de oportunidades, gatillando el movimiento desde un estado a otro. En orden a identificar y examinar cómo ciertas ideas son incluidas y debatidas a lo largo de estos estados, Sabatier (2007) sugiere la investigación de las evaluaciones y agendas existentes a lo largo del proceso, la formulación de la política, el proceso de toma de decisión y la implementación. Como se indica más adelante, estos aspectos son denominados componentes del proceso. A diferencia del Modelo de Ciclo Político que sugiere que las evaluaciones son parte de una fase inicial, Jann & Wegrich (2007) sugieren que las evaluaciones existen a lo largo de todo un proceso político. Dichas evaluaciones pueden ayudar a identificar la distribución de un problema o los medios para alcanzar soluciones (Parsons, 1995). Esta diferencia ilustra dos conceptos abordados en la literatura: el análisis «of» and «for» policy (Hill, 2005; Sabatier, 2007). Asimismo Howlett y Ramesh (2003) sugieren que no existe una fase única de establecimiento de la agenda; por el contrario, existen múltiples agendas que subyacen todo el proceso y que se pueden clasificar en tres grandes tipos: sistémica, institucional y de decisión (Clark, 2004; Parsons 1995 y Princen 2007). La primera consiste en una lista general de ideas que son usualmente percibidas por la industria como aspectos que requieren de atención pública; la segunda se refiera a una lista más acotada de ideas que reciben atención explícita del gobierno; y la última, se relaciona con el listado de ideas que un gobierno empuja hacia una decisión activa mediante un proceso legislativo (Birkland, 2007; Howlett & Ramesh, 2003). Cuando esta última agenda ha sido establecida, se puede decir que comienza la formulación de un política pública (Pforr, 2001, 2005, 2006). La formulación implica un proceso de identificar y proponer alternativas para abordar las ideas de la agenda de decisión (Sidney, 2007). Una vez que estas alternativas han sido identificadas y contenidas en una política o cuerpo legislativo, ellas son aprobadas o rechazadas (decisión) (Sidney, 2007). La adopción de un curso en particular muestra que el proceso de decisión ha terminado y la implementación comenzado (Pforr, 2001).

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Para investigar cómo cambian las ideas debatidas a lo largo del proceso, Anastasiadou (2008), Bramwell (2006), Bramwell y Meyer (2007), Fallon (2001), Reed (1997) y Thomas (2005, 2006) sugieren examinar los mecanismos adoptados por los actores para imponer sus ideas. Como se indica más adelante, estos mecanismos son llamados rasgos del proceso y pueden incluir participación, consulta, acuerdo, desacuerdo, negociación, poder y aceptación. Participación se relaciona con la oportunidad de los miembros de la sociedad para participar de un proceso político, mientras que consulta es uno de los mecanismos por el cual los actores se involucran en tal proceso (McLaverty, 2011). Acuerdo muestra consenso entre los actores en relación a una idea en particular, mientras que descuerdo se relaciona con la falta de consenso (Bevir, 2009). Frente al desacuerdo emerge la negociación y el uso del poder. Negociación emerge como un mecanismo para abordar la resolución de disputas (Blomgren, 2011), mientras que poder se relaciona con la habilidad de ciertos actores para imponer sus ideas e influenciar el proceso (Bramwell & Meyer, 2007). Por último, aceptación es comprendido como el mecanismo por el cual los actores menos poderosos enfrentan la imposición de poder y como una estrategia para permitir mover el proceso hacia delante (Bevir, 2009).

Un modelo conceptual integrado para investigar el caso chileno Para abordar los aspectos omitidos en la literatura y examinar el caso chileno, la Figura 2 presenta un modelo integrado elaborado sobre la base de las tres corrientes de literatura antes descritas. El modelo sugiere cuatro aspectos claves para investigar procesos de cambio institucional en NTAs. Primero, la figura muestra que el proceso ocurre en el contexto de un sistema mayor compuesto por dos subsistemas y en el contexto de un conjunto de condiciones políticas y administrativas en un país y periodo de tiempo determinado. Estas condiciones impactan directamente en los subsistemas y en el proceso de cambio institucional, situación que es ilustrada mediante flechas que conectan el sistema mayor con los subsistemas y el proceso. Segundo, el proceso ocurre en el contexto de un subsistema turístico y uno administrativo. El primero se compone de organizaciones públicas a cargo de la administración del Estado, mientras que el segundo lo hace de organizaciones públicas y privadas en el ámbito del turismo. Dado que las NTAs son organizaciones turísticas pero también públicas, la figura muestra un área emplazada entre los dos subsistemas que sugiere que el proceso ocurre estrechamente influenciado por ambos subsistemas. Tercero, el modelo muestra el proceso representado por una flecha que ilustra el cambio institucional en una NTA. El proceso comienza en NTA (a) y termina en NTA (b). NTA (a) es la malla institucional existente con una estructura particular y un conjunto de funciones, mientras NTA (b) ilustra los resultados del proceso. A pesar de que los cambios resultantes del proceso pueden ir más allá de simples modificaciones en la NTA - por ejemplo, en Chile el proceso llevó a la creación de un nuevo sistema para el turismo - los puntos inicial y final

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se denominan NTA con el fin de simplificar la nomenclatura. En cuanto al proceso propiamente tal, la figura muestra que este ocurre en un estado prelegislativo y otro legislativo. Existe entre estos dos estados un área transicional llamada «ventana de política» o «policy window» que muestra el movimiento desde un estado al otro.

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Tanto los estados como la ventana ayudan a operacionalizar el proceso de cambio y muestran cómo el proceso se mueve desde un set de eventos hacia otro. Dado que una clara división del proceso en estos estados y ventana política podría ser difícil de operacionalizar, la figura muestra líneas oscilantes que separan los estados y la ventana para indicar que los límites podrían ser difusos. Como parte de estos estados existen componentes del proceso político. Estos componentes son evaluación, agendas, formulación, toma de decisiones e implementación. Estos componentes ayudan a investigar desde donde emergen las ideas discutidas durante el proceso y cómo dichas ideas fueron evolucionando o cambiando a lo largo del proceso. La figura también muestra los rasgos proceso clasificado en consulta, participación, acuerdo, desacuerdo, poder y aceptación. Estos rasgos son los mecanismos adoptados por los actores para influenciar el proceso, y su análisis permite explicar cómo los actores intervinieron y por qué determinadas ideas fueron seleccionadas, omitidas, debatidas y/o modificadas durante el proceso de cambio. Dado que dichos rasgos podrían variar en el tiempo, la figura muestra una línea oscilante en la parte superior del proceso que ilustra la naturaleza dinámica de estos rasgos. Un último aspecto del modelo es una variable temporal. Esta es presentada por medio de una flecha de tiempo en la parte baja de la figura. La flecha indica que las condiciones del entorno pueden cambiar mientras el proceso de cambio ocurre, impactando en las características de los subsistemas y del proceso.

Metodología Para investigar el caso Chileno se adoptó un enfoque cualitativo e interpretivista de estudio de caso (Creswell, 2007). Se realizó un análisis exhaustivo de documentación y entrevistas semi-estructuradas con múltiples actores, mientras que un enfoque de múltiples fases (Yin, 2003) fue considerado para la recolección y análisis de datos. Tres fases fueron conducidas en esta investigación. Durante una primera fase (diseño de la investigación) el estudio fue conceptualizado y un modelo conceptual fue desarrollado. El modelo desarrollado en esta fase orientó la recolección de datos y un análisis preliminar de los mismos. Información secundaria relacionada con el proceso de cambio en Sernatur fue también recolectada para tener un primer acercamiento al caso (reportes oficiales y artículos de prensa). Eventos críticos fueron identificados en dichos reportes y artículos y posteriormente usados para provisionalmente establecer cuándo ocurrieron las fases sugeridas por el Modelo de Ciclo Político. Este análisis también ayudó al diseño de los instrumentos para la recolección de datos primarios. Un total de 37 actores representativos de la industria que participaron del proceso fueron entrevistados en Chile, incluyendo Diputados, un ex Ministro de Economía, ex directores de servicios públicos, asesores políticos y representantes de la industria y la academia. Adicionalmente, se recopilaron mas de 60 documentos producidos por distintas agencias. Una segunda fase comenzó con la inmersión y familiarización del investigador con los da-

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tos recopilados (Mehmetoglu & Altinay, 2006). La técnica de «colour coding» fue utilizada para categorizar datos y NVIVO para organizar categorías (Strauss & Corbin, 1998). Después de este análisis, algunos de los resultados no pudieron ser explicados a la luz del modelo conceptual, específicamente la imposibilidad de operacionalizar el proceso de cambio institucional en Chile a partir de las fases propuestas por el PCM. Como resultado, la literatura en políticas públicas fue nuevamente revisada, dando origen a la última fase de esta investigación. Durante la tercera fase el modelo conceptual fue revisado y el modelo integrado (Figura 2) fue propuesto incorporando los nuevos elementos de la literatura. Este modelo fue entonces usado para conducir un análisis final y proceder a la interpretación de los datos. Eventos críticos fueron identificados como puntos de quiebre para operacionalizar el proceso e identificar los estados, componentes y rasgos del mismo. Una vez que el proceso fue operacionalizado, los datos fueron analizados en torno a temas, categorías y sub-categorías, con lo cual se procedió a la interpretación final de datos.

Información de contexto: Chile en la década del 2000 Las características del sistema político administrativo chileno son claves para entender el contexto en que el proceso de cambio ocurrió. El proceso ocurrió en el contexto de un sistema presidencialista donde el Presidente de la República influencia fuertemente las agendas políticas. Este proceso también ocurrió en el contexto de una administración del estado altamente legalista (Universidad de Chile (UdeChile), 2007). Los roles y estructura de las organizaciones públicas están definidos por diversos cuerpos legales. Cambios a estas organizaciones requieren de decretos presidenciales, mientras que la creación de nuevas agencias públicas hace necesaria la formulación de un proyecto de ley por parte del Ejecutivo (Gobierno de Chile, 2005a). Esto explica el por qué una ley fue necesario para conducir el proceso de cambio institucional en la malla del turismo en Chile. El cambio institucional también ocurrió en el contexto de un proceso legislativo complejo llevado a cabo en dos cámaras: Diputados y Senado. En el caso de proyectos de ley que crean nuevas organizaciones públicas, indicaciones menores al proyecto original pueden ser realizadas por los Miembros del Parlamento; sin embargo cambios sustanciales sólo pueden ser indicados por el Ejecutivo (Gobierno de Chile, 2005b). El proceso también ocurrió en el contexto de una década dinámica caracterizada por un conjunto de condiciones políticas, administrativas (de políticas públicas) y económicas presentadas en la figura 3.

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Dos cambios de gobierno ocurrieron durante este periodo con implicancias para el estudio de caso (factores políticos). El 2000 Ricardo Lagos asumió la Presidencia y anunció la necesidad de identificar las limitaciones del sector turismo. Esto gatilló la elaboración de un documento llamado «Agenda Nacional de Turismo» socializando por primera vez las necesidades del sector. En 2006, Bachelet asumió la presidencia anunciando la formulación de un proyecto de ley en turismo; hacia fines del año siguiente el proyecto fue enviado al Parlamento (El Mercurio, 2007). Otros factores políticos incluyen los varios ajustes de gabinete conducidos durante el periodo presidencial de Bachelet y el poder de la Dipres en la administración pública. La influencia de estos factores es examinada en detalle más adelante. En cuanto a los factores de política pública, la creciente adopción del enfoque de NPM emerge como uno de relevancia. Desde fines de la década de los 90 la Dipres promovió la adopción de algunos principios del NPM. En este contexto, la Dipres evaluó anualmente el cumplimiento de metas por parte de organizaciones públicas y evaluó al azar algunos programas con financiamiento del Estado (evaluación comprehensiva del gasto). Algunas de estas evaluaciones fueron conducidas en programas de Sernatur y Turismo Chile, concluyendo serios problemas de gobernanza. Aunque estas evaluaciones no fueron encomendadas como parte del proceso aquí estudiado, sus resultados influenciaron fuertemente la formulación del proyecto de ley. La política de innovación impulsada durante el Gobierno de Lagos en 2005 y su continuidad durante la administración de Bachelet también emerge como un factor de política pública relevante. Esta política gatilló un estudio sobre competitividad e innovación ejecutado por el Boston Consulting Group (BCG), cuyos resultados dieron visibilidad a la industria acelerando la formulación de la ley. En paralelo, la industria del turismo venía mostrando tasas sostenidas de crecimiento desde comienzos de la década (factores económicos). A pesar de este crecimiento, existía cierto consenso acerca de la debilidad de los sectores privado y público para captar el potencial de dicho crecimiento (El Mercurio, 2006a; Senado de la República de Chile, 2005a). El sector privado estaba organizado en múltiples asociaciones, lo que a juicio de representantes de la industria traía consigo una alta fragmentación para negociar con el gobierno. La malla institucional del sector público en turismo también era fragmentada. Ésta era liderada por Sernatur, un servicio público cuyas funciones estaban alejadas de las necesidades de una industria del turismo moderna y competitiva (UdeCHile, 2007). En este contexto el gobierno formula el proyecto de ley y lo envía al Congreso hacia fines del 2007 (Congreso de la República de Chile, 2010). Aunque las fechas en que el proyecto fue enviado al Parlamento son conocidas, otros aspectos críticos aún no han sido investigados, incluyendo el proceso por el cual se formuló el proyecto, desde donde emergieron sus contenidos y cómo ocurrió el debate en el Parlamento. Estos aspectos son discutidos a continuación.

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Resultados El proceso de cambio institucional en la malla pública del turismo en Chile El proceso de cambio institucional en Chile es presentado en la Figura 4. Como se aprecia en la figura el proceso se divide en dos estados: pre-legislativo y legislativo. El primero ocurrió entre los años 2000 y 2005 y contiene la discusión general acerca de la necesidad de fortalecer el sector turismo. El segundo muestra el proceso por el cual el proyecto de ley de turismo fue formulado, enviado al Parlamento, debatido y finalmente aprobado en el Senado (2006-2010). Entre estos dos estados existió una ventana de oportunidades que muestra un conjunto de eventos que ocurrieron hacia fines del 2005 y que ayudan a explicar el movimiento desde un estado al otro. Eventos críticos son presentados en la figura 4 y usados para identificar cuándo ocurrieron estos estados. Parsons (1995) sugiere que el inicio de un estado pre-legislativo usualmente se asocia a eventos que dan cuenta de cómo determinadas ideas o problemas de política pública emergen y ganan atención en la industria. Como se observa en la figura, el año 2000 el Presidente Lagos encargó a Sernatur la conducción de talleres público-privados con el objetivo de identificar las necesidades y limitaciones del sector turismo (El Mercurio, 2000). Dos años más tarde, y como resultado de estos talleres, el gobierno lanza un documento llamado «Agenda Nacional de Turismo» (Sernatur, 2002), el que contiene 14 medidas que a juicio de la industria eran fundamentales de abordar para fortalecer el sector. Este documento ilustra el establecimiento de la agenda sistémica y sienta las bases en cuanto a los temas discutidos durante el proceso de cambio institucional. Hacia fines de 2005 emergen una serie de eventos que abren una ventana de oportunidades política y dan término al estado pre-legislativo. Kingdon (1995) sugiere que dicha ventana se abre cuando tres ámbitos confluyen: problema, política pública y político. En 2005 los problemas detectados por la industria comenzaban crecientemente a ganar atención en los medios (ámbito de problema). Ese año, un grupo de Senadores pedía al Presidente Lagos la creación de un Ministerio de Turismo (Senado de la República de Chile, 2005a, 2005b). Ante la negativa del Presidente Lagos, en noviembre de ese año el gobierno lanza un documento llamado «Política Nacional de Turismo» (Sernatur, 2005) que contiene, entre otros, la necesidad de revisar a futuro posibles cambios a la malla institucional existente. Este documento representa el ámbito de política pública sugerido por Kingdon. En paralelo a estos eventos, hacia fines de 2005 se desarrollaba en Chile la campaña presidencial que llevaría a Bachelet a la Presidencia en 2006. Durante la campaña, Bachelet lanza su programa de gobierno (Bachelet, 2005), e incluye algunos de los aspectos contenidos en la «Agenda Nacional de Turismo» y la «Política de Turismo». Dicho programa demuestra el interés político por fortalecer el sector e ilustra el ámbito de carácter político. La llegada de Bachelet a la Presidencia constituyen el evento que abre la venta de oportunidades y gatilla el estado legislativo.

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Figura 4: El proceso de cambio institucional

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El estado legislativo se inicia con el anuncio de Bachelet acerca de la formulación de la ley de turismo en marzo de 2006 (El Mercurio, 2006a). En ese contexto, Sernatur comienza con la formulación de un proyecto de ley que recogía parte importante de las ideas contenidas en la «Agenda Nacional de Turismo». Hacia fines de ese mismo año se produce un cambio de gabinete, incluyendo el nombramiento de un nuevo Ministro de Economía (El Mercurio, 2006b). Sernatur propone al nuevo Ministro enviar al Parlamento el proyecto de ley que ya se había formulado. Sin embargo el nuevo Ministro – consiente del poder de la Dipres en la administración del Estado – conforma una comisión compuesta por Sernatur, Minecon y Dipres para formular un nuevo proyecto de ley y así darle viabilidad en la agenda legislativa del gobierno. La formulación de este nuevo proyecto no fue fácil, dando origen a una serie de desacuerdos entre las tres organizaciones y dilatando la formulación y envío de la ley al Congreso. Hacia fines de 2007 el proyecto es enviado al Parlamento. Una vez en el Congreso, el proyecto es debatido en la Cámara de Diputados durante todo el 2008 (Congreso de la República de Chile, 2010). En este contexto, el proyecto sufre una de sus mayores modificaciones: la Secretaría Técnica propuesta como NTA es reemplazada por una Subsecretaria de Turismo. Las razones de por qué esto ocurre son analizadas en detalle más adelante. En Enero de 2009 el proyecto es aprobado en la Cámara y enviado al Senado para su discusión. En Enero de 2010 el Senado aprueba el proyecto y en Febrero del mismo año Bachelet promulga la ley 20423 que «Crea un Nuevo Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo» (Congreso de la República de Chile, 2010). En orden a investigar desde dónde y por qué emergen las ideas discutidas durante el proceso, la Figura 2 sugiere investigar los componentes del proceso (múltiples evaluaciones, agendas, formulación y toma de decisión). Eventos críticos fueron identificados para examinar estos componentes. De acuerdo a los resultados encontrados en este caso, y en línea con lo propuesto por Sabatier (2007), no fue posible organizar estos componentes en función de las fases propuestas por PCM. Por ejemplo, no existió una fase única de establecimiento de la agenda sino múltiples agendas distribuidas a lo largo de todo el proceso. Eventos críticos son también presentados en la Figura 4 para ilustrar desde dónde emergen las agendas. La agenda sistémica emerge durante el estado pre-legislativo y representa las ideas prioritarias que fueron identificadas por la industria. En la figura esta agenda es representada por la «Agenda Nacional de Turismo» lanzada el año 2002 (Sernatur, 2002). La agenda institucional emerge hacia fines del 2005, siendo representada por «Política Nacional de Turismo» (Sernatur, 2005). Esta agenda contiene un listado acotado de ideas con la cual la administración del Presidente Lagos se comprometía a avanzar. Finalmente, la agenda de decisión emerge durante el estado legislativo y contiene las ideas que Minecon, Dipres y Sernatur negociaron y acordaron incluir en el proyecto de ley de turismo. El establecimiento de esta última agenda fue complejo. Sernatur propuso utilizar un proyecto ya formulado, y que contenía once ideas proveniente desde la «Agenda Nacional de Turismo». De acuerdo a algunos entrevistados, los representantes de Dipres y Minecon – quienes no estuvieron involucrados en la formulación de dicho proyecto – no lo aceptaron y

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pidieron identificar y consensuar un nuevo listado de ideas. Como resultado, cinco de las once ideas propuestas por Sernatur fueron aceptadas por Dipres/Minecon. Una vez que la agenda de decisión fue acordada, comenzó el proceso para definir las propuestas a incorporar en el proyecto de ley (formulación). En este punto cada organización tenía propuestas distintas, lo que generó desacuerdo y conflicto entre las partes. Por ejemplo, Sernatur proponía ser transformado en una Subsecretaría, Minecon proponía elevar el rango del Director de Sernatur a Subsecretario de Turismo y Dipres sugería el reemplazo de Sernatur por una Secretaria Técnica bajo el alero de la Subsecretaría de Economía. La idea que subyace a esta última propuesta era modificar la concentración de roles que existía en Sernatur en cuanto a formular, implementar y evaluar la política pública en turismo. De esta forma, se buscaba distribuir tales roles en distintas agencias y así avanzar hacia la adopción del NPM. Para abordar el desacuerdo se contrató un estudio a la Universidad de Chile (UdeChile, 2007). Sernatur no validó el estudio y el desacuerdo persistió. Para abordar esta situación se contrató un facilitador reconocido por todas las partes. A pesar de esto las diferencias se mantuvieron y al final Dipres ejerció su poder, imponiendo la creación de la Secretaría Técnica e influenciando fuertemente los contenidos del proyecto enviado al Parlamento. Sernatur, consciente de que cambios aún podrían ser abordados en el Congreso, aceptó la propuesta de la Dipres y el proyecto de ley fue enviado al Parlamento. Dos aspectos emergen como claves en relación a la formulación de la ley. Primero, las propuestas de Sernatur, Minecon y Dipres reflejan distintas agendas que se sobreponen durante la formulación. Mientras la propuesta de Sernatur refleja la agenda sistémica, la propuesta de Minecon y Dipres reflejan la agenda institucional y la agenda propia de la Dipres en temas de NPM. Esto último explica la propuesta de la Dipres acerca de crear una nueva NTA que permitiera separar los roles de diseño, implementación y evaluación de la política pública en turismo entre distintas agencias. Segundo, el choque entre estas agendas gatilló desacuerdo, y por lo tanto estas organizaciones debieron negociar y usar su poder para mover sus respectivas propuestas. En este caso, el uso del poder por parte de la Dipres emerge como un aspecto clave para explicar por qué ciertos aspectos fueron considerados u omitidos. Una vez en el Parlamento el debate ocurrió en el contexto del proceso legislativo. Durante este debate, el proyecto de ley sufrió una serie de cambios que condujeron a su reformulación. Notable es el cambio que sustituye la Secretaría Técnica por una Subsecretaría de Turismo como la nueva NTA, lo que es examinado más adelante. Esto sugiere que, aunque haya existido un proceso formal de formulación del proyecto de ley, dicha formulación no terminó con el envío del proyecto al Parlamento. Dado que el proyecto fue susceptible de ser modificado, se puede decir que la formulación se extiende y sobrepone con la toma de decisiones, confirmando a Sabatier (2007) y Sidney (2007).

Los factores que influenciaron y modelaron el proceso de cambio institucional Los factores que influenciaron el proceso de cambio institucional en Chile emergen desde

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dos fuentes interconectadas: las condiciones del entorno y las evaluaciones del sector turismo conducidas durante la década. La Figura 5 muestra algunas de las evaluaciones conducidas durante la década en que ocurrió el proceso. La figura muestra más de 20 informes producidos por diversos organismos, en contextos diferentes y con objetivos distintos. En azul se muestran las evaluaciones conducidas en el entorno en que ocurrió el proceso, mientras que en negro se presentan aquellas desarrolladas como parte del proceso. Una primera clasificación de estas evaluaciones está definida en función de quién las realizó o comisionó (Wollmann, 2007). En el estudio de caso, las evaluaciones de la institucionalidad turística fueron realizadas por Sernatur (evaluación interna) y también por otros organismos públicos y privados (evaluación externa), tales como Dipres, Minecon, Conaf. Un segundo tipo de evaluaciones se define en función del contexto en que se llevaron a cabo. Algunas ocurrieron en el entorno general en el cual el proceso ocurrió – por ejemplo la evaluación Dipres acerca de Turismo Chile (Dipres, 2005) – mientras que otras se llevaron a cabo como parte del proceso de cambio institucional. Un tercer grupo fue identificado sobre la base de los objetivos con que dichas evaluaciones fueron conducidas. Algunos informes evaluaron el sector turismo con el objetivo final de establecer una línea de base para el sector, mientras que otros tenían como objetivo identificar propuestas para abordar los posibles cambios en el sector. Independiente del tipo de evaluación, el análisis del caso demuestra que las evaluaciones ocurrieron durante todo el proceso y jugaron distintos papeles. Por ejemplo, la Agenda Nacional de Turismo (Sernatur, 2002) dio visibilidad pública a las limitantes del sector y fue clave en el debate durante la etapa pre-legislativa. La Política Nacional de Turismo (Sernatur, 2005), el Plan de Acción de Turismo, (Sernatur 2006a) y el informe de Boston Consulting Group (BCG, 2007) apoyaron el debate dentro del gobierno sobre la necesidad de hacer frente a las limitaciones de la industria. Evaluaciones también jugaron un papel clave durante el estado legislativo, tal como un estudio que fue encargado por el Ministerio de Economía en 2007 (TRC-P4, 2007). Esta distribución de informes a lo largo del proceso confirma de posición de Jann y Wegrich (2007) y Parsons (1995) en cuanto a que las evaluaciones ocurren durante todo el proceso de definición de políticas públicas. Todos estos informes abordan en menor o mayor medida cinco temas interrelacionados: el financiamiento, la coordinación, la eficiencia, la transparencia y rendición de cuentas. Dado que estos temas son incorporados en el concepto más amplio de gobernanza (Bevir, 2009), es posible concluir que un problema de gobernanza en la malla institucional del sector turismo fue un aspecto clave que cruzaba a todas las evaluaciones.

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Figure 5: Evaluaciones con impacto en el proceso de cambio institucional

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A pesar de que todas estas evaluaciones abordaban en mayor o menor medida los temas de gobernanza, existían diferencias en el énfasis que dichas evaluaciones le daban a estos temas. Por ejemplo, evaluaciones realizadas por Sernatur se centraban en la coordinación para la eficiencia y el financiamiento, mientras que las evaluaciones realizadas por la Dipres lo hacían en función de aspectos como la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas. Esto sugiere que el análisis de los problemas variaba dependiendo de quién encargaba o realiza los informes de evaluación y por lo tanto, la identificación de quién comisiona estos informes es un aspecto fundamental a tener en consideración. Todos los informes identificados fueron examinados en detalle sobre la base de los 5 temas antes mencionados. Para dicho análisis se identificaron los problemas, las causas y las propuestas de solución contenidos en cada informe. Aunque tanto Sernatur y MineconDipres coincidían en el problema de gobernanza, estas organizaciones diferían en la interpretación de lo que el problema particular de gobernanza era. Informes conducidos o comisionados por Sernatur sostenían que el problema radicaba en el DL 1224 que creaba a la NTA como un servicio público de bajo rango político en el contexto de la administración del Estado. Este rango impedía a Sernatur tener poder para negociar mejores presupuestos y coordinar a otras organizaciones de mayor jerarquía administrativa (C&S, 2004; BID, 2007; Sernatur, 2002, 2005, 2006b). Para Minecon-Dipres el problema era producido por otra razón. La Ley 1224 estaba obsoleta y no permitía al Estado abordar el desarrollo del turismo desde una perspectiva moderna de administración del estado, esto es, eficiencia, control de gestión, transparencia y rendición de cuentas (BCG, 2007; UdeCHile, 2007). Debido a estas diferencias en la interpretación de los problemas, Sernatur y MineconDipres también difirieron en las soluciones propuestas. Por un lado Sernatur proponía la transformación de la NTA en una Subsecretaría (Sernatur, 2006b). Esto permitiría a Sernatur reorganizar la agencia y elevar su rango institucional. Por otro lado, Minecon-Dipres sugerían la creación de una Secretaría Técnica en reemplazo de Sernatur (UdeChile, 2007). La creación de esta Secretaría como una nueva NTA permitiría la reasignación de funciones de política entre las diferentes organizaciones y así avanzar hacia la adopción del enfoque de la NPM en el sector turismo. Estas diferentes propuestas ilustran y explican la discrepancia existente durante la formulación del proyecto de ley descrita en la sección anterior y sirven también para explicar los resultados del proceso en la siguiente sección.

La influencia de los rasgos del proceso y las condiciones del entorno en la Ley 20423 El modelo conceptual integrado (Figura 2) sugiere la importancia de examinar los rasgos del proceso y la influencia de las condiciones del entorno para investigarlos los resultados del mismo. Entre los rasgos destacan participación y consulta, los que se distribuyeron de manera heterogénea a lo largo del proceso. Durante el estado pre-legislativo, el sector privado participó activamente jugando un papel clave en la definición de la agenda sistémica. Sin embargo, hacia el final de este estado, su participación desparece y la agenda sistémica es promovida básicamente por Sernatur. Durante la ventana política y el estado legislati-

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vo – en particular durante la formulación del proyecto de ley – la participación del sector privado prácticamente no existió, mientras que el debate parlamentario ésta tendió a ser débil. Una situación similar ocurrió con organizaciones del sector público como Conaf. De acuerdo a la mayoría de los entrevistados, esta fragmentación es clave para explicar la poca capacidad del sector privado para influir en los resultados del proceso. Otros rasgos son acuerdo y desacuerdo. A lo largo del proceso existió consenso en la necesidad de fortalecer la estructura y roles de la malla institucional en turismo. A pesar de este consenso, desacuerdo emergió durante el estado legislativo en relación a cómo se debía abordar tal fortalecimiento. Para resolver este desacuerdo Sernatur, Minecon y Dipres negociaron. La imposición de ciertas ideas mediante el uso del poder – además de la aceptación por parte de organizaciones menos poderosas – emergen como rasgos que permiten comprender cómo se produjo dicha negociación. Durante la formulación del proyecto, el poder de la Dipres permitió a esta organización imponer sus idea e influir en los contenido del proyecto. Durante el debate parlamentario, Sernatur desafió el poder de la Dipres y presionó con éxito en la Cámara de Diputados logrando cambios, tales como la creación de la Subsecretaría de Turismo. Un aspecto clave para el análisis del poder es su distribución dinámica a lo largo del proceso. Durante el estado pre-legislativo Sernatur lideró el proceso y concentró el poder al no involucrar a otras organizaciones públicas más poderosas. Sin embargo, esta situación cambió durante la etapa legislativa cuando Minecon y Dipres se involucraron en el proceso e impusieron su poder e influenciando directamente los contenidos del proyecto de ley. Las condiciones del entorno también son claves para entender los resultados del cambio institucional en Chile. El constante crecimiento de la industria del turismo durante el decenio de 2000 podría explicar el proceso y sus resultados. Este crecimiento muestra un sector con potencial económico, aunque con problemas de competitividad (BCG, 2007; UdeChile, 2007). Factores de política pública, en particular la adopción del enfoque de la NPM, también influyeron en los resultados del proceso. Dado que hasta 2010 Sernatur concentraba las funciones de diseño político en una misma agencia, la Dipres podría haber visto en este proceso una oportunidad para corregir esta situación y distribuir las funciones de diseño, evaluación e implementación entre distintas organizaciones públicas. Esto explicaría la creación de una nueva NTA a cargo de la formulación, un consejo de ministros para la aprobación y Sernatur a cargo de la implementación. Factores de tipo político también influyeron en el proceso. Entre estos destacan el compromiso político de Bachelet para acelerar el debate en el Parlamento; el consenso general entre los miembros del parlamento que permitió promulgar la ley en un plazo de dos años; y finalmente, el nombramiento político del ex sub director de Sernatur como asesor del Ministro de Economía, facilitando la negociación en el Parlamento y los cambios al proyecto de ley que dio a la Subsecretaría de Turismo.

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Discusión y conclusión Este artículo ha examinado el proceso de cambio en el malla institucional del turismo en Chile y ha hecho hincapié en la importancia de adoptar un enfoque integral para comprender cómo y por qué las NTAs cambian a lo largo del tiempo. Los hallazgos del caso sugieren que en países con democracias parlamentarias como Chile, los procesos de cambio institucional en NTAs podrían ocurrir en el contexto de procesos legislativos. En el estudio de caso, el proceso fue operacionalizado a partir de dos grandes estados: pre-legislativo (2000-2005) y legislativo (2006-2010). El movimiento entre un estado y otro es gatillado por un conjunto de eventos asociados a lo que Kingdon (1995) denomina ventana de oportunidades política. En el caso chileno, dicha ventana se abrió con la elección de Michelle Bachelet como Presidenta en 2006. Para examinar estos estados resulta clave investigar cómo, desde dónde, y por qué ciertas ideas emergen o fueron omitidas durante el proceso. En este sentido, el artículo revela la necesidad de examinar los componentes del proceso (evaluaciones, agendas, formulación y toma de decisiones). Un aspecto relevante, es la imposibilidad de dividir estos componentes en fases como sugiere el Modelo de Ciclo Político (PCM), confirmando las posiciones de Jann y Wegrich (2007), Sabatier (2007) y Sidney (2007). Este artículo también investigó los factores que gatillaron e impactaron en el proceso de cambio institucional en Chile. Las condiciones del entorno fueron examinadas para identificar factores políticos y administrativos que gatillaron dicho proceso. Dichos factores emergen fundamentalmente desde evaluaciones conducidas a lo largo de todo el proceso, demostrando la importancia de considerar estas evaluaciones para el análisis, un aspecto al que no se le ha dado suficiente atención en la literatura (Pearce, 2013). Los resultados del proceso de cambio institucional también fueron examinados. El análisis del caso sugiere que en un proceso pueden intervenir múltiples actores con diferentes intereses y motivaciones (agendas), todos los cuales buscan influir el proceso y sus resultados. Estos actores adoptan varios mecanismos (rasgos del proceso) que son críticos para el devenir de ciertos cursos de acción, y en consecuencia, los resultados del proceso. Como se ha enfatizado acá, dichos rasgos son dinámicos y tienen a cambiar a lo largo del proceso. Las condiciones del entorno en que el proceso ocurre también son útiles para explicar los resultados del mismo. Por ejemplo, en el estudio de caso la fragmentación del sector podría explicar la poca participación de la industria durante la formulación del proyecto. Esto confirma la idea que el proceso no ocurre de manera aislada y de que está directamente influenciado por el contexto en el que ocurre. En consecuencia, investigaciones futuras debieran dar especial atención al contexto político, legislativo y administrativo para explicar cómo y porqué las NTAs cambian. A pesar de que los resultados presentados aquí reflejan las particularidades del caso chileno, y de que tales hallazgos no pueden generalizarse, los aspectos aquí investigados

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podrían utilizarse para investigar otros procesos de cambio en NTAs. El modelo conceptual integrado (figura 2) podría resultar clave para ello. Tres aspectos demuestran por qué el modelo podría ser adoptado más allá del caso chileno. Primero, un aspecto central en un modelo conceptual es la existencia de una variable que incorpore el contexto en el que ocurre el problema de investigación. Esto permite crear un puente entre aspectos específicos de un caso hacia un enfoque más general para investigar un problema (Pearce, 2012). El modelo propuesto en la Figura 2 incorpora esta variable. Segundo, el modelo ofrece una guía para investigar cambios en NTA sobre la base de estados, componentes y rasgos del proceso. Nuevamente, esto no es sugerir que las especificidades de los estados, componentes y rasgos del caso chileno vayan a ser encontradas en otros estudios de caso, sino más bien que estos tres elementos como conceptos se debieran tener en consideración al investigar otros casos. Tercero, el modelo realza la influencia de las condiciones del entorno sobre el proceso para explicar cómo y por qué las NTAs cambian. De esta manera el modelo sugiere que la importancia de considerar la naturaleza dinámica del entorno para el análisis. En resumen, esta investigación ha demostrado la necesidad de examinar los cambios en NTAs pero, al mismo tiempo, investigar cómo y por qué estos cambios se producen. Aunque el caso chileno ofrece algunas luces al respecto, mayor investigación en este tema es necesaria. Tales investigaciones podrían confirmar la utilidad del modelo conceptual propuesto en la Figura 2 o proponer enfoques alternativos para incrementar el conocimiento sobre este problema de investigación. Solo a partir de ello, se podrá tener una mejor comprensión acerca de estas organizaciones e incrementar el conocimiento acerca del cómo y por qué las NTAs cambian a lo largo del tiempo.

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