DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES”
República de Colombia
Documento Marco: “Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales”
Sistema General de Regalías - SGR Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas
Bogotá D.C., Colombia 2015 Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................................................4 1. CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL DEL CICLO DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN .............................................................................................................................................................................6 1.1
Etapa de preinversión ...................................................................................................................................................... 8
1.2
Etapa de Inversión ........................................................................................................................................................... 11
1.3
Etapa de Operación ......................................................................................................................................................... 12
1.4
Etapa de Evaluación Ex post .................................................................................................................................... 12
2. CAPÍTULO 2: DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A NIVEL MUNICIPAL EN COLOMBIA ...................................................................................................................................... 13
3.
2.1
Etapa de Estructuración ............................................................................................................................................... 13
2.2
Etapa de Presentación al OCAD ............................................................................................................................. 14
2.3
Etapa de Aprobación en el OCAD ......................................................................................................................... 15
2.4
Etapa de Ejecución de Proyectos .......................................................................................................................... 15
CAPÍTULO 3: MARCO NORMATIVO DEL PROGRAMA ................................................................. 19
4. CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A ENTES TERRITORIALES ... 22 4.1
Asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos .......................................................... 22
4.2 Desarrollo del marco metodológico y estandarización para la estructuración de proyectos .................................................................................................................................................................................................. 24 4.3 5.
Esquema a implementar .............................................................................................................................................. 27
CAPÍTULO 5: DESCRIPCIÓN DEL ESQUEMA OPERATIVO DEL PROGRAMA ............. 31 5.1
Postulación de la necesidad ...................................................................................................................................... 32
5.2
Evaluación de la Solicitud en el DNP: ............................................................................................................... 33
5.3
Estructuración aplicada de un proyecto .......................................................................................................... 33
5.4
Acompañamiento en la estructuración de un proyecto ..................................................................... 35
5.5
Productos a recibir por los Entes Territoriales. ......................................................................................... 36
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” 5.6 Culminación del proceso de estructuración y verificación del fortalecimiento de las capacidades. .......................................................................................................................................................................................... 37 6.
CAPÍTULO 6: BENEFICIOS ESPERADOS DEL PROGRAMA ...................................................... 39
LISTA DE TABLAS Tabla 1: Proyectos PGN o VU presentados ................................................................................ 14 Tabla 2: Descripción de Responsabilidades ............................................................................... 30 LISTA DE ILUSTRACIONES Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración Ilustración
1: Características generales de los proyectos ...................................................... 6 2: Etapas de los Proyectos ........................................................................................... 6 3: Componentes de las Etapas de los Proyectos................................................. 7 4: Fase de Identificación: Descripción .................................................................... 8 5: Fases de la etapa de preinversión ..................................................................... 10 6: Componentes Etapa de Inversión...................................................................... 11 7: Etapas de un Proyecto en el marco del SGR ................................................. 13 8: Problemas principales identificados en el ciclo de los proyectos........... 14 9: Proyectos sin inicio de proceso de contratación .......................................... 15 10: Debilidades en Estructuración .......................................................................... 16 11: Agregado de Proyectos OCAD 2012-2014 por monto de inversión ... 17 12: Saldos sin ejecutar SGR por tipo de OCAD ................................................. 18 13: Estrategias del Programa ................................................................................... 22 14: Esquema para el Fortalecimiento en Estructuración de Proyectos .... 28
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INTRODUCCIÓN
Una eficiente planeación del gasto público depende en gran parte de la capacidad técnica en la estructuración de proyectos de las instituciones. Las entidades en Colombia en todos sus niveles presentan debilidades en el proceso de estructuración de proyectos, lo cual genera sobrecostos en su ejecución y retrasos en el cumplimiento de los cronogramas pactados. Adicionalmente, en el orden territorial no se vienen promoviendo inversiones de alto impacto y de carácter regional. Dado lo anterior y considerando el crecimiento de los recursos de inversión de entes territoriales provenientes de diferentes fuentes como el PGN y del SGR, además de la presentación de nuevas propuestas para el desarrollo de proyectos bajo la modalidad de Asociaciones Público Privadas, se requiere crear la capacidad institucional en la estructuración de proyectos. En lo que respecta a los proyectos de inversión del orden nacional, los problemas en la estructuración e implementación han logrado reducirse ostensiblemente gracias a procedimientos y controles promovidos por el Gobierno central. Merecen nombrarse los ajustes recientes a la normatividad de contratación y ejecución de proyectos como la reforma a la Ley 80, la reciente Ley de Asociaciones Público Privadas- APP, y en materia de estructuración lo que en ello plantea la reciente Ley de Infraestructura, además de las mejoras en los procedimientos de valoración de los riesgos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Adicionalmente, en materia de fortalecimiento institucional, en el orden nacional se evidencian mejoras en la experiencia de las entidades ejecutoras de proyectos, las cuales se encuentran experimentando un auge considerable en su dinámica y eficiencia en la implementación de proyectos comparado con periodos anteriores, propiciado esto por la decidida inversión en infraestructura del Gobierno actual. Sin embargo, la estructuración de proyectos a nivel territorial afronta serios retos relacionados tanto con la función de estructurar proyectos técnicamente robustos, como con la de contar con la capacidad institucional requerida en cada uno de los municipios del país para lograr dicho propósito. Lo anterior se agudiza más si se considera que ahora el 100% de los entes territoriales en Colombia cuentan con disponibilidad de recursos financieros para emprender proyectos de inversión gracias a la reciente reforma que dio origen al nuevo Sistema General de Regalías que se basa en criterios redistributivos orientados a la equidad. Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Adicionalmente otras formas asociativas para la articulación Nación-Territorio se han venido implementando, como lo es la iniciativa de Contratos Plan y por ende, resulta prioritario fortalecer a los territorios para que con los recursos disponibles, los objetivos establecidos se puedan cumplir eficientemente. El presente documento presenta el “Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales” formulado por el Departamento Nacional de Planeación, como respuesta a la necesidad identificada de apoyar el fortalecimiento institucional en materia de estructuración de proyectos para los municipios del país y contribuir así con la generación de proyectos apropiadamente estructurados bajo la iniciativa de Proyectos con “Sello DNP” que permitan el cierre de brechas prioritarias en el País. A continuación se presentan seis capítulos. El primer capítulo contiene el marco conceptual del ciclo de proyectos de inversión (preinversión, inversión, operación y evaluación expost), y se explica en cuál etapa se adelanta la estructuración de los proyectos. Los capítulos 2 y 3 contienen el diagnóstico respecto a las capacidades existentes en estructuración de proyectos en el orden territorial y se presenta el marco normativo, respectivamente. Posteriormente, en los capítulos 4 y 5 se presentan las estrategias que son parte del “Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales” y se describe la operatividad que ha dispuesto en DNP para prestar la asistencia técnica a los entes territoriales. Finalmente, el capítulo 6 contiene los beneficios esperados con la implementación del presente Programa. Se espera que los municipios del país encuentren en el presente Programa, una herramienta de apoyo personalizada y efectiva para mejorar sus capacidades institucionales en materia de estructuración de proyectos. La solicitud para acceder a los beneficios del programa, se encuentra disponible para descargar y diligenciar en el sitio web del DNP: www.dnp.gov.co.
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1. CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL DEL CICLO DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN El proyecto de inversión pública, puede definirse como la unidad operacional de la planeación del desarrollo que vincula recursos tanto humanos, como físicos y monetarios, entre otros, orientados a resolver un problema o necesidad más sentida de una población específica (Departamento Nacional de Planeación, 2012). Los proyectos por ende, contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado (Decreto 2844, 2010). Adicionalmente, es importante precisar que los proyectos de inversión deben ser procesos de agregación de valor que transforman insumos y factores productivos, a través de actividades, en productos. En general, los proyectos deben contar con las siguientes características:
Que cuenten con un ámbito geográfico delimitado.
Alcance
Que sean planeados integralmente, es decir, que incluyan todas las etapas.
Ubicación específica
Que sean limitados en el tiempo, es decir, que cuenten con una fecha inicio y una fecha terminación
No divisibles
Que no exista ningún otro proyecto con el mismo objetivo.
Temporales
Únicos
Ilustración 1: Características generales de los proyectos Que brinden la solución a un problema en particular.
Fuente Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN, (Departamento Nacional de Planeación, 2011). Adaptación Grupo de Estructuración SGR.
El desarrollo de un proyecto de inversión pública está dividido en 4 etapas que en sí, conforman “el ciclo de los proyectos” y que comprende: Ilustración 2: Etapas de los Proyectos
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PREINVERSIÓN
INVERSIÓN
EVALUACIÓN EXPOST
OPERACIÓN
Fuente Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN, (Departamento Nacional de Planeación, 2011). Adaptación Grupo de Estructuración SGR.
Este ciclo inicia con la formulación y evaluación ex ante del proyecto de inversión pública y termina cuando el proyecto cumple con los objetivos y metas propuestas, cuando se haya realizado la evaluación ex post y cuando los análisis de conveniencia de las entidades ejecutoras de los proyectos así lo establezcan (Departamento Nacional de Planeación, 2011). Bajo este escenario, cada una de estas cuatro etapas contempla una serie de elementos que permiten aplicar un proceso lógico, sobre el cual se estructura el proyecto, a saber: Ilustración 3: Componentes de las Etapas de los Proyectos
Situación actual Identificación Situación esperada
Formulación
Legal, Mercado, Técnico,
Preparación
Estudios
PREINVERSIÓN
Institucional y organizacional, Ambiental, Riesgos,
Financiera Evaluación
Comunicativo, Financiero.
Ex-ante
Económica y social
Físico Ejecución Financiera
INVERSIÓN
Seguimiento
Indicadores de producto y de gestión.
OPERACIÓN
Generación del beneficio a través de los bienes o servicios generados.
EVALUACIÓN EXPOST
Análisis de impacto a largo plazo.
Fuente Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN, (Departamento Nacional de Planeación, 2011). Adaptación Grupo de Estructuración SGR.
Con base en el anterior esquema, a continuación se detallan cada una de estas etapas, considerando el marco conceptual establecido en el Manual de Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN (Departamento Nacional de Planeación, 2011), así como los lineamientos conceptuales que orientan la construcción de un proceso presupuestal orientado por desempeño y resultados, recientemente adoptados por el DNP.
1.1
Etapa de preinversión
La etapa de preinversión incluye la formulación y evaluación exante del proyecto. La formulación contempla el proceso de identificación y preparación del mismo, en el cual se incluye el análisis de involucrados, el análisis de problemas, el análisis de objetivos y la elaboración de los estudios correspondientes. Adicionalmente, esta etapa de preinversión considera la evaluación financiera, económica y social, que hacen parte de la evaluación exante. En detalle, esta etapa de preinversión considera los elementos que se relacionan a continuación. 1.1.1 Formulación La formulación contempla: la identificación del problema central y de las características de la situación actual, la situación esperada y las alternativas de solución en términos de la población objetivo; adicionalmente, incluye la preparación de los requerimientos mínimos para definir las estrategias y las actividades que soportan al proyecto. Específicamente, en la identificación se analizan tres momentos: Ilustración 4: Fase de Identificación: Descripción
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LA SITUACIÓN ACTUAL Corresponde al análisis del problema, sus causas y efectos, población afectada, zona de ubicación de dicha población, y análisis de los actores involucrados según su rol con relación al proyecto
LA SITUACIÓN ESPERADA Corresponde a la etapa en la que se identifica el objetivo central, los objetivos específicos, la población y zona objetivo.
LAS ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN Corresponden a la identificación de las soluciones que realmente puedan ser llevadas a cabo por el proyecto.
Fuente Elaboración Grupo de Estructuración SGR.
Durante la preparación, se realizan los estudios de cada una de las alternativas identificadas en el proceso anterior. Los estudios más comunes son: estudio legal, estudio de mercado, estudio técnico, estudio ambiental, estudio de riesgos y estudio financiero. Éstos proveen la información básica necesaria para conocer la estructura de cada una de las alternativas tanto en su demanda de recursos, sus costos y en sus beneficios. Asimismo, en esta parte se determina el horizonte de evaluación del proyecto; es decir el tiempo que se necesita para llevar a cabo las etapas de preinversión, inversión, operación y evaluación ex post. Es importante destacar que el horizonte de evaluación NO se circunscribe exclusivamente a una vigencia presupuestal, ni a un periodo de gobierno ni corresponde exclusivamente al tiempo estimado para ejecutar las actividades de inversión, sino al tiempo que se requiere para cumplir con los objetivos del proyecto. Sin embargo, debe observarse en especial, la necesidad de lograr la articulación entre los planes institucionales y sectoriales con el los planes de desarrollo departamentales y municipales y con el Plan Nacional de Desarrollo, elemento que es definido como una de las características de los proyectos de inversión.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” 1.1.2 Evaluación Ex ante La evaluación ex-ante del proyecto consiste en un ejercicio de análisis de la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto del proyecto a la luz de las alternativas de solución identificadas. Para lo anterior se parte de la información recopilada en la preparación de cada una de las alternativas de solución. La evaluación consiste en la comparación de las diferentes alternativas mediante el cálculo de los indicadores apropiados con el propósito de seleccionar la mejor de ellas. La alternativa seleccionada se convertirá en el proyecto de inversión que continuará el proceso por las posteriores etapas. Esta selección se realiza mediante la evaluación financiera, económica y social. El grado de profundidad de la información en la etapa de preinversión puede diferenciarse por fases: Idea, Perfil, Prefactibilidad o Factibilidad. No todos los proyectos deben desarrollarse a lo largo de las cuatro fases; pues eso depende del grado de complejidad y evolución técnica, y de los montos del proyecto.
Ilustración 5: Fases de la etapa de preinversión
IDEA •Es una primera aproximación al problema, necesidad u oportunidad, y a su solución.
PERFIL • Es la identificación, preparación y evaluación de las posibles alternativas de solución, partiendo información de fuentes secundarias. Esta información permite descartar alternativas no factibles y precisar aún más las alternativas que técnica y económicamente tienen más opciones para pasar a la siguiente etapa.
PREFACTIBILIDAD • Implica una evaluación más completa y pormenorizada de las alternativas de solución identificadas en la etapa anterior.
FACTIBILIDAD • Precisa y detalla la mejor alternativa identificada en la etapa anterior y perfecciona una propuesta concreta del proyecto con su respectiva justificación, utilizando como sustento principal información primaria recolectada para este fin. Una vez el proyecto de inversión se encuentra en la fase de factibilidad, se puede estructurar su cadena de valor.
Fuente Elaboración Grupo de Estructuración SGR.
El desarrollo de la etapa de preinversión, considerando tanto la formulación como la evaluación exante, contempla la estructuración del proyecto, la cual aporta los elementos de juicio suficientes para tomar la decisión de invertir recursos públicos, considerando los resultados de la evaluación de las alternativas realizada con base en un análisis detallado de la situación actual y su efecto en la población afectada. Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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Por lo anterior, la estructuración del proyecto es el punto de partida para iniciar su ejecución (Miranda, 2004).
1.2
Etapa de Inversión
Durante la etapa de inversión se realiza la ejecución del presupuesto y el seguimiento al mismo, es decir, que en esta etapa se realiza la ejecución física y financiera orientada al logro del objetivo planteado. Durante este periodo se llevan a cabo las actividades necesarias para la generación de los productos del proyecto. Las actividades deben ser claras, concretas y estar programadas en el tiempo, ya que ellas indicarán el monto de recursos que se requieren para obtener el producto en el tiempo estipulado. Ilustración 6: Componentes Etapa de Inversión
EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO
• Físico • Financiera
• Indicadores de Producto • Indicadores de Gestión
Fuente: Elaboración Grupo de Estructuración SGR.
En esta etapa se realiza el proceso de seguimiento al proyecto de inversión, que consiste en la recolección, el procesamiento y el registro de la información de ejecución, comparándola con lo planificado durante la formulación, con el fin de identificar las desviaciones, fortalezas y debilidades de ésta, y así introducir cambios que lleven a una mejor generación y provisión de bienes y servicios, y por tanto, se lleve a cabo un cumplimiento óptimo de los objetivos del proyecto. Dicho proceso se realiza a nivel de los insumos, actividades y productos planteados en la cadena de valor del proyecto, a través del cálculo de indicadores de producto y de gestión que son los que miden el comportamiento físico del proyecto. Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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Los primeros reportan el avance para la obtención del producto durante el horizonte del proyecto; y los segundos, miden anualmente el cumplimiento de las actividades necesarias para la generación de los productos del proyecto programados para ese momento. Del mismo modo en esta etapa se realiza seguimiento cronológico (tiempos programados vs. tiempos observados) y presupuestal (de acuerdo con los compromisos, obligaciones y pagos asumidos desde el proyecto).
1.3
Etapa de Operación
En esta etapa el proyecto ya fue ejecutado y empieza a cumplir con las funciones para las que se diseñó. Comienza entonces la obtención de los beneficios. La duración de esta etapa es definida en la etapa de preinversión y se extiende hasta que se cumplan los objetivos preestablecidos y cuando el problema identificado no permanezca por cuenta de la implementación del proyecto. Durante esta etapa se realiza seguimiento a los resultados y el impacto de la cadena de valor.
1.4
Etapa de Evaluación Ex post
La Evaluación Ex-post, es la última etapa del ciclo del proyecto, y pretende asegurar la asignación y ejecución eficiente y efectiva de los recursos asignados para el proyecto. En este caso, se mide el impacto del proyecto a nivel económico, político y social. Dependiendo del impacto, se puede determinar el éxito o fracaso del proyecto de inversión. El Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales se focalizará por ende, en el fortalecimiento de las Secretarías Técnicas de los municipios del país específicamente durante la etapa de Formulación del Proyecto, en donde la estructuración del mismo juega un rol preponderante.
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2. CAPÍTULO 2: DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A NIVEL MUNICIPAL EN COLOMBIA La estructuración de proyectos se constituye en uno de los componentes más importantes en el ciclo de vida de un proyecto; de ella dependen no solo la correcta valoración y dimensionamiento de los recursos requeridos para su apropiado desarrollo e implementación, sino que cuando se realiza en forma completa y sistemática los riesgos asociados a la implementación se reducen ostensiblemente. Con base en la información recopilada desde la puesta en marcha del nuevo Sistema General de Regalías y en recientes evaluaciones de dicho sistema (Fedesarrollo 2014, Econometría, Economía Urbana), se han identificado falencias asociadas a la estructuración de los proyectos. Lo anterior es detectado en cada una de las etapas de aprobación y ejecución de los proyectos como su formulación y estructuración, presentación de los proyectos a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), aprobación de los mismos en los OCAD y en la misma ejecución del proyecto. Ilustración 7: Etapas de un Proyecto en el marco del SGR
Estructuración
Presentación al OCAD
Aprobación del OCAD
Ejecución del Proyecto
Fuente: Elaboración Propia
2.1
Etapa de Estructuración
Se identifican marcadas debilidades de entes territoriales municipales) en la formulación y estructuración de proyectos
(especialmente
De acuerdo con los resultados de la encuesta adelantada por Fedesarrollo (2014), cerca del 49% de los Secretarios de Planeación coinciden en que la formulación y
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” estructuración de proyectos es uno de los problemas principales en el ciclo de los mismos, como se muestra en la Ilustración 8. Ilustración 8: Problemas principales identificados en el ciclo de los proyectos
20,63%
Otras Razones
79,37%
26,50%
El rol de la Gobernación
73,50%
21,37%
El rol del Gobierno…
78,63%
24,72%
La ejecución de los…
75,28% 51,00%
La presentación y…
49,00%
48,58%
La formulación y…
51,42%
Si
No
Fuente: Elaboración propia con base en Fedesarrollo (2014)
2.2
Etapa de Presentación al OCAD
Los proyectos presentados presentan serias deficiencias técnicas y son devueltos para ajustes, lo que genera reprocesos. Se observa que el tiempo requerido para la presentación de los proyectos es mayor a lo justo, entre otras causas por debilidades en su formulación. Al analizar los proyectos ingresados para viabilidad DNP (incluyen Presupuesto General de la Nación - PGN o ingresados por Ventanilla Única - VU), el 32% no cumple con los requisitos exigidos para su presentación. Tabla 1: Proyectos PGN o VU presentados NO CUMPLE
Total general
TOTAL INGRESADOS (PGN o VU)
Cantidad de Proyectos
Monto de los proyectos (millones de pesos)
Cantidad Total de Proyectos
Monto Total de los Proyectos (millones de pesos)
Porcentaje de proyectos que no cumplen
430
$3.338.181
1337
$10.496.986
32%
Porcentaje del monto total de los proyectos que no cumplen 32%
Fuente: Base trazabilidad proyectos para viabilidad DNP. Grupo de proyectos de la DVR. Fuente: Base trazabilidad Asesores municipales corte Nov. 2014.
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2.3
Etapa de Aprobación en el OCAD
Los proyectos, una vez aprobados no comienzan su etapa de ejecución con prontitud. Para la vigencia 2013-2014, de acuerdo con las bases de datos del SGR se identificaron 680 (10%) de los proyectos aprobados (corte a 15 feb 2015) en los cuales transcurrieron más de 6 meses desde su aprobación y no habían sido contratados, lo cual representa $2,1, billones (14%), mientras que $1,2 billones llevan, al corte, más de 12 meses desde su aprobación sin ser ejecutados, por lo que corren con el riesgo de una eventual liberación de recursos. Lo anterior se presenta por no contar con los estudios técnicos, legales y financieros completos para dar inicio a su ejecución. Ilustración 9: Proyectos sin inicio de proceso de contratación 400
Cantidad de Proyectos
350
1.400.000
1.209.243
1.200.000
402
861.635
300 250
278
200
400.000
100
200.000
50 0
0 MAS DE 12 MESES Número
2.4
800.000 600.000
150
•
1.000.000
Millones de pesos
450
ENTRE 6 Y 12 MESES Valor SGR
Fuente: Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Control (Corte a febrero de 2015).
Etapa de Ejecución de Proyectos
Demoras y sobrecostos por debilidades en estructuración. Por su parte, en lo que se refiere a los proyectos pertenecientes a la categoría de “Aprobados y en Ejecución”, se pueden identificar también deficiencias derivadas de la etapa de estructuración, lo que se materializa en demoras y sobrecostos.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Así, para 1.171 proyectos objeto de seguimiento y evaluación (a 31 de diciembre de 2014) por valor de $5,8 billones y que representan el 25% del total de los recursos aprobados, se evidenciaron deficiencias en 641 proyectos (54% de la muestra) por valor de $2.7 billones en aspectos relacionados con su formulación, como lo evidencia la Ilustración 10. Ilustración 10: Debilidades en Estructuración De 1.171 proyectos, 641 (54%) presenta deficiencias en su etapa de estructuración por siguientes causas: 45%
Indicadores desarticulados con el objetivo general Ajuste por actividades no previstas
11%
Sin caracterización población objetivo
11%
No contempla sostenibilidad
11%
Sin estudios y licencias
22%
Fuente: DNP
Por otra parte, la información de los proyectos aprobados (7618 proyectos – 23,5 billones), para el total de las vigencias relacionadas con el SGR, se encuentra que el 65% de los mismos conlleva inversiones menores de $1.000 millones (Ver Ilustración 11). Con lo anterior se identifica una dispersión de la inversión en proyectos de bajo impacto que se focalizan en necesidades de tipo local, pero que se ven limitados en la generación de soluciones a nivel de dos o más municipios o con una población beneficiada verdaderamente relevante en magnitud.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Ilustración 11: Agregado de Proyectos OCAD 2012-2014 por monto de inversión 6000
Número ed Proyectos
5000
4926
4000 3000
2000
987
1000 0
880 408
01.000
1.0012.000
2.0015.000
5.00110.000
245 10.00120.000
79
41
17
15
8
10
2
20.00130.000
30.00140.000
40.00150.000
50.00170.000
70.001100.000
100.001200.000
Más de 200.000
Miillones de pesos Fuente: Proyectos aprobados en OCAD 2012-2014. - Base de Datos a 26 de Diciembre de 2014
Finalmente, análisis realizados a Diciembre de 2014 a partir de información disponible de las bases de datos del SGR, permiten concluir que no se ha contado con la demanda esperada de proyectos. Por lo anterior, a diciembre de 2014, más de $2,2 billones (12% de recursos del SGR 2012-2014) no habían sido asignados, lo cual genera saldos sin ejecutar, como se observa en la Ilustración 12 para cada uno de los Fondos.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Ilustración 12: Saldos sin ejecutar SGR por tipo de OCAD
$2.2 Billones Miles de millones de $
$ 6.000
$ 756,3
$ 5.000
$ 497,6 $ 105,1
$ 4.000 $ 3.000
$ 781,0
$ 2.000 $ 1.000
$ 19,7
$Regional
Departamental Aprobado
Municipal
CTI
CAR
Saldo
Fuente: DNP
El anterior diagnóstico denota la importancia de generar mecanismos que ayuden a cambiar las tendencias anteriormente descritas con el fin de lograr mejores proyectos en materia de monto de inversión e impacto. En esto, la fase de estructuración se constituye en el principal aspecto a focalizar y por ende en la prioridad del presente Programa. Para reducir y equilibrar estos resultados es necesario reforzar el apoyo en estructuración de proyectos de alto impacto, en materia de escala o de beneficiarios, y en aquellos de monto significativo.
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3. CAPÍTULO 3: MARCO NORMATIVO DEL PROGRAMA El artículo 209 de la Constitución Política erige como uno de los principios de la función administrativa el de economía, entendido como un mandato para que la Administración Pública deba tomar medidas para ahorrar la mayor cantidad de costos en el cumplimiento de sus fines1. Por su parte, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, establece que, previo a la apertura de un proceso de selección, las Entidades Estatales deben elaborar los estudios, diseños y proyectos requeridos para la correcta satisfacción de la necesidad que se pretende abordar con la contratación. Incluso, la norma citada indica que cuando el objeto del proceso de contratación incluya la realización de una obra, en la etapa de planeación la entidad contratante deberá contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental. De lo anterior, se concluye la responsabilidad que tienen todas las entidades públicas de realizar de manera responsable y con los mejores estándares de calidad, los estudios de preinversión requeridos para contar con proyectos bien estructurados. Por otra parte, respecto a las funciones del Departamento Nacional de Planeación, en los numerales 14 y 21 del artículo 2º del Decreto 1832 de 2012, se incluye la de definir lineamientos técnicos del ciclo de proyectos de inversión y fortalecer las capacidades del sector público en la gestión y administración de éstos desde la formulación hasta la evaluación; y apoyar a las entidades territoriales en la priorización y formulación de los proyectos financiables con recursos del Sistema General de Regalías. En este mismo sentido, el artículo 23 de la ley 1530 establece que los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías deben cumplir con el principio de Buen Gobierno y con las siguientes características2: 1. Pertinencia: entendida como la oportunidad y conveniencia de formular proyectos acordes con las condiciones particulares y necesidades
1 2
Corte Constitucional. Sentencia de Constitucionalidad C-300 de 2012. Consideración No. 2.5.1. Artículo 23 de la Ley 1530 de 2012.
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2.
3. 4.
5.
socioculturales, económicas y ambientales. Viabilidad: entendida como el cumplimiento de las condiciones y criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales requeridos. Sostenibilidad: entendida como la posibilidad de financiar la operación y funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza permanentes. Impacto: entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto al cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales y los objetivos y fines del Sistema General de Regalías. Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia.
En tal sentido, corresponde a las entidades territoriales responsables de la presentación de los proyectos de inversión ante los ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión - OCAD, cerciorase de que la etapa de formulación haya cumplido con los requisitos legales para tal efecto y permita la consecución de una adecuada respuesta al problema identificado en el proyecto. Por tanto, la fase de estructuración corresponde al ejercicio básico y primordial de la vida de un proyecto, del cual depende toda la planeación, estimación de costos y presupuestos y su ejecución en el tiempo, con el fin de solventar una necesidad dada, y, esta etapa fundamental, es a la que apunta la Nación, con el objetivo de hacer eficientes los recursos que, hallándose recaudados en las arcas del tesoro nacional y local, aún no aportan al desarrollo del país, tal cual lo son los recursos de Regalías SGR, del SGP e incluso aquellos de fuente endógena territorial cuya ejecución se ha visto trastocada por la deficiencia en la primera fase del proceso de planeación. Bajo este panorama y con el objetivo de fortalecer las capacidades de los entes territoriales en la estructuración de proyectos, la Comisión Rectora del SGR designó al DNP para la ejecución del Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales, con el fin de mejorar la capacidad de las entidades territoriales para la óptima formulación de proyectos, de una manera innovadora, práctica e integral, que facilite la estructuración de proyectos que no sólo consideren las verdaderas necesidades de las regiones, sino
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” que además contengan la totalidad de los estudios que permitan su evaluación técnica, financiera, económica y social. De esta forma se logrará una óptima ejecución y un impacto real en el desarrollo de los territorios, cumpliendo con ello con los postulados y planteamientos estratégicos que motivaron la reforma al Sistema de Regalías. Lo anterior, haciendo uso de los recursos a que hace alusión el artículo 11 y el parágrafo 2º del artículo 34 de la Ley 1530 de 2012.
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4. CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A ENTES TERRITORIALES El Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a Entes Territoriales tiene como finalidad mejorar la calidad de la inversión y de promover proyectos que tengan mayor impacto para el desarrollo territorial, a través de la generación de capacidades institucionales. Para esto, el Programa cuenta con dos (2) estrategias: i) Asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos, ii) Desarrollo del marco metodológico y estandarización para la estructuración de proyectos. Como se presenta en la Ilustración 13, es a partir de estas dos estrategias que se generarán competencias en los funcionarios de los municipios del país beneficiados, implementando el esquema de “aprender estructurando proyectos”: Ilustración 13: Estrategias del Programa
Fuente: Elaboración propia Grupo Estructuración de Proyectos DNP.
4.1
Asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos
Esta estrategia, complementa el objetivo primordial de fortalecer las capacidades de Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” las entidades territoriales, y se soporta en un desarrollo conjunto entre el DNP y el ente territorial en la estructuración de un proyecto de inversión. Esta estrategia de “aprender estructurando proyectos” permitirá que el conocimiento técnico sectorial y específico del DNP, sea transmitido en forma directa y mediante la práctica a los entes territoriales, de forma tal que se logre, tanto materializar proyectos de alto impacto, con base en un análisis detallado de las situaciones particulares de cada territorio, como fortalecer de las secretarías de planeación encargadas de participar en dicho proceso de estructuración. Para lograr este objetivo, el DNP acompañará al ente territorial en cada una de las etapas de maduración de los proyectos, a saber:
Análisis de la necesidad: Planteamiento del problema a resolver e identificación de las causas generadoras del mismo y efectos negativos sobre los habitantes del territorio.
Planteamiento de alternativas: Generación de posibles soluciones que permitan resolver el problema planteado.
Selección de la mejor alternativa: Aplicación de análisis de tipo socioeconómico para seleccionar la alternativa que mejor se adapta a las condiciones de la región.
Generación de estudios y diseños: Identificación de los estudios y diseños de detalle requeridos para la ejecución del proyecto, preparación de términos de referencia para una posterior licitación y desarrollo de los estudios requeridos.
Estructuración financiera y legal con componente de sostenibilidad: Análisis financiero de la alternativa seleccionada, que incluye su etapa de operación y mantenimiento, la formulación de los pliegos de condiciones y contrato de referencia para la ejecución del proyecto y generación del esquema de sostenibilidad del proyecto.
A lo largo de este proceso, tendrá lugar una retroalimentación permanente entre el DNP y el ente territorial para que este último adquiera capacidades en la definición del alcance de los estudios a desarrollar, en la revisión de los productos recibidos y Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” en el recibo a satisfacción de los mismos. Adicionalmente, las dimensiones financieras y legales que son parte fundamental en la exitosa estructuración de un proyecto de inversión, serán desarrolladas en forma conjunta de forma que se cuente con una estructuración integral del mismo, es decir, comprenderá las dimensiones técnica, legal y financiera de cualquier proyecto. Con lo anterior se buscará promover inversiones de alto impacto, que se adecúen a las condiciones poblacionales, sociales, culturales y geográficas de cada territorio, y que además logren aportar al desarrollo sostenible de manera coordinada. Así mismo, se buscará que estos proyectos, tengan una mayor posibilidad de obtener financiación con esquemas en los que concurran distintas fuentes de recursos, públicas o privadas, lo que facilitará su implementación.
4.2
Desarrollo del marco metodológico y estandarización para la estructuración de proyectos
Esta estrategia prevé contar con herramientas que orienten a las entidades territoriales en los procesos de estructuración de proyectos, permitiéndoles formular y presentar proyectos de inversión de alto impacto y calidad. La cobertura de esta estrategia se extenderá al 100% de los municipios, dado que se tendrá libre acceso de los productos desarrollados, y el DNP se focalizará en la difusión y conocimiento de este material. Los siguientes productos se adelantarán en el marco de la estrategia: 4.2.1 Generación de una Metodología General de Estructuración La metodología para estructuración de proyectos es un documento que contiene lineamientos conceptuales necesarios para la correcta estructuración de proyectos en los niveles de perfil, prefactibilidad y factibilidad, además de la simplificación y unificación de criterios para este proceso. Adicionalmente contiene el procedimiento del paso a paso para la estructuración de proyectos. En forma complementaria, se producirá y publicará diversas cartillas que contengan los requisitos de carácter sectorial exigidos para la estructuración de proyectos exitosos. Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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Esta metodología se constituirá en un documento oficial de permanente consulta por parte de los formuladores de proyectos de inversión, en especial de las secretarías de planeación, y será actualizado en forma permanente por parte del Departamento Nacional de Planeación para asegurar su pertinencia a través del tiempo. 4.2.2 Provisión de un Portafolio de Proyectos Estándar Con el objetivo de generar ahorros en cuanto a recursos y tiempo para la preparación y estructuración de proyectos, se consolidará un portafolio de proyectos estándar que puedan ser replicables en diferentes partes del territorio colombiano. Los proyectos estándar son documentos que cuentan con i) el marco metodológico guía para su formulación, ii) los diseños tipo y iii) los pliegos y contratos estándar para su posterior licitación, contratación y ejecución. Estos proyectos buscan articular las políticas del orden territorial y las políticas sectoriales para satisfacer las necesidades recurrentes de los municipios y que los proyectos se ejecuten bajo unos estándares de calidad avalados por el ente rector en la materia. El portafolio de proyectos estándar incluye el desarrollo de proyectos de infraestructura en los sectores de salud, educación, transporte y agua potable y saneamiento básico, entre otros3. Como se mencionó anteriormente, los proyectos estándar estarán conformados por tres documentos complementarios, entre sí, que incluyen: 4.2.2.1
Guía metodológica para la formulación
Es un documento guía para la formulación de un proyecto y/o alternativa específica, en donde se desarrolla un ejemplo detallado y paso a paso en todas sus fases de formulación. Así mismo, esta guía presenta una aplicación práctica, con la cual se ilustra a las secretarías de planeación, el proceso de estructuración de cada proyecto.
3 Los sectores priorizados son: Agua y Saneamiento, Transporte, Vivienda, Salud, Educación, Cultura, deporte y Recreación y Energía,
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” 4.2.2.2
Estándar técnico
Este documento es complementario a la guía metodológica, y contiene los lineamientos sectoriales, diseños, presupuesto y método constructivo por cada tipo de proyecto, los cuales podrán ser adaptados por las entidades territoriales partiendo de su entorno y modelo de inversión. 4.2.2.3
Documentos tipo para el proceso de contratación.
Contiene los documentos tipo de pliego de condiciones y contratos, que serán una guía para las entidades territoriales al adelantar los procesos de selección de contratistas para la ejecución de los proyectos estandarizados. Estos documentos contarán con el visto bueno del DNP y la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente4. Una vez elaborado y validado sectorialmente el portafolio de proyectos estándar, se procederá a su publicación y socialización y se prestará asistencia técnica a las entidades territoriales para su aplicación, la cual será continua, en la medida que se utilicen en los diferentes procesos de estructuración. La aplicación de proyectos estándar, generará un ahorro en recursos y en tiempo, lo cual permitirá a las entidades territoriales disminuir tiempos en cálculos, diseños y especificaciones, además de lograr el cumplimiento de plazos reducidos, definir con precisión y economía soluciones eficientes y así incrementar la eficiencia en el gasto público y mejorar la calidad de la inversión. 4.2.3 Diseño e implementación de una herramienta tecnológica para la formulación de proyectos Por otra parte, para facilitar el proceso de formulación de proyectos de los entes territoriales, se desarrollará una herramienta tecnológica de libre acceso, amigable y que cuente con el soporte técnico necesario, a través de la cual los entes territoriales puedan apoyarse para formular proyectos y cuenten con una ayuda teórica y práctica 4 Que de acuerdo con el numeral 12 del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011, tiene la función de desarrollar e implementar estándares y documentos tipo para las diferentes etapas de la gestión contractual pública.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” en cada uno de los pasos de formulación. 4.2.4 Capacitación a los Entes Territoriales en el uso de las herramientas Generadas Considerando que la mera provisión de documentos técnicos, herramientas y estándares de calidad no constituye en sí una actividad suficiente para lograr un fortalecimiento institucional, es requerida también una capacitación en el manejo de las mismas, con el fin de que estas herramientas se internalicen dentro del diario actuar de las secretarías técnicas de los municipios, además de que logren fortalecer técnicamente a los funcionarios encargados de esta importante tarea de formulación de proyectos, dejando capacidades instaladas en el nivel territorial. De la misma manera, las metodologías, documentos técnicos y estándares serán el punto de partida para el desarrollo de la estrategia de “aprender estructurando proyectos”.
4.3
Esquema a implementar
El Programa fortalecimiento institucional del DNP requiere de la participación y compromiso de diferentes actores para asegurar su exitosa implementación: los Entes Territoriales beneficiarios, el Departamento Nacional de Planeación y un Vehículo especializado en estructuración de proyectos, que tendrán como principal objetivo contribuir a fortalecer la capacidad de los entes territoriales en la estructuración de proyectos. Por ende, se buscará que cada actor involucrado aporte su experiencia y capacidad en el marco de sus funciones y responsabilidades. La operatividad del esquema se presenta en la
Ilustración 14, la cual representa el rol de cada uno de los actores involucrados y su relación con el resto del Programa: i) DNP, ii) Vehículo Estructurador, iii) Entes Territoriales, iv) Secretarías de Planeación. Así mismo, establece el flujo de recursos Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” para la financiación del programa y los diferentes documentos o lineamientos que deben generarse.
Ilustración 14: Esquema para el Fortalecimiento en Estructuración de Proyectos
Fuente: Elaboración propia Grupo Estructuración de Proyectos DNP.
A continuación se presenta las responsabilidades de cada actor en el marco del Programa y de los procesos en los cuales se encuentran involucrados:
DNP: Como coordinador del Programa, generará las condiciones requeridas para el cumplimiento de los objetivos trazados y promoverá políticas para mejorar la calidad del gasto de los ET. Así mismo, estará designado para: - Distribuir recursos provenientes de diferentes fuentes para la estructuración de proyectos. - Definir el o los vehículo/s de estructuración con los cuales suscribirá Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” documentos de cooperación dirigidos en fortalecer capacidades de los ET. Bajo este marco, el DNP estará encargado de definir los lineamientos y directrices en estructuración de proyectos, adelantará una labor de articulación de las políticas de orden nacional y territorial y definirá los programas y proyectos a ejecutar que se encuentren en el marco de las políticas del Plan Nacional de Desarrollo.
Vehículo (s) Estructurador (es): Como facilitador del Programa, brindará todo su conocimiento, experiencia, capacidad operativa y técnica en la estructuración de proyectos al servicio de las Secretarías de Planeación de los ET. Así mismo prestará el seguimiento permanente para comprobar que se adelante un proceso de transferencia de conocimiento efectivo hacia los ET. El vehículo de estructuración estará operado por un agente especializado técnicamente, de naturaleza pública nacional o internacional, a través del cual se buscará apoyar y fortalecer la estructuración de proyectos de los entes territoriales y adelantar las actividades operativas, contractuales y logísticas que demande el Programa. Para esto, se suscribirá un contrato entre el DNP y el Vehículo Estructurador, cuyo objetivo principal será apoyar y fortalecer la estructuración de proyectos de los entes territoriales. El Vehículo Estructurador contará con un equipo dedicado exclusivamente para la estructuración aplicada de proyectos, contará con la facilidad de ejecutar recursos tanto públicos como privados, adelantará contrataciones ágiles y eficientes, con firmas especializadas, y asumirá compromisos de apoyo en estructuración con las Secretarías de Planeación de los Entes territoriales.
Entidades Territoriales: Como beneficiarios del Programa, proveerán todas las facilidades en materia de disponibilidad del recurso humano e institucional para crear la capacidad instalada en estructurar futuros proyectos dentro de su jurisdicción. Así mismo, percibirán la transferencia de conocimiento y las capacidades, y obtendrán proyectos estructurados para su posterior ejecución. Adicionalmente, participará en todo el proceso de estructuración para adquirir
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” las capacidades a través de la estrategia “aprender estructurando proyectos”5. Adicionalmente, las ET a través de sus secretarías de planeación postularán los proyectos que desean sean estructurados a través de este Programa y trabajarán de manera conjunta en todo el proceso hasta contar con los proyectos estructurados. En la Tabla 2 se definen los roles de los distintos actores involucrados en este esquema de estructuración de proyectos: Tabla 2: Descripción de Responsabilidades Actor
Roles y actividades
Departamento Nacional de Planeación
Coordinador del Programa. Formular lineamientos en estructuración de proyectos y de políticas de eficiencia en el gasto público. Verificación del cumplimiento de estándares de calidad para estructuraciones bajo “Sello DNP”
Vehículo Estructurador
Responsable de la estructuración de los proyectos. Contrata firmas estructuradoras para la elaboración de estudios y diseños de los proyectos seleccionados, encargándose de toda la etapa precontractual, contractual, ejecución, y seguimiento hasta la entrega del producto final. Acompañamiento al Ente Territorial para la generación de capacidades locales y comprobación de la transferencia del conocimiento.
Entes Territoriales
Beneficiarios del Programa, y receptor de los proyectos estructurados, firma de Carta de solicitud de apoyo en estructuración con DNP y/o vehículo estructurador, financiamiento de la ejecución del proyecto. Responsabilidad de otorgar recursos para la ejecución de proyectos estructurados.
Firmas Estructuradores
Firmas externas de estructuración Técnica, Legal y Financiera de proyectos, elaboración de estudios y diseños, entregando todos los insumos necesarios para la estructuración del proyecto Fuente: Elaboración propia Grupo Estructuración de Proyectos DNP
Por último, es importante resaltar que este Programa se constituye en una estrategia innovadora, en la medida que en Colombia no se cuenta actualmente con programas de características similares, de amplia difusión y conocimiento, que permitan no sólo fortalecer las capacidades de las entidades territoriales, sino dejar en ellas las capacidades instaladas y los conocimientos necesarios para la óptima estructuración de proyectos.
5
Para aquellos municipios cuya solicitud de asistencia haya sido previamente avalada por el DNP. Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Una vez adelantado el presente Programa, las entidades territoriales beneficiarias contarán con proyectos exitosamente estructurados y con el conocimiento y capacidades para continuar con esta práctica en futuros proyectos.
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5. CAPÍTULO 5: DESCRIPCIÓN DEL ESQUEMA OPERATIVO DEL PROGRAMA El presente capítulo contiene los pasos requeridos para que un Ente Territorial pueda acceder a los beneficios proporcionados por el Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales. Con el Programa, las Entidades Territoriales podrán desarrollar capacidades en la estructuración integral de proyectos a nivel de Fase 36 en los aspectos técnico, legal y financiero, a través de un trabajo conjunto con el Departamento Nacional de Planeación, con el fin de obtener un proyecto estructurado con los mejores estándares de calidad. Para lograr lo anterior, las Entidades Territoriales podrán postular sus respectivos proyectos ante el DNP con el fin que esta Entidad evalúe cada solicitud y, de acuerdo con su viabilidad, dé inicio a la estructuración aplicada de un proyecto o a un acompañamiento técnico para la estructuración de un proyecto. La evaluación de las solicitudes que determinará cuál de las dos asistencias se otorgará a los municipios se soportará en el Esquema de evaluación por Puntajes7 con el fin de priorizar aquellas iniciativas que permitan generar importantes impactos positivos en la población, mediante niveles de inversiones que demuestren mayor significancia que los históricos presentados. En este sentido, el esquema de evaluación por puntajes del DNP evaluará cada solicitud de acuerdo con: El grado de contribución al cierre de Brechas: Se evaluará el grado de contribución a la reducción de diferencias sociales, económicas y de capacidad institucional, entre entes territoriales. El monto de inversiones asociado a la necesidad o proyecto planteado: Se focalizarán las inversiones en intervenciones de alto impacto, buscando reducir la dispersión de las inversiones en proyectos de menor tamaño.
6 Es decir, estudios de tipo definitivo. 7 Establecido en el artículo 40 de la Ley 1744 de 2014 y aprobado por la Comisión Rectora en sesión del 24 de marzo de 2015.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” El impacto a nivel territorial de la solicitud: Este criterio evaluará la integración de las inversiones alrededor de propósitos programáticos del sistema, es decir, buscará incentivar la presentación de proyectos integrales, preferiblemente a una escala de Plan o Programa, y también buscará medir los beneficios del proyecto sobre los territorios y la población objetivo. La concurrencia de fuentes de financiación: Este criterio buscará incentivar la presentación de proyectos que cuenten con esquemas de cofinanciación en el que confluyan diferentes fuentes. De esta manera, se hace necesario que las Entidades Territoriales consideren y ponderen los anteriores criterios en el momento de presentar sus solicitudes al DNP, con el fin de asegurar la oportuna viabilización de las solicitudes y su posterior materialización en un proyecto debidamente estructurado. El procedimiento establecido para dar inicio a la estructuración de los proyectos es el siguiente:
5.1
Postulación de la necesidad
Para la postulación de la necesidad, las entidades territoriales deberán diligenciar el Formulario de Postulación de Proyectos disponible en la página web del DNP: www.dnp.gov.co. En este formulario, la entidad territorial interesada en la estructuración de un proyecto, deberá justificar las causas de su solicitud y propender porqué la necesidad responde a los criterios establecidos en el Esquema de Evaluación por Puntajes. Adicionalmente, se requiere que el municipio considere el proyecto propuesto como una de sus prioridades a financiar a través de diferentes fuentes de financiación, incluido el Sistema General de Regalías, una vez se haya culminado su estructuración. Una vez diligenciado el formulario de presentación de solicitudes, la Entidad Territorial deberá remitirlo al Grupo de Estructuración de Proyectos del DNP, con el fin de iniciar su evaluación: Dirigido a Juan Camilo Granados Coordinador Estructuración de Proyectos Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Grupo de Coordinación del Sistema General de Regalías Calle 26 No 13 -19. Piso 31.
5.2
Evaluación de la Solicitud en el DNP:
Posterior a la radicación del formulario por parte de la Entidad Territorial, el DNP realizará una evaluación de la solicitud a partir de la información consignada. Como resultado de esta primera evaluación, el DNP se comunicará con el ente territorial para definir el tipo de línea técnica que se prestará, la cual podrá ser una de las siguientes dos opciones: i) Estructuración aplicada de un proyecto ii) Acompañamiento técnico para la estructuración de un proyecto.
5.3
Estructuración aplicada de un proyecto
1. Visita de Campo para verificar condiciones: El DNP llevará a cabo una visita de campo para revisar las condiciones técnicas para el desarrollo del mismo, además de verificar la pertinencia de estructurar el proyecto con base en la necesidad planteada por la Entidad Territorial. Con el objetivo que durante la visita se pueda dimensionar con mayor nivel de detalle las condiciones actuales en la región y las situaciones esperadas con el desarrollo del proyecto a estructurar, se recomienda que el Ente Territorial provea toda la información y detalles necesarios para acotar así mejor la necesidad a satisfacer. Así mismo, se sugiere que en las visitas técnicas asistan los principales actores de las regiones que vayan a tener participación indirecta o directa en las etapas del proyecto. El principal objetivo de la visita técnica será entonces, verificar la existencia o no de condiciones y requerimientos que justifiquen la puesta en marcha del proceso de estructuración de proyectos y por ende esta visita servirá como instrumento validador de los resultados de la evaluación preliminar realizada.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” 2. Aprobación de la Solicitud A partir de la información contenida en la visita de campo y en la ficha de Perfil del Proyecto o Iniciativa que se genere, el DNP establecerá, pertinencia de que la iniciativa presentada sea llevada a una fase de estructuración. El DNP verificará que el proyecto sea viable teniendo en cuenta los criterios de contribución al cierre de Brechas, el monto de la inversión, el impacto a nivel territorial de la solicitud y la concurrencia de las fuentes de financiación. 3. Carta de compromiso suscrita descripción y responsabilidades.
por
el
municipio
beneficiario:
Una vez se cuente con el visto bueno del DNP para prestar la asistencia técnica al proyecto postulado, el municipio beneficiario suscribirá una carta en donde se compromete: i. ii. iii. iv. v.
Proveer las condiciones logísticas y administrativas necesarias para poner en marcha todos los componentes del programa. Definir y presentar el grupo de funcionarios del municipio a los que se deba capacitar. Cumplir con las condiciones requeridas en la capacitación y estructuración. Una vez se cuente con el proyecto estructurado, presentarlo al OCAD competente, en los términos en que este le fue entregado por el DNP. Definir las demás fuentes de financiación diferentes a los recursos del SGR, en caso de ser necesario.
Por su parte, el DNP a través de un vehículo de estructuración se obliga principalmente a: i. ii. iii.
Proveer los recursos técnicos, financieros y legales necesarios para estructurar óptimamente el proyecto. Generar proyectos estructurados que respondan a las necesidades del municipio y que sean viables de ser implementados. Velar por la eficiencia en los costos asociados a la implementación del proyecto. 4. Proceso de Estructuración Aplicada de proyectos.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Posterior a la suscripción del documento anteriormente referido comenzará el proceso de estructuración, el cual contendrá las siguientes etapas:
Una vez se finalice la estructuración del proyecto, se comprobará que el ente territorial cuente con la capacidad instalada para estructurar nuevos proyectos por sí mismo.
5.4
Acompañamiento en la estructuración de un proyecto
En el caso de que la solicitud no sea admitida para ser parte de la estrategia de Estructuración Aplicada de Proyecto, el municipio solicitante recibirá apoyo técnico focalizado en el acompañamiento en estructuración de proyectos a partir de recomendaciones, guías metodológicas y asesoría técnica. Por ende, el municipio solicitante será contactado por el DNP con miras a concertar el inicio de dicha asistencia que se describe en detalle en el numeral 5.5 (Productos a recibir por los entes territoriales) del presente documento. El municipio deberá por ende, propiciar la disponibilidad y permanencia de su recurso humano para que dicha asistencia se realice en los tiempos estipulados y bajo las condiciones para tal fin establecidas por el DNP, de forma que se asegure su exitosa implementación.
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES”
5.5
Productos a recibir por los Entes Territoriales.
A partir de este programa se prestarán los servicios de asistencia técnica y la estructuración integral de proyectos a nivel de Fase 3 en sus aspectos técnico, legal y financiero. Los productos que se esperan reciban las Entidades Territoriales beneficiarias a través del apoyo del DNP, además de la estructuración del proyecto, serán principalmente: a) Producto. Kit Metodológico para apoyar la estructuración de proyectos: Este producto hace parte de la Estrategia descrita anteriormente en este documento, denominada ¨Desarrollo de Marco Metodológico y de Estructuración” y busca beneficiar al 100% de los municipios del país, dado que se tendrá libre acceso a las herramientas que se desarrollen. Dichos elementos comprenden principalmente el desarrollo de una metodología general para la estructuración de proyectos, de guías y documentos estandarizados para el desarrollo de proyectos tipo en diferentes sectores, y de contratos y pliegos tipo que serán avalados por Colombia Compra Eficiente. b) Producto. Acompañamiento técnico para la futura estructuración de un proyecto: Abarca la prestación de capacitaciones, talleres, enseñanza en el manejo de software y herramientas técnicas, focalizadas hacia el fortalecimiento institucional de las secretarías técnicas en materia de buenas prácticas en estructuración de proyectos. c) Producto: Talleres. Como parte del objetivo de fortalecer a los funcionarios de las secretarías técnicas se generarán ciclos de capacitaciones, talleres y demás escenarios en los que se busca difundir mediante ejemplos prácticos y aplicables, mejores prácticas en materia de estructuración de proyectos de inversión. Por último, las entidades territoriales deberán considerar los siguientes lineamientos con el fin de obtener el máximo provecho de este programa de asistencia técnica al finalizar la estructuración de los proyectos:
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Postular un proyecto o necesidad a satisfacer, que cuente con alto impacto o que resuelva una necesidad que posibilite, en gran medida, el cierre de una brecha identificada en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, o de los documentos de Planeación del orden regional que apliquen. Destinar un grupo de funcionarios delegados para recibir la capacitación que procure permanecer invariable a lo largo de todo el proceso. Proveer los recursos y condiciones mínimas necesarias para que la estrategia de fortalecimiento del DNP se pueda implementar en su jurisdicción. Participar activamente en los comités de seguimiento y demás instancias planeadas para generar ambientes de retroalimentación recíproca. Proveer las condiciones mínimas necesarias para que el equipo DNP y demás actores vinculados al Programa puedan desarrollar apropiadamente sus actividades de provisión de información, capacitación de funcionarios, levantamiento de información (cuando se requiera), y en general todo lo que se necesite para que las actividades concernientes con la estructuración de proyectos puedan ser llevadas a cabo. bajo la modalidad “in situ”. Cumplir con los lineamientos y responsabilidades contenidas en la Carta de solicitud de apoyo para la estructuración de proyectos que se deberá suscribir entre los municipios beneficiarios y el DNP.
5.6
Culminación del proceso de estructuración y verificación del fortalecimiento de las capacidades.
El DNP, como líder de la iniciativa de proyectos con el “Sello de Calidad DNP” y mediante el equipo técnico designado para tal fin, liderará el proceso de verificación de los productos e insumos que culminen en cada una de las dos estrategias descritas anteriormente. Esta verificación permitirá que los municipios del país, como beneficiarios principales y finales del presente Programa, cuenten con herramientas y productos Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” verdaderamente útiles, además de con una capacidad institucional fortalecida, para apoyar sus procesos de estructuración de proyectos en el futuro. Así, una vez verificados los requisitos de calidad, el DNP hará entrega a los municipios de los diferentes productos derivados de las estrategias descritas a lo largo del presente documento para garantizar una eficiente transferencia de conocimiento. El DNP diseñará una apropiada metodología para evaluar los resultados del presente Programa. Para tal fin se levantará información pertinente tanto al comienzo de la etapa como al final de la misma para cada uno de los municipios del país beneficiarios. Por ende, resulta fundamental la cooperación de los entes territoriales en la provisión de la información que les sea solicitada para tal fin, una vez se suscriba una Carta de solicitud de apoyo en estructuración de proyectos descrita en el aparte 5.5 del presente documento. El DNP supervisará el desarrollo de un completo proceso de documentación y difusión de los proyectos estructurados y exitosamente entregados a los municipios del país, además de las estrategias complementarias que se desarrollen dentro del presente Programa con el fin de difundir las buenas prácticas a la totalidad de los municipios del país en materia de estructuración dentro de este proceso de aprendizaje que se ha identificado como continuo de forma que se generen mecanismos de sostenibilidad de las estrategias que conforman el presente Programa.
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6. CAPÍTULO 6: BENEFICIOS ESPERADOS DEL PROGRAMA El gran beneficio esperado del programa, es el de generar capacidad instalada en las secretarías técnicas municipales mediante el acompañamiento y asistencia técnica aplicada en cada una de las etapas de la estructuración de los proyectos, con el fin, específicamente en cada uno de los proceso de la estructuración, así: Análisis de la Necesidad: Fortalecer la capacidad de priorizar necesidades e identificar las causas que generan el problema, así como consecuencias que se generan sobre la población objetivo. Planeamiento de Alternativas Efectivas: Fortalecer la capacidad de formular rápida y eficientemente alternativas para resolver la necesidad identificada y analizada. Selección de la mejor Alternativa: Proporcionar herramientas y criterios para seleccionar la alternativa que mejor Costo-Eficiencia genere para la población objetivo. Generación de Estudios y Diseños Integrales: Incentivar las buenas prácticas en la identificación de los estudios y requerimientos técnicos que las Entidades Territoriales deberán tener en cuenta para que se genere una estructuración técnica satisfactoria que evite reprocesos y sobrecostos en los proyectos. Estructuración Financiera y Legal: Suministrar las bases financieras y legales necesarias para contar con proyectos robustos técnicamente, financiables y con sus riesgos correctamente valorados para propiciar su exitosa adjudicación. Así como, tener en cuenta la sostenibilidad en el desarrollo de los mismos. Proyecto Exitosamente estructurado: Busca generar las herramientas necesarias que puedan formar progresivamente un banco de proyectos robusto, susceptible de ser financiado por cualquier fuente de recursos disponible, incluido el SGR. Adicionalmente, se identifican los siguientes beneficios que también generará el Programa de Apoyo y Fortalecimiento a los Entes Territoriales del DNP: Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” Fomento de la Inversión en Proyectos Estandarizados. Se logrará mediante la provisión a las Entidades Territoriales de guías metodológicas para la estructuración de proyectos en sectores clave, acompañadas de un proyecto estandarizado, lo cual busca facilitar la estructuración de los proyectos con mayor recurrencia en las Entidades Territoriales, con una mayor eficiencia y calidad. Fortalecimiento Jurídico de los municipios. Se generarán Pliegos y contratos estándares con el aval de Colombia Compra Eficiente y se dará acceso universal a las entidades territoriales a los mismos, con el fin de generar menores riesgos y mayor diligencia en la implementación de los proyectos. Así mismo, esta estrategia está encaminada a la capacitación y difusión de mejores prácticas en licitación, adjudicación y seguimiento de proyectos. Acceso universal a una Metodología General, Amigable y robusta para apoyar la estructuración de proyectos. El DNP realizará una Metodología General para apoyar al 100% de los municipios del país en la Estructuración de Proyectos cuyo alcance y características no sean susceptibles de ser estandarizados (como en el caso anterior). Esto permitirá contar con Secretarías Técnicas fortalecidas con herramientas metodológicas útiles. Inversiones de alto impacto: Proyectos con alto impacto regional y focalizados en el cierre de brechas que rompan con la atomización observada. Mayor dinamización en la ejecución de Regalías: Menores reprocesos y ajustes en los proyectos estructurados que sean susceptibles de ser presentados a los OCADS, además de permitir una pronta iniciación de los mismos. Menores riesgos en el desarrollo de proyectos: Gracias al acompañamiento constante que se prestará a los Entes Territoriales través del vehículo estructurador a lo largo de las etapas del proyecto: Preinversión, Precontractual, Adjudicación e Inversión. Por los beneficios referidos anteriormente y el impacto esperado de los mismos, resulta fundamental que los municipios del país postulen efectivamente sus necesidades ante el presente Programa, y dispongan de todo su capital humano para que este sea efectivamente fortalecido y logre a futuro la consolidación de mejores Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP
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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES” prácticas en estructuración a través de nuevos proyectos generados desde los mismos municipios. Por su parte, el DNP propenderá por la generación de esquemas novedosos de aprovechamiento de los recursos actuales, de forma que los mismos se puedan reinvertir en nuevos procesos de estructuración futuros y por ende garantizar la autosostenibilidad del Programa, de forma que se pueda acompañar progresivamente a un mayor número de municipios en el país.
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ANEXO 1. FLUJOGRAMA PARA LA PRESENTACIÓN, APROBACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS DENTRO DEL PROGRAMA DE APOYO A LOS ET EN LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS 1. MUNICIPIO: Identifica necesidad y Descarga formulario de solicitud en: www.dnp.gov.co
2. Diligencia formulario de solicitud y envía por correo electrónico (
[email protected]) o radica ante el DNP.
3. Evalúa la necesidad (Metodología por puntajes) y determina cuál de las dos líneas de apoyo aplicará a la solicitud:
4. Línea 1: Estructuración aplicada del proyecto.
5. Línea 2: Acompañamiento en la estructuración del proyecto.
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ANEXO 1. FLUJOGRAMA PARA LA PRESENTACIÓN, APROBACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS DENTRO DEL PROGRAMA DE APOYO A LOS ET EN LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS
Realiza visita de campo para verificar condiciones y estado de la necesidad postulada
Luego de la visita: ¿se establece que la necesidad es pertinente?
No
Si
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ANEXO 1. FLUJOGRAMA PARA LA PRESENTACIÓN, APROBACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS DENTRO DEL PROGRAMA DE APOYO A LOS ET EN LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS Suscripción de Carta solicitud de apoyo en estructuración de Estructuración
1.
2. 3.
4.
Garantizar condiciones y recursos para operación. Definir y asegurar Grupo a capacitar. Cumplir con las condiciones requeridas en la capacitación y estructuración. Solicitar financiación a OCAD una vez estructurado el Proyecto y en los términos en que este fue estructurado.
1. 1.
2.
3.
4.
5.
Asegurar la pertinencia y supervisar la calidad de la estructuración. Proveer insumos metodológicos y software con la capacitación asociada. Brindar orientación y retroalimentación al municipio. Apoyar la presentación del proyecto estructurado a OCAD. Cofinanciar estructuración (si aplica)
Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP Orden de Inicio
2. 3.
4.
Proveer los recursos técnicos, financieros y legales necesarios para estructurar óptimamente el proyecto. Cumplir con los plazos establecidos Generar proyectos estructurados que respondan a las necesidades y viables de ser implementados. Velar por la eficiencia en los costos asociados a la implementación del proyecto.
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Comienza Proceso de Estructuración, que contempla:
La oportuna provisión del material metodológico en estructuración de proyectos, y del software de formulación de proyectos, así como sus capacitaciones asociadas. La supervisión y acompañamiento del DNP a las actividades desarrolladas por el Vehículo estructurador. El levantamiento de la información requerida para determinar una línea de base y la evaluación de los resultados del programa. La Capacitación tanto en manejo de herramientas como capacitación práctica en estructuración de un proyecto de inversión. La búsqueda de mecanismos/fuentes de financiación del proyecto en su fase constructiva. El apropiado desarrollo la estructuración del proyecto a lo largo de todas sus fases. La generación de mecanismos de participación y capacitación del E.T en el proceso de estructuración. La apropiada documentación a lo largo de todas las fases de estructuración del proyecto con miras a la difusión de esta experiencia como una buena práctica para otros E.T.
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V.E entrega Proyecto Estructurado
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Verifica el proyecto estructurado en materia de compleción y calidad
Suscripción de “Acta de Entrega” de proyecto Estructurado con “Sello DNP” al municipio.
Presenta a OCAD proyecto estructurado (OPCIONAL)
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Culminación del Proceso de Apoyo
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