Presupuesto y Gasto Público 66/2012: 183-198 Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos © 2012, Instituto de Estudios Fiscales

Rendición de cuentas en los ayuntamientos españoles a través de indicadores de gestión * SONIA ROYO MONTAÑÉS BASILIO ACERETE GIL CARIDAD MARTÍ LÓPEZ Facultad de Economía y Empresa Universidad de Zaragoza Recibido: Octubre 2011 Aceptado: Noviembre 2011

RESUMEN Desde 2006 la Instrucción Contable para la Administración Local (ICAL) requiere que los ayuntamientos españoles presenten indicadores de gestión en sus cuentas anuales. El objetivo de este trabajo es evaluar en qué medida los ayuntamientos españoles hacen uso de los indicadores para rendir cuentas. Para ello se analiza la presentación de in­ dicadores en la memoria de sus cuentas anuales, así como su difusión en las páginas web municipales. Los resultados indican que muchos ayuntamientos presentan indicadores financieros y presupuestarios, pero pocos proporcionan indicadores sobre la gestión de los servicios. También se observa que el número de ayuntamientos que divulgan in­ formación financiera e indicadores en sus páginas web ha experimentado una evolución muy positiva. Palabras clave: indicadores financieros, presupuestarios y de gestión, ayuntamientos españoles, rendición de cuentas. Clasificación JEL: H83, M41.

Abstract Since 2006, the Accounting Plan for Local Governments has required Spanish municipalities to disclose performan­ ce indicators in their annual accounts. The objective of this paper is to analyse to what extent Spanish municipalities are using performance indicators for accountability purposes. To do so, we have analysed the disclosure of perfor­ mance indicators in the notes to the financial statements and their disclosure in municipalities’ websites. The results show that many local governments disclose the financial and budgetary indicators, but very few provide indicators about the performance of local public services. It is also noticed that the number of municipalities disclosing the fi­ nancial statements and performance indicators in their websites has experimented a very positive evolution. Key words: financial, budgetary and performance indicators, Spanish local governments, accountability.

* Este trabajo ha sido financiado por el Plan Nacional de I+D+i a través del proyecto ECO2010-17463 (ECON-FEDER).

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1.

Sonia Royo Montañés, Basilio Acerete Gil y Caridad Martí López

Introducción

La revelación de indicadores es un mecanismo clave de transparencia y rendición de cuentas, principios fundamentales de buena gobernanza, que garantizan que los agentes inte­ resados son capaces de formarse un juicio razonado sobre el rendimiento de las administra­ ciones públicas (Lee, 2008). Una de las dimensiones más importantes de la rendición de cuentas es la financiera, que informa a los ciudadanos sobre el uso de los recursos públicos. La información sobre la gestión de los servicios también es necesaria para conocer aspectos relacionados con la economía, eficiencia y eficacia de las entidades públicas. Por otra parte, en los últimos años, la creciente importancia de Internet y las iniciativas de administración electrónica —e-government— han añadido una nueva dimensión a los patrones tradicionales de rendición de cuentas (Cameron, 2004; Meijer, 2007; Pina et al., 2007), proporcionando a las administraciones públicas un nuevo canal que les permite comunicarse con los ciudada­ nos y la sociedad en general a muy bajo coste. En general, el valor de los sistemas de medición y gestión del rendimiento puede divi­ dirse en dos grandes categorías: utilidad para la toma de decisiones y rendición de cuentas. Además, los indicadores tienen la ventaja de permitir a las entidades auto-evaluarse, propor­ cionando feedback acerca del logro de los objetivos propuestos, y promover el aprendizaje de los empleados y de las organizaciones (Moynihan, 2008). La elaboración y publicación de indicadores genera beneficios de diversa índole, ya que permite concretar los objetivos de la organización, mejora el conocimiento del proceso de prestación de los servicios públicos, ayuda a comparar las actuaciones llevadas a cabo, y a promover la responsabilidad y la trans­ parencia de las entidades públicas (Álvarez et al., 2004). No obstante, la publicación de los indicadores puede generar efectos no deseados 1 debido a la asimetría de información y los diferentes objetivos de principales y agentes (Álvarez et al., 2004). La mayoría de los trabajos empíricos sobre indicadores de gestión se han centrado en la utilidad de los indicadores para la toma de decisiones de gestores y políticos y en los factores que influyen en el desarrollo de estos sistemas. Las cuentas anuales constituyen un medio fundamental para comunicar el rendimiento de las administraciones públicas a los agentes interesados (Chan, 2003; Steccolini, 2004). Aunque los ciudadanos no lean ni utilicen los in­ formes acerca del desempeño de los servicios públicos, la elaboración y divulgación de esta información es necesaria desde un punto de vista de rendición de cuentas democrática (Po­ llitt, 2006). Escasos estudios (Boyne y Law, 1991; Lonti y Gregory, 2007, Hildebrand y McDavid, 2011) han analizado la preparación y divulgación de indicadores para la rendición de cuentas. Desde la perspectiva del uso externo de los indicadores, este estudio se centra en su utilización por parte de los ayuntamientos españoles para la rendición de cuentas financie­ ra y sobre el desempeño de los servicios prestados. En noviembre de 2004, se aprobó la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local (ICAL) 2, que introdujo la obligación de divulgar, en la memoria de las cuentas anua­ les, un conjunto de indicadores relativos a la situación económico-financiera y presupuesta­ ria de la entidad y a la gestión de los servicios públicos locales. El objetivo principal de este trabajo es evaluar en qué medida los ayuntamientos españoles hacen uso de los indicadores para rendir cuentas a la ciudadanía. Para ello se analiza la elaboración de indicadores y su in­

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clusión en la memoria de sus cuentas anuales, así como su difusión a través de las páginas web municipales, para comprobar si Internet se configura como una herramienta que amplia las posibilidades de rendición de cuentas. En concreto, pretendemos responder a las siguien­ tes preguntas de investigación: ¿Ha conducido el requerimiento de la ICAL acerca de la pre­ sentación de indicadores a una implementación real? ¿Qué tipo de indicadores se revelan con mayor y menor frecuencia? ¿En qué medida los ayuntamientos españoles divulgan indicado­ res en sus páginas webs? Este trabajo está estructurado del siguiente modo. A continuación, pasamos a comentar las iniciativas teóricas y la legislación sobre indicadores de gestión en nuestro país. En la sec­ ción tercera, presentamos la metodología del trabajo y en la sección cuarta, los resultados. La discusión de los resultados obtenidos y las conclusiones extraídas de este trabajo se comen­ tan en las secciones cinco y seis.

2.

Iniciativas y legislación sobre indicadores en España

Diversas entidades españolas han publicado informes sobre la implementación de siste­ mas de gestión del rendimiento en las entidades públicas. En la administración local 3, cabe destacar las siguientes iniciativas. Una de las primeras publicaciones acerca de sistemas de información y de evaluación a través de indicadores fue realizado por la Federación de Muni­ cipios de Navarra (1986), que abarca una amplia lista de servicios públicos con objetivos e indicadores. La Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA, 2002) realizó un estudio que divide los servicios y actividades en seis áreas: protec­ ción civil y seguridad ciudadana; seguridad, protección y promoción social; producción de bienes públicos de carácter social; producción de bienes públicos de carácter económico; ac­ tividades generales; y gestión económica, financiera y presupuestaria. Para cada una de estas áreas, distingue cuatro tipos de indicadores: economía e inputs; eficacia y outputs; eficiencia y procesos, y excelencia. La Fundación Carles Pi y Sunyer (2003), en colaboración un am­ plio número de ayuntamientos catalanes, también presenta una propuesta de indicadores para una detallada lista de servicios. El estudio de la Federación Española de Municipios y Pro­ vincias (FEMP, 2006) realizado en colaboración con once ayuntamientos españoles y las Universidades de sus respectivas Comunidades Autónomas, presenta una metodología basa­ da en actividades para calcular los costes de los servicios públicos locales. Recientemente, en julio de 2011, dentro de un proyecto más amplio para la implantación de un sistema de costes e indicadores en los ayuntamientos, la FEMP (2011) ha publicado un documento que supone la actualización de los conceptos técnicos y económicos incluidos en el estudio de 2006. Por otra parte, en 2009, la FEMP publicó un documento sobre el diseño de indicadores para eva­ luar las políticas culturales locales en el marco de la Agenda 21. Estas iniciativas, que no tienen carácter obligatorio, son guías que los ayuntamientos pueden utilizar al implementar un sistema de medición del rendimiento. Puesto que varios ayuntamientos han colaborado activamente en el desarrollo de estos proyectos junto con las anteriores instituciones, en principio, podríamos esperar un elevado nivel de implementación de indicadores de gestión en los ayuntamientos españoles.

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Por otra parte, diversas disposiciones legales han establecido la necesidad de evaluar las actividades de las entidades públicas y la importancia de los principios de eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de los fondos públicos. La Ley 57/2003, sobre Medidas para la Mo­ dernización de la Administración Local, y el Real Decreto 2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establecen la obligación de calcular el coste y el rendimiento de los servicios y de distribuir los recursos siguiendo los principios de eficiencia y eficacia, basándose en la definición y el logro de objetivos. La ICAL requiere que todos los ayuntamientos revelen, en la memoria, indicadores so­ bre la situación financiera y presupuestaria (3 y 15 indicadores 4, respectivamente, cuyas fór­ mulas de cálculo están especificadas en la ICAL, y para cuyo cálculo se necesitan magnitu­ des del balance y del estado de liquidación del presupuesto). Además, los ayuntamientos con más de 50.000 habitantes también tienen que revelar indicadores de gestión que «permitirán evaluar la economía, eficacia y eficiencia en la prestación de, al menos, los servicios finan­ ciados con tasas o precios públicos». La ICAL incluye siete indicadores de gestión genéricos a título orientativo, y también proporciona unas breves pautas para la obtención de las mag­ nitudes de los indicadores propuestos. Algunos de estos datos son de fácil obtención (número de habitantes, rendimiento del servicio, número de empleados); otros han sido exigidos por normativas previas (costes) o deberían haberse estimado durante la elaboración del presu­ puesto (costes estimados, número esperado de prestaciones). Estos indicadores se refieren a inputs, outputs, y magnitudes básicas de economía y eficacia; pero ninguno incluye aspectos más difíciles de medir, como los outcomes o el impacto del servicio y la calidad. Muy recientemente, en julio de 2011, la IGAE ha aprobado una Resolución 5 por la que se regulan los criterios para la elaboración de la información sobre los costes de las activida­ des e indicadores de gestión a incluir en la memoria de las cuentas anuales, según el requeri­ miento establecido por el nuevo Plan General de Contabilidad Pública (PGCP, 2010). En esta Resolución, que es de aplicación para las entidades integrantes del sector administrativo esta­ tal, se dictan las instrucciones precisas para cumplimentar los estados e informes incluidos en la memoria de las cuentas anuales del PGCP de 2010, relativos a los costes de las organi­ zaciones y, en particular, al coste de las actividades relacionadas con la obtención de tasas y precios públicos. Siguiendo esta iniciativa de la IGAE, consideramos que también es muy necesario para la administración local un reglamento que facilite procedimientos estandari­ zados para el cálculo de los costes los servicios públicos. De acuerdo con Navarro et al. (2008), la ausencia de estos procedimientos es una barrera importante en la aplicación gene­ ralizada de indicadores de gestión en los ayuntamientos españoles.

3.

Metodología

Según datos de población de 2007, 132 ayuntamientos españoles deben presentar indi­ cadores en la memoria siguiendo las directrices de la ICAL, representando el 50% de la po­ blación española, aproximadamente. Debido a que no hay un registro que centralice esta in­ formación 6, fue necesario solicitarlos directamente a cada ayuntamiento, siguiendo varias etapas.

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Dada la creciente importancia de Internet, la búsqueda se inició en las páginas web de las corporaciones locales. Esta búsqueda se realizó en noviembre de 2008 y se repitió en mayo de 2009, sin encontrar apenas diferencias destacables en los ayuntamientos que pre­ sentaban la información durante ese período de tiempo. Esta primera etapa permite valorar si los ayuntamientos españoles hacen uso de Internet con fines de rendición de cuentas pública. En la siguiente fase, se solicitó la información requerida a través del correo electrónico específico del departamento de contabilidad o, en su ausencia, del genérico del ayuntamien­ to. En los casos en los que no se obtuvo contestación, se recurrió al contacto tradicional por teléfono. En bastantes ocasiones tuvo que repetirse la llamada para hablar con la persona idó­ nea y en otras se pedía remitir un correo electrónico, fax o un escrito. La última etapa del proceso fue el envío de una carta formal de solicitud a todos los ayuntamientos de los que no se había obtenido respuesta. Tras la búsqueda inicial en las páginas web y la solicitud de la información durante fi­ nales de 2008 y principios de 2009, se obtuvo la información de 56 ayuntamientos —2 de ellos no elaboran indicadores—, es decir, la muestra final está compuesta por el 42% de la población objetivo. Los indicadores financieros y presupuestarios se han comparado con la lista de la ICAL, anotando los casos en que se incluyen indicadores adicionales. Respecto a los indicadores de gestión, la ICAL no exige unos indicadores determinados, simplemente hace una propuesta sobre qué indicadores sería adecuado informar. Por ello, se ha registrado el número de servicios para los que cada ayuntamiento elabora los indicadores de gestión propuestos por la ICAL u otros adicionales. Finalmente, con el objetivo de validar los resultados y analizar la evolución en la divul­ gación de la información financiera y los indicadores a través de Internet, en octubre de 2011 se han vuelto a analizar las páginas web municipales.

4.

Resultados

La Tabla 1 recoge los resultados de los análisis de las páginas webs de los ayuntamientos, realizados en 2009 y 2011, en lo que se refiere a la divulgación de las cuentas anuales e indica­ dores. Como puede observarse, la utilización de Internet para la divulgación de las cuentas anuales por los ayuntamientos ha incrementado de forma notable, cuya presencia se ha multi­ plicado por 3, pasando de 13 ayuntamientos a 42, en un período de dos años y medio. Sin em­ bargo, no todos estos ayuntamientos presentan todos los estados financieros requeridos por la ICAL. La mayoría de los ayuntamientos que aparecen en la tabla presentan balance, cuenta de resultados, estado de liquidación del presupuesto y estado de remanente de tesorería, pero hay bastantes que no incluyen una memoria con las notas a los estados financieros. También se observa diversidad en cuanto al año al que se refiere la información conta­ ble que se presenta en Internet. El 24% de los ayuntamientos que divulgan información en Internet en 2011 lo hacen sobre el último ejercicio cerrado (2010), un 40% presentan los es­ tados financieros del año 2009, mientras que en un 36% de ayuntamientos los últimos esta­ dos financieros divulgados corresponden a 2008 ó, incluso, 2007. El elevado porcentaje de

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Sonia Royo Montañés, Basilio Acerete Gil y Caridad Martí López

Tabla 1

Presentación de cuentas anuales e indicadores de la ICAL en Internet

ESTADOS FINANCIEROS 2009

2008 Roquetas de Mar Rubí 2007 Avilés* Barcelona* El Ejido* Lugo* Majadahonda Mataró* Molina de Segura Palma de Mallorca Vigo* 2006 Gijón Oviedo*

ESTADOS FINANCIEROS 2011

INDICADORES 2009

INDICADORES 2011

2010 Albacete

Alcobendas

Avilés

2007 Burgos

Avilés Castellón

Barcelona** Granollers

Cartagena Madrid**

El Ejido Roquetas de Mar

Guadalajara Las Rozas**

Majadahonda Sant Boi de Llobregat Santander Sabadell 2009 Santiago de Compostela Sant Cugat del Vallès** Alcobendas* Tarragona Santa Coloma de Gramanet** Arona Tarrasa Santander Barcelona* Vigo Tarragona Castellón Torrevieja La Coruña* 2006 Vigo**

L’Hospitalet de Llobregat El Puerto de Santa María

Lugo* Oviedo 2009 Majadahonda* Arona Mataró* Barcelona** Oviedo* Chiclana** Palencia Cornellá de Llobregat Santa Coloma de Gramanet Dos Hermanas Tarragona Gandía Sagunto* La Coruña San Sebastián de los Reyes Gijón Sant Boi de Llobregat Guadalajara Vilanova i la Geltrú Las Palmas de Gran Canaria L’Hospitalet de Llobregat 2008 Lugo Chiclana Mataró Coslada* Oviedo Cuenca* Ponferrada Dos Hermanas Puerto de Santa María El Ejido* Palencia Elche Tarrasa Ferrol Toledo Jerez de la Frontera Rubí Las Palmas de Gran Canaria Sagunto Lleida San Sebastián de los Reyes Murcia Santiago de Compostela Orihuela Palma de Mallorca 2008 Coslada** 2007 Cuenca** Gandía Elche Ponferrada Ferrol Torrent* Lleida Orihuela

Palma de Mallorca

Torrejón de Ardoz

Torrent

Zaragoza

2010 Avilés* Gijón Madrid* Molina de Segura Sabadell* Roquetas de Mar Las Rozas* Torrevieja* Vigo

2008 Roquetas de Mar** Rubí

2007 Cartagena

Córdoba

Majadahonda

Pontevedra

Nota: (*) Todos los estados financieros, incluyendo la memoria, están disponibles en la web del ayuntamiento. (**) Junto con indicadores financieros y/o presupuestarios, también presentan indicadores de gestión.

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ayuntamientos en los cuales la información más reciente hace referencia a 2008 ó 2007, indi­ ca el escaso interés que muestran por la divulgación de información actualizada. Con respecto al número de ayuntamientos españoles de más de 50.000 habitantes que presentan indicadores financieros y presupuestarios en sus páginas web, también se obser­ va una evolución muy favorable pasando del 12% en 2009, a 41% en 2011. No obstante, no todos los ayuntamientos incluidos en la tabla divulgan todos los indicadores financieros y presupuestarios. Por otra parte, la forma de presentar estos indicadores no es uniforme, ya que la mayoría los incluyen en la memoria de los estados financieros, pero otros los presen­ tan directamente en alguna sección de la web municipal (por ejemplo: transparencia, infor­ mación económico-financiera, indicadores sobre la gestión municipal, etc.). En la revela­ ción de este tipo de indicadores cabe destacar los ejemplos de Granollers y Tarragona, que presentan bases de datos de indicadores financieros y presupuestarios con periodicidad mensual, con gráficos que muestran la evolución mes a mes y la comparativa con el ejerci­ cio anterior. Si pasamos a analizar los resultados en los indicadores de gestión de los servicios públi­ cos, el grado de revelación de información es mucho menor. En 2011, solo 9 ayuntamientos incluyen indicadores de gestión en sus páginas web, aunque hay un incremento con respecto a 2009, cuando solo 2 ayuntamientos proporcionaban esa información. En este grupo de in­ dicadores tampoco hay homogeneidad, ya que cada ayuntamiento presenta diferentes indica­ dores y ninguno presenta los 7 indicadores de gestión propuestos por la ICAL, siendo el indi­ cador de coste del servicio por habitante el único presentado por los 9 ayuntamientos a través de sus páginas web. Asimismo, la forma de presentar los indicadores de gestión también va­ ría, incluyéndose en algunos casos en la memoria y, en otros casos, en la memoria justificati­ va de costes y rendimiento de los servicios. Nuevamente, hay diversidad con respecto a la actualización de la información presenta­ da, ya que un 33% de los ayuntamientos presentan los correspondientes a 2010, mientras que un 24% aún mantienen como últimos indicadores divulgados los referidos a 2008 ó 2007. Cabe señalar que tanto en la consulta de 2009, como en la de 2011, hay más ayuntamientos que divulgan indicadores, que aquéllos que presentan las cuentas anuales, ya que en ocasio­ nes los indicadores no se presentan en la memoria. El análisis conjunto de toda la información obtenida, tanto la conseguida a través de Internet en mayo de 2009, como la recibida por correo electrónico o postal hasta dicha fe­ cha 7, revela que entre un 84% y un 91% de los ayuntamientos presentan cada uno de los indicadores financieros y presupuestarios de la ICAL, como puede verse en la Tabla 2, lo cual representa porcentajes bastante elevados. A pesar de que las magnitudes que los com­ ponen están perfectamente definidas en la ICAL y su cálculo resulta directo a partir de los estados financieros y los datos de la ejecución presupuestaria, ningún indicador es presen­ tado por todos los ayuntamientos y 44 (79%) presentan todos los indicadores de tipo finan­ ciero y presupuestario. El «endeudamiento por habitante» es el indicador financiero que presentan más ayuntamientos y entre los indicadores presupuestarios destacan el «gasto por habitante», la «inversión por habitante» y los períodos medios de pago y cobro, ya que los presentan el 91% de los ayuntamientos. Los indicadores presupuestarios menos divul­ gados son la «contribución del presupuesto al remanente de tesorería», y los que miden la

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Tabla 2

Indicadores financieros y presupuestarios en 2009

N = 56 ayuntamientos

Ciudades

%

47 47 49

83,9% 83,9% 87,5%

Ejecución del presupuesto de gastos Realización de pagos Gasto por habitante Inversión por habitante Esfuerzo inversor Período medio de pago Ejecución del presupuesto de ingresos Realización de cobros Autonomía Autonomía fiscal Período medio de cobro Superávit (o déficit) por habitante Contribución del presupuesto al remanente de tesorería Ejecución de pagos (presupuestos cerrados) Ejecución de cobros (presupuestos cerrados)

49 49 51 51 49 51 49 49 48 50 51 50 47 47 47

87,5% 87,5% 91,0% 91,0% 87,5% 91,0% 87,5% 87,5% 85,7% 89,2% 91,0% 89,2% 83,9% 83,9% 83,9%

Indicadores financieros adicionales Indicadores presupuestarios adicionales

7 14

12,5% 25,0%

A) Indicadores financieros Liquidez inmediata Solvencia a corto plazo Endeudamiento por habitante B) Indicadores presupuestarios

realización de pagos y cobros de presupuestos cerrados. Siete y catorce ayuntamientos ela­ boran, respectivamente, indicadores financieros y presupuestarios adicionales a los reque­ ridos por la ICAL, sin que se observe ningún patrón común en la divulgación de estos indi­ cadores adicionales. Con respecto a los indicadores de gestión de los servicios locales, la Tabla 3 incluye el número y porcentaje de ciudades que revelan cada indicador propuesto por la ICAL. Tam­ bién se incluye el número de servicios para los que cada indicador de gestión es calculado en cada ciudad, así como el número total de servicios para los que cada ayuntamiento revela in­ dicadores de gestión. También se señala si el ayuntamiento calcula indicadores de gestión distintos a los propuestos por la ICAL. El nivel de rendición de cuentas sobre la gestión de los servicios públicos locales resul­ ta poco satisfactorio ya que, en la primera evaluación realizada en 2009, sólo los presentaban 14 ayuntamientos (25% de los que se obtuvo información), lo que revela un bajo nivel de cumplimiento de la normativa. Según conversaciones mantenidas con algunos responsables municipales, el hecho de que no se haya implantado un sistema de contabilidad de costes y gestión explica en muchas ocasiones por qué no se elabora este tipo de indicadores. Los indi­ cadores de gestión más presentados son el «coste del servicio por habitante», que han elabo­ rado los 14 ayuntamientos, y el «rendimiento del servicio sobre el coste», que ha sido elabo­

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rado por 11. Según la normativa fiscal local, las tasas públicas a cobrar por prestación de un servicio no pueden superar el coste de prestación de dicho servicio, lo cual explicaría por qué son los indicadores más calculados. Aunque el «coste del servicio por prestación» y el «coste del servicio sobre coste previsto» tienen el mismo numerador que los indicadores anteriores, son presentados por menos ayuntamientos (9 y 4, respectivamente), lo que indica que los ayuntamientos tienen dificultades para registrar las prestaciones realizadas o que no estiman los costes previstos. El resto de indicadores de gestión, para cuyo cálculo no es necesaria una contabilidad de costes, son presentados por un menor número de ayuntamientos. Este hecho puede interpretarse como una falta de costumbre de los ayuntamientos en presentar informa­ ción sobre el rendimiento de sus actividades. En el análisis de las páginas web llevado a cabo en 2011, destacan en la divulgación de indicadores de gestión los municipios catalanes de San Cugat del Vallés y Santa Coloma de Gramanet. Estos ayuntamientos divulgan indicadores de gestión para diferentes servicios y programas, con indicadores específicos para cada servicio. No obstante, estos indicadores no se han obtenido en la nota 21 de memoria de las cuentas anuales, sino que forman parte de in­ formes sobre el coste y rendimiento de los servicios, en el caso de San Cugat, y de los indica­ dores de acción municipal en el caso de Santa Coloma, donde cabe destacar que además del resultado obtenido para los indicadores, también se presenta el objetivo establecido previa­ mente. En cuanto a ayuntamientos que informan en Internet sobre los indicadores propuestos por la ICAL, podemos señalar a Barcelona (incluye la información de 5 años), Madrid (in­ cluye el gasto por habitante para 53 programas) y Vigo (informa sobre la mayor parte de los indicadores en 40 servicios/programas). Los indicadores más comúnmente incluidos en las cuentas anuales se refieren a aspec­ tos económicos: coste por habitante, porcentaje del coste financiado por los usuarios y coste por prestación. Sin embargo, la presentación de indicadores sobre la eficacia global («presta­ ciones por habitante»), eficacia operativa («prestaciones realizadas sobre prestaciones pre­ vistas»), eficacia presupuestaria («coste real sobre coste previsto») y el «número de emplea­ dos por habitante», es menor. De media, los ayuntamientos presentan 4 tipos indicadores de gestión y sólo 2 ayunta­ mientos presentan los 7 indicadores propuestos por la ICAL, pero no para los mismos servi­ cios. No hay homogeneidad entre los ayuntamientos en cuanto a la elaboración de indicado­ res de gestión, ya que para un mismo servicio los indicadores elaborados difieren de una ciudad a otra. Por otra parte, hay gran variabilidad en cuanto a los servicios para los cuales se presentan estos indicadores, siendo en algunos casos servicios propiamente dichos y en otros casos, programas de gastos definidos por motivos presupuestarios. Solo cinco ayuntamientos publican indicadores de gestión adicionales a los incluidos en la ICAL y raramente se refie­ ren a aspectos relacionados con la calidad de los servicios prestados.

4 7 3 8

Coste del servicio Coste estimado del servicio

Empleados del servicio Habitantes

Prestaciones realizadas Prestaciones previstas

Prestaciones previstas Habitantes

Otros indicadores

35,7

57,1

21,4

50,0

28,6

64,3

78,6

100

%(*)

Sí

6

6

6

6

6

20

69

40

69

6 7

7

7

7

Elche

12

12

12

8

12

Barcelona Benidorm Castelldefels

1

1

1

1

1

1

1

7

1

7

Fuenlabrada Manresa

18

15

15

18

18

15

13

18

Mijas

Porcentajes calculados sobre 14 ayuntamientos que proporcionan indicadores de gestión en 2009.

5

9

Coste del servicio N. º de prestaciones

(*)

11

Rendimiento del servicio Coste del servicio

Servicios totales

14

Ciudades

Coste del servicio Habitantes

Tabla 3 Indicadores de gestión

16

16

16

Palencia

10

10

10

Roquetas

3

3

3

3

3

3

3

3

Rubí

Sí

22

1

1

4

22

Sí

5

25

2

11

3

8

Sí

14

1

2

11

3

6

San Cugat Tarragona Tarrasa

Sí

32

32

Valladolid

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5.

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Discusión

Los resultados de este trabajo muestran que el enfoque legal de requerir la divulgación de indicadores de desempeño por parte de los ayuntamientos españoles solo ha sido efectivo parcialmente, ya que un elevado número de ayuntamientos presentan indicadores financieros y presupuestarios, pero escasos municipios proporcionan indicadores de gestión en las cuen­ tas anuales. Estos resultados son consistentes con estudios previos realizados en otros países líderes en la adopción de reformas del sector público como Australia (Cameron, 2004; Lee, 2008) y Estados Unidos (Wang, 2002; Ammons y Rivenbark, 2008), que indican que la in­ formación financiera se ha desarrollado en mayor medida que la no financiera. La mayor parte de los ayuntamientos españoles no está divulgando indicadores de ges­ tión sobre el rendimiento de los servicios para rendir cuentas a la ciudadanía. Sin embargo, la divulgación de este tipo de medidas de desempeño es una herramienta clave para mostrar el uso que se hace de los recursos públicos y poder comparar el nivel de servicios prestado con otros municipios. En suma, como consecuencia del incumplimiento de esta normativa, nu­ merosos municipios españoles están perdiendo una buena oportunidad para dar transparencia a sus actividades y a los resultados de su gestión. Otra cuestión a destacar es el contraste existente entre el grado de desarrollo de las ini­ ciativas sobre indicadores de gestión en los servicios públicos a nivel teórico, en los que ha habido bastante participación por parte de ayuntamientos, y las experiencias prácticas de im­ plantación que son muy escasas, y que presentan todavía un nivel muy incipiente de desarro­ llo. Por ejemplo, hemos observado que solo una ciudad (Tarragona) ha seguido el sistema de indicadores propuesto por AECA (2002). De las 11 ciudades que participaron en la iniciativa de la FEMP (2006), para desarrollar un sistema de costes para los servicios locales, 4 no res­ pondieron a nuestra petición de información y 4 no incluyen indicadores sobre la gestión de los servicios públicos locales en sus estados financieros. Por lo tanto, además de la brecha existente entre la legislación y la divulgación de indicadores de gestión, también hemos ob­ servado una falta de aplicación práctica de las iniciativas teóricas (presentadas en la Sec­ ción 2) desarrolladas previamente en nuestro país. Debemos destacar de forma positiva la importante evolución que ha habido en el núme­ ro de municipios que divulgan información financiera e indicadores a través de sus páginas web. Si en 2009 el uso que se hacía de Internet como canal de difusión de información finan­ ciera e indicadores de gestión era muy escaso (13 ayuntamientos presentaban sus estados fi­ nancieros y 15 presentaban indicadores en sus páginas web), en 2011 debemos destacar que se ha producido un incremento muy notorio en el número de municipios que revelan este tipo de información (42 ayuntamientos presentan sus estados financieros y 54 presentan indica­ dores). En cuanto a posibles razones que expliquen la evolución positiva en la divulgación de la información contable en Internet, podríamos mencionar la corriente en busca de una mayor transparencia y rendición de cuentas de las entidades públicas en España. Esta tendencia se materializa en iniciativas como el informe anual sobre transparencia de los ayuntamientos españoles que elabora Transparencia Internacional, que ha podido hacer que los responsables municipales tomen conciencia sobre la conveniencia de publicar información económico-fi­

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nanciera en sus páginas web. Por otra parte, investigaciones como el presente trabajo, en las que se solicitan las cuentas anuales a los departamentos de intervención de los ayuntamien­ tos, han podido impulsar a los responsables a publicarlas. No obstante, más de la mitad de los ayuntamientos todavía no proporcionan este tipo de información a través de Internet y se observa que la información en muchos casos no está ac­ tualizada, lo que sugiere que en algunos ayuntamientos en algún momento se decidió facili­ tar esta información en Internet, pero que en los años siguientes no ha habido interés por ac­ tualizarla. Además, también se ha observado que la información facilitada en muchos casos no es completa. Por lo tanto, a los ayuntamientos españoles todavía les queda mucho por me­ jorar en rendición de cuentas financiera y de gestión de los servicios a través de Internet. Aunque resulta preocupante que muchos ayuntamientos no informen al público sobre el rendimiento de sus actuaciones y actividades, más preocupante resulta que esta información pueda no estar disponible a nivel interno. Nuestro estudio se ha centrado en la información externa para fines de rendición de cuentas, pero el uso interno de los indicadores de gestión para la toma de decisiones puede ser mayor. La legislación puede requerir y crear procesos —como el uso de indicadores para la rendición de cuentas— pero garantizar su uso a nivel interno es más incierto (Sanger, 2008). Los indicadores financieros y presupuestarios están definidos de forma precisa en la ICAL y se pueden elaborar fácilmente con los programas informáticos de contabilidad públi­ ca, sin incurrir en coste adicionales. Sin embargo, elaborar los indicadores referidos a la ges­ tión de los servicios municipales no es una tarea inmediata que pueda llevarse a cabo en el departamento de contabilidad, puesto que requiere la adopción de un sistema integral de ges­ tión o que los departamentos encargados de la prestación del servicio transfieran los datos necesarios al área de contabilidad. Tal como indicaron algunos de los interventores con los que contactamos, algunas unidades encargadas de la prestación de servicios concretos están elaborando indicadores, pero esta información no se hace llegar al área contable, que por si sola no puede cumplir con el requerimiento de divulgación de este tipo de indicadores. Por tanto, los indicadores de gestión acerca de los servicios públicos se encuentran en desventaja frente a los financieros y presupuestarios en lo que a rendición de cuentas se refiere, lo cual explicaría que a veces se mantengan en la esfera interna de las entidades públicas. Entre las principales razones para no presentar indicadores de gestión en las cuentas anuales, algunos ayuntamientos argumentan la ausencia de un sistema de contabilidad de costes y sobre todo, la escasez de personal, recursos y tiempo para implantar estas técnicas. Como los ayuntamientos son, en última instancia, entidades políticas, el temor al uso que la oposición y los medios de comunicación pueden hacer de esta información es otra explica­ ción posible. Además, en España, la introducción de indicadores no ha estado vinculada con otros cambios, como la gestión por objetivos, y todavía escasas administraciones locales han adoptado la planificación estratégica o programas de gestión de la calidad. También debe te­ nerse en cuenta que los ayuntamientos no tienen ningún incentivo que les motive a cumplir con la revelación de indicadores. La flexibilidad en la divulgación de indicadores de gestión sobre los servicios públicos que permite la ICAL, hace que las entidades locales que ya estuvieran utilizando sistemas de

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medición y gestión del desempeño con anterioridad a la ICAL, puedan revelar los indicado­ res que previamente ya elaboraban, por lo que, en este caso, el proceso de divulgación es me­ nos costoso para estos ayuntamientos. Los enfoques voluntarios permiten optimizar el uso de las medidas de rendimiento en países con una fuerte cultura de transparencia (Kuhlmann, 2011). Por lo tanto, la falta de una cultura de transparencia en España y el todavía incipiente estado de desarrollo de sistemas de gestión del rendimiento a nivel local sugieren que la fle­ xibilidad establecida para la divulgación de los indicadores de gestión de los servicios públi­ cos puede no haber sido la mejor solución. En nuestra opinión, un conjunto de indicadores obligatorio y definido de forma precisa, junto con guías formales sobre cómo elaborarlos (tal como se ha hecho en el actual PGCP de 2010 y la Resolución de 28 de julio de 2011 de la IGAE) podría haber favorecido el grado de cumplimiento, con el beneficio añadido de per­ mitir la realización de comparaciones entre ayuntamientos, lo cual en última instancia tam­ bién mejoraría la rendición de cuentas. La escasa tradición en iniciativas de gestión por objetivos o resultados, gestión estraté­ gica e iniciativas de calidad a nivel local en nuestro país, junto con la falta de incentivos para cumplir con los requerimientos de revelación de indicadores, son las dos razones más facti­ bles para los bajos niveles de divulgación. Experiencias previas en otros países han puesto de manifiesto que los requerimientos legales exigiendo a los ayuntamientos preparar planes de gestión anuales que contengan indicadores han sido un impulsor fundamental para el estable­ cimiento y la utilización de los indicadores de gestión. Hasta el momento no podemos indi­ car que los requerimientos establecidos en la ICAL hayan tenido este resultado en España; quizá todavía es necesario que trascurra más tiempo para evaluar el impacto de esta legisla­ ción o, más importante aún, la implementación de incentivos o sanciones para hacer cumplir este tipo de requerimientos legales. Una medida tomada en este sentido es la dictada por el art. 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. En dicho artículo se establece que en caso de incumplimien­ to por las entidades locales de la obligación de remitir la información relativa a la liquidación de sus presupuestos a la Administración General del Estado, se procederá a retener, a partir de septiembre del ejercicio siguiente al que corresponda la liquidación y hasta que se produz­ ca la citada remisión, el importe de las entregas mensuales a cuenta de la participación en los tributos del Estado que les corresponda. Este es un primer paso para lograr mayor rendición de cuentas y la presentación de información contable de forma oportuna.

6.

Conclusiones

Este trabajo pone de manifiesto que el enfoque legal de requerir la divulgación de indi­ cadores de desempeño en los estados financieros no ha sido efectivo para promover la rendi­ ción de cuentas basada en el desempeño en los ayuntamientos españoles, ya que la revelación de los indicadores financieros y presupuestarios es relativamente alta, pero la divulgación de indicadores relativos a la gestión de los servicios públicos locales es muy escasa. El requerimiento de presentar indicadores en las cuentas anuales de los ayuntamientos constituye un primer paso para promover mayor rendición de cuentas basada en el desempe­

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ño. Para conseguir este objetivo, en nuestra opinión, es necesaria una mayor disponibilidad pública de las cuentas anuales, que podría conseguirse exigiendo que los ayuntamientos pu­ bliquen esta información en Internet (requerimiento que ya existe en el sector privado espa­ ñol, para el caso de las sociedades anónimas cotizadas) 8, lo cual fomentaría enormemente la transparencia de las entidades locales, informando más adecuadamente a la ciudadanía sobre el uso de los recursos públicos, el nivel de servicios prestado y los resultados de la gestión realizada. En resumen, existen cuatro lecciones fundamentales que deben extraerse de este traba­ jo. En primer lugar, además de exigir la revelación de indicadores, debe realizarse un esfuer­ zo para resaltar la importancia de establecer objetivos que reflejen las prioridades de las polí­ ticas municipales y deben proporcionarse guías sobre cómo hacerlo. En segundo lugar, si el legislador quiere que estas medidas tengan éxito, es necesario que los beneficios que preten­ den lograrse con estas iniciativas se comuniquen adecuadamente para que sean comprendi­ dos y asumidos por las personas que van a ser responsables de su implantación. En tercer lu­ gar, deben establecerse mecanismos de incentivos o sanciones para hacer cumplir las iniciativas propuestas. Y, en cuarto lugar, las unidades afectadas deberían recibir los recursos necesarios para implementar las reformas. De no seguirse estas pautas, existe el riesgo de que las medidas propuestas nunca lleguen a adoptarse de forma efectiva.

Notas 1. Según Smith (1995) y Álvarez et al. (2004), los efectos no deseados de la publicación de indicadores son los si­ guientes: 1) excesiva atención a los objetivos objeto de medición, a expensas de otros no cuantificables; 2) sub­ optimización, en el sentido de perseguir objetivos particulares en detrimento de los objetivos globales de la or­ ganización; 3) miopía, dando más importancia a los objetivos a corto plazo en perjuicio de los objetivos a medio y largo plazo; 4) fijación de medidas, énfasis en el indicador en lugar de en el objetivo subyacente; 5) problemas de fiabilidad, si los indicadores se utilizan para fines de control existen incentivos para su manipulación; 6) pro­ blemas de interpretación, si no se consideran adecuadamente los factores ajenos al control de la entidad; 7) comportamiento estratégico, minimizando los logros para que no se exijan mejores resultados en el futuro; y, 8) anquilosamiento, el riesgo de quedarse anclado en los objetivos previos sin evolucionar ante las nuevas circuns­ tancias del entorno. 2. La ICAL entró en vigor el 1 de enero de 2006. 3. A nivel de la administración central, cabe destacar el trabajo de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE, 2007). 4. Los indicadores presupuestarios que propone la ICAL y otros como los que presenta Portillo (2009) pueden ser­ vir para la toma de decisiones de política fiscal. 5. Resolución de 28 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado. 6. El artículo 212 del Texto Refundido Ley Reguladora de las Haciendas Locales únicamente exige que la cuenta general esté expuesta al público durante un plazo de 15 días una vez elaborada por la Intervención. 7. El análisis de las páginas web llevado a cabo en 2011 valida los resultados obtenidos en 2009: elevada divulga­ ción de indicadores financieros y presupuestarios y bajo grado de divulgación de indicadores de gestión. Por ello, no se solicitó de nuevo la información a los ayuntamientos por correo electrónico, teléfono y correo postal. Los resultados presentados en las Tablas 2 y 3 no incluyen los ayuntamientos para los que hemos obtenido sus

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indicadores en sus páginas web en octubre de 2011, para no mezclar datos referentes a distintos años (2007, del primer análisis, y 2008, 2009, ó 2010 del último análisis de las páginas web). 8.

Ley 26/2003 y Circular 1/2004 de la Comisión Nacional del Mercado de Valores.

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