Revista Andaluza de Derecho del Turismo

Número 1 • Enero • Año 2009

Revista Andaluza de Derecho del Turismo. -- N. 1 (enero 2009). -- Sevilla: Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, 2009v. ; 24 cm Semestral D.L. SE-1964-09, -- ISSN 1889-4542 Coordinación de la edición: Dirección General de Calidad, Innovación y Prospectiva Turística 1. Derecho 2. Turismo 3. Legislación 4. Jurisprudencia 6. Andalucía (España) I. Andalucía. Consejería de Turismo, Comercio y Deporte II. Título

Edición actualizada a septiembre de 2008 EDITA Consejería de Turismo, Comercio y Deporte Junta de Andalucía COORDINACIÓN EDITORIAL Dirección General de Calidad, Innovación y Prospectiva Turística COORDINACIÓN TÉCNICA Servicio de Información y Documentación, Estudios y Publicaciones Secretaría General Técnica PRODUCCIÓN EDITORIAL Signatura Ediciones de Andalucía, S.L. ISSN: 1889-4542 DEPÓSITO LEGAL: SE-1964-09 Núm. Registro: JATUCODE 2009/001 Los contenidos de la Revista Andaluza de Derecho del Turismo están indizados y disponibles a texto completo en el catálogo del Centro de Documentación y Publicaciones del Servicio de Información y Documentación, Estudios y Publicaciones de la Secretería General Técnica de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía

Índice Saludo del Consejero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Sección Doctrinal Omar Bouazza Ariño: “El sistema andaluz de ordenación territorial del turismo a la luz del plan general de turismo sostenible” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Sanz Domínguez: “Consideraciones sobre el estatuto jurídico de la empresa turística” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Sección de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa Reseña de sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comentario de Jurisprudencia. José Ángel Marín: “Aproximación al tratamiento jurisprudencial del turismo en nuestro ordenamiento jurídico: incidencia andaluza (I)”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sección de Jurisprudencia Mercantil María Cruz Mayorga Toledano: “Algunas consideraciones en torno al extravío y pérdida del equipaje en el transporte aéreo”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Patricia Márquez Lobillo: “Los daños morales como objeto de la indemnización por retraso en el transporte aéreo de pasajeros”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sección de Derecho Comparado Eduardo Gamero Casado: “La ordenación legal del turismo en la región italiana de Lombardía”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Sección de Informes y Documentos Comisión Europea, Comunicación “Una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo Europeo”, Bruselas, 17.3.2006, COM (2006) 134 final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comisión Europea, Comunicación “Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo”, Bruselas, 19.10.2007, COM (2007) 621 final. . . . . . . . . . . . . . Comité Económico y Social Europeo, Dictamen sobre «Turismo social en Europa», (2006/C 318/12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Índice

6. Sección de Legislación Estatal y Autonómica Legislación Estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Legislación Autonómica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Sección de Bibliografía (junio 2007-junio 2008) I. Libros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Por orden alfabético. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Reseña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Artículos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Recensiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arcarons i Simon, R; Casanovas Ibáñez, O; Jiménez Martínez, A; Manual de Derecho Laboral Turístico; Editorial Síntesis; Madrid, 2007. Recensión por Carmen Jover Ramírez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . García Saura, P., Desarrollo sostenible y turismo. Análisis del régimen jurídico medio-ambiental de la legislación turística española, Aranzadi, 2007, Pamplona, 362 páginas. Recensión por Prof. Dra. Elena López-Almansa Beaus. . . . . . . . .



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Consejo de Redacción − Director: José Luis Rivero Ysern, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Sevilla − Subdirector: Severiano Fernández Ramos, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Cádiz. − María Jesús Gallardo Castillo, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Jaén. − Patricia Benavides Velasco, Profesora Contratada Doctora de Derecho Mercantil, Universidad de Málaga. − Santiago Prados Prados, Letrado. − Eduardo Gamero Casado, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad Pablo de Olavide. − María Luisa Roca Fernández-Castanys, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo, Universidad de Almería. − José María Pérez Monguió, Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Cádiz. − María Matilde Ceballos Martín, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Almería.

Colaboradores − Omar Bouazza Ariño, Profesor Titular de Derecho administrativo, Universidad Complutense de Madrid. − Carlos Sanz Domínguez, Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla. − José Ángel Marín, Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén. − María Cruz Mayorga Toledano, Profesora Contratada Doctora de Derecho Mercantil, Universidad de Málaga. − Patricia Márquez Lobillo, Profesora Contratada Doctora de Derecho Mercantil, Universidad de Málaga. − Carmen Jover Ramírez, Profesora Colaboradora Doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de Cádiz.

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Sección Doctrinal

− Elena López-Almansa Beaus, Profesora Doctora del Instituto de Derechos Humanos Universidad de Valencia. − Gianluca Famiglietti. Colaborador permanente de Derecho Comparado. Dipartimento di Diritto Púbblico. Università di Pisa.



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Saludo La riqueza cultural y medioambiental de Andalucía, en conjunción con el carácter hospitalario de las gentes de nuestra región, la convierte en uno de los destinos más atractivos del escenario nacional a la vez que en un referente internacional. Al día de hoy, el peso del turismo en nuestra Comunidad, como actividad productiva es muy significativo, ocupando un papel señalado en el producto interior bruto que lo convierte, tal como dispone el artículo 37 del nuevo Estatuto de Andalucía, en un elemento económico estratégico de primer orden y, en consecuencia, el fomento de esta actividad debe actuar como principio rector de las políticas públicas orientadas a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos en el capítulo II del Estatuto y alcanzar los objetivos básicos de la Comunidad establecidos en su artículo 10. De aquí la relevancia de la política pública sobre el turismo, pues el turismo como primera industria de nuestra economía contribuye de manera decisiva a la consecución de los objetivos de política social y económica trazados por el Gobierno andaluz. Plenamente consciente de esta realidad, desde la Junta de Andalucía se han realizado y se realizan numerosos esfuerzos orientados a conservar y potenciar el tejido turístico andaluz, y en el marco de esta política pública, y como instrumento al servicio de misma y de los intereses generales, la Comunidad andaluza se ha dotado de un amplio conjunto normativo, que constituye el Derecho andaluz del Turismo, en no pocos aspectos precursor de nuevas técnicas e instrumentos jurídicos. Pero éste es un cometido de todos y cada uno de los andaluces y andaluzas y, por tanto, la labor de la Consejería es servir de cauce para que las distintas sinergias existentes se encuentren y con ello se den las condiciones necesarias para que la creatividad y el trabajo den sus frutos para poder seguir por el camino del buen hacer. En este contexto, la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía vuelve a demostrar, una vez más, su compromiso con el turismo, ahora como objeto de investigación y reflexión científica, al promover un nuevo foro de estudio en la materia mediante la creación, en colaboración con un grupo nutrido de profesores y profesoras de Universidades andaluzas, de la Revista Andaluza de Derecho Turístico, publicación pionera en la materia en España. Luciano Alonso Alonso Consejero de Turismo, Comercio y Deporte

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Presentación La aprobación por el Parlamento Andaluz de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismo, significó la incorporación del ordenamiento andaluz a la tendencia legislativa iniciada en algunas Comunidades Autónomas (como Canarias, Galicia o Comunidad Valenciana) orientada a dotarse de una Ley con vocación de ordenación del conjunto del sector turístico, como es notorio uno de los más pujantes en la economía española en general, y de la andaluza en particular. Y ello con un doble objetivo: de una parte, garantizar un turismo de calidad, capaz de competir de modo sostenible con otros mercados turísticos –unos consolidados y otros emergentes–, mediante una ordenación adecuada de los recursos y servicios turísticos andaluces; y, de otra parte, garantizar la promoción coordinada del turismo andaluz. Asimismo, como tantas otras Leyes que se constituyen en cabecera de una materia o sector, la Ley 12/1999 ha sido y continúa siendo objeto de un amplio y prolijo desarrollo normativo, imprescindible para la plena operatividad de las instituciones, técnicas y medidas en ella previstas. El resultado de esta compleja operación de desarrollo reglamentario está siendo la conformación de un bloque o conjunto normativo que presenta ya una cierta entidad, con instituciones innovadoras –como, p. j., el Municipio Turístico–. Este prolijo y complejo conjunto normativo, en continuo crecimiento, que constituye ya el Derecho Turístico andaluz reclama el impulso decidido de actuaciones dirigidas a mejorar el grado de conocimiento de este cuerpo normativo, con la finalidad de facilitar la labor de los operadores jurídicos, públicos y privados, redundando en el mayor y mejor conocimiento de las normas autonómicas y, consecuentemente, en su efectividad y arraigo social. En este orden, la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, que ya se ha distinguido en el conjunto del panorama autonómico con diversas iniciativas pioneras en el campo de las políticas turísticas, vuelve a ser referente en España con la creación de la primera revista jurídica dedicada al Derecho Turístico. Con este objeto, la Revista Andaluza de Derecho del Turismo que nace con este primer número con vocación semestral, se presenta con un carácter multidisciplinar, abierta a estudios desde distintas disciplinas jurídicas, Derecho Administrativo, Mercantil, Civil, Tributario, Laboral… Asimismo, al tratarse de una publicación científica precursora, esta Revista se presenta con amplitud de miras, no restringida al exclusivo ámbito autonómico, sino abierta a colaboraciones de todo el país e, incluso, al estudio de modelos comparados, dado el carácter marcadamente globalizado del mercado turístico. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Presentación

Sólo nos resta agradecer a la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía la confianza que nos manifiesta al confiarnos la dirección de este proyecto, así como al equipo de jóvenes investigadores de distintas Universidades andaluzas que se han sumado al mismo. Sevilla, septiembre de 2008 José Luis Rivero Ysern Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla

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1. Sección Doctrinal

El sistema andaluz de ordenación territorial del turismo a la luz del Plan General de Turismo Sostenible Omar Bouazza Ariño Profesor Titular I. de Derecho Administrativo Universidad Complutense de Madrid Sumario. I. Introducción: la previsión del fenómeno turístico en el Estatuto de Autonomía de Andalucía. II. Principios generales de la ley general turística. III. La ordenación de los recursos turísticos: 1. Notas introductorias. 2. La ordenación de los recursos turísticos en el marco de la planificación territorial general. 3. El encaje del Plan General de Turismo en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación Territorial. 4. El Plan General de Turismo: objeto, competencias, participación y evaluación de impacto ambiental 5. El Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011. 5.1. Aspectos generales. 5.2. Los Planes Directores. 5.3. La integración de los problemas territoriales derivados del turismo en la ordenación del territorio. 5.4. La incorporación de un Sistema de Información Territorial. 5.5. El seguimiento y la evaluación del Plan. 6. Los Planes de Actuación Turística Integrada. 7. Otros instrumentos de planificación. 8. Régimen Jurídico de los Establecimientos Hoteleros. IV. Valoración global. Bibliografía. Resumen. El autor analiza el sistema de planificación territorial del turismo planteado en Andalucía. Un sistema que se caracteriza por dos aspectos básicos: la integración de la planificación turística en la ordenación general del territorio para lo que, además, se prevé la participación de la Administración turística en la formulación de políticas que tienen que ver con lo turístico; y la previsión de toda una serie de mecanismos e instrumentos que persiguen la construcción de un modelo de desarrollo sostenible del turismo. Estos rasgos diferencian a la Comunidad autónoma de Andalucía con respecto de la mayoría de estructuras de planificación del resto de Comunidades autónomas. Palabras clave. Ordenación del territorio, turismo, desarrollo sostenible, Plan General de Turismo Sostenible, principio de integración, cooperación interadministrativa, coordinación de las competencias locales.



Sección coordinada por Severiano Fernández Ramos.



Correo electrónico: [email protected]. Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia “El reto de los derechos fundamentales en el seno de una sociedad pluralista” (SEJ-08538) que dirige el Prof. Dr. D. Lorenzo MARTÍNRETORTILLO BAQUER, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid.

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Sección Doctrinal

Abstract. The author analyses the Andalusian tourism planning scheme. This scheme is based on two aspects: first, it relates to a system integrated in the overall planning scheme of the region and it is foreseen the participation of the Department for Tourism on the formulation of policies related to tourism; second, it states the necessary instruments for the construction of a sustainable model of development for tourism. These features distinguish the Region of Andalusia from most planning schemes implemented in other Spanish regions. Keywords. Spatial planning, tourism, sustainable development, Plan for Sustainable Tourism, principle of integration, interadministrative co-operation, coordination of local competencies.

I. Introducción: la previsión del fenómeno turístico en el Estatuto de Autonomía de Andalucía El estudio del sistema de planificación turística andaluz desde una perspectiva jurídica exige partir de la Constitución española de 1978. En concreto, de los preceptos que se refieren al urbanismo, la ordenación del territorio y el turismo. Si acudimos a los artículos referidos a las competencias, comprobamos que, en términos generales, la Constitución ha ofrecido estas materias a las Comunidades autónomas. En efecto, el artículo 148.1.3ª, contempla la posibilidad de que los entes autonómicos asuman en sus Estatutos competencias en materia de urbanismo, ordenación del territorio y vivienda. 15 números más abajo, en el 148.1.18ª, se prevé la posibilidad de que las regiones asuman en sus Estatutos las competencias referidas al turismo. Todas las Comunidades autónomas comenzarían una carrera de asunción de estas competencias, carrera que ya ha finalizado, de tal forma que cada una de ellas son competentes en las materias que se van a estudiar en este trabajo desde la perspectiva de la ordenación territorial del turismo. En el caso de la Comunidad autónoma de Andalucía, hay que prestar atención a varios preceptos de su Estatuto de Autonomía, recientemente reformado, referidos al turismo. En primer lugar, debe hacerse referencia al artículo 37, que dispone que el turismo es un elemento estratégico de Andalucía y que, por ende, el fomento de esta actividad será un principio rector de las políticas orientadas a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos en el capítulo II del Estatuto y alcanzar los

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Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.



Tales derechos se refieren, por ejemplo, a igualdad de género (artículo 15); protección contra la violencia de género (artículo 16); protección de la familia (artículo 17); menores (artículo 18); mayores (artículo 19); educación (artículo 21); salud (artículo 22); prestaciones sociales (artículo 23); personas con discapacidad o dependencia (artículo 24); vivienda (artículo 25); trabajo (artículo 26); consumidores (artículo 27); medio ambiente (artículo 28); buena administración (artículo 31); cultura (artículo 33); orientación sexual (artículo 35). Y es que el turismo está intensamente conectado con multitud de políticas públicas. Podría pensarse, ¿qué tiene que ver la orientación sexual con el turismo? Realmente sí hay puntos de conexión. En efecto, diversas Comunidades autónomas prohíben expresamente toda discriminación por motivo de orientación sexual en la Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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objetivos básicos establecidos en el artículo 10. Perspectiva muy trascendental, si se piensa, y que recuerda, de algún modo, a lo previsto en el ámbito comunitario europeo entrada en los establecimientos turísticos o de hostelería. De la misma manera, las personas con minusvalías físicas o sensoriales, también encuentran hueco en el Derecho del turismo: las leyes autonómicas establecerán como obligación de los establecimientos hoteleros la eliminación de todo tipo de barreras arquitectónicas que impidan el paso a este colectivo. Hay ciertas políticas que incluso tendrán un grado de interferencia mayor con respecto del turismo. Me refiero a la política medioambiental, urbanística y de obras públicas. En este trabajo se dará buena cuenta de ello. La doctrina española ha estudiado esas relaciones. Pueden citarse monografías recientes como la de Mª Luisa ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS, El aprovechamiento turístico de los espacios naturales protegidos, Junta de Andalucía-Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, Sevilla, 2005, 257 p.; Mª Isabel JÁIMEZ GAGO, Políticas Públicas y Turismo, Junta de Andalucía-Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, Sevilla, 2004, 694 p. Desde una óptica exclusivamente turística, me remito al libro de María VELASCO GONZÁLEZ, La política turística: Gobierno y administración turística en España: 1952-2004, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, 516 p. 







Aunque este precepto es bastante extenso, será necesario reproducirlo aquí, para identificar mejor el papel que se le encomienda al turismo: “Artículo 10. Objetivos básicos de la Comunidad Autónoma. 1. La Comunidad Autónoma de Andalucía promoverá las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; removerá los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y fomentará la calidad de la democracia facilitando la participación de todos los andaluces en la vida política, económica, cultural y social. A tales efectos, adoptará todas las medidas de acción positiva que resulten necesarias. 2. La Comunidad Autónoma propiciará la efectiva igualdad del hombre y de la mujer andaluces, promoviendo la democracia paritaria y la plena incorporación de aquélla en la vida social, superando cualquier discriminación laboral, cultural, económica, política o social. 3. Para todo ello, la Comunidad Autónoma, en defensa del interés general, ejercerá sus poderes con los siguientes objetivos básicos: 1.º La consecución del pleno empleo estable y de calidad en todos los sectores de la producción, con singular incidencia en la salvaguarda de la seguridad y salud laboral, la conciliación de la vida familiar y laboral y la especial garantía de puestos de trabajo para las mujeres y las jóvenes generaciones de andaluces. 2.º El acceso de todos los andaluces a una educación permanente y de calidad que les permita su realización personal y social. 3.º El afianzamiento de la conciencia de identidad y de la cultura andaluza a través del conocimiento, investigación y difusión del patrimonio histórico, antropológico y lingüístico. 4.º La defensa, promoción, estudio y prestigio de la modalidad lingüística andaluza en todas sus variedades. 5.º El aprovechamiento y la potenciación de los recursos naturales y económicos de Andalucía bajo el principio de sostenibilidad, el impulso del conocimiento y del capital humano, la promoción de la inversión pública y privada, así como la justa redistribución de la riqueza y la renta. 6.º La creación de las condiciones indispensables para hacer posible el retorno de los andaluces en el exterior que lo deseen y para que contribuyan con su trabajo al bienestar colectivo del pueblo andaluz. 7.º La mejora de la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente, la adecuada gestión del agua y la solidaridad interterritorial en su uso y distribución, junto con el desarrollo de los equipamientos sociales, educativos, culturales y sanitarios, así como la dotación de infraestructuras modernas. 8.º La consecución de la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía, como forma de superación de los desequilibrios económicos, sociales y

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en art. 3.1 letra u) del Tratado de la Unión Europea (en la primera parte del Tratado, referida a los principios), estableciendo que la Comunidad adoptará medidas en materia de turismo para la consecución de los fines de la Unión, previstos en el art. 2 TUE. Recordemos lo que establece este último precepto: “La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, un





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culturales y de equiparación de la riqueza y el bienestar entre todos los ciudadanos, especialmente los que habitan en el medio rural. 9.º La convergencia con el resto del Estado y de la Unión Europea, promoviendo y manteniendo las necesarias relaciones de colaboración con el Estado y las demás Comunidades y Ciudades Autónomas, y propiciando la defensa de los intereses andaluces ante la Unión Europea. 10.º La realización de un eficaz sistema de comunicaciones que potencie los intercambios humanos, culturales y económicos, en especial mediante un sistema de vías de alta capacidad y a través de una red ferroviaria de alta velocidad. 11.º El desarrollo industrial y tecnológico basado en la innovación, la investigación científica, las iniciativas emprendedoras públicas y privadas, la suficiencia energética y la evaluación de la calidad, como fundamento del crecimiento armónico de Andalucía. 12.º La incorporación del pueblo andaluz a la sociedad del conocimiento. 13.º La modernización, la planificación y el desarrollo integral del medio rural en el marco de una política de reforma agraria, favorecedora del crecimiento, el pleno empleo, el desarrollo de las estructuras agrarias y la corrección de los desequilibrios territoriales, en el marco de la política agraria comunitaria y que impulse la competitividad de nuestra agricultura en el ámbito europeo e internacional. 14.º La cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social. 15.º La especial atención a las personas en situación de dependencia. 16.º La integración social, económica y laboral de las personas con discapacidad. 17.º La integración social, económica, laboral y cultural de los inmigrantes en Andalucía. 18.º La expresión del pluralismo político, social y cultural de Andalucía a través de todos los medios de comunicación. 19.º La participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa. 20.º El diálogo y la concertación social, reconociendo la función relevante que para ello cumplen las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Andalucía. 21.º La promoción de las condiciones necesarias para la plena integración de las minorías y, en especial, de la comunidad gitana para su plena incorporación social. 22.º El fomento de la cultura de la paz y el diálogo entre los pueblos. 23.º La cooperación internacional con el objetivo de contribuir al desarrollo solidario de los pueblos. 24.º Los poderes públicos velarán por la salvaguarda, conocimiento y difusión de la historia de la lucha del pueblo andaluz por sus derechos y libertades. 4. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía adoptarán las medidas adecuadas para alcanzar los objetivos señalados, especialmente mediante el impulso de la legislación pertinente, la garantía de una financiación suficiente y la eficacia y eficiencia de las actuaciones administrativas”. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros” Volviendo al Estatuto de Autonomía, desde una perspectiva estrictamente competencial, hay que atender al artículo 71, que establece la “competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye, en todo caso: la ordenación y la planificación del sector turístico; la regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y la gestión de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Junta, así como la coordinación con los órganos de administración de Paradores de Turismo de España en los términos que establezca la legislación estatal; la promoción interna y externa que incluye la suscripción de acuerdos con entes extranjeros y la creación de oficinas en el extranjero; la regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y prestadores de servicios turísticos; la formación sobre turismo y la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones y la ejecución y el control de las líneas públicas de ayuda y promoción del turismo”. También hay que hacer referencia al artículo 197, que especifica que “los poderes públicos de Andalucía orientarán sus políticas especialmente al desarrollo del turismo sostenible, la protección del litoral y la red de espacios naturales protegidos, así como al fomento de una tecnología eficiente y limpia” Por consiguiente, competencia exclusiva de la Comunidad autónoma de Andalucía para la formulación del esquema de planificación territorial del turismo, un esquema que debe ser sostenible, como exige el Estatuto de Autonomía, como se acaba de ver.

II. Principios generales de la Ley General Turística Una de las razones fundamentales que ha impulsado a los legisladores autonómicos a la promulgación de las leyes turísticas, ha sido la dispersión normativa. En efecto, la concurrencia de reglamentos autonómicos y normas estatales pre-constitucionales obsoletas ha conducido a sistematizar este sector en ejercicio de la competencia en la materia. En estos mismos términos se reconoce en la exposición de motivos de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, de Turismo de Andalucía (en adelante, “Ley de Turismo andaluza”, “Ley de Turismo” o, simplemente, “LT”). 

El profesor José TUDELA ARANDA da buena cuenta de ello en sus trabajos sobre Derecho del turismo. Hay que citar como trabajo pionero en la materia, su artículo, “Hacia un nuevo régimen jurídico del turismo en la reciente legislación autonómica”, Revista Vasca de Administración Pública 45 (I), 1996, pp. 291-350.

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Otro punto de interés del legislador andaluz ha sido hacer frente a la necesidad de delimitación de su objeto, con tal de distinguir las meras actividades de ocio con respecto de las turísticas. Por lo tanto, una de las finalidades de la Ley va a ser la delimitación conceptual para acotar su ámbito de aplicación. Así, establecerá un catálogo de conceptos básicos en la materia, como el de actividad turística, usuario turístico o el concepto central en materia de planificación turística: el concepto de recurso turístico (art. 2). El turismo se alimenta en gran medida de otros sectores. Hoy, el turismo no se podría desarrollar si no existen unos paisajes, unas bellezas artísticas u otro tipo de recursos naturales y culturales. Desde un punto de vista aún más sencillo, el turismo se desarrollará necesariamente sobre un territorio, por lo que la confluencia entre territorio y turismo es clara. Por ello, la exposición de motivos establecerá que la regulación del turismo, en lugar de intentar ordenar esos sectores, deberá ser tenida en cuenta por ellos. Nos encontramos, pues, ante un planteamiento inverso al que ofrecen otras leyes turísticas, como la de Extremadura, que intenta ordenar determinados sectores, como el cultural, debido a la importancia que representan éstos en el desarrollo de la política turística. Sin duda, parece que el planteamiento ofrecido por el legislador andaluz es más adecuado. Veamos, por consiguiente, lo que establece el texto de la exposición de motivos: “(…) hay que considerar que el turismo es un bien que debe ser tenido en cuenta por sectores normativos diferentes, como el ambiental y espacios naturales, costas, transportes o el relativo al patrimonio histórico. De todo ello se concluye que la tarea del legislador no debe ser la de ofrecer un tratamiento vertical sino que debe limitarse a una regulación horizontal, en el sentido de centrar su atención en aquellas actividades, de carácter económico en su mayoría, que tengan incidencia sobre el turismo como actividad de desplazamiento para gozar de los atractivos de nuestra tierra” Como se verá más adelante, los dos Planes globales de Turismo aprobados hasta el momento asumen esta perspectiva. Se hará especial hincapié en el segundo de ellos, el Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011, actualmente vigente. *** Como la mayoría de leyes turísticas autonómicas, se plantea el turismo desde su doble vertiente cualitativa y cuantitativa. Cualitativa, mediante la diversificación de la oferta. Y cuantitativa, mediante la importancia económica que supone la industria para el progreso económico global de la Comunidad. Todo ello enmarcado en el principio universal del desarrollo sostenible. 

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Concepto que en su vertiente social, va a encontrar distintas manifestaciones en la Ley de turismo como, por ejemplo, la prohibición de discriminación del turista (art. 23.2) y el acceso de los discapacitados a los establecimientos turísticos (art. 32.2). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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*** La planificación es un eje central de la política turística andaluza. Tendrá como objetivo el crecimiento ordenado y equilibrado del sector. Se reconoce la fuerte incidencia que el turismo ejerce sobre el territorio, por lo que se señalará como límite al crecimiento el respeto del patrimonio natural y cultural, así como de las tradiciones, todo ello en el marco de los instrumentos de ordenación territorial. Por lo tanto, la planificación turística deberá desarrollarse en coherencia con la ordenación territorial. Es significativo que esta voluntad de desarrollo ordenado se señale en la exposición de motivos en un total de dos ocasiones. El espíritu de la norma es claro en este sentido: se quiere evitar un desarrollo del sector al margen de la planificación global, como ocurriera en los años sesenta, época, recordemos, en la que la planificación sectorial turística relegó a la planificación territorial general. Igualmente, la LT pretenderá que el marco jurídico que regule los establecimientos turísticos, tenga especial consideración en relación con el respeto y la protección del medio ambiente, el paisaje y la cultura andaluza. Ello con la pretensión de configurar la región como destino turístico integral, concepto al que también han recurrido otras Comunidades autónomas. La Ley extremeña, en concreto, entre sus finalidades situará la de “la ordenación del turismo y la promoción de Andalucía como destino turístico integral atendiendo a la realidad cultural, medioambiental, económica y social” [art. 2.b)].

III. La ordenación de los recursos turísticos 1. Notas introductorias La Ley de Turismo comienza su articulado indicando muy sintéticamente que el objeto de la Ley es “(…) la ordenación y promoción del turismo”. Por consiguiente, no se hace mención expresa a la planificación turística aunque, ciertamente, podemos entenderla encajada en la fórmula global “ordenación” del turismo (no obstante, recordemos que el Estatuto de Autonomía hace referencia expresa a la planificación como actividad incluida en la competencia de la Comunidad autónoma en materia de turismo). Seguidamente se señalarán las finalidades de la Ley (art. 1.2) que, sin duda, servirán de complemento al objeto, dotándole de un contenido más concreto. Entre las finalidades se suceden las de corte económico con las de protección ambiental, social y cultural, que deberán encontrar un justo equilibrio para conseguir el objetivo de la sostenibilidad.



Me remito a mi libro, Ordenación del Territorio y Turismo (un modelo de desarrollo sostenible del turismo desde la ordenación del territorio), Atelier, Barcelona, 2006, pp. 62 y ss.

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A continuación, en el art. 3, se ofrecerá el catálogo de definiciones al que me he referido anteriormente. De las diferentes definiciones que se presentan, destacamos la de recursos turísticos, por constituir el concepto central de la ordenación territorial del turismo autonómico español y, por ende, de la planificación del turismo andaluz. Así, el art. 2.a) establece que deberá entenderse por recursos turísticos, “aquellos bienes materiales y manifestaciones diversas de la realidad física, geográfica, social o cultural de Andalucía susceptibles de generar corrientes turísticas con repercusiones en la situación económica de una colectividad”. Como se puede observar, este concepto destaca la virtualidad de los recursos turísticos como medio para alcanzar el progreso económico. La protección de los recursos turísticos vendrá definida por otros preceptos, alguno de los cuales ya hemos señalado [art. 1.2.d)]. 2. La ordenación de los recursos turísticos en el marco de la planificación territorial general El legislador andaluz ha querido configurar el Plan General de Turismo (en adelante, también “PGT”), instrumento supremo de ordenación territorial del turismo en Andalucía, como un instrumento que mantenga una estrecha vinculación con los instrumentos generales de ordenación territorial, en línea con lo previsto en la exposición de motivos. De esta manera, la Disposición Adicional Quinta (Plan General de Turismo) lo integra entre los instrumentos generales de ordenación territorial, estableciendo: “1. El Plan General del Turismo tendrá la consideración de plan con incidencia en la ordenación del territorio. 2. El apartado 1.14 del anexo de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio, queda redactado de la siguiente forma: 14. Plan General de Turismo. 3. El apartado 1.14 del citado anexo pasa a ser el 1.15.” Por consiguiente, se modifica la Ley de ordenación territorial para integrar un nuevo instrumento de planificación sectorial con el fin de conseguir que éste no se desarrolle de manera independiente con respecto de la planificación territorial previa. Una vez señalado que el Plan General de Turismo es un instrumento más de ordenación territorial, veamos cómo se integra efectivamente en el sistema territorial andaluz.

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3. El encaje del Plan General de Turismo en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación Territorial “Los objetivos específicos de la Ordenación del Territorio, de acuerdo con esta Ley, son la articulación territorial interna y con el exterior de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico; todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes” La exposición de motivos de la Ley de Ordenación Territorial (en adelante, también “LOT”) define de esta manera los objetivos que deberá cumplir la ordenación del territorio andaluza. La pretensión de globalidad en tanto en cuanto intenta articular geográficamente las actividades y usos del suelo, en coordinación con el desarrollo económico y la protección medio ambiental y cultural, todo ello, para conseguir una mayor calidad de vida, va a provocar que las planificaciones sectoriales (por ejemplo, la cultural y ambiental, como se definen en los objetivos) queden subordinadas a la planificación global del territorio. En este marco, los instrumentos de ordenación territorial que crea la Ley son los siguientes: – El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. – Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional. – Los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio. El Plan de Ordenación Territorial (en adelante, también lo denominaré con sus siglas “POT”) es el instrumento global de ordenación del territorio en Andalucía. Establece la organización y estructura territorial que se pretende para el conjunto de la región. En el marco de este Plan, deberán elaborarse el resto de instrumentos de planificación física. Así, el artículo 6 de la LOT dispone: “El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía establece los elementos básicos para la organización y estructura del territorio de la Comunidad Autónoma, siendo el marco de referencia territorial para los demás planes regulados en esta



BOE 9.II.1994.

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Ley10 y para las Actuaciones con Incidencia en la Ordenación del Territorio, así como para la acción pública en general”11 Subordinados al POT se encuentran los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional. Su ámbito de aplicación, como su nombre indica, es inferior al de la región, formulándose para espacios “(…) que precisen la mejora de su estructura territorial y de la articulación física interna y que puedan constituir ámbitos funcionales unitarios”12. El ámbito territorial de los POT subregionales vendría a ser áreas territoriales similares a las que en el País Vasco se denominan “áreas funcionales”, entidades diferentes a las comarcas tradicionales. El art. 14 de la LOT define el ámbito territorial de estos POT en los siguientes términos: “El ámbito de los planes abarcará necesariamente el conjunto de términos municipales completos y contiguos, que por sus características físicas, funcionales y socioeconómicas conformen un área coherente de planificación territorial y, en su caso, respetará las áreas definidas en el Plan de Ordenación del Territorio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7, apartado 1.c) de esta Ley” Los POT se formulan con carácter flexible para que se puedan adaptar con la mayor facilidad a los cambios en los intereses supramunicipales. El tercer escalón vendrá ocupado por los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, a los que me he referido anteriormente. Estos Planes se formularán para planificar determinados sectores señalados en el Anexo. Se realiza una remisión a la Ley del sector, pero sujeta la coherencia que estos Planes deben respetar con la ordenación global del territorio, por una doble vía: – Una vez redactado el Plan, se requerirá un informe del órgano competente en materia de ordenación del territorio, en cuanto a los aspectos territoriales. – Deberá justificar la coherencia de sus contenidos con los del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y los Planes de Ordenación de ámbito subregional. 10 Este precepto puede parecer algo restrictivo pues, en principio, limita este carácter global del Plan de Ordenación del Territorio a los instrumentos de ámbito territorial inferior previstos por la Ley. No cabe duda alguna de que pueden aparecer en regulaciones sectoriales nuevas planificaciones no previstas por la LOT. Para estos casos la opción más apropiada y sensible con la teoría de la ordenación territorial y con el propio ordenamiento jurídico, es la que ha adoptado el legislador en materia turística. En efecto, el PGT, en principio, no estaba previsto por la LOT. Pues bien, para conseguir la coherencia del sistema territorial andaluz, el legislador de esta Comunidad muy sabiamente ha conseguido vincular el PGT con la LOT, configurándolo como Plan con Incidencia Territorial, Plan que como veremos, forma parte de los instrumentos definidos por la LOT. Por lo tanto, sería deseable que en las futuras planificaciones que puedan aparecer, se adoptase la misma solución para evitar la quiebra de la ordenación territorial y, en general, del sistema jurídico. 11 Puede consultarse su Documento de Síntesis, en la dirección (cons.12.VII.06) 12 Exposición de motivos de la Ley. 24

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Por consiguiente, se respeta la relación de jerarquía entre los instrumentos de planificación, de tal forma que el instrumento global autonómico es el marco en el que se pueden desarrollar los instrumentos subregionales, los sectoriales y el planeamiento urbanístico, que, a su vez, deberán respetar los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional13. No en vano, ya se habrán aprobado planes de ordenación del territorio de ámbito subregional en los que expresamente se indica su elaboración en el marco de la LOT, su carácter jerárquicamente superior con respecto de los instrumentos sectoriales y urbanísticos, destacando, igualmente, su subordinación con respecto de otros instrumentos como, por ejemplo, los posibles Planes de Ordenación de los Recursos Naturales aprobados en relación con la vieja LCEN estatal14 y la nueva Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Incluso, los instrumentos de ordenación del litoral, que en otras Comunidades autónomas realizan una ordenación integrada al margen del resto del territorio regional, también son configurados como instrumentos de carácter subregional, con la subordinación que ello implica con respecto del Plan de Ordenación del Territorio autonómico. Véase, en este sentido, la integración que realiza el propio Plan de Ordenación del Territorio del litoral en el conjunto del sistema territorial andaluz15 e, igualmente, la Exposición de Motivos y el art. 4.f) del Decreto, 59/2006, de 14 de marzo, por el que se acuerda la formulación del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral de Granada (BOJA 30.III.06).

13 En la Ley no se hace referencia alguna al carácter estratégico o normativo de los diferentes instrumentos de planificación. No obstante ello, si vamos al Capítulo Cuarto de la Ley (Efectos de los Planes de Ordenación del Territorio), comprobamos que los planes se configuran con carácter vinculante. Así, el art. 20.1 señala que “los Planes de Ordenación del Territorio a que se refiere el artículo 5.1 [POT, Planes de Ordenación Territorial de ámbito subregional y los Planes con Incidencia Territorial] de esta Ley serán públicos y vinculantes”, aunque seguidamente matiza que el grado de vinculación de estos planes dependerá de la naturaleza de sus determinaciones (art. 5.2), añadiendo en el artículo siguiente, en el 21, que las determinaciones de los Planes de Ordenación del Territorio podrán tener el carácter de Normas, Directrices o Recomendaciones, por lo que, a priori, no podríamos decir que la planificación territorial andaluza tenga naturaleza estratégica o normativa, sino que tendrá una naturaleza mixta. Lo que sí parece pacífico es la existencia de una jerarquía entre los distintos planes. 14 Véase, por ejemplo, el Decreto 219/2003, de 22 julio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Sierra de Segura de la provincia de Jaén y crea su Comisión de Seguimiento (BOJA 30.IX.03); el Decreto 342/2003, de 9 diciembre, por el que se acuerda la formulación del Plan de Ordenación del Territorio del Levante Almeriense (BOJA 30.XII.03); el Decreto 8/2004, de 20 enero, por el que se acuerda la formulación del Plan de Ordenación del territorio de la Costa del Sol Occidental en la provincia de Málaga (BOJA 12.II.04); y el Decreto 462/2004, de 27 julio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz y crea su Comisión de Seguimiento (BOJA 8.X.04). 15 (cons. 12.VII.06) Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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*** Como he subrayado, el PTG, se configura por la Ley General Turística como un Plan con Incidencia Territorial, por lo que, de acuerdo con la LOT, nos encontramos ante un instrumento de ordenación territorial sectorial subordinado a la planificación territorial general. Por ello, el Plan actualmente vigente, el Plan General de Turismo Sostenible, establecerá lo siguiente: “El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) establece toda una serie de determinaciones dirigidas al equilibrio territorial del espacio turístico y a la correcta integración de esta actividad en el conjunto del territorio. Estas determinaciones son absolutamente congruentes con los principios inspiradores de este Plan en relación con la conservación y valorización del patrimonio territorial. Así, puede considerarse que este Plan General es un instrumento eficaz de desarrollo de los contenidos turístico-territoriales del propio POTA”16 Pero no sólo el sector turístico va a integrarse en el marco de la planificación global sino que también lo harán la planificación ambiental y cultural17. Así, en relación con la planificación ambiental, en el Anexo se prevén los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como un tipo de planificación con Incidencia en la Ordenación Territorial (apartado I.13), por lo que quedarían subordinados a la planificación global del territorio. Se respeta, así, el espíritu que se refleja en la exposición de motivos de la LOT, al establecer como objeto de la ordenación territorial la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico. Espíritu que en la misma medida aparecerá reflejado en la normativa sectorial ambiental. Por ejemplo, en la Ley 2/1992, de Ordenación Forestal, se vincula el instrumento de ordenación de los espacios forestales a los instrumentos generales de ordenación territorial, tal y como se establece en la exposición de motivos de esta última Ley citada: “(…) Se ha pretendido no exacerbar la contradicción que resulta de la pluralidad de planeamientos sobre un mismo territorio con la creación de nuevos instrumentos de planificación; por ello, entre otras razones, se acude a una figura ya establecida: los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, que en sus contenidos mínimos responden a la filosofía de equilibrio que se viene manteniendo. Dicha contradicción puede evitarse mediante el uso de técnicas de coordinación y de integración. Las primeras, se alcanzarían mediante la elaboración conjunta de dichos planes por parte de los órganos u organismos con mayor implicación 16 Presentación del Plan General del Turismo Sostenible, pág. 9 del documento definitivo. 17 Sobre la aplicación del principio de integración en el caso concreto de la Comunidad andaluza, me remito a los trabajos del profesor Ángel SÁNCHEZ BLANCO. Véase, por ejemplo, “El Plan de Medio Ambiente de Andalucía 1995-2000. Diagnosis y alternativas de infraestructuras, servicios y acciones socioeconómicas. Su integración en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía”, Revista Andaluza de Administración Pública 29, 1997, pp. 27-91. 26

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en la materia y residenciando la aprobación de los mismos y de otras decisiones de trascendencia en el Consejo de Gobierno y las segundas, por la integración de estos planes en los superiores de ordenación del territorio. Las medidas de conservación y desarrollo duradero de los recursos naturales y en concreto de los que sustentan el ecosistema forestal sólo pueden ser efectivas si sus objetivos son asumidos por la sociedad y la única garantía de éxito consiste en la participación, en todas las fases del proceso de decisión y ejecución, de los representantes de los sectores implicados (…)”. Da mucho gusto observar que en alguna Comunidad autónoma se tome en serio el Derecho, como mínimo, desde el punto de vista de la técnica jurídica, de tal manera que las diferentes normas relativas al gobierno del territorio están comunicadas y todas ellas respetan los instrumentos que, desde un punto de vista jerárquico, la LOT ha colocado por encima de ellas18.

18 No obstante, aunque las legislaciones relativas a la ordenación global de un sector no excepcionen lo general, encontramos normas concretas que sí lo hacen. Así, la Ley 8/1999, de 27 de octubre, por la que se establece el Régimen Jurídico del Espacio Natural de Doñana (BOE 10.X.1999), sustrae a este espacio natural del ámbito de aplicación general de la LOT debido al especial valor ecológico de este espacio. En este sentido, el artículo 37 de la Ley (Relaciones entre los Planes), establece: “Los objetivos de los planes recogidos en los Capítulos II y III de este Título constituirán una limitación, en las materias que les son propias, para las planificaciones territoriales y físicas y tendrán carácter indicativo respecto de otras actuaciones, planes o programas de carácter sectorial” En el mismo orden de consideraciones, la Ley 8/2003, de 28 de octubre, de la flora y fauna silvestres, que crea nuevas figuras de planificación no previstas en la Ley de Ordenación del Territorio, tampoco realiza ninguna conexión como sí realiza la Ley General Turística. Concretamente, prevé los Planes andaluces de caza y pesca continental (artículo 36), los planes de caza por áreas cinegéticas y planes de pesca por tramos de cauce (artículo 37) y los planes técnicos de caza y de pesca (artículo 38). Esta Ley se refiere de un modo específico a la realización de actividades turísticas en el medio natural. Ello nos conduce al artículo 23 de la Ley que, a parte de establecer la necesidad de que estas actividades respeten el medio natural, así como un mandato a los órganos competentes para el establecimiento de normas y limitaciones para la realización de actividades turísticas, deportivas y de ocio, introduce un mecanismo novedoso. En efecto, los párrafos 3º y 4º del artículo 23, habilitan a la Administración para exigir una fianza “(…) para la concesión de autorizaciones administrativas de realización de actividades organizadas de ocio, deporte o turismo activo o para la realización de grabaciones audiovisuales cuando pudieran afectar a las especies silvestres amenazadas, cuya cuantía se fijará en proporción a la actividad que se pretenda realizar y a las responsabilidades que pudieran derivarse por daños causados”. Nos encontramos, por consiguiente, ante un instrumento económico auxiliar de la ordenación del territorio para la salvaguarda y protección del medio frente a la actividad turística y de ocio. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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4. El Plan General de Turismo: objeto, competencias, participación y evaluación de impacto ambiental19 Una vez visto que el PGT se integra bien en el marco de la planificación territorial de Andalucía, subordinándose a los instrumentos generales de ordenación territorial, veamos cuál será su contenido, quién lo elaborará y aprobará, la existencia o no de mecanismos de participación ciudadana en el proceso de elaboración del plan y la previsión o no de vías para el sometimiento del Plan a evaluación de impacto ambiental. Para ello contaremos junto con los preceptos de la Ley referidos al PGT, con el Decreto 340/2003, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el PGT (BOJA 15.I.04)20; y el Decreto 261/2007, de 16 de octubre, por el que se aprueba el Plan General de Turismo Sostenible de Andalucía 2008-2011 (BOJA 22.XI.2007). Tendré en consideración, por lo tanto, las previsiones del Plan vigente hasta 2006 y del nuevo Plan, que regirá de 2008 a 201121. *** Antes de todo y a modo de comentario general sobre el sistema de planificación turística consagrado por la Ley turística andaluza, debemos señalar que se adopta un modelo similar al vasco y al extremeño, previendo un plan general autonómico y otros instrumentos de planificación para ámbitos territoriales menores (lo que se denominan áreas territoriales o comarcas), instrumentos encaminados a realizar una ordenación integral del territorio que cae bajo su ámbito de aplicación. Planificaciones tendentes a ordenar el turismo de una forma sostenible y contenida. En otras palabras, nos encontramos ante instrumentos de carácter a priorístico. Pero junto a estos instrumentos, encontramos también programas de carácter reparador. Me refiero a los Programas de Recualificación de Destinos. Y es que la costa andaluza, como buena parte del litoral mediterráneo, ha sufrido las consecuencias del turismo depredador que se empe19 En este punto me referiré al concepto de “Plan General de Turismo” consagrado por la Ley de Turismo, y ofreceré anotaciones sobre el Plan 2003-2006 y el actualmente vigente de 2008-2011, sin perjuicio de que en el siguiente punto se estudien algunos detalles que incorpora el último. 20 Sobre este instrumento, véase el trabajo de Mª Isabel JÁIMEZ GAGO: “El plan general sobre el turismo de Andalucía”, Revista Andaluza de Administración Pública 52, 2003, pp. 269-308. 21 La introducción del termino “sostenible” en la denominación del nuevo Plan, se justifica en la Parte Expositiva de su Decreto de formulación (Decreto 279/2005, de 20 de diciembre), en los siguientes términos: “En la nueva etapa que ahora comienza es necesario que la Planificación concrete un modelo turístico sostenible, que apueste por maximizar los efectos económicos de un bien escaso como es el suelo, preservando el litoral, los recursos naturales y culturales sobre los que se asienta la viabilidad a largo plazo del desarrollo turístico, además de mantener elementos característicos de nuestra oferta vinculados al concepto de bienestar y seguridad europeos. Siendo esta la razón que debe informar el Plan se considera idóneo que su denominación sea la de Plan General del Turismo Sostenible de Andalucía” Este texto se recogerá en la Presentación del documento definitivo (pág. 9). 28

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zó a desarrollar en la década de los cincuenta. Por ello, el Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011 prevé la recualificación integral de la Costa del Sol (a través del denominado Plan Qualifica, un plan de nueva hornada incorporado recientemente al sistema andaluz, como se indicará más adelante), zona golpeada por un turismo de sol y playa mal planteado y por la corrupción inmobiliaria mezclada con el poder político, como es bien sabido22. a) Objeto De acuerdo con el artículo 15.1 de la Ley de Turismo (Plan General de Turismo), “la ordenación de los recursos turísticos de Andalucía se realizará a través del Plan General del Turismo, el cual determinará las principales necesidades, objetivos, prioridades y programas de acción y definirá el modelo y la estrategia de desarrollo turístico de la Comunidad Autónoma, así como el fomento de los recursos turísticos de Andalucía”. Con ello puede observarse que se trata de un plan de ordenación integral del turismo en la región cuyo fin será relacionar y establecer los mecanismos para lograr el desarrollo sostenible del turismo con el territorio y el medio ambiente [art. 2. d) del Decreto 22/2002, de 29 de enero, de formulación del Plan General de Turismo de Andalucía]. Por consiguiente, el PGT se configuraría como un engarce con el sistema territorial general para conseguir el objetivo general del desarrollo sostenible en el marco del turismo, contribuyendo a esta tarea mediante la conexión del PGT (instrumento apto para conseguir el desarrollo sostenible del sector) con los instrumentos generales de ordenación territorial (instrumentos tendentes a conseguir el desarrollo sostenible de la generalidad)23. Además, podrá establecer, oído el Consejo Andaluz de Turismo, Zonas de Preferente Actuación Turística, Programas de Recualificación de Destinos y Programas de Turismos Específicos, esto es, instrumentos que ordenarán el sector turístico con carácter complementario y sobre los que incidiré más adelante. b) Competencias Este apartado lo dividiré en tres bloques fundamentales:

22 Sobre este tema, véanse los trabajos de Ramón MARTÍN MATEO, La gallina de los huevos de cemento, Civitas, Madrid, 2007, 266 p.; Blanca LOZANO CUTANDA, “Urbanismo y corrupción: algunas reflexiones desde el Derecho administrativo”, Revista de Administración Pública 172, 2007, pp. 339-361; Eva DESDENTADO DAROCA, “El control de la legalidad urbanística. ¿Qué legalidad?, 60 p., ponencia presentada al III Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Granada, 8 y 9 de febrero de 2008. 23 Parece que esta idea de integración permanece en el Plan General del Turismo Sostenible de Andalucía, cuyo Decreto de formulación y de aprobación indica que tiene la consideración de Plan con incidencia en la ordenación del territorio, con lo que sigue siendo aplicable lo dispuesto en la LOT. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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– El primero quedará referido a las competencias genéricas en materia de planificación; – El segundo quedará referido específicamente a las competencias para elaborar y aprobar el PGT; – El tercero, en fin, quedará referido la coordinación de competencias que incidan en lo turístico. En primer lugar, en cuanto a las competencias genéricas en materia de planificación, el art. 3 LT establece que es competencia de la Junta de Andalucía “la planificación y ordenación del turismo, considerando en tal sentido la ordenación de la oferta, la planificación y programación de la oferta turística de interés para Andalucía y la coordinación de las actuaciones que en esa materia ejerzan las Entidades Locales” [ap. 1, letra p)]24. Las Entidades Locales, por su parte, son competentes en materia de desarrollo de la política de infraestructuras turísticas de su competencia [art. 4.1.n)]. En definitiva, puede decirse que la Junta de Andalucía es competente en materia de planificación turística y, además, podrá coordinar las competencias locales en este tema como, por ejemplo, el desarrollo de las políticas de infraestructuras turísticas. Es importante que esta competencia quede reservada a la Junta, y no a la Consejería competente en materia de turismo, ya que ésta podrá adoptar una visión global coordinando las actuaciones concretas de incidencia territorial (como las infraestructuras turísticas) que en materia de turismo realicen las entidades locales. Así se evita que se lleven a cabo actuaciones aisladas e incomunicadas con respecto del conjunto de la política territorial autonómica y, en concreto, de la política territorial turística de la Región. En segundo lugar, corresponderá la elaboración del PGT a la consejería competente en materia de turismo, debiendo ser aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad (art. 15.3 y 4 LT).

24 Previsión realizada en virtud de la posibilidad que prevé la Ley de Bases de Régimen Local en sus arts. 10.2 y 3, 58 y 59 de que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan establecer en sus normas sectoriales mecanismos de coordinación de las competencias de las Entidades Locales en la materia. Por ello, el art. 5.2 de la Ley, en sede de relaciones interadministrativas, dispone: “El Consejo de Gobierno podrá coordinar el ejercicio de las competencias de las Entidades Locales en materia de turismo en los términos previstos en el artículo 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. A tal efecto, podrá definir los objetivos de interés autonómico y determinar las prioridades de acción pública en relación con la actividad turística a través de los correspondientes instrumentos de planificación, previa audiencia de los Entes Locales afectados, directamente o a través de las entidades que les representen. La coordinación se llevará a cabo con respeto a los respectivos ámbitos de competencia, sin afectar en ningún caso a la autonomía de las Entidades Locales” 30

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En tercer lugar, se crea el Consejo de Coordinación Interdepartamental en materia de turismo, presidido por el titular de la Consejería competente en materia turística y formado por representantes de las distintas Consejerías cuyas materias tengan relación directa o indirecta con la actividad turística (art. 11 LTA). Este órgano coordina la acción de las diferentes Consejerías cuando afecten a lo turístico. Así se establece en la exposición de motivos del Decreto por el que se crea el Consejo25: “La consideración del turismo como una actividad productiva en expansión que está generando riqueza y creación de empleo en nuestra Comunidad, obliga a la Administración turística a coordinar sus actuaciones con el conjunto de órganos de la Administración de la Junta de Andalucía con competencias que pueden tener incidencia en relación con el turismo, máxime cuando éste adquiere cada vez más un sentido de mayor globalidad, en el que tienen importancia creciente las actividades relacionadas con aspectos urbanísticos y de planeamiento, medioambientales, y sanitarios, la planificación económica, las nuevas tecnologías o el desarrollo de actividades de formación en el sector. Esta conexión entre diversas actuaciones de la Administración y el carácter intersectorial del turismo obliga a coordinar de manera efectiva las actuaciones de las distintas esferas de la Administración Pública Autonómica, evitando duplicidades, con el objetivo de agilizar su funcionamiento en aras de una mayor eficacia de las políticas que se van a desarrollar en el sector turístico.” Por ello, una de las funciones que se destacan en el artículo 2 de la norma reglamentaria, será la de “coordinar todas las actuaciones que, en materia de Turismo, puedan afectar al ámbito de acción de distintas Consejerías” [artículo 2.d)]. Desde la Administración turística, por lo tanto, se va a coordinar la actividad departamental de las Consejerías encargadas del medio ambiente, el urbanismo y la ordenación territorial, en la medida que su ámbito de actuación afecte al turismo. Todo ello, sin perjuicio de que la Ley andaluza de ordenación territorial prevea en su artículo 34, la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Andalucía, en el marco del Título II de la Ley “De la coordinación, cooperación y organización”. No obstante ello, parece que el Plan 2008-2011 cambia la tendencia, previendo la colaboración de la Administración turística con respecto del resto de administraciones implicadas en los recursos turísticos, ofreciendo información sobre el uso turístico de los recursos así como su promoción desde la perspectiva del turismo. Lo cual encajaría mejor con el concepto de integración de la política territorial del turismo en la política general del territorio, como se verá más adelante. Por consiguiente, puede entenderse corregida esa previsión de la Ley por lo que realmente se vaya a llevar a cabo en la realidad, lo cual en este caso parece positivo.

25 Decreto 1/1998, de 7 de enero (BOJA 27.I.1998). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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c) Participación en la elaboración del PGT En el Decreto por el que se formula el Plan General de Turismo 2003-2006, se hace especial hincapié en la participación en su proceso de elaboración. Así, el Preámbulo de la norma reglamentaria señala: “El procedimiento de elaboración del Plan General del turismo será especialmente participativo, lo cual se garantiza no sólo a través de la información pública, sino también con su remisión a la Unión Europea, a la Administración General del Estado y a la Administración Local, y con la participación de los agentes económicos y sociales, pues en el Consejo Andaluz del Turismo estarán representadas las organizaciones económicas, sindicales y de consumidores y usuarios de Andalucía” Por lo tanto, se establece una intensa participación de las distintas Administraciones y de asociaciones de carácter económico y social. Se echa en falta, no obstante, una participación más activa y directa de los ciudadanos (participación funcional), de los residentes que únicamente tienen el trámite de información pública para realizar alegaciones. Uno de los órganos que participó en el proceso de elaboración del Plan fue el Consejo Andaluz de Turismo, figura de asesoramiento y consulta de la Junta en materia turística que también ha sido establecida por el resto de Comunidades autónomas. Al comentar las otras leyes autonómicas26, he prestado especial atención a este órgano pues, en alguna Comunidad autónoma permite la participación cuasi-directa de los ciudadanos mediante asociaciones que los representan en su calidad de ciudadanos (por ejemplo, la Ley asturiana, art. 8). En el caso andaluz, se justifica la creación de este órgano en la exigencia de “dar respuesta a una necesidad de participación, ampliamente sentida por los numerosos sectores que intervienen en el turismo, y de contar para ello con un organismo asesor, en el que se encuentren representados todos los agentes implicados, que permita acometer y coordinar las políticas turísticas desde la sensibilidad a las diferentes ópticas que sobre el sector se tienen”27. Veamos entonces quiénes, según el Derecho andaluz del turismo, son agentes implicados en materia turística. En este sentido, junto a las distintas Administraciones Públicas andaluzas, tendrán participación en el Consejo y, por lo tanto, se considerarán como agentes implicados, los representantes de los trabajadores, de los empresarios turísticos y de los consumidores (Exposición de motivos y art. 4 del Decreto regulador del Consejo). Por lo tanto, no se habrán considerado agentes implicados los ciudadanos residentes. Dudosamente se podrá conseguir un modelo de desarrollo turístico sostenible si no se da una amplia participación a los ciudadanos en el proceso de elaboración del Plan. Desoyendo o 26 En mi libro Planificación Turística Autonómica, Reus, Madrid, 2007, p. 472. 27 El Consejo Andaluz del Turismo se prevé en el art. 9 LT y en el Decreto 21/2002, de 29 de enero, por el que se regula la organización y funcionamiento del Consejo (BOJA 2.II.2002). Este fragmento ha sido recogido, precisamente, de la exposición de motivos del Decreto regulador. 32

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desconociendo la voluntad de la población residente en el proceso de ordenación turística, su integración en el marco del fenómeno turístico parece más complicada. Por lo tanto, hubiera sido deseable que entre las organizaciones que participan en este órgano, se hubiesen encontrado asociaciones que representaran directamente a los ciudadanos, como en el caso de la Ley asturiana. *** El Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011 parece que ha solventado alguna de las deficiencias que se advertían en el primer plan turístico aprobado por la Comunidad autónoma. En efecto, el Plan, en la Presentación, hace recuento de la participación desarrollada. Aparte de haberse llevado a término la preceptiva información pública (Orden de 4 de mayo de 2007, BOJA 18.V.2007), se habrá promovido una participación abierta y generosa entre las diferentes administraciones, el sector y los ciudadanos en general. En efecto, se realizaron cerca de 50 reuniones en las que participaron más de 500 personas distintas que registraron cerca de 1.200 presencias. Desde un punto de vista orgánico, se ha dado audiencia a la Comisión Europea, a la Secretaría General de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias y a los agentes económicos y sociales. También se prevé su sometimiento a informe por parte de la Consejería de Economía y Hacienda y la Consejería de Obras Públicas y Transportes, así como la tramitación de la evaluación ambiental por la Consejería de Medio Ambiente. Del mismo modo se habrá dado traslado al resto de Consejerías del Gobierno autonómico y al Consejo Andaluz del Turismo y se ha sometido a la Comisión Delegada de Asuntos Económicos. Este proceso participativo concluye con su aprobación por el Consejo de Gobierno andaluz y su remisión al Parlamento. Amplia participación, por tanto, a la que habrá contribuido de una manera destacada la Mesa de Turismo, como foro de discusión y elaboración del Plan. Así, puede decirse que el Plan General de Turismo Sostenible de Andalucía se sitúa en línea con las exigencias actuales de la sostenibilidad turística, demandadas desde hace ya un tiempo por la doctrina especializada. d) Evaluación de Impacto ambiental del PGT Ni la Ley de Turismo al regular el PGT ni la Ley de ordenación territorial al prever los planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, hacen referencia a la evaluación de impacto ambiental. Únicamente se prevé el sometimiento a informe ambiental (procedimiento de valoración por el órgano ambiental competente de las medidas de protección propuestas) a los complejos deportivos y recreativos, campos de golf y camping en suelo no urbanizable, en la Disposición adicional Tercera de la Ley de Turismo. Igualmente, también se contempla la sumisión a la denominada calificación ambiental esto es, al pronunciamiento por los Ayuntamientos afectados, a los estable-

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cimientos turísticos e inmuebles de uso turístico en régimen de aprovechamiento por turno, restaurantes, cafeterías y bares28. Hoy esta problemática ha quedado zanjada con la Directiva sobre evaluación ambiental de los planes y programas que inciden en el medio ambiente, transpuesta al ordenamiento español a través de la Ley 9/2006, de 28 de abril, que obliga al sometimiento a este procedimiento preventivo a todo plan urbanístico, de ordenación del territorio y de turismo, entre otros sectores [art. 3.2.a)]. El Plan General de Turismo de 2003, al ser aprobado antes de la transposición de la Ley, no fue sometido al procedimiento preventivo tal y como se prevé actualmente. No obstante, en el Plan encontramos referencias a variantes que bien pueden haber cumplido el trámite. En efecto, el punto VI.2. hace alusión a la sostenibilidad de destinos, en la que se encuadra una serie de estrategias y medidas incidentes en el conjunto del territorio entendido como producto turístico, con especial consideración de la repercusión ambiental de las políticas públicas tendentes a dotar a los destinos de infraestructuras, equipamientos y servicios. Para ello, se adopta una visión diacrónica, teniendo en cuenta: – El momento de la creación del destino, proceso que normalmente se ha caracterizado por una ausencia de planificación. Se diseña el producto turístico desde los orígenes, observando la capacidad de acogida que el propio territorio puede alcanzar en el futuro y ajustando a la misma las dotaciones físicas y las políticas ambientalmente necesarias. – La gestión del destino, como actividad permanente en el tiempo, desde una concepción de sostenibilidad que abarque la totalidad de aspectos que integran el gobierno de un territorio, esto es, el sistema de comunicaciones, urbanismo, infraestructuras hidráulicas, gestión de residuos sólidos urbanos, etc. También se tendrá en consideración la aplicación de parámetros de sostenibilidad desde un punto de vista concreto, dirigido fundamentalmente a las empresas turísticas, las cuales deberán cumplir una serie de pautas de sostenibilidad como, por ejemplo, en 28 Recordemos que otras leyes autonómicas hacen hincapié en este punto únicamente con respecto de los campamentos de turismo. La norma de la DA 3ª completaría, por consiguiente, el art. 32.1 (Requisitos de infraestructura, seguridad y medio ambiente de los establecimientos hoteleros). Por otro lado, la Comunidad autónoma andaluza ha procedido a desarrollar reglamentariamente la LT en esta materia, a través del Decreto 47/2004, de 10 de febrero, de establecimientos hoteleros (BOJA 2.III.2004). Este Reglamento incorpora toda una serie de normas por las que se deberán regir los hoteles y demás establecimientos turísticos. Incluye normas de incidencia territorial relacionadas con la calidad de la oferta turística como, por ejemplo, la modernización de los establecimientos hoteleros o la exigencia de estándares a cada plaza turística de nueva creación, normas de clara inspiración en la normativa balear. Es interesante, por otro lado, lo establecido en el artículo 3, titulado “régimen jurídico”. Este precepto, de acuerdo con la filosofía que inspira el ordenamiento turístico de la Comunidad, subordina la ordenación territorial de los establecimientos turísticos a lo previsto en la legislación que les sea de aplicación y, en concreto, la normativa turística, ambiental, territorial y la relativa a la accesibilidad. Más adelante volveré sobre este tema. 34

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materia de gestión energética, del agua, ocupación del suelo, tratamiento de residuos, etc. Si bien debe valorarse que el Plan General de Turismo prevea elementos para evaluar y gestionar la sostenibilidad de los destinos turísticos existentes y futuros, debe apuntarse que la evaluación o examen de sostenibilidad en realidad sólo se refiere a uno de los aspectos de ella. En efecto, de conformidad con lo que hemos destacado del Plan, la gestión del territorio desde un punto de vista turístico únicamente se va a realizar en relación con el impacto ambiental de las nuevas infraestructuras y desarrollos turísticos en general, sin tener en consideración otros aspectos del concepto de sostenibilidad como, por ejemplo, el impacto social o cultural. Por consiguiente, sería más apropiado hablar en este caso de evaluación ambiental que de evaluación de la sostenibilidad. El Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011 sí habrá cumplido en todos sus términos con este trámite. Así se señala expresamente en el documento del Plan. Con ello, puede decirse que Andalucía se sitúa en primera línea en el cumplimiento de las obligaciones comunitarias en relación con el sometimiento de los planes de incidencia ambiental a mecanismos de evaluación preventiva y precautoria. 5. El Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011 5.1. Aspectos generales Tras la culminación del periodo de vigencia del Plan General de Turismo 20032006, la Junta de Andalucía debía elaborar un nuevo Plan que ordenase el turismo para los próximos años. Así surge el nuevo Plan General de Turismo Sostenible, que regirá la ordenación de la actividad turística de 2008 a 2001. Se trata de un plan comprensivo, en el bien entendido que prevé lo referido al sector turístico desde sus diversas perspectivas: la empresarial y económica, la social, la cultural y la ambiental y territorial. Se hará especial hincapié en esta última perspectiva y formulará, siguiendo el sistema territorial andaluz, un modelo de desarrollo turístico desde la ordenación del territorio29. Por ello, se preverá la participación de la Consejería de Turismo en la elaboración de los instrumentos de ordenación del territorio, para, de esta manera, incorporar la perspectiva turística, así como la colaboración con las administraciones competentes en la gestión de los recursos turísticos. Parece una visión respetuosa para con el interés general que representan los recursos territoriales. Veamos más despacio algunos de los puntos concretos en los que se manifiesta esta perspectiva integrada.

29 Modelo que planteo en mi libro, Ordenación del Territorio y Turismo (un modelo de desarrollo sostenible del turismo desde la ordenación del territorio), cit., p. 360. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Desde una perspectiva económica, el nuevo Plan atiende a la necesidad de dar respuesta a los cambios operados en la demanda de turismo en Europa, así como en el contexto competitivo con la aparición de nuevos productos y nuevas tecnologías así como nuevos destinos. Habrá que diseñar, por tanto, un esquema que permita al sector turístico andaluz adaptarse a las circunstancias cambiantes. Todo ello, sin embargo, sin menospreciar la vinculación y subordinación de este sector a la política general del territorio. Su configuración como Plan con incidencia territorial permitirá acatar este requisito. En este orden de consideraciones, el Plan tendrá como finalidad concretar un modelo de desarrollo sostenible del turismo, maximizando los efectos económicos de un bien escaso y limitado como es el territorio, preservando el litoral de la construcción masiva, los recursos naturales y culturales, que permiten el desarrollo de una política turística a largo plazo. 5.2. Los Planes Directores El Plan General de Turismo Sostenible se ejecutará a través de tres Planes Directores: el Plan Director de Ámbito Rural, el Plan Director de Ciudades y el Plan de Ordenación Turística de Ámbito Litoral. El Plan Director de Ámbito Rural contempla la forma de llevar a cabo la orientación estratégica de integración de la oferta en el medio rural, el papel de la red autonómica de alojamientos en este proceso, el papel del uso público de espacios naturales, de los clubes de producto30 en el ámbito rural y la comercialización conjunta, así como la puesta en marcha de los procesos correspondientes para gestionar estos objetivos y los criterios de aplicación en los Programas de Turismo Sostenible de su ámbito. El Plan Director de Ciudades contempla la forma de llevar a cabo la orientación estratégica de integración de la expansión y enriquecimiento de recursos culturales y la formación de clubes de producto, así como la puesta en marcha de los procesos correspondientes para gestionar estos objetivos y los criterios de aplicación en los programas de redes de ciudades. Para el desarrollo de este Plan se prevé la posibilidad de abordar, de forma segregada, iniciativas de planificación sobre ciudades medias, sobre ciudades monumentales o sobre cualquier otra parte del conjunto que tenga relevancia suficiente. El Plan de Ordenación Turística del Ámbito Litoral, por su parte, contempla las orientaciones estratégicas de contención de los procesos de pérdida de atractivo turístico, la mejor utilización del potencial de los destinos emergentes, la modernización 30 El Plan define el “club de producto” como la iniciativa de cooperación empresarial asociada a un determinado espacio turístico que articula servicios en torno a productos diseñados de forma concreta, que se comercializan conjuntamente y con manuales asociados que garantizan las prestaciones y la calidad. 36

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del turismo de sol y playa y la implantación de nuevas fórmulas que contribuyan a la desestacionalización del espacio turístico, el desarrollo de formas emergentes como el turismo de salud y belleza, reuniones, golf, náutico y cruceros. También se prevé la adopción de medidas para la lucha contra el cambio climático. Se contemplará la puesta en marcha de los procesos correspondientes para gestionar estos objetivos. El lector probablemente habrá advertido que el objeto de estos Planes en buena medida concurrirá en un mismo ámbito que otros instrumentos sectoriales y generales. Pensemos, por ejemplo, en relación con el Plan de Ordenación Turística del Litoral, en la Estrategia Andaluza para la Gestión Integrada de Zonas Costeras y la normativa correspondiente de puertos deportivos o de cambio climático. Sin duda, habrá que recurrir a los mecanismos de cooperación interadministrativa para armonizar las acciones que se desarrollen desde diferentes frentes. 5.3. La integración de los problemas territoriales derivados del turismo en la ordenación del territorio El Plan reconoce las disfunciones que ocasiona un turismo mal planteado. En efecto, se dirá que las zonas turísticas actualmente están saturadas desde un punto de vista ambiental y poblacional. A lo residentes, climáticos o convencionales, habrá que añadir una presencia de viviendas para uso temporal, segundas residencias y viviendas de alquiler, en proporciones muy superiores a la capacidad de alojamiento de los establecimientos reglados. La presión de la demanda sobre las infraestructuras territoriales en las principales zonas turísticas, genera serios problemas en la prestación normal de servicios públicos esenciales (agua, energía, tratamiento de residuos, etc.), que también repercuten negativamente en la actividad turística. Las infraestructuras territoriales representan un componente fundamental en la configuración del espacio turístico, especialmente aquellas que proporcionan servicios básicos al turista en el destino elegido. Esta problemática suele darse en los municipios turísticos. La insuficiencia financiera ahoga en temporada alta a estos entes locales, que no disponen de medios económicos, personales ni materiales para atender el exceso de demanda 31.

31 Me remito a mi estudio “Turisme”, publicado en el libro colectivo dirigido por Alfredo GALÁN GALÁN, La descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya, volum 2, Estudis sectorials, Informe Pi i Súnyer, Fundació Pi i Súnyer, Barcelona, 2006, pp. 423-450, en el que planteo posibles soluciones en relación con los entes locales catalanes, extensibles al resto de municipios, comarcas y provincias españolas. Debo citar también los trabajos de José BERMEJO VERA, “Régimen jurídico de los municipios turísticos”, Documentación Administrativa 259-260, 2001, 213-249; José TUDELA ARANDA, “Régimen local y turismo. Marco legal”, en la obra colectiva que dirige, Estudios sobre el régimen jurídico del turismo, Diputación Provincial de Huesca, Huesca, 1997, 212-225; y Severiano FERNÁNDEZ RAMOS, “El Régimen Jurídico del municipio turístico en Andalucía: El Derecho a la carta”, Revista Andaluza de Administración Pública 52, 2003, pp. 51-85. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Pues bien, el Plan, tras reconocer las disfunciones territoriales que ocasiona un turismo mal planteado, reconducirá la solución a través de los Planes Generales de Ordenación del Territorio. En efecto, en la página 23 se apuntará que “corresponde a los Planes de Ordenación del Territorio poner de manifiesto estos problemas y formular criterios territoriales que contribuyan a su solución. En este ámbito, se ha de destacar el tratamiento de la ordenación del espacio turístico en estos planes y su consideración de componente territorial de interés estratégico, económico, social y ambiental. Así, se pone de manifiesto en diversos planes de ámbito subregional un enfoque en la ordenación tendente al crecimiento equilibrado entre la oferta de alojamiento reglada y residencial”. Para ejecutar efectivamente esta visión integrada, se preverá el papel que deberá jugar la Consejería de Turismo en materia territorial. En este sentido, se establecerá que las actuaciones de las Consejerías de Medio Ambiente, de Cultura, de Obras Públicas y Transporte, o de Agricultura y Pesca están incidiendo directamente en la conformación y transformación del espacio turístico de Andalucía. El Plan General de Turismo Sostenible tendrá como función, en este ámbito, la de plantear las estrategias de desarrollo turístico que servirán de referente a las planificaciones sectoriales con el turismo. A continuación se remachará esta idea con una claridad tal que merece ser reproducida textualmente (página 24): “La valoración de la sostenibilidad de un territorio con significativa presencia de la actividad turística debe realizarse desde una perspectiva global, en la que intervienen factores de incidencia a gran escala (cambio climático, agotamiento de los recursos básicos,…) así como vinculados a la relación entre los usos y actividades y la capacidad de carga de ese territorio. El mapa institucional de la actividad turística es complejo (intervienen múltiples niveles de administración) y presenta una marcada tendencia a la fragmentación. Diversas políticas autonómicas están interviniendo en conformación de producto turístico y en su promoción: cultura, medio ambiente, igualdad y bienestar social y desarrollo rural. La administración local provincial, por su parte, ha protagonizado buena parte de la acción promocional de marcas territoriales a través de los patronatos provinciales. A la acción de estas instituciones se están incorporando múltiples iniciativas de ayuntamientos, mancomunidades y grupos de desarrollo que construyen y promocionan sus propias marcas territoriales, sin que, la mayor parte de las veces, exista respaldo de producto comercializable detrás. El mapa institucional se está haciendo más complejo y más fragmentado, registrando una dispersión de esfuerzos y mensajes que redunda en una pérdida de eficacia y de competitividad comercial” Por ello, el documento del Plan se inspira en la necesidad de incorporar la visión de la Administración turística en los gestores naturales de los recursos territoriales. No en vano, se configurará como un pilar básico del Plan la mejora de la eficacia y coherencia de las políticas públicas convergentes. En este sentido, se va a considerar fundamental 38

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el establecimiento de los vínculos y canales necesarios de coordinación que resulten más apropiados para garantizar la conformidad y lógica del Plan con el resto de políticas de la Administración, en especial, en materia de ordenación del territorio, urbanística, cultural y patrimonial. En la misma línea, la configuración básica del espacio turístico, su viabilidad apoyada en infraestructuras territoriales capaces y bien diseñadas, la utilización de los elementos patrimoniales e identitarios que posibiliten la plasmación de una experiencia singular y bien diferenciada para el turista, se configuran como aspectos críticos de la política de competitividad turística de los destinos litorales que requieren una intensa colaboración entre la política turística, la de ordenación del territorio y la de infraestructuras territoriales. Para llevar a la práctica esta coordinación de acciones se establecen mecanismos concretos. En efecto, se procederá identificando los recursos territoriales (naturales y culturales) de interés turístico, marcándose las directrices y condiciones de uso de dichos elementos que propicien su adecuado uso turístico. En este sentido, será necesaria, subraya el Plan, la coordinación con otras políticas patrimoniales para incorporar la visión turística de la Consejería de Turismo sobre dichos recursos de interés en coordinación siempre con el organismo responsable del recurso. La Consejería de Turismo, además, será la responsable de impulsar la acción conjunta en la promoción de los recursos y su valorización en los mercados de interés turístico para las respectivas estrategias de comunicación, lo que requiere, de la misma manera, una adecuada coordinación entre ambas políticas. En la misma línea, se prevé una acción específica en materia de coordinación de la ordenación sectorial del turismo con la ordenación global del territorio. Se establece como objetivo prioritario la acción consensuada con la ordenación del territorio en la configuración del espacio turístico. En efecto, la coordinación con la ordenación del territorio y el urbanismo se considera fundamental para posibilitar estrategias de recualificación de destinos y la definición de elementos y criterios de intervención que contribuyan a la mejor contribución de los espacios turísticos en los destinos emergentes. Se preverá una convergencia de la ordenación de los espacios turísticos con la ordenación general a dos niveles: – por un lado, procurando una acción consensuada en la definición de los elementos básicos de regulación normativa y de los criterios generales de planificación en el espacio turístico, – y por otro lado, mediante la participación de la Administración turística en la ordenación prevista para un determinado territorio en los instrumentos de planificación territorial. En el mismo sentido, como el Plan General de Turismo Sostenible ejerce incidencia sobre el territorio, sus contenidos deberán asegurar la coherencia con los contenidos del Plan de Ordenación Territorial de Andalucía (POTA).

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Con respecto del planeamiento urbanístico, el Plan contempla la necesidad de proporcionar criterios indicativos a las formulaciones de planeamiento general de aquellos municipios que están integrados en espacios turísticos identificados en la escala regional, de forma que sus determinaciones de ordenación y configuración concreta de los espacios turísticos puedan contribuir a los fines estratégicos de esta política regional. 5.4. La incorporación de un Sistema de Información Territorial Realizando una breve pero necesaria recapitulación desde la óptica de la sostenibilidad, el Plan General de Turismo Sostenible, como hemos visto hasta ahora, incorpora una visión integrada de lo sectorial en lo general; prevé la subordinación de la Administración turística respecto de la territorial, contemplando medidas necesarias de cooperación y colaboración; ha sido elaborado teniendo en consideración una muy amplia participación social; y ha sido sometido a una evaluación ambiental, de acuerdo con las exigencias del Derecho comunitario y el básico estatal. Un nuevo instrumento que viene a reforzar la idea de sostenibilidad que viene considerablemente garantizada con las medidas anteriores, es el Sistema de Información Territorial, en el que, para su buen funcionamiento, se requerirá una adecuada cooperación interadministrativa. El Sistema de Información Territorial integra la información procedente de diferentes agentes. Se considera que lo turístico debe quedar suficientemente reflejado en el Sistema de Información, habida cuenta de que son muchas las actividades turísticas sobre las que no se dispone de información y que inciden de forma relevante. De la misma manera, se considera necesario mejorar la integración territorial de elementos con incidencia en el turismo (patrimonio, uso de viviendas, etc.), lo que permitirá valorar adecuadamente los destinos. El Sistema debe formar parte de un sistema de gestión del conocimiento que integre las variables e indicadores del sistema de información y el conjunto de apreciaciones, estimaciones de tendencias y valoraciones cualitativas que contribuyan a una mejor comprensión e interpretación de la realidad turística. En esta línea, el Sistema de Información requerido exigirá un importante esfuerzo de coordinación y cooperación interadministrativo para adecuar la generación de información de los distintos departamentos productores de la misma (Medio Ambiente, Desarrollo Rural, Cultura, Innovación, Obras Públicas, Innovación, Igualdad y Bienestar Social, etc.) y en relación con la iniciativa privada (hoteles, empresas turísticas, operadores, etc.) con competencia en la materia, para posibilitar que dicha información responda de forma eficaz a las necesidades del turismo.

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5.5. El seguimiento y la evaluación del Plan Un último instrumento que contribuye a la construcción de una idea de sostenibilidad turística es el referido a la evaluación y seguimiento del Plan32. El Plan General de Turismo Sostenible ha sido formulado como un conjunto de directrices y previsiones programadas que son evaluables y que alcanzan todo su potencial organizador de la actuación en materia de política turística cuando estén acompañados de mecanismos de seguimiento y evaluación eficaces. Se prevé la creación de una Comisión de Seguimiento que deberá conocer y valorar los informes de seguimiento, que reflejarán las ejecuciones y sus resultados en relación con los objetivos turísticos, con la incidencia territorial y con los efectos ambientales, dando cuenta de los indicadores señalados al efecto. Se contempla la presencia de al menos un representante del órgano ambiental responsable de la evaluación ambiental del mismo. *** El Seguimiento del Plan es un proceso permanente que genera informes anuales basados en la información sobre realizaciones y resultados. En cuanto a la evaluación del Plan, se prevén dos variantes: la evaluación ex ante y la evaluación final. No se establece una evaluación intermedia pues los informes anuales fruto del seguimiento, cumplirían esta función. La evaluación ex ante se concreta en la inclusión del apartado en el Plan donde se recoge una valoración de la evaluabilidad y de las vinculaciones causa-efecto entre los contenidos del Plan General y las magnitudes objetivo del mismo. El Informe de Sostenibilidad ambiental presentado con el Plan, evalúa las consideraciones que tienen incidencia ambiental. La evaluación final se formulará en 2011 con la finalidad de obtener los indicadores de efectos suficientes para profundizar en las consecuencias de las decisiones adoptadas y de las actuaciones realizadas. 6. Los Planes de Actuación Turística Integrada Adoptando el modelo que creó la Ley vasca y que posteriormente han asumido otras regiones como Extremadura, la Ley andaluza prevé un segundo instrumento de planificación turística para áreas territoriales inferiores a la autonómica. Estas zonas deberán ser especialmente propicias para desarrollar una acción turística común por reunir recursos turísticos suficientes, el equipamiento turístico necesario o de suelo 32 Sobre este tema, véase el trabajo de Gabriel DOMÉNECH PASCUAL, “El seguimiento de normas y actos jurídicos”, Revista de Administración Pública 167, 2005, pp. 97-145. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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suficiente en el planeamiento urbanístico para destinarlo a equipamiento turístico y no exista otro uso incompatible con el turismo cuyo interés público sea preferente33. Pues bien, las áreas territoriales o comarcas que reúnan estas condiciones, podrán ser declaradas como Zonas de Preferente Actuación Turística (art. 16) y serán ordenadas por los denominados Planes de Actuación Turística Integrada, equivalentes a los Planes Estratégicos Comarcales de Ordenación de los Recursos Turísticos del País Vasco. Como sustancialmente coinciden ambos instrumentos de planificación, únicamente varía la denominación, me remito a lo dicho en el comentario que he hecho a la Ley vasca en cuanto al contenido, naturaleza, etc., de estos planes, en mi libro, Planificación Turística Autonómica. No obstante, cabe resaltar dos novedades destacadas que introduce esta Ley. En primer lugar, para evitar problemas interpretativos, no se define el ámbito territorial que abarcarían estas comarcas turísticas, lo que parece muy acertado habida cuenta de los problemas interpretativos que ocasiona la Ley vasca al establecer que una comarca turística puede abarcar, incluso, un ámbito territorial inferior al municipal. Así pues, en la Ley andaluza, al hacer referencia a la comarca, como no la define en la Ley, entendemos que se está refiriendo a las comarcas tradicionales. La segunda novedad que introduce la Ley andaluza en relación con este instrumento de planificación, es la posibilidad de sustituir el Plan de Actuación Turística Integrada por un Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, cuando la diversidad de los recursos turísticos existentes o la conveniencia de proceder a una ordenación integral de la Zona de Actuación Turística así lo aconsejen. Esta novedad no es cuestión baladí pues, cuando así se proceda, en el área delimitada por el Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, este Plan primará sobre el PGT, ya que, de acuerdo con la LOT, como se ha dicho más arriba, el Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional va a prevalecer sobre los Planes con Incidencia en la Ordenación Territorial. Se trata, por tanto, de una ruptura de las bases estructurales de la ordenación territorial del turismo establecidas por el instrumento autonómico de planificación turística a favor de un instrumento superior jerárquicamente pero de ámbito territorial inferior. Por consiguiente, paradójicamente, los principios generales de la planificación turística establecidos por el PGT quedarán subordinados, en todo caso, al Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional que se haya elaborado para una localidad determinada, lo cual no deja de sorprender. Para finalizar, los Planes de Actuación Turística Integrada podrán incluir un Programa de Promoción y Comercialización Turística. 33 Si bien en el caso vasco se dice que el Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Recursos Turísticos de Euskadi debe indicar las comarcas turísticas, en el caso de la Ley General de Turismo de Andalucía únicamente se establece la posibilidad de que el PGT lo establezca (artículo 15.2 de la Ley de Turismo). El primer PGT no designó las Zonas, sino que únicamente hacía referencia al futuro desarrollo normativo de las mismas. El Plan General de Turismo Sostenible no hace mención alguna. 42

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7. Otros instrumentos de planificación La Ley andaluza de turismo no establece un numerus clausus de instrumentos de planificación. Se prevé que el Plan de Actuación Turística Integrada pueda incluir otros programas derivados de él [art. 16.5.e)]34. Otros instrumentos que se pueden crear son los Programas de Turismos Específicos destinados al desarrollo, mantenimiento y mejor aprovechamiento de sectores específicos (art. 18). Pero, sin duda alguna, entre estos otros instrumentos, destacan los denominados, en el art. 17 de La ley andaluza, “Programas de Recualificación de Destinos”. Veamos qué dispone el apartado 1º de este precepto: “Aquellas comarcas y áreas territoriales que se vean afectadas por desequilibrios estructurales derivados del rápido crecimiento, de la fragilidad territorial o que soporten un nivel excesivo de densidad turística, podrán ser objeto de Programas de Recualificación de Destinos, con criterios de recuperación ambiental, de mejora de la calidad, de dotación de infraestructuras y aquellos otros criterios orientados a establecer el equilibrio estructural” Se trata de una norma que evidencia el impacto negativo que el turismo produjo en la época de la rápida expansión de la industria en las zonas costeras, mayoritariamente. Así, Andalucía, como región que sufre las consecuencias en su litoral de aquel turismo depredador insensible hacia el patrimonio natural y cultural, prevé esta norma de carácter reparador de lo indebidamente hecho. Asimismo también será aplicable con respecto de los futuros desarrollos turísticos que se realicen sin tener en cuenta el espíritu de las normas de carácter preventivo que se establecen en la Ley turística. Todo ello enlaza con conceptos como el de capacidad de carga de un territorio, concepto que incluye, por ejemplo, el de capacidad poblacional o densidad turística. Este instrumento vendría a cumplir funciones similares a las medidas de control del desarrollo turístico como, por ejemplo, la posibilidad que prevén algunas Comunidades autónomas de declarar “áreas saturadas”, cuando se produce una situación de estrés ambiental, limitando temporalmente la concesión de licencias para el ejercicio de actividades turísticas hasta que cese esa situación de saturación. En todo caso, este instru34 Se han aprobado junto a los instrumentos de planificación expresamente previstos por la Ley, otros instrumentos destinados a actuaciones determinadas. Por ejemplo, el Plan de Playas, en virtud de la Orden 23 de Febrero de 1999, por la que se regula el procedimiento general para la concesión de ayudas en equipamiento de playas a las Entidades Locales Andaluzas (BOJA 30.III); el Plan Senda, que tiene, entre otras finalidades, evitar un crecimiento insostenible de este sub-sector, se prevé en la Orden de 22 de diciembre de 2000, por la que se regula el procedimiento general para la concesión de subvenciones en materia de Turismo Rural (BOJA 16.I); el Programa de Grandes Ciudades; el Plan Turístico de Playas Divertidas de Andalucía, que tiene por finalidad mejorar el atractivo y equipamiento de las playas andaluzas; el Plan Qualifica; o el Plan de Calidad Turística de Andalucía (2006-2008). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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mento preventivo lo podríamos integrar en esos otros criterios orientados a establecer el equilibrio estructural que prevé in fine el precepto que acabamos de señalar. En cuanto a la competencia, los Programas se aprobarán, nuevamente, por el Consejo de Gobierno a propuesta de la Consejería competente. O sea, se realiza una supervisión de lo que previamente ha realizado la Consejería de Turismo, lo cual parece apropiado, como antes he señalado en relación con el PGT. 8. Régimen jurídico de los establecimientos hoteleros Desde el punto de vista de los proyectos concretos, también se contempla la aplicación del principio de integración. En efecto, de acuerdo con el régimen jurídico previsto para los establecimientos turísticos previsto en el Decreto 47/2004, de 10 de febrero (BOJA 2.III.04), el emplazamiento y construcción de los establecimientos hoteleros deberá someterse a la normativa que en cada caso sea aplicable. Véase, en este sentido, lo dispuesto por el artículo 3 (Régimen jurídico): “1. Los establecimientos hoteleros se someterán a las prescripciones de la Ley del Turismo, a lo establecido en el presente Decreto y a la normativa sectorial que, en su caso, les sea de aplicación. En particular, los servicios complementarios que se presten al público en general se someterán, además, a la normativa vigente que resulte de aplicación en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas. 2. Igualmente estarán sometidos a las disposiciones vigentes en materia de medio ambiente, edificación, ordenación territorial y urbanística, funcionamiento de maquinaria, sanidad e higiene, seguridad, sistemas de prevención, protección, extinción y evacuación en caso de incendios, humos, aguas y las referidas a la promoción de la accesibilidad, así como cualesquiera otras que les fueren de aplicación. 3. En los espacios naturales protegidos y en los terrenos forestales se estará, además, a lo establecido por su régimen jurídico. 4. El emplazamiento y la construcción de los establecimientos respetarán el paisaje y se integrarán armónicamente en el mismo, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 138 b) del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en el artículo 57 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y en las determinaciones del planeamiento territorial que les sean de aplicación.” Por consiguiente, se parte del respeto de la normativa general y sectorial de especial protección, a partir de la cual se podrán establecer “normas adicionales de protección”. 44

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Es decir, normas de minimización del impacto de los hoteles en el territorio. Así se establece al regular los establecimientos hoteleros en zonas de playa (art. 36): “1. Por cada unidad de alojamiento de los establecimientos hoteleros de playa ubicados en suelo urbano no consolidado, urbanizable ordenado o urbanizable sectorizado, cualquiera que sea su categoría, se deberá disponer de 110 m2 de suelo de parcela neta, excepto en hoteles de «Gran Lujo», que será necesario 150 m2 de suelo de parcela neta. A efectos de la presente sección la unidad de alojamiento en los hoteles-apartamentos será el dormitorio. 2. Cuando los establecimientos hoteleros de playa se sitúen en terrenos con régimen de suelo no urbanizable, por permitirlo la normativa urbanística o el planeamiento territorial o urbanístico, contando con la autorización urbanística preceptiva, deberán cumplir los requisitos que se establecen en el artículo 37.2 del presente Decreto” (…). Tales requisitos son los siguientes: “a) La unidad parcelaria apta para la edificación deberá tener una superficie no inferior al resultado, en metros cuadrados, de multiplicar por trescientos (300) el número de unidades alojativas, con un mínimo de treinta mil metros cuadrados (30.000 m2). b) La actuación, en su conjunto, tendrá que contribuir a la conservación, mejora o regeneración de los valores territoriales, agrícolas, naturales, paisajísticos o patrimoniales existentes en el ámbito de su localización.”

IV. Valoración global El legislador andaluz, en términos generales, ha mostrado una especial sensibilidad hacia la necesidad de desarrollar el turismo desde una perspectiva sostenible en el marco de la planificación territorial general. Así, configura el Plan General de Turismo autonómico como uno de los instrumentos de ordenación territorial previstos por la LOT (Plan con Incidencia en la Ordenación Territorial) y subordinado jerárquicamente con respecto del instrumento general de ordenación territorial andaluz, de tal forma que lo sectorial se integra en el marco de lo general. El turismo no se ordenará, en principio, de una manera separada con respecto de la política territorial general sino que se desarrollará desde ésta, compatibilizándose, por lo tanto, con el resto de sectores. Así se recogerá, además, en el propio Plan General de Turismo Sostenible 2008-2011, lo que denota la conexión de las diferentes administraciones sectoriales, en este caso, la turística, con respecto de los criterios generales y superiores de la ordenación del territorio. En este Plan se observa de un modo especial el carácter integrado de la planificación Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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a la que se aspira, introduciendo, además, aspectos complementarios que contribuyen de una manera notable a la idea de sostenibilidad. Me refiero al sometimiento del Plan a un amplio proceso de participación pública así como al procedimiento preventivo y precautorio de evaluación ambiental, el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación y la previsión de un Sistema de Información Territorial. El Plan General de Turismo, por lo tanto, es un instrumento global de ordenación del turismo en Andalucía, en el marco de la política territorial general. No obstante, este carácter global y comprensivo del Plan puede quedar excepcionado en ámbitos territoriales determinados mediante la elaboración de Planes de Ordenación Territorial de ámbito subregional para áreas declaradas como Zonas de Preferente Actuación Turística. Este excepcionamiento se produciría ya que, como hemos visto más arriba, estos Planes prevalecen sobre los Planes con Incidencia en la Ordenación Territorial, entre los que se encuentra el Plan General de Turismo.

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Consideraciones sobre el estatuto jurídico administrativo de la empresa turística Carlos Sanz Domínguez Doctor en Derecho. Profesor Contratado Doctor Departamento de Derecho Administrativo y Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Sevilla Sumario. 1. La empresa turística en su perspectiva jurídica: el estatuto jurídico administrativo de la empresa turística. 2. El estatuto de empresa turística y la libertad de empresa en el sector turístico. 3. La potestad de inspección y la potestad sancionadora en materia turística. 4. La aplicación del principio de reserva de la Ley en la configuración del estatuto de empresa turística. Resumen. Se analiza en el presente artículo la peculiar situación en que se encuentra la empresa turística en nuestro ordenamiento jurídico al imponer un amplio elenco de limitaciones y prohibiciones que constituyen, junto con los derechos que se le reconocen, un auténtico estatuto de empresa turística. Se analiza este régimen estatutario y, de forma especial, el papel que desempeñan las potestades administrativas de inspección y sanción. Consecuencia de todo ello será la sujeción de dicho estatuto al principio de reserva de Ley y la necesidad de que sea este instrumento el que delimite con precisión su ámbito subjetivo de aplicación. Palabras claves. Estatuto de empresa turística. Principio de reserva de Ley. Libertad de Empresa. Actividad turística. Abstract. There is analyzed in the present article the peculiar situation in which one finds the tourist company in our juridical system on having imposed a wide index of limitations and prohibitions that constitute, together with the rights that recognize it, an authentic statute of tourist company. This statutory diet is analyzed and, singularly, the role that realize the administrative power of inspection and sanction. Result of all this will be the subordination of the above mentioned statute to reserve of Law and the need that it is the instrument to determine with accurately the subjective area of application. Keywords. Statute of Tourist company. Reserve of Law. Freedom of company. Tourist activity.

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1. La empresa turística en su perspectiva jurídica: el estatuto jurídico administrativo de la empresa turística El surgimiento y evolución del turismo como fenómeno de masas, su constante crecimiento y transformación a lo largo de decenios ha sido posible gracias al paralelo surgimiento de una actividad empresarial inicialmente incipiente y que ha logrado alcanzar elevadas cotas de expansión, rentabilidad y especialización. Las necesidades que debían cubrir los viajeros o «turistas», en número creciente, en sus lugares de destino, han sido satisfechas mediante la implantación de establecimientos turísticos especializados, en unos casos, como ocurre con los establecimientos hoteleros, mediante la transformación de las antiguas posadas, hospederías, fondas y similares; en otros, haciendo surgir nuevas actividades empresariales en la actualidad plenamente consolidadas como los apartamentos turísticos, los campamentos de turismo, las agencias de viajes y otras empresas de intermediación turística, hasta las más novedosas, como pueden ser las empresas organizadoras de congresos o de prestación de servicios de turismo activo y deportivo, entre otras muchas. Del desarrollo de este pujante sector de actividad económica y empresarial se ocupará el ordenamiento jurídico, por una parte, mediante la aplicación de disposiciones vigentes, concernientes a actividades similares o dirigidas a todo tipo de actividad empresarial, pero, por otra, regulando aquellos aspectos que dotaban a estas empresas, a sus establecimientos o a los servicios que ofrecían de unos caracteres especiales, de características diferenciales. Así, se aplican, junto a normas carácter mercantil, fiscal, laboral o administrativo, un conjunto de disposiciones, de progresiva aparición, dirigido de forma específica a las empresas y establecimientos dedicados a la prestación de los llamados «servicios turísticos». Estas normas se caracterizan prima facie por dos notas distintivas. De una parte, por su carácter fragmentario, que no responden a una comprensión global del sector turístico como conjunto, que nacen, en ocasiones, para la resolución de conflictos puntuales, en definitiva, sin sentido de uniformidad ni de coherencia internormativa. La otra peculiaridad que presenta este conjunto emergente de disposiciones es la de responder a modelos mixtos de regulación jurídico-privada y jurídico-pública, puesto que, tratándose de un sector empresarial que debe, por tanto, ser regulado por disposiciones ius privatistas, especialmente de Derecho mercantil, adolece igualmente, desde sus inicios,

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La profesora RUBIO GIL, A. (2003) destaca, entre las nuevas modalidades turísticas que surgen o se impulsan a finales del siglo XX, el turismo de aventura, rural, ético, ecológico, social, accesible, “con otras que vienen de atrás como el turismo deportivo, de salud o religioso”, en “El turismo del futuro: agente de conservación y desarrollo”, en Saberes, Revista de Estudios Jurídicos, Económicos y Sociales, Vol. I, p. 5.



TUDELA ARANDA, J. (1996), pone de relieve el tradicional carácter fragmentario de la normativa turística española en “Hacia un nuevo régimen jurídico del turismo: La reciente legislación autonómica”, RVAP, núm. 45, p. 296. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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de un fuerte intervencionismo administrativo. Precisamente será la vertiente jurídicoadministrativa el objeto de estudio del presente trabajo. La incuestionable relevancia económica y social del turismo, así como de los intereses públicos presentes en su seno, tales como, la protección de los turistas o «usuarios turísticos»; la salvaguarda de los recursos turísticos, particularmente de aquellos que integran el patrimonio histórico-artístico o natural; la tutela de las condiciones medioambientales; etc., han favorecido y justificado la aparición de una intensa intervención administrativa, entre cuyos destinatarios fundamentales destacan las empresas y establecimientos considerados «turísticos», así como, los servicios prestados por ellas. La utilización por parte de la Administración de las potestades de ordenación, planificación, autorización y registro, clasificación, fomento y promoción, de inspección y sanción, etc., sobre las mencionadas entidades y servicios ha resultado, en definitiva, el principal instrumento de ordenación de todo el sector turístico. No obstante, tanto el especial régimen jurídico como el propio concepto jurídico de empresa turística tardarán en configurarse en el seno de nuestro ordenamiento. La implantación de este régimen jurídico peculiar será, como se ha indicado, paulatina y fragmentaria, no siendo recogida la expresión «empresa turística» hasta la aprobación en 1963 de la Ley de Competencias en Materia de Turismo. Toda la actividad de ordenación del turismo anterior a esta fecha está constituida por un conglomerado de disposiciones reglamentarias específicas para cada tipo de actividad o para cada cuestión concreta que se considera precisada de regulación: establecimientos hoteleros, campamentos de turismo, agencias de viajes, precios de la industria hotelera, potestad sancionadora, libro registro de viajeros, etc. Podemos hacer nuestras, en este sentido, la afirmación contenida en el la exposición de motivos del Decreto 231/1965: “Nuestra legislación turística, por exigencias derivadas de la singular dinámica del propio fenó

En este sentido manifiestan MARTÍN MATEO, R., MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L. y VILLAR PALASÍ, J.L. (1970) que “Hay empresas, sin embargo, en las que la interferencia del Derecho Administrativo es tan intensa que no podrían servir para confirmar la regla general. Entre esas empresas hay que contar las empresas turísticas, que han de realizar unas actividades a través de una intensa red de regulaciones administrativas”, en “Aspectos jurídico-administrativos del turismo”, en Primer Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo, Ministerio de Información y Turismo, Madrid, p. 45.



Para GARCÍA MACHO, R. (2000), estas cuestiones son las que justifican la intervención de los poderes públicos sobre el turismo y la aparición de la Administración turística, en Lecciones de Derecho del Turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, p. 21.



Intervención administrativa sobre un sector empresarial privado que ha superado sobradamente, a nuestro juicio, la utilización de los restantes mecanismos de actuación como la implantación de servicios públicos turísticos, la creación de infraestructuras turísticas o la directa prestación de servicios mediante la iniciativa pública (empresas públicas). PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. (2004), pone de relieve la importancia que las Leyes de Turismo atribuyen a la regulación de las empresas turísticas “dado que constituyen el eje de la inserción administrativa en el sector”, en Derecho Público del Turismo, Aranzadi, Pamplona, p. 31.



Que aprueba el Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades Turísticas Privadas.

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meno turístico, ha venido produciéndose, de ordinario, con un carácter marcadamente disperso y fragmentario, al compás de las necesidades de cada momento”. A mediados de los años sesenta del pasado siglo se produce un primer intento de homogeneización y sistematización, al menos parcial, de la dispersa normativa aplicable hasta la fecha a las empresas turísticas. Por una parte, se promulga la Ley de Competencias en Materia de Turismo dirigida a clarificar y centralizar las competencias públicas sobre el sector en el Ministerio de Información y Turismo al que encomienda, entre otras, la facultad de “ordenación y vigilancia de las empresas de hostelería o de cualquier otras de carácter turístico”. En desarrollo de estas competencias, el Ministerio creará el Registro de Empresas y Actividades Turísticas y aprobará dos significativas disposiciones funcionales: El Estatuto Ordenador de Empresas y Actividades Turísticas Privadas (En adelante, Estatuto Ordenador) y el Estatuto de Directores de Empresas Turísticas. A través de estos instrumentos se alcanzan tres objetivos: incorporar al ordenamiento jurídico el concepto técnico de «empresa turística»; procurar su delimitación a través de la enumeración de las actividades empresariales que deban gozar de dicha calificación jurídica y, finalmente, determinar los contenidos iniciales del estatuto jurídico administrativo aplicable a estas empresas. Atendiendo a los dos primeros propósitos el Estatuto Ordenador define las empresas turísticas como las de hostelería, las de alojamientos turísticos no hoteleros, las agencias de viajes, las agencias de información turística, los restaurantes y “cualesquiera otras que presten servicios directamente relacionados con el turismo y reglamentariamente se determinen como tales”. Con independencia de la crítica que se pueda realizar a la peculiar fórmula utilizada para la delimitación del «campo de actuación» de la normativa turística, es cierto que parece encaminarse a alcanzar la articulación de un conjunto normativo común a las empresas turísticas, si bien éste resultará a todas luces insuficiente. En efecto, como decíamos supra, a través de las disposiciones citadas se implantan contenidos obligacionales a las «empresas turísticas» relativas a la necesidad de previa autorización e inscripción registral preceptiva; a la apertura y titularidad de los establecimientos (y su transmisión); restricciones en relación con el nombre y la publicidad; a la existencia de un director titulado en los supuestos así previstos; a la consideración de establecimientos públicos y sus consecuencias; a las obligaciones impuestas entre empresarios y clientes; a las responsabilidades y sanciones; a las funciones que asume la Administración en relación con las empresas; etc. Elemento trascendental, a los efectos del presente estudio, es el papel que en este conjunto de disposiciones asume la Administración pública y que no es más que el lógico resultado de las funciones que ya venía desempeñando anteriormente, si bien, de una manera menos regulada, ordenada y concisa. Así, la Ley de Competencias en Materia de Turismo otorga al Ministerio las siguientes competencias: ordenación y vigilancia de las actividades turísticas; el ejercicio de éstas en defecto o para estímulo de la iniciativa privada; ordenación y coordinación del turismo; orientar y regular la información, propaganda, relaciones públicas, fomento y atracción del turismo; ordenación y vigi52

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lancia de las empresas turísticas, sus instalaciones y las profesiones turísticas; ejercicio de la potestad sancionadora, etc. El contenido de estas atribuciones administrativas será detallado, especialmente en relación con las empresas y establecimientos turísticos, por el Estatuto Ordenador (art. 7) que atribuye a la Administración las siguientes competencias: regular la constitución y funcionamiento de las empresas turísticas; autorizar la apertura y cierre de los establecimientos turísticos; fijar y, en su caso, modificar las clases y categorías de las empresas turísticas; inspeccionar las empresas, sus instalaciones, la prestación de servicios y el trato con la clientela; vigilar el cumplimiento de la normativa sobre precios; adoptar medidas de fomento, protección y recompensa de las empresas; sustanciar las reclamaciones presentadas por los clientes; imponer sanciones y, finalmente, resolver los recursos que se planteen en vía gubernativa, contra la actuación de la Administración turística. Este conjunto de atribuciones que el ordenamiento otorga a la Administración configurará, con su desarrollo, el «estatuto jurídico administrativo de la empresa turística» que supondrá, según expresó muy acertadamente RODRÍGUEZ-PIÑERO, “en el plano de la actividad económica privada relacionada con el turismo limitaciones importantes a la libertad económica y, en el plano jurídico, la configuración de obligaciones jurídico-públicas y la existencia de disposiciones imperativas que limitan sensiblemente el juego de la autonomía privada”. No obstante, una vez que se implante el enunciado contenido mínimo del «estatuto jurídico administrativo de la empresa turística», a través de las citadas normas, éste no va a ser ampliado de manera uniforme, sino que serán disposiciones reglamentarias sectoriales las que desarrollarán y profundizarán en el contenido de dicho estatuto pero sin el carácter de generalidad que había presidido esta etapa. Así, las disposiciones reglamentarias sobre agencias de viajes, establecimientos hoteleros, campamentos de turismo, apartamentos turísticos, ciudades de vacaciones, restaurantes y cafeterías, etc., perfilarán los derechos y obligaciones que se reconocerán e impondrán, respectivamente, a cada tipo de actividad empresarial, además de las necesarias disposiciones comunes



La asunción de estas funciones por parte del Ministerio propiciará la creación, en su seno, de la Dirección General de Empresas y Actividades Turísticas dependiente de la Subsecretaría de Turismo, encargada de ejercer sus competencias sobre “Las empresas y establecimientos de hostelería, alojamiento, campamentos turísticos, balnearios, agencias de viajes, transportes de carácter turístico, profesiones turísticas y servicios, espectáculos y deportes que coadyuven directamente a posibilitar la realización del turismo o creen economías exteriores necesarias para sustentar industrias o actividades turísticas” (art. 6 Decreto 2298/1962, de 8 de septiembre, por el que se crea la Subsecretaría de Turismo en el Ministerio de Información y Turismo). No obstante, la vis atractiva, no llegará a alcanzar los amplios contenidos marcados por esta disposición, particularmente en materia de espectáculos y deportes.



RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, M., (1970), “La intervención administrativa en la empresa hotelera”, en Primer Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo, Ministerio de Información y Turismo, Madrid, p. 207.

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a todas o a algunas de las mencionadas, especialmente en materia de sanciones, precios de los servicios turísticos, requisitos de infraestructura, libro de reclamaciones, etc. La contundencia con la que las disposiciones normativas perfilan los derechos y, particularmente, las prescripciones que se imponen a empresas y establecimientos turísticos, nos inclinan a considerar la existencia de un auténtico régimen estatutario, caracterizado por su elevado grado de imperatividad, ausencia de disposiciones dispositivas o, en general, de situaciones que permitan la aplicación de algún tipo de prerrogativa o de flexibilización en la aplicación de los criterios impuestos reglamentariamente10, salvo en lo relativo a la dispensa de requisitos regulada como acto de exención debidamente justificado por motivos técnicos o de otro tipo y otorgada, habitualmente, aplicando criterios compensatorios11. Como instrumentos adicionales de imposición, destacan la aplicación de las potestades administrativas de inspección y sanción que se otorgan a la Administración en relación con las empresas, establecimientos y servicios turísticos. Sin embargo, la propia existencia y denominación de «estatuto de empresa turística» sólo aparece veladamente en el ordenamiento jurídico. Fue precisamente el Decreto 231/1965 el que lo visualizó con mayor claridad al regular, el anteriormente citado “Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades Turísticas Privadas”. En la actualidad, en cambio sólo encontramos menciones muy concretas al «estatuto de empresa turística» en la legislación autonómica, particularmente en las Leyes de Turismo, disposiciones que han asumido, como se verá infra la tarea de regular los aspectos esenciales de dicho régimen estatutario. Hallamos referencias explícitas en la Ley de Turismo de la Región de Murcia, en cuya exposición de motivos se afirma que “Se acomete, igualmente, el estatuto de la empresa turística y sus establecimientos, introduciendo el sistema de notificación de precios con carácter general, y su régimen de derechos y obligaciones, y el estatuto del usuario turístico, regulando, desde una óptica moderna, el flujo de relaciones que se producen entre estos dos sujetos del tráfico turístico”. Más detalladamente, la exposición de motivos de la Ley de Turismo de Aragón afirma que “Parece conveniente proceder ya a la formalización, en un único texto legal, de las normas que vertebran el turismo en Aragón, precisando los elementos esenciales de la organización administrativa, los instrumentos de ordenación y planificación de los recursos turísticos, el estatuto de las empresas afectadas, los medios de fomento y las 

Una relación detallada de estas disposiciones, estructurada según su contenido y ordenada por su fecha de aprobación la encontramos en PÉREZ GUERRA, R. y CEBALLOS MARTÍN, M.M. (2001), “Relación de disposiciones de Derecho turístico español dictadas a lo largo del siglo XX”, Documentación Administrativa, núm. 259-260, pp. 371-589.

10 En este sentido expresa FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C. (2001), que “a diferencia de otros sectores económico-administrativos (…) en el turismo no es fácil apreciar la existencia de prácticas negociadoras, flexibles o intercambiables con fórmulas jurídico-privadas…”, en Derecho Administrativo del Turismo, Marcial Pons, Barcelona p. 18. 11 En otro lugar lo hemos calificado como “flexibilización del sistema clasificatorio” de los establecimientos de alojamiento turístico. Vid. SANZ DOMÍNGUEZ, C. (2006), “La autorización y clasificación de los establecimientos hoteleros en el ordenamiento español”, RAAP, núm. 62, p. 186. 54

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correspondientes medidas de disciplina. (…) Se establece detalladamente el estatuto de la empresa turística, con sus diversas modalidades de establecimientos. En general, la Ley ha procurado reducir las novedades en esta materia, considerando que, si bien era precisa una regulación de rango legal, convenía que sus contenidos mantuvieran los criterios consolidados en el sector”. De manera muy similar se incorpora una alusión expresa en la Ley de Turismo de Canarias12. Por último debemos destacar el proceso producido entre 1994 y 2003, periodo en el que se aprobaron las 17 Leyes autonómica de ordenación del Turismo. Asumida por las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre «promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial» (art. 148. 1. 18º CE), éstas llevarán a cabo inicialmente una labor continuista en cuanto a la configuración del «estatuto de empresa turística», así como, en relación con el instrumento normativo utilizado para su articulación, que continuará siendo el reglamento, dejando a salvo los casos en que se promulgan Leyes de disciplina turística, para regular las infracciones y sanciones en la materia, así como las peculiaridades del procedimiento sancionador, dejando a salvo de esta forma, la reserva de ley contenida en el art. 25.1 CE. Por tanto, en esta primera etapa, las Comunidades Autónomas actualizan paulatinamente el «estatuto de empresa turística», manteniendo su carácter fragmentario y, como se ha indicado, reglamentario, actuando igualmente por sectores de actividad, además de regular cuestiones comunes a unas u otras actividades empresariales turísticas. Sin embargo, a partir de 1994 se abre un proceso legiferante en materia turística, sin duda trascendental, al promulgar el Parlamento Vasco la primera de las Leyes autonómicas de ordenación del Turismo (o Leyes de Turismo), procurando estructurar de manera uniforme un triple contenido: los principios y bases para la ordenación del turismo; el papel, competencias e instrumentos que se le otorgan para ello a la Administración autonómica y local y, finalmente, el «estatuto de empresa turística», al que se incorpora, convenientemente actualizado, el correspondiente régimen disciplinario (infracciones, sanciones y procedimiento sancionador). Con objetivos similares y en peculiar cascada se irán promulgando las restantes leyes de ordenación del turismo hasta culminar el proceso en 200313. Las principales consecuencias derivadas de esta nueva ordenación del turismo en relación con el objeto principal de este trabajo, se analizarán más adelante. Interesa señalar, en relación con el contenido del «estatuto de empresa turística», tanto en su etapa preconstitucional como en la actualidad, su carácter esencialmente jurídico-público, bien por referirse a prescripciones que las empresas han de cumplir frente a la Administración que se encarga de supervisar su cumplimiento, como ocurre 12 La Ley canaria al explicar en la exposición de motivos su contenido incluye “El estatuto jurídico del usuario turístico y de las empresas turísticas (artículos 12 al 20) destacándose la relación de los derechos y deberes; la definición de usuario turístico y la regulación de algunos de sus derechos, como los de información veraz, calidad de los servicios, intimidad, tranquilidad, seguridad y formular quejas y reclamaciones”. 13 El proceso lo cerraron, en dicho año, las Leyes de Turismo de Navarra y Aragón. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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con las potestades de autorización, clasificación, registro, inspección, sancionadora, de comunicación de información a la Administración, etc., bien a obligaciones que las empresas turísticas tienen con los usuarios de sus servicios en las que, pese a su naturaleza esencialmente jurídico-privada por su origen contractual, la Administración se erige en garante de su cumplimiento (resolución de reclamaciones; función inspectora, ejercicio de la potestad sancionadora frente a incumplimientos contractuales, etc.), lo cual se justifica por la importancia de los intereses públicos presentes: mantenimiento del turismo como fuente de riqueza y de creación de empleo; conservación del medio ambiente y sostenibilidad; seguridad y tranquilidad de los usuarios; protección de los intereses económicos de los usuarios; garantía de calidad de los servicios y de la actividad turística en su conjunto; accesibilidad; promoción pública del turismo social; etc.14

2. El estatuto de empresa turística y la libertad de empresa en el sector turístico El desarrollo empresarial del sector turístico se ha producido, desde sus orígenes, en un entorno fáctico de libertad de empresa, con nula o escasa presencia del sector público (empresas públicas), aunque sometido, como se ha indicado más arriba, al ejercicio de los poderes de policía que el ordenamiento reconocía a la Administración, particularmente a través de las sucesivas reglamentaciones sectoriales. En este escenario, la comentada Ley de Competencias en Materia de Turismo (1963) reconocerá, al menos implícitamente, este principio de libertad de empresa al otorgar a la Administración la potestad de ordenación y vigilancia “de toda clase de actividades turísticas”, así como, reconociendo la iniciativa pública mediante “el directo ejercicio de éstas en defecto o para estímulo y fomento de la iniciativa privada” (art. 1). Esta plasmación expresa del principio de subsidiariedad de la iniciativa pública en el sector turístico, no prevista en el anteproyecto de Ley, supone, a contrario sensu, la consagración legal de la libertad de empresa15. Ésta quedaría sancionada, tanto en el Estatuto Ordenador al declarar “Libre el ejercicio de las actividades propias de las empresas turísticas, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos que correspondan” (art. 8), como en determinadas disposiciones reglamentarias sectoriales16. 14 SABÁN GODOY, A. (2002), hace hincapié en dos circunstancias que acentúan y justifican aún más, si cabe, el intervencionismo administrativo: la seguridad del turista y la tutela del patrimonio, en “Administraciones Públicas y sector turístico”, Congreso de Derecho Administrativo Turístico, Universidad de Extremadura, Cáceres, p. 22. 15 La limitación de la iniciativa pública frente a supuestos de ausencia o insuficiente iniciativa privada se introdujo como enmienda por la Ponencia y, posteriormente, por la Comisión durante la tramitación de la Ley en las Cortes. Vid. FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, J. (1974), Curso de Derecho Administrativo Turístico, Vol. I., Madrid, Editora Nacional, pp. 141-152. 16 Así ocurre de forma expresa en las reglamentaciones de cafeterías, restaurantes, campamentos de turismo y ciudades de vacaciones. 56

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El reconocimiento formal de la libertad de empresa se ve favorecido por la aplicación del principio de subsidiariedad, de tal forma que, en la práctica, la actuación directa de la Administración gestionando empresas turísticas tendrá un marcado carácter residual, cuando no responda a causas estrictamente coyunturales y, por consiguiente, transitorias17. El principio de libre iniciativa empresarial alcanzará su reconocimiento general, al máximo nivel, con la aprobación de la Constitución en 1978, en cuyo art. 38 se reconoce la libertad de empresa “en el marco de la economía de mercado”, y se encomienda a los poderes públicos la protección de su ejercicio y la defensa de la productividad, conforme a las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación, a la vez que se reconoce, igualmente, la iniciativa pública en la economía, si bien no sometida a las exigencias del principio de subsidiariedad (art. 128 CE). En el campo del turismo, como en otros muchos sectores de la economía nacional, el texto constitucional vino a confirmar la situación de efectiva libertad de empresa existente hasta la fecha18, reforzando su exigibilidad al dotarla de la máxima cobertura jurídica posible19. El principio de libertad de empresa queda plasmado posteriormente en las Leyes autonómicas de ordenación del Turismo, ya de forma expresa, ya tácitamente, mediante la regulación de su ejercicio. A modo de ejemplo, el art. 13 Ley de Turismo de Navarra determina que “El ejercicio de la actividad turística es libre, sin más limitaciones que 17 Particularmente significativo es el caso de Paradores Nacionales, tanto en su filosofía de actuación como por su perduración desde hace más de ochenta años. Otros casos fueron la Empresa Nacional de Turismo (Entursa), creada en 1963 que llegó a gestionar directamente sólo 12 establecimientos, o la empresa de alquiler de automóviles Autotransportes Turísticos Españoles (Atesa) en 1949, además de supuestos en el campo de la navegación aérea (Iberia, Aviaco), agencias de viajes, palacios de congresos, etc. Actualmente, junto a Paradores, existen entidades empresariales dedicadas al turismo integradas en el sector público ya sea autonómico o local, pero con una repercusión muy minoritaria dentro del conjunto del sector turístico nacional. Sobre la iniciativa pública estatal en el sector turístico, resulta de interés la obra de PELLEJERO MARTÍNEZ, C., tanto, La intervención del Estado en el sector turístico: de la Comisión Nacional a la Empresa Nacional de Turismo, como El Instituto Nacional de Industria en el Sector Turístico. En relación con el sector público autonómico en materia de turismo, vid., CALONGE VELÁZQUEZ, A. (2000), “Aproximación al estudio del sector público turístico” en El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 3.088-3.092. 18 Así, para GARCÍA COTARELO, R. (1978), “se trata de reconocer como válido el sistema económico existente. La economía de mercado, por lo demás, debidamente adjetivada («economía de libre mercado») es el nombre académico para el modo de producción capitalista”, en “El régimen económico-social de la Constitución española”, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. (Coord.), Lecturas sobre la Constitución española, Tomo I, UNED, Madrid, p. 78. 19 La libertad de empresa en el sector turístico debe interpretarse, no sólo a la luz del Texto Constitucional, sino también en relación con lo establecido en el seno de la Unión Europea, tanto en relación con la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales (art. 3 TUE), como respecto a la libre competencia (art. 4). La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea determina en su art. 16 que “Se reconoce la libertad de empresa de conformidad con el Derecho Comunitario y con la legislación y prácticas nacionales”. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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las derivadas del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que sean de aplicación”. Por otra parte, el ejercicio de la libertad de empresa en el ámbito del turismo también contempla restricciones, pues no existen derechos individuales o colectivos ilimitados, encargándose el ordenamiento jurídico de regular aquella configuración que resulte más respetuosa con los intereses públicos o privados que se vean afectados en cada caso, garantizando, no obstante, la efectividad de la libre iniciativa empresarial. En reiteradas ocasiones el Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que “Todo derecho tiene sus límites que en relación a los derechos fundamentales establece la Constitución por sí misma en algunas ocasiones, mientras en otras el límite deriva de una manera mediata o indirecta de tal norma, en cuanto ha de justificarse por la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos constitucionales, sino también otros bienes constitucionales protegidos”20. De igual forma, el Alto Tribunal determina que “Los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución sólo pueden ceder ante los límites que la propia Constitución expresamente imponga, o ante los que de manera mediata o indirecta se infieran de la misma al resultar justificados por la necesidad de preservar otros derechos o bienes jurídicamente protegidos; en todo caso, las limitaciones que se establezcan no pueden obstruir el derecho fundamental más allá de lo razonable. De ello se desprende que todo acto o resolución que limite derechos fundamentales ha de asegurar que las medidas limitadoras sean necesarias para conseguir el fin perseguido, ha de atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquel a quien se le impone y, en todo caso, ha de respetar su contenido esencial”21. En nuestro ámbito, serán por tanto, las respectivas Leyes de Turismo las que establecerán el marco general para el ejercicio de la libertad de empresa dentro del turismo, incorporando al «estatuto de empresa turística» aquellas limitaciones que vayan dirigidas a salvaguardar otros derechos reconocidos por el ordenamiento, tales como, la protección de los derechos económicos y sociales de consumidores y usuarios; la libre competencia entre las empresas del sector; el principio de igualdad; el derecho a la información veraz; etc., así como a establecer los estándares de calidad y servicio que se consideren necesarios para la defensa de los intereses públicos que están presente, como se ha indicado, en el desarrollo de las actividades turísticas. El detallado estudio de las principales obligaciones o restricciones que la legislación turística impone, con carácter general, a empresas y establecimientos turísticos, así como del conjunto de derechos que reconoce a los usuarios turísticos como perceptores de los servicios turísticos contratados a aquéllas (que suponen correlativas obligaciones para las empresas que los prestan), integrantes, todas ellas, del «estatuto de empresa turística», nos muestra una clara imagen de la intensa penetración que el ordenamiento efectúa sobre el libre ejercicio de la iniciativa empresarial en el campo del turismo. 20 STC 110/1984, de 26 de noviembre, entre otras. 21 STC 57/1994, de 28 de febrero. 58

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Destaquemos, a modo de ejemplo, algunas de estas limitaciones: a) Obligación de obtener, con carácter previo, la correspondiente autorización o licencia de la Administración turística, añadida a las que genéricamente se exigen a cualquier otra actividad empresarial no sometida a autorización especial; b) Sujeción a la obtención de la correspondiente clasificación administrativa conforme a las categorías, modalidades y especialidades que contemple, en cada caso, la normativa vigente, y previa comprobación del cumplimiento de los requisitos establecidos en cada caso. La Administración conserva, bajo determinados supuestos y con las debidas garantías el poder de revocación de la autorización o de modificación de la categoría otorgada inicialmente; c) Preceptiva inscripción de la empresa y/o establecimiento en el registro administrativo de empresas y establecimientos turísticos establecido en cada Comunidad Autónoma. Los aspectos sustanciales de las entidades inscritas serán ulteriormente objeto de sucesivas inscripciones o anotaciones: modificación de la clase o categoría del establecimiento; ampliación de las instalaciones; obras que afecten a las condiciones que se tuvieron en cuenta en la inscripción original; modificación del capital social; cambio en la denominación social o nombre comercial de la entidad; imposición de sanciones firmes; etc.; d) Cumplimiento de las prescripciones establecidas en materia de infraestructura y seguridad, así como, las condiciones de calidad de las instalaciones y de prestación de servicios, ya se trate de aspectos comunes, ya de aquellos vinculados a la clase y categoría del establecimiento; e) Observancia de las disposiciones vigentes en materia de precios de establecimientos turísticos, especialmente en cuanto se refiere tanto a su comunicación a la Administración turística como a la publicidad e información de los mismos a los usuarios turísticos y su exposición en los lugares de prestación de los diferentes servicios; f) Obligaciones relacionadas con la emisión y archivo de las facturas relativas a los servicios prestados a los clientes: emisión por duplicado ejemplar, debidamente numeradas, constando los datos exactos del establecimiento, tipo de alojamiento, número de personas, fecha de entrada y salida, desglose de servicios ordinarios y extraordinarios; etc.; g) Límites relacionados con la denominación social o nombre comercial de la empresa o establecimiento, especialmente en cuanto se refiere a la prohibición de incorporar vocablos reservados para la Administración o a la utilización de términos de uso exclusivo para determinado tipo de empresa o establecimiento; h) Restricciones vinculadas a la consideración de establecimiento público, al libre acceso a los mismos y al ejercicio del derecho de admisión. Especial protección que la legislación turística otorga frente a cualquier tipo de discriminación por razón de edad, sexo, raza, condición social, etc.; i) Sometimiento a las normas de protección ambiental; prevención y extinción de incendios; seguridad e higiene; construcción y edificación; insonorización; accesibilidad a los establecimientos públicos; sanidad y consumo; urbanismo; instalación y funcionamiento de maquinaria; etc.; j) Cumplimiento de las prescripciones en materia de publicidad e información; k) Sujeción a las disposiciones relativas a signos distintivos de clase, categoría y especialización; l) Sometimiento a las tareas de inspección técnica que realice la Administración turística; m) Cumplimiento de las disposiciones que se establezcan de carácter económico, particularmente, en Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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garantía de las operaciones que hayan de realizar las empresas (capital social mínimo, pólizas de seguros, avales; etc.); n) Obligaciones de comunicación de las empresas a la Administración turística (ficha policial, cambio de domicilio, realización de obras que puedan afectar a la capacidad o categoría de los establecimiento, etc.); ñ) Permanente actualización de los datos contenidos en el registro autonómico de empresas y actividades turísticas; etc. Por tanto, podemos afirmar que el reconocimiento de la libertad de empresa en el ámbito del turismo queda, por una parte, perfectamente salvaguardado en su triple dimensión de libre acceso al mercado, libre ejercicio de la empresa y libre cesación en la actividad22, si bien, particularmente la libertad de dirección de la empresa (y de los establecimientos que la integran) se verá especialmente afectada en su capacidad de organización, dirección y gestión por el contenido del «estatuto de empresa turística», cuyos principales parámetros han sido especificados en el apartado anterior, y que, a su vez, serán ampliados y detallados, en su caso, por las determinaciones que se establezcan en la normativa de desarrollo compuesta por las diferentes normas sectoriales relativas a cada tipo de actividad empresarial turística: establecimientos hoteleros, apartamentos turísticos, campamentos de turismo, empresas de intermediación turística, turismo activo, turismo en el espacio rural, etc. En definitiva, no nos encontramos ante una concreta restricción que el ordenamiento impone a un determinado sector de la actividad económica privada, sino ante la imposición de un amplio elenco de intensas medidas, tanto impositivas como prohibitivas, dirigido a recortar aspectos sustanciales que, en caso contrario, integrarían la libre decisión del empresario en relación con la dirección y gestión de la empresa, que resultan inexistentes o mucho más reducidos en otros sectores de actividad. Implica la vertebración de un singular régimen jurídico administrativo de la empresa turística que nos obligará a plantear, entre otros aspectos, su relación con el principio de legalidad.

3. La potestad de inspección y la potestad sancionadora en materia turística La fuerte administrativización del turismo, que venimos preconizando, y el grado de imperatividad del «estatuto de empresa turística» no alcanzarían el alto nivel existente sin la articulación de dos instrumentos administrativos de especial importancia, como son la potestad de inspeccionar las empresas y establecimientos y la consecutiva potestad sancionadora que detenta la Administración turística. Ambas facultades aparecen en el seno de la Administración en los orígenes del turismo como fenómeno de masas, y por tanto, en las primeras intervenciones administrativas en la materia. 22 Vid., este triple contenido de la libertad de empresa en ROJO FERNÁNDEZ RÍO, A. (1983), en “Actividad económica pública y actividad económica privada en la Constitución española”, REDM, núms. 169-170, p. 327. 60

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Baste recordar, en este momento, como la Ley de Competencias en Materia de Turismo (1963) otorgó al entonces Ministerio de Información y Turismo la facultad de vigilancia de “toda clase de actividades turísticas” (art. 1), así como de las empresas turísticas, manifestando, en este segundo supuesto que “En dicha competencia se entenderá comprendida la de sancionar las infracciones que pudieran cometerse en relación con las materia reguladas por esta Ley” (art. 2). De igual forma, ambas competencias son asignadas a la Administración por el Estatuto Ordenador: “Inspeccionar las empresas y las actividades turísticas, vigilando el estado de las instalaciones, las condiciones de prestación de los servicios y el trato dispensado a la clientela turística” (art. 7.1.d), “Vigilar el cumplimiento de lo que se disponga en materia de precios” (art. 7.1.e) y, finalmente, “Imponer las sanciones que procedan por cualquier infracción del presente Estatuto” (art. 7.1.h). Con la asunción de las competencias exclusivas de promoción y ordenación del turismo por parte de las Comunidades Autónomas, éstas mantienen las potestades de inspección de las empresas y establecimientos turísticos así como la potestad sancionadora sobre ellas. Sin embargo, la reserva de Ley que la Constitución establece en materia sancionadora (art. 25.1 CE) exigió que las Comunidades Autónomas, en gran número, regularan por Ley la denominada disciplina turística, como ocurrió con Canarias, Andalucía, Región de Murcia, Castilla y León, Comunidad de Valencia, Baleares, La Rioja, Cantabria, Galicia, Castilla La Mancha y Navarra 23, mientras que otras optaron por aplicar el régimen sancionador en materia de consumidores (Cataluña)24, y las restantes continuaron aplicando el régimen preconstitucional de carácter meramente reglamentario, amparándose en la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia 25. En la actualidad, ambas materias, inspección y potestad sancionadora, se han integrado como contenido propio en las Leyes de Turismo dictadas por las 17 Comunidades Autónomas. Tanto la potestad de inspección como la potestad sancionadora son instrumentos al servicio del «estatuto de empresa turística». Así, el servicio público de inspección turística realiza relevantes actuaciones vinculadas a dicho régimen estatutario, como 23 Ley 3/1986, de 8 de abril (Canarias); Ley 3/1986, de 19 de abril (Andalucía); Ley 2/1986, de 28 de abril (Principado de Asturias); Ley 4/1986, de 15 de mayo (Región de Murcia); Ley 2/1987, de 6 de marzo (Castilla y León); Ley 1/1989, de 2 de marzo (Comunidad de Valencia); Ley 6/1989, de 3 de mayo (Baleares); Ley 5/1990 (La Rioja); Ley 1/1992, de 11 de febrero (Cantabria); Ley 6/1992, de 15 de junio (Galicia); Ley 2/1992, de 10 de diciembre (Castilla-La Mancha); Ley 5/1993, de 29 de marzo (Aragón) y Ley Foral 14/1997, de 17 de noviembre (Navarra). 24 Ley 1/1990, de 8 de enero, de disciplina de mercado y de defensa de consumidores y usuarios. 25 El Alto Tribunal ha respetado los supuestos anteriores a la Constitución en los que, como ocurría en materia de turismo, las sanciones e infracciones se recogían en disposiciones reglamentaria. Así, en la STC 219/1989, de 21 de diciembre se establece que “no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para considerar nulas e inaplicables disposiciones reglamentarias respecto a las cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución”. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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pone de manifiesto la Ley de Turismo de Cataluña: “a) Asesorar e informar a los sujetos turísticos sobre los requisitos relativos a la infraestructura y a la prestación de los servicios turísticos, de forma que la actuación inspectora pueda orientarse preferentemente a los aspectos preventivos; b) Controlar y verificar el cumplimiento de las obligaciones legales por parte de los sujetos turísticos y perseguir las actuaciones de intrusismo empresarial y profesional en el sector turístico; c) Velar para que sean respetados los derechos de los usuarios turísticos y comprobar los hechos objeto de sus quejas, reclamaciones o denuncias; d) Comprobar que los bienes que tienen la consideración legal de recursos turísticos son utilizados o visitados con pleno respeto a las normas dictadas para preservarlos; e) Realizar el control y el seguimiento de las inversiones que hayan sido objeto de subvención o financiación pública; f) Emitir los informes técnicos que les soliciten las administraciones turísticas en materias de su competencia; g) Intervenir en la clausura de establecimientos turísticos, participando en la misma o llevándola a cabo directamente, en los supuestos regulados por la normativa turística, de acuerdo con la resolución previa de la autoridad competente; h) Cumplir las demás funciones que les sean atribuidas por reglamento o por los órganos competentes de la correspondiente administración turística” (art. 78)26. De esta forma, en cada Comunidad Autónoma se configura un servicio público de inspección, formado por funcionarios públicos, dotados de la consideración de agentes de autoridad, que se encargan, entre otras cuestiones, de velar por el cumplimiento del «estatuto de empresa turística», pudiendo para ello realizar visitas de inspección y solicitar a las empresas los documentos que estimen convenientes27. La verificación por el servicio de inspección de la presunta comisión de infracciones dará lugar a la apertura del oportuno expediente sancionador. Por su parte, la potestad sancionadora en materia de turismo se configura como un mecanismo esencial para dotar de fuerza coercitiva el contenido obligacional del «estatuto de empresa turística», permitiendo, además, que la tipificación de infracciones introduzca un nuevo elemento para la delimitación de dicho contenido, puesto que, aunque éste se concrete principalmente a través de la relación de derechos y obligaciones que reconoce e impone, respectivamente, a las empresas la Ley de Turismo, por medio de la tipificación de las infracciones también es posible detallar las prescripciones más perentorias y que han sido objeto de refuerzo mediante la acción punitiva de la Administración con el ejercicio de la potestad sancionadora que le otorga el ordenamiento.

26 De forma similar, más o menos detallada se manifiestan las restantes Leyes autonómicas de Turismo. 27 Sobre el estatuto jurídico del inspector de turismo, vid., PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. (2004:363364). FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C. (2001), por su parte, destaca que la potestad de inspección “resulta un instrumento imprescindible para lograr el cumplimiento de la legalidad y es éste el objetivo que justifica su propia existencia y regulación”. 62

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Las Leyes de Turismo de cada Comunidad Autónoma se encargan, por tanto, en aplicación del art. 25.1 CE, de hacer efectivos los principios de legalidad y tipicidad en el ámbito del turismo, contemplando en su seno la tipificación y clasificación de las infracciones (en leves, graves y muy graves); la correlativa tipificación de sanciones; los elementos de graduación, estableciendo particularmente las atenuantes y agravantes, y regulando los aspectos fundamentales del procedimiento sancionador, bajo la premisa de la presunción de inocencia y de garantías para la defensa de los derechos de los interesados. Sin embargo, la aplicación de la potestad sancionadora en el ámbito del turismo, nos acerca a una nueva problemática, presente difícilmente en otros sectores de actividad 28. Nos referimos a la delimitación del sujeto activo de la acción u omisión punible, que aparece tipificada por la Ley, en definitiva, la determinación de qué actividades empresariales podrán incurrir en las acciones u omisiones tipificadas como infracciones en el terreno de la actividad turística. La solución que prima facie parece no plantear problemas conceptuales, puesto que nos estaríamos refiriendo al conjunto de «empresas turísticas», si los presenta, a nuestro juicio, tras el estudio detallado de la normativa jurídica vigente. En efecto, los sujetos destinatarios de la disciplina turística serán las empresas y/o empresarios turísticos, pero, ¿queda este ámbito subjetivo perfectamente determinado en la Ley? Sin duda, la amplitud del sector turístico, sus conexiones con sectores de actividad que podemos considerar afines, y los propios avances y transformaciones de un sector caracterizado por su gran dinamismo, pueden provocar la aparición de ciertas situaciones, calificables, cuando menos, de confusas. De lo que se trata, por tanto, es de proceder a delimitar subjetivamente el concepto y las clases de empresas turísticas. Si bien desde un punto de vista sociológico o de mercado la cuestión puede no ofrecer dificultades especiales, desde un punto de vista jurídico, la consideración de una determinada actividad como de «carácter turístico» conlleva significativas consecuencias jurídicas que centraremos de forma concisa, según lo analizado hasta este momento, en la aplicación del «estatuto de empresa turística», el sometimiento a los requerimientos de la inspección turística y, para terminar, la aplicación de un determinado régimen sancionador29, consecuencias inexistentes si la actividad empresarial no goza del calificativo de «empresa turística»30. 28 Puesto que en otros sectores de actividad, en efecto, su elemento subjetivo está perfectamente delimitado de antemano. Piénsese, a modo de ejemplo, en el ejercicio de la potestad sancionadora sobre la banca, compañías de seguros, farmacias, industrias nocivas o peligrosas, centros de enseñanza, etc. 29 No obstante, y con independencia de lo que más adelante se dirá sobre la delimitación de las empresas turísticas, debemos resaltar que, en ocasiones, las Leyes de Turismo, al perfilar el tipo de infracción determina de manera evidente su elemento subjetivo. Por ejemplo, considerando como infracción leve “sobrepasar la capacidad de alojamiento de los establecimientos hoteleros” (art. 73.17 Ley de Turismo de Extremadura). 30 En este sentido destaca TUDELA ARANDA, J. (1996:317), la “importancia de la calificación de una actividad empresarial como turística. Al margen de ulteriores y significativas consecuencias Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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El Estatuto Ordenador optó por delimitar las empresas turísticas relacionando las mismas: las de hostelería, las de alojamientos turísticos de carácter no hotelero, las agencias de viajes, las agencias de información turística y los restaurantes. No obstante, incluyó una cláusula residual, según la cual podían obtener la condición de empresa turística “cualesquiera otras que presten servicios directamente relacionados con el turismo y reglamentariamente se determinen como tales”, sobre la que volveremos más adelante. Las Leyes autonómicas de Turismo especifican actualmente qué actividad empresarial debe tener la consideración legal de «empresa turística». De su estudio podemos extraer tres conclusiones significativas. En primer lugar, que las actividades empresariales turísticas que podríamos calificar como «tradicionales», se encuentran recogidas en todas ellas, como ocurre con los establecimientos hoteleros, apartamentos turísticos, agencias de viajes, campamentos de turismo, etc. En segundo lugar, nos encontramos, a contrario sensu, con actividades empresariales que sólo en determinadas Comunidades Autónomas presentan la consideración legal de «empresa turística», de forma que únicamente en estas Comunidades Autónomas se les aplicará el «estatuto de empresa turística» quedando sometidas a la inspección de turismo y al régimen sancionador propio de las empresas turísticas. Así ocurre, a modo de ejemplo, con las salas de fiesta, discotecas, salas de baile y similares, cuya calificación como empresa turística sólo es contemplada en las Leyes de Turismo de seis Comunidades Autónomas31 o los parques temáticos y/o de atracciones, considerados empresas turísticas igualmente en seis de ellas32. De esta forma, actividades empresariales de más reciente aparición o cuya dedicación a la actividad turística o a la prestación de servicios turísticos no resulta tan incuestionable o evidente, pueden ser «empresas turísticas» en unas Comunidades Autónomas, aplicándose en ellas su peculiar régimen jurídico, y en otras, en cambio, al no alcanzar dicha consideración, disfrutar de un régimen jurídico más flexible. Tal podría ser el caso de los consultores turísticos, los palacios de congresos, los organizadores profesionales de congresos, etc. La tercera cuestión que nos plantea la forma en que las Leyes de Turismo abordan la delimitación de las empresas turísticas, resulta aún más compleja. Se trata de la posibilidad, establecida legalmente, de que sea la Administración la que proceda a declarar como «empresa turística» a determinada actividad empresarial, “relacionada con el en materias relacionadas con su disciplina o con medidas de fomento, la citada calificación tiene importancia desde su origen al añadir a las licencias y autorizaciones ya previstas en el ordenamiento, una nueva correspondiente a la Administración turística”. En la misma dirección se manifiesta PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. (2004:30), “Y además por la importancia que tiene la calificación de una actividad empresarial como turística desde el punto de vista de su régimen jurídico, ya que esta calificación trae consigo la aplicación de medidas jurídicas que inciden sobre su ordenación, fomento y disciplina”. 31 Canarias, Cantabria Región de Murcia, Baleares, Galicia y País Vasco. 32 Aragón, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla La Mancha y Cataluña. 64

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turismo”, pero que la Ley no incluyó en su declaración formal. Esta posibilidad, ya prevista en si día en el Estatuto Ordenador, se contempla en algunas Leyes de Turismo, con variaciones en determinados matices, y será objeto de análisis en el siguiente apartado.

4. La aplicación del principio de reserva de Ley en la configuración del estatuto de empresa turística A nuestro juicio, la intensidad de las medidas contenidas en el «estatuto de empresa turística», especialmente en su contenido imperativo y prohibitivo, y las consecuencias que de su aplicación derivan para el empresario, incluyendo la sujeción a un régimen sancionador específico, afectan de tal manera a la libre iniciativa empresarial, que el único instrumento constitucionalmente válido para regular, al menos los elementos sustanciales de dicho régimen estatutario es la Ley. Consideramos indispensable que sea una Ley (en nuestro caso autonómica, por razón de la competencia material), la que establezca las previsiones más significativas del «estatuto de empresa turística», de forma que quede salvaguardado el principio de reserva de ley que establece el art. 53.1 CE en relación con el principio de libertad de empresa (art. 38 CE). Esta reserva de Ley no impide que el reglamento ejecutivo cumpla su necesaria función de complemento o pormenorización de aquellas cuestiones que puedan resultar accesorias o que respondan a criterios técnicos, efectuando la Ley, en este sentido, una delegación sobre dichas materias en el reglamento pero, en ningún caso, permitiendo el uso de esta vía para regular el «estatuto de empresa turística» o para incrementar las restricciones en él contenidas, puesto que lo contrario provocaría una auténtica deslegalización o habilitación en blanco, contraria al principio de reserva de Ley. Esta reserva de Ley en relación con la libertad de empresa no es, por tanto, absoluta, de forma que cualquier actuación reglamentaria con incidencia en dicha libertad resultara inconstitucional. Así afirmó el Tribunal Constitucional que “Tampoco se trata de una reserva de Ley absoluta (la que impone el artículo 53.1 de la Constitución) que excluya la intervención en todo caso del reglamento. Antes bien, ocurre todo lo contrario: no hay obstáculo alguno a que la Ley –estatal o autonómica– habilite expresamente al reglamento para concretar o desarrollar sus mandatos en un objeto concreto fijando los criterios para ello, mediante una imprescindible colaboración entre las potestades legislativa y reglamentaria que, en un asunto como éste, en el cual son previsibles numerosas ordenaciones sectoriales muy detalladas, resulta inevitable e incluso conveniente”33. Y, en el mismo sentido, manifiesta el Alto Tribunal que “la reserva de Ley que ampara a la libertad de empresa no implica necesariamente que tenga que regularse por normas de este tipo cualquier ámbito que afecte al desarrollo de las diversas actividades empresariales. Lo contrario privaría al Gobierno de toda capacidad de iniciativa en la 33 Fundamento Jurídico 4º, apdo. b) STC 227/1993, de 9 de julio. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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dirección de la actividad económica del País”34. Implica, todo ello, a nuestro juicio, que la reserva de Ley aplicada a la libre iniciativa empresarial en el campo del turismo no permite que haciendo uso de la potestad reglamentaria, la Administración establezca ex novo, el «estatuto jurídico de empresa turística», con el contenido y características que venimos comentando en el presente estudio, si bien, si permite la actuación complementaria que propiamente corresponde al reglamento ejecutivo. El papel que, según lo indicado, corresponde a la Ley formal es asumido en la actualidad por las Leyes autonómicas de Turismo35, que determinan, conforme a lo tratado en apartados anteriores, el contenido básico del «estatuto de empresa turística», si bien, no debemos dejar de destacar la circunstancia de que durante el largo periodo que transcurre desde la entrada en vigor de la Constitución (o al menos desde el momento en que cada Comunidad Autónoma asume las competencias plenas sobre promoción y ordenación del turismo) hasta la aprobación de cada una de las Leyes de Turismo entre 1994 y 200336, se aplicó en ellas un régimen estatutario, conformado únicamente por disposiciones reglamentarias, tanto estatales (generalmente preconstitucionales) como autonómicas, sin existencia de previa y suficiente habilitación legal, pues no puede considerarse como tal la previsión contenida en la Ley de Competencias en Materia de Turismo37, y dejando al margen lo relativo al ejercicio de la potestad sancionadora, y, por tanto, a la tipificación de infracciones y sanciones, en aquellas Comunidades Autónomas que, según vimos, llegaron a aprobar sus propias Leyes de disciplina turística. 34 Fundamento Jurídico 3º STC 83/1984, de 24 de julio. 35 Para TUDELA ARANDA, J. (2001), la reserva de Ley en relación con la libertad de empresa en el campo del turismo “hacen difícil la legalidad del reglamento independiente”, planteando más adelante la problemática en la determinación del grado de concreción que debe poseer la ley para satisfacer las exigencias constitucionales. Vid. “La Ley y el reglamento en el Derecho del turismo”, Documentación Administrativa, núm. 259-260, pp. 134 ss. 36 Interesa destacar la fecha en que cada Comunidad Autónoma aprueba su Ley de Turismo, pues hasta ese momento no existe norma legal que habilite la regulación del régimen estatutario por vía reglamentaria, con arreglo a las previsiones constitucionales comentadas. Las fechas son las siguientes: Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del turismo de Andalucía; Ley 6/2003, de 27 de febrero, de turismo de Aragón; Ley 7/1995, de 6 de abril, de ordenación del turismo de Canarias; Ley 5/1999, de 24 de marzo, de ordenación del turismo de Cantabria; Ley 10/1997, de 19 de diciembre, de ordenación del turismo de Castilla y León; Ley 8/1999, de 26 de mayo, de ordenación del turismo de Castilla – La Mancha; Ley 13/2002, de 21 de junio, de turismo de Cataluña; Ley 1/1999, de 12 de marzo, de turismo de la Comunidad de Madrid; Ley 3/1998, de 21 de mayo, de regulación del turismo de la Comunidad Valenciana; Ley 2/1997, de 20 de marzo, de turismo de Extremadura; Ley 9/1997, de 21 de agosto, de turismo de Galicia; Ley 2/1999, de 24 de marzo, general del turismo de las Islas Baleares; Ley Foral 7/2003, 14 de febrero, de turismo (Navarra); Ley 6/1994, de 16 de marzo, de ordenación del turismo del País Vasco; Ley 7/2001, de 22 de junio, de turismo del Principado de Asturias; Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de regulación del turismo en la Región de Murcia; Ley 2/2001, de 31 de mayo, de turismo de La Rioja. 37 “Corresponde al Ministerio de Información y Turismo la ordenación y vigilancia de toda clase de actividades turísticas…” (art. 1). 66

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En relación con la aplicación de este principio de reserva de Ley y el «estatuto de empresa turística», debemos referirnos, finalmente, a una cuestión anunciada en el apartado anterior, en el que tratábamos los aspectos formales que utiliza la Ley para delimitar de la tipología de empresas turísticas. Nos referimos a la posibilidad, prevista en algunas Leyes de Turismo, de que la Administración pueda por vía reglamentaria, contando con la necesaria delegación o apoderamiento por parte de la Ley, otorgar la consideración de «empresa turística» a actividades empresariales no consideradas como tal en la propia disposición legal. Ya vimos que esta técnica fue utilizada en el periodo preconstitucional por el Estatuto Ordenador, al concluir la relación de empresas turísticas con la cláusula abierta de “cualesquiera otras que preste servicios directamente relacionados con el turismo y reglamentariamente se determinen como tales” (art. 1.2.f)38. Esta circunstancia había sido prevista por la Orden de 20 de noviembre de 1964 reguladora del Registro de Empresas y Actividades Turísticas, al considerar en su art. 6 que “Son empresas y actividades turísticas reglamentadas (…) d) Cualesquiera otras que en el futuro sean objeto de especial ordenación por el Ministerio de Información y Turismo”. Nada tenemos que objetar sobre estas previsiones normativas vigentes con anterioridad a la Constitución española, momento en el que no se exigía, por tanto, tal reserva de Ley. Sin embargo, observamos la incorrecta utilización de la misma técnica en algunas Leyes de Turismo. Consideremos algunos ejemplos en la utilización de esta cláusula de apoderamiento. La Ley de Turismo de Andalucía (art. 27) toma como punto de partida la concreción de los servicios turísticos, cuya prestación habitual y lucrativa configura la empresa turística (art. 2,e), incluyendo como tales los de alojamiento, restauración, intermediación, información y servicio de acogida de eventos congresuales, convenciones o similares, e incorporando en un apartado final: “A los efectos de serles de aplicación la presente Ley y sus normas de desarrollo, reglamentariamente podrá reconocerse carácter turístico a cualesquier otros servicios distintos de los señalados en el apartado anterior y que sean susceptibles de integrar la actividad turística”39. Del mismo modo la Ley de Turismo de Castilla y León establece que “A los efectos de la presente Ley, son actividades turísticas las dirigidas a la prestación de servicios de alojamiento, de restaurante, intermediación entre la oferta y la demanda, información 38 ROBLES ÁVAREZ DE SOTOMAYOR, A. (1981), justifica esta cláusula en la evitación del riesgo que plantearía un sistema cerrado como negación del carácter dinámico de la materia turística. Vid. “El Derecho Turístico”, en Estudios de Derecho Mercantil en homenaje al Profesor Antonio Polo, Edursa, Madrid, p. 922. 39 Sobre la base de esta autorización la Junta de Andalucía ha declarado como servicio turístico al conjunto de actividades que integran el turismo activo. Vid. Decreto 20/2002, de 29 de enero, de Turismo en el medio rural y turismo activo, especialmente su exposición de motivos y art. 21: “A los efectos previstos en el artículo 27.2 de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismo, se declara como servicio turístico la organización de actividades integrantes del turismo activo”. De esta forma, empresas no sometidas al régimen estatutario y sancionador establecido por la Ley de Turismo, pasaron a estarlo a partir de la entrada en vigor del mencionado Decreto. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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y asesoramiento relacionados con el turismo o cualesquiera otras directa o indirectamente destinadas a facilitar el movimiento, estancia y servicio de viajeros, y que reglamentariamente se clasifiquen como tales”. Igualmente, la Ley de Turismo de Navarra permite que la Administración amplíe los servicios propios de la actividad turística, a la que se dedican las empresas turísticas, incluyendo, “cualquier otra actividad que sea calificada como tal por la Administración de la Comunidad Foral”. Fórmulas similares aparecen en las Leyes de Turismo del Principado de Asturias, Comunidad de Valencia, Galicia, Canarias, Castilla La Mancha, País Vasco y Región de Murcia. Las Leyes del País Vasco y Galicia, además, destacan en su exposición de motivos, como elemento favorable, no haber impuesto un numerus clausus de empresas turísticas. Y las Leyes de Turismo de Canarias (art. 2.2) y Región de Murcia (art. 8.2) han previsto la existencia de un procedimiento administrativo para que la Consejería competente en la materia declare la no sujeción de una empresa o establecimiento, previa demostración de carecer de naturaleza turística40. No obstante, otras Leyes de Turismo se han decantado por deslindar claramente la actividad turística empresarial, respetando, en este sentido, el principio de reserva de Ley, como ocurre en los casos de Baleares, Cantabria, Cataluña y La Rioja, que ofrecen una relación cerrada de empresas turísticas, sin incorporar ningún tipo de apoderamiento para su ulterior ampliación por la Administración. A los efectos que estamos tratando, resulta de interés detenernos brevemente en otras dos Leyes de Turismo, concretamente las correspondientes a la Comunidad de Madrid y a Extremadura. La primera de ellas por impedir que la Administración pueda ampliar la relación de empresas turísticas que la misma incorpora, partiendo de la calificación como actividad turística “La destinada a proporcionar a los usuarios turísticos directa o indirectamente los servicios de alojamiento, restauración, información, asistencia y acompañamiento, transporte y actividades complementarias” (art. 2.2.a), previsión que enlaza con el concepto de empresa turística que asume “a los efectos de la presente Ley, todas aquellas que, mediante precio y de forma profesional y habitual, bien sea de modo permanente o temporal, prestan servicios en el ámbito de la actividad turística” (art. 10), y enumerando, a continuación dichas empresas: “Se consideran empresas turísticas: a) Las de alojamiento; b) Las de intermediación; c) Las de restauración; d) Las de información; e) Las de actividades turísticas complementarias” (art. 11). El sistema se cierra perfilando, por último, cuáles pueden ser consideradas «actividades turísticas complementarias»: “la ejercida por empresas que se dedican a prestar servicios especializados de contenido cultural, deportivo, recreativo, de turismo activo, comercial, de transporte, de organización y consultoría o similares, que con su actividad contribuyen

40 En Canarias se aplica el Decreto 93/1998, de 11 de junio, que establece los criterios y el procedimiento para declarar la no sujeción a la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, de empresas, actividades o establecimientos que no tengan carácter turístico. 68

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a la diversificación de la oferta y desarrollo del turismo” (art. 35). De esta forma queda suficientemente perfilada la tipología legal de empresas turísticas. Una técnica similar, con cierta variación, es la utilizada en la Ley de Turismo de Extremadura, que si bien prevé la ampliación por vía reglamentaria, delimita qué servicios pueden alcanzar la consideración de «turísticos». La Ley extremeña parte, por tanto, de la calificación como actividad turística de “Toda actividad tendente a procurar el descubrimiento, conservación, promoción, conocimiento y disfrute de los recursos turísticos y aquellas que sean calificadas como tales por la Administración Turística” (art. 2.2.d), considerando como empresa turística “a los efectos de la presente Ley, las que tienen por objeto de su actividad la prestación, mediante precio, de servicios de alojamiento, restauración, mediación entre los usuarios y los ofertantes de servicios turísticos o cualesquiera otras directamente relacionadas con el turismo que sean calificadas como tales” (art. 7.1). En consecuencia con esta determinación, al establecer la relación de empresas turísticas, tras incluir las de alojamiento turístico, mediación y restauración, añade “cualesquiera otras que presten servicios directamente relacionados con el turismo” (art. 10.d). Finalmente, como hiciera la Ley de la Comunidad de Madrid, detalla este último apartado en el art. 39 “Aquellas que incluyen entre sus actividades servicios turísticos, o que prestan, de algún modo, servicios al turismo, tales como las de información, consultoría, espectáculos, festivales, deportivas, medioambientales, culturales, recreativas o de salud, y que reglamentariamente se clasifiquen como tales”. Por tanto, aún estableciendo la habilitación legal para una posible ampliación por vía reglamentaria, es la propia Ley la que detalla qué servicios puede ad futurem alcanzar por vía reglamentaria la condición de servicio turístico, de forma que las empresas que se dediquen profesionalmente a su prestación se conviertan en «empresas turísticas»41. En conclusión, entendemos que el contenido del «estatuto de empresa turística», así como la sujeción a las potestades de inspección y sanción de la Administración turística exigen de la Ley, en aplicación del principio de reserva de Ley, tanto la determinación de los aspectos básicos de dicho régimen estatutario, como la fijación de qué servicios o actividades empresariales deban alcanzar el calificativo de empresa turística, quedando de esta forma sometidas, con todas las garantías legales, al contenido del antedicho régimen.

Bibliografía CALONGE VELÁZQUEZ, A. (2000), “Aproximación al estudio del sector público turístico” en El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje 41 No obstante, no debe confundirse la ampliación por vía reglamentaria de los servicios o empresas que deben tener la condición de empresa turística con la posibilidad, prevista en la Ley, de configurar nuevas modalidades de prestación de servicios, establecimientos o empresas, siempre que uno y otro queden perfectamente definidos en la Ley. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Sección Doctrinal

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2. Sección de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa

Reseña de sentencias

STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 31 de marzo de 2006 (JUR 2006/152871) Subvenciones: Retroacción de actuaciones por falta de comprobación de la inversión ejecutada para determinar el cumplimiento o incumplimiento de las condiciones. En este proceso se impugna la Resolución dictada por la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo el día 7 de junio de 2000. En ella se declaraba el incumplimiento de las condiciones establecidas en la orden de 17 de diciembre de 1996, de incentivos a las inversiones en infraestructura turística, así como la pérdida de la subvención otorgada en la misma. La parte actora, que pretende la anulación de la resolución, alega que cuando se inició el expediente de incumplimiento no se había dado respuesta a la petición formulada el día 28 de noviembre de 1998 para que se accediese a una modificación de condiciones y a una prórroga del plazo de ejecución hasta el 30 de junio de 1999. La Orden de 17 de diciembre de 1996 establecía las condiciones para el disfrute de la subvención, entre ellas, la de ejecutar las inversiones en plazo y la de hacerlo en función del proyecto presentado. La parte actora solicitó prórrogas justificadas del plazo de ejecución y de modificación de las condiciones de ejecución del proyecto, puesto que la resolución de concesión contemplaba ambas posibilidades, a lo que la Administración no contestó. En contemplación con esta argumentación, la STSJ estima la pretensión de anulación por apreciar infracción del ordenamiento jurídico en la resolución recurrida.

STSJ de Castilla-La Mancha de 18 de mayo de 2006 (JUR 2006/212541) Derecho sancionador. Realización no autorizada de actividades turísticas. La resolución impugnada sancionaba al actor como propietario de la industria de alojamiento turístico “Hotel P.” como autor de una infracción del art. 63.1 Ley 8/1999, de Ordenación del Turismo de Castilla La Mancha, por haber realizado actividad turísticas o prestación de servicios turísticos sin las preceptivas autorizaciones adminis

Mª Jesús Gallardo Castillo.

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Sección de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa

trativas o habilitadoras correspondientes, o sin la preceptiva inscripción en los registros correspondientes. La Administración autonómica imputó la infracción citada al actor al comprobar que el “Hotel P.” no figuraba inscrito como industria hostelera y carecía de la preceptiva autorización de apertura y clasificación de la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Ciudad Real. Por ello le impone la sanción de 6.010,12 euros y la suspensión del funcionamiento del hotel hasta que fuera autorizado y clasificado por la Delegación. La parte actora sostiene su falta de culpabilidad en la comisión de la infracción basándose en dos afirmaciones: por un lado, que la falta de solicitud de las autorizaciones autonómicas pertinentes se debe a que el responsable del Ayuntamiento de A. de A. no ha resuelto desde 1992 el expediente de solicitud de licencia municipal de apertura. Y, por otro, que esa circunstancia era perfectamente conocida por la Administración autonómica desde 1998 con la apertura de otro expediente sancionador. Esta pasividad, según el actor, infundió la confianza de que cumplía la normativa vigente. La sentencia estima que en este caso se produce vulneración del principio “non bis in idem”, pues no le es permitido a la Administración incoar un nuevo procedimiento sancionador sin que se hayan alterado las circunstancias que motivaron aquella incoación.

STSJ de Cantabria de 25 de mayo de 2006 (JUR 2006/212131) Derecho sancionador. Prestación no autorizada de servicios y actividades turísticas. El Consejo de Gobierno de Cantabria acordó la imposición de una multa de 6.010,13 euros por la comisión de una infracción muy grave del art. 58.1 de la Ley 5/1999, de 24 de marzo, de ordenación del turismo en Cantabria, por la oferta de prestación de servicios y la realización de actividades turísticas careciendo de autorización o título-licencia exigido por la normativa aplicable. La parte recurrente alega la caducidad del expediente sancionador y la prescripción de la infracción pues lo hechos origen del expediente sancionador datan del 2 de julio de 2001 y el expediente se incoa el 29 de mayo de 2003, dictándose resolución sancionaodra el 28 de abril de 2004, por lo que el tiempo transcurrido entre los hechos objeto del expediente y la resolución sancionadora es de 32 meses, 10 años desde el inicio de la actividad en julio de 1994. Invoca igualmente el principio de confianza legítima en los actos de la Administración pues la entrega de documentación y el pago de la tasa junto al transcurso de 10 años conduce a entender que la licencia existe y que la actividad se encuentra amparada.

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Con estas premisas, entiende la STSJ que el acuerdo de incoación del expediente sancionador es de 15 de mayo de 2003 y que la resolución sancionadora se notificó el 6 de mayo de 2004. Por tanto, no ha transcurrido el plazo de caducidad de 12 meses que para las faltas muy graves establece el art. 69 de la Ley 5/1999, de ordenación del Turismo de Cantabria. La infracción es de las denominadas de tracto sucesivo o continuada, ya que el establecimiento se encontraba en funcionamiento en la fecha en que se notificó la incoación del expediente sancionador el 29 de mayo de 2003 y el plazo de prescripción, según el art. 132 L. 30/1992 es de tres años para las infracciones muy graves; plazo que tampoco ha transcurrido si se computa desde el 20 de febrero de 2002 en que se autorizó la transmisión de la licencia de apertura a la recurrente cuando el camping ya se encontraba funcionando sin la preceptiva autorización y clasificación de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, pues la incoación del expediente sancionador el 15 de mayo de 2003 interrumpe el plazo prescriptito a tenor de lo prevenido en el art. 132 L. 30/1992. Tampoco recibe favorable acogida la alegación de la supuesta vulneración del principio de confianza legítima, pues señala la jurisprudencia que, a pesar de que su contenido y alcance no está determinado plenamente, su aplicación resulta de la deducción de elementos que lo dotan de contenido y permiten su operatividad jurídica como inspirador de la interpretación de las normas de Derecho positivo y matizador de las consecuencias de su aplicación. Estas circunstancias no concurren en el presente supuesto, pues la parte recurrente pretende confundir con sus alegaciones sobre la posesión de la autorización requerida cuando lo cierto es que de su escrito de alegaciones presentado el 12 de junio de 2003 no acredita en forma alguna la corrección de las deficiencias que motivaron la clausura del establecimiento máxime cuando el informe del servicio de inspección de la Dirección General de Turismo de 2 de septiembre de 2002 deja constancia de que no se han corregido ninguna de las deficiencias del establecimiento dedicado a campamento reflejadas en el escrito de 26 de junio de 2001.

STSJ de las Islas Baleares de 31 de mayo de 2006 (JUR 2006/211867) Revocación de autorización de apertura de establecimiento turístico por el incumplimiento del uso turístico exclusivo y de unidad de explotación. La Dirección General de Turismo revocó la autorización de apertura e impone la inscripción de la Baja Definitiva en el Registro General de Empresas, Actividades y Establecimiento Turísticos de las Islas Baleares a Apartamientos X, al entender que se habían alterado los requisitos y circunstancias que sirvieron de base para el otorgamiento de la autorización de apertura.

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La sentencia estima procedente la revocación pues para ello resulta cuestión intrascendente el hecho de que el resto del edificio de apartamientos se haya transmitido a otro titular, puesto que no se trata aquí de ningún expediente sancionador, sino una revocación de la autorización administrativa, única medida que prevé la normativa de aplicación por el incumplimiento del uso turístico exclusivo y de unidad de explotación.

STSJ de Castilla y León, Burgos, de 28 de julio de 2006 (JUR 2006/2246658) Licencia de actividad para instalación de casa de turismo. Anulación por ocupación de parte de dominio público. Falta de acreditación de tal causa. Anulación improcedente. El art. 98.2 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León dispone que “las licencias urbanísticas se otorgarán dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros, salvo que afecten al dominio público o suelos patrimoniales”, añadiendo el art. 98.3, inciso final, que “el Ayuntamiento, en ejercicio de defensa de los bienes públicos, denegará las licencias urbanísticas cuyo otorgamiento produzca la ocupación ilegal del dominio público”. En interpretación de este precepto y de otros similares al mismo, la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 18 de noviembre de 2004 y la STSJ de Madrid de 5 de octubre de 2004 han afirmado que procede la denegación de la licencia en los que casos en los que resulta probada la titularidad pública del terreno o existen dudas razonables sobre la titularidad privada de aquél. Por su parte, la STS de 21 de noviembre de 1995 señala la naturaleza reglada de la actividad administrativa dirigida a la resolución de la licencia, cuya concesión o denegación ha de hacerse por razones urbanísticas. Sólo de modo excepcional se puede, mediante su denegación, defender el dominio público, cuando de modo indubitado conste que la licencia solicitada incide sobre el dominio público. Complementariamente, la STSJ de Cantabria de 26 de noviembre de 1999 afirma que no sólo es reglado el acto de la concesión, sino también el contenido de las licencias. En este proceso en causa el Ayuntamiento de V. de S. concedió la licencia urbanística al considerar que el proyecto presentado y aprobado no invadía terreno de dominio público, pese a que D. L., concejal de dicho Ayuntamiento, ponga de manifiesto que dicho proyecto ocupaba parte del dominio público; afirmación ésta huérfana de material probatorio. Esta falta de prueba de la invasión del dominio público con la intensidad y notoriedad exigida por la Jurisprudencia conduce a concluir que no procede la anulación de la licencia en los términos que D. L. solicitaba.

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STSJ de las Islas Baleares de 5 de octubre de 2006 (JUR 2006/165580) Derecho sancionador. Prestación no autorizada de servicios turísticos. No resulta causa exoneradota el hecho de la mediación de empresa. Basta el conocimiento de la publicidad y de la habitualidad así como la duración de los contratos. El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares sancionó con multa de 30.050,61 euros y clausura definitiva de dicho establecimiento a la titular del establecimiento Apartamentos L.V. por considerarla responsable de una infracción en materia turística consistente en ejercer la actividad de alojamiento turístico sin la autorización de la Consejería, contraviniendo así la normativa reguladora de ordenación y promoción turística, tipificada como muy grave en los arts. 8 y 73.1.a) de la L. 2/99, de 24 de marzo, General turística de las Islas Baleares. La actora alega en su defensa que la excepcionalidad del arriendo, la utilización de una Inmobiliaria como intermediaria, así como el hecho de estar utilizando un contrato de arrendamiento de temporada, y como apartamento turístico, y hacerlo conforme al Derecho privado. Sin embargo, el Tribunal entiende que ha de tenerse en cuenta “la verdadera naturaleza jurídica de los contratos” y, en este caso, es fácil deducir que debe encuadrarse tal actividad entre las denominadas de carácter turístico, según el art. 1 de la Orden Ministerial de 17 de enero de 1967, por la que se aprueba la ordenación de apartamentos, “bungalows” y otros alojamientos de carácter turístico. Dicho precepto viene a establecer dos condiciones: una, que ha de entenderse que se ejerce esta actividad cuando se ceda el uso y goce de la totalidad del apartamento, “bungalows” o villa “en condiciones de mobiliario, equipo, instalaciones o servicios que permitan su inmediata utilización”. Y dos, que se presume la habitualidad “cuando se haga publicidad por cualquier medio o cuando se facilite alojamiento en dos o más ocasiones dentro del mismo año por tiempo que en conjunto exceda de un mes”. Condiciones que en el caso de Autos concurren. Por esta razón se requería autorización, de la que carecía la actora. No empece el principio de culpabilidad el hecho de la mediación de otra empresa, ya que la actora conocía la publicad y habitualidad, así como la duración de los contratos.

STSJ de Madrid de 18 de octubre de 2006 (JUR 2007/166416) Ayudas al programa de incentivos a la calidad y eficiencia de los recursos turísticos. Revocación por presentar el aval bancario requerido con posterioridad a la fecha establecida. Tras la concesión de una subvención por importe de 63.481,62 euros, la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid acuerda su revocación al haber presentado el aval bancario con posterioridad a la fecha establecida para ello. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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El Tribunal sentenciador hace una interpretación normativa de los arts. 11 y 25 de la Orden 5129/2001, de 26 de junio y de la Orden 9665/2001, de 27 de agosto, por lo que, presentado tal requisito con diez meses de retraso, a pesar el requerimiento de la Administración, sin más, procede su revocación.

STSJ de Madrid de 6 de noviembre de 2006 (JUR 2007/165580) Empresas turísticas (campamentos de turismo). Régimen de autorizaciones. Innecesariedad de obtención de licencia previa. El recurso de dirige contra la Resolución dictada por el Excmo. Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, que deniega la autorización solicitada por G.P.A, S.A., en base a que, previamente debió obtener la calificación urbanística autonómica, por tratarse de suelo no urbanizable y porque su fijeza suponían una modifacición de los proyectos presentados en su día al aumentar el equipamiento del campamento. El recurrente mantiene que no es exigible tal calificación y licencia porque se trata de una renovación de un campamento ya autorización y en funcionamiento. Según la sentencia, no existe la necesidad de la previa obtención de la calificación urbanística autonómica exigida por la Administración, en cuanto que, ni la sistemática del Decreto 3/93, ni los preceptos de la Ley de Disciplina Urbanística, ni la Ley del Suelo autonómica permiten sostener la exigencia de tal calificación. Por otra parte, no es de aplicación a los campamentos de turismo lo dispuesto en el art. 53 L. 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, pues, aunque las previsiones de su párrafo f) pudieran aplicarse a casas prefabricadas o similares, tales previsiones están dirigidas a las que pretendan ubicarse al margen de los campamentos de turismo que tienen su propio y particular régimen al respecto. En definitiva, no se exige en este caso ninguna licencia ni calificación previa, porque ya se exigió en el art. 9 para poder autorizar el campamento. En cambio, sí que requiere autorización la modificación de las instalaciones ya existentes, pero no nuevas licencias ni calificaciones que ya van insitas en la autorización primigenia.

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Comentario de jurisprudencia. “Aproximación al tratamiento jurisprudencial del turismo en nuestro ordenamiento jurídico (i): incidencia andaluza” José Ángel Marín Área de Derecho Constitucional Universidad de Jaén

1. Introducción La actividad turística es un referente dentro y fuera de nuestras fronteras. Así lo viene señalando desde 1994 la Asociación Española de Expertos Científicos en la materia (AECIT). Al hecho escasamente controvertido de que el turismo es uno de los motores de la economía española, se suma ahora la investigación exhaustiva, detallada y especializada que profundiza en el conocimiento del turismo español partiendo de la realidad tangible de que nuestro país es desde hace tiempo un espacio turístico preferencial. Muchos de estos análisis inciden en la necesidad de abordar la realidad turística próxima desde un tratamiento homogéneo y riguroso que facilite el seguimiento de la coyuntura turística dentro de nuestro territorio. Los estudios de campo circunscriben y acotan la materia que intentamos plantear tomando en consideración la eficiencia técnica de las empresas hoteleras y sus repercusiones en la evaluación de la eficacia de las decisiones de política económica en la industria hotelera. Los mismos estudios alcanzan a los distintos factores que animan a formular predicciones de la demanda turística y la segmentación de los consumidores. Ello tiene mucho que ver con los análisis orientados a dar respuesta a la evolución establecida por la Teoría del Ciclo de Vida sentada por Butler a mediados de los años ochenta. Finalmente, las consideraciones relativas al impacto económico y jurídico ofrecen visiones estratégicas que en sus respectivos campos se han revelado como cruciales. Con todo, a nosotros lo que ahora más interesa es la perspectiva jurídica. De ahí que consideremos acertado anotar en estas líneas introductorias la amplitud de ángulos que contiene la materia. La singularidad de Andalucía en este campo nos conduce a emplear como uno de los ejes del estudio el planteamiento autonómico de la cuestión turística. La trascendenRevista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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cia del fenómeno turístico en Andalucía ha dado lugar a sucesivos análisis sobre el estado actual de la investigación social y jurídica del tema. Así son de interés los recientes trabajos sobre turismo y sociedad, cambios en el sector y el empleo turístico, y, desde luego, la sostenibilidad de la actividad turística en el ámbito receptor. No podemos pasar por alto el desarrollo de la actividad turística en su relación con el territorio andaluz a través de una serie de indicadores diversos, herramientas de contextualización de Andalucía en el marco español, evolución cronológica de la actividad en la Comunidad Autónoma y la distribución interna en la misma, atendiendo a la particular incidencia del proceso de ocupación del litoral para usos turísticos. Imprescindible es también una preliminar visión de conjunto que nos permita apreciar la perspectiva general. Así, conviene divisar las repercusiones que, sobre la ordenación turística española, tienen las disposiciones dictadas por organismos internacionales, es indispensable referirse a dos esferas supranacionales que influyen de modo directo sobre nuestra legislación en esta materia. Sin embargo, y debido a la propia naturaleza de estas organizaciones, las diferentes normas o recomendaciones emanadas de ellas, tienen distinta incidencia sobre nuestro derecho. Por ello resultan obligadas las menciones a la Organización Mundial del Turismo (OMT), así como a la Unión Europea. Es conocido que la Organización Mundial del Turismo es un ente intergubernamental creado en México en 1970, cuyos objetivos se centran en la promoción y desarrollo del turismo con vistas a alentar el desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz, la prosperidad y el respeto universal, y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión. Dicho organismo actúa sobre la educación y formación con la finalidad de profesionalizar las actividades turísticas; ha elaborado indicadores sobre relaciones entre turismo y medio ambiente; ha publicado estadísticas y estudios de mercado con la finalidad de aportar datos a los Estados para que mejoren su planes de marketing turístico; ha tratado de promover la armonización y cohesión de las formalidades de viaje entre regiones mundiales para aumentar el libre movimiento de los consumidores turísticos. La OMT ha generado varios documentos cruciales sobre el mundo del turismo, y que sirven de guía para los diferentes Estados, a la hora de aprobar legislaciones en esta materia. Entre los documentos más importantes encontramos la Declaración de La Haya, la Declaración de Manila sobre el Turismo Mundial, el Documento de Acapulco y la Carta del Turismo y Código del Turista. De este último documento, la Carta del Turismo y Código del Turista, quisiera destacar el amplio reconocimiento del derecho a toda persona al descanso y al tiempo libre, así como vacaciones periódicas pagadas y libertad de viajar. Se recogen una serie de obligaciones o recomendaciones a los Estados para hacer efectivo este derecho a viajar, así la de favorecer el crecimiento ordenado y armonioso de la actividad turística, ampliar la cooperación turística entre los Estados, proteger el medio ambiente turístico, favorecer el acceso de los turistas nacionales e internacionales al patrimonio de las comunidades visitadas, facilitar los contactos de los visitantes con las comunidades visi82

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tadas, garantizar la seguridad de los visitantes y su bienes, impedir toda posibilidad de utilización de turismo para la explotación de la prostitución de otros, ofrecer las mejores condiciones de higiene y acceso a los servicios de salud, reforzar las medidas destinadas a prevenir e impedir la utilización ilegal de estupefacientes, entre otros. Junto con estas obligaciones para los Estados se recogen una serie de invitaciones para las comunidades visitadas por los turistas, así se invita a ofrecer a los turistas las mejores condiciones de hospitalidad, cortesía y respeto, a facilitar la comprensión y respeto por parte de los turistas de sus costumbres, religiones…, a través de la difusión adecuada de informaciones sobre estas costumbres, prácticas tradicionales y religiosas, usos prohibidos, parajes sagrados, riquezas artísticas, fauna, flora y recursos naturales protegidos. Se reconoce también la necesidad de una política de legislación apropiada que permita a los gestores y profesionales del turismo ejercer su actividad en condiciones favorables, sin obstáculos especiales, y sin discriminación; beneficiarse de una formación general y técnica; cooperar entre ellos así como con los poderes públicos en el seno de organizaciones nacionales e internacionales. El Código del Turista contempla una serie de pautas de comportamiento que los turistas deben respetar, así se señala que éstos deberían favorecer con su comportamiento la comprensión y la amistad entre los hombres, en las esferas nacional e internacional, y contribuir así al mantenimiento de la paz. Asimismo en los lugares de tránsito y estancia, deben respetar el orden establecido en otras esferas y acatar las leyes y reglamentos en vigor. Especial relevancia tiene también la Declaración de La Haya, que se adoptó en el seno de unas conferencias celebradas en la ciudad en 1989. En ella, se enumeran una serie de principios, que de acuerdo con la misma deben inspirar, tanto a parlamentos, como a gobiernos, demás autoridades públicas, a las organizaciones, asociaciones e instituciones públicas y privadas con actividades turísticas, y también a los profesionales del turismo y a los turistas mismos, que deben tenerlos muy presentes. Entre estos podríamos destacar los siguientes: que todos los gobiernos deben actuar en favor de la paz y la seguridad nacional que es imprescindible para el desarrollo del turismo; que el turismo puede convertirse en un instrumento eficaz de crecimiento socioeconómico para todos los países, esto debe lograrse a través de la construcción de una infraestructura sólida y de la obtención del equipamiento base necesario, de las instituciones de formación, se debe aunar además el desarrollo del turismo nacional con la promoción del internacional. Además figuran otros principios referidos a la necesidad de una gestión racional de turismo, manteniendo la integridad del medio natural, cultural y humano, a la necesidad de definir lo que es un turista internacional, a la necesidad de vacaciones pagadas periódicas y al derecho a desplazarse libremente, a la persecución del terrorismo, a la facilitación de los viajes, a la educación y formación de profesionales del turismo.

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2. Derecho turístico y Unión Europea Es esencial plantear la cuestión que nos ocupa desde la perspectiva comunitaria. Nos situamos ante la normativa de Reglamentos, Directivas y Decisiones. Los Reglamentos serán de obligado cumplimiento para los Estados miembros y no necesitarán ser desarrollados y adaptados por los mismos, sino que obligan directamente. En otros casos, como las Directivas, necesitarán que el Estado posteriormente los adapte a su derecho, llevando a cabo operaciones de implementación. En cualquier caso, con los Reglamentos, Directivas y Decisiones, no se agotan las posibilidades de influencia del derecho europeo en el español, debiendo tenerse en cuenta además las recomendaciones y dictámenes. Estos tipos de documentos, si bien no tienen fuerza coactiva, si que juegan un papel muy importante a la hora de incidir en el derecho positivo, ya que deben tenerse en cuenta, especialmente en un sector como el turístico, basado fundamentalmente en las interpelaciones entre particulares. Hay que tener presente que la Unión Europea cuenta con los medios necesarios para influir en el sector turístico europeo, no conviene referir en términos estrictos de una política turística europea. Ello llama la atención si se tiene en cuenta la importancia económica de este sector dentro de la economía regional de los Estados miembros, y el hecho de que el turismo, por su propia naturaleza juega un papel de gran trascendencia en las relaciones internacionales, así como un importante papel integrador. Aunque llama poderosamente la atención que en los tres tratados constitutivos de la Comunidad Europea no hay referencia alguna al tema del turismo. Como consecuencia de este punto de partida, y por lo tanto de la falta de competencia de la Comunidad Europea, se trata de influir en este sector a través de Recomendaciones que otorguen relevancia al principio de subsidiariedad. Tampoco en el Acta Única Europea se menciona al turismo, aunque contenga alusiones a políticas de cierta influencia dentro de este sector, por ejemplo la referida al medio ambiente, a la libre circulación, o a la protección del consumidor. De entre los distintos documentos adoptados en el seno de la Comunidad Europea cabría reseñar: la “Comunicación sobre fomento del turismo rural”, la Directiva de viajes combinados 90/314/CEE. En los acuerdos de Maastricht y en el V Programa Medioambiental, se confirma por fin la importancia del turismo, y en 1992, por decisión del Consejo 92/421/CEE, se aprueba un “Plan de acciones comunitarias en favor del turismo”. Dentro de este Plan, se contemplan las acciones que la Comunidad considera importantes para la mejora de la calidad y la competitividad de la oferta turística comunitaria, promoviendo un enfoque común de los problemas que se plantean a medio plazo en el turismo europeo. Comprende otras acciones para asegurar en este sector la libre competencia, favorecer la cooperación entre los agentes públicos y privados del sector. Acciones concretas que conviene reseñar son: Mejora del conocimiento del ámbito del turismo y consolidación de la coherencia de las acciones; escalonamiento de las vacaciones; acciones transnacionales; los turistas como consumidores; turismo

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cultural; turismo y medio ambiente; turismo rural; turismo social; turismo juvenil; formación; promoción del turismo fuera del ámbito europeo.

3. Necesaria coordinación entre Administraciones La actividad turística está sujeta a cierta disparidad interadministrativa. Así se desprende del reparto competencial diseñado en la Constitución Española de 1978 que vino a establecer una nueva distribución territorial del poder en España, configurando las Comunidades Autónomas como entidad de gestión de sus respectivos intereses. Desde esta nueva organización territorial, la posibilidad de distribución de competencias viene establecida en el Capítulo III del Título VIII de la Constitución. El turismo es una competencia asumida por las Comunidades Autónomas, encontrándose las competencias propias autonómicas la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (art. 148.1.18). Los distintos Estatutos, como norma institucional básica de la respectiva Comunidad, contienen como competencia plena la promoción y ordenación del turismo. Dicha competencia propia y plena, tanto legislativa como ejecutiva, ha sido abordada por las Comunidades Autónomas. La competencia en materia de turismo queda constituida a favor de la respectiva autonomía, si bien no puede olvidarse que el Estado también ostenta ciertas competencias respecto de esta materia. Esto es así toda vez que resultan de competencia estatal, derivadas del juego constitucional, aquellas materias asignadas al Estado como exclusivas (ex art. 149 CE) y que por su contenido se encuentran estrechamente vinculadas al turismo, incidiendo por tanto en su ordenación y desarrollo. De igual manera resultan propias del Estado todas aquellas competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas (ex art. 149.3 CE) entre las que también pueden hallarse alguna en concurrencia con las autonómicas. Cabe destacar en concreto, entre estas competencias señaladas de forma genérica, las relativas a: promoción exterior del turismo del Estado Español, formación, realización de estudios, elaboración y difusión de estadísticas, relaciones internacionales, comercio exterior, coordinación económica, sistema monetario, puertos y aeropuertos, transportes y cultura. La competencia estatal en materia de promoción exterior del turismo se deriva de la propia limitación que la norma constitucional establece al señalar la competencia autonómica en esta materia. La Constitución marca que corresponde a cada Comunidad Autónoma la promoción del turismo en su propio territorio. Esto no significa que las distintas Autonomías no puedan desarrollar una promoción exterior en sí mismas –que evidentemente realizan– pero sí que ésta queda constreñida a la propia Comunidad sin que supere –salvo convenios establecidos entre Comunidades– a más de un territorio autonómico. Por el contrario al Estado corresponde la promoción de España como entidad unitaria y producto turístico en conjunto, que llega inclusive a confirmarse como tal a través de una imagen de marca desplegada por el Instituto de Turismo de España, utilizando como logotipo el simbólico sol de Miró. Por otra parte resulta ser de competencia Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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exclusiva del Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (art. 149.1.30 CE), por lo que resulta ser de competencia estatal, en cuanto que materia de enseñanza, la regulación de las titulaciones académicas turísticas. Del mismo modo corresponde al Estado con exclusividad la regulación y desarrollo del comercio exterior (art. 149.1.10 CE) siendo ésta una de las competencias estatales con mayor incidencia en el turismo. Igualmente debe destacarse como competencia asignada en exclusiva al Estado por la Constitución la establecida en el artículo 149.1.13 –bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica– la cual sin duda tiene tanto o mayor peso que la anterior respecto de este sector, dada la importancia del turismo en la economía nacional. Han de estar presentes también materias tan incidentes en el turismo como las relativas a relaciones internacionales (art. 149.1.3), sistema monetario (art. 149.1.11), puertos y aeropuertos (art. 149.1.20) transportes terrestres (art. 149.1.13), carreteras que superen el ámbito territorial de una comunidad autónoma (art. 148.1.5 y 149.1.24) y la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental, museos, archivos y bibliotecas (art. 149.1.28). Además de las esferas competenciales entre Estado y Autonomías, es necesario citar también las competencias que desarrollan otros entes de carácter local. Los municipios tienen competencia sobre una serie de materias con influencia en el turismo, como puedan ser: la ordenación del suelo, abastecimiento de agua, limpieza, seguridad ciudadana, entre otros. Por otra parte, influyen en el turismo, a través de actividades de promoción e información turística, así como a través del asesoramiento que prestan a los consumidores. A estos efectos, se ubican dentro de estos ámbitos Oficinas Municipales de Información Turística, junto con Patronatos Municipales de Turismo, Oficinas Municipales de Información al Consumidor, etc. No se debe olvidar, al hablar de las competencias municipales, que son los ayuntamientos los que tienen un trato más directo con los turistas. Lo cierto es que una información más homogénea y definida de la oferta turística de las Comunidades Autónomas resultando incluso de la misma una mejora en la protección de los derechos de los consumidores y usuarios. Es por ello que se hace necesaria la búsqueda de fórmulas que aporten una racionalización y sistematización en las actuaciones de los diferentes niveles competenciales. Es necesario acometer una estrategia basada en la coordinación, concertación y colaboración entre las diferentes administraciones públicas con competencia turística. En esta lógica nos encontramos con la creación de determinados organismos constituidos al efecto: Comisión Interministerial del Turismo, Conferencia Sectorial del Turismo, Congreso Promotor del Turismo. Particular interés tiene la Comisión Interministerial del Turismo. Es un órgano tendente a estructurar las acciones de los distintos ministerios relacionados con el turismo (recuérdense las materias que anteriormente se indicaron como propias del Estado y que sin ser exclusivamente incidan en el turismo. Vid. el Real Decreto de 14 de enero 86

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de 1994). Con todo, en la actualidad y según se desprende del Plan de Estrategias y Actuación de las Administración General del Estado en materia turísticas la Comisión Interministerial se adaptará a la nueva estructura de la Administración Estatal y estudiará la incorporación de representantes del sector empresarial, con objeto de que las decisiones que se acuerden en dicha Comisión sean consensuadas por los distintos órganos de la administración y en ellas se involucran los agentes sociales. Interés especial revela la Conferencia Sectorial del Turismo. Órgano formado por los Consejeros de Turismo de las diferentes Comunidades Autónomas, el Ministro de Comercio y Turismo, así como el Secretario General de Turismo. La principal misión de este organismo es la coordinación de las políticas que en materia de turismo lleven a cabo las diferentes Autonomías. Siendo este órgano de carácter deliberante. En su seno deben elaborarse estrategias conjuntas de las Comunidades Autónomas, respetando el ámbito competencial de cada una de ellas. El Estado podría de conformidad con el texto constitucional de dictar normas en exclusiva cuando la materia de carácter turística abordada tuviera una marcada influencia en el comercio exterior o en la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.10 y 149.1.13 de la Constitución Española respectivamente) (STS 125/84, de 20 de diciembre). Finalmente, como caso extremo y poco deseable, sólo utilizable en relación con supuestos puntuales basados en la importancia económica del turismo y el relevante papel que este juega en la balanza de pagos –enjugando el tradicional déficit del que adolece ahora nuestra economía– se encuentran las leyes de armonización. Estas normas están previstas en el artículo 150.3 de la norma Suprema debiendo ser promulgadas en base al interés general, necesidad que debe ser apreciada por mayoría absoluta de las Cortes Generales a fin de establecer los principios necesarios para armonizar las distintas Comunidades Autónomas.

4. Normativa sucinta sobre turismo. Panorámica general Andalucía, Ley 12/1999, de 15 de diciembre. Modificados los artículos 2, 31.1, 36 y 60.7 en virtud del capítulo XVI “Medidas sobre la sostenibilidad y calidad del turismo” de la Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas. Aragón, Ley 6/2003, de 27 de febrero Baleares, Ley 2/1999, de 24 de marzo • Ley sobre el Impuesto sobre Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento en

Baleares, Ley 7/2001 de 23 de Abril

• Ley de Ordenación del Turismo de las Baleares, Ley 9/2002, de 12 de diciembre,

para la modificación de la Ley 2/ 1999, de 24 de marzo.

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Canarias, Ley 7/1995, de 6 de abril • Canarias, Ley 7/1997, de 4 de julio, de modificación de la Ley 7/1995, de 6 de

abril.

• Canarias, Ley 5/1999, de 15 de marzo modificación de la Ley 7/1995, de 6 de

abril.

• Decreto 93/1998, de 11 de junio, por el que se establecen los criterios y el

procedimiento para declarar la no sujeción a la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.

• Ley 2/2000, de 17 de julio, de medidas Económicas, en materia de Organización

Administrativa y Gestión relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de establecimiento de normas tributarias.

• Decreto 10/2001, de 22 de enero, por el que se regulan los estándares turísti-

cos.

• Ley 2/2002, de 27 de marzo, de Establecimiento de normas tributarias y de

medidas en materia de organización Administrativa, de gestión, relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de carácter sancionador.

• Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la activi-

dad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y la Palma.

• Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de

Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias. (La Disposición Adicional Tercera modifica varios artículos de de la Ley 7/1995). Corrección de errores de la Ley 19/2003.

Cantabria, Ley 5/1999, de 24 de marzo Cataluña, Ley 13/2002 de 21 de junio Castilla-La Mancha, Ley  8/1999 de 26 de mayo Castilla y León, Ley 10/1997, de 19 de Diciembre Extremadura, Ley 2/1997 de 20 de marzo Galicia, Ley 9/1997 de 21 de agosto • Galicia, Ley 10/2004,de 2 de noviembre, de modificación de la Ley 9/1997 de

ordenación y promoción del turismo en Galicia.

La Rioja, 2/2001, de 31 de mayo • Decreto 111/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueba el reglamento de

desarrollo de la Ley 2/2001, de 31 mayo, de Turismo de La Rioja

Madrid, Ley 1/1999 de 12 de marzo 88

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• Madrid, Ley 1/2003 de 11 de febrero   de modificación de la Ley 1/1999, de 12

de marzo.

Murcia, 11/1997, de 12 de diciembre Navarra, Ley Foral 7/2003 de 14 de febrero País Vasco, 6/1994, de 16 de marzo Principado de Asturias, Ley 7/2001, de 22 de junio Valencia, Ley 3/1998, de 21 de mayo. Decreto 71/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de los Convenios Previstos en la Ley 3/1998, de 21 de mayo, de Turismo de la Comunidad Valenciana.

5. La actividad turística en Andalucía Nuestra Comunidad Autónoma cuenta con su propio conjunto de textos legales orientados al sector. Destaca la Ley de Turismo, aprobada en 1999, a la que ha seguido cierto desarrollo reglamentario que, aunque todavía incompleto, ha procurado un notable rejuvenecimiento de las normas reguladoras de los principales sectores de la actividad turística andaluza. De ahí que podamos hablar con propiedad de normativa autonómica andaluza que implica la consideración de la Ley del Turismo, Consejo Asesor de Turismo, Turismo rural y turismo activo en Andalucía, Consejo Andaluz de Turismo, Plan General de Turismo, Municipio Turístico. Resumidamente diríamos que la normativa andaluza contempla los antecedentes y determinantes del turismo, la importancia y estructura del turismo andaluz, los destinos y tipologías turísticas de Andalucía, la administración publica del turismo, las estadísticas de turismo, la planificación turística en Andalucía. Lógicamente la normativa focaliza aspectos concernientes a conocimientos generales sobre el arte en Andalucía, el concepto, características y método de la visita cultural, los Museos andaluces, el arte andaluz en la Prehistoria y Edad Antigua, el arte islámico y mudéjar en Andalucía, el arte gótico en Andalucía, el Renacimiento en Andalucía, el Barroco en Andalucía, el Neoclasicismo en Andalucía, el arte de los siglos XIX y XX en Andalucía, las catedrales andaluzas y sus bienes muebles, rutas por Andalucía, gastronomía andaluza, folklore, el Flamenco, la Artesanía, la Semana Santa andaluza y sus manifestaciones artísticas. De especial relevancia nos parece la consideración relativa a la actividad turística en Andalucía, su importancia económica, su evolución y estructura del turismo en la región, el turismo interior: turismo rural y cultural, el paisaje como recurso turístico, los espacios protegidos, los equipamientos turísticos, el turismo litoral, los espacios turísticos y los equipamientos turísticos. Tal como estamos viendo la disciplina turística cuenta con una normativa ciertamente extensa: Decreto 1945/83, de 22 de junio, regulador de las infracciones y sancioRevista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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nes en materia de defensa de los consumidores y usuarios. Y la Ley 26/84, de 19 de julio, de defensa de los consumidores y usuarios. En Andalucía la Ley 12/1999, de 15 de diciembre. Modificados los artículos 2, 31.1, 36 y 60.7 en virtud del capítulo XVI “Medidas sobre la sostenibilidad y calidad del turismo” de la Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas ficales y administrativas. Del mismo modo, la Ley 3/86, de 19 de abril, de inspección y régimen sancionador en materia de turismo, derogada por la Ley 12/1999, de 15 de diciembre. Y el Decreto 144/2003, de 3 de junio, de la inspección de turismo, deroga el Decreto 95/95, de 4 de abril, por el que se fjan los objetivos básicos que han de inspirar los planes de inspección turística y atribuye diversas competencias a la materia. Decreto 15/1990, del 30 de enero, por el que se crea y regula la organización y funcionamiento del Registro de Establecimientos y Actividades Turísticas y se simplifica la tramitación de los Expedientes Administrativos (R.E.A.T.). Resolución 1 de octubre de 2001 de la Dirección de Planificación Turística por la que se crea en el Registro de Turismo de Andalucía la sección denominada “Asociaciones, Fundaciones y Entes cuya finalidad sea el fomento del Turismo”. Resolución de 13 de febrero de 2002, de la Dirección General de Planificación Turística, por la que se crean diversas secciones en el Registro de Turismo de Andalucía. Además podemos hablar casi como una categoría de la visualización social del turismo en Andalucía. No en vano la Junta de Andalucía ha destinado recientemente 168.800 euros a realizar un estudio sobre la percepción social del turismo en Andalucía. La investigación se realiza a lo largo de doce meses sobre una muestra de 3.200 andaluces residentes en la costa, grandes ciudades y en zonas de turismo rural intensivo y extensivo, y tendrá una continuidad para valorar las posibles variaciones en el estado de opinión. Se creará igualmente una comisión de seguimiento que evaluará los informes realizados por seis grupos de trabajo. Además, el Gobierno andaluz tiene previsto realizar próximamente otro estudio de características similares destinado al mercado europeo, especialmente en el Reino Unido y Alemania. Para ello, se llegará a acuerdos con institutos de estudios sociales de otros países y con la Comisión Europea. Interesa, por tanto, la imagen turística de Andalucía en el resto de España. Los parámetros que se han tenido en cuenta para realizar el estudio han sido el grado de conocimiento de Andalucía, los atributos y características que definen a la comunidad y la imagen de la región como destino turístico. Las conclusiones reflejan que el mercado nacional continúa siendo el principal para Andalucía y que el mismo se caracteriza por su grado de fidelidad. El 62% de los españoles ha visitado la región en alguna ocasión, entre los que destacan madrileños, catalanes y extremeños, y el 73% piensa regresar en los próximos tres años. Las provincias más conocidas son Sevilla, Málaga y Granada, seguidas, por este orden, de Córdoba, Cádiz, Almería, Huelva y Jaén. Las motivaciones principales de los viajeros son el sol y la playa (49%), ciudades y monumentos (13%), visita a familiares o amigos (12%) y la naturaleza (6%). Además, Andalucía se sitúa como el destino nacional más asociado a la búsqueda de emociones. Según este estudio, la alegría y la hospitalidad son los atributos que más se identifican con la región andaluza, con una 90

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valoración de 8,8 puntos (en un intervalo del 1 al 10), y el 90% de los encuestados coinciden en que tienen una imagen positiva o muy positiva de Andalucía. La apuesta por la calidad, como estrategia marco para poder competir con destinos emergentes que se introducen en el mercado turístico de forma vertiginosa apoyados por sus precios bajos, se hace cada día más necesaria. La misión de Andalucía como destino turístico ha de ser la de ofrecer mayor calidad, y diferenciación a través del servicio, con el objeto de ser líderes y atraer a más turistas. El Plan de Calidad Turística de Andalucía refleja el reto asumido por la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía de impulsar, apoyar y promover las iniciativas de calidad necesarias para el aseguramiento de la buena salud del sector turístico andaluz en un mercado cambiante y crecientemente competitivo. Se trata de la primera gran actuación sectorial en materia de calidad turística en Andalucía, afrontándola de manera integral y proyectando actuaciones de mejora de la calidad sobre todos los elementos que influyen directa o indirectamente sobre el desarrollo de la actividad turística. El modelo del plan es sencillo y se basa en la “cooperación multilateral” de todos los agentes turísticos, administraciones y sector privado. Dicho plan se ha concebido en un eje de alineación con el mercado, es decir, satisfacer las necesidades del turista, de modo que cuando visite nuestra tierra tenga conciencia de que el precio que está pagando es acorde al valor ofrecido. Para ello, se han definido 11 programas de actuación que se van a perfilar a lo largo del periodo de ejecución con los profesionales del sector, las empresas, las administraciones públicas, las asociaciones, los destinos y los propios ciudadanos de las zonas turísticas. Los beneficiarios de este plan serán las empresas y los servicios públicos, los turistas y residentes, los profesionales, los destinos, las administraciones públicas y las asociaciones del sector. El Plan de Acción 2008 se configura como una herramienta fundamental de planificación y estructuración de la estrategia turística para el sector turístico andaluz. Se llevarán a cabo un total de 708 acciones de diversa naturaleza en 60 países, lo que supone un 40% más de las programadas en 2007. “La estrategia se centrará en actuaciones específicas en los diferentes mercados atendiendo a sus peculiaridades y en la promoción de once segmentos relevantes para el destino” indicó el consejero, quien precisó que el turismo de reuniones recibirá un “tratamiento concreto”. En definitiva, la normativa autonómica sobre la materia tiene su habilitación en el artículo 13.17 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el cual atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de promoción y ordenación del turismo; además, el artículo 12.3.3º del texto estatutario configura al turismo como un objetivo institucional de nuestra Comunidad Autónoma. El turismo aparece como el punto de referencia de una actividad económica profundamente diversificada y compleja. En cuanto actividad económica, está encaminada, en primer lugar, a proporcionar la debida atención a las personas que se desplazan de sus domicilios atraídas por el deseo de conocer y disfrutar de determinados aspectos de la realidad de un país, aspectos que se erigen de esta forma en recursos turísticos. La actividad turística Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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se orienta, pues, al cuidado, promoción y explotación de aquellos objetos y actividades que se consideran adecuadas para producir un incremento de flujos de este tipo y, en consecuencia, para aumentar la incidencia del turismo como recurso económico. No en vano la vinculación economía del turismo-sector turístico andaluz creció desde 2000 un 34,5% y lo hará en 2006 un 5%. El sector turístico andaluz creció desde el año 2000 un 34,5% y lo hará en el presente año 2006 un 5%, según la evolución del Indicador Sintético de Actividad Turística contemplado en el Informe Anual del Turismo en Andalucía 2005, realizado por Analistas Económicos sociedad de estudios del Grupo Unicaja. Este índice, que suministra una visión global de lo sucedido en el sector, confirma, según el documento presentado hoy en Málaga, que la evolución de la actividad turística “fue muy dinámica en Andalucía en el año 2005”, con un crecimiento anual del 4,7%, superando al de España (3,89%). Además, el consejero delegado de Analistas Económicos, Francisco Villalba, destacó en rueda de prensa que, desde el año 2000, el incremento total también es mayor en la Comunidad (34,5%) que en el conjunto nacional, donde alcanzó el 26,4%. En el ejercicio de 2006, las previsiones del informe aportan que se ha mantenido el “importante ritmo de actividad”, con un crecimiento anual en Andalucía del 5% y en España del 4,1%. El documento también recoge las opiniones empresariales sobre la actividad turística en Andalucía, sector al que otorgan en 2005 una puntuación de 3,48 puntos sobre 5. En cuanto a los ingresos de explotación, la respuesta de los empresarios coloca el crecimiento anual en 2005 en el 8,18%. Respecto a los retos del sector privado, identifican el incremento de las ventas, la mejora de la calidad del servicio, de la atención y de la satisfacción del cliente y la desestacionalización; mientras que en cuanto a los objetivos del conjunto del turismo en Andalucía señalan el turismo de calidad, el incremento del número de turistas, la mejora de las infraestructuras y de la promoción y el apoyo institucional. Además, el informe de Analistas Económicos indica que las perspectivas futuras de crecimiento del sector turístico son optimistas, según las opiniones empresariales, estimando el 52,4% para 2006 una tasa de crecimiento superior a la de 2005. Los ingresos por turismo se calculan en 14.460 millones de euros y la producción turística en sentido estricto fue de 12.500 millones de euros, aproximadamente el 11% del PIB regional.

6. Preliminares de incidencia jurisprudencial Tomando como base el análisis que ofrecen Ecologistas en Acción en las jornadas de reflexión y debate sobre las relaciones entre la Ordenación del territorio, el Derecho y el Urbanismo, podemos retener que en el ámbito judicial hay una gran discrecionalidad en torno a las cuestiones de Ordenación del Territorio que se reflejan en sentencias dispares sobre los mismos hechos juzgados en función del juzgado que se trate. Los participantes insistieron en la insuficiencia en el seguimiento de las órdenes de paralización de obras ilegales y la escasa determinación a la hora de comunicar las mismas a empresas vinculadas a las obras con las que sin concurso la obra es inviable. En otros 92

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casos, la escasa colaboración de notarios y sobre todo registradores de la propiedad hacen posible parcelaciones que se traducen en urbanizaciones ilegales que se denuncian cuando quizás personas de buena fe ya han comprado como legal lo que no es, complicando innecesariamente la única resolución que deben tener este tipo de actuaciones: la orden de demolición. Se pone de manifiesto como el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, se hizo para no molestar y el borrador que llegó al Parlamemto no hace ninguna mención al desarrollo urbanístico, es en el Parlamento donde se introduce el ya famoso 30/40 de incrementos máximos de población y suelo urbanizable. Es esta referencia al urbanismo el que lo ha puesto en la picota, con el tanden ayuntamientos– promotores como sus principales detractores. A esta situación de acoso y derribo declarativo hay que añadirle la explosión de la burbuja inmobiliaria y la crisis del sector de la construcción, sustento de la economía regional, para entender como se llega, vía concertación, al Plan Andaluz de la Vivienda, certificanado la defunción del Plan citado y dictaminando su incumplimiento. La construcción de 700.000 viviendas serían el apoyo desde lo público para mantener la actividad constructiva, ya que si de verdad se tratara de hacer accesible la vivienda para los nuevos hogares el Plan se centraría en que afloraran al mercado de alquiler las miles de viviendas vacias actuales y las que se preveen que estarán tras la inflación constructiva de la última década. En definitiva, el planteamiento que hemos recogido en este párrafo confirma que corren malos tiempos para una Ordenación del Territorio al servicio de los ciudadanos y que no hay señales de cambio mientras tengamos una economía dependiente de una actividad altamente especulativa como es la construcción y unos ayuntamientos que dependen de ésta para su financiación. Ello necesariamente ha de redundar en los derechos y libertades constitucionales de los andaluces en esta materia. Así, en el ámbito del desarrollo urbanístico y sostenibilidad en Andalucía, el Defensor tiene escrito que “esa preocupación institucional por la protección y tutela de los valores territoriales de nuestra Comunidad Autónoma y de la ordenación racional de su suelo, llevó a que, en 1997, hace ahora nueve años, abriéramos de oficio una queja destinada a que se impulsara la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), ya que habíamos contrastado que habían transcurrido ampliamente los plazos previstos en la Ley 1/1994, de 11 de Enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, para que se llevara a cabo la aprobación de este Plan, que nos parecía de vital importancia para la Comunidad Autónoma. Y es que estamos convencidos de que los retos que plantea la demanda de infraestructuras, la creación y expansión de núcleos de población, la localización de las diferentes actividades y la conciliación del desarrollo económico con la protección de intereses generales y, en definitiva, la tutela de los valores ambientales inherentes a gran parte de la superficie de nuestro suelo, demanda que, sin perjuicio al respeto a la autonomía local, se impulsen modelos de ordenación del territorio vinculantes para el planeamiento urbanístico, pues aquellos retos, en no pocas ocasiones, no pueden ser atendidos con respuestas dadas únicamente en clave municipal. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Calibra con acierto el Defensor que tal como ya señaló en su día nuestro Tribunal Constitucional (STC 4/1981, de 2 Febrero), la “autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía –y aún ésta tiene sus límites–“. De ahí que el art. 137 CE delimite el ámbito de los poderes autónomos contemplados en el precepto a la «gestión de sus respectivos intereses», que deberán ejercerse, lógicamente, tal y como señala la mencionada Sentencia, en el marco del ordenamiento, concluyendo ésta que “por lo que es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de Entes, de acuerdo con la Constitución”. Y añade que “de acuerdo con ello, las Comunidades Autónomas, dentro del marco del art. 148.1.3º CE, y, por supuesto, el Estado, dentro del establecido, entre otros, en el art. 149.1.13º y 23º, deben ejercer sus competencias plenas, generando marcos normativos y, en función de estos, modelos de planificación que hagan compatible el desarrollo urbano y económico con la adopción de medidas que garanticen la sostenibilidad del territorio. Como se decía en el denominado Manifiesto por una Nueva Cultura del Territorio “un territorio bien gestionado constituye un activo económico de primer orden (…) ya que la gestión sostenible del territorio es ciertamente una obligación social y ambiental, pero resulta también un apremiante imperativo económico”. Esta obligación de tutela territorial vincula, de manera muy especial, a los municipios, que pueden, y deben, ejercer autónomamente, conforme al art. 140 CE, sus competencias de ordenación urbanística, pero que deben actuar conforme a las normas y planes de ordenación del territorio y con respeto pleno a la legislación urbanística que cada Comunidad Autónoma establezca. En nuestro caso, la Ley 1/1994, de 11 de Enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía (LOTA) y la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). Por ello hay que detener la atención y traer a colación en qué aspectos se han centrado las críticas y los debates que, por diversos agentes sociales y desde los propios poderes públicos, se han realizado ante el problema que nos ocupa, que afecta, de manera muy singular, a determinadas Comunidades Autónomas, entre ellas la de Andalucía. En julio de 2006 se publicaban, en diversos medios de comunicación, noticias que no pueden tener sino la calificación de alarmantes, sobre las previsiones de construcción de viviendas amparadas en distintos planeamientos urbanísticos de municipios de las Comunidades Autónomas que tienen localizado parte de su territorio en el litoral. Se trata de decisiones de planeamiento adoptadas, en la inmensa mayoría de los casos, por acuerdo de los órganos de gobierno de los municipios y con la aprobación, directa o indirecta, según el planeamiento de que se trate, de los órganos de control territorial de las Comunidades Autónomas. Es decir, de modelos de planeamiento que no serían posibles sin el concurso de los actos o autorizaciones de las Administraciones Territoriales competentes para su aprobación, adoptados de conformidad con el ordenamiento jurídico. De acuerdo con esas noticias, el proceso especulador estaba afectando especialmente a las Comunidades Autónomas que poseen litoral en su territorio; tal vez los casos más llamativos eran los de la Comunidad Autónoma Valenciana, que tenía apro94

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bada una previsión de construcción de 364.500 viviendas; la de Andalucía, 345.600 o la Comunidad Autónoma Uniprovincial de Murcia, con 329.150 viviendas. Un titular de prensa recogía la opinión de la Ministra de Medio Ambiente de que “Valencia, Murcia y Andalucía han urbanizado el litoral sin control”. El informe de Greenpeace España “Destrucción a toda costa” criticaba muy duramente los modelos de intervención urbanística, entre otras, de las mencionadas Comunidades Autónomas del territorio español, manifestando, en lo que concierne a la nuestra, que “La Junta de Andalucía continua ejerciendo un modelo territorial insostenible, especialmente en el litoral. Este modelo se basa en un aprovechamiento máximo de las posibilidades de desarrollo de los espacios con un mayor potencial de crecimiento turístico bajo criterios estrictamente económicos. Sólo miran a corto plazo y se olvidan de introducir criterios de sostenibilidad ambiental y social”. Y es que en nuestro país, según un informe presentado sobre la situación y previsiones del sector de la construcción en Europa, realizado por la Red de Análisis Europea Euroconstruct, durante el ejercicio 2005 en España se concentró el 28,4% del total de viviendas nuevas construidas en Europa, lo que contrasta, a todas luces, con el hecho de que en nuestro país el porcentaje de población continental que reside en el mismo es del 9,7%. El informe de Sostenibilidad de 2006, elaborado por el Observatorio de Sostenibilidad en España (OSE), destacó la persistencia de la tendencia insostenible del modelo de desarrollo español, siendo uno de sus exponentes el mal uso y destrucción del valioso capital territorial, indicando como datos relevantes, en lo que concierne a la cuestión que nos ocupa, que el importante crecimiento económico se está realizando con fuertes efectos ambientales y que el aumento de la renta «per capita» continúa albergando serias debilidades, como la motivada por el hecho de que ese crecimiento está centrado, en gran medida, en la construcción. Asimismo se destaca que se observa en nuestro país un impulso del “proceso de litoralización”, fruto de la actividad turística (residencial y de servicios) y por la extensión de redes de infraestructuras. En cuanto a la actividad turística, suscribimos con el Defensor que “tanta incidencia tiene en esta cuestión, pone de manifiesto el conflicto entre el sector del turismo tradicional y el de segunda residencia. Considerando que el auge de la segunda residencia, fuera de la rentabilidad inmobiliaria, repercute de manera negativa en la rentabilidad empresarial de la actividad turística. Como aspecto positivo es preciso destacar que el informe señala que se está produciendo un mayor gasto medioambiental en Cataluña, seguida de Andalucía y el País Vasco, y que se está produciendo, también, un alto índice de implantación de la Agenda Local 21 con diferencias notables entre las Comunidades Autónomas, pero que Andalucía es una de las Comunidades Autónomas que lidera estos procesos. A ello es obligado añadir que Andalucía es la Comunidad Autónoma con mayor superficie de espacios protegidos de España. Por otro lado, es conocida la diversidad de supuestos de corrupción que, en estos últimos años, están apareciendo en nuestro país y, dentro de éste, en nuestra Comunidad Autónoma, que copan los medios de comunicación. En lo que aquí concierne, nos referimos a actuaciones ilegales y/o falta de transparencia, relacionadas con decisiones públicas de aprobación de modelos de planeamiento, de concesión de licencias no ajustadas a derecho o de graves omisiones Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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del ejercicio de las competencias de tutela y control del orden urbanístico por parte, sobre todo, de los municipios. Se trata de una cuestión en la que, en la mayoría de los supuestos que han saltado a la luz pública, está interviniendo ya la autoridad judicial, por lo que habrá que estar a las decisiones que se adopten en sus resoluciones, pero no queríamos dejar de mencionar esta realidad en un país en el que, de acuerdo con el Informe de Percepción de Corrupción de la ONG Transparencia Internacional, ocupa en la actualidad el discreto puesto 23, con un aprobado alto, muy lejos de los países que se han destacado por el respeto a sus propias leyes y a los principios de transparencia, como son Finlandia, Islandia o Nueva Zelanda, que obtienen un evidente sobresaliente en esa clasificación.” Como bien señala el Defensor del Pueblo, “todas estas cuestiones deben hacernos reflexionar sobre el papel que los poderes públicos andaluces deben desarrollar, a través de la función publica en que, insistimos, consiste la ordenación del territorio y la urbanística, para que asuman sus competencias planificadoras de acuerdo con el interés general y no se limiten, como en tantos y tantos supuestos, a atender propuestas de crecimiento basadas en una demanda de un mercado inducido por los propios agentes que intervienen en la promoción del suelo y de la edificación que, en muchos casos, se concierta en los despachos de algunos representantes municipales (con lo que el proceso posterior de real y efectiva participación pública es muy limitado o inexistente) o a reaccionar tarde y con pocas probabilidades de éxito, cuando el territorio ha perdido sus valores ambientales o paisajísticos, o el desarrollo insostenible ha tomado carta de naturaleza y se ha producido el colapso de las infraestructuras”. Compartimos en gran medida las conclusiones de Defensor, en el sentido que reproducimos por su incidencia jurisprudencial: que siendo cierto que, en algunos modelos urbanísticos rechazables desde diferentes perspectivas, han estado presente actuaciones ilícitas de agentes privados y responsables públicos, lo que ha motivado diversas intervenciones judiciales, no podemos obviar que la inmensa mayoría de los planeamientos urbanísticos cuyo modelo está causando rechazo por parte de colegios profesionales, amplios sectores de la población y no pocos responsables públicos, no hubieran tenido lugar si no hubieran sido aprobados formalmente con arreglo al ordenamiento jurídico en vigor por los órganos de gobierno competentes de los municipios y, en los casos en que ello era exigible, por los de la Comunidad Autónoma (Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio y Urbanismo). Por ello, entendemos que el sector publico y fundamentalmente los municipios han sido, cualquiera que sea la justificación de las decisiones adoptadas, los principales responsables de la situación creada. Es preciso resaltar que, pese a los esfuerzos realizados a través de las políticas públicas de vivienda, de infraestructuras y ambientales, los poderes públicos no han sabido garantizar, en plenitud y 25 años después de la aprobación de la Carta Magna, la consecución de los objetivos que, en aras a la protección de determinados derechos, les compelía, entre otros, los arts. 45, 46 y 47 CE.

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Del mismo modo la precariedad financiera crónica de las Haciendas Locales y la necesidad de que esta cuestión se aborde con urgencia a través de los instrumentos legales procedentes, pero siendo ello una realidad, no se puede afirmar que todos los municipios, ni siquiera los que se encuentran en una situación similar desde un punto de vista territorial y presupuestario, hayan actuado del mismo modo a la hora de establecer su modelo de planificación urbanística; aunque es verdad que la mayoría de los que se encuentran en el litoral andaluz han sufrido con intensidad, en el sentido más amplio del termino, la presión urbanística.

7. Alguna jurisprudencia del Tribunal Constitucional El Alto Tribunal viene sosteniendo algunos patrones que de forma somera dejamos apuntados. Los argumentos giran en orden a que el Estado español está caracterizado por una estructura no uniforme, pero que no obstante es preciso una cierta unidad en el orden económico que impida la existencia de diferencias importantes que provoquen la fractura del modelo de distribución territorial de poder en un Estado compuesto. La STC 1/1982, de 28 de enero dispone que “La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Por ello, La Constitución retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad, como sucede entre otros preceptos, con el Art. 149.1.10ª de la Constitución Española, y en otros supuestos retiene en poder del Estado, también con carácter exclusivo, la competencia para fijar solamente las bases, como ocurre en los Arts. 149.1.11ª y 13ª”. Esta resolución sigue diciendo que “Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases para la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de los intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución Española y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia”. La misma Sentencia añade que “el hecho de que en una materia determinada la Constitución sólo atribuya al Estado la fijación de sus bases no significa, en modo alguno, que a una Comunidad determinada le corresponda ya, sin más, la regulación de todo lo que no sea básico, pues a cada Comunidad sólo le corresponderán aquellas competencias que haya asumido en su Estatuto, perteneciendo las demás al Estado, tal como dispone, en términos inequívocos, el Art. 149.3 de la Constitución Española”.

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La STC 75/1989, de 24 de abril con el ánimo de garantizar la consecución de objetivos de política económica nacional, dispone “el Estado ha definido las actuaciones protegibles, que constituyen el núcleo de las medidas consideradas y la forma de protección a través del ordenamiento de subvenciones, así como el nivel relativo de esa ayuda en relación con el coste de la correspondiente inversión, y el volumen de recursos estatales que se aportan para estas ayudas. La regulación estatal de estos aspectos no invade por sí misma “competencia autonómica alguna, pues se halla legitimada por lo dispuesto en el Art. 149.1.13 de la Constitución Española” (Sentencia 152/1988, de 20 de julio). Por otro lado, las ayudas estatales previstas se refieren a programas singularizados que presentan la suficiente importancia y autonomía dentro del turismo como para estimar que el condicionamiento específico de la subvención a los mismos responde a la finalidad de garantizar un objetivo de política económica, como es la de la potenciación de actividades turísticas especiales que complementan la oferta tradicional y que permiten corregir además la excesiva estacionalidad de nuestro turismo. Como la representación del Estado alega se trata de una promoción de actividades turísticas que ni se configura como paralela a la establecida por la Comunidad Autónoma Gallega, ni tampoco impide, por su excesiva concreción, que la Comunidad Autónoma pueda desarrollar en el sector turístico una política propia “orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector componentes del sistema económico general” (Sentencia 101/1988, de 27 octubre). La previsión de estas subvenciones, definir las actuaciones protegibles, el nivel de protección y la aportación de recursos estatales ha de estimarse que entra dentro de las competencias que al Estado concede el art. 149.1.13ª, pues le permite la realización de las correspondientes actuaciones que garantizan la consecución de los objetivos de la política económica nacional en el sector del turismo y ha de considerarse como un elemento indispensable “para alcanzar los fines de política económica en general propuestos” (Sentencia 152/1988, de 20 de julio). Por consiguiente, la mera previsión de estas subvenciones y la regulación genérica de sus condiciones, al entrar dentro de la competencia del Estado de la ordenación general de la economía, no ha invadido las competencias de la Comunidad Autónoma, quien no podría reivindicar para sí misma esa regulación de alcance nacional”. Tomando la Sentencia 75/1989, de 24 de abril, el Tribunal Constitucional “ya ha reconocido que el ejercicio autonómico de una competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico no excluye la existencia de una competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector y que el ejercicio autonómico de esa competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos y materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamen98

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te a un objetivo de planificación económica. Como indica la Sentencia 152/1988, de 20 de julio “dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector”. En atención a los criterios editoriales que nos han sido dados, dejamos aquí el texto a expensas de continuar el análisis en su segunda parte.

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3. Sección de Jurisprudencia Mercantil

Algunas consideraciones en torno al extravío y pérdida del equipaje en el transporte aéreo María Cruz Mayorga Toledano Profesora Contratada Doctora de Derecho Mercantil Universidad de Málaga Índice. 1. Normativa aplicable al transporte aéreo en la Unión Europea. 2. Responsabilidad solidaria y transporte sucesivo y carga de la prueba. 3. Contenido y límite de la responsabilidad. 4. Daño moral. a) concepto, b) prueba c) cuantificación, d) conveniencia y legitimidad de su uso.

1. Normativa aplicable al transporte aéreo en la Unión Europea El transporte aéreo de pasajeros, en tanto que se desarrolla en el ámbito internacional tiene un régimen jurídico especial sustentado por acuerdos internacionales. El diferente nivel de firma y ratificación de dichos tratados por los diferentes Estados genera ya de por sí un conflicto, esto es, determinar la normativa aplicable al caso concreto es una cuestión que no siempre resulta pacífica . Para ALBA FERNÁNDEZ, todo el proceso de elaboración y posterior entrada en vigor de un Convenio debe ser interpretado como un indicio de la situación en que se halla el proceso de búsqueda de la armonización y de la uniformidad del Derecho mercantil internacional. En el caso de la Unión Europea, la voluntad del legislador comunitario ha sido la de crear un sistema de responsabilidad uniforme en el transporte aéreo internacional. Así, la regulación vigente en la Unión Europea se extiende no sólo a los vuelos internacionales sino también a los vuelos internos realizados dentro de cada Estado miembro. te:

En este sentido, actualmente la normativa aplicable al transporte aéreo es la siguien-



Sección coordinada por Patricia Benavides.



Así, ver en este sentido, GUERRERO LEBRÓN, Mª. J. (2003): «La normativa aplicable en Europa en materia de responsabilidad de las compañías aéreas por daños en los pasajeros», en Derecho de los Negocios, nº 150, pp. 1-12.



ALBA FERNÁNDEZ, M. (2005): «El Convenio de Montreal para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional de 1999: el comienzo de una nueva etapa», en Derecho de los Negocios, nº 173, p. 7.

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Sección de Jurisprudencia Mercantil

1) Reglamento 2004/261/CE, de 11 febrero, que establece normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos y deroga Reglamento (CEE) núm. 295/91, de 4 de febrero de 1991. 2) El Convenio de Montreal de 28 de mayo de 1999, para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional, destinado a aplicarse a todo transporte internacional de personas, equipaje o carga efectuado en aeronave, cuya finalidad fue incrementar el nivel de protección de los derechos de los pasajeros, instituyendo sistemas de resarcimiento por daños más cercanos a los principios de equidad y racionalidad. 3) El Reglamento (CE) nº 889/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de mayo de 2002, que modifica el Reglamento (CE) nº 2027/1997, del Consejo, de 9 de octubre, sobre responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente. Este último viene a redenominarse como Reglamento (CE) nº 2027/1997, del Consejo, de 9 de octubre, relativo a la responsabilidad de las compañías aéreas respecto al transporte aéreo de los pasajeros y su equipaje. La modificación se justifica por el hecho de que se procede a desarrollar las disposiciones pertinentes del Convenio de Montreal en relación con el transporte aéreo

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Uno de las novedades más importantes de este Reglamento es, junto con el incremento de las indemnizaciones automáticas que el pasajero tiene derecho a percibir por las contingencias especificadas, la teórica obligación de los transportistas de ofrecer una mayor información a los pasajeros, convirtiéndose en la “verdadera causa eximente” respecto a la responsabilidad del profesional”, en este sentido ver CASANOVAS IBÁÑEZ, O./MARTÍNEZ BENÍTEZ, M.(2006): «Jurisprudencia y transporte aéreo: de la liberalización a la protección de los derechos de los pasajeros», en Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 29, p. 462. En todo caso, se trata de paliar el problema ya reconocido por la Unión Europea en Doc COM/2000/365 final por el que uno de los elementos que contribuyen a agravar el problema es el desconocimiento por los propios pasajeros de sus derechos y de cómo ejercitarlos: Proporcionaría seguridad jurídica a ambas partes (compañías aéreas y pasajeros) sobre sus derechos y obligaciones respectivos y permitiría una reparación en Derecho a los pasajeros si dichos derechos no se respetan. Es crucial que existan mecanismos de aplicación forzosa para que los pasajeros disfruten realmente de sus derechos. Además, en la mejora de la información hay que añadir entre otros, el Reglamento (CE) 2111/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2005, relativo al establecimiento de una lista comunitaria de las compañías aéreas sujetas a una prohibición de explotación en la Comunidad y a la información que deben recibir los pasajeros aéreos sobre la identidad de la compañía operadora. Sobre el análisis del Reglamento 2111/2005, ver GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, Mª. B.: (2006): «Sobre las medidas comunitarias de compensación y asistencia a los usuarios del transporte aéreo», en Estudios sobre Consumo, nº 79, pp. 35-47. No obstante, aunque los Reglamentos comunitarios imponen al transportista la obligación de informar al pasajero de los derechos que le reconocen, no existe en dichos textos legales ninguna sanción para el caso de incumplimiento, ver GARRIDO PARENT, D. (2006): «Las condiciones generales del contrato de transporte aéreo de pasajeros y de su equipaje», en Aranzadi Civil nº 3, p. 2423.



Ver en este sentido, GABALDÓN GARCÍA, J. L. (2000): «Hacia un nuevo Derecho uniforme para los contratos de transporte aéreo internacional (El Convenio de Montreal de 28 de mayo de 1999)», en Derecho de los Negocios, nº 123, p. 5. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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de pasajeros y su equipaje y se establecen determinadas disposiciones complementarias (artículo 3.1 Reglamento 2027/97). El Reglamento (CE) nº 889/2002 incorpora, por tanto, todas las disposiciones del Convenio de Montreal en relación con la responsabilidad del transportista en temas de transporte de pasajeros y de su equipaje. Esto implica que el Convenio de Montreal además de aplicarse a los vuelos entre los Estados que son parte del mismo, regulará la responsabilidad de una compañía aérea comunitaria en relación con el transporte de pasajeros y su equipaje; incluso el transporte aéreo interior de los mismos queda afectado por las disposiciones del Convenio de Montreal. En este sentido, RUEDA VALDIVIA destaca el desplazamiento que el Reglamento comunitario ha provocado sobre la normativa material uniforme contenida en el sistema del Varsovia sino directamente sobre la normativa nacional relativa al transporte aéreo en los países de la Unión Europea. El artículo 2.1.b) determina por compañía aérea comunitaria se entiende toda empresa de transporte aéreo que posea una licencia de explotación válida concedida por un Estado miembro de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 2407/92. Por otro lado, como afirma ARROYO MARTÍNEZ, al hacerse extensiva la aplicación de dichas disposiciones al transporte aéreo en el interior de un Estado miembro no se produce la teórica dualidad entre la disciplina interna e internacional, ya que el Derecho comunitario ha propiciado que sean coincidentes. No obstante, lo cierto es que la aplicación del Convenio de Montreal ha puesto de manifiesto problemas como: por un lado y fuera del ámbito comunitario, no ha conseguido reestablecer la uniformidad del régimen de responsabilidad del transportista aéreo sino que actualmente ha provocado un agravamiento de la pluralidad normativa que se venía produciendo, pues 

Para HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, A. (2006): «La responsabilidad por incidencias en el equipaje en el transporte aéreo internacional», en Revista de Derecho Mercantil, nº 262, pp. 1525 y ss., el Reglamento (CE) nº 889/2002, no trata sobre la documentación del transporte de pasajeros ni de su equipaje, por lo que se aplicaría directamente el Convenio de Montreal, ratificado por los Estados miembro de la UE.



En relación con el Reglamento 261/2004 y el Convenio de Montreal, en este caso el TJCE en resolución del Asunto C•173/07 Emirates Airlines Direktion für Deutschland contra Diether Schenkel –DOCE 7/7/2007– entiende que aunque la Comunidad es firmante del Convenio de Montreal y está obligada por éste, el Reglamento nº 261/2004 no es una medida comunitaria para la aplicación del Convenio: Los pasajeros que viajan en un vuelo de vuelta desde un país tercero a un Estado miembro no son “pasajeros que partan de un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro” en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 261/2004 y, por tanto, no entran en el ámbito de aplicación personal de dicho Reglamento si el transportista que efectúa el referido vuelo no es un transportista comunitario, aun cuando se hayan contratado simultáneamente el vuelo de ida y el de vuelta. En definitiva, la normativa aplicable al transportista no comunitario dependerá entre otros factores del punto de origen y destino del transporte.



RUEDA VALDIVIA, R. (2005): «La responsabilidad del transportista aéreo en el transporte internacional de pasajeros: pluralidad normativa y problemas de delimitación», en AA.VV.(coord. por MARTÍNEZ SANZ, F./PETIT LAVALL, M.V.) I Congreso Internacional de Transporte: los retos del transporte en el siglo XXI, vol. 2, Tirant lo blanch, p. 1314.



ARROYO MARTÍNEZ, I. (2006): Curso de Derecho aéreo, Aranzadi, Pamplona, p. 219.

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se trata de un tratado más a tener en cuenta10. Por otro lado, el principal problema de los convenios materiales como el de Montreal es que, aunque garantizan la existencia de un Derecho uniforme en todos los Estados en los que constituye Derecho vigente, no existe garantía alguna de que su aplicación judicial sea uniforme11. En este contexto normativo relativo a la responsabilidad del transportista, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Girona de 21 de febrero de 200812, objeto de este comentario, declara la aplicación del Convenio de Montreal, en los términos del Reglamento 2027/1997, para determinar la responsabilidad por pérdida de equipaje en un vuelo de ida y vuelta entre Barcelona-Perú con escala en Madrid y operado cada tramo por una compañía diferente, aunque el pasajero recibió un único talón de equipaje y billete de pasaje con facturación de equipaje directa desde punto de salida a destino y viceversa.

2. Responsabilidad solidaria y transporte sucesivo y carga de la prueba Dentro del transporte aéreo de pasajeros, el transporte de equipajes tiene el carácter subsidiario, es decir, forma parte del mismo contrato como accesorio. Así el objeto del contrato es transportar al pasajero con los objetos que desee (y se le permita) llevar. Tal y como estableció la Ley de Navegación Aérea, el transportista estaba obligado a transportar, junto con los viajeros y, dentro del precio del billete, el equipaje. Sólo el exceso de equipaje sería objeto de una estipulación especial que no conformaría un contrato diferente o independiente sino una estipulación dentro del mismo13. El Convenio de Montreal regula extremos concretos del contrato de pasaje aéreo, como la documentación, los derechos y obligaciones y la responsabilidad. En relación con la documentación, el transportista viene obligado a emitir el talón del equipaje, que debe ser expedido por cada bulto facturado y ha de servir para identificar el equipaje,

10 Ver PETIT LAVALL, Mª. V. (2007): La responsabilidad por daños en el transporte aéreo internacional de mercancías, Comares, p.20. 11 SEUBA TORREBLANCA, J.C. (2005): «Derecho de daños y Derecho internacional privado: algunas cuestiones sobre la legislación aplicable y la Propuesta de Reglamento “Roma II”», InDret, nº 1, p. 15. 12 JUR\2008\87140. 13 MONFORT FERRERO, Mª. J. (2000): «El contrato de transporte aéreo de pasajeros: la responsabilidad del transportista por los equipajes», en Actualidad jurídica Aranzadi, nº 423, p. 2. Ver también GUTIÉRREZ GILSANZ, A. (2005): «La responsabilidad del transportista aéreo por los equipajes de los pasajeros», en AA.VV.(coord. por MARTÍNEZ SANZ, F./PETIT LAVALL, M.V.) I Congreso Internacional de Transporte: los retos del transporte en el siglo XXI, vol. 2, Tirant lo blanch, p. 1267. 106

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siendo éste el único contenido esencial del mismo14. HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ señala que la regulación del talón de equipaje que realiza el Convenio de Montreal tiene la finalidad de extinguir ciertas prácticas abusivas por parte de las compañías aéreas tendentes a evitar la aplicación de la normativa vigente15. En todo caso, estos documentos son prueba de la existencia del contrato y, por tanto, la falta de emisión no afecta a la eficacia o validez del contrato y además, impide al transportista beneficiarse de los límites de las responsabilidad en caso de que de curso al transporte sin emitir tales documentos16. Así lo entiende la sentencia del Juzgado de lo Mercantil de Islas Baleares de 20 de noviembre de 200717, que establece que si según el Convenio de Montreal el transportista está obligado a dar documentación completa sobre cada uno de los bultos facturados, con expresión no solo del itinerario, sino también de su peso, sin que sea suficiente la relación genérica a un número total, con un peso global, no se puede consentir que las compañías aéreas se escuden en sus propios incumplimientos para mitigar el alcance de sus responsabilidades, dado que de haber actuado con la suficiente y necesaria diligencia, habrían emitido tanto talones completos como bultos se hubiesen facturado, indicando el peso de cada uno de ellos. Actuar de otra forma provocaría imponer a los viajeros la carga de tener que acreditar cual es el peso concreto de cada de sus bultos, cuando dicha obligación incumbe al transportista, la cual además de disponer de los equipos técnicos suficientes y adecuados para ello, está obligada por normativa vigente a la indicación de esos términos. Por ello, las consecuencias de no cumplir con la ley deben recaer sobre la compañía aérea que las incumple.

14 Artículo 3. Pasajeros y equipaje: 1. En el transporte de pasajeros se expedirá un documento de transporte, individual o colectivo, que contenga: a) la indicación de los puntos de partida y destino; b) si los puntos de partida y destino están situados en el territorio de un solo Estado Parte y se han previsto una o más escalas en el territorio de otro Estado, la indicación de por lo menos una de esas escalas. 2. Cualquier otro medio en que quede constancia de la información señalada en el párrafo 1 podrá sustituir a la expedición del documento mencionado en dicho párrafo. Si se utilizase uno de esos medios, el transportista ofrecerá al pasajero expedir una declaración escrita de la información conservada por esos medios. 3. El transportista entregará al pasajero un talón de identificación de equipaje por cada bulto de equipaje facturado. 4. Al pasajero se le entregará un aviso escrito indicando que cuando sea aplicable el presente Convenio, éste regirá la responsabilidad del transportista por muerte o lesiones, y por destrucción, pérdida o avería del equipaje, y por retraso. 5. El incumplimiento de las disposiciones de los párrafos precedentes no afectará a la existencia ni a la validez del contrato de transporte que, no obstante, quedará sujeto a las reglas del presente Convenio incluyendo las relativas a los límites de responsabilidad. 15 HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, A. (2006:1519). 16 ARROYO MARTÍNEZ, I. (2006:206). 17 JUR\2008\56420. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Por otro lado, por lo que respecta al equipaje facturado el transportista sólo responderá de los daños ocasionados mientras esté desarrollando la prestación, que comienza desde que el transportista lo recibe hasta que lo entrega de nuevo al pasajero. Esta circunstancia tiene un alcance diferente cuando en el transporte del pasajero y de su equipaje interviene más de un transportista. Una de las cuestiones principales que induce a la Audiencia Provincial de Girona de 21 de febrero de 2008 a revocar la sentencia del Juzgado Mercantil 1 Girona, es la diferente interpretación jurídica que realizan de los hechos, por cuanto, como hemos indicado el trayecto completo fue operado por dos compañías diferentes. El demandante adquirió, por medio de la agencia de viajes Halcón Viajes, un vuelo con destino a Lima realizar en dos trayectos: Barcelona-Madrid y de regreso Madrid-Barcelona con Spanair y Madrid-Lima y regreso Lima-Madrid con Air Plus Comet. De vuelta a Barcelona, el pasajero no recupera el equipaje facturado en Lima. La primera sentencia desestima la demanda por entender que no ha quedado probado cuál de las dos compañías aéreas fue la que extravió el equipaje y por falta de prueba acerca de la concreta cuantía por cada objeto específico extraviado. En este caso, el pasajero recibió un único talón de equipaje y billete de pasaje con facturación de equipaje directa desde punto de salida a destino. En el viaje de regreso, cuando se perdieron las maletas, también recibió un único talón de equipaje, en el que expresamente se indicaba que el equipaje viajaría en dos vuelos uno destino Madrid y otro destino Barcelona. Para la Audiencia Provincial de Girona, la correcta interpretación y aplicación del Convenio de Montreal en el caso de autos se circunscribe a considerar que se trata de un transporte sucesivo operado por dos compañías aéreas diferentes, lo que tiene como consecuencia la aplicación de la responsabilidad solidaria de los transportistas frente al pasajero conforme al artículo 36 del Convenio18. Así pues, insiste el Tribunal en que no es preciso e irrelevante determinar en qué trayecto se perdieron las maletas pues, independientemente del la responsabilidad de cada transportista por el trayecto que ha 18 Artículo 36 del Convenio de Montreal: Transporte sucesivo. 1. En el caso del transporte que deben efectuar varios transportistas sucesivamente y que esté comprendido en la definición del párrafo 3 del artículo 1, cada transportista que acepte pasajeros, equipaje o carga se someterá a las reglas establecidas en el presente Convenio y será considerado como una de las partes del contrato de transporte en la medida en que el contrato se refiere a la parte del transporte efectuado bajo su supervisión. 2. En el caso de un transporte de esa naturaleza, el pasajero, o cualquier persona que tenga derecho a una indemnización por él, sólo podrá proceder contra el transportista que haya efectuado el transporte durante el cual se produjo el accidente o el retraso, salvo en el caso en que, por estipulación expresa, el primer transportista haya asumido la responsabilidad por todo el viaje. 3. Si se trata de equipaje o carga, el pasajero o el expedidor tendrán derecho de acción contra el primer transportista, y el pasajero o el destinatario que tengan derecho a la entrega tendrán derecho de acción contra el último transportista, y uno y otro podrán, además, proceder contra el transportista que haya efectuado el transporte durante el cual se produjo la destrucción, pérdida, avería o retraso. Dichos transportistas serán solidariamente responsables ante el pasajero o ante el expedidor o el destinatario. 108

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efectuado, rige la regla de la solidaridad (en este caso la demandada fue la compañía Spanair). El concepto de transporte sucesivo está plasmado en el artículo 1.3 del Convenio de Montreal que lo concibe como un solo transporte cuando las partes lo hayan considerado como una sola operación, tanto si ha sido objeto de un solo contrato como de una serie de contratos, (no perderá su carácter internacional por el hecho de que un solo contrato o una serie de contratos deban ejecutarse íntegramente en el territorio del mismo Estado). Debe entenderse, por tanto, que cada transportista que acepte pasajeros y sus respectivos equipajes tiene la consideración de parte contratante respecto del transporte efectuado bajo su control19. La contratación se hace con dos o más transportistas, perfectamente identificados y diferenciados, los cuales asumen el traslado del pasajero y su equipaje en unos trayectos concretos, igualmente identificados y diferenciados. Cada aerolínea asume las obligaciones del tramo o trayecto efectuado y pactado, aunque todos los transportistas que intervienen en el transporte sucesivo responden solidariamente frente al pasajero, cabiendo posteriormente ejercitar el derecho de repetición frente al causante del daño20. Distinto del transporte sucesivo es el transporte realizado por un transportista contractual y un transportista de hecho, a los que el Convenio de Montreal les dedica especialmente los artículos 39 a 48. En este caso también intervienen diversos transportistas, aunque su posición jurídica frente al pasajero es diferente porque asumen bajo formas diversas la obligación del traslado. Existe un transportista que es el que firma el contrato con el pasajero –transportista contractual– y un porteador que es quien en realidad lo ejecuta –transportista de hecho–. En este caso, el Convenio de Montreal, en aras a portar una mayor cobertura al cliente del transporte aéreo, evita que los transportistas eludan la responsabilidad debida por sus actos: imputa los actos del transportista de hacho al transportista contractual, quien debe asumirlos como propios. Además, al transportista de hecho se le imputa los actos y omisiones del contractual con los límites cuantitativos establecidos en el propio Convenio21. En otras palabras, el artículo 41 del 19 ARROYO MARTÍNEZ, I. (2006: 222). 20 Con idéntico criterio interpretativo ver también la sentencia del Juzgado de lo Mercantil de Vizcaya de 8 de febrero de 2007 (AC 2007\792). 21 Artículo 41. Responsabilidad mutua. 1. Las acciones y omisiones del transportista de hecho y de sus dependientes y agentes, cuando éstos actúen en el ejercicio de sus funciones, se considerarán también, con relación al transporte realizado por el transportista de hecho, como acciones y omisiones del transportista contractual. 2. Las acciones y omisiones del transportista contractual y de sus dependientes y agentes, cuando éstos actúen en el ejercicio de sus funciones se considerarán también, con relación al transporte realizado por el transportista de hecho, como del transportista de hecho. Sin embargo, ninguna de esas acciones u omisiones someterá al transportista de hecho a una responsabilidad que exceda de las cantidades previstas en los artículos 21, 22, 23 y 24. Ningún acuerdo especial por el cual el transportista contractual asuma obligaciones no impuestas por el presente Convenio, ninguna renuncia de derechos o defensas establecidos por el Convenio y ninguna declaración especial de valor prevista en el artículo 21 afectarán al transportista de hecho, a menos que éste lo acepte. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Convenio determina la solidaridad entre el transportista contractual y el transportista de hecho. Es aquí, sin embargo, donde resulta contradictoria con la interpretación realizada, ante hechos prácticamente iguales, por el Juzgado de lo Mercantil de Islas Baleares de 20 de noviembre de 2007. En este caso, se trata de las mismas compañías aéreas y la única diferencia es que el origen se ubica en Palma de Mallorca, pues se contrató ante una agencia de viajes la adquisición de dos billetes de transporte aéreo: el vuelo de ida, 1) el trayecto Palma de Mallorca-Madrid, con la compañía Spanair y 2) el trayecto Madrid-Lima se realizó con Air Plus Comet. Los demandantes facturaron su equipaje en el aeropuerto de origen, para recogerlo en el destino final; hecho que no fue posible porque la segunda compañía, no recibió la maleta de los actores en el aeropuerto de Madrid dado que la primera de las transportistas, Spanair, no hizo la entrega a tiempo. Ante estos hechos el Juzgado entiende que la compañía Air Plus Comet (la demandada en este caso) resulta responsable conforme a los artículos 39 y 40 del Convenio de Montreal y no lo configura como transporte sucesivo al que no atribuye la regla de la responsabilidad solidaria: los responsables de indemnizar los daños y perjuicios son los transportistas contractuales, aquellos con los que se contrata el viaje, apareciendo obligaciones para los denominados transportistas de hecho, el que de facto, con autorización del contractual (por los pactos entre ellos), hace todo o parte del transporte aéreo, sin ostentar la condición de transportista sucesivo. Esto es, en consonancia con las disposiciones del Código Civil acerca de las obligaciones solidarias y mancomunadas (art. 1137 y siguientes), la normativa especial descarta, como regla general la solidaridad de los eventuales obligados, haciendo recaer el peso del cumplimiento en la compañía con la que se contrata el transporte; sin embargo, consciente de la realidad contractual existente, en la que es frecuente la participación de varias aerolíneas en un mismo trayecto, dependiendo de los destinos y de las escalas, amén de las alianzas mundiales de éstas (con los sistemas de códigos compartidos), aparece la dicción del precepto anteriormente citado, en que deja paso (sumándose a la de la compañía emisora del billete) a la responsabilidad de quien de facto lleva a cabo el transporte, al margen del pacto inicial, bajo el consentimiento de aquella parte con quien se contrata. Es distinto del caso de transporte sucesivo, …, conforme al art. 36 del convenio, cada aerolínea asume las obligaciones del tramo o trayecto efectuado y pactado. Cuando existe una pluralidad de porteadores, la regla esencial para distinguir el transporte sucesivo del realizado por transportista contractual y transportista de hecho es que aunque pueda ser o no ejecutado por diversos y diferentes transportistas es que se conciba por las partes que suscriben el negocio jurídico como un único transporte u operación tanto si forma parte de un solo contrato como si es objeto de una serie de ellos22. En este sentido, el TJCE en el Asunto c 173/07 entiende interpretando al Convenio de Montreal que el transporte por sucesivos transportistas constituirá un solo transporte internacional cuando las partes en el contrato lo hayan considerado como 22 GABALDÓN GARCÍA, J. L. (2000:6). 110

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una sola operación, lo que sucede en el caso de la contratación simultánea de ambas partes de un viaje de ida y vuelta.

3. Contenido y límite de la responsabilidad por la pérdida del equipaje facturado Si en el apartado anterior analizamos la atribución de la responsabilidad cuando hay varios transportistas implicados, ahora nos compete determinar cuando surge la misma y los límites legales que la afectan. Para el Convenio de Montreal el transportista es responsable (artículo 17) si el daño o pérdida del equipaje se ha producido cuando estaba bajo su custodia, no obstante esta objetivación de la responsabilidad queda matizada o corregida por dos factores: decae en la misma si el daño trae su causa en la naturaleza, defecto o vicio del equipaje (artículo 17) o si el daño se deba exclusivamente a la acción –culpa– del pasajero (artículo 20). En este sentido, GUERRERO LEBRÓN afirma que nos encontramos con una responsabilidad cuasi-objetiva 23. El hecho es que la pérdida o los daños en el equipaje serán relevantes a efectos de que nazca la responsabilidad con independencia de que tenga su origen en hechos fácticos o jurídicos, para algún autor sería equiparable la destrucción con su robo o entrega a un tercero24. Por otro lado, respecto del límite de la responsabilidad25, el Convenio de Montreal –artículo 22.2– reconoce la responsabilidad del transportista en el transporte del equipaje facturado, en caso de destrucción, pérdida 26, avería o retraso y la limita a 1.000 derechos especiales de giro por pasajero salvo que se haya hecho una declaración especial del valor del mismo y haya pagado una suma suplementaria si procede27. No obstante estos límites no impiden que además los tribunales puedan añadir otras

23 GUERRERO LEBRÓN, Mª J. (2005): La responsabilidad contractual del porteador aéreo en el transporte de pasajeros, Tirant lo blanch, Valencia, p. 237. 24 GUTIÉRREZ GILSANZ, A. (2005:1275). 25 Pese a que la limitación de la responsabilidad pueda parecer injusta, tal y como afirma la sentencia del Juzgado de lo Mercantil de Madrid de 2 de marzo de 2007 (AC 2007\419), su razón de ser responde en definitiva a los costes asumidos por los grandes riesgos que ello puede suponer para las compañías aéreas, poniendo en peligro su propia viabilidad económica. 26 GUERRERO LEBRÓN, Mª. J. (2005:230) Esta autora concibe acertadamente que la «destrucción» no es exclusivamente la pérdida física total, sino que también debe ser comprensiva de aquellas ocasiones en las que el equipaje, a consecuencia de los daños sufridos, resulta inservible para su fin original. La pérdida se produce cuando el transportista no vuelve a poner al pasajero en posesión de su equipaje. 27 El artículo 4 del Reglamento (CE) nº 889/2002 complementa este artículo y establece que la suma suplementaria que puede exigir una compañía aérea comunitaria en caso una declaración especial de interés, se basará en una tarifa que se deberá haber calculado partiendo del coste adicional de transporte y seguro del equipaje. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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sumas adicionales relativas a las propias costas y otros gastos sufridos por el pasajero28. La excepción a este límite indemnizatorio se encuentra en el propio artículo 22.5 del Convenio que establece que no será aplicable si se prueba que el daño es el resultado de una acción u omisión del transportista o de sus dependientes o agentes, con intención de causar daño, o con temeridad y sabiendo que probablemente causaría daño. En este caso, la SAP de Girona de 21 de febrero de 2008, siguiendo la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1998, considera que los límites a la responsabilidad no pueden beneficiar al porteador cuando el daño producido se debe a su actividad dolosa o por faltas equivalentes al dolo. Así, en coherencia con esta tesis y para determinar la existencia del dolo interpreta que la falta de diligencia de la compañía aérea respecto de la búsqueda y averiguación de las circunstancias que acompañaron a la pérdida del equipaje, y la no aportación de explicaciones de su extravío son indicios que ponen de manifiesto una desorganización en la gestión del equipaje, que puede ser considerado negligencia grave asimilable al dolo29. El dolo en el caso de incumplimiento de obligaciones contractuales no requiere la voluntad de dañar sino que la infracción del deber jurídico sea voluntaria y consciente30. En este mismo sentido, las sentencias de la Audiencia Provincial de Asturias de 13 de enero de 200331 y del Juzgado de Primera Instancia de Bilbao de 14 de marzo de 200332 advierten que la existencia de dolo o temeridad se vincula con la constatación de una falta de profesionalidad de la compañía transportista, puesto que, dedicándose al transporte de personas ha de emplear la diligencia debida para evitar accidentes y contingencias negativas33. La sentencia de Bilbao considera que el extravío de las maletas de los pasajeros implica la existencia de una culpa grave equiparable al dolo porque la compañía aérea no dio explicación alguna de lo ocurrido con ellas, demostrando su ignorancia absoluta de su paradero y no alegando ninguna excusa, lo que pone de manifiesto una grave desorganización interna de la compañía aérea que necesariamente ha de provocar daños a terceros34. 28 TEJEDOR MUÑOZ L. (2007): «La responsabilidad por daños causados a los equipajes en el transporte aéreo internacional», en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, nº 699, p. 346. 29 Ver también SAP de Asturias de 22 de octubre de 2002 (AC 2003/18) SJPI Bilbao de 14 de marzo de 2003 (AC 2003\253). 30 MAYORGA TOLEDANO, Mª C. (2005): «Dolo y responsabilidad del transportista aéreo por daños en el equipaje», en IV, V y VI Jornadas de Derecho Turístico en Andalucía, Junta de Andalucía, p. 331. 31 AC 2003\429. 32 AC 2003\253. 33 Para apreciar la existencia del dolo la SAP de Asturias y la SJPI de Bilbao rechazan el valor absoluto de las reglas clásicas (negativa non sunt probanda y afirmatii negaati incumbit probatio), y admiten su atenuación en función de factores como el de la normalidad, del de mayor o menor finalidad probatoria y de la proximidad al conocimiento de la fuente de la prueba. 34 En este sentido, esa falta de organización parece trascender de la STS de 10 de junio de 1987 (RJ 1987, 4276) que entiende, respecto de un transporte aéreo de mercancías, que la culpa de la 112

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La Audiencia Provincial de Girona en sentencia de 8 de septiembre de 200535, en relación con el Convenio de Varsovia, justifica que la carga de la prueba recaiga sobre el transportista en el hecho de que, aunque le corresponde al pasajero, debe ser valorada atendiendo a los principios de disponibilidad y facilidad probatoria de forma tal que debe recaer en el transportista demandado al no haber proporcionado dato alguno que posibilite valorar la diligencia adoptada en relación con el cumplimiento de la obligación de custodia y puntual entrega del equipaje facturado. Evidentemente, la prueba se vuelve imposible para el pasajero ante la total ausencia de información sobre el proceso que ha sufrido su equipaje desde que lo confía a la custodia del transportista, y lo que pone de manifiesto esa falta absoluta de acreditación de datos que explique la pérdida del equipaje la organización negligente que, en todo caso, no puede beneficiarle.

4. Daño moral Entre los aspectos más relevantes de la SAP de Girona de 21 de febrero de 2008 se encuentra el relativo al análisis del daño moral por la pérdida del equipaje –bienes materiales– dentro de una determinada corriente consolidada por la que se ha procedido a la condena al transportista aéreo por los mismos. En este caso, la existencia del daño moral se basa en el padecimiento psíquico por la pérdida definitiva del equipaje, donde entiende que no se precisa actividad probatoria concreta, y su valoración no se somete al límite establecido por el Convenio de Montreal, por apreciar la concurrencia de circunstancias descritas en su artículo 22.5. Viene a producirse una especie de “compensación material” puesto que al no quedar acreditado el contenido concreto de los equipajes, unido, a la no realización de declaración de valor expresa, se desestima una indemnización por los hipotéticos bienes que fueran objeto de transporte. Evidentemente, uno de los aspectos presentes en numerosas reclamaciones en materia de equipajes es el relacionado con el daño moral, que suscita o plantea cuestiones tan importantes como qué debemos entender por daño moral en relación con la pérdida, deterioro o retraso en la entrega del equipaje, cómo se aprecia su existencia por los tribunales y si su cuantificación se ve afectada por los límites establecidos por el artículo Compañía aérea fue asimilable al dolo por: 1– el elevado valor de la mercancía, era conocido, al comienzo de la custodia según la relación de hechos probados, 2– la falta una notificación formal de la llegada de la mercancía, 3– la mercancía estuvo, al menos, desde enero a abril, en los almacenes, 4– no aparece en el inventario de agosto, según la Compañía, sin que tal desaparición se notifique hasta que fue reclamada en octubre, 5– no se siguen diligencias por esta desaparición, 6– dos años después, aparecen diligencias penales y despidos laborales relativos a varios empleados de la Compañía por diversas apropiaciones indebidas de objetos almacenados, circunstancia relevante, que es oportuno resaltar al enjuiciar el hecho y 7– entre las medidas de vigilancia que manifiesta la compañía condenada, no figura ninguna de comprobación periódica de los bienes en custodia, ni de las que, en caso de desaparición de objetos, lleve a cabo usualmente. 35 TOL 816.516. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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22 del Convenio de Montreal. No se cuestiona tanto su existencia y la posibilidad de indemnizarlo como su contenido y su cuantía 36. En relación con la delimitación del daño moral, hay que partir del hecho de que es en sí un concepto que se utiliza para designar una multiplicidad de supuestos de daños, lo que implica que estamos ante un término muy dinámico que provoca una disparidad de teorías: por una parte se defiende que no procede apreciar el daño moral si se produce o reclama un daño patrimonial, como mera extensión o derivación de un daño patrimonial (STS de 31 de octubre de 2002)37, así el daño moral no debe estar enteramente sujeto en su apreciación a la naturaleza del daño producido sino que, en todo caso, el resultado del daño puede ser relevante para su apreciación y determinación38. Por otro lado, se mantiene que no se debe tener en cuenta el bien lesionado sino el daño infligido, es decir se podrá apreciar el daño moral cuando las consecuencias de la lesión tengan esa naturaleza, en otras palabras, para detectar la existencia de daño moral hay que atender a la naturaleza del perjuicio. Para BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO la apreciación del daño moral susceptible de ser indemnizado pretende reparar el equilibrio personal injustamente alterado por la emoción o impresión que produce en ella la frustración de una expectativa39. En relación con los daños o pérdida del equipaje, la jurisprudencia ya ha admitido en el concepto “daño moral” la pérdida de objetos materiales (STS 19 de octubre de 1996)40, y los padecimientos de índole psíquica (STS de 22 de mayo 1995), entre los que se encuentra la ansiedad, nerviosismo y desasosiego por la situación provocada. En relación con la prueba del daño moral, los tribunales, con carácter general, han seguido dos interpretaciones opuestas pues, por un lado se ha determinado que la falta de prueba no invalidaba la reclamación del daño moral y por otro lado, se ha entendido que la constatación probatoria era esencial para reconocer la indemnización, compensación o reparación satisfactoria, por falta de prueba. Para PÉREZ ONTIVEROS BAQUERO41, en el ámbito del daño moral la prueba afecta a la propia existencia del daño moral y su cuantificación. El daño moral siempre ha sido difícil de valorar y probar ya puede presentarse en la realidad práctica con múltiples circunstancias, hecho que le sirve al Tribunal Supremo (STS de 31 de mayo de 2000)42 para defender la falta 36 BARRIENTOS ZAMORANO, M. (2007): El resarcimiento por daño moral en España y Europa, Ratio Legis, p.31. 37 RJ 2002/9736. 38 BARRIENTOS ZAMORANO, M. (2007:44). 39 BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, R. (1998) «Daño moral», en Aranzadi Civil, vol. II, BIB 1998\717, p.2. 40 RJ 1996\7508. 41 PÉREZ ONTIVEROS BAQUERO, C. (2006): Daño moral por incumplimiento de contrato, Aranzadi, p. 144. 42 La Ley 2000/9204. 114

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de contradicción en su dispar jurisprudencia sobre el tema, pues si por un lado no se muestra estricto a la hora de apreciar la prueba del daño moral (la falta de prueba no es suficiente para rechazar el daño moral o no es necesaria exigente demostración o que la existencia de aquél no depende de pruebas directas, o que no sean precias pruebas de tipo objetivo)43, por otro lado la falta de prueba determina que no se reconozca o no se admita la indemnización –compensación o reparación satisfactoria 44. Así pues, el dispar tratamiento obedece a que según el caso concreto y las circunstancias que lo acompañan, la sola falta de prestación constituya en sí el propio daño por lo que si indemnización no requiere mas que la prueba del incumplimiento y su imputabilidad. Cuando el daño moral emane de un daño material o resulte de unos datos singulares de carácter fáctico, es preciso acreditar la realidad que le sirve de soporte; sin embargo, cuando depende de un juicio de valor consecuencia de la propia realidad litigiosa, que justifica la operatividad de la doctrina in re ipsa loquitur, o cuando se da una situación de notoriedad no es exigible una concreta actividad probatoria45. Por último, respecto al sometimiento del quantum indemnizatorio a los límites del Convenio de Montreal, la SAP de Girona de 21 de febrero de 2008 no llega a aplicarlos porque se reconoce la excepción del artículo 22.5 y por ello se basa exclusivamente en criterios estrictamente civiles, incluso acudiendo a la facultad de moderación de la indemnización por negligencia que atribuye a los Tribunales el artículo 1103 del CC46. No obstante, existe una gran disparidad de criterio entre los tribunales sobre este asunto, la cuestión se centra en determinar si la indemnización del art. 22 del Convenio de Montreal constituye un límite infranqueable o por el contrario puede ser superado en caso de daños morales, aun no concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el apartado 5 de dicho precepto, cuya aplicación al caso de autos no se solicita. Entre las sentencias que tratan de acreditar la no inclusión del daño moral en los límites establecidos por el Convenio de Montreal (o Varsovia) se recurre a la teoría de que el Convenio (de Varsovia) solamente hace referencia a daños patrimoniales quedando a salvo los daños morales que hayan podido irrogarse, sobre los cuales no hay limitación alguna en el Convenio y será el Tribunal sentenciador quien determinará su concurrencia y cuantificación. Así se alega que el artículo 22 fija la limitación de responsabilidad con respeto a tales daños y cuando habla de los causados en el equipaje o mercancía fija una indemnización a tanto “por Kilogramo” con lo que resulta evidente que el módulo 43 SSTS de 21 de octubre de 1996 (RJ 1996\7235), de 15 de febrero de 1994 (RJ 1994\1308), de. 3 de junio de 1991 (RJ 1991\4407), de.23 de julio de 1990 (RJ 1990\6164), de 29 de enero de 1993 (RJ 1993\515) y de 9 de diciembre de 1994 (RJ 1994\9433). 44 SSTS. de 14 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9886) y de. 19 de octubre de 1996 (RJ 1996\7508) 45 SAP PONTEVEDRA 19/7/2007, TOL1.233.504. 46 Como afirma LLAMAS POMBO, E.: «Daño moral, lógica y prudencia», en Práctica de Derecho de Daños, n.º 10, LA LEY 1749/2003; la medida del id quod interest, en el llamado daño moral, con tiene un referente patrimonial directo o indirecto y por ello recae en la prudente apreciación de los jueces la facultad de establecer una medida cuantitativa. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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resarcitorio está pensado en el valor material del equipaje o mercancía y por eso la especial exigencia de declaración del usuario del avión en que si estima que el valor de su equipaje es superior a tal módulo y quiere que tal responsabilidad del porteador se excede de dicho límite cubriendo el valor real de su equipaje, la obligación de su declaración (artículo 22 a y b), que evidente es, refiere a tal valor material, incomprensible de cualquier valor moral ante su pérdida, extravío o retraso, AP Islas Baleares de 6 febrero de 200747 y SAP Alicante de 29 de septiembre de 200648, SAP de Valencia de 20 de septiembre de 200649 y SAP de Almería de 9 de junio de 200650. Resulta obvio que dicha justificación decae en relación con el Convenio de Montreal puesto que los límites indemnizatorios no se establecen en función del peso del equipaje. Por otro lado, este fundamento es rebatido por sentencias como la del Juzgado de lo Mercantil de Madrid de 2 de marzo de 200751, la de la AP Madrid, 17 julio 200752 y la del Juzgado de lo Mercantil de Asturias de 7 noviembre de 200753 pues entienden que: 1) El concepto del daño moral aunque no aparezca reflejado en el Convenio se enmarca dentro del ámbito de la responsabilidad objetiva y limitada que regula. Por otro lado, la limitación de responsabilidad, aunque pueda parecer injusta, obedece al hecho de que, de no existir, el transportista asumiría enormes riesgos, incluso para la viabilidad misma de la empresa. Es decir que el pasajero debe soportar ciertos límites por poder disfrutar de la prestación de este servicio. Se trata de conciliar la protección y la seguridad jurídica de los pasajeros con la viabilidad económica de las compañías aéreas. 2) En los Considerandos del Convenio de Montreal y del Reglamento 889/2002 donde se remarca que la protección de los intereses de los usuarios del transporte aéreo internacional a través de una indemnización equitativa fundada en el principio de restitución y que el establecimiento de unos límites de responsabilidad uniformes aplicables a todos los desplazamientos efectuados por compañías comunitarias, garantizarán unas normas simples y claras tanto para los pasajeros como para las compañías aéreas y permitirán que los pasajeros sepan cuándo resulta necesario contratar un seguro adicional. 3) El artículo 22 del Convenio permite concluir, a sensu contrario, la imposibilidad de conceder (salvo lo dispuesto por el artículo 22.5) indemnizaciones comple47 ������������� AC 2007\1611. 48 ������������� TOL1.022.197. 49 ����������� AC 2007\61. 50 ���������������� JUR 2007\167904. 51 ������������������������������������� BD672172/2007, AC BD. JURISPRUDENCIA. 52 BD696410/2008, AC BD. JURISPRUDENCIA. 53 JUR 2008\56910. 116

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mentarias que no correspondan a las costas y otros gastos de litigio en que haya incurrido el demandante (artículo 22.6). En definitiva, la exclusión de la limitación del daño moral no parece acorde con el espíritu del Convenio de Montreal, por cuanto carece de sentido y de toda lógica poner límites sólo a parte de la responsabilidad del transportista, teniendo en cuenta que como establece el Considerando 13 del Reglamento 889/2002: resultaría poco práctico para las compañías aéreas comunitarias y desorientador para sus pasajeros que se aplicasen regímenes de responsabilidad distintos en itinerarios distintos de sus redes. Así pues, la única excepción al límite indemnizatorio dispuesto por el Convenio de Montreal sólo puede alcanzarse por la apreciación de la salvedad delimitada por el artículo 22.5 del citado texto legal.

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Los daños morales como objeto de la indemnización por retraso en el transporte aéreo de pasajeros Patricia Márquez Lobillo Profesora Contratada Doctora Área de Derecho Mercantil Universidad de Málaga Sumario. 1. Consideraciones previas: elementos determinantes de la existencia de retraso en el transporte aéreo de pasajeros. 2. La indemnización por retraso: especial referencia a los daños morales. 3. Supuestos de exclusión de responsabilidad del transportista aéreo. 4. Consideraciones finales. 5. Bibliografía.

1. Consideraciones previas: elementos determinantes de la existencia de retraso en el transporte aéreo de pasajeros El concepto de contrato de transporte presupone, como elemento imprescindible, el traslado del pasajero al lugar de destino, siendo fundamental, desde el punto de vista jurídico, que dicho traslado se realice conforme a las condiciones de forma, tiempo y lugar pactadas. En el transporte aéreo, …la inobservancia de los horarios previstos para la llegada de los vuelos a su destino… constituye, en principio, un supuesto de incumplimiento de las obligaciones asumidas por el transportista, del que debe responder ante el pasajero. 

En recuerdo a la memoria del Profesor Dr. Adolfo Aurioles Martín.



AURIOLES MARTÍN, A. (2005): Introducción al Derecho Turístico, Tecnos, Madrid, pp. 113 y 114. Para QUINTANA CARLO, I. (1977): La responsabilidad del transportista aéreo por daños a los pasajeros, Universidad de Salamanca, p. 101, el transportista asume en este contrato una doble obligación: la de transportar de un lugar a otro al pasajero, en el tiempo convenido y por la ruta pactada, y la de realizar el transporte sin que el pasajero sufra daño en su persona o en su equipaje. Vid. BENAVIDES VELASCO, P. (2005): «La responsabilidad por retraso en el transporte aéreo de pasajeros», en Revista Europea de Derecho de la Navegación Marítima y Aeronáutica, XXI-XXII, p. 3173, y en especial, p. 3174, quien, en relación con el tiempo o plazo como elemento del contrato de pasaje, afirma que considerar la inexistencia del mismo es contrario a la esencia propia de este contrato.



BERCOVITZ ÁLVAREZ, G. (1999): «Estudio sobre la responsabilidad de las compañías aéreas por incumplimiento de horarios», en Estudios sobre Consumo, núm. 50, pp. 67 y ss. Como ha puesto de

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Responsabilidad que alcanza tanto a los supuestos de retrasos originados por la demora en la salida de los vuelos, como aquellos que se deben a la mayor duración de los mismos. Lo relevante no parece ser, en consecuencia, el momento en el que se ocasionó el retraso, sino el de la conclusión del viaje, es decir, que la llegada al aeropuerto de destino se produzca fuera de la hora prevista en el contrato. Parece evidente, no obstante, que no cualquier retraso respecto del horario programado por el transportista debe dar lugar a su responsabilidad, pues de lo contrario los transportistas exagerarían innecesariamente la duración de los vuelos a los efectos de eximirse de la misma, sino sólo aquellos que puedan ser considerados relevantes en función de la duración del viaje. El problema es determinar cuando un retraso en el horario previsto, de salida o de llegada, puede ser calificado como tal. En el caso de transportes aéreos de pasajeros internacionales el problema se agrava, ya que el artículo 19 del Convenio para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional, de 28 de mayo de 1999 (Convenio de Montreal), se limita a establecer la responsabilidad del transportista por el daño ocasionado por retraso, sin especificar la duración del mismo, por lo que parece que serán los Tribunales los encargados de pronunciarse sobre dicho particular. Cuestión distinta sucede en los vuelos intracomunitarios y nacionales, así como en aquellos otros comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento 2004/261/CE, de 11 de febrero, por el que se establecen normas relieve BUSTO LAGO, J. M. (2003): «Demoras en los aeropuertos (Daños patrimoniales y daños morales por retraso en el transporte aéreo de viajeros y sus equipajes», en Revista Práctica de Derecho de Daños, núm. 8, septiembre, p. 6, el cumplimiento de los horarios es una prestación esencial de este contrato.

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AURIOLES MARTÍN, A. (2005: 121). Vid. GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, Mª. B. (2006): «Sobre las medidas comunitarias de compensación y asistencia a los usuarios del transporte aéreo», en Estudios sobre Consumo, núm. 79, p. 40.



AURIOLES MARTÍN, A. (2002): «La responsabilidad de las compañías aéreas por retraso», European Transport Law. ������������������������������ Journal of Law and Economics, vol. XXXVII, núm. 4, p. 416; BENAVIDES VELASCO, P. (2005: 3175); BERCOVITZ ÁLVAREZ, G. (1999: 71).



GUERRERO LEBRÓN, Mª. J. (2005): «La responsabilidad contractual del porteador aéreo en el transporte de pasajeros», Tirant lo Blanch, Valencia, p. 189.



Aunque pueda parecer obvio consideramos sumamente acertada la aclaración que realiza GUERRERO LEBRÓN, Mª. J. (2005: 192), en el sentido de que es necesario para que exista retraso, además del exceso de tiempo, la realización del transporte, ya que si este no se lleva a cabo, en nuestra opinión, podría hablarse de cancelación pero no de retraso.



Respecto del ámbito de aplicación del Reglamento, el artículo 3 establece que el mismo rige para los pasajeros que partan de un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro, así como a los que partan de un aeropuerto situado en un tercer país con destino a otro situado en el territorio de un Estado miembro, cuando el transportista encargado de efectuar el vuelo sea un transportista comunitario. Como pone de relieve GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, Mª. B. (2006: 36), …no parece relevante el destino, por lo que cabría entender que éste podría ser tanto un aeropuerto de un Estado distinto, miembro o no de la Unión Europea, como otro aeropuerto del mismo Estado miembro…, entendiendo la autora que, en España, la Ley de Navegación Aérea de 1960, ha sido sustituida por el Texto comunitario, en las materias reguladas en el mismo. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, no sólo establece la responsabilidad del transportista por los daños por retraso, sino que considera como tal el de dos horas o más, en vuelos de 1.500 kilómetros o menos; el de tres horas o más, en todos los vuelos intracomunitarios de más de 1.500 kilómetros y en todos los demás vuelos de entre 1.500 y 3.500 kilómetros; y, cuatro horas o más, en el caso de todos los vuelos que, por la distancia, no queden comprendidos en los apartados anteriores. Parece que, conforme a lo dispuesto en la norma comunitaria, la dilación ha de superar las dos horas para que posea la entidad jurídica suficiente para generar la responsabilidad del transportista. Además de la relevancia, es necesario que la demora se produzca por alguna causa imputable al operador aéreo (responsabilidad por culpa)10 y que, como consecuencia de ella, se generen daños al pasajero11. Por otro lado, se parte de un supuesto de responsabilidad contractual, si entendemos que el pasajero es aquel que tiene en su poder el correspondiente documento de transporte expedido por el porteador. Es más, el Reglamento 2004/261/CE (artículo 3) exige de forma expresa la existencia de la correspondiente reserva confirmada. No parece que exista la menor duda sobre la concurrencia de los presupuestos necesarios para afirmar que existe retraso en el asunto dirimido por la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 10ª), en la sentencia de 21 de enero de 2008, en la que se resuelve el recurso de apelación planteado frente a la indemnización impuesta por el Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de Madrid, en sentencia de 18 de febrero de 2004. Este último Tribunal estableció la responsabilidad de un turoperador en 3000 euros por los daños materiales y morales ocasionados a una pareja que había contratado con él su viaje de novios a Cancún y que, como expone la Audiencia (Fundamento jurídico 3º), padeció un periplo de cincuenta y nueve horas para llegar a destino. El retraso se produjo no sólo porque el vuelo inicial salió del aeropuerto de destino mucho después 

Sorprende, sin embargo, la limitación a retrasos respecto a la hora de salida (vid. artículo 6 del Reglamento)

10 AURIOLES MARTÍN, A. (2005: 121). Un estudio detallado de la casuística motivadora del retraso, puede encontrarse en BERCOVITZ ÁLVAREZ, G. (1999: 74); GUERRERO LEBRÓN, Mª. J. (2005: 196 y ss.); PETIT LAVALL, Mª.V. (2003): «El retraso en el transporte aéreo de pasajeros», en Derecho de los Negocios, núm. 158, noviembre, p. 6. Analiza algunos casos suscitados en las jurisprudencia, CRUCES PASTOR, E. (2000): «Consideraciones sobre la responsabilidad de las compañías aéreas frente a los pasajeros: particular atención a la responsabilidad por retraso», en Derecho y Turismo. III Jornadas de Derecho Turístico. Málaga 2000, Consejería de Turismo y Deporte de la Junta de Andalucía, pp. 217-222; PIZARRO MAQUEDA, Mª. J. (2001): “Cuando las vacaciones se convierten el pesadilla…”, en Boletín Aranzadi Civil-Mercantil, núm. 34. 11 BENAVIDES VELASCO, P. (2005: 3176), quien afirma, además, que la carga de la prueba del daño corresponde al pasajero. En idéntico sentido MORÁN BOVIO, D. (1999): «Transporte aéreo internacional de pasajeros», Conferencia pronunciada en el IV Curso de Otoño de la Universidad de Cádiz, “Régimen Jurídico del Turismo. Especial referencia a la LVC”, Jerez de la Frontera, septiembre, en biblioteca.uca.es/sbuca/bibccsoc/doctrab/ful99-5.pdf, p. 10. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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de la hora prevista (dieciocho horas), sino porque este hecho provocó la mayor duración del viaje y la consecuente llegada a Cancún con tres días de retraso respecto de la fecha establecida. Es hecho probado, además, que los pasajeros perdieron tres días de vacaciones, que aceptaron la realización del viaje en otro vuelo y que, durante el mismo, se produjeron otra serie de daños que, en síntesis, derivan del cambio de avión a otro de condiciones considerablemente inferiores, de los distintos transbordos y los largos períodos de tiempo en los que la pareja tuvo que permanecer en los aeropuertos.

2. La indemnización por retraso: especial referencia a los daños morales La fecha en la que se dictó la sentencia de instancia determina la imposibilidad de fijar la indemnización por daños materiales conforme a las claras normas establecidas en el Reglamento 2004/261/CE, norma que de estar en vigor hubiese resultado plenamente aplicable el caso dada la reconocida compatibilidad del Reglamento Comunitario con el Convenio de Montreal, por Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 10 de enero de 200612. Conforme a las normas del Convenio de Montreal de 1999 la indemnización por los daños ocasionados como consecuencia del retraso aéreo, entendemos que desde el punto de vista de daños materiales, en el caso de autos, estaría limitada a la cantidad de 4150 DEG por pasajero y 1000 DEG por retraso del equipaje (artículo 22.1)13. No se refiere el Texto internacional, como sí hace el Comunitario, a otro tipo de derechos que 12 Vid. el comentario a dicha Sentencia de PAZ MARTÍN, J.L. (2006): «El carácter complementario del Reglamento 261/2004/CE respecto del Convenio de Montreal para la unificación de ciertas reglas del transporte aéreo internacional (Comentario a la STJCE de 10 de Enero de 2006, en el Asunto C-344/2004)», en Diario La Ley, núm. 6431, 28 de febrero. Para GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, B. (2006: 45), las reglas del Convenio regulan las circunstancias en las que los pasajeros afectados por un retraso pueden entablar acciones destinadas a obtener una indemnización por los daños y perjuicios sufridos con carácter individual, que dependerán del motivo de su desplazamiento y cuyo alcance deberá ser apreciado por los Tribunales, mientras que las medidas previstas en el Reglamento tienen como finalidad paliar de forma inmediata y estandarizada los perjuicios en forma de molestias, prácticamente idénticas que pueden sufrir todos los pasajeros. …Son medidas que se sitúan en un estadio previo al que se regula en el Convenio de Montreal y que constituyen una mejora en la protección de los pasajeros… 13 Conforme al Reglamento Comunitario los pasajeros hubieran tenido derecho, con carácter obligatorio, a las medidas compensatorias de atención y asistencias previstas en el artículo 6, de las que la compañía no hubiera podido exonerarse en ningún caso, ni siquiera en situaciones originadas por circunstancias extraordinarias (Vid. GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, Mª. B. (2006: 43), quien afirma que, las mismas no siempre se darán en idéntica proporción, ya que su objetivo es reducir al máximo los trastornos y las molestias ocasionadas como consecuencia de la alteración de los planes de vuelo y, como es lógico, estas no son siempre iguales. Entendemos, por tanto, que la aplicación de las medidas compensatorias amerita un análisis pormenorizado de cada caso concreto, a los efectos de realizar la concreta determinación de las mismas. 124

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tiene el pasajero que ha padecido un retraso. Así, de producirse los hechos aprobado el Reglamento, la pareja del caso de autos hubiera tenido derecho a una asistencia especial durante la espera, que se concretaría en asistencia alimenticia, de comunicación, de pernoctación en establecimientos hoteleros, desplazamiento a los mismos y reintegración, en los casos previstos, del coste íntegro del billete o de la parte correspondiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 6. Además de ello, caso de continuar el viaje, se contempla la posibilidad de que el mismo se lleve a cabo en una plaza de categoría superior, sin coste adicional (artículo 10.1) o en categoría inferior, devolviendo al pasajero el importe de la diferencia (artículo 10.2). Todo ello, sin perjuicio del deber de informar al pasajero sobre los derechos que le asisten, contemplados en el artículo 14 de la norma14. Sintetizado el importe de la indemnización por daños materiales, conforme al Convenio de Montreal y conforme al sistema que resultaría de aplicación en la actualidad, a un caso como el que se nos plantea, por ser fiel al título de este trabajo y al contenido de la resolución, vamos a centrarnos en la posibilidad de indemnización por los daños morales que el retraso haya podido ocasionar al pasajero15. El Convenio de Montreal no hace referencia en su articulado a una posible indemnización por esta causa, limitándose a establecer que el importe de la indemnización por daños materiales no opta la correspondiente imposición por el Tribunal de las costas y demás gastos ocasionados por el proceso (artículo 22.6). Por el contrario, el Texto Comunitario establece, de forma expresa, en su artículo 12, la posibilidad de que los pasajeros puedan obtener una compensación suplementaria, de la que podrá deducirse la percibida en aplicación del Reglamento. En el caso que nos ocupa se plantea una situación que debe ser tenida en cuenta en orden a establecer una posible responsabilidad por daños morales. El retraso no sólo provocó que los demandantes perdieran tres días de, no unas vacaciones cualquiera, sino su luna de miel, sino que, cuando se produjo el desplazamiento se les acomodó en un avión de categoría muy inferior a la expresamente solicitada, como consecuencia del miedo de la demandante a volar, es más, aun cuando se había contratado expresamente primera clase, el aparato que los desplazó no tenía dicha categoría, citando literalmente las palabras de la ponente de la sentencia, …generando este incumplimiento de [XXX, 14 De forma sumamente detallada analiza el importe de las correspondientes indemnizaciones en las normas sobre navegación aérea, BENAVIDES VELASCO, P. (2005: 3176 y ss.). 15 Y es que, como ha señalado BUSTO LAGO, J.M. (2003: 15-16), el hecho de que se configure como contractual la responsabilidad en la que incurre la compañía aérea obligada por el contrato de pasaje, …no supone obstáculo alguno al ejercicio de la pretensión del resarcimiento de los daños de naturaleza extramatrimonial que el pasajero pueda haber experimentado como consecuencia del retraso sobre el horario previsto…, teniendo en cuenta que, aunque se reconozca abiertamente la posibilidad de la existencia de daños morales, ello no quiere decir que se trate de una partida que deba incluirse de manera generalizada en las indemnizaciones por daños y perjuicios fundamentadas en incumplimientos contractuales. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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S.A.], pese a lo contratado expresamente por su cliente, un desasosiego lógico… El Tribunal expone, además, que …el cambio de avión afectaba a las condiciones del aparato en el que volaba, mucho más deficientes, pues había menos espacio lo que inquietaba a la demandante… y, al ser más viejo,… el aire acondicionado funcionaba deficientemente y no podían entretener el largo viaje con una película o música pues no funcionaba el equipo… Todo ello sin olvidar la mayor duración del viaje, escalas imprevistas que obligaron a pernoctar, y más escalas de las previstas, aunque no llegaran al extremo de obligar a la pareja a alojarse. Y concluye, …Situación que además se volvió a repetir en el regreso a España, con todos los inconvenientes descritos de falta de moneda adecuada para adquirir cualquier provisión, y de aburridas y cansadas esperas en un viaje que se supone era de placer… Atendiendo a lo expuesto en el párrafo precedente la Audiencia Provincial de Madrid considera que concluyen los elementos necesarios para reconocer la existencia de daños morales y que, en consecuencia, la indemnización establecida en Instancia, comprensiva de los mismos, es ajustada a derecho, no considerándola desproporcionada en tanto palia …no sólo los días perdidos de vacaciones, sino también las incomodidades, problemas e inquietudes y frustración de expectativas generadas a los demandantes…(Fundamento de Derecho tercero, in fine) Para llegar a este fallo la ponente trae a colación la doctrina jurisprudencial sentada en Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2000 [RJ 2000\5089], conforme a la cual, el daño moral indemnizable es un …sufrimiento o padecimiento psíquico…16, es …el impacto o sufrimiento físico o espiritual producido por agresión directa al acervo espiritual…17 y añade, …Evidentemente… no pueden derivarse los daños morales de las situaciones de mera molestia, aburrimiento, enojo o enfado que suelen originarse como consecuencia de un retraso en un vuelo… que, partiendo de lo expuesto en el Fundamento jurídico segundo, pueda considerarse retraso justificado y de poca importancia, ya que, cuando se trata de un retraso injustificado18 o relevante, deja claro que se trata de incumplimientos susceptibles de indemnización por daños morales, como consecuencia de las horas de tensión, incomodidad y molestia producidas19,

16 Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 1995, 19 de octubre de 1996 y 24 de septiembre de 1999, entre otras citadas. 17 Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1984 y 23 de julio de 1990. 18 Como sucede en el caso que se analiza por el Tribunal Supremo, por traslado de un motor a un punto geográfico que no aparecía especificado como escala en el vuelo. Entiende justificado, por ejemplo, los que se deben a circunstancias meteorológicas, fuerza mayor, seguridad, hechos atribuibles a terceros… 19 En este caso, la afección a la esfera psíquica se considera deducible de un juicio de notoriedad, señalando como elementos determinantes de la misma, la tensión, incertidumbre, comodidad, falta de explicación razonable del motivo de la demora, inquietud por llegar al domicilio después de un viaje de novios, por la pérdida de un día de trabajo, por el hecho de encontrarse en país extranjero… 126

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graduándose el importe de la indemnización en función de los daños ocasionados por la importancia del retraso20.

3. Supuestos de exclusión de responsabilidad del transportista aéreo Es indudable que un retraso que reúna los requisitos establecidos anteriormente va a causar daños a los pasajeros, es indudable que genera un supuesto de de incumplimiento del contrato de transporte aéreo que da lugar a la correspondiente indemnización por daños y perjuicios, salvo que dicho incumplimiento, como regla general, no sea imputable al porteador (ex artículo 1184 C.c.)21. En concreto, el artículo 19 del Convenio de Montreal establece que el transportista no será responsable del daño ocasionado por retraso si prueba que él y sus dependientes y agentes adoptaron todas las medidas que eran razonablemente necesarias para evitarle o que les fue imposible la adopción de las mismas22. De igual forma, se prevé que el transportista quedará exonerado de responsabilidad si prueba que el daño fue ocasionado como consecuencia de la negligencia, acción u omisión, de la persona que solicita la indemnización. Exoneración que será total o parcial, atendiendo a la medida en que las actuaciones del reclamante hayan incidido en el daño o contribuido a él (artículo 20). Estas causas de exención son predicables tanto de la responsabilidad por daños materiales como de la atribuible por daños morales, ya que, como se ha indicado, …no puede sostenerse que tengan virtualidad exoneradora de la responsabilidad por daños morales otras circunstancias diversas de aquellas que tienen este efecto para los daños patrimoniales23…

20 En esta misma línea podemos traer a colación, por citar algunas; la Sentencia del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Sevilla, de 6 de octubre de 2006, en la que se indemniza por daños morales sobre la base de la importancia del retraso y la desatención al pasajero; la Sentencia del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Bilbao, de 26 de marzo de 2007, en la que se considera que el cumplimiento de las obligaciones de atención, el ofrecimiento de un vuelo para el día siguiente, no impide el desasosiego, inquietud y preocupación que genera un viaje sin escalas desde Barcelona a Buenos Aires, ni hace recuperar la confianza en la compañía; la Sentencia del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Málaga, de 27 de abril de 2007, en la que se realiza un detallado análisis de los requisitos determinantes de la concurrencia de daños morales; la Sentencia de la Audiencia Provincial de Pontevedra, de 24 de octubre de 2007, en la que se indemnizan los daños morales ocasionados a las demandantes como consecuencia de la total desatención por parte de la compañía aérea; o, la Sentencia del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Baleares, de 16 de enero de 2008, en la que se impone indemnización por daños morales en atención al hecho de que la demandante se tuvo que organizar su propio viaje a Granada, a la Comunión de un sobrino, en coche y con dos hijos menores, sin que la compañía le ofreciese solución alternativa satisfactoria para llegar a tiempo al evento familiar. 21 AURIOLES MARTÍN, A. (2005: 114). 22 GUERRERO LEBRÓN, Mª.J. (2005: 197-199), afirma que tampoco será responsable en los supuestos de fuerza mayor, causas meteorológicas, las relacionadas con el funcionamiento de la aeronave, cuestiones de tráfico aéreo… 23 BUSTO LAGO, J.M. (2003: 16). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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4. Consideraciones finales Centrándonos en el caso que hemos analizado en este trabajo es fácil concluir que no se dan ninguno de los presupuestos exoneradores de responsabilidad. Si traemos a colación las resoluciones judiciales a las que hemos hecho referencia anteriormente concluimos que los Tribunales de Justicia tienen muy en cuenta a la hora de dictar sentencia, las medidas de atención y de asistencia dispensadas a los pasajeros afectados por una situación de retraso aéreo. Es más, en ocasiones, llegan incluso a exculpar a la compañía porque ofrece a los afectados, en todo momento, información sobre las circunstancias motivadoras del retraso, porque los atiende y se preocupa por ellos, prestándoles la asistencia necesaria para que la espera sea lo menos tediosa posible y facilitándoles con la mayor celeridad el desplazamiento al lugar de destino. Cincuenta y muchas horas de espera justifican, en nuestra opinión, sobradamente la indemnización impuesta, aunque quizás lo procedente es que la misma hubiera alcanzado el tope máximo previsto en el Convenio de Montreal (unos 5.000 euros, aproximadamente), sobre todo porque conforme a los fundamentos jurídicos de la resolución se observa que la pareja estuvo en todo momento desatendida, que no tuvieron en cuenta el miedo que la demandante tenía a volar y que había expresado, cuando la desplazaron a destino en un avión que no contaba, ni siquiera, con la adecuada refrigeración, cuando no les facilitaron en los distintos aeropuertos por los que deambularon ni la moneda correspondiente para adquirir alimentos… Hechos todos ellos que justifican sobradamente la sentencia desfavorable a las pretensiones de la compañía aérea y que hacen irrisoria una indemnización más reducida, sino también a los fácilmente constatables, daños morales.

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4. Sección de Derecho Comparado

La ordenación legal del turismo en la región italiana de Lombardía Eduardo Gamero Casado Profesor Titular de Derecho Administrativo Sumario: 1. Contexto jurídico y socioeconómico de la legislación turística lombarda. 2. Disposiciones generales de la Ley del Turismo de Lombardía. 2.1. Estructura, ámbito de aplicación y finalidad. 2.2. Organización del sector público. 2.2.1. Competencias de la Región. 2.2.2. Competencias Municipales y Provinciales. 2.2.3. Competencias de las Cámaras de Comercio, Industria, Artesanía y Agricultura. 2.3. Asociaciones “pro loco”, o de promoción local. 3. Instrumentos de ordenación e intervención en el sector turístico. 3.1. Los ámbitos turísticos. 3.2. Los sistemas turísticos y los programas turísticos. 3.3. La Estructura de Información y Acogida Turística (IAT). 4. Los establecimientos de alojamiento turístico. 4.1. Tipología y clasificación de los establecimientos de alojamiento turístico. 4.2. Procedimiento para el inicio de actividades. 5. Guías y acompañantes turísticos. 6. Agencias de viajes. 7. Conclusión.

1. Contexto jurídico y socioeconómico de la legislación turística lombarda El sistema de distribución territorial del poder político en Italia es muy próximo al español, caracterizándose por la existencia de unas Regiones equivalentes en su consideración constitucional a nuestras Comunidades Autónomas, y dotadas de competencias propias, tanto ejecutivas como legislativas. En materia turística, el reparto competencial existente en España entre el Estado y las Comunidades Autónomas es también 

Sección coordinada por Eduardo Gamero Casado.



No en vano suele decirse que la Constitución española de 1978 tiene su antecedente inmediato en la italiana de 1947, que a su vez se inspiró en la republicana española de 1931.



Es sobradamente sabido que la Constitución española –art. 148.1.18ª– atribuye a las Comunidades Autónomas competencia exclusiva en materia de “Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial”; para mayores precisiones sobre el reparto competencial, véanse ROCA ROCA, E., CEBALLOS MARTÍN, M.M., y PÉREZ GUERRA, R. (1998): La regulación jurídica del turismo en España, Universidad de Almería-Diputación de Almería, Almería, pp.57 ss.; GARCÍA MACHO, R., y RECALDE CASTELLS, A. (dirs.) (2000): Lecciones de Derecho del turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, pp.25 ss.; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C. (2001): Derecho administrativo del turismo, Marcial Pons, Madrid, pp.49 ss.; AURIOLES MARTÍN, A. (2005): Introducción al Derecho turístico. Derecho privado del turismo, Tecnos, Madrid, pp.45 ss.; BLANQUER CRIADO, D. (1999): Derecho del turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, pp.30 ss. y 107 ss.; y CORCHERO, M. (2008): Derecho del turismo. ����������������������� Conceptos fundamentales, Iustel, Madrid, pp.232 ss.

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análogo al que se observa en Italia entre el Estado y las Regiones, sobre todo a partir de la reforma constitucional de 2001. En efecto, antes de esa fecha, una competencia regional de carácter legislativo establecida en el art. 117 de la Constitución era el “Turismo e industria hotelera”, si bien el Estado retenía competencia en orden a establecer los “principios fundamentales” en la materia. Tales principios fueron regulados en la Ley 217 de 1983, de 17 de mayo, “Ley-marco para el turismo e intervenciones para la potenciación y cualificación de la oferta turística”, posteriormente sustituida por la Ley 135 de 2001, de 29 de marzo, “Ley de reforma de la legislación nacional del turismo”. En el nuevo texto constitucional de 2001, el turismo no aparece expresamente mencionado en ninguno de los títulos competenciales, ni estatales ni regionales, activándose en la materia una competencia residual innominada contenida en el art. 117.4 de la Constitución, en cuya virtud “Corresponde a las regiones la potestad legislativa en relación con toda materia no expresamente reservada a la legislación del Estado”. Este nuevo orden de reparto competencial lleva a la doctrina a sostener que en la actualidad ya no corresponde al Estado tan siquiera regular los “principios fundamentales” en esta materia. Se trata, por tanto, de una competencia legislativa regional plena o exclusiva que, no obstante, encuentra sus límites por colisión con otros títulos competenciales del Estado, a saber: “el Derecho privado (por ejemplo, la regulación del contrato de hospedaje y del contrato de viaje), el Derecho penal (por ejemplo, las normas contra el turismo sexual lesivo de menores), las normas procesales (el artículo 117.2 de la Constitución reserva, de hecho, a la legislación estatal, el ordenamiento civil y penal; la jurisdicción y las normas procesales). El ámbito de la legislación regional resulta ser, por consiguiente (casi por exclusión), el del Derecho administrativo (pero sin la vertiente de la «jurisdicción contencioso-administrativa», que continúa siendo de competencia exclusiva del legislador estatal)”. Fácilmente se observa que el reparto competencial sobre el turismo en el Derecho italiano es equivalente al que se produce en el Derecho español.  �������������������������������������������������������������������������������������������� Acerca del reparto competencial en materia turística en el Derecho italiano, véase MALO, M. (2007): “Il sistema delle fonti”, en FRANCESCHELLI, V. y MORANDI, F. (Eds.) : Manuale di Diritto del turismo, Giapichelli, Turín, pp.7 ss.; y NOTARSTEFANO, C. (2007): Lineamenti giuridici delle attività turistiche, Caducci Editore, Bari, pp.15 ss. (particularmente, notas 12 y 13).

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Véase MALO, 2007:7. Las posiciones del autor no se fundamentan únicamente en un criterio de autoridad, sino en la doctrina establecida por la Corte costituzionale italiana en su sentencia 197 de 2003, referente a la Ley 135 de 2001, dictada por el Estado precisamente para regular los principios fundamentales en materia turística.



Cfr. MALO, 2007:9. El autor añade que el campo del Derecho administrativo sustantivo viene representado en esta materia, entre otros elementos, por la regulación de la intervención administrativa en diferentes sectores: promoción turística del territorio, controles sobre la calidad de las empresas turísticas, sobre la capacidad profesional de los operadores, etc.; si bien este espacio competencial tiende a verse corroído por interpretaciones de otras disposiciones constitucionales dirigidas a reducir la autonomía regional, debido a su colisión con otras materias de competencia estatal: por ejemplo, la regulación de las profesiones, o del derecho de la competencia. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Ahora bien, la Ley 135 de 2001 –art. 2.4– preveía su aplicación mediante un Decreto del Presidente del Consejo de Ministros. Toda vez que, antes de dictarse, sobrevino la reforma constitucional, el Estado perdió sus competencias en la materia. No obstante, haciendo gala de un notable posibilismo, el Decreto en cuestión llegó a dictarse el 13 de septiembre de 2002, recibiendo como contenido lo que en realidad fue un Acuerdo previamente suscrito (el 14 de febrero) entre el Estado y las Regiones, en el que se consensuó por todos los intervinientes un mínimo marco normativo común en materia de turismo. Desde el punto de vista práctico, por tanto, la situación que presenta la legislación turística es la existencia de una Ley estatal (la 135 de 2001), de aplicación supletoria y susceptible de verse desplazada por las leyes regionales en la materia, pero a su vez, las disposiciones regionales deben respetar el acuerdo suscrito por todas las regiones con el Presidente del Consejo de Ministros. Su ejecución supone la determinación de criterios uniformes, adoptados de mutuo acuerdo por todas las regiones, en relación con aspectos relevantes de la actividad turística, como la terminología y estándares mínimos de los servicios turísticos (por ejemplo, las dimensiones y calidades de las habitaciones en los alojamientos turísticos), los requisitos para el ejercicio de profesiones turísticas, el régimen de las agencias de viajes, etc. Este orden de cosas, ciertamente peculiar, resulta no obstante acertado. Se parte de la premisa de que el turismo ya no es competencia estatal, y por tanto son las Regiones quienes han de establecer los correspondientes estándares de los servicios; pero al mismo tiempo, se percibe la disfuncionalidad subyacente en el hecho de que tales estándares (por ejemplo, requisitos de un hotel para ser clasificado con cuatro estrellas) no coincidan en las diferentes regiones italianas, por cuanto que rompe la unitariedad y la coherencia de un mercado que precisa de un mínimo de normalización o uniformidad para favorecer la seguridad jurídica de los empresarios y de los usuarios turísticos. Por ello, las Regiones se han comprometido voluntariamente a establecer los estándares de común acuerdo, lo cual es radicalmente distinto a que lo haga el Estado, pues no se trata de articular un ejercicio vertical de la competencia (desde el Estado hacia las Regiones), sino de promover un cauce cooperativo horizontal (de todas las Regiones entre sí) para regular esta cuestión. Una situación, a mi juicio, más deseable que la española, en la que la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas ha conducido a una polarización de la ordenación turística en materias requeridas de una mínima uniformidad, no ya sólo a nivel nacional, sino incluso internacional. Un poco más tarde veremos las consecuencias que el Acuerdo interregional citado ha repercutido en la Ley lombarda del turismo. 

La denominación oficial de este peculiar producto normativo es la de Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 13 de septiembre de 2002, de recepción del Acuerdo entre el Estado, las Regiones y las Provincias autónomas sobre los principios para la armonización, valorización y desarrollo del sistema turístico (Gazzetta Ufficiale nº 225, de 25 de septiembre).



Sobre todo ello, NOTARSTEFANO, 2007:15 ss.; MALO, 2007:11 ss.

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En otro orden de consideraciones, Lombardía es la región italiana más rica, poblada (nueve millones y medio de habitantes) y desarrollada; su PIB (296.000 millones de euros) es más del 20% del conjunto de Italia. Se compone de doce provincias, con capital en Milán. Es, sin duda, el motor económico del país, gozando de una extraordinaria reputación y de gran influencia en todos los planos de la actividad política. Resulta particularmente atractivo aproximarse a su Derecho turístico, no sólo por estos rasgos socio-económicos, sino además, porque su legislación turística acaba de actualizarse e integrarse en un solo cuerpo normativo: la Ley regional de 16 de julio de 2007, núm.15, que establece el Texto Único de las leyes regionales en materia de turismo (en lo sucesivo, Ley del Turismo de Lombardía, o LTL), dando lugar al corpus iuris más completo y actual de toda la legislación turística en Italia. De ahí el interés específico que suscita el estudio de este concreto texto normativo. En este trabajo se pretende exponer la regulación del turismo establecida en el texto refundido lombardo, y proceder a su estudio comparado con la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismo de Andalucía (en adelante, LTA).

2. Disposiciones generales de la Ley del Turismo de Lombardía 2.1. Estructura, ámbito de aplicación y finalidad La Ley lombarda dispone de 101 artículos, organizados en seis Títulos: los dos primeros, dedicados al objeto de la Ley y a la organización turística regional; el tercero, relativo a los alojamientos (es el más extenso de todos, estructurado en varios capítulos y éstos a su vez en varias secciones, conforme a la clasificación de los establecimientos que conoceremos más tarde); el cuarto, en el que se regulan los guías y acompañantes turísticos; el quinto, dedicado a las agencias de viajes; y el sexto, que contiene algunas disposiciones finales. El contenido material de la Ley es, en algunos aspectos, más limitado que el de la Ley del Turismo de Andalucía. Quizá el elemento diferencial más llamativo es la ausencia en la Ley lombarda de un régimen general de los usuarios turísticos, por una parte, y de los servicios turísticos, por otra: no se definen los derechos y deberes de los usuarios turísticos en general, ni tampoco los requisitos generales de las empresas turísticas; y no se lleva a cabo una sistematización de los diferentes servicios turísticos (alojamiento, intermediación, restauración…) que permita estructurar compartimentos diferenciados de ordenación según el tipo de actividad. No obstante, y en contrapartida, la Ley Lombarda contiene algunos elementos puntuales no abordados por la andaluza y que son de indudable interés. Es el caso, por ejemplo, de las asociaciones pro loco o de promoción local −arts. 14 a 20 LTL−,  136

Denominación equivalente a lo que en nuestro Derecho llamamos texto refundido. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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o la regulación del denominado sistema turístico –art. 4, y rúbrica del Capítulo I del Título II–, que supone un interesante instrumento de coparticipación entre los sectores público y privado y un elemento racionalizador de la intervención en el sector turístico, como veremos después. La Ley lombarda distingue netamente dos planos de sujetos intervinientes en el sector turístico: uno, es el compuesto por los poderes públicos, en el que “La región define el marco institucional y las relaciones entre entes públicos en relación con las actividades de promoción, desarrollo y cualificación de los recursos turísticos lombardos” –art. 2.2 LTL–. Sin embargo, se concede un extraordinario protagonismo a los sujetos privados: no sólo a las empresas turísticas en sentido estricto, sino también a asociaciones culturales o de protección del patrimonio, y a empresarios de otros sectores económicos (como el enológico o el gastronómico), cuyo concurso resulta de extraordinaria utilidad a efectos de construir una oferta turística integrada, y que incluso ostentan un papel preeminente –al menos en teoría–, relegándose el sector público –y sobre todo la Región– a un plano de mera subsidiariedad; un poco más tarde tendremos ocasión de comprobar cómo el denominado “sistema turístico” contribuye decisivamente a este orden de cosas. El art. 2.1 LTL establece la finalidad de la Ley y orienta sobre su objeto, afirmando que la Región, con respeto del principio de subsidiariedad y mediante su partenariado: a) Reconoce el papel estratégico del turismo para el desarrollo económico, para el enriquecimiento cultural y social de la persona y de la colectividad y para favorecer relaciones continuas y positivas entre pueblos y culturas diversas; b) Favorece el crecimiento competitivo del sistema turístico regional y local para la mejora de la calidad y de la organización de las estructuras y de los servicios; c) Apoya el papel de las empresas turísticas, con particular atención a las pequeñas y medianas empresas, sosteniendo prioritariamente las actividades y servicios ofrecidos a los turistas a su llegada a la Región de Lombardía. d) Promueve la investigación, los sistemas informativos y de seguimiento, la documentación y la difusión de la economía y de las actividades turísticas. e) Destaca el papel de las autonomías locales y funcionales, y de las diferentes expresiones autónomas, originales y asociativas de las entidades locales; f) Promueve la imagen turística regional en los mercados mundiales, poniendo en valor los recursos y características de los diferentes ámbitos territoriales; g) Estimula a asumir iniciativas de desarrollo turístico al sistema de las autonomías locales y al sistema de las empresas turísticas, en relación con la expansión de recursos y el creciente papel de la economía turística;

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h) Asegura la coordinación de las políticas intersectoriales y de las infraestructuras necesarias para la cualificación de la oferta turística, así como la puesta en valor del patrimonio cultural, artístico y paisajístico y del producto enológico y gastronómico. 2.2. Organización del sector público Conviene partir de una somera explicación sobre la tipología administrativa italiana. La Región es una entidad equivalente a nuestra Comunidad Autónoma, y sus atribuciones se encuentran vinculadas por el principio de subsidiariedad, en cuya virtud, todas las funciones que no afecten a exigencias unitarias del territorio se confieren a los municipios (comune) y provincias10. La Región dispone de un Parlamento denominado Consiglio regionale, y de un Gobierno conocido como Junta (Giunta) a cuya cabeza se sitúa un Presidente. Lombardía dispone además de una “Conferencia regional de las autonomías”, configurada como un órgano consultivo con participación de representantes de los diferentes niveles del gobierno local y regional. 2.2.1. Competencias de la Región Las competencias de la Región no se encuentran sintetizadas en un solo precepto de la Ley, sino que han sido reguladas en diferentes artículos. El art. 3.1 LTL desempeña un papel nuclear en esta ordenación, señalando las grandes líneas de intervención de la Región en materia de turismo. Sin perjuicio de aclarar más tarde el sentido de cada una de sus competencias, entre las funciones que desempeña la Región se encuentran: – Establecer los criterios para individualizar los “ámbitos de vocación y potencialidad turística”, así como aprobar los programas de desarrollo turístico en dichos ámbitos –art. 3.2–; – Actuar para la tutela de los derechos de los turistas, incluyendo medios extrajudiciales de resolución de controversias –art. 3.4–; – Participar con otras Regiones en la elaboración y soporte de programas interregionales de desarrollo turístico –art. 3.5–. – Orientar las políticas en materia de infraestructuras y servicios en el marco del programa regional de desarrollo, coordinando la recogida y análisis de datos relativos a la actividad turística, apoyando las iniciativas de revalorización del patrimonio natural y de los parques orientadas al desarrollo de un turismo de elevada sostenibilidad y calidad ecológica –art. 5–. 10 Art. 1 de la Ley regional nº 1, de 5 de enero de 2000, de reordenación del sistema de las autonomías en Lombardía. 138

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– Establecer una serie de estándares mínimos de empresas y servicios turísticos11, conforme a los acuerdos suscritos con otras regiones y provincias autónomas12, para asegurar la unicidad del segmento turístico y la tutela de las empresas y de las profesiones –art. 3.3–. Este precepto trae causa del Acuerdo interregional de 14 de febrero de 2002 que comenté más atrás13. En cuanto a la coordinación de políticas turísticas, la Ley distingue dos planos: uno, de carácter interadministrativo, en el que se crea la Mesa institucional para las políticas turísticas, compuesta por el Consejero regional competente, los responsables en materia de turismo de cada Provincia, de los Municipios capitales de Provincia, y de un Municipio de montaña por Provincia –art. 5.6 LTL–; y otro, de carácter integral, atinente al conjunto de operadores del sector turístico. En relación con este último, se confía al Consejero regional competente en materia de turismo la tarea de convocar y presidir periódicamente –art. 5.5– una reunión de los representantes regionales de los municipios, las provincias y las entidades autónomas, de las asociaciones representativas de empresas, y de asociaciones turísticas y de tutela de consumidores, a fin de asegurar la coordinación en las siguientes materias (entre otras): revalorización y promoción del territorio y de los productos turísticos; desarrollo de los sistemas turísticos; y funcionalidad de la vertiente organizativa y gestora del turismo lombardo. La Región goza de importantes atribuciones en materia de promoción turística (art. 6 LTL), cifradas en el desarrollo de campañas y promociones de la oferta y de la imagen turística lombarda en Italia y en el extranjero, sosteniendo el portal regional del turismo14, pudiendo participar en iniciativas de los entes locales y autónomos, y promover la investigación en materia turística. Asimismo, la Región puede conceder incentivos y medidas de sostenimiento a las empresas (art. 10 LTL), orientadas a la consecución de elevados estándares cuantitativos, a la realización de sistemas de excelencia y de nuevos productos turísticos, fomentándose especialmente la adquisición de nuevas habilidades 11 Concretamente, los siguientes: a) Las tipologías de empresas operantes en el sector de actividades de alojamiento y de acogida turística, y los estándares de su actividad. b) Los estándares de los servicios de información y acogida, así como los estándares de calidad de los servicios, orientados a la clasificación de las estructuras utilizadas usualmente con fines turísticos. c) Los estándares para el ejercicio de las agencias de viajes y para las organizaciones y asociaciones que desarrollan actividades similares. d) Los requisitos y modalidades de ejercicio de las profesiones turísticas. e) Los criterios para la gestión y uso de los bienes demaniales. 12 El mapa político italiano se encuentra compuesto esencialmente por regiones, si bien en una de ellas (Trentino-Alto Adige) se reconocen a su vez, y de manera excepcional, sendas provincias autónomas, que disponen asimismo de competencias legislativas propias. 13 En su virtud, la Región reconoce que la regulación que dicte en estas materias respetará los acuerdos establecidos con el resto de regiones. La fórmula recuerda al mecanismo de las directivas comunitarias: las Regiones determinan los estándares mediante un acuerdo colectivo que luego trasponen a su propio subordenamiento jurídico, adoptando las disposiciones normativas correspondientes. 14 Accesible en la URL . Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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gerenciales y empresariales en el sector turístico; todo ello, con respeto de los principios comunitarios del Derecho de la competencia, y sin que la inversión pública pueda superar el monto de los recursos privados. 2.2.2. Competencias municipales y provinciales Las competencias municipales, definidas en el art. 7 LTL, consisten esencialmente en participar en los sistemas turísticos y en las estructuras de información y acogida turística (nociones que analizaremos después); intervenir en la definición de los programas turísticos provinciales; organizar y mantener iniciativas de promoción y revalorización turística local, pudiendo valerse a tal efecto de las asociaciones pro loco (que también estudiaremos más tarde) y otros organismos actuantes en el territorio; recoger los datos relativos a equipamientos, precios de alojamientos y tarifas de servicios y profesiones turísticas; cuantificar la presencia turística extra-hotelera en su territorio y comunicarla a la Región y a la Provincia. En cuanto a las Provincias, el art. 8 LTL les atribuye la función de participar en la definición de las políticas turísticas regionales mediante la Mesa institucional del ramo; establecer políticas propias de revalorización turística del territorio; promover, coordinar y sostener sistemas turísticos, incluso mediante su participación en los mismos; desarrollar funciones de promoción del patrimonio turístico, paisajístico, histórico y artístico, incluso mediante la coordinación y el apoyo de las actividades de otras instituciones o entidades; recopilar y tratar los datos relativos a la actividad turística, hotelera y extra-hotelera; y gestiona los registros de profesiones turísticas y de entidades sin fines de lucro con finalidad turística, a excepción de las asociaciones pro loco. 2.2.3. Competencias de las Cámaras de Comercio, Industria, Artesanía y Agricultura El art. 11 LTL regula las competencias de las cámaras de comercio, una institución que goza de Italia de un arraigo más intenso que entre nosotros, ostentando un papel de cierta importancia en el entramado institucional de la actividad económica. En este sentido, lo primero que hace la ley es reconocer (literalmente) la importancia de estas entidades en el sector del turismo, con el objetivo de consolidar las empresas del ramo y propiciar su crecimiento cualitativo y cuantitativo. Además de apoyar la constitución de nuevas empresas y promover la formación continua y la actualización de los empresarios, las cámaras participan en los sistemas turísticos y en las estructuras de información y de acogida turística.

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2.3. Asociaciones “pro loco”, o de promoción local La Ley lombarda del turismo –art. 14–, reconoce y promueve las asociaciones pro loco (de promoción local) y su unión, organizadas de manera voluntaria y sin finalidad de lucro, como uno de los instrumentos eficaces para la promoción turística de base. Se definen como tales las asociaciones locales con sede en la Región de Lombardía que desarrollan como actividad propia la puesta en valor de la realidad y de la potencialidad turística, natural, cultural, histórica, social enológica y gastronómica del lugar en el que actúan –art. 15–, desarrollando sus actividades en el municipio donde se constituyen, aunque pueden intervenir en otros territorios siempre que medie acuerdo con las correlativas asociaciones de promoción local, cuando existieren, suscribiendo en caso contrario el convenio con el municipio en cuestión. Estas asociaciones se inscriben en un registro regional –art. 16–, siendo la inscripción requisito indispensable para participar en la elección de representantes de estas asociaciones en los casos previstos por la ley, y para disfrutar de las ayudas e incentivos previstos por las leyes regionales. Al inicio de cada año se publica el listado de asociaciones de promoción local en el Boletín Oficial de la Región. Pueden constituirse asociaciones de segundo grado, denominadas uniones de asociaciones de promoción local –art. 19–; para su reconocimiento han de ser de escala regional, agrupando al menos a cien asociaciones locales de varias provincias. Tanto las asociaciones locales como sus uniones disfrutan de ayudas otorgadas la Región conforme a los criterios y baremos establecidos con periodicidad trianual, debiendo adaptar su programa de actividades a las iniciativas y programas regionales en materia turística. Entre nosotros no abunda esta forma asociativa, que sin embargo se encuentra muy generalizada en Italia, agrupadas en la UNPLI (Unione Nazionali Pro Loco Italia15), que a su vez se organiza en comités regionales16. Actualmente, una de las actividades más generalizadas de las asociaciones de promoción local es el mantenimiento de portales de Internet con información sobre los recursos turísticos de la correspondiente localidad, si bien despliegan además una intensa actividad de promoción de los recursos turísticos que puede traducirse tanto en el diseño y difusión de rutas turísticas, productos gastronómicos, recursos naturales, etc. Pueden actuar, asimismo, como acicates de la concertación entre actores locales para la creación de programas turísticos y la consiguiente creación de sistemas turísticos locales, cuestiones que paso a exponer seguidamente.

15 Véase su portal en la URL . 16 Para Lombardía, véase el portal . Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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3. Instrumentos de ordenación e intervención en el sector turístico 3.1. Los ámbitos turísticos El art. 3.2 LTL establece un concepto de nuevo cuño, el de “ámbito con vocación y potencialidad turística”: se trata de zonas del territorio lombardo que reciben tal reconocimiento, de acuerdo con los criterios previamente definidos por el Parlamento y mediante un acto formal del Gobierno regional adoptado previa audiencia de la Conferencia regional. Los “Criterios para la individualización de ámbitos con vocación y potencialidad turística” fueron aprobados por Decreto del Consejo Regional17 de 20 de marzo de 2007. Se entiende como ámbito un área territorial precisa y definida que incluye varios municipios, cuyas características permiten valorar los proyectos presentados por los sistemas turísticos regionales (noción que abordaremos más tarde) y, correlativamente, determinar la entidad del apoyo, de las intervenciones y de las aportaciones regionales a los proyectos mismos. Esta figura no encuentra correlación con las fórmulas de planeamiento y programación turística existentes en Andalucía (como las zonas de preferente actuación turística o los municipios turísticos), pues responde a finalidades diferentes. En realidad, mediante la individualización de ámbitos turísticos la legislación lombarda persigue identificar las diferentes “comarcas” turísticas que jugarán después como unidades del territorio sobre las que proyectar la política turística, fundamentalmente mediante los sistemas turísticos que veremos seguidamente18. De este modo, se abandona la lógica de intervención según directrices y programaciones generales (de escalada descendente, que suministra pautas desde la generalidad a las que deben adaptarse los particularismos), para introducir un nuevo modelo en el que se puede diferenciar y calibrar las intervenciones según las características específicas de los territorios lombardos singularizados, alumbrando una metodología de escalada ascendente, que plantea los particularismos como presupuesto (y como oportunidad) para plantear las estrategias de intervención en el sector. Con arreglo al Decreto del Consejo citado, para articular el mapa de los ámbitos turísticos se procede, en primer término, a dividir el territorio en zonas, tomando como punto de partida la división provincial (las doce Provincias lombardas), e incorporando además un triple criterio de clasificación según el contexto territorial: a) montaña, b) lago y c) urbano o rural de llanura. Las zonas delimitadas conforme a estos criterios 17 Se trata de un acto de naturaleza legislativa (no de una disposición de carácter reglamentario en sentido estricto), si bien dictado, a su vez, en ejecución de una ley. 18 En efecto, la figura más próxima a los ámbitos turísticos que podemos encontrar en nuestro Derecho es la comarca, con la salvedad de que esta última tiene una connotación territorial que supone la traslación de una serie innominada de competencias y servicios cuyo idóneo nivel territorial de prestación es el comarcal, en tanto que el ámbito turístico es una noción exclusivamente aplicable a la ordenación turística (sin vocación, por tanto, de generalidad), y orientada a los fines arriba expuestos. 142

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recibirán el calificativo de “ámbitos de vocación turística” cuando la presencia turística no sea inferior al millón de visitantes, sobre la media anual de los tres últimos años; las zonas que no alcancen tal condición serán calificadas como “ámbitos de potencialidad turística”. Como punto de partida, cada Provincia lombarda constituye en principio un ámbito turístico, añadiéndose otros adicionales (que se desgajan del provincial) de acuerdo con criterios porcentuales predeterminados: por ejemplo, cuando en un determinado contexto (montaña, lago o urbano) se concentra un número de municipios superior al 15% del total regional de municipios del correspondiente contexto, dichos municipìos se constituyen en un ámbito turístico propio, desgajándose del resto de la Provincia. Actualmente existen en Lombardía 27 ámbitos turísticos19. Una de las principales funciones de los ámbitos turísticos es jugar como elemento de ponderación en la valoración por parte de la Región de los programas de desarrollo turístico, para lo que tendrá especialmente en consideración el número de ámbitos turísticos implicados y la calificación de cada uno de ellos, conforme a lo prevenido por la propia Ley –art. 3.2–. En este enfoque de la ordenación del sector subyace una estrategia de programación turística construida mediante instrumentos de intervención relativos a la ordenación territorial. En principio, no se parte de unas coordenadas de cualificación turística suministradas directamente por la Región y ordenadas por segmentos de actividad, o por tipos de empresas o servicios turísticos (lo cual sería exponente de un enfoque vertical, como dije antes, muy vivo hasta hoy entre nosotros y en curso de reorientarse20), sino con herramientas que tienen más que ver con magnitudes geográficas y socioeconómicas que constituyen elementos condicionantes de la política turística y que sirven ahora para construir unos programas coherentes de intervención: a) sobre el territorio –ámbito turístico–; de acuerdo con su b) contexto –montaña, lago o urbano–; y su c) desarrollo turístico –vocación o potencialidad turística–. El enfoque territorial es, indudablemente, la orientación más vanguardista en todas las políticas occidentales actuales, y Andalucía ha dado grandes pasos hacia esa aproximación mediante diferentes instrumentos, entre los que destaca el Plan de Ordenación 19 Véase el diario oficial del Parlamento lombardo, VIII Legislatura, IV Commissione consiliare, Attività Produttive, sesión de 10 de enero de 2008, accesible en el portal del Consiglio, http://www. consiglio.regione.lombardia.it 20 En efecto, ese enfoque vertical es todavía muy visible en la Ley del Turismo de Andalucía, como se desprende, en particular, de la noción que subyace en el mismo acerca del Plan General del Turismo, aunque incluyó algunos instrumentos próximos a la ordenación territorial, como las Zonas Preferentes o los municipios turísticos: la diferencia es que estas técnicas andaluzas afectan a partes del territorio, en tanto que la programación lombarda se articula íntegramente mediante los ámbitos turísticos, pues todo el territorio queda adscrito a un ámbito turístico determinado. No obstante, la última versión del Plan General del Deporte se desprende de la línea tradicional de intervención y apuesta por cohonestarse y desarrollar la ordenación territorial, como seguidamente vemos arriba en el texto. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Territorial de Andalucía (POTA)21, que incluye toda una serie de determinaciones dirigidas al equilibrio territorial del espacio turístico y a la correcta integración de esta actividad en el conjunto del territorio. El Plan General para el Turismo Sostenible de Andalucía, aprobado por Decreto 261/2007, de 16 de octubre, es congruente con tales determinaciones y de hecho se autoproclama en su Preámbulo como “un instrumento eficaz de desarrollo de los contenidos turístico-territoriales del propio P.O.T.A.”. 3.2. Los sistemas turísticos y los programas turísticos El sistema turístico se encuentra definido en el art. 4 LTL como “el conjunto de programas, proyectos y servicios orientados al desarrollo turístico del territorio y a la oferta integrada de bienes culturales y ambientales y de los atractivos turísticos, incluidos los productos típicos de la enología y gastronomía local”. Trae causa de la Ley estatal 135 de 2001, que dio carta de naturaleza a la expresión, si bien luego se ha recibido por la legislación regional, en cuyo ámbito ha sido objeto de un desarrollo que no dio tiempo de articular en el plano estatal debido a la transferencia competencial ya comentada. A decir de MALO, “El sistema hace referencia al área turística (por ejemplo, el Lago de Garda), en cuyo seno pueden operar coordinadamente distintas estructuras organizativas para la promoción y la información turística (…). El sistema turístico local se convierte en sí mismo en elemento de promoción turística, pudiendo crear una intensa imagen turística que es, a un tiempo, unitaria (por referencia a una zona determinada), y articulada variadamente (según los bienes culturales a visitar, según los itinerarios a seguir, según los productos típicos a degustar, según las manifestaciones en las que participar, etc.)”22. Incide este instrumento, pues, en el enfoque territorial del territorio, y es asimismo coherente con esa aproximación geográfico-territorial a la lógica turística. El protagonismo que la Ley lombarda concede al sistema turístico se plasma incluso en la ubicación sistemática que ha recibido la cuestión, en el art. 4, inmediatamente después de los consabidos preceptos generales sobre ámbito y finalidad de la Ley, y antes aún de establecer las competencias de los diferentes operadores turísticos públicos y privados. Dada su importancia, conviene transcribir literalmente este precepto central de la Ley: 1. Se define como sistema turístico el conjunto de programas, proyectos y servicios orientados al desarrollo turístico del territorio y a la oferta integrada de bienes 21 Aprobado mediante Decreto 129/2006 de 27 de junio por el Consejo de Gobierno de la

Junta de Andalucía.

22 �������������������������������������������������������������������������������������� Cfr. MALO, M. (2007): “Gli ordinamenti regionali”, en FRANCESCHELLI, V. y MORANDI, F. (Eds.): Manuale di Diritto del turismo, Giapichelli, Turín, p. 70. 144

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culturales, ambientales y de atracción turística, incluidos los productos típicos de la producción y de la enología y gastronomía local. 2. El sistema turístico se promueve y constituye por las entidades locales e instrumentales, por las empresas del sector turístico de manera unilateral o asociada, por las asociaciones empresariales del sector, así como por otros sujetos que tengan como finalidad el desarrollo social y económico del territorio. El sistema turístico actúa para conseguir las finalidades siguientes: a. Desarrollo de nuevas potencialidades turísticas. b. Calidad de los productos turísticos y oferta de nuevos productos. c. Integración entre diferentes tipologías de turismo, incluso con el fin de su “desestacionalidad”23. d. Construcción de infraestructuras y recualificación urbana y del territorio. e. Mantenimiento de la innovación tecnológica. f. Incremento de la profesionalidad de los operadores y desarrollo de competencias gerenciales. g. Promoción de la actividad de márquetin. 3. Los modelos organizativos, los instrumentos operativos, la atribución de los recursos necesarios y la duración del sistema turístico se determinan en función de la tipología de intervenciones a realizar. A este fin, en el ámbito de un mismo sistema turístico pueden coexistir varios sujetos actuantes, que identifican a un coordinador del programa. 4. La participación conjunta de sujetos públicos y privados es condición necesaria para obtener de la Región el reconocimiento del sistema turístico. 5. El reconocimiento del sistema turístico, acordado con la Provincia competente, tiene lugar mediante la aprobación por la Junta regional del programa de desarrollo turístico, el cual ha de ser coherente con las directrices de la programación regional, y se valida tomando en consideración: a. La relevancia turística en el sentido del artículo 3.2 de la presente ley24, y la congruencia del área territorial afectada. b. La integración entre sujetos públicos y privados, incluso mediante consorcios o cooperativas. c. La tipología y la calidad del producto turístico. 23 En italiano, destagionalizzazione, término intraducible con el que quiere aludirse a la superación de la estacionalidad de ciertas modalidades de turismo, como el de los deportes de invierno. 24 Se trata del precepto que regula los ámbitos territoriales anteriormente expuestos. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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6. La Región garantiza la coordinación y las actuaciones necesarias para la constitución de sistemas que afecten a varias Provincias o a varias Regiones. 7. La Junta regional determina los criterios y modalidades para la incorporación al programa de medidas de incentivo. 8. La Región puede participar en la financiación de las inversiones en infraestructura realizadas por las Provincias en el seno de los sistemas turísticos. En resumen, una serie de actores, necesariamente de tipología mixta (públicos y privados), presentes en un territorio (que normalmente coincidirá con la superficie de uno o varios ámbitos turísticos), se conciertan entre sí y eligen a un coordinador, presentando un programa turístico comprensivo de actuaciones coherentes con la ordenación territorial, que ha de ser aprobado por el Gobierno de la Región, a partir de cuyo momento surge el sistema turístico en cuestión. El modelo revela nuevamente el enfoque ascendente que se ha inyectado en las políticas turísticas italianas. En este caso, además, resulta inevitable la analogía con el planteamiento metodológico promovido por los programas europeos de desarrollo rural, que estimulan la concertación entre los agentes del territorio (tanto públicos como privados) para preservar el arraigo y la pervivencia de las actuaciones, promoviendo un crecimiento sostenible y duradero, y evitando una economía pasiva y de subsistencia plegada a los designios que proceden de las instancias planificadoras u ordenadoras superiores, obligando a un esfuerzo de concertación que parta del propio territorio, y que implica directamente a los agentes locales en la definición y ejecución de las políticas y programaciones relacionadas con su propio desarrollo25. 3.3. La Estructura de Información y Acogida Turística (IAT) Otra aportación relevante de la Ley lombarda del turismo es la denominada Estructura de Información y Acogida Turística (IAT), regulada en su art. 9, que presta los “servicios esenciales” de –art. 9.1–: a) Información y distribución de materiales promocionales sobre los recursos turísticos del ámbito local, de los ámbitos territoriales limítrofes, de la Provincia y de la Región en su conjunto; b) Información sobre la organización de servicios turísticos, sobre disponibilidad de alojamiento y restauración; c) Información sobre la oferta de servicios turísticos, de itinerarios de visita y excursiones personalizadas; y d) Colaboración en la recogida y comunicación a la Provincia de los datos solicitados por la Región; si bien las IATs pueden prestar, asimismo –art. 25 La cuestión es demasiado extensa y compleja para exponerse aquí. Aunque los programas europeos a que me refiero ya han concluido su ejecución y estamos en un momento de redefinición del modelo, la experiencia, a pesar de los resultados relativamente limitados en punto a promover la concertación de los actores locales en España en general y en Andalucía en particular, ha resultado útil en términos generales y ha estimulado la adopción de iniciativas paralelas como es el evidente caso de la legislación turística italiana, como estamos comprobando aquí. 146

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9.3– servicios de reserva de servicios turísticos locales. Todos los servicios prestados por estas estructuras son gratuitos –art. 9.4–. Lo más peculiar que encierran los IATs es que no conforman una red erigida directamente por la Región o por las entidades locales, sino que se constituyen a partir de una iniciativa que puede provenir de cualquier actor social (municipios, cámaras de comercio, asociaciones de promoción local, etc.), o incluso del concierto entre varios de ellos (de ahí la etérea denominación de “estructura” que han recibido estos centros o redes de información, pues pueden adoptar después cualquier forma de personificación para intervenir en el tráfico jurídico), a partir de una serie de orientaciones y criterios básicos establecidos por la Junta regional con el fin de garantizar un mínimo de uniformidad de los IATs en toda la Región, y que a su vez, reciben financiación de la misma –art. 9.2–; las Provincias son responsables, no obstante, de la existencia de un IAT en la capital de cada Provincia cuando los actores locales no hayan promovido su constitución, disponiéndose en tal caso de apoyo financiero de la Región. El modelo evidencia una nueva manifestación del principio de subsidiariedad, tanto en su dimensión clásica aplicable a relaciones público-privadas (la iniciativa pública no debe realizar actividades que la privada es capaz de llevar a cabo a propia iniciativa), como en la contemporánea de relaciones competenciales interadministrativas (los niveles territoriales superiores sólo han de realizar lo que no pueden hacer los inferiores por sí mismos).

4. Los establecimientos de alojamiento turístico Esta cuestión es la que ocupa mayor extensión en el texto de la Ley –arts.21 a 65–. En este punto también es de significar que la concreción de los estándares y requisitos mínimos de equipamientos e instalaciones de cada tipo y categoría de establecimientos de alojamiento turístico se incorpora directamente al cuerpo de la Ley: en unos casos, en el texto articulado, y en otros, en sus anexos (allegati), en los que se regulan los estándares cualitativos obligatorios mínimos para la clasificación de los hoteles, diferenciados por clase (Anexo A); los estándares cualitativos obligatorios mínimos para la clasificación de las residencias turístico-hoteleras, diferenciados por clase (Anexo B), y los estándares mínimos obligatorios de las casas y apartamentos de vacaciones (Anexo C). Estos estándares son provisionales hasta la aprobación de normas reglamentarias que los pormenoricen –art. 24 LTL–, y que no se han dictado a día de hoy. Ahora bien, aunque la competencia para determinar la tipología y clasificación de los alojamientos turísticos corresponde a la Región –como se cuida de recordar el art. 21 LTL– su ejercicio se encuentra mediatizado por una renuncia voluntaria a la propia competencia, consagrada en el Acuerdo interregional de 14 de febrero de 2002, ya conocido. En su virtud, las Regiones establecen concertadamente estos criterios de tipificación y clasificación de los establecimientos de alojamiento turístico, trasponiénRevista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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dolos después a su propio ordenamiento interno. Como apunta Righi26, se trata de un compromiso político más que jurídico, pues de hecho las Regiones pueden modificar unilateralmente sus determinaciones con pleno amparo constitucional. En la práctica, no han tenido lugar posteriores concreciones o desarrollos del Acuerdo de 2002, y la mayoría de legislaciones regionales se acomoda a la tipología establecida en la Ley estatal de 1983, aunque han comenzado a plantearse algunas variantes en las legislaciones regionales posteriores. 4.1. Tipología y clasificación de los establecimientos de alojamiento turístico La tipología de establecimientos de alojamiento turístico determinada por la Ley del turismo de Lombardía (arts.22, 23, 33, 37, 41, 43, 45 y 51) es la siguiente: A) Alojamientos hoteleros (attività ricettiva albeghiera) –de la que ahora exponemos sólo su tipología, para analizar más tarde sus estándares y requisitos generales de funcionamiento–: 1. Hotel: es curioso que la Ley no mencione este tipo expresis verbis, limitándose a relacionar el resto de modalidades de alojamientos hoteleros –art. 23.1– y a admitir que se utilicen indistintamente las denominaciones de albergue u hotel –art. 23.2–. 2. Motel: el que ofrece tantos puestos de aparcamiento o atraques de embarcaciones como habitaciones y un 10% más, además de los servicios de restaurante y bar, así como otros servicios de primera asistencia a los turistas motorizados, como el de repostaje. 3. Hotel-bungaló (villaggio albergo): alojamiento caracterizado por la centralización de servicios de varias instalaciones que forman parte de un mismo complejo, integrado en un área adaptada para la estancia de los huéspedes. 4. Hotel meublé o garni27. Habitación que sólo facilita el servicio de alojamiento, normalmente con desayuno y bar, sin restaurante. 5. Hotel morada histórica: hotel cuya actividad se desarrolla en inmuebles de valor histórico o monumental, con estructura y servicios mínimos de la clase de tres estrellas. 6. Hotel centro de bienestar: hotel dotado de instalaciones y equipamientos adecuados para ofrecer a los huéspedes servicios especializados para el relax, el

26 �������������������������������������������������������������������������������������� Véase RIGHI, L. (2007): “Le strutture ricettive”, en FRANCESCHELLI, V. y MORANDI, F.  (coords.): Manuale di diritto del turismo, cit., pp. 88 y ss. 27 Adjetivos en francés en el texto original de la Ley lombarda. Término que podría traducirse como habitación amueblada o equipada. 148

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bienestar y la regeneración física, con estructura y servicios mínimos de la clase de tres estrellas. B) Alojamientos no hoteleros (attività ricettive non albeghiere): 1. Casas de vacaciones: son instalaciones adaptadas para la estancia temporal de personas o grupos, gestionadas al margen de los canales comerciales habituales, por entes públicos, asociaciones o entidades religiosas actuantes sin fines de lucro y para la consecución de finalidades sociales, culturales, religiosas o deportivas, así como por entidades o haciendas para la estancia de sus propios dependientes y de sus familiares. Como es sabido, la legislación andaluza deja este tipo de alojamientos fuera de su ámbito de aplicación. La Ley lombarda se limita a imponer unos requisitos absolutamente nimios (un teléfono de uso colectivo, y un equipamiento mínimo por habitación consistente en una cama, una silla o escabel, un armario y un cesto de basura. 2. Hostales de juventud: son alojamientos para jóvenes y sus acompañantes en grupo, gestionados por entes públicos, asociaciones o entidades religiosas sin fines de lucro. La Ley les obliga a respetar las reglamentaciones higiénico sanitarias. 3. Refugios alpinos: son estructuras aptas para ofrecer alojamiento y restauración a alpinistas en zonas aisladas de montaña, accesibles mediante muladares, senderos o glaciares, en períodos limitados del año, ubicados en zonas no urbanas de altura no inferior a 1.00 m y en lugares propicios para las ascensiones y excursiones. Se les exige servicio de cocina, suministro de bebidas y alimentos, espacio para pernoctar y su equipamiento, servicio de reserva de alojamiento (sólo en refugios vigilados), servicios higiénicos, abastecimiento de agua y algún sistema de calefacción, botiquín de primeros auxilios, y uno o más locales con puertas abribles desde el exterior en las que el refugio no se encuentre vigilado aunque sea por breves períodos. Para la apertura de estos establecimientos, el Municipio ha de otorgar una licencia previa acreditación de que el encargado conoce la zona, las vías de acceso al refugio, a los refugios limítrofes y a los puestos de socorro más próximos, así como nociones de primeros auxilios, salvo que el encargado disponga de licencia de guía alpino, en cuyo caso se exime de autorización municipal. 4. Refugios para excursionistas: su principal particularidad es que se encontrarán ubicados a más de 700 m. de altitud, debiendo reunir los mismos requisitos que las casas de vacaciones arriba estudiadas. 5. Alquiler de habitaciones: son estructuras compuestas por no más de seis habitaciones, con una capacidad de alojamiento no superior a doce camas, ubicadas en no más de dos apartamentos amueblados en un mismo inmueble, en el cual se ofrece alojamiento y, eventualmente, servicios complementarios. Esta actividad Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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puede prestarse de manera complementaria al suministro de alimentos y bebidas, en un inmueble unitario y por el mismo titular, en cuyo caso se otorgará por el Municipio una licencia complementaria. El legislador está pensando en explotaciones familiares, análogas a las tradicionales pensiones españolas. La principal particularidad de esta modalidad de alojamiento es que la Ley lombarda determina los requisitos higiénico-sanitarios por bloques de seis camas: al menos un retrete, un lavabo, un baño o ducha… 6. Casas y apartamentos para vacaciones: a pesar de la proximidad en su denominación, este tipo es distinto del anteriormente descrito. Se trata de explotaciones compuestas de apartamentos, entendiendo por tales unidades de alojamiento que disponen de servicios higiénico-sanitarios y cocina, que prestan el alojamiento por períodos no inferiores a siete días ni superiores a tres meses. Estas instalaciones se estiman gestionadas en forma empresarial cuando un mismo sujeto dispone de al menos tres apartamentos en un mismo término municipal. La Ley les obliga a reunir los requisitos higiénico-sanitarios y urbanísticos establecidos para los edificios de viviendas, así como les impone ciertos estándares mínimos establecidos en el Anexo C de la Ley. Estos establecimientos recuerdan a las viviendas turísticas del art. 43 LTA, con la diferencia de que nuestra Ley remite al desarrollo reglamentario la determinación de los estándares mínimos de estos establecimientos, en tanto que la Ley lombarda los regula directamente. 7. Bed & breakfast 28: se trata de una actividad de carácter discontinuo desarrollada por particulares que utilizan parte de su domicilio para ofrecer un servicio familiar de alojamiento y desayuno. La Junta regional establece una señalización específica bed & breakfast que puede fijarse en el exterior de la residencia por cuenta de su titular. No pueden ofrecerse más de tres habitaciones, con un máximo de seis camas. La Ley establece otros curiosos requisitos como que para llegar a los dormitorios de los huéspedes no debe de atravesarse las habitaciones de la familia, o que en el caso de que se alquilen dos habitaciones la vivienda habrá de tener al menos dos cuartos de baño. También se imponen obligaciones de notificación de la identidad de los huéspedes en cumplimiento de la normativa de seguridad, la periodicidad en el cambio de la ropa blanca, etc. 8. Albergues de montaña (bivacchi fissi): los locales de alta montaña no vigilados y de difícil acceso, dotados de un mínimo de equipamiento para dar cobijo a los alpinistas; son distintos a los refugios alpinos pues disponen de menos equipamiento. Su puesta en funcionamiento sólo exige la previa comunicación al Municipio correspondiente. C) Alojamientos a cielo abierto: son establecimientos de gestión unitaria, abiertos al público, que en recintos cerrados y equipados, ofrecen alojamiento en lugares preparados para ello, o ponen a disposición espacios aptos para acoger clientes provistos de 28 En inglés en el texto original de la Ley lombarda. 150

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medios de pernoctación autónomos y móviles –art. 51 LTL–. Sólo pueden instalarse en lugares expresamente previstos por la ordenación territorial y previos estudios hidrogeológicos de prevención de riesgos –art. 54 LTL–. Se distinguen en: 1. Poblados turísticos (villaggi turistici): la particularidad de esta modalidad inexistente entre nosotros, es que pueden ofrecer un equipamiento mínimo para turistas desprovistos de medios propios, si bien se consiente que hasta un 30% de las plazas estén a disposición de turistas que dispongan de medios propios. 2. Campamentos de turismo: en sentido inverso al anterior, en ellos se ponen espacios a disposición de los turistas provistos de medios de alojamiento propios y autónomos, si bien hasta un 30% de las plazas de alojamiento pueden ofrecerse con equipamientos mínimos 3. Áreas de descanso: son espacios habilitados únicamente para el aparcamiento de caravanas y autocaravanas homologadas, dotados de los equipamientos previstos en el Código de tráfico. Como se observa, el texto lombardo entrecruza tipologías que la legislación española en general, y andaluza en particular, diferencia netamente: las nociones de tipo y especialidad. No obstante, en la comparativa de normativas autonómicas29 se aprecia una clara intercambiabilidad de los conceptos (lo que en unas comunidades autónomas es un tipo, en otras es una especialidad, y viceversa), por lo que resulta un tanto superfluo encastillarse en un falso dogmatismo y resignarse a reconocer (como Lewis Carrol) que lo importante es saber quién decide lo que significan las palabras… Como cláusula de cierre, también se admite, como entre nosotros, que los alojamientos hoteleros que deseen utilizar denominaciones específicas distintas de las legalmente previstas puedan obtener de la Región la autorización pertinente –art. 23.3–. Además de los tipos anteriores, el art. 24 determina la clasificación (entre nosotros también llamada categoría) que puede recibir cada establecimiento. Así, los hoteles pueden se clasificados de una a cinco estrellas –art. 24.2–, aunque los hoteles de cuatro y cinco estrellas –sólo ellos– pueden usar la denominación de «Grand Hotel», o «Grande Albergo» – art. 23.2–, una terminología inexistente entre nosotros; y los hoteles de cinco estrellas pueden recibir además la calificación de «Lujo» cuando disponen de excepcionales requisitos de calidad. Las residencias turísticas hoteleras se clasifican en tres categorías, de cuatro a dos estrellas –art. 24.3–. Y, cuando en un determinado establecimiento, los clientes deban utilizar servicios generales ubicados en un inmueble principal (dependencias hoteleras), los mismos se clasificarán en una categoría inmediatamente inferior a la que corresponda a este último –art. 24.4 y 5–. La clasificación 29 Véase un minucioso estudio de la cuestión en PÉREZ GUERRA, R. (2001): "La interven-

ción administrativa en la clasificación de los establecimientos hoteleros: estudio comparativo en el Derecho turístico español", Documentación Administrativa, nº 259-260, pp. 329 y ss.; y PÉREZ GUERRA, R. y CEBALLOS MARTÍN, M.M. (2000): La intervención administrativa en la clasificación de los establecimientos hoteleros, Comares, Granada, pp. 59 y ss.

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tiene una validez de cinco años, aunque pueden solicitarse cambios de categoría dentro de un mismo período. En cuanto a los establecimientos a cielo abierto, se clasifican igualmente de una a cuatro estrellas –art. 56–. Si al menos un 30% de su superficie se destina a equipamientos recreativos y deportivos de carácter permanente y construcción fija, pueden utilizar adicionalmente la denominación de «centro de vacaciones» –art. 51.1 LTL–. 4.2. Procedimiento para el inicio de actividades En los establecimientos hoteleros se distinguen dos procedimientos administrativos distintos. Por una parte, la Provincia otorga la clasificación del establecimiento –art. 26–, que es requisito previo para la posterior obtención de la licencia de apertura, concedida por el Municipio –art. 28–. No existen en esta ordenación particularidades comparativas relevantes respecto de lo que sucede en nuestro Derecho. Un esquema análogo de intervención se produce en relación con los establecimientos a cielo abierto –arts. 57 y ss. LTL–. Por el contrario, en cuanto a los establecimientos de alojamiento turístico no hotelero, el inicio de actividades puede tener lugar sin necesidad de la previa obtención de licencia o autorización administrativa, con la mera comunicación de inicio de actividades dirigida al Municipio, acompañada de la documentación que justifique el cumplimiento de los requisitos legales para el ejercicio de la actividad30 –art. 46–; una copia de la comunicación se exhibe en un lugar visible del local, y otra se remite a la Provincia y a la IAT. El incumplimiento de este deber es determinante de una infracción administrativa sancionable con multa entre 1.033 y 5.165 € –art. 49–. Los precios de los servicios de alojamiento hotelero son libres, exigiéndose tan sólo su publicidad en lugares visibles, sin necesidad de previa comunicación a las autoridades administrativas –art. 27.2 LTL–. Los establecimientos no hoteleros a cielo abierto disponen también de un régimen de libertad de precios, pero sujetos a validez y comunicación periódica a las autoridades administrativas –art. 61 LTL–. En cuanto al resto de alojamientos no hoteleros, también disfrutan de libertad de precios con el mero requisito de exhibirlos en lugar visible de los establecimientos, y sólo algunos de 30 Es un instrumento de ordenación de las actividades privadas todavía poco extendido en nuestro Derecho, pero cada vez más implantado en otros ordenamientos jurídicos, como es el caso del italiano, tras la Ley 241 de 1990, de 7 de agosto, de nuevas normas en materia de procedimiento administrativo y de derecho de acceso a los documentos administrativos. Una primera aproximación a la cuestión en nuestra doctrina puede verse en NÚÑEZ LOZANO, M.C. (2001): Las actividades comunicadas a la Administración, Marcial Pons, Madrid, 2001. El próximo vencimiento del plazo máximo de trasposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los Servicios en el Mercado Interior, supondrá la necesidad de potenciar este tipo de instrumentos, en detrimento del clásico mecanismo de la licencia o autorización, que el Derecho comunitario restringe a casos excepcionales justificados en razones de interés público. 152

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ellos han de ser comunicados a la Provincia: los de casas y apartamentos para vacaciones, antes del 31 de julio del año en que se aplican; y los de casas de vacaciones y hostales de juventud, antes del 31 de octubre del año anterior o antes de la apertura del establecimiento si ésta es estacional –art. 47–. El incumplimiento de las obligaciones de comunicación de precios da lugar a infracciones administrativas sancionadas con multas de muy baja cuantía (entre 129 y 387 €, art. 49). Otra singularidad reseñable es que el art. 32.3 de la Ley admite que, cuando tengan lugar manifestaciones o encuentros, el Municipio conceda visto bueno (nulla osta) a asociaciones o entidades religiosas para la utilización como alojamiento, por un período no superior a 30 días, de inmuebles no destinados habitualmente a este fin.

5. Guías y acompañantes turísticos La Ley lombarda lleva a cabo en sus arts. 66 a 78 una regulación sobre los servicios de información turística más minuciosa que la contenida en los arts. 48 y 49 LTA, con algunas diferencias respecto del régimen material aplicable a esta materia en nuestro Derecho. La ordenación parte de una distinción raíz entre los guías y los acompañantes turísticos –art. 66–, limitándose estos últimos a desplazarse junto a los turistas para ofrecer servicios instrumentales necesariamente distintos de los desempeñados por los guías, y ceñidos por lo habitual a desplazamientos, transportes y alojamientos, en tanto que los guías, con ocasión de visitas a obras de arte, museos, galerías y excavaciones arqueológicas, ilustran al viajero acerca de atractivos históricos, artísticos, monumentales, paisajísticos, naturales, etnográficos y productivos. Tanto los guías como los acompañantes han de superar un examen de aptitud, organizados anualmente por las Provincias, y del que se encuentran exonerados los ciudadanos de nacionalidad y residencia extranjera que se encuentren temporalmente prestando servicios de guías turísticos en Lombardía, así como los empleados de agencias de viajes en el desempeño de funciones de asistencia y recepción en los diferentes medios de transporte. La Ley regula prolijamente la organización de estos exámenes, el contenido de los temarios, etc.

6. Agencias de viajes También a las agencias de viajes dedica la Ley lombarda una detenida atención –arts. 79 a 99–. No obstante, la razón que explica este hecho no es tanto que merezca una atención priorizada por el legislador regional, sino –al igual que sucedía con los estándares de los establecimientos de alojamiento turístico– la ausencia de una disposición reglamentaria que regule los principales extremos de estas empresas de servicios turísticos. De otro lado, debe señalarse que la presencia de Directivas comunitarias en Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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esta materia mediatiza enormemente el margen de maniobra de los legisladores estatales, y en los casos italiano y español, de los regionales y autonómicos respectivamente, pues son las instancias políticas que ostentan competencia en la materia31. El inicio de actividades de las agencias de viajes (noción de la que se excluye el mero despacho de billetes por empresas de transporte, ya sea ferroviario, fluvial, aéreo, etc., art. 94 LTL), está sometido a licencia, otorgada por la Provincia –art. 82 LTL–, sin que se exijan particulares requisitos en cuanto a la forma societaria de personificación adoptada por la empresa, la dotación de capitales mínimos, ni otros semejantes. No obstante, sí se imponen tres requisitos relevantes: – La previa suscripción de un seguro suficiente para cubrir el cumplimiento de sus obligaciones con los clientes –art. 89 LTL–. – La previa dotación de una caución, equivalente al doble de la sanción máxima que se les pueda imponer (siendo la sanción máxima de 10.329 € –art. 99 LTL–, la caución será de 20.657 €), que debe formalizarse ante la Región. – La existencia de un director técnico de la agencia que reúna los requisitos dispuestos para el mismo, inclusive su inscripción en un registro regional –arts. 91 a 93 LTL–. La actividad debe prestarse en un establecimiento autónomo o, si comparte instalaciones con otros negocios en un mismo edifico, encontrarse en un local claramente individualizado. El art. 88 LTL disciplina minuciosamente el contenido de los programas de viajes vendidos por las agencias. La Ley regula la inspección y régimen disciplinario de las agencias de viajes, así como la suspensión, revocación o término de su licencia de funcionamiento –arts. 97 a 99 LTL–. Es de significar que la Ley lombarda también atiende la posibilidad de que existan asociaciones sin fines de lucro, entes locales e instituciones escolares, que organicen viajes de finalidades recreativas, culturales, religiosas y sociales a favor de sus afiliados, que pueden actuar sin necesidad de la licencia de agencias de viajes siempre que tengan carácter estatal, actúen en al menos tres provincias lombardas, y se hayan inscrito previamente en un registro regional –art. 95 LTL–.

7. Conclusión Este trabajo parte de la semejanza en el reparto competencial que existe entre Italia y España en materia turística, para abordar el análisis comparado del más completo y actual producto legislativo regional existente en el país transalpino: el Texto refundido de la Ley lombarda del turismo de 2007. 31 Apreciación que, en ambos casos, acotamos a los aspectos jurídico-administrativos, pues tanto en Italia como entre nosotros la legislación civil y mercantil en la materia es competencia estatal. 154

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El aspecto más reseñable de su esquema subyacente de ordenación es la continua promoción de mecanismos de concertación entre los actores y operadores turísticos, tanto públicos como privados, a efecto de diseñar las intervenciones y políticas del sector. A partir de este presupuesto de partida, se construye en primer lugar una delimitación de los espacios o ámbitos turísticos mediante actos formales de la Región y conforme a los criterios previamente establecidos por ella, que permiten una posterior programación de las políticas e intervenciones de manera coherente e integrada con la ordenación del territorio. El diseño de las actuaciones o programas turísticos aplicables en cada ámbito turístico previamente definido se confía a los operadores del sector, públicos y privados, que necesariamente han de concertarse para proponer tales programas a la Región y recibir así el calificativo de sistema turístico cuando tales programas son formalmente aprobados. Otras piezas características del modelo son las asociaciones de promoción local –pro loco– y las estructuras de información y acogida turística –IAT–, elementos singulares del sector turístico italiano que gozan de gran tradición y de un dinamismo más que demostrado para la mecánica del sector. Más convencionales y próximas a nuestros propios planteamientos son las determinaciones de la legislación lombarda en materia de alojamientos, guías y acompañantes turísticos, así como en materia de agencias de viajes. En este trabajo hemos puesto de relieve los puntuales aspectos de su ordenación jurídica que revelan mayor interés para el análisis comparado con el Derecho andaluz.

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5. Sección de Informes y Documentos

Comunicación de la Comisión. Una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo. Bruselas, 17.3.2006 COM(2006) 134 final*

1. El turismo y la estrategia de Lisboa renovada 1.1. El reto del crecimiento y el empleo En febrero de 2005, la Comisión propuso una renovación de la estrategia de Lisboa centrando los esfuerzos de la Unión Europea en la consecución de dos tareas fundamentales: impulsar un crecimiento más fuerte y duradero y crear más empleo y de mejor calidad. Desde 1997 se ha reconocido en la UE en diversas ocasiones el potencial del turismo para generar empleo y crecimiento. La globalización, los cambios demográficos y la evolución del transporte constituyen factores decisivos que llevan el timón del crecimiento exponencial de esta industria. Con su variedad de atracciones turísticas y la calidad de sus servicios, Europa es el destino turístico mundial por excelencia. Por consiguiente, el turismo es una actividad que desempeña un papel importante en la consecución de los objetivos de crecimiento y empleo que propugna la estrategia. El turismo es un sector transversal que engloba una gran diversidad de servicios y profesiones, y que está ligado a muchas otras actividades económicas. Su repercusión es notable en el transporte, la construcción, la venta al por menor y numerosos sectores que venden productos vacacionales o que facilitan servicios relacionados con los viajes de recreo o de negocios. Si bien algunas grandes compañías internacionales están presentes en la industria turística, ésta es coto principalmente de las PYME. Conforme a los cálculos más rigurosos, la industria turística europea crea más del 4 % del PIB comunitario, con aproximadamente dos millones de empresas que emplean a un 4 % del total de los trabajadores (lo cual representa unos ocho millones de puestos de trabajo). Si se toman en consideración los vínculos con otros sectores, la contribución del *

Sección preparada por Santiago Prados Prados

 ������������������������� COM(2005) 24 de 2.2.2005.  ������������������������������������������������������������������������������������� Véase: ������������������������������������������������������������������������������ . Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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turismo al PIB se estima en un 11% aproximadamente y al empleo, en más de un 12% de los trabajadores (veinticuatro millones de puestos de trabajo). La tasa de creación de empleo en el sector turístico supera la media en comparación con la economía europea en su conjunto. En la década pasada, la tasa de crecimiento anual de trabajadores empleados en el sector de la hostelería ha permanecido casi siempre por encima de la tasa de crecimiento del empleo total. Un motivo importante de la contribución del sector turístico a la creación de empleo, especialmente por lo que se refiere al empleo de mujeres, de jóvenes y de personas poco cualificadas, es el alto nivel de contratos a tiempo parcial y de condiciones de trabajo flexibles. La flexibilidad de esta mano de obra debería combinarse con medidas apropiadas que favorezcan la seguridad en el empleo y el desarrollo de cualificaciones. El turismo desempeña un papel fundamental en el desarrollo de la mayor parte de las regiones europeas. La infraestructura creada para el turismo contribuye al desarrollo local, y se crean o mantienen puestos de trabajo incluso en zonas en declive industrial o rural, o que están en proceso de regeneración urbana. La necesidad de mejorar el atractivo de las regiones sirve de incentivo para que un número creciente de destinos y partes interesadas promuevan prácticas y políticas más sostenibles y positivas respecto al medio ambiente. El turismo sostenible desempeña un papel esencial en la preservación y la rehabilitación del patrimonio cultural y natural en un número creciente de ámbitos, que abarcan desde el arte a la gastronomía local, pasando por los oficios o la preservación de la biodiversidad. Este hecho repercute, a su vez, positivamente en la creación de empleo y en el fomento del crecimiento, como han reconocido la Comisión y las partes interesadas del sector turístico, que colaboran activamente en la elaboración de una Agenda 21 europea para el turismo. Gracias al turismo, las personas que visitan destinos europeos toman contacto con nuestros valores y nuestro patrimonio. El turismo favorece el entendimiento entre las personas y contribuye a forjar la identidad europea, como también promueve el diálogo intercultural a través de los contactos entre diversos grupos sociales, económicos y culturales. La reciente ampliación de la Unión Europea ha aumentado la diversidad de los destinos y los productos turísticos europeos, dando a conocer numerosas atracciones naturales y culturales que, a menudo, eran inéditas para muchos ciudadanos europeos. El desarrollo del turismo en los nuevos Estados miembros y los países candidatos contribuirá a que la industria turística europea genere crecimiento y empleo. Por consiguiente, el turismo es un sector importante para la estrategia de Lisboa renovada. Su puesta en práctica no afecta únicamente a las administraciones públicas:

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Publicación de Eurostat «Statistics in focus 32/2005».



Estrategia europea para el desarrollo sostenible 2005-2010. Véase: . Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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la respuesta a los retos que plantea Lisboa deberá contar con la participación de todas las partes interesadas en la UE y a escala nacional, regional y local, en una nueva colaboración encaminada al crecimiento y el empleo. 1.2. Desafíos que debe superar el turismo Los cambios en la estructura demográfica de Europa tendrán un impacto considerable en el turismo. Continuará aumentando el número de personas mayores (a partir de 65 años), ya que la población en general disfruta de un mejor estado de salud, una mayor esperanza de vida y más poder adquisitivo que las generaciones anteriores. Por tanto, se incrementará el número de viajeros mayores de cincuenta años. Junto con este aumento destacado del sector, se producirá un cambio en la demanda pública respecto a los tipos de turismo. Se prevé que el mayor crecimiento tenga lugar en los sectores del turismo relacionados con la salud y con el patrimonio cultural y natural. Si bien Europa es la parte del mundo más visitada, la llegada de turistas internacionales aumenta con mayor lentitud que la media mundial. Están surgiendo y se están desarrollando nuevos destinos competitivos, con productos y servicios innovadores, que incrementan la competencia a que debe hacer frente la UE en el mundo entero. También se reconoce en general que el turismo puede convertirse en la víctima de su propio éxito si no se desarrolla de modo sostenible. La biodiversidad, la función del ecosistema, los recursos naturales y el patrimonio cultural no renovable, o incluso el funcionamiento de las zonas urbanas, pueden verse amenazados por un desarrollo descontrolado del turismo. La sostenibilidad económica, social y medioambiental es un factor clave para la competitividad de los destinos y el bienestar de las poblaciones, así como para la creación de empleo y la preservación y el fomento de las atracciones naturales y culturales. A fin de dar respuesta a retos como los cambios demográficos, la competencia externa, la necesidad de sostenibilidad y la demanda de modalidades específicas de turismo, Europa debe centrar sus esfuerzos en mejorar su competitividad. Una industria turística más competitiva con destinos sostenibles contribuiría también al éxito de la estrategia de Lisboa renovada, a la satisfacción de los propios turistas y a asegurar la posición de Europa como destino turístico número uno del mundo. 1.3. Diálogo y colaboración entre las partes interesadas del sector turístico El turismo es una actividad que aglutina a una gran variedad de partes interesadas y de medidas políticas a diversos niveles. Éstas influyen y se dejan influir, tanto directa como indirectamente, por el desarrollo del turismo. Es necesario un diálogo entre los Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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interlocutores sociales de este sector, las partes interesadas y las autoridades públicas para impulsar el desarrollo armonioso y sostenible del turismo. También se requiere la colaboración entre todas las partes interesadas a cualquier nivel del proceso decisorio relacionado con el turismo. La colaboración debe ser un componente central de acción a todas las escalas (europea, nacional, regional y local; pública y privada).

2. Una política turística europea renovada Los retos a los que debe enfrentarse el turismo europeo requieren una respuesta política coherente en la UE que se centre en objetivos claros y realistas, compartidos por los responsables políticos, los empleadores y los empleados, y las poblaciones locales. Una política que haga un uso óptimo de los recursos disponibles y se beneficie de todas las sinergias posibles. Una política que se base en todas las actuaciones anteriores y que ofrezca un claro valor añadido a las disposiciones nacionales o regionales. Por consiguiente, cualquier política turística europea debe ser complementaria a las medidas adoptadas en los Estados miembros. La Comisión tiene previsto poner en marcha una política turística europea renovada, que se base en las experiencias adquiridas hasta la actualidad y que responda a los desafíos actuales. El principal objetivo de esta política será mejorar la competitividad de la industria turística europea y crear más y mejores empleos mediante el crecimiento sostenible del turismo en Europa y el mundo entero. Al poner en práctica esta política, la Comisión colaborará estrechamente con las autoridades de los Estados miembros y las partes interesadas del sector turístico. Conforme a la experiencia adquirida hasta este momento y a los intercambios de opiniones con una amplia gama de partes interesadas, la Comisión considera que los instrumentos más adecuados para la aplicación de esta política son la coordinación en el seno de la Comisión y de las autoridades nacionales, la cooperación con las diversas partes interesadas y la puesta en marcha de acciones específicas de apoyo. Esta política se centrará fundamentalmente en los siguientes aspectos: 2.1. Integración de las medidas relacionadas con el turismo 2.1.1. Mejora de la legislación La legislación en diversos ámbitos políticos puede tener una especial relevancia para la competitividad de la industria y los destinos turísticos. Dado el extenso número de

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políticas que afectan al turismo, es necesario promover activamente una mejor legislación, tanto en los Estados miembros como en la UE. En su Comunicación titulada «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo», la Comisión adoptó un enfoque revisado para continuar promoviendo una mejor regulación destinada a mejorar la competitividad europea. Este planteamiento se centra en las acciones siguientes: 1) Mejorar y extender el uso de la evaluación de impacto de nuevas propuestas. Este enfoque integrado garantiza que el turismo se tenga plenamente en cuenta en todas las evaluaciones de impacto de propuestas que puedan afectar al sector. 2) Examinar minuciosamente las propuestas legislativas pendientes. 3) Simplificar la legislación europea actual, lo que incluye actos como la Directiva sobre los viajes combinados y la Directiva sobre los inmuebles en régimen de tiempo compartido, esta última considerada prioritaria. Además, en los próximos años la Comisión seguirá consultando periódicamente a los interesados sobre el desarrollo del programa de simplificación. Se pide a las partes interesadas del sector turístico que participen activamente en este esfuerzo por mejorar el marco reglamentario. Sería conveniente poner el mismo empeño a escala nacional para evitar a la industria turística cargas administrativas acumuladas. 2.1.2. Coordinación de las políticas económicas La mayor parte de las acciones comunitarias destinadas a respaldar la competitividad del turismo europeo se llevan a cabo mediante instrumentos políticos del ámbito empresarial, pero muchas otras políticas europeas repercuten directa o indirectamente en el turismo. Todos los años se determinarán las iniciativas del programa de trabajo de la Comisión que puedan afectar al turismo para velar por que se tenga en cuenta desde un principio su impacto en la competitividad del sector, en consonancia con la petición del Parlamento Europeo en el Informe de 2005 sobre las nuevas perspectivas y los nuevos retos para un turismo europeo sostenible.



COM(2005) 97 de 16.3.2005.



La Directiva 2005/36/CE constituye un ejemplo de legislación ya adoptada que consolida y moderniza las disposiciones que regulan actualmente el reconocimiento de las cualificaciones profesionales facilitando la prestación de servicios de los profesionales del sector turístico.



Véanse: y otras iniciativas como la propuesta de Directiva sobre servicios en el mercado interior.

 ����������������������� Doc. PE 353.597/v03-00. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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La Comisión continuará manteniendo informados a los miembros del Comité consultivo sobre turismo acerca de las iniciativas relacionadas con el turismo que incluya en su programa de trabajo de modo eficiente, transparente y oportuno. De esta manera, las administraciones públicas podrán también informar periódicamente a las diversas partes interesadas a escala nacional, regional y local sobre las iniciativas de la Comisión. La Comisión proseguirá sus consultas con las partes interesadas del sector turístico en relación con asuntos e iniciativas del sector. Se trata de un proceso interactivo que ha dado, en general, resultados positivos y que debe reforzarse y mejorarse continuamente. En este contexto, el Libro Verde sobre asuntos marítimos (que se está preparando actualmente), que aborda el turismo costero y marino, permitirá de nuevo a numerosas partes interesadas contribuir a la elaboración de políticas de la UE. 2.1.3. Un uso más acertado de los instrumentos financieros disponibles en Europa El turismo se ha beneficiado en gran medida de las ayudas ofrecidas por los diversos instrumentos europeos. En el periodo 2007-2013, los Fondos Estructurales y otros programas de la UE contribuirán a financiar el desarrollo de las empresas, los servicios y las infraestructuras turísticas. La Comisión ha previsto la posibilidad de financiar proyectos turísticos sostenibles mediante el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para apoyar el desarrollo socioeconómico. En el marco de los objetivos de «convergencia», «competitividad y empleo» y «cooperación territorial europea», el FEDER apoyará modelos de turismo más sostenibles para fomentar el patrimonio cultural y natural, mejorar las infraestructuras relativas a la accesibilidad y la movilidad, y promover las TIC, las PYME innovadoras, las redes y los grupos empresariales, los servicios de gran valor añadido, las estrategias turísticas transfronterizas conjuntas y los intercambios interregionales de experiencias. Asimismo, el Fondo de Cohesión financiará las infraestructuras medioambientales y de transporte, de gran importancia para el turismo. Dado su potencial de creación de empleo, el desarrollo turístico constituye un ámbito importante de las intervenciones del Fondo Social Europeo (FSE). El FSE cofinancia proyectos de programas educativos y de formación para aumentar la productividad y mejorar la calidad del empleo y los servicios en el sector turístico. El FSE también facilita a microempresas turísticas formaciones específicas combinadas con pequeñas subvenciones de inicio. Estas acciones suele ser muy efectivas para crear actividad económica y empleo. Asimismo, el Fondo cofinancia acciones de apoyo a la movilidad profesional.  ����������������������������������������������������������������� Véase: ���������������������������������������������������������� �. 164

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El Parlamento Europeo propuso la introducción de una medida específica en el futuro programa Leonardo da Vinci (parte del nuevo programa integrado de aprendizaje permanente)10 en forma de programa de movilidad para aprendices y jóvenes en su formación profesional inicial. A raíz de esta iniciativa, la Comisión puso en marcha en 2005 una serie de estudios preparatorios destinados a determinar las principales características de unos posibles modelos europeos de formación. Estos estudios permitirán reconocer los posibles obstáculos a la movilidad en la formación profesional. El turismo puede ser uno de los sectores piloto, lo que conduciría a propuestas concretas de soluciones como parte de un programa de acciones específicas que sería aplicado en la segunda fase de este proyecto piloto. Las zonas rurales han ganado en atractivo y ofrecen un gran interés medioambiental, por lo que en las pasadas décadas el turismo rural se ha convertido en una fuente importante de diversificación de la economía rural, bien integrada con las actividades agropecuarias. Esto puede ofrecer una oportunidad importante a los nuevos Estados miembros y a los países candidatos. El nuevo Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural contribuirá a: – mejorar la calidad de la producción y los productos agrícolas; – mejorar el medio ambiente y el entorno rural; – fomentar las actividades turísticas como parte de diversificación del objetivo de la economía rural; – realizar estudios de inversiones vinculados con el mantenimiento, la restauración y la puesta al día del patrimonio cultural. El nuevo Fondo Europeo de la Pesca (FEP) introducirá como nuevo tema prioritario «el desarrollo sostenible de las zonas pesqueras» con objeto de aliviar los efectos socioeconómicos de la reestructuración del sector pesquero y regenerar zonas dependientes de la pesca mediante la diversificación y la creación de otras alternativas de empleo. Una de las áreas hacia las que los pescadores pueden reorientar sus actividades es el turismo ecológico. El FEP también apoyará la pesca artesanal y la infraestructura turística y concederá subvenciones para proyectos de formación en actividades paralelas a la pesca que pueden estar relacionadas con el turismo. El Programa marco para la innovación y la competitividad11 fomentará la competitividad de las empresas de la UE, y especialmente de las PYME. La investigación que se financiará en el Séptimo programa marco de la Comunidad Europea de actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración12 puede resultar beneficiosa para el sector turístico en aspectos como la investigación sobre 10 ��������������������������� COM(2004) 474 de 14.7.2004. 11 �������������������������������� COM(2005) 121 final de 6.4.2005. 12 ���������������������������������������������������������������� Véase: ��������������������������������������������������������� . Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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tecnologías de la información y comunicación, las aplicaciones de los satélites, el patrimonio cultural y el uso del suelo. Ello se sustenta en la investigación respaldada por otros programas marco anteriores, que merece mayor difusión entre los responsables políticos y las partes interesadas. Es conveniente que los Estados miembros, las regiones, las autoridades locales y la industria a todos los niveles colaboren para lograr que el turismo se beneficie plenamente de los instrumentos financieros comunitarios y se tenga en cuenta en la planificación de todos los proyectos relacionados. 2.2. Fomento de la sostenibilidad del turismo 2.2.1. Una Agenda 21 europea para el turismo La meta inmediata del crecimiento y la creación de empleo va a la par con la defensa de los objetivos sociales y medioambientales. La Estrategia de Lisboa renovada constituye un componente esencial del objetivo global de desarrollo sostenible que establece el Tratado: mejorar el bienestar y las condiciones de vida de modo sostenible para las generaciones actuales y futuras. Ya en la Comunicación titulada «Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo europeo»13, la Comisión indicaba que es fundamental garantizar la sostenibilidad económica, social y medioambiental del turismo europeo, tanto para contribuir al desarrollo sostenible a escala europea y mundial, como para la viabilidad, el crecimiento continuo, la competitividad y el éxito comercial de este sector de gran importancia económica. A raíz de dicha Comunicación, la Comisión puso en marcha los preparativos para una Agenda 21 europea para el turismo. La Comisión creó en 2004 el Grupo para la sostenibilidad del turismo con objeto de potenciar las sinergias entre partes interesadas y hacer su aportación al proyecto de Agenda 21 para la sostenibilidad del turismo europeo. El Grupo está compuesto, de manera equilibrada, por expertos de asociaciones empresariales, representantes de destinos turísticos y organizaciones sindicales/sociedad civil. También están presentes las administraciones de los Estados miembros y organizaciones internacionales como la Organización Mundial del Turismo. El Grupo presta especial atención a las cuestiones medioambientales. Está previsto que el Grupo finalice sus labores y presente un informe en 2006. Basándose en este informe, la Comisión comenzará a organizar los pasos siguientes para poder presentar, a más tardar en 2007, una propuesta de Agenda 21 europea para el turismo.

13 ���������������������������������� COM(2003) 716 final de 21.11.2003. 166

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2.2.2. Apoyo específico de acciones para la sostenibilidad del turismo europeo La elaboración y puesta en práctica de la Agenda 21 europea para el turismo es un proceso a largo plazo. Además de esta tarea, la Comisión tiene previstas algunas acciones específicas para promover la sostenibilidad económica y social del turismo europeo, como son las siguientes: – determinar medidas nacionales e internacionales para apoyar a las PYME relacionadas con el turismo y establecer un proceso de intercambio de buenas prácticas; – evaluar el impacto económico de una mejor accesibilidad en el sector turístico en el crecimiento macroeconómico y el empleo, las posibilidades de negocio para las PYME, la calidad de los servicios y la competitividad; – facilitar el intercambio de buenas prácticas relativas al «turismo para todos»; – publicar, con la participación de todos los interesados, un manual relativo al modo de establecer ámbitos de formación en el sector turístico para apoyar la puesta al día de conocimientos en el sector; – estudiar las tendencias del empleo en los sectores turísticos costero y marítimo; – elaborar estadísticas oficiales y encomendar a e-Business W@tch estudios para evaluar las futuras repercusiones y el impacto del comercio electrónico en la industria turística; – continuar sus iniciativas y su colaboración con los Estados miembros, el sector y la Organización Mundial del Turismo para luchar contra la explotación sexual de los niños, especialmente cuando estos delitos son cometidos por turistas. 2.3. Conocer mejor el turismo y potenciar su visibilidad 2.3.1. Conocer mejor el turismo europeo Los responsables políticos a escala pública y privada necesitan disponer de estadísticas armonizadas y más detalladas en el momento oportuno. Se actualizará la Directiva 95/57/CE del Consejo sobre la recogida de información estadística en el ámbito del turismo14 para tener en cuenta la evolución del turismo en Europa y las necesidades de sus usuarios. Se mejorarán sustancialmente cuestiones como la oportunidad y puntualidad, la relevancia y la comparabilidad. También se promoverá una mejor armonización y aplicación de las cuentas satélite del turismo (CST) en colaboración con los Estados miembros, los institutos nacionales de estadística y otras partes interesadas, ya que pueden contribuir a que se conozca 14 ��������������������������������� DO L 291 de 6.12.1995, pp. 32-39. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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mejor la envergadura y el valor de la industria turística. Esta labor podrá beneficiarse en gran medida de las experiencias extraídas de los proyectos piloto cofinanciados por la Comisión (2002-2006). Eurostat continuará con sus ediciones y publicaciones especiales, que son de utilidad para la industria y las administraciones públicas, como «Panorama on tourism», «Pocketbook on tourism» y diversas «Statistics in Focus» sobre las tendencias en la temporada de invierno o de verano, las TIC, el tipo de vacaciones de los europeos, el empleo en el sector turístico, etc. 2.3.2. Respaldar la promoción de los destinos turísticos europeos La globalización de los mercados ha incrementado la competencia, pero también ofrece nuevas posibilidades, con turistas de mercados nuevos (como China, Rusia y la India) que pueden permitirse vacaciones de elevado precio. La atracción de un número mayor de turistas a Europa favorecerá el crecimiento y la creación de empleo. A fin de contribuir a la promoción de Europa como conjunto de destinos turísticos atractivos, la Comisión financió la creación del Portal de los destinos turísticos europeos. En éste se facilitarán informaciones prácticas sobre Europa como la planificación de viajes (transportes, clima y calendario) o recomendaciones sobre «dónde ir» o «qué hacer», y enlaces con sitios web nacionales. La fase operativa comenzará en marzo de 2006, y la gestión del portal estará a cargo de la Comisión europea de viajes. Las ciudades y las regiones europeas son anfitrionas de numerosas actividades culturales (como la capitalidad europea de la cultura15 o diversos festivales) y deportivas, es decir, acontecimientos que pueden desempeñar un papel importante para comercializar la imagen del punto de destino antes, durante y después del propio evento. Las PYME relacionadas con el turismo se benefician en particular de este tipo de actos si participan adecuadamente en todas las fases de su organización. La Comisión analizará la repercusión de estos acontecimientos en PYME dedicadas al turismo. En una conferencia europea se presentarán los resultados de este análisis y se formularán recomendaciones para futuros actos de este tipo. Un número importante de destinos turísticos europeos están desarrollando prácticas de éxito para promover la sostenibilidad del turismo. Estas prácticas pueden servir de ejemplo a todos los destinos que desean mejorar su oferta turística. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros, estudiará la posibilidad de dar más a conocer dichas prácticas, probablemente mediante un «distintivo de excelencia de los destinos europeos».

15 �������������������������������������������������������������������������������������� Véase: ������������������������������������������������������������������������������� �. 168

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2.3.3. Mejorar la visibilidad del turismo: un objetivo común La Comisión, junto con las administraciones públicas nacionales y las partes interesadas de la industria, trabaja continuamente para mejorar la visibilidad y el conocimiento del turismo europeo ya que éste, con frecuencia, se contempla, debido a su complejidad, sólo desde una perspectiva restringida, en lugar de apreciarse como fenómeno que afecta a muchos aspectos del entramado económico y social. Desde 2002, todos los años un Estado miembro acoge el Foro anual del turismo europeo, organizado en estrecha cooperación con la Comisión, los Estados miembros y la industria turística europea. La organización de este Foro en varios de los nuevos Estados miembros (Hungría, en 2004, Malta, en 2005 y Chipre, en 2006) proporciona valor añadido al acontecimiento. La Comisión continuará sus labores en estrecha colaboración con todas las partes implicadas a fin de: – velar por la pertinencia de los asuntos debatidos en la situación actual; – aumentar la participación en el Foro de las partes interesadas en el turismo; – mejorar la visibilidad de este acto en toda Europa. Asimismo, varias Presidencias del Consejo han organizado reuniones ministeriales sobre turismo, conferencias específicas y actos o han colaborado en la organización del Foro del turismo europeo con los países anfitriones. Estos actos tienen su valor porque facilitan el establecimiento de contactos entre responsables políticos y partes interesadas, ponen de relieve cuestiones específicas y proporcionan una gran visibilidad al turismo europeo. La Comisión continuará apoyando activamente estas iniciativas y procurará que las futuras Presidencias sigan su ejemplo.

3. Conclusión La complejidad del turismo y la amplia diversidad de partes implicadas requieren la colaboración de todos los interesados para planificar y poner en práctica las políticas y medidas europeas relacionadas. Las instituciones comunitarias, las administraciones nacionales, las organizaciones profesionales, los empleadores y trabajadores, las ONG y los investigadores deberían colaborar a todos los niveles para mejorar la competitividad y poner de relieve la importancia del turismo europeo. Con ocasión del Foro del turismo europeo, puede revisarse periódicamente el desarrollo de la colaboración en el marco de la política renovada. La presente Comunicación expone los planes de la Comisión en el ámbito turístico en el marco jurídico actual de la UE para aprovechar mejor el potencial de crecimiento y empleo del sector sin perjuicio de la sostenibilidad. También destaca el modo en que Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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diversas partes interesadas podrán participar en las acciones comunitarias. La política renovada aborda todos los principales aspectos de la elaboración de políticas europeas y permite una colaboración constructiva de todos los interesados. Su éxito dependerá de la respuesta y la participación activa de todos ellos.

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Turismo social en Europa» (2006/C 318/12) El 19 de enero de 2006, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre «Turismo social en Europa». La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de julio de 2006 (ponente: Sr. MENDOZA CASTRO). En su 429º Pleno de los días 13 y 14 de septiembre de 2006 (sesión del 14 de septiembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 138 votos a favor, 2 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

A. Parte primera: análisis de la situación actual 1. Introducción 1.1. El Comité Económico y Social Europeo, en el marco de los diversos dictámenes que viene elaborando como aportación al diseño de una política turística en el ámbito europeo, ha querido elaborar un dictamen sobre el llamado turismo social, analizando sus orígenes, su presencia y realidad actual en Europa, las diferentes experiencias de los diversos Estados miembros y los valores comprometidos en él, y, de forma especial, quiere presentar recomendaciones a las diversas instituciones públicas o privadas para la mayor efectividad, universalización y mejora del turismo social europeo. El presente Dictamen es además, una aportación al actual debate de la política turística europea a través del estudio del turismo social como elemento integrante del modelo turístico europeo. 1.2. El turismo en Europa: situación actual y retos de futuro. En diversos estudios, informes y dictámenes se ha planteado, por una parte, la situación actual del turismo desde muy diversos puntos de vista: económicos, sociales y medioambientales; su elevada importancia en la actividad económica de Europa, en general, y de diversos países, en particular; su evolución positiva como contribución a la riqueza y el empleo de Europa, rasgos todos ellos que configuran una situación de gran potencia, estabilidad y crecimiento. Por otra parte, se han tenido en cuenta las diversas realidades y amenazas Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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internas y externas a corto, medio y largo plazo que el turismo lleva en su seno con referencia a la estacionalidad, a la utilización, a veces abusiva, de los recursos naturales, a la escasa valoración del patrimonio cultural y del entorno local y a la preocupación por el terrorismo que condiciona la seguridad de las poblaciones y de los turistas. Ambas realidades obligan a considerar que el turismo presenta unos retos de gran importancia si queremos que esa actividad siga la senda del desarrollo sostenible. Sólo a título enunciativo cabe decir que entre esos retos figuran la accesibilidad efectiva para todos los ciudadanos al turismo, su contribución efectiva al desarrollo de numerosos países del mundo no desarrollado, la sostenibilidad medioambiental, el respeto al Código Ético Mundial para el Turismo, la estabilidad y calidad en el empleo y contribución a la paz mundial. Todos esos retos y otros muchos son, para una industria estratégica para Europa como es el turismo, la necesaria contribución a una mejor calidad de vida para todos. 1.3. La política turística en la Unión Europea. El Comité Económico y Social Europeo ya aprobó el 6 de abril de 2005 un Dictamen sobre «La política turística en la Unión Europea ampliada» donde de forma más extensa se analizaba tanto la actual política turística a la luz del Tratado de la Constitución Europea como la repercusión de la ampliación presente y futura. En dicho Dictamen se valoraba positivamente el papel del turismo en las actuaciones de apoyo, coordinación y complemento del resto de las políticas de ámbito europeo. Así, por ejemplo, el turismo tiene mucho que decir respecto a la política de empleo y social, respecto a la mejora de la calidad, respecto a la investigación y desarrollo tecnológico, respecto de la protección de los consumidores, respecto a la política medioambiental y otras muy diversas políticas. Cabe citar de forma especial que en el interior de esa política de empleo y social indicada anteriormente, el presente Dictamen busca concretar y analizar cuál es la contribución del turismo social a esas políticas. El CESE, en el marco de diversos dictámenes relacionados con el turismo, está promoviendo el establecimiento de políticas europeas en torno al eje que configure un modelo turístico europeo, basado no necesariamente en normas sino en valores. Se considera que el turismo social y los valores asociados a él pueden ser elemento constitutivo importante de ese modelo y contribuir a su implantación y difusión. 1.4. El reto de la Agenda de Lisboa y el turismo social. De forma especial hay que referirse al reto que supone la Agenda de Lisboa para el turismo y específicamente para el turismo social. Si el objetivo estratégico de la Agenda es «Convertir a Europa en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social», tendremos que analizar si el turismo social contribuye de forma eficaz y positiva a alcanzar ese objetivo, cómo lo hace y cómo puede aún contribuir de forma más poderosa. Vaya de entrada que creemos que esa contribución realmente existe, como veremos en el desarrollo del presente Dictamen, pero que puede potenciarse y a tal efecto se propondrán medidas a los diversos agentes que intervienen en el turismo social.

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1.5. Antecedentes del presente Dictamen. Son muy variados los antecedentes del presente Dictamen, tanto desde el punto de vista teórico de estudios, informes, jornadas, como del práctico de las diversas actuaciones y realidades del turismo social en Europa. Tales numerosas contribuciones han surgido de variadas Instituciones públicas y privadas, pero consideramos que en el caso del CESE merece citarse tanto el Dictamen aprobado el 29 de octubre de 2003 «Por un turismo accesible a todas las personas y socialmente sostenible», que en su punto 5.5.2 ya incluía el turismo social como una de las 100 iniciativas, y el Dictamen aprobado el 6 de abril de 2005 sobre «La política turística en la UE ampliada», que incluía el Proyecto de turismo social europeo como posible proyecto piloto de cooperación institucional europea. 2. El concepto de turismo social 2.1. El derecho al turismo como fundamento del turismo social. Toda persona tiene derecho al descanso en sus diversas temporalidades: diario, semanal o anual, al tiempo de ocio que le permita desarrollarse plenamente en las diversas facetas de su personalidad y de su integración social. Y en definitiva todas las personas tenemos derecho a ejercer en la práctica ese derecho general al desarrollo personal. El derecho al turismo es sin duda alguna una concreción de ese derecho general y el deseo de universalizarlo y hacerlo accesible a todos en la realidad es lo que fundamenta el turismo social. Por lo tanto el turismo social no es una actividad marginal ni extraña al conjunto de la actividad general del turismo que configura una potente industria en el mundo, en Europa en su conjunto y en particular en varios países de la UE, sino que es una forma de concretar ese derecho de todos a realizar turismo, a viajar, a conocer otras regiones, países, base de la actividad turística. De forma especial cabe resaltar que este derecho viene recogido en el artículo 7 del Código Ético Mundial para el Turismo aprobado en la Organización Mundial del Turismo (OMT) en Santiago de Chile el 1 de octubre de 1999 y adoptado como propio por Naciones Unidas en fecha 21 de diciembre de 2001. 2.2. Definición del turismo social. Dada la variedad de concepciones de lo que es o se considera turismo social, no es fácil definir con exactitud el concepto de turismo social, por lo que las diversas instituciones que han abordado el tema emplean fórmulas bien diferentes como: identificación de contenido, de resultados esperados, de conjunto de intenciones, ideas y convicciones, pero se basan siempre en una realidad: todas las personas, incluso las menos favorecidas, precisan y tienen derecho a conseguir descanso, ocio y a tiempo reparador del trabajo con periodificación diaria, semanal y anual. Así, para el BITS, el turismo social es «El conjunto de referencias y fenómenos resultantes de la participación en el Turismo de capas sociales de ingresos modestos, participación que se ha hecho posible por medidas de un carácter social bien definido». En la actualidad, el BITS está revisando esta definición, ampliándola a actividades de turismo bajo las condiciones de contribución al desarrollo y la solidaridad. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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2.2.1. Para la Comisión Europea «El turismo social está organizado en algunos países por asociaciones, cooperativas y sindicatos y está destinado a hacer el viaje efectivamente accesible al mayor número de personas y de forma especial a las capas más desfavorecidas de la población». Esta definición ya lejana en el tiempo está en revisión tras las reuniones técnicas mantenidas en los últimos años. No creemos que ninguno de los dos intentos de definición sea suficientemente preciso, pero como sucede frecuentemente en el ámbito de las ciencias sociales no es tan importante su exacta definición como la identificación de sus manifestaciones concretas. 2.2.2. Por ello, y sin ánimo de definir exactamente qué es turismo social y si partimos de la premisa que el turismo es derecho genérico que cabe tratar de concretar en cada persona, podemos decir que existe una actividad de turismo social siempre que se den tres condiciones: – Que se detecte una situación real de incapacidad total o parcial de ejercer plenamente el derecho al turismo. Ello puede provenir tanto de condiciones económicas, de discapacidades físicas o mentales, de condiciones de aislamiento personal o familiar, de movilidad reducida, de dificultades geográficas y de una gran variedad de causas que en definitiva suponen un obstáculo real. – Que alguien, ya sea institución pública o privada, empresa, sindicato o simplemente un grupo organizado de personas, se proponga actuar y actúe en el sentido de vencer o reducir ese obstáculo que impide a una persona ejercer su derecho al turismo. – Que esa actuación tenga efectividad real y contribuya a que un grupo de personas haga turismo en las condiciones y bajo los valores de sostenibilidad, accesibilidad y solidaridad. 2.2.3. En definitiva, de igual manera que el turismo en general es una actividad integrada por diversos sectores, ramas de actividad y ámbitos de desarrollo, el turismo social suma el conjunto de iniciativas que hacen accesible el turismo a las personas con especiales dificultades, al mismo tiempo que de ello se derivan efectos positivos de carácter social y económico, también en diversos sectores, actividades, colectivos y ámbitos. 2.3. Historia del turismo social. – No es clara la aparición de las actividades de turismo social tal y como las entendemos hoy; tal vez el origen pueda establecerse en las organizaciones especializadas para la realización de vacaciones basadas en el ejercicio físico en la montaña que aparecieron a principios del siglo XX, así como las colonias de vacaciones destinadas a niños de familias desfavorecidas que se desarrollaron en Suiza y Francia.



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Las diferentes nociones del turismo social: la evolución de la oferta y la demanda. Dirección General XXIII. Unidad de turismo 1993. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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– El comienzo de la intervención de los poderes públicos en las primeras formas de turismo social se puede fijar en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, intervención ligada a los movimientos obreros, en que algunos países europeos (Francia, Italia, Portugal y España) organizan actividades de turismo social, frente a otros (Reino Unido, Países Bajos) que sencillamente se distinguen por una actitud no intervencionista en ese tema. – Es a partir de los años 50 y 60 cuando se desarrollan amplios esfuerzos por promover el turismo social y surgen diversas organizaciones, con voluntad asociativa, coordinadora y organizadora, entre ellas el Bureau International du Tourisme Social (BITS) con sede en Bruselas, que ha marcado una actividad promotora y representativa de gran amplitud hasta nuestros días. 2.4. Fundamentos del turismo social. El turismo social se fundamenta, según indica el BITS, en cinco criterios de valor: 2.4.1. El derecho al disfrute turístico para la mayor cantidad de personas. Es posiblemente la voluntad de hacer realidad este derecho lo que justifica y fundamenta de forma más potente las muy diversas acciones del turismo social. Evidentemente la base social que en nuestros días disfruta de un período de vacaciones ha crecido de forma muy importante a través de la socialización del fenómeno turístico, pero aún quedan numerosos colectivos que por muy diversos motivos no pueden acceder a unas vacaciones. Posiblemente la carencia de recursos económicos suficientes sea la causa más común que impide la universalización efectiva de ese derecho. La duda surge ante la posibilidad y la exigencia de que los poderes públicos garanticen con fondos públicos ese derecho a hacer turismo, a salir de vacaciones. La realidad de respuesta de los diversos países es bien diversa, unos más comprometidos por criterios sociales, otros menos beligerantes ante una realidad que impide a todos realizar vacaciones. Importante es resaltar que en modo alguno puede o debe identificarse el turismo social con turismo de inferior calidad o categoría; al contrario, las actividades de turismo social deben caracterizarse por un exquisito cuidado de la calidad total, tanto en instalaciones como en servicio del personal. 2.4.2. La contribución del turismo social a la socialización. El turismo es un potente instrumento de socialización, de ponernos en contacto con otras realidades culturales, geográficas y costumbristas, pero sobre todo pone en contacto a las personas de una forma que sin viajes, sin vacaciones, sin turismo, sería imposible que se encontraran, dialogaran y se reconocieran como iguales en lo esencial pero distintos en lo cultural. Ese intercambio cultural, ese disfrute del tiempo de ocio es un importante medio de desarrollo personal tanto para los turistas como para los que los reciben en su entorno local. De forma particular ese intercambio cultural que produce el turismo es de especial valor para los jóvenes, tanto para su formación intelectual como para obtener una visión más rica del mundo. En el caso de la Unión Europea, el turismo social puede ser una muy buena contribución a la creación de la Europa de los Ciudadanos. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Es importante resaltar que es general la opinión de que los circuitos de turismo social no deben diferenciarse de los generales del turismo, sino que deben servir para la integración social. Son los diversos colectivos de turismo social los que deben encontrar en los circuitos turísticos generales las condiciones idóneas para su disfrute, y no al revés. Evidentemente ello supone no sólo un esfuerzo en las condiciones materiales sino también en el tipo de servicio y por lo tanto en la formación especializada que los profesionales del sector deben recibir. 2.4.3. La creación de estructuras de turismo sostenible en el territorio. La realidad de las infraestructuras de los territorios y destinos turísticos no siempre puede calificarse de sostenible, más bien parece que el desarrollo turístico se ha realizado muy frecuentemente bajo criterios de beneficio a corto plazo, de utilización abusiva de los recursos naturales, de la ocupación de los mejores territorios y entre ellos de forma especial las costas y las altas montañas. El turismo social, con su visión más centrada en las condiciones sociales que en las económicas, puede contribuir a la construcción o recuperación de los destinos turísticos bajo criterios de sostenibilidad económica, social y medioambiental. La forma en que se gestione el turismo social en sus diversas manifestaciones es la piedra angular de su mejor contribución a hacer los territorios y destinos turísticos más sostenibles. Si la sostenibilidad es fundamentalmente equilibrio entre diversas facetas de la actividad humana, el turismo social es un claro instrumento de actividad de desarrollo sostenible para muy diversos países actualmente subdesarrollados que ven en el turismo una fuente de actividad económica que les puede sacar de la pobreza. 2.4.4. La contribución al empleo y al desarrollo económico. El turismo en su conjunto posiblemente sea hoy y lo será en el futuro la industria más potente a nivel mundial, una de las que más contribuye al empleo, al desarrollo, a la riqueza y calidad de vida de los habitantes de los destinos. El turismo social participa plenamente de esa importancia económica pero aún no ha tomado suficiente conciencia de su propia fuerza, de su relevancia económica, en definitiva de su poder para imponer condiciones de sostenibilidad en la elección de los destinos. Las empresas y organismos gestores de turismo social deben considerar criterios no exclusivamente económicos en el desarrollo de sus actividades. Uno de los criterios a emplear es el de la creación de empleo, empleo estable y de calidad, pieza clave para un desarrollo sostenible de un destino turístico. De forma especial la mayor o menor contribución del turismo social a la lucha contra la estacionalidad es un criterio básico de actuación ligado al objetivo de la calidad y estabilidad del empleo. Criterio básico que debe insertarse como parte integrante del Modelo de Turismo Europeo. El partenariado público-privado en la gestión del turismo social puede ser un buen instrumento e indicador del cumplimiento de ese criterio. 2.4.5. La contribución del turismo social al desarrollo mundial. Ya se ha citado anteriormente que el turismo y en especial el turismo social puede significar para muchos pueblos una puerta a la salida del subdesarrollo o a una situación de crisis 176

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industrial y abandono de actividad minera, industrial o agraria. Hay una total coincidencia de criterios entre las condiciones en que debe desarrollarse el turismo social y las condiciones para que un territorio y sus habitantes encuentren en la actividad turística el motor de su desarrollo. En la medida en que los pueblos puedan obtener su sustento de la actividad turística, se estará afianzando la economía local y el arraigo social. Tal y como han recomendado numerosos organismos internacionales, la actividad turística es un buen antídoto contra las guerras y sus desastres de todo tipo. El turismo significa acogida, intercambio, valoración de lo local, amistad y comunicación entre las personas frente a la guerra que significa agresión, invasión, destrucción de la naturaleza. Si sólo se ama lo que se conoce, el turismo es instrumento de acercamiento, de conocimiento de los pueblos y por lo tanto instrumento de paz, concordia y desarrollo. Por su parte el turismo social puede y debe reafirmarse y actuar en favor de la construcción en todo el mundo de condiciones de igualdad, justicia, democracia y bienestar que hagan posible el desarrollo solidario de todos los pueblos del mundo. 2.5. Principios y condiciones del turismo social y su gestión. Es importante analizar los elementos y criterios que conforman las actividades del turismo social y su forma de gestión y ello para poder diferenciar qué se puede conceptuar como tal y qué no merece el apelativo de social. Siguiendo la referencia del BITS podemos indicar algunos de estos criterios que cualifican el concepto general del turismo. – Tener como finalidad fundacional básica la de ampliar la accesibilidad a la actividad turística a todos los colectivos con alguna dificultad para hacer turismo o a alguno de ellos. – Estar abierto a muy diversos colectivos y ámbitos de usuarios. Igualmente estar abierto a diversas fórmulas de gestión y a diversos agentes activos en el turismo social. – Definir correctamente los colectivos a los que se dirigen las actividades: clases sociales, diferentes tramos de edad, personas con discapacidad y siempre bajo el criterio de no discriminación por razón de raza, cultura o situación social. – Integrar actuaciones y objetivos de carácter humanista, pedagógico, cultural y en general de desarrollo personal. – Ser transparente en el régimen económico de la actividad donde el beneficio se reduce al necesario para el cumplimiento de los objetivos sociales. – Integrar en el producto turístico un valor añadido no monetario. – Manifestar una clara voluntad de integración de la actividad turística en el entorno del destino, en forma sostenible. – Realizar una gestión del personal valorizadora, integradora, basada en la calidad del empleo de los propios empleados de las organizaciones dedicadas al turismo social.

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Estos y otros criterios similares pueden servir de guía de actuación para los gestores del turismo social y para la identificación de esa actividad. 2.6. La rentabilidad de las empresas y el turismo social. El turismo social debe ser y es una actividad económica, cierto que no sólo económica, pero como tal actividad debe regirse por los principios básicos de rentabilidad de las inversiones, de beneficio necesario para seguir y conseguir sus objetivos fundacionales. Sólo las empresas competitivas y rentables en sentido amplio pueden actuar con calidad, con seguridad y con garantías para los consumidores. La variada realidad del turismo social hoy indica que las empresas y organizaciones que se dedican a esa actividad la ejercen con rentabilidad ya que tienen su estructura consolidada, un mercado adecuado y unos precios acordes a ese mercado. De forma especial cabe citar la creación de empleo que las organizaciones de turismo social inducen, tanto durante todo el año como durante períodos de baja ocupación, paliando así el desempleo de los trabajadores afectados. 2.7. La rentabilidad social del turismo. Pero si el turismo social es una actividad económica, también es una clara actividad social, con beneficios en ese ámbito. El usuario obtiene beneficios en sus vacaciones, los trabajadores del turismo obtienen beneficios en su empleo, la sociedad en su conjunto obtiene beneficios sociales. En el caso de Europa, el turismo social está, y seguro podrá ampliarse su influencia, en la construcción de la Europa de los Ciudadanos. Los viajes del mayor número posible de ciudadanos en el interior de Europa sin duda significarán mayor conocimiento, mayor comprensión, mayor tolerancia. 2.8. Diversas concepciones y visiones del turismo social en Europa. Son diversas las concepciones de lo que se entiende hoy por turismo social en los diversos Estados de la Unión que desarrollan programas de turismo social, pero podemos considerar que son tres los elementos comunes: – la capacidad real de tener un tiempo libre para hacer vacaciones, – la capacidad monetaria de poder desplazarse y viajar, – que exista un cauce, estructura o instrumento que haga accesibles esos derechos en la práctica. 2.8.1. Así son concebidos como turismo social el conjunto de los viajes y actividades organizados por sindicatos, el familiar, el de inspiración religiosa, el organizado por empresas para sus trabajadores, el organizado por Instituciones públicas, el de personas con discapacidad, el de jóvenes o mayores y otras varias realidades. 2.9. Los organismos de turismo social. Son también varios los organismos que intervienen en la realidad y gestión del turismo social en toda Europa. Se distinguen: – Federaciones o consorcios nacionales,

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– Establecimientos públicos: enfocados al turismo social o sólo con actividad de turismo social, – Asociaciones: de turismo social, deportiva, cultural, – Organismos de cooperación, – Sindicatos, – Organismos de gestión mixta o paritaria. 3. Los agentes que intervienen en el turismo social y sus roles 3.1. Las Instituciones europeas. Las diversas Instituciones europeas están mostrando un interés creciente por la actividad del turismo social como demuestran los diversos estudios, dictámenes, informes, conferencias, que tanto el Parlamento como la Comisión y el CESE están realizando, promoviendo o coordinando. Fundamentalmente su actividad está centrada en la obtención, catalogación y difusión del amplio abanico de experiencias presentes en los diversos países europeos. De forma especial la Comisión está ejerciendo un papel de promotor de nuevas experiencias a nivel de cada país y de puesta en contacto a los responsables de los países con voluntad de cooperar en experiencias transnacionales. No parece que la Comisión asuma en la actualidad el posible rol de coordinar de forma global experiencias de turismo social a nivel de toda la Unión. Merece especial valoración la encuesta realizada recientemente por la Unidad de Turismo de la Dirección General Empresa respecto a la participación de los ciudadanos de los países en la actividad de vacaciones y los motivos que fundamentan la no participación de alrededor del 40 % de los ciudadanos europeos en actividades turísticas. No parece fuera de lugar que la Comisión pudiera asumir en el futuro el rol de coordinador e integrador de una plataforma de turismo social a nivel Europeo. Parece que ese rol no debiera significar necesariamente aportaciones financieras de las Instituciones europeas para el desarrollo de dicha plataforma común y de transnacionalidad. 3.2. Los gobiernos de los Estados miembros. Tal y como se ha indicado anteriormente, la presencia de los gobiernos de los Estados de la Unión Europea en las actividades de turismo social es muy variada, dependiendo su grado de implicación de razones históricas, ideológicas y de configuración social. En algunos países, el Gobierno, tanto del Estado, de las regiones o de las administraciones locales, toman a su cargo ayudas financieras importantes. Con frecuencia esas ayudas están segmentadas a diversos colectivos: jóvenes, seniors, personas con discapacidad, personas desfavorecidas, etc. En la actualidad se están dando pasos por parte de los Gobiernos para traspasar los límites nacionales de sus programas de turismo social bajo formas de intercambio transnacional. 3.3. Los empresarios. Es importante considerar que existen experiencias, como el Cheque Vacaciones, en que los empresarios contribuyen económicamente a facilitar Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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las vacaciones de sus empleados. Por otra, hay que tener en cuenta que, tal y como se ha dicho, el turismo social es una actividad económica de gran relevancia y potencia y como tal atrae a empresarios del sector turístico que ven en esa realidad un incremento de su actividad de prestación de servicios o de intermediación. Merece citarse el caso de la empresa Mundo Senior en España que reúne a varias grandes empresas turísticas unidas en su origen para gestionar el programa de turismo social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y que en la actualidad ha ampliado su objeto social y su actividad ofreciendo productos de turismo especializados para personas mayores. Es evidente que la condición de competitividad no está enfrentada al carácter social de la actividad. Parece claro que en el futuro se pueden y deben producir experiencias de partenariado público-privado para desarrollar programas rentables de turismo social tanto a nivel interno de los países de la Unión como entre diferentes países. 3.4. Los trabajadores. Las organizaciones de defensa de los trabajadores, los sindicatos, han tenido desde el origen del turismo social una muy importante presencia en la actividad turística, como forma de obtener beneficios para sus afiliados. Esa presencia se manifiesta tanto con el soporte de infraestructuras materiales, ciudades de vacaciones, residencias, etc. Como de simple servicio especializado. Las experiencias en los diversos países son diferentes, unas más comprometidas que otras, pero en casi todos los países está presente la actividad de turismo social de origen sindical. Especial mención merecen las organizaciones sindicales de los países recién incorporados a la Unión, que buscan un modelo válido de turismo social y relaciones con experiencias más consolidadas. Merece también citarse en este punto el interesante estudio realizado por el BITS en mayo de 2005 acerca de las actividades de los diversos sindicatos en materia turística para los trabajadores donde se repasa una por una las actividades actualmente existentes en los actuales 25 países de Europa. Es sin duda un buen instrumento de conocimiento y análisis de la realidad en este tema. 3.5. Las asociaciones especializadas. Entre ellas merece citarse el caso de las cooperativas de consumo que disponen en algunos países (Italia y Reino Unido) de amplias redes de agencias para canalizar el turismo social. Merecen citarse las organizaciones juveniles y las medioambientales que actúan en ese ámbito. En este apartado merecen también citarse los organismos de carácter asociativo de las propias organizaciones dedicadas al turismo social. Tal es el caso del BITS, que realiza una tarea de vital importancia de soporte, coordinación e impulso. 3.6. Los colectivos implicados directa e indirectamente como sujetos del turismo social. Es evidente que los usuarios son los auténticos protagonistas de los diversos programas y actividades de turismo social. Son ellos quienes se benefician, en primer lugar, de unas ventajas económicas que les permiten disfrutar de su tiempo de ocio, de unas vacaciones practicando aquellas actividades deportivas, culturales que les agradan. En segundo lugar son ellos quienes se benefician de un turismo respetuoso con los recursos territoriales, patrimoniales y medioambientales y de la relación entre 180

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los propios usuarios y con los habitantes de los puntos de destino, actividades todas ellas que sirven para conseguir mutuo conocimiento, descanso y equilibrio personal. También las comunidades locales receptoras de turismo social se benefician en forma de empleo, actividad económica y desarrollo. 4. La realidad del turismo social en Europa hoy 4.1. En el marco teórico, normativo y programático. No es muy abundante el marco teórico, normativo y programático del turismo social en la Europa de hoy, sí en cambio son relativamente abundantes los estudios e investigaciones que tratan de inventariar y analizar de forma comparativa las diversas realidades de turismo social existentes en Europa. Algunas de ellas se relacionan en el apartado D del presente Dictamen como referencias documentales y técnicas. 4.2 Diversas experiencias prácticas en Europa. Tal y como se ha indicado anteriormente, durante el transcurso del estudio por el grupo de trabajo, durante la Audición celebrada en la Ciudad de Barcelona los días 4 y 5 de mayo de 2006 y por medio de las experiencias expresadas en la Conferencia organizada por el BITS y la Comisión «Turismo para todos», se han podido detectar y conocer numerosas experiencias prácticas en Europa que se pueden calificar de claramente exitosas. No corresponde a este Dictamen el estudio pormenorizado de dichas experiencias, pero sí se cree oportuno citar algunas de las más significativas que sin duda contribuirán a valorar de forma muy positiva el turismo social y podrán orientar esfuerzos de otros agentes de turismo social o de aquellos estados o ámbitos territoriales que por diversos motivos no tengan programas en ese ámbito. 4.2.1. La Agencia Nacional de Cheques Vacaciones (ANCV), que en Francia despliega un muy importante volumen de actividad económica estimada para el año 2005 en unos 1 000 millones de euros. Se articula a través de un establecimiento público de carácter industrial y comercial, creado en 1982 y que, tras más de 23 años de actividad, sigue siendo un instrumento útil de políticas sociales para el turismo. 4.2.1.1. Sus objetivos se articulan en tres ejes: – Favorecer la salida real de vacaciones al mayor número posible de personas y de forma especial las personas de menores ingresos; – Ofrecer libertad de utilización por medio de una amplia red de profesionales del turismo, capaz de responder con calidad a todas las demandas; – Colaborar en el desarrollo turístico, participando en un mejor reparto territorial de la actividad turística. 4.2.1.2. Merece citar que el Cheque Vacaciones es percibido anualmente por unos 2,5 millones de personas y que beneficia a unos 7 millones de viajeros. Son más Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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de 21.000 los organismos prescriptores y que participan en su financiación, y unos 135.000 profesionales del turismo y del ocio están implicados en su prestación. 4.2.1.3. El programa permite además favorecer la salida de vacaciones de colectivos especialmente desfavorecidos, colectivos de personas con discapacidad, jóvenes etc. mediante bolsas de viaje por valor de unos 4,5 millones de euros. Importante es también la actividad inversora de la Agencia en la modernización de las instalaciones de turismo social. 4.2.1.4. En conjunto parece que el programa tiene asegurada su continuidad y rentabilidad; sin duda los estudios económicos revalidan que la recuperación financiera a través del impacto en la actividad económica es real. 4.2.1.5. Los objetivos de la Agencia para los próximos años son seguir la extensión y difusión entre los usuarios y entre los profesionales del turismo. Tal vez entre estos objetivos se podría insertar el carácter transnacional del programa mediante conciertos con otros países de Europa; sin duda que los beneficios serían mutuos, ejemplarizantes y de gran calado económico y social. 4.2.2. El programa de turismo social del IMSERSO en España, que responde a objetivos similares pero con una formulación e instrumentalización diferentes. En este caso son más de 1 millón de personas las que anualmente se benefician de viajes organizados, en grupos, en temporada turística baja y con especial destinatarios en las personas maduras o seniors. El estado español invierte anualmente en el programa unos 75 millones de euros pero a través de diversos mecanismos impositivos (IVA, IAE, beneficios de empresas y renta de personas físicas), a través de los mayores ingresos por cotizaciones a la Seguridad Social y a través de ahorro en prestaciones de desempleo, ingresa y obtiene unos 125 millones de euros, con gran rentabilidad económica. 4.2.2.1. Está clara la rentabilidad social y económica del programa ya que si bien por una parte ha permitido a amplias capas de la población senior viajar por primera vez, conocer otras ciudades y realidades, ampliar relaciones sociales en igualdad, mejorar estado físico, todo ello bajo parámetros razonables de calidad y aceptación de los usuarios, por otra se produce un efecto de recuperación en una relación de 1,7 euros por cada 1 euro invertido en el programa. 4.2.2.2. Merece citarse el efecto que sobre el empleo ejerce este programa, evaluado en unos 10.000 trabajadores directos que no deben pasar al desempleo en la temporada baja ya que los hoteles y otros establecimientos y negocios están abiertos. 4.2.2.3. El programa está en constante crecimiento y evolución, buscando nuevas fórmulas de turismo social con mayor valor cultural, de salud y social asociados, caso de las estancias en balnearios, de indudable éxito, o caso de los circuitos y acontecimientos culturales.

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4.2.2.4. Al igual que el caso de Francia, las posibilidades de crecimiento del programa son muy amplias, no sólo en el interior del país sino a través de la transnacionalidad del programa. En la actualidad el IMSERSO español ya convenía con su homólogo portugués para intercambio de turistas y estudia hacerlo con Francia lo que puede ser un modelo exportable de gran valor para el resto de Europa. 4.2.3. Otras experiencias. Además de estos dos importantes programas de turismo social en Europa existen otros buenos ejemplos, tal vez más limitados, más segmentados a unos usuarios mejor definidos pero no por ello son menos valiosos. Tal es el caso del ejemplo, analizado en la Audición de Barcelona, de la Plataforma Representativa Estatal de Discapacitados Físicos (PREDIF) que se centra en un colectivo bien concreto pero que gestiona de forma relevante un programa de vacaciones para ese colectivo. 4.2.3.1. Bajo otro enfoque muy interesante merece citarse la experiencia compartida de tres organizaciones, una del Reino Unido, Family Holiday Association, otra de Bélgica, Toerisme Vlaanderen, y otra de Francia, Vacances Ouvertes, que se coordinan para facilitar el «Turismo para Todos» en los tres países. 4.2.3.2. En diversos países europeos existen también actividades de turismo social; tal es el caso, entre otros, de Portugal, Polonia, Hungría, con un papel importante de los sindicatos, o en Italia el Programa promovido por las cooperativas de consumo. En definitiva se puede afirmar que la variedad de experiencias, la cantidad de usuarios y la diversidad se está consolidando y ampliando en todos los países de Europa. 4.2.3.3. De forma similar debe constatarse que algunas regiones y municipios están desarrollando, de una forma u otra, experiencias de turismo social como es el caso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares con su Plan OCI 60. 4.2.3.4. Así mismo, en el ámbito regional, el Gobierno de Andalucía (España) desarrolla el programa de Residencias de Tiempo Libre y, también como iniciativa andaluza, el programa «Conoce tu Costa», referente de cooperación entre la Administración regional y ayuntamientos para favorecer el turismo de personas mayores dentro de la Comunidad Autónoma. 4.2.3.5. Merece citarse asimismo la presencia del turismo social en el portal turístico de la Unión Europea, que está previsto sea lugar de consulta de toda la actividad turística europea, y entre ella la del turismo social. 4.3. Valoración global del turismo social. Los valores que incorpora el turismo social y que aporta a la sociedad de Europa son muy numerosos; podemos citar algunos: – Satisfacción de los usuarios, no sólo por la actividad directa de vacaciones en sí misma sino por la forma «especial» en que se desarrolla esa actividad de ocio. – La dimensión y los valores humanos de la actividad. – Mejora del equilibrio y desarrollo personal de usuarios y comunidad receptora. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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– Rentabilidad y beneficios económicos en la industria turística, en especial por el alargamiento de la temporada alta. – Beneficios sobre la creación de empleo, estable y de calidad durante todo el año. – Mantenimiento de condiciones de sostenibilidad en los destinos receptores. – Valoración del entorno local, de sus recursos naturales, sociales, culturales y patrimoniales. – Potenciación del conocimiento e intercambio entre los diversos países de la Unión. 4.3.1. Todo ese conjunto de valores, junto con las realidades exitosas de turismo social existentes, junto con las perspectivas de crecimiento de la actividad y junto con la investigación e implantación de nuevos productos, hacen que la valoración global del turismo social en Europa sea altamente positiva desde todos los puntos de vista. 4.3.2. Tal valoración positiva en todos los aspectos y desde todos los ángulos es lo que nos permite calificar coloquialmente de «milagro» la actividad de turismo social: Todos los agentes y usuarios obtienen todo tipo de beneficios: económicos, sociales, de salud, de empleo, de ciudadanía europea… nadie puede sentirse perjudicado por esta actividad… en definitiva es difícil encontrar una actividad humana y económica que obtenga reconocimiento y respaldos tan unánimes. 4.3.3. No es difícil bajo esa perspectiva que el presente Dictamen recomiende vivamente propuestas y fórmulas que permitan por una parte consolidar y mejorar los programas existentes, y por otra ampliar sus beneficiosos efectos a más amplias capas de la población.

B. Parte segunda: propuestas 5. Hacia una Plataforma Europea de turismo social 5.1. Condicionantes previos. Se ha podido constatar en los puntos precedentes que con independencia de cómo se defina el turismo social, de cómo se financie, y de cómo se gestione, es una realidad económica y social potente, rentable y estable, que cumple sus objetivos con un alto nivel de satisfacción por parte de los usuarios, que contribuye al empleo, a la desestacionalización de la actividad turística, en definitiva que es una actividad de gran valor en todo el mundo y de forma especial en nuestra Europa. Se trata pues de ver cómo se puede ampliar y generalizar el beneficioso efecto que el turismo social tiene en la actualidad sobre las personas, sobre las empresas y sobre toda la sociedad. 5.1.1. No es fácil conceptualizar bajo un solo nombre una actividad de ámbito europeo de turismo social; se puede hablar de plataforma, de proyecto, de programa, 184

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de iniciativa… y aunque esos conceptos no signifiquen necesariamente lo mismo, todos ellos hacen alusión a una actividad organizada, con unos objetivos claros, de ámbito supranacional europeo. En este Dictamen y dado su carácter de propuesta general, se emplean esos nombres de forma indiferente, a la espera de lo que la realidad de esa plataforma futura marque como idóneo. 5.1.2. Por otra parte se puede constatar que la realidad del turismo a nivel europeo presenta diversas deficiencias actuales y amenazas a medio plazo: – Profunda y grave situación creciente de estacionalidad en la industria turística, tanto en el norte de Europa como en el centro y en el litoral mediterráneo: zonas desiertas en temporada baja, falta de infraestructuras adecuadas para todo el año. – Infrautilización de recursos humanos laborales en temporada baja y media. – Importante incremento de la población activa por la emigración que obliga a ampliar la actividad económica para al menos mantener el mismo nivel de vida. – Dificultades para que la industria turística mantenga niveles adecuados de precio y ocupación media durante todo el año que aseguren en el medio plazo su rentabilidad. – Existencia de límites objetivos en el número de plazas de uso turístico que se pueden incorporar a su explotación. – El desarrollo sostenible de la industria turística exige necesariamente incrementar el valor añadido de cada plaza turística a lo largo del año: incrementando la calidad y en consecuencia el precio o incrementando la ocupación media anual mediante la ampliación de la temporada de apertura de los establecimientos turísticos. – La emergencia de numerosos destinos turísticos en todo el mundo que ofrecen productos y servicios innovadores competitivos. Esa nueva competencia debe ser ante todo un nuevo estímulo para mejorar en calidad y competitividad. 5.1.3. Pero también existen elementos que representan claras oportunidades para la viabilidad de una posible Plataforma o Proyecto de Turismo Social Europeo: – Incremento gradual, en términos absolutos y relativos, en Europa de ciudadanos no activos pero con pensiones y nivel de vida adecuado. – Aumento progresivo de la esperanza de vida de los europeos. – Incremento del tiempo medio de ocio que una persona posee a lo largo de su vida y de forma especial en la edad madura. – Abaratamiento del coste del transporte por la irrupción de las compañías de bajo coste, que juega a favor de la movilidad y el turismo. – Nivel cultural creciente que propicia la actividad turística responsable y sostenible. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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– Buenas y exitosas experiencias en toda Europa de Programas de turismo social. – Incorporación de países a la Unión Europea que agranda el mercado y las posibilidades y oportunidades de viajar. 5.2. Varios son los objetivos que pueden plantearse ante una posible Plataforma de turismo social Europeo: – Generalizar y ampliar los actuales programas y número de usuarios de turismo social de los diversos países de Europa hasta conseguir que todos los países tengan su programa. – Incorporar la transnacionalidad de los programas ya existentes mediante convenios bilaterales o plurilaterales de cooperación. – Crear las condiciones para el diseño y la puesta en marcha de una Plataforma de Turismo Social de ámbito europeo en que los posibles beneficiarios sean todos los ciudadanos europeos que puedan visitar otros países de forma asequible y sostenible. En ese sentido sería interesante conocer el número de ciudadanos europeos que nunca ha viajado a otro país de Europa; ese colectivo sería sin duda bastante numeroso y base y fundamento para el programa indicado. – Promover la progresiva implantación de una actividad de turismo social de ámbito europeo en el que participen el mayor número posible de Estados. 5.3. Los agentes y colectivos implicados en la Plataforma de turismo social Europeo. Como posibles colectivos o agentes implicados podríamos citar: – Las actuales organizaciones que gestionan programas de turismo social en los diversos países. – Las organizaciones sindicales y cooperativas interesados en el desarrollo del programa. – Los empresarios del sector turístico en su sentido más amplio, interesados en mejorar la rentabilidad sostenible de sus establecimientos. – Los gobiernos nacionales, regionales y locales interesados en actuar en el ámbito turístico y en su mejora y en el desarrollo personal y social de sus ciudadanos. – La Unión Europea y sus instituciones, interesadas en ampliar y promover el empleo, la actividad económica y la ciudadanía europea. Dada la dimensión supranacional de la Plataforma, las instituciones de la Unión Europea debieran tener además un rol de coordinación y seguimiento de las condiciones en que se desarrolla el programa e incluso de liderazgo de su implantación. – Las organizaciones de turismo social, especialmente el BITS.

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5.4. Elementos esenciales del turismo social europeo. Para que una Plataforma de Turismo Social Europeo sea viable social y económicamente debiera incorporar los siguientes elementos: – Estar dirigida a los colectivos más desfavorecidos económica, territorial o socialmente. De forma especial a las personas con discapacidad física o psíquica o con dificultades para viajar surgidas de la realidad geográfica en que viven como por ejemplo las islas de Europa. Ello supone asumir la financiación parcial, justa e igualitaria independiente de la duración del viaje y de las estancias como forma de compensar esa realidad de desfavorecidos entendido en un sentido muy amplio. – Ser en su conjunto rentable económica y socialmente, a corto, medio y largo plazo, tanto a nivel privado como público. – Crear empleo estable y de calidad durante todo el año. Una gestión centralizada y la búsqueda de la maximización de las estancias en establecimientos turísticos sería necesaria para conseguir el objetivo del empleo. – Desarrollarse en períodos de baja ocupación turística. – Desarrollarse bajo condiciones de sostenibilidad y enriquecimiento personal y social tanto para los usuarios como para las comunidades que los acojan. – Mantener un alto nivel de calidad de prestaciones adecuado a los objetivos. – Desarrollarse en forma de cooperación público-privada. Si se cumplen esas condiciones, el turismo social será sin duda un elemento fundamental integrante del Modelo de Turismo Europeo. 5.5. La cooperación público-privada en el proyecto. Posiblemente la viabilidad del Programa venga ampliamente condicionada pero también favorecida por la efectiva cooperación público-privada en su concepción, diseño y gestión. Parece al menos posible si no fácil que pueda encontrarse en Europa organizaciones y empresas dispuestas a emprender el desarrollo de una Plataforma de turismo social Europeo. 6. Efectos y resultados de una Plataforma de Turismo Social Europeo 6.1. Sobre el crecimiento y el empleo. Caso de que esta Plataforma, en sus diversas fases, se pusiera en marcha, los efectos sobre el crecimiento y empleo serían de una gran potencia y contribuirían sin duda al cumplimiento del objetivo de la Cumbre de Lisboa. La experiencia, entre otras, del programa del IMSERSO de España certifica de forma clara la repercusión positiva del turismo social en el mantenimiento y creación de empleo durante la temporada baja. 6.2. Sobre el derecho efectivo al acceso al turismo. Si en la actualidad, y de acuerdo con las estadísticas disponibles, aproximadamente el 40% de los ciudadanos no disfruta Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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de vacaciones, la Plataforma de Turismo Social Europeo tendría como objetivo y sin duda contribuiría a reducir sustancialmente ese porcentaje y a hacer efectivo el derecho a un turismo para todos y ampliar el conocimiento mutuo de los pueblos de Europa. 6.3. Sobre el Modelo Turístico Europeo. En varios dictámenes sobre turismo, el CESE ha expresado el convencimiento de que es posible la construcción de un Modelo de Turismo Europeo basado no en normativas sino en valores de general aceptación y aplicación. Uno de los posibles valores que integran ese Modelo es sin duda la universalización del Turismo, el turismo para todos. La Plataforma de turismo social Europeo podría contribuir poderosamente a afianzar el Modelo Turístico Europeo. 7. La contribución del turismo y en especial del turismo social a la construcción de una identidad y dimensión europea 7.1. En los últimos tiempos se ha podido constatar que la construcción europea no es un camino fácil y corto; aún hoy hay muchas incertidumbres y dificultades que vencer. El turismo social puede ser un poderoso instrumento de información, de mutuo conocimiento de los ciudadanos, de solidaridad entre pueblos y en definitiva de hacer la Europa de los Ciudadanos y de construirla no mediante sacrificios y de forma penosa sino a través del disfrute del tiempo de ocio, del viaje, de las vacaciones. De forma especial los jóvenes son un colectivo que parece propicio a incrementar sus viajes en temporada alta, período en que diversas instalaciones de carácter residencial ligadas a la educación no están ocupadas y pudieran acoger temporalmente acciones de turismo similares al programa Erasmus. 7.2. Parece que la actividad turística es una buena forma de construir esa Europa de los Ciudadanos; los diversos colectivos implicados así como el sector económico turístico y las comunidades locales pueden coincidir en intereses y hacerlo de forma agradable y accesible a todos.

C. Parte tercera: conclusiones y recomendaciones 8. Conclusiones 8.1. Una primera conclusión general del análisis realizado por este Dictamen sobre la realidad del turismo social en Europa hoy es que se trata de una actividad sostenible desde el punto de vista medioambiental, económico y social y además es una actividad de primera magnitud en cada uno de esos tres ámbitos. 8.2. Los beneficios económicos, sociales, de salud, de integración que todos los usuarios y agentes que participan en los programas reciben y perciben son de una gran aceptación general y gran valor añadido. 188

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8.3. Los diversos colectivos usuarios del turismo social y en especial el de las personas con discapacidad y/o movilidad reducida obtienen de los programas un extraordinario componente y aportación para su integración plena como personas. 8.4. La realidad del turismo social en Europa presenta una gran variedad de agentes, formas de desarrollo, público objetivo, instrumentos financieros etc. que la enriquece, la diversifica y colabora a su desarrollo y evolución. 8.5. De forma muy especial debe concluirse que está demostrado que es posible que la rentabilidad social del turismo social sea compatible y esté relacionada positivamente con la rentabilidad económica. 8.6. Es viable económicamente y deseable socialmente que cada país de Europa desarrolle un Programa nacional de turismo social bajo muy diversas fórmulas y formas de gestión. 8.7. Es viable económicamente y deseable socialmente la creación de una Plataforma transnacional de turismo social Europeo. 8.8. Toda actividad de turismo social debe incluir en su desarrollo un conjunto de valores de sostenibilidad y de creación de empleo en la línea de la estrategia de Lisboa. 8.9. El turismo social puede ser un instrumento de gran valor para la creación de la Europa de los Ciudadanos, de todos los ciudadanos pero de forma especial el papel de los jóvenes en ese proceso es de gran importancia. 8.10. El turismo social es una actividad que aporta algunos de los valores que pueden integrar el Modelo Turístico Europeo. 8.11. Todas las comunidades locales de toda Europa pueden verse beneficiadas por las actividades de turismo social por su aportación de salvaguarda de patrimonio cultural y local. 8.12. Como conclusión general cabe decir que la actividad del turismo social es hoy ya una actividad madura, generalizada en numerosos Estados de Europa, con buenos gestores y adecuadas estructuras organizativas y que está preparada para dar el salto a la generalización en todos los países y a la transnacionalidad en su oferta de servicios que signifique un aumento cuantitativo y cualitativo de sus objetivos. 9. Recomendaciones 9.1. La recomendación básica a los potenciales usuarios de programas de turismo social es evidentemente la de incentivarles a participar en una actividad como es el turismo, a la que como personas tienen derecho y a la que posiblemente por todo un conjunto de circunstancias no han tenido posibilidades de acceso. El turismo social es Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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clara y profundamente integrador, formador de conocimiento, de desarrollo personal y como tal deseable la participación en sus actividades. 9.2. Con respecto a los muy diversos agentes que participan en la gestión de los diferentes programas de turismo social, cabe en primer lugar reconocer los beneficios de su actividad, su entrega a la misión de sus organizaciones y el cuidado empleado en prestar un servicio asequible pero de calidad a los usuarios. Pero también es oportuno animar a la mejora continua de sus productos y servicios, a la inversión en mejora de las infraestructuras, a la innovación en nuevos productos, especialmente los de carácter transnacional. La coordinación de programas y el asociacionismo de los organismos responsables son un buen instrumento de mejora e intercambio de experiencias. 9.3. Respecto a las empresas del sector turístico recomendamos participen de forma decidida en las actividades de turismo social. El turismo social tiene unos valores compatibles con una correcta gestión empresarial, competitividad y rentabilidad, a corto plazo pero en especial en el medio y largo plazo y permite asegurar el empleo de numerosos trabajadores durante todo el año. 9.4. En cuanto a las instituciones y gobiernos nacionales, regionales y locales, la recomendación sería aconsejar la implantación de programas de turismo social por sus beneficios sociales pero también económicos. La obtención de ingresos adicionales por impuestos y por cotizaciones, el ahorro de gastos de desempleo son claros incentivos para establecer justas subvenciones a colectivos menos favorecidos económica, social o físicamente en la seguridad de su recuperación y rentabilidad. 9.5. La recomendación a las Instituciones Europeas es la de tomar en consideración al turismo social como la actividad importante que comparte objetivos del ámbito del Turismo y de la acción social, actividad que merece un reconocimiento, un desarrollo, una asistencia técnica especializada, un apoyo y una incentivación no necesariamente económica. Funciones de animación, de coordinación técnica, de difusión de experiencias y de lugar de encuentro para el acuerdo de convenios transnacionales son algunas de las actividades que en especial la Comisión a través de la Unidad de Turismo pudiera realizar con sus propios medios para la consecución de una potente Plataforma Europea de turismo social. El liderazgo de la Comisión en estas vertientes de la promoción del turismo social Europeo sería sin duda un valioso instrumento para la consecución de los objetivos planteados y el seguimiento de las acciones. 9.6. Todas la instituciones debieran plantearse el reforzamiento de sus políticas de eliminación de todo tipo de barreras, tanto en las infraestructuras de comunicaciones como en las de alojamiento y servicios turísticos. El caso de las islas de Europa es un caso evidente en que su realidad geográfica condiciona fuertemente la movilidad y el acceso al turismo de sus ciudadanos.

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9.7. El Parlamento Europeo, debería tomar iniciativas para impulsar, dada su dimensión política, social y económica, un debate y resoluciones que alienten el turismo social en Europa. 9.8. El CESE aprueba que el presente Dictamen sea conocido, editado y difundido como «Declaración de Barcelona sobre turismo social en Europa», y que sea la contribución al Fórum Europeo de Turismo de 2006 y al Día Mundial del Turismo del presente año.

D. Parte cuarta: referencias documentales y técnicas – Las diferentes nociones del turismo social: la evolución de la oferta y la demanda. Comisión Europea, Dirección General XXIII, Unidad Turismo. 1993. – Declaración de Montreal: Por una visión humanista y social del turismo. BITS. Septiembre 1996. – Código Ético Mundial del Turismo. OMT, Santiago de Chile, 1 de octubre de 1999. – Actas del Seminario: Las ayudas para salida de vacaciones en la Unión Europea. Parlamento Europeo. Estrasburgo. Marzo de 2000. – Los conceptos de turismo para todos y de turismo social en la Unión Europea. BITS. Seminario de Brujas. Junio de 2001. – Informe de resultados de la encuesta: Turismo para todos. Junio de 2001. – Dictamen: Por un turismo accesible a todas las personas y socialmente sostenible. CESE, octubre de 2003. – Estudio sobre el Programa de Vacaciones para Mayores del IMSERSO. España mayo 2004. – Foro Europeo de turismo social. BITS. Budapest, abril de 2005. – Informe sobre turismo y desarrollo. Parlamento Europeo. A6-0173/2005, mayo de 2005. – Informe sobre las nuevas perspectivas y los nuevos retos para un turismo europeo sostenible. Parlamento Europeo. A6-0235/2005, julio de 2005. – Turismo accesible para todas las personas. Plan de acción del Comité Español de Representantes de personas con Discapacidad. CERMI. Diciembre de 2005. – Consulta sobre las actividades en materia de turismo y vacaciones para los trabajadores. BITS. Bruselas. Mayo de 2005.

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– Conferencia Europea sobre turismo social, crecimiento económico y empleo. Govern Balear. Palma de Mallorca. Noviembre 2005. – Conferencia. «Turismo para todos»: situación actual y prácticas en la UE. BITS y Comisión Europea, Dirección General Empresa, Unidad Turismo. Enero 2006. – Congreso Mundial del turismo social. «Hacia un Turismo de Desarrollo y Solidaridad». Aubagne (Francia), Mayo de 2006. Bruselas, 14 de septiembre de 2006. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Anne-Marie SIGMUND

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Comunicación de la Comisión. Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo. Bruselas, 19.10.2007 COM(2007) 621 final

1. Introducción En marzo de 2006 la Comisión, reconociendo el papel central que desempeña el turismo en la economía europea, adoptó una nueva política turística cuyo principal objetivo es contribuir a «mejorar la competitividad de la industria turística europea y crear más y mejores empleos mediante el crecimiento sostenible del turismo en Europa y el mundo entero». Asimismo, la Comisión reconoció de forma explícita que «la meta inmediata del crecimiento y la creación de empleo va a la par con la defensa de los objetivos sociales y medioambientales» y anunció los preparativos para una Agenda 21 europea para el turismo basada en los resultados de los trabajos del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo, presentados en un su informe Action for more sustainable European tourism publicado en febrero de 2007. El turismo es, efectivamente, una de las actividades económicas de mayor potencial para generar crecimiento y empleo en la UE en el futuro. Desde una perspectiva restringida, el turismo representa actualmente un 4% aproximadamente del PIB de la UE, desde un 2% en varios de los nuevos Estados miembros hasta un 12% en Malta. Su contribución indirecta a la creación del PIB es mucho más elevada, puesto que, indirectamente, el turismo genera más del 10% del PIB de la UE y proporciona alrededor del 12% de todos los puestos de trabajo. El turismo es especialmente importante en cuanto que ofrece oportunidades de empleo para los jóvenes, que, en este sector, representan dos veces más mano de obra 

COM(2006) 134 final de 17.3.2006.



Puede encontrarse información más detallada sobre su composición y su función en los documentos COM(2003) 716 final y COM(2006) 134 final.



Véase la dirección .



Los proveedores tradicionales en el sector de los viajes y el turismo (hoteles, restaurantes, cafés, agencias de viajes, alquiler de vehículos, líneas aéreas, etc.) que suministran bienes y servicios directamente a los visitantes.

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que en el resto de la economía. En los últimos años, el crecimiento del empleo en el sector del turismo ha sido significativamente más elevado que en el resto de la economía, por lo que este sector ha contribuido significativamente al objetivo de Lisboa de crear más empleos y de mejor calidad. Probablemente, la importancia del turismo en la economía de la UE seguirá aumentando en los próximos años, con unas previsiones relativas al crecimiento anual de la demanda turística ligeramente superiores al 3 % en los próximos años. El reto consistirá en encontrar un equilibrio adecuado entre el desarrollo autónomo de los destinos y la protección de su medio ambiente por un lado y el desarrollo de una actividad económica competitiva, por otro. Sin embargo, el trabajo del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo ha confirmado que, más que cualquier otra actividad económica, el turismo puede desarrollar sinergias por medio de una intensa interacción entre el entorno y la sociedad. Esto se debe a que el desarrollo de destinos turísticos está estrechamente relacionado con su entorno natural, sus especificidades culturales, su interacción social, su seguridad y el bienestar de las poblaciones locales. Estas características hacen del turismo la fuerza motriz para la conservación y el desarrollo de los destinos, tanto directamente, mediante la sensibilización y el apoyo a sus ingresos, como indirectamente, al facilitar una justificación económica para este apoyo por parte de terceros. Las tendencias y prioridades globales varían; más que nunca, el reto global del sector del turismo consiste en mantener su competitividad a la vez que incluye también la sostenibilidad, reconociendo que, a largo plazo, la competitividad depende de la sostenibilidad. En particular, el cambio climático se considera actualmente un aspecto fundamental que exige que también la industria turística reduzca su contribución a las emisiones de gases de efecto invernadero y que los destinos se ajusten a los cambios de los esquemas de demanda y de los tipos de turismo que ofrecen. El futuro del turismo europeo depende de la calidad de la experiencia turística: los turistas se darán cuenta de que en los lugares en que se preocupan del entorno, tanto los empleados como las comunidades locales son más propensos a ocuparse también de ellos. Al integrar aspectos relacionados con la sostenibilidad en sus actividades, los agentes del sector del turismo protegerán las ventajas competitivas que hacen de Europa el destino turístico más atractivo del mundo, a saber, su diversidad intrínseca o la variedad de paisajes y culturas que presenta. Además, al abordar aspectos relacionados con la sostenibilidad de forma socialmente responsable, se ayudará a la industria turística a innovar sus productos y servicios y aumentar su calidad y su valor.

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Véase «Fomentar la plena participación de los jóvenes en la educación, el empleo y la sociedad», COM(2007) 498 final, de 5.9.2007.



Consejo Mundial de Viajes y Turismo – Informes regionales CST, Unión Europea 2007.



Véase también «Oportunidades y Responsabilidad. Cómo ayudar a un mayor número de pequeñas empresas a integrar las cuestiones sociales y medioambientales en sus actividades», junio de 2007. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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La «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo» definida en la presente Comunicación da cumplimiento a un compromiso a largo plazo adoptado por la Comisión Europea y apoyado por las demás instituciones europeas. Se basa en el informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo y en los resultados derivados de la consulta pública llevada a cabo10. La Agenda representa una contribución adicional a la aplicación de la Estrategia de Lisboa renovada para el Crecimiento y el Empleo11 y de la nueva Estrategia de Desarrollo Sostenible12.

2. Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo La creación de un equilibrio adecuado entre el bienestar de los turistas, las necesidades del entorno natural y cultural y el desarrollo y competitividad de los destinos y las empresas requiere un enfoque político global e integrado en el que todas las partes interesadas comparten idénticos objetivos. 2.1. Los objetivos para la sostenibilidad del turismo europeo y los retos que se deben abordar El marco comunitario existente para el desarrollo de políticas económicas, sociales y medioambientales basado en la Asociación para el Crecimiento y el Empleo y en la Estrategia de Desarrollo Sostenible proporciona un entorno adecuado para lograr los objetivos de la presente «Agenda», a saber, conseguir prosperidad económica, equidad y cohesión sociales y protección medioambiental y cultural13. Estos objetivos deberían asimismo servir de guía a los agentes del sector del turismo europeo en sus iniciativas y acciones con repercusiones en el turismo saliente de Europa, así como en el apoyo del turismo como una herramienta para el desarrollo sostenible de los países receptores. 

Este compromiso se anunció por primera vez en el documento COM(2001) 665 final, de 13.11.2001 (medida 8) y fue confirmado en los documentos COM(2003) 716 final, de 21.11.2003 y COM(2006) 134 final.



Resolución del Consejo, de 21.5.2002, sobre el futuro del turismo europeo (DO C 135 de 6.6.2002, p. 1), Conclusiones del Consejo sobre la sostenibilidad del turismo europeo (8194/05, 19.4.2005) y Resolución del Parlamento Europeo sobre nuevas perspectivas y nuevos retos para un turismo europeo viable (2004/2229 INI).

10 Véase la dirección . 11 COM(2005) 24 final de 2.2.2005. 12 Estrategia revisada de la UE para un desarrollo sostenible (EDS), adoptada por el Consejo Europeo de 15 y 16 de junio de 2006. 13 Estos objetivos se elaboran más detalladamente en el informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo (p. 3). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Para lograr estos objetivos será preciso abordar varios retos14 propios del sector turístico, incluidos, principalmente, la conservación y gestión sostenibles de los recursos naturales y culturales, la minimización de la contaminación y el uso de los recursos en los destinos turísticos, incluida la producción de residuos, la gestión del cambio en interés del bienestar de la comunidad, la reducción de la estacionalidad de la demanda, la lucha contra el impacto medioambiental del transporte relacionado con el turismo, la puesta a disposición de las experiencias turísticas para todos, sin discriminación, y la mejora de la calidad de los empleos en el sector del turismo, abordando asimismo el problema del empleo de los residentes ilegales nacionales de terceros países en el marco de la política de inmigración de la Comisión15. Otro reto, que, además, constituye una condición básica para el éxito del desarrollo del turismo16, consiste en garantizar la seguridad tanto de los turistas como de las poblaciones de las localidades en las que se ofrecen servicios turísticos. Estos retos no están determinados en el espacio o en el tiempo, sino que la prioridad que recibirán, la forma en que se abordarán o las nuevas oportunidades que crearán podrán variar de un lugar a otro. Los agentes del sector del turismo deben seguir anticipándose a los cambios y manteniéndose al corriente de los mismos. Las iniciativas y acciones deben tener en cuenta la forma en que afectan a la oferta y la demanda los cambios medioambientales, como el cambio climático17 y la escasez de agua18, y el desarrollo tecnológico, así como otros aspectos de actualidad políticos, económicos y sociales. Por tanto, se llevará a cabo con regularidad una actualización del conjunto de retos, en colaboración con todos los agentes del sector.

14 Estos desafíos clave se han elaborado detalladamente en el informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo (p. 8-17) y están relacionados con los siete desafíos identificados en la Estrategia para un Desarrollo Sostenible renovada. 15 Véase asimismo la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen sanciones aplicables a los empresarios de residentes ilegales nacionales de terceros países, COM(2007) 249, p. 2; informe de evaluación del impacto, SEC(2007) 603, p.7. 16 Los Estados miembros podrían beneficiarse de la identificación y puesta en común de las mejores prácticas relativas a la protección de los enclaves y los acontecimientos masivos pertinentes a través del Programa Europeo para la Protección de Infraestructuras Críticas, que permitirá coordinar adecuadamente las acciones pertinentes. 17 Véase asimismo el Libro Verde «Adaptación al cambio climático en Europa: Opciones de actuación para la UE», COM(2007) 354 final, de 29.6.2007. 18 Véase asimismo «Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea», COM(2007) 414 final, de 18.7.2007. 196

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2.2. Un marco para la acción Para lograr los objetivos de la agenda y abordar los desafíos mencionados será necesaria una acción coherente que podrá recibir el apoyo de unas políticas públicas adecuadas, como la gestión sostenible de los destinos, la integración de las inquietudes sobre sostenibilidad por las empresas y la sensibilización de los turistas con respecto a la sostenibilidad. La gestión sostenible de destinos es un aspecto vital para el desarrollo turístico, especialmente por medio de un control eficaz del desarrollo y la planificación territorial y de usos del suelo, así como a través de las inversiones en infraestructuras y servicios. Al velar por que el desarrollo de un nuevo turismo se ajuste, tanto en escala como en tipo, a las necesidades de la comunidad y el entorno locales, la gestión sostenible puede reforzar el rendimiento económico y la búsqueda de competitividad de un destino a largo plazo. Requiere un marco de apoyo y el compromiso de todos los agentes locales y regionales, así como una estructura eficaz que facilite la asociación y el liderazgo efectivo. Para las empresas, un requisito básico es seguir siendo competitivas. Las acciones para apoyar este aspecto deberían considerarse como parte del proceso para conseguir la sostenibilidad, considerada una de las principales ventajas competitivas. Por tanto, a fin de garantizar su competitividad, su viabilidad y su prosperidad a largo plazo, las empresas deberían, más que en el pasado, integrar completamente los aspectos de sostenibilidad en sus procesos de toma de decisiones y sus prácticas y herramientas de gestión. En este proceso, los servicios y las asociaciones de apoyo a las empresas pueden desempeñar una importante función. Finalmente, con objeto de lograr un progreso tangible, la demanda procedente del mercado empresarial y del mercado del ocio debería emitir señales más sólidas y coherentes. Es preciso dirigirse a los turistas a fin de desarrollar y reforzar su capacidad crítica para que en sus elecciones favorezcan el desarrollo sostenible. La sensibilización con respecto a la sostenibilidad y la ética pueden facilitar la aparición de actitudes y prácticas individuales responsables de los turistas. Y, al revés, una comprensión cada vez mayor de los aspectos relacionados con la sostenibilidad por parte de los consumidores puede influir en la industria para que ésta refleje estas preocupaciones y actúe en consecuencia. 2.3. Principios para lograr un turismo competitivo y sostenible Con objeto de lograr un turismo competitivo y sostenible, la Comisión invita a todos los agentes del sector a que respeten los siguientes principios19: 19 Informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo Action for more sustainable European tourism, publicado en febrero de 2007. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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– Adoptar un enfoque global e integrado. Las diferentes repercusiones del turismo deberían tenerse en cuenta en su desarrollo y planificación. Además, el turismo debería estar bien equilibrado e integrado con una gama completa de actividades que afecten a la sociedad y al medio ambiente. – Planificar a largo plazo. El desarrollo sostenible significa tomar en consideración las necesidades de las nuevas generaciones tanto como las de la nuestra. La planificación a largo plazo requiere el respaldo de las acciones a través del tiempo. – Lograr un ritmo de desarrollo adecuado. El nivel, el ritmo y la forma del desarrollo debería reflejar y respetar el carácter, los recursos y las necesidades de las comunidades y los destinos turísticos de acogida. – Involucrar a todas las partes interesadas. Un enfoque sostenible requiere la amplia y comprometida participación, tanto en el proceso de toma de decisiones como en la aplicación práctica, de todas las partes implicadas en los resultados. – Utilizar los mejores conocimientos disponibles. Las iniciativas y las acciones deberían basarse en los mejores y más recientes conocimientos disponibles. La información sobre las tendencias y el impacto del turismo, sobre habilidades y experiencia, debería compartirse en todo el territorio europeo. – Minimizar y gestionar los riesgos (principio de cautela). En caso de incertidumbre sobre los resultados, deberían llevarse a cabo una evaluación completa y una acción preventiva para evitar causar daños al medio ambiente o a la sociedad. – Reflejar el impacto en los costes (quien utiliza y contamina paga). Los precios deberían reflejar los costes reales para la sociedad derivados de las actividades de consumo y producción. Esto tiene implicaciones no solo por lo que se refiere a la contaminación, sino también en relación con las cargas impuestas al uso de instalaciones con unos costes de gestión significativos. – En caso necesario, establecer límites y respetarlos. Debería reconocerse la capacidad de acogida de determinados enclaves individuales y zonas más amplias, para que, en caso necesario, haya disposición y posibilidades de limitar el desarrollo turístico y el volumen de los flujos de turistas. – Llevar a cabo un seguimiento continuo. La sostenibilidad se logra a partir de la comprensión de las repercusiones y de una vigilancia constante de las mismas, a fin de poder introducir las modificaciones y mejoras necesarias.

3. Avanzar juntos Varios agentes del sector han reconocido ya la importancia del reto de la sostenibilidad y están trabajando para mejorar sus resultados. A pesar de estos esfuerzos, es necesario lograr un mayor avance. A fin de conseguir unos resultados más significativos, 198

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es preciso reunir los esfuerzos tanto de las iniciativas existentes como de las futuras y actuar juntos, con mayor visibilidad y más sinergias. La «Agenda» tiene como objetivo reforzar este proceso voluntario y continuo, que deberían fomentar todos los agentes del sector turístico en Europa, es decir, los diferentes niveles de la Administración –autoridades locales, organizaciones de gestión de los destinos, regiones, Estados miembros–, la propia Comisión Europea, las empresas, los turistas y otras organizaciones20 que pueden estimular y apoyar el turismo e influir en él. En el sector del turismo operan muchos agentes públicos y privados distintos con competencias descentralizadas. Por lo tanto, es de capital importancia respetar el principio de subsidiariedad y trabajar a partir de un enfoque ascendente que incluya a aquellos agentes del sector que disponen de las competencias y el poder para actuar y que contribuyen voluntariamente a la aplicación de la Agenda. Por eso el acento debe estar en la acción conjunta a nivel de destino pero en el contexto de iniciativas y acciones de apoyo nacionales y europeas. 3.1. El papel de los agentes del sector El Grupo para la Sostenibilidad del Turismo ha creado un marco para la acción en el que asigna a los diferentes grupos de agentes del sector amplias responsabilidades21 y papeles específicos22 en la aplicación de la agenda en función de los tres elementos clave anteriormente mencionados –destinos sostenibles, empresas viables y turistas responsables– y los retos identificados. Se insta a los agentes del sector turístico a que acepten sus respectivas responsabilidades y se les invita a utilizar las oportunidades que ofrece el reto de la sostenibilidad como posible motor de la innovación y el crecimiento. Los agentes del sector deberían compartir sus conocimientos y comunicar los resultados positivos y negativos que obtienen, a fin de construir un vínculo más estrecho entre la adquisición de conocimientos, su difusión y la aplicación de prácticas sostenibles y competitivas. Para ello, deberían crear una cooperación estructurada y regular en los niveles en los que normalmente operan – ya sea a nivel de destino o a nivel regional, nacional, europeo o internacional – y presentar el aspecto de la sostenibilidad a debate en el seno de estas estructuras de cooperación. El diálogo social entre empresarios y trabajadores y sus organizaciones representativas es un ejemplo de este tipo de cooperación. 20 Entre otros, los establecimientos de educación e investigación, los sindicatos, las asociaciones de consumidores, las ONG y las organizaciones internacionales. 21 Informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo, pp. 27-30. 22 Informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo, cuadros 1a y 1b, pp. 31-39. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Las pequeñas empresas y las microempresas desempeñan una función indispensable en el sector del turismo europeo, pero, debido a su tamaño, es posible que estén menos preparadas para integrar aspectos de desarrollo sostenible y comercializarlos como parte de sus actividades. Por eso, se insta a los intermediarios pertinentes a que les comuniquen los mensajes clave de la Agenda y faciliten su contribución a la aplicación de la misma. 3.2. El papel de la Comisión Europea La Comisión reconoce sus responsabilidades de acción y, con arreglo a un enfoque progresivo, lanzará iniciativas a nivel comunitario que proporcionarán a los agentes del sector valor añadido a nivel europeo, respetando al mismo tiempo la distribución de competencias que establece el Tratado. Esta Agenda guiará las futuras actividades de la Comisión en el ámbito del turismo y en todos los demás ámbitos políticos que influyan en el turismo y su sostenibilidad. Para ello, la Comisión se basará en los trabajos del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo. Además, la Comisión cooperará con los países vecinos (Europa Oriental y la región MED) y los países PEV (Política Europea de Vecindad) en el ámbito del turismo y concederá mayor apoyo a los países en desarrollo de rentas bajas y medias por medio de la inversión extranjera directa y las empresas en participación de la Unión Europea en el ámbito del turismo. 3.2.1. Movilizar a los agentes del sector del turismo para que produzcan y compartan conocimientos El objetivo de la Comisión Europea es lograr una mejor visibilidad y el reconocimiento de las mejores prácticas por los ciudadanos y la sociedad de la UE y reforzar el conocimiento y la comprensión de prácticas que relacionen la sostenibilidad y la competitividad de forma que estos aspectos se refuercen mutuamente. Actualmente, la Comisión ya organiza conferencias y lleva a cabo estudios de investigación con objeto de aumentar el grado de sensibilización frente a retos como facilitar los viajes para los jóvenes, las personas mayores y las personas con necesidades especiales a través de iniciativas de turismo social y accesible y frente a los métodos de trabajo que podrían aplicarse a nivel local y regional (por ejemplo, un estudio sobre las repercusiones de los principales eventos culturales y deportivos en las PYME relacionadas con el turismo). En particular, el manual sobre el área de aprendizaje turístico constituye una iniciativa práctica que preconiza la participación de instituciones basadas en el conocimiento en el marco de un enfoque basado en la creación de consenso 200

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dirigido a mejorar el rendimiento y el potencial humano de las PYME en el sector turístico a nivel de destino. Otro de los objetivos de la Comisión es dirigir la atención de los agentes del sector responsables de la adquisición de los conocimientos (por ejemplo, universidades, institutos de investigación y observatorios públicos y privados) hacia los desafíos relacionados con la sostenibilidad del turismo europeo. Facilitará su cooperación y promoverá el suministro de formación formal y no formal en materia de turismo. Fomentará la movilidad a través del territorio europeo por medio del apoyo a la formación y el empleo transnacionales, los intercambios y el desarrollo de métodos, materiales y contenidos de formación, incluida la integración de los principios de sostenibilidad en los programas de formación. El compromiso de los niveles locales y regionales se fomentará mediante alianzas entre destinos de distinto tipo (por ejemplo, rurales, costeros, de montaña o urbanos) que participen en la gestión sostenible de destinos elaborada por los precursores y abierta a la participación de otras partes interesadas. La Comisión Europea apoyará el refuerzo o la creación de plataformas –también con ayuda de nuevas tecnologías– en las que se intercambiarán las experiencias obtenidas con buenas y malas prácticas y desde las que se mejorará la colaboración entre el sector turístico y otros sectores afines. El fomento del intercambio de las mejores prácticas para la gestión sostenible de destinos (por ejemplo, en lo relativo al problema de la estacionalidad y la prolongación de la estación turística) puede contribuir significativamente a la competitividad de los destinos turísticos. Estas plataformas permitirían adoptar un enfoque más específico que reflejará las características territoriales y económicas de los destinos. El Foro Europeo del Turismo, que se celebra cada año, también proporciona una plataforma en la que todos los agentes del sector pueden intercambiar sus puntos de vista y reforzar su colaboración en aspectos referentes a la relación entre sostenibilidad y competitividad del turismo europeo. Con objeto de reforzar la colaboración con los Estados miembros y entre éstos, su actual informe anual, presentado a través del Comité consultivo en el sector del turismo23, se utilizará para facilitar el intercambio y la difusión de información relativa a, entre otras cosas, la forma en que sus políticas y acciones garantizan la sostenibilidad del turismo. La necesidad de conocer con más exactitud y mayor antelación la evolución del turismo en Europa se puede satisfacer parcialmente mediante la recogida y elaboración de datos geográficos y estadísticos24 y, en parte, mediante la actividad de observatorios 23 Decisión 86/664/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986. 24 Por ejemplo, mediante la revisión de la Directiva sobre la recogida de información estadística en el ámbito del turismo o por medio de la Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES) que suministra servicios de información geoespacial uniforme a escala europea. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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existentes o nuevos. Esta información podría facilitar el seguimiento de los desafíos clave, especialmente los que revisten importancia para las PYME en relación con el empleo y la estacionalidad. Finalmente, la Comisión invita a las Organizaciones Internacionales (OMT, PNUM, UNESCO, etc.) a que contribuyan a este proceso identificando las sinergias entre sus ámbitos de actividad y la Agenda Europea. 3.2.2. Promoción de los destinos europeos de excelencia La Comisión proseguirá la aplicación del proyecto piloto «Destinos europeos de excelencia» (EDEN). EDEN promueve nuevos destinos europeos y ofrece apoyo a aquellos en los que el desarrollo del turismo se está llevando a cabo de forma que se garantice la sostenibilidad social, cultural y medioambiental. Cada año se selecciona un tema distinto para el distintivo. La Comisión facilitará la creación de redes entre los destinos que hayan recibido el distintivo, con objeto de facilitar el intercambio de buenas prácticas a nivel europeo y animar a otros destinos a adoptar modelos similares de desarrollo sostenible del turismo. Asimismo, la Comisión reforzará la imagen y la percepción de Europa como destino turístico caracterizado por un alto nivel de calidad y una elevada sostenibilidad. Con este fin, la Comisión trabajará junto con la Comisión Europea de Turismo y las organizaciones de turismo nacionales en el diseño de una estrategia adecuada que incluirá el uso del Portal de los destinos turísticos europeos25. 3.2.3. Uso de los instrumentos financieros de la UE La Comisión Europea reconoce la necesidad que tienen los agentes del sector de recibir ayuda financiera a fin de acelerar la aplicación de la Agenda. Ya existen oportunidades a nivel europeo, como la posibilidad que tienen los Estados miembros y todas las Regiones de financiar proyectos turísticos a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Las prácticas turísticas innovadoras y sostenibles ya se han señalado como criterio prioritario en los distintos objetivos de los diferentes instrumentos financieros europeos, en particular, los fondos de la Política de Cohesión (el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, el Fondo Europeo de Pesca y el Séptimo Programa Marco de Acciones de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración (donde la prioridad clave relativa al cambio climático incluye sus repercusiones sobre el turismo), así como en el marco del Programa «Leonardo da Vinci», por medio de la introducción de una medida específica para los aprendices y los jóvenes que siguen cursos de formación 25 Véase la dirección web . 202

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profesional y un proyecto actualmente en curso para el análisis y el desarrollo de cualificaciones en este sector. El Programa marco para la innovación y la competitividad (CIP) también apoya la competitividad de las empresas de la UE, especialmente de las PYME26. La Comisión facilitará la difusión de información relativa a cómo los diferentes agentes del sector turístico han utilizado y pueden utilizar para estos fines los mencionados instrumentos financieros de la UE. 3.2.4. Integración de la sostenibilidad y la competitividad en las políticas de la Comisión Varias de las políticas y acciones comunitarias existentes pueden ejercer una importante influencia en el turismo y su sostenibilidad y pueden contribuir de forma significativa a la consecución de los desafíos clave. Las políticas generales, como medio ambiente, transportes, empleo o investigación pueden tener diferentes efectos en territorios distintos debido a sus características específicas. La Comisión toma –y tomará– en consideración las necesidades de los distintos territorios. La respuesta masiva de los agentes al proceso de consulta sobre la futura Política marítima de la Unión ha puesto de manifiesto su interés y apoyo a la acción de la UE para conseguir un turismo costero y marítimo más competitivo y sostenible. Como respuesta a sus inquietudes, el enfoque integrado de la Política marítima proporcionará la base para elaborar más acciones dirigidas a aumentar la sostenibilidad y la competitividad del sector. Como primera medida, la Comisión centrará su atención en el sector del turismo costero y evaluará los efectos de los segmentos de rápido crecimiento, como el turismo de cruceros, examinando los vínculos existentes entre la industria de cruceros, las instalaciones portuarias, los puertos deportivos y otras industrias marítimas, así como los aspectos relativos a la competencia entre los usos terrestres y marítimos en zonas costeras. Las zonas de montaña necesitan futuras políticas de desarrollo rural que integren los requisitos de conservación de este particular entorno natural y el bienestar sostenido de todos sus habitantes27. La Comisión reconoce la necesidad de preservar el rico patrimonio natural de muchos de estos vulnerables espacios de montaña. Las áreas rurales invierten en turismo a fin de diversificar sus economías, lo que constituye una necesidad de cara al crecimiento, el empleo y el desarrollo sostenible. Ofrecen oportunidades reales, tanto en lo que se refiere a su atractivo como lugar para vivir y trabajar como a su papel en la preservación de los recursos naturales y los paisajes de gran valor. Esto implica que es preciso garantizar que haya coherencia y sinergias 26 Véase también COM(2006) 134 final, pp. 6-7. 27 El Protocolo sobre el Turismo del Convenio de los Alpes es un ejemplo de instrumento marco que puede estimular y coordinar la contribución de los agentes del sector a nivel regional y local. Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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en las políticas comunitarias, así como preservar el entorno y salvaguardar el espacio natural. El turismo también puede contribuir al desarrollo sostenible de las zonas urbanas, mejorando la competitividad de las empresas, respondiendo a las necesidades sociales y preservando el entorno natural y cultural. Para tener éxito en todos estos ámbitos, los destinos urbanos deben adoptar un enfoque global basado en los principios del desarrollo sostenible y reconocido y apoyado por políticas públicas a todos los niveles, incluido a nivel europeo.

4. Conclusiones La presente Comunicación constituye el lanzamiento y la adopción de una Agenda a medio y largo plazo, en el marco de la cual todos los agentes del sector tomarán las medidas necesarias para reforzar la contribución de prácticas sostenibles a fin de facilitar la competitividad de Europa como el destino turístico más atractivo. La Comisión Europea espera encontrar el apoyo político de las otras instituciones de la UE para esta iniciativa; en 2011 presentará su evaluación de los progresos realizados.

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6. Sección de Legislación Estatal y Autonómica

Legislación Estatal Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (BOE nº 38, de 13 de febrero). Real Decreto 1376/2008, de 1 de agosto, del Ministerio de Trabajo e Inmigración, establece diez certificados de profesionalidad de la familia profesional Hostelería y turismo que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad (BOE nº 216, de 6 de septiembre). Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero, regula el Sistema Arbitral de Consumo (BOE nº 48, de 25 de febrero). Real Decreto 1700/2007, de 14 de diciembre, complementa el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, mediante el establecimiento de trece cualificaciones profesionales de la familia profesional hostelería y turismo (BOE nº 5, de 5 de enero). Real Decreto 1686/2007, de 14 de diciembre, establece el título de Técnico Superior en Gestión de Alojamientos Turísticos y fija sus enseñanzas mínimas (BOE nº 13, de 15 de enero de 2008). Real Decreto 1364/2007, de 19 de octubre, del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, regula la concesión directa de una subvención a la Federación Española de Municipios y Provincias, para la definición de estándares de calidad y la promoción del turismo termal (BOE nº 273, de 14 de noviembre). Real Decreto 693/2007, de 1 de junio, establece un nuevo plazo (1 de octubre de 2009) para la eventual adscripción de los centros de enseñanzas especializadas de turismo a una Universidad (BOE nº 146, de 19 de junio). Orden ITC/2159/2008, de 16 de julio, procede a la apertura y convocatoria, para el año 2008, de la línea de financiación a las entidades que integran la administración local, entidades de derecho público o empresas públicas dependientes de aquéllas, con cargo al Fondo financiero del Estado para la modernización de las infraestructuras turísticas (FOMIT) (BOE nº 176, de 22 de julio). Orden ITC/903/2008, de 28 de marzo, aprueba las bases reguladoras de la concesión de becas de comercio y turismo/ Fulbright (BOE nº 80, de 2 de abril). Orden ITC/435/2008, de 19 de febrero, aprueba el plan anual integrado de ayudas del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio para el año 2008 y se establecen las medidas dirigidas a mejorar su tramitación (BOE nº 46, de 22 de febrero). 

Sección preparada por Mª Luisa Roca Fernández-Castanys.

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Sección de Legislación Estatal y Autonómica

Orden ITC/3714/2007, de 14 de diciembre, regula las lbases de las convocatorias de concesión de ayudas para impulsar los procesos de planificación estratégica, gestión y promoción de destinos turísticos “Soportes de Promoción de Destinos” (BOE nº 303, de 19 de diciembre). Orden ITC/3245/2007, de 31 de octubre, establece las bases del programa de becas de investigación e innovación tecnológica en materia de promoción y comercialización turística internacional (BOE nº 268, de 8 de noviembre). Orden ITC/2739/2007, de 18 de septiembre, desarrolla lo previsto en la Orden ITC/105/2007, de 25 de enero de 2007 (BOE nº 26, de 30 de enero), sobre la utilización de los medios electrónicos en las relaciones con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (BOE nº 230, de 25 de septiembre). Orden ITC/644/2007, de 12 de marzo, aprueba las bases reguladoras de la concesión de becas de Comercio y Turismo/”Fulbright” (BOE nº 67, de 19 de marzo); sustituida por Orden ITC/903/2008, de 28 de marzo (BOE nº 80, de 2 de abril). Resolución de 26 de agosto de 2008, de la Dirección General de Trabajo, registra y publica el Acuerdo de 24 de julio de 2008, por el que se incorporan nuevos capítulos al III Acuerdo laboral de ámbito estatal del sector de Hostelería (BOE nº 221, de 12 de septiembre). Resolución de 22 de mayo, del Rectorado de la Universidad de Córdoba, modifica el plan de estudios de “Diplomado en Turismo” (BOE nº 152, de 24 de junio). Resolución de 7 de febrero de 2008, de la Dirección General de Trabajo, Registra y publica el III Acuerdo laboral de ámbito estatal para el sector de hostelería (BOE nº 48, de 25 de febrero). Resolución de 27 de diciembre de 2007, del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, por la que se convocan ayudas para impulsar los procesos de planificación estratégica, gestión y promoción de destinos turísticos (“Soportes de Promoción de Destinos”), correspondientes al ejercicio 2007 (BOE nº 312, de 29 de diciembre). Resolución de 12 de julio de 2007, del MEC, publica la modificación del Plan de Estudios de la Diplomatura de Turismo de la Universidad de Córdoba (BOE nº 195, de 15 de agosto). Resolución de 4 de julio de 2007, del Rectorado de la Universidad Rey Juan Carlos, publica la modificación del Plan de Estudios de la Diplomatura de Turismo de esta Universidad (BOE nº 170, de 24 de julio). Resolución de 21 de julio de 2007, de la Secretaría General de Turismo, concede el título de “Fiesta de Interés Turístico Internacional” a rapa das bestas de Sabucedo, de A Estrada (Pontevedra) (BOE nº 176, de 24 de julio).

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Sección de Legislación Estatal y Autonómica

Resolución de 17 de mayo de 2007, de la Dirección General de Trabajo, registra y publica la modificación parcial del III Acuerdo Laboral de ámbito estatal del sector de hostelería (BOE nº 132, de 2 de junio). Resolución de 25 de abril de 2007, del Rectorado de la Universidad Alfonso X El Sabio, por la que se modifica el plan de estudios de Diplomado en Turismo (BOE nº 113, de 11 de mayo). Resolución de 13 de abril de 2007, del Rectorado de la Universidad SEK, publica la modificación del plan de estudios de Diplomado en Turismo de esta Universidad (BOE nº 115, de 14 de mayo). Resolución de 14 de marzo de 2007, de la Secretaría General de Turismo, concede el título de “Fiesta de Interés Turístico Internacional” a la Semana Santa (Tamborada) de Hellín (Albacete) (BOE nº 79, de 2 de abril). Resolución de 6 de febrero de 2007, de la Secretaría General de Turismo, concede el título de «Fiesta de Interés Turístico Internacional» a la Semana Santa de Lorca (Murcia) (BOE nº 53, de 2 de marzo). Instrumento de Ratificación del Acuerdo de 31 de marzo de 2006, entre el Reino de España y la Secretaría General del SICA, relativo al establecimiento de la Agencia de promoción turística de Centroamérica en España (BOE nº 119, de 18 de mayo).

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Legislación Autonómica

1. Andalucía Decreto 119/2008, de 29 de abril, aprueba la estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte (BOJA nº 87, de 2 de mayo). Decreto 10/2008, de 19 de abril, del Presidente, sobre las Vicepresidencias y sobre reestructuración de Consejerías. Decreto 43/2008, de 12 de febrero, regulador de las condiciones de implantación y funcionamiento de campos de golf en Andalucía (BOJA nº 41, de 27 de febrero). Decreto 35/2008, de 5 de febrero, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Turismo de Andalucía (BOJA nº 39, de 25 de febrero). Decreto 261/2007, de 16 de octubre, aprueba el Plan General del Turismo Sostenible de Andalucía 2008-2011 (BOJA nº 230, de 22 de noviembre). Decreto 78/2007, de 20 de marzo, aprueba el Programa de Recualificación de Destinos de la Costa del Sol Occidental de Andalucía “Plan Cualifica” (BOJA nº 75, de 17 de abril). Orden de 25 de julio de 2008, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, declara de Interés Turístico de Andalucía las fiestas que se incluyen en su Anexo I (BOJA nº 184, de 16 de septiembre). Orden de 14 de marzo de 2008, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, por la que se declara de Interés Turístico de Andalucía las Fiestas, Acontecimientos, Itinerarios, Rutas y Publicaciones que se incluyen en su Anexo I (BOJA nº 72, de 11 de abril). Orden de 20 de febrero de 2008, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, por la que se modifica la de 9 de noviembre de 2006, por la que se articula la Estrategia de Turismo Sostenible de Andalucía, y se instrumentan medidas para su desarrollo (BOJA nº 49, de 11 de marzo). Orden de 19 de diciembre de 2007, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, por la que se fijan los precios públicos de publicaciones editadas por la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte (BOJA, nº 8 de 11 de enero).

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Orden de 27 de noviembre de 2007, modifica la Orden de 9 de noviembre de 2006, que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de Turismo (BOJA nº 243, de 12 de diciembre). Orden de 23 de noviembre de 2007, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, regula el Programa de Turismo Social de Personas Mayores de Andalucía (BOJA nº 239, de 5 de diciembre). Orden de 20 de septiembre de 2007, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, establece las bases reguladoras de la concesión de becas por la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte (BOJA nº 194, de 2 de octubre; rect. BOJA nos 221, de 9 de noviembre y 200, de 10 de octubre). Orden de 28 de junio de 2007, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, modifica las Ordenes de 9 de noviembre de 2006, que establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de Turismo, Comercio y Artesanía y Deporte (BOJA nº 134, de 9 de julio). Orden de 13 de julio de 2007, de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, regula el procedimiento para resolver las Declaraciones de Interés Turístico de Andalucía (BOJA nº 148, de 27 de julio). Resolución de 28 de marzo de 2008, del Instituto Andaluz de Administración Pública, por la que se convoca el Curso Monográfico de Estudios Superiores “Competencias y responsabilidades municipales en actividades de ocio en espacios abiertos, espectáculos públicos y actividades recreativas en Andalucía” CEM0824H.10048, a celebrar en Granada, en el Marco del Convenio de Cooperación de 7 de julio de 1993, suscrito con el CEMCI (BOJA nº 72, de 11 de abril). Resolución de 4 de marzo de 2008, de la Dirección General de Calidad, Innovación y Prospectiva Turística, por la que se convocan las pruebas de evaluación final para la obtención del título de Técnico de Empresas y Actividades Turísticas, Correspondientes a las convocatorias de junio y septiembre de 2008 (BOJA nº 65, de 3 de abril). Resolución de 7 de marzo de 2008, de la Secretaría General Técnica, por la que se efectúa convocatoria pública para la concesión de becas destinadas a la formación de técnicos en materia de gestión de la información y documentación para el ejercicio 2008, con sujeción a las bases reguladoras establecidas en la Orden de 20 de septiembre de 2007 (BOE nº 59, de 26 de marzo). Resolución de 7 de marzo de 2008, de la Secretaría General Técnica, por la que se efectúa convocatoria pública para la concesión de becas destinadas a la formación de personal técnico de archivos y aplicaciones informáticas a fondos documentales para el ejercicio 2008, con sujeción a las bases reguladoras establecidas en la Orden de 20 de septiembre de 2007 (BOE nº 59, de 26 de marzo).

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Resolución de 4 de febrero de 2008, de la Dirección General de Calidad, Innovación y Prospectiva Turística, por la que se convocan becas para la formación en materia de turismo (BOJA nº 49, de 11 de marzo). Resolución de 4 de febrero de 2008, de la Dirección General de Calidad, Innovación y Prospectiva Turística, por la que se convocan becas para la realización de tesis doctorales en materia de turismo (BOJA nº 43, de 3 de marzo). Resolución de 23 de noviembre de 2007, de la Dirección General de Personas Mayores, da publicidad a las ofertas de plazas por cada modalidad del programa de turismo social de personas mayores de Andalucía a desarrollar durante el año 2008 (BOJA nº 241, de 10 de diciembre). Resolución de 2 de agosto de 2007, de la Consejería de Cultura, acuerda publicar la normativa de usos turísticos, culturales y científicos del Monumento de la Alhambra y Generalife aprobada por acuerdo del Pleno del Patronato de la Alhambra y el Generalife de día 30 de julio de 2007 (BOJA nº 213, de 29 de octubre). Resolución de 28 de diciembre de 2006, de la Dirección General de Planificación y Ordenación Turística, aprueba el formato para el diseño y presentación de los Programas de Turismo Sostenible elaborados en el marco de la Orden de 9 de noviembre de 2006, por la que se articula la Estrategia de Turismo Sostenible de Andalucía e instrumenta medidas para su desarrollo (BOJA nº 14, de 19 de enero).

2. Aragón Decreto 114/2008, de 10 de junio, aprueba la estructura orgánica del Departamento de Industria, Comercio y Turismo (BOA nº 85, de 20 de junio). Decreto 55/2008, de 1 de abril, aprueba el Reglamento de las empresas de turismo activo (BOA nº 44, de 16 de abril; rect. BOA nº 48 de de 28 de abril) Decreto 264/2007, de 23 de octubre, aprueba el Reglamento de Guías de Turismo (BOA nº 133, de 12 noviembre). Decreto 261/2007, de 23 de octubre, establece la composición del Consejo de Administración de la empresa pública “Gestora Turística de San Juan de la Peña, SA” (BOA nº 133, de 12 de noviembre). Decreto 260/2007, de 23 de octubre, establece la composición del Consejo de Administración de la empresa pública “Sociedad de Promoción y Gestión del Turismo Aragonés, SAU” (BOA nº 133, de 12 de noviembre) Orden de 20 de junio de 2008, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, declara el “Descenso del Cinca en Piraguas”, como Actividad de Interés Turístico de Aragón (BOA nº 98, de 8 de julio). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Orden de 24 de abril de 2008, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, convoca ayudas para la subsidiación de créditos con destino a empresas y asociaciones sin ánimo de lucro para inversiones en el sector turístico (BOA nº 67, de 27 de mayo). Orden de 10 de abril de 2008, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, declara la Fiesta del “Toro de Sogas”, que se celebra en el municipio de Pina de Ebro (Zaragoza), como fiesta de Interés turístico de Aragón (BOA nº 54, de 8 mayo). Orden de 3 de julio de 2007, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, declara las “Bodas de Isabel de Segura”, que se celebran en el municipio de Teruel, como Fiesta de Interés Turístico de Aragón (BOA nº 84, de 16 de julio),

3. Principado de Asturias Decreto 280/2007, de 19 de diciembre, aprueba el Reglamento de Campamentos de Turismo (BOPA nº 3, de 4 de enero). Decreto 145/2007, de 1 de agosto, establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Cultura y Turismo (BOPA nº 180, de 2 de agosto). Decreto 59/2007, de 24 de mayo, aprueba el reglamento regulador de la Profesión de Guía de Turismo en el Principado de Asturias (BOPA nº 144, de 21 de junio). Decreto 60/2007, de 24 de mayo, aprueba el reglamento de las Empresas de Intermediación Turística (BOPA nº 144, de 21 de junio) Resolución de 19 de junio de 2008, de la Consejería de Cultura y Turismo, modifica el anexo I del Decreto 92/2002, de 11 de junio, de turismo activo, añadiendo nuevas actividades (BOPA nº 166, de 17 de julio). Resolución de 19 de mayo de 2008, de la Consejería de Cultura y Turismo, declara Fiesta de Interés Turístico del Principado de Asturias el “Festival Intercélticu d´Avilés y Comarca” en Avilés, la “Feria del Salmón” en Salas y el “Certamen del Queso Casín” de Caso (BOPA nº 133, de 9 de junio), Resolución de 16 de mayo de 2008, de la Consejería de Cultura y Turismo, declara Fiesta de Interés Turístico del Principado de Asturias la “Feria de la Ascensión” de Oviedo (BOPA nº 133, de 9 de junio). Resolución de 5 de mayo de 2008, de la Consejería de Cultura y Turismo, aprueba las bases reguladoras de la concesión de ayudas destinadas a asociaciones turísticas (BOPA nº 111, de 14 de mayo). Resolución de 8 de octubre de 2007, de la Consejería de Cultura y Turismo, por la que se designan los miembros de la Mesa de Contratación de la Consejería de Cultura y Turismo con carácter permanente (BOPA nº 249, de 25 de octubre).

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Resolución de 23 de marzo de 2007, de la Consejería de Cultura, Comunicación social y Turismo, por la que se encomienda la gestión del Parque de la Prehistoria de Teverga a la Sociedad de Gestión de Infraestructuras Culturales, Turísticas y Deportivas del Principado de Asturias, SA. Resolución de 14 de marzo de 2007, de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo, declara Fiesta de Interés Turístico del Principado de Asturias la fiesta de “La noche mágica y festival del esfoyón y amagüestu de Navelgas” (BOPA nº 113, de 16 de mayo). Resolución de 14 de marzo de 2007, de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo, declara Fiesta de Interés Turístico del Principado de Asturias el “Festival de la sardina de Candás” (Carreño) (BOPA nº 113, de 16 de mayo). Resolución de 14 de marzo de 2007, de la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo, declara Fiesta de Interés Turístico del Principado de Asturias la “Fiesta de El Guirria y del Aguinaldo” (BOPA nº 113, de 16 de mayo).

4. Islas Baleares Decreto 62/2007, de 18 de mayo, de la Consejería de Interior, establece el procedimiento de autorización administrativa y las condiciones técnicas que han de reunir las actividades secundarias de música, entretenimiento u ocio desarrolladas en terraza, espacio, recinto o similar al aire libre (BOIB nº 79, de 26 de mayo). Decreto 4/2007, de 2 de febrero, de la Consejería de Turismo, regula el procedimiento que debe seguir la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para la tramitación de quejas de usuarios de servicios turísticos (BOIB nº 20, de 8 de febrero). Decreto 1/2007, de 25 de enero, del Presidente modifica el Decreto 31/2003, de 26 noviembre de 2003, que establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Turismo (BOIB nº 19, de 6 de febrero). Orden de 16 de mayo de 2008, del Consejero de Turismo, sobre indemnizaciones que deben percibir los miembros de la Mesa de Turismo (BOIB nº 74, de 29 de mayo). Resolución de 30 de mayo de 2008, del Consejero de Turismo, por la cual se publica la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de 7 de mayo de 2008, en la parte donde se declara la nulidad de pleno derecho del artículo 9.c) del Decreto 112/1996, de 21 de junio de 1996 por el que se regula la habilitación de guía turístico en las Illes Balears (BOIB nº 95, de 8 de julio). Resolución de 2 de agosto de 2005, registra, dispone el depósito y la publicación oficial del Convenio Colectivo del sector de la Hostelería de les Illes Balears (BOIB nº 119, de 26 de agosto de 2008). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Acuerdo de 4 de abril de 2008, del Consejo de Gobierno, modifica el apartado 1 del acuerdo tercero del Acuerdo del Consejo de Gobierno, de día 8 de febrero de sobre los miembros representantes de la Administración en la Mesa de Turismo (BOIB nº 50, de 12 de abril). Acuerdo de 8 de febrero de 2008, del Consejo de Gobierno, modifica el Acuerdo de Gobierno 18 de noviembre de 2005 (modificado por el de 19 de enero de 2006), que crea la Mesa de Turismo (BOIB nº 19, de 9 de febrero).

5. Islas Canarias Decreto 175/2008, de 29 de julio, aprueba el Reglamento del Consejo Canario de Turismo (BOC nº 152, de 30 de julio) Decreto 156/2008, de 7 de julio, crea las Medallas a la Excelencia Turística de Canarias (BOC nº 136, de 8 de julio). Decreto 153/2008, de 7 de julio, crea la Comisión para la formación profesional turística y aprueba su Reglamento (BOC nº 142, de 16 de julio). Decreto 123/2008, de 27 de mayo, aprueba definitivamente determinados ámbitos suspendidos del Plan Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Turística de la isla de La Palma (BOC nº 111, de 5 junio). Decreto 18/2008, de 11 de febrero, crea y regula la declaración de Fiesta de Interés Turístico de Canarias (BOC nº 35, de 18 febrero 2008). Decreto 405/2007, de 4 de diciembre aprueba el Reglamento Orgánico de la Consejería de Empleo, Industria y Comercio (BOC nº 249, de 14 diciembre). Decreto de 15 de mayo de 2007, dispone la publicación de la normativa íntegra del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística de la isla de El Hierro (BOE nº 102, de 22 mayo). Decreto 95/2007, de 8 de mayo aprueba definitivamente, de modo parcial, el Plan Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Turística de la isla de La Palma (BOC nº 94, de 10 mayo), Orden de 29 de mayo de 2008, de la Consejería de Turismo, actualiza la relación de registros de la Consejería de Turismo (BOC nº 119, de 16 de junio). Orden de 14 de junio de 2007, de la Consejería de Turismo actualiza la relación de registros de la Consejería de Turismo (BOC nº 129, de 28 junio 2007), Resolución de 30 de enero de 2007, de la Dirección General del Territorio, por la que se hace público el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 1 de diciembre de 2006, relativo a la Aprobación 216

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del Documento de Referencia para elaborar Informes de Sostenibilidad de Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular (BOC nº 30, de 9 febrero).

6. Cantabria Decreto 57/2008, de 29 de mayo, modifica parcialmente la estructura orgánica y de las relaciones de puestos de trabajo de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte (BOCT nº 105, de 30 de mayo; rect. BOCT nº 108, de 4 de junio). Decreto 57/2008, de 29 de mayo, de modificación parcial de la estructura orgánica y de las relaciones de puestos de trabajo de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte (BOCT nº 105, de 30 mayo 2008; rect. BOCT nº 108, de 4 junio). Convenio de colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Gobierno de Cantabria y el Ayuntamiento de Marina de Cudeyo para el desarrollo de un Plan de Dinamización del Producto Turístico en Marina de Cudeyo (BOCT nº 185, de 21 septiembre 2007). Convenio de colaboración de 11 de enero de 2007, entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, la Consejería de Cultura, Comunicación Social y Turismo de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la Mancomunidad de los Municipios de Val de San Vicente y Ribadedeva y la Federación Asturiana de Empresarios, para el desarrollo del plan de dinamización del producto turístico en el bajo Deva (BOCT nº 17, de 24 de enero). Acuerdo de 24 de mayo de 2007, de la Secretaría General de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, por el que se dispone la publicación del acuerdo-marco de colaboración entre la Secretaría General de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo y comercio y la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte de la Comunidad Autónoma de Cantabria para el desarrollo de políticas y estrategias comunes en materia de calidad turística (BOCT nº 107, de 4 junio).

7. Castilla-La Mancha Decreto 134/2007, de 17 de julio, establece la estructura orgánica y las competencias de la Consejería de Turismo y Artesanía (DOCLM nº 152, de 20 de julio). Decreto 56/2007, de 8 de mayo, de ordenación de las Agencias de Viajes y Centrales de Reservas de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 98, de 11 de mayo). Decreto 29/2007, de 10 de abril, regula la Red de Oficinas de Turismo de CastillaLa Mancha (DOCLM nº 78, de 13 de abril).

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Decreto 17/2007, de 20 de marzo, modifica el art. 11.1 del Decreto 4/1989, de 16 de enero sobre Clasificación de Establecimientos Hoteleros; el art. 4.1 del Decreto 31/1998, de 21 de abril, de creación del Consejo de Turismo de Castilla-La Mancha y el art. 20 del Decreto 205/2001, de 20 de noviembre, sobre Régimen de Precios y Reservas de los Establecimientos Turísticos (DOCLM nº 63, de 23 de marzo). Decreto 7/2007, de 30 de enero, regula la Inspección de Turismo de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 25, de 2 de febrero). Decreto 5/2007, de 22 de enero, regula el Registro General de empresas, establecimientos, asociaciones de empresarios turísticos y entidades turísticas no empresariales de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 20, de 26 de enero). Orden de 13 de agosto de 2008, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para la concesión de ayudas a las empresas de turismo activo en Castilla-La Mancha (DOCLM nº 172, de 20 de agosto). Orden de 13 de agosto de 2008, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para la concesión de subvenciones a asociaciones y entidades sin ánimo de lucro de Castilla-La Mancha para la realización de actividades de promoción turística de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 172, de 20 de agosto). Orden de 13 de agosto de 2008, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para la concesión de subvenciones a entidades locales de Castilla-La Mancha para la realización de inversiones en infraestructuras turísticas y de actividades de promoción turística (DOCLM nº 172, de 20 de agosto). Orden de 13 de agosto de 2008, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para la concesión de subvenciones a las empresas turísticas de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 172, de 20 de agosto). Orden de 16 de junio de 2008, de la Consejería de Turismo y Artesanía, modifica la Orden de 21 de enero de 2008, que regula las bases para la concesión de ayudas a los establecimientos y entidades turísticas de la Región que obtengan la certificación de la marca de Calidad Turística Q que concede el ICTE (DOCLM nº 135, de 30 de junio). Orden de 21 de enero de 2008, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para la concesión de ayudas a los establecimientos y entidades turísticas de la Región que obtengan la certificación de la marca de Calidad Turística Q que concede el ICTE (DOCLM nº 40, de 21 de febrero; modificada por Orden de 16 de junio de 2008, DOCLM nº 135, de 30 de junio). Orden de 21 de enero de 2008, convoca la concesión de ayudas a los establecimientos y entidades turísticas de la región que obtengan la certificación de la marca de Calidad Turística Q que concede el ICTE (DOCLM nº 40, de 21 de febrero).

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Orden de 27 de diciembre de 2007, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para concesión de subvenciones a las empresas turísticas de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 9, de 11 de enero de 2008; rect. DOCLM nº 31, de 11 de febrero). Orden de 27 de diciembre de 2007, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para concesión de subvenciones a asociaciones y entidades sin ánimo de lucro de Castilla-La Mancha para la realización de actividades de promoción turística de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 9, de 11 de enero) Orden de 27 de diciembre de 2007, de la Consejería de Turismo y Artesanía, regula las bases para concesión de subvenciones a entidades locales de Castilla-La Mancha para la realización de inversiones en infraestructuras turísticas y de actividades de promoción turística (DOCLM nº 9, de 11 de enero). Orden de 25 de abril de 2007, de la Consejería de Industria y Tecnología, aprueba las bases reguladoras de la concesión de subvenciones a oficinas de turismo integradas en la Red de Oficinas de Turismo de Castilla-La Mancha (DOCLM nº 94, de 7 de mayo; rect. DOCLM nº 109, de 24 de mayo). Orden de 17 de enero de 2007, de la Consejería de Industria y Tecnología, modifica la Orden de 28 de octubre de 2005 de la Consejería de Industria y Tecnología, por la que se regulan las bases de las ayudas a asociaciones y entidades sin ánimo de lucro para la realización de actividades de promoción turística (DOCLM nº 11, de 30 de enero; rect. DOCLM nº 43, de 27 de febrero). Resolución de 30 de mayo de 2007, de la Dirección General de Turismo y Artesanía, revoca la declaración de Fiesta de Interés Turístico Regional para el Raid Alta Alcarria (DOCLM nº 129, de 20 de junio), Resolución de 16 de junio de 2008, de la Dirección General de Turismo, por la que se convoca la concesión de ayudas a los establecimientos y entidades turísticas de la Región que obtengan la certificación de la marca de Calidad Turística “Q” que concede el ICTE (DOCLM nº 135, de 30 de junio). Resolución de 23 de mayo de 2008, de la Dirección General de Turismo, otorga el Título de Fiesta de Interés Turístico Regional a la Fiesta Ganchera, que se celebra en la provincia de Guadalajara de forma rotativa en el Alto Tajo en los municipios de Taravilla, Poveda de la Sierra, Peñalen, Zaorejas y Peralejos de las Truchas (DOCLM nº 111, de 30 de mayo),. Resolución de 9 de mayo de 2008, de la Dirección General de Turismo, otorga el título de Fiesta de Interés Turístico Regional a la Romería y Fiesta en honor a la Virgen de Consolación, de Iniesta (Cuenca) (DOCLM nº 103, de 20 de mayo).

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8. Castilla y León Decreto 52/2008, de 10 de julio, regula la ordenación de los albergues de la Comunidad de Castilla y León (BOCL nº 136, de 16 de julio). Decreto 96/2007 de 27 septiembre, regula la ordenación de las empresas de turismo activo de la Comunidad de Castilla y León (BOCL nº 193, de 3 de octubre). Decreto 77/2007, 12 de julio, establece la estructura orgánica de la Consejería de Cultura y Turismo (BOCL nº 139, de 18 de julio). Orden CYT/1457/2008, de 29 de julio, declara Fiestas de Interés Turístico de Castilla y León, la Semana Santa de Soria; la Virgen de los Pegote de Nava del Rey (Valladolid); El Cronicón de Oña (Burgos) y el Magosto de Santa Marina del Sil (León) (BOCL nº 153, de 8 de agosto). Orden CYT/1065/2008, de 9 de junio, establece las bases reguladoras para la concesión de becas para la realización de prácticas sobre actividad estadística en materia de turismo (BOCL nº 120, de 24 de junio). Orden 855/2008, de 6 de mayo, desarrolla la estructura orgánica de los servicios centrales de la Consejería de Cultura y Turismo (BOCL nº 103, de 30 de mayo). Orden CYT/155/2008, de 17 de enero, aprueba las bases que han de regir la convocatoria de subvenciones para Mejora de la Calidad en las Infraestructuras Turísticas en Destino para Entidades Locales (BOCL nº 23, de 4 de febrero). Orden CYT/146/2008, de 15 de enero, declara Fiestas de Interés Turístico de Castilla-León, la Semana Santa de Toro (Zamora); la Semana Santa de Sahagún (León) y el Corpus Christi de Carrión de los Condes (Palencia) (BOCL nº 24, de 5 de febrero). Orden CYT/1865/2007, de 15 de noviembre, desarrolla el Decreto 96/2007 de 27 septiembre de 2007, por el que regula la Ordenación de las Empresas de Turismo Activo de la Comunidad de Castilla y León (BOCL nº 227, 22 noviembre). Orden IYJ/1710/2007, de 21 de septiembre, acuerda hacer pública la separación del municipio de Medina de Pomar (Burgos), de la Mancomunidad “Norte Trueba Jerea”, en lo relativo al fin concreto de “potenciación del turismo y creación de la correspondiente infraestructura necesaria al mismo” (artículo 3.1.e) de los Estatutos de la Mancomunidad (BOCL 213, 2 de noviembre).

9. Cataluña Ley 15/2007, de 5 de diciembre, crea la Agencia Catalana de Turismo (DOGC nº 5030, de 17 de diciembre). 220

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Decreto 206/2007, de 18 de septiembre, deroga el Decreto 98/1993, de 9 de marzo 1993, sobre el fomento de la mejora y el desarrollo de las estaciones de esquí alpino y de turismo de la nieve (DOGC nº 4972, de 20 de septiembre). Orden IUE/393/2007, de 18 de octubre, revoca la adscripción de la Escuela Universitaria de Turismo ESMA a la Universidad de Girona (DOGC nº 5000, de 2 de noviembre). Resolución TRE/1867/2008, de 14 de abril, dispone la inscripción y la publicación del Convenio colectivo de trabajo del sector de campings y ciudades de vacaciones de la provincia de Barcelona para los años 2008-2011 (DOGC nº 5154, de 17 de junio). Resolución MAH/4041/2007, de 30 de noviembre establece los criterios ambientales para el otorgamiento del distintivo de garantía de calidad ambiental a los establecimientos hoteleros (DOGC nº 5053, de 21 de enero). Resolución TRE/3003/2007, de 13 de septiembre, dispone la inscripción y la publicación del Acuerdo de aprobación de las tablas salariales del Convenio Colectivo para la industria de hostelería y turismo de Cataluña para el período de 1 de mayo de 2007 al 31 de diciembre de 2007 (DOGC nº 4986, de 11 de noviembre; rect. DOGC nº 5011, de 19 de noviembre). Acuerdo GOV/165/2007, de 2 de octubre, autoriza la aportación por parte de la Generalidad de la totalidad de las acciones representativas del capital de la sociedad Turisme Juvenil de Catalunya, SA, al fondo patrimonial de la Agencia Catalana de la Juventud, y autoriza a esta entidad de derecho público para aprobar la disolución de Turisme Juvenil de Catalunya, SA (DOGC nº 5081, de 29 de febrero).

10. Extremadura Decreto 197/2007, de 20 de julio, establece la Estructura Orgánica de la Consejería de Cultura y Turismo (DOE nº 86, de 26 de julio). Decreto 88/2007, de 8 de mayo regula los apartamentos turísticos de la Comunidad Autónoma de Extremadura (DOE nº 55, de 15 de mayo). Decreto 87/2007, de 8 de mayo, de ordenación y clasificación del alojamiento turístico en el medio rural (DOE 55, de 15 de mayo) Decreto 86/2007, de 8 de mayo, establece la ordenación y clasificación de los alojamientos turísticos hoteleros de la Comunidad Autónoma de Extremadura (DOE nº 55, de 15 de mayo). Decreto 74/2007, de 24 de abril establece las bases reguladoras de una línea de ayudas a las Asociaciones Profesionales y Empresariales de Turismo y a los Centros de

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Iniciativas Turísticas de Extremadura y la convocatoria para el 2007 (DOE nº 49, de 28 de abril). Decreto 44/2007, de 20 de marzo, de ordenación del uso extensivo de suelos no urbanizables para actividades turísticas y fomento de actuaciones para la atención de personas mayores en ciudades mixtas (DOE nº 36, de 27 de marzo). Decreto 36/2007, de 6 de marzo establece las bases reguladoras de las ayudas al sector turístico y la convocatoria para 2007 (DOE nº 30, de 13 de marzo). Orden de 21 de enero de 2008, de la Consejería de Cultura y Turismo, declara Fiesta de Interés Turístico de Extremadura la fiesta de “Representación Teatral del Alcalde de Zalamea” en la localidad de Zalamea de la Serena (DOE nº 34, de 19 de febrero). Orden de 6 de marzo de 2007, de la Consejería de Economía y Trabajo, declara como Fiestas de Interés Turístico de Extremadura la fiesta de “La Vendimia y Tradicional Velá de la Virgen Coronada” en la localidad de Villafranca de los Barros (DOE nº 32, de 17 de marzo). Orden de 6 de marzo de 2007, de la Consejería de Economía y Trabajo, declara como Fiestas de Interés Turístico de Extremadura la fiesta de “La Carrerita” en la localidad de Villanueva de la Serena (DOE nº 32, de 17 de marzo). Orden de 6 de marzo de 2007, de la Consejería de Economía y Trabajo, declara como Fiestas de Interés Turístico de Extremadura la fiesta de “La Hispanidad” en la localidad de Guadalupe (DOE nº 32, de 17 de marzo). Orden de 6 de marzo de 2007, de la Consejería de Economía y Trabajo, por la que se convocan subvenciones para el fomento de las Fiestas de Interés Turístico de Extremadura (DOE nº 32, de 17 de marzo). Resolución de 20 de febrero de 2007, establece las bases reguladoras de las ayudas al sector turístico y la convocatoria para 2007 (DOE nº 25, de 1 de marzo).

11. Galicia Decreto 138/2008, de 22 de mayo, regula la señalización turística de Galicia (DOG nº 132, de 9 de julio). Decreto 116/2008, de 8 de mayo, establece la ordenación de los establecimientos de restauración denominados “furanchos” en Galicia (DOG nº 113, de 12 de junio). Decreto 89/2007, de 19 de abril crea el consorcio Instituto de Estudios Turísticos de Galicia (DOG nº 89, de 9 de mayo). Decreto 8/2007, de 10 de enero, modifica el Decreto 108/2006, de 15 de junio (DOG nº 133, de 11 de julio; rect. DOG nº 148, de 2 de agosto y 174, de 8 de septiem222

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bre), que establece la ordenación turística de los restaurantes y de las cafeterías de la Comunidad Autónoma de Galicia (DOG nº 23, de 1 de febrero). Decreto 11/2007, de 10 de enero, modifica el Decreto 143/2006, de 27 de julio (DOG nº 173, de 7 de septiembre), que establece la ordenación de los campamentos de turismo en Galicia (DOG nº 26, de 6 de febrero). Orden de 26 de mayo de 2008, de la Consellería de Innovación e Industria, establece las bases reguladoras para la concesión, en régimen de concurrencia no competitiva, de subvenciones a asociaciones con destino al apoyo a las fiestas populares y otros eventos de contenido turístico, y procede a su convocatoria para el año 2008 (DOG nº 108, de 5 de junio). Orden de 22 de enero de 2008, de la Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia, publica la modificación de los estatutos de la mancomunidad turística de los municipios de O Carballiño, Ribadavia, Boborás y Leiro (DOG nº 21, de 30 de enero). Resolución de 9 de abril de 2008, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 21 febrero 2008 que declara fiestas de Galicia de interés turístico en la provincia de Lugo la fiesta de la Filloa de Muimenta, que se celebra en Muimenta en el ayuntamiento de Cospeito, y la fiesta del Erizo de Cervo, que se celebra en el ayuntamiento de Cervo (DOG nº 80, e 25 de abril). Resolución de 15 de febrero de 2008, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 7 febrero 2008, que declara fiesta de Galicia de interés turístico en la provincia de Ourense al folión tradicional del carnaval de Manzaneda, que se celebra en Manzaneda (Ourense) (DOG nº 50, de 11 de marzo), Resolución de 28 de enero de 2008, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 24 enero 2008, que declara fiesta de Galicia de interés turístico en la provincia de A Coruña la Fiesta de la Filloa de Lestedo, que se celebra en la parroquia de Lestedo, en el ayuntamiento de Boqueixón (DOG nº 39, de 25 de febrero). Resolución de 19 de noviembre de 2007, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 8 noviembre, que declara municipio turístico gallego el municipio de Laxe (DOG nº 237, de 10 de diciembre). Resolución de 19 de noviembre de 2007, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 18 de octubre de 2007 por el que declara fiesta de Galicia de interés turístico en la provincia de A

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Coruña a la Fiesta de San Fins do Castro, que celebra en Cabana de Bergantiños (DOG nº 225, de 21 de noviembre). Resolución de 26 de julio de 2007, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 14 de julio de 2007, que declara municipio turístico gallego el ayuntamiento de Rianxo (DOG nº 153, de 8 de agosto). Resolución de 12 de abril de 2007, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 29 de marzo de 2007, que declara fiesta de Galicia de interés turístico en la provincia de A Coruña a la Romería de San Ramón de Bealo, que se celebra en Boiro (DOG nº 91, de 11 de mayo). Resolución de 12 de abril de 2007, de la Consellería de Innovación e Industria, ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 29 de marzo de 2007, que declara fiesta de Galicia de interés turístico en la provincia de Lugo al Festival Internacional del Emigrante, que se celebra en San Miguel de Reinante (Barreiros-Lugo) (DOG nº 92, de 14 de mayo).

12. Comunidad de Madrid Decreto 152/2007, de 5 de diciembre establece la estructura orgánica de la Consejería de Cultura y Turismo (BOCM nº 295, de 11 de diciembre). Orden 1489/2008, de 11 de julio, de la Consejería de Cultura y Turismo, regula las ayudas para la realización de prácticas en las Oficinas de Turismo y Servicios Centrales de la Dirección General de Turismo y aprueba la convocatoria para el año 2008 (BOCM nº 188, de 8 de agosto). Orden 890/2008, de 16 de mayo, de la Consejería de Cultura y Turismo, regula la concesión de ayudas a la promoción turística de la Comunidad de Madrid (BOCM nº 132, de 4 de junio). Orden 123/2007, de 29 de enero, de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica, corrige los errores detectados en la Orden 7964/2006, de 20 de diciembre que regula la concesión de ayudas a la Promoción Turística de la Comunidad de Madrid (BOCM nº 36, de 12 de febrero). Orden 1739/2007, 2 de octubre, de la Consejería de Cultura y Turismo, por la que se crea el Consejo Editorial de la Consejería de Cultura y Turismo (BOCM nº 259, de 31 de octubre). Resolución de 27 de marzo de 2008 sobre registro, depósito y publicación de la revisión salarial del convenio colectivo del Sector de Hostelería y Actividades Turísticas para las empresas que mantengan el sistema de participación de porcentaje de servicio, suscrita por la comisión paritaria (BOCM nº 125, de 27 de mayo). 224

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Resolución de 3 de marzo de 2008, de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo y Mujer, sobre registro, depósito y publicación de la revisión salarial del convenio colectivo del Sector de Hospedaje, suscrita por la comisión negociadora (BOCM nº 116, de 16 de mayo). Resolución de 21 de febrero de 2008, de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo y Mujer, sobre registro, depósito y publicación de la revisión salarial del Convenio Colectivo del Sector de Hostelería y Actividades Turísticas, suscrita por la comisión paritaria; revisa la Resolución de 20 de agosto de 2007 (BOCM nº 119, de 20 de mayo). Resolución de 4 de octubre de 2007, de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo y Mujer, sobre registro, depósito y publicación del Acta de 4 de julio 2007 de la Comisión Paritaria del Convenio Colectivo del Sector de Hospedaje de la Comunidad de Madrid (BOCM nº 276, de 20 de noviembre). Resolución de 20 de agosto de 2007, sobre registro, depósito y publicación del convenio colectivo del sector de Hostelería y Actividades Turísticas, suscrito por la Federación Empresarial de Hostelería y Restauración de Madrid, CCOO y UGT (BOCM nº 237, de 5 de octubre). Resolución de 18 de diciembre de 2006, de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo y Mujer, sobre registro, depósito y publicación del acta de constitución de la comisión paritaria del Convenio Colectivo del sector de hospedaje (BOCM nº 31, de 6 de febrero de 2007).

13. Región de Murcia Decreto 161/2008, de 17 de junio, modifica el Decreto 159/2007, de 6 de julio, que establece los Órganos Directivos de la Consejería de Turismo y Consumo (BORM nº 195, de 22 de agosto). Decreto 320/2007, de 19 de octubre, regula las empresas de turismo activo de la Región de Murcia (BORM nº 256, de 6 de noviembre). Decreto 159/2007, de 6 de julio establece los Órganos Directivos de la Consejería de Turismo y Consumo (BORM nº 156, de 9 de julio). Decreto 100/2007, de 25 de mayo regula las agencias de viaje y centrales de reserva (BORM nº 129, de 6 de junio). Resolución de 23 de julio de 2008, de la Secretaría General de la Consejería de Turismo y Consumo, por la que se designa la Mesa de Contratación de la Consejería de Turismo y Consumo (BORM nº 195, de 22 de agosto).

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14. Navarra Orden Foral 78/2008, de 21 de abril, del Departamento del Cultura y Turismo, aprueba la convocatoria de subvenciones a Entidades Locales y Consorcios Turísticos para inversiones en desarrollo de productos turísticos en Navarra durante el período 2008- 2011 (BON nº 60, de 14 de mayo). Orden Foral 79/2008, de 21 de abril, del Departamento del Cultura y Turismo, aprueba la convocatoria de subvenciones a PYMES para la creación y modernización de infraestructuras Turísticas en Navarra durante el período 2008-2011 (BON nº 60, de 14 de mayo). Resolución 108/2008, de 1 de febrero, de la Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos, por la que se acuerda el registro, depósito y publicación en el Boletín Oficial de Navarra el texto del Acuerdo de Revisión Salarial, correspondiente a los años 2007 y 2008 del Convenio Colectivo de trabajo del sector “Industria de Hostelería”, de Navarra (BON nº 32, de 10 de marzo). Orden Foral 74/2007, de 14 de abril, del Departamento del Cultura y Turismo, aprueba la convocatoria de ayudas a Entes Locales y Consorcios Turísticos para realización de pequeñas inversiones en infraestructuras turísticas (BON nº 63, de 21 de mayo). Orden Foral 459/2006, de 26 de diciembre, del Departamento del Cultura y Turismo, modifica la Orden Foral 86/2006, de 11 de abril de 2006 (BON nº 47, de 19 de abril), que instituye los “Premios Navarra de Turismo”, modificando la denominación de los mismos que pasa a ser “Premios de Turismo Reyno de Navarra” (BON nº 16, de 15 de febrero). Resolución 523/2007, de 25 de junio, de la Dirección General de Trabajo, por la que se acuerda el registro, depósito y publicación en el BON del texto del Convenio Colectivo de trabajo del sector “Industria de Hostelería”, de Navarra (BON nº 97, de 8 de agosto); revisada para 2007 y 2008 por Resolución 108/2008, de 1 de febrero (BON nº 32, de 10 de marzo).

15. La Rioja Decreto 29/2008, de 11 de abril, modifica el Decreto 71/2007, de 17 de julio de 2007, que establece la estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial y sus funciones en desarrollo de la Ley 3/2003, de 3 de marzo de 2003, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja (BOR nº 54, de 22 de abril).

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Decreto 71/2007, de 17 de julio de 2007, que establece la estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial y sus funciones en desarrollo de la Ley 3/2003, de 3 de marzo de 2003, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja (BOR nº 95, de 19 de julio). Decreto 71/2007, de 17 de julio establece la estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial y sus funciones en desarrollo de la Ley 3/2003, de 3 de marzo de 2003, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja (BOR nº 95, de 19 de julio).

16. País Vasco Decreto 130/2008, de 8 de julio, habilita a la Consejera de Industria, Comercio y Turismo, para la modificación y derogación de programas de ayudas en el ámbito de su competencia (BOPV nº 138, de 21 de julio). Orden de 25 de febrero de 2008, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, modifica la Orden de 17 de mayo de 2006 (BOPV nº 103, de 1 de junio), por la que se regula el programa de ayudas destinadas a la promoción y comercialización turística (BOPV nº 57, de 26 de marzo). Orden de 28 de enero de 2008, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, establece el programa de apoyo a las iniciativas que promuevan la certificación de la Calidad y la Excelencia en la Gestión en los subsectores turísticos vascos (BOPV nº 36, de 20 de febrero). Resolución de 25 de febrero de 2008, de la Viceconsejería de Turismo, hace pública la convocatoria de concesión de ayudas establecidas en el programa de apoyo a la modernización de equipamientos básicos en empresas turísticas para el ejercicio 2008 (BOPV nº 61, de 1 de abril). Resolución de 21 de febrero de 2008, de la Viceconsejería de Turismo, hace pública la convocatoria de concesión de ayudas a las iniciativas que promuevan la certificación de la Calidad y la Excelencia en la Gestión en los subsectores turísticos vascos para el ejercicio 2008 (BOPV nº 37, de 21 de febrero). Resolución de 3 de diciembre de 2007, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, hace pública la convocatoria de concesión de ayudas para Planes de Dinamización Turística de carácter Territorial, para el ejercicio 2008 (BOPV nº 247, de 26 de diciembre). Resolución de 30 de mayo de 2007, de la Viceconsejería de Turismo, hace pública la convocatoria de concesión de ayudas establecidas en el Programa de apoyo a la modernización de equipamientos básicos en empresas turísticas para el ejercicio 2007 (BOPV nº 113, de 13 de junio). Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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17. Comunidad Valenciana Decreto de 28 de diciembre de 2007, declara como municipios turísticos los de Alcalalí, Almoradí, Ibi, Monóvar y Tàrbena en Alicante; Alcudia de Veo, Almenara, Castellnovo, El Toro, Espadilla, Fuentes de Ayódar, Sueras, La Torre d’En Besora, en Castellón y Albalat dels Tarongers, Ayora, Bétera, Calles, Castelló de Rugat, La Font d’En Carròs, Guardamar de la Sabor, Montesa, Potríes, Sot de Chera, Sumacàrcer, y Venta del Moro en Valencia (DOCV nº 5672, de 3 de enero). Decreto 123/2007, de 27 de julio que aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Turismo (DOCV nº 5566, de 30 de julio). Orden de 12 de diciembre de 2007, de la Consejera de Turismo, por la que se desarrolla el Decreto 123/2007, de 27 de julio (DOCV nº 5566, de 30 de julio), que aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Turismo; deroga la Orden de 9 de marzo de 2007, DOCV nº 5472, de 16 de marzo (DOCV nº 5666, de 24 de diciembre). Orden de 12 de enero de 2007, de la Consejera de Turismo, establece el procedimiento y el marco general para la concesión de ayudas por parte de la Agència Valenciana del Turisme para la creación, modernización y mejora de la oferta turística de la Comunitat Valenciana (DOCV nº 5438, de 29 de enero). Resolución de 26 de mayo de 2008, de la Consejera de Turismo y Presidenta de la Agència Valenciana de Turismo, por la que se fijan los indicadores mínimos previstos en el artículo 7 del Decreto 71/2000, de 22 de mayo de 2000 (DOCV nº 3761, de 31 de mayo; rect. DOCV nº 3762, de 1 de junio), que prueba el Reglamento Regulador de los convenios que pueden suscribirse entre los municipios Turísticos de la Comunitat Valenciana, la Administración Turística Autonómica (DOCV nº 5790, de 23 de junio); sustituye a la Resolución de 3 de mayo de 2007 (DOCV nº 5514, de 21 de mayo). Resolución de 8 de mayo de 2008, del Director General de Relaciones con Les Corts y Secretario del Consell de la Secretaría de la Consellería de Presidencia, por la que se dispone la publicación del acuerdo marco de colaboración entre la Conselleria de Turismo, a través de la Agència Valenciana del Turisme, y el Instituto para la Calidad Turística Española para el desarrollo de estrategias comunes en materia de calidad (DOCV nº 5764, de 16 de mayo). Resolución de 17 de enero de 2008, convoca las ayudas y publica los programas de actuación de la Agència para el año 2008 de apoyo al sector turístico (DOCV nº 5687, de 24 de enero; rect. DOCV nº 5708, de 21 de febrero). Resolución de 10 de enero de 2008, del Director General del Salut Pública, por la que se deja sin efecto la Resolución de 27 noviembre 1997 (DOCV nº 3149, de 24 de diciembre), por la que se creaba la acreditación distintiva “Excelencia en Higiene de Cocinas” (DOCV nº 5692, de 31 de enero). 228

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Sección de Legislación Estatal y Autonómica

Resolución de 20 de noviembre de 2007, del Director General de Relaciones con Les Corts y Secretario del Consell de la Secretaría de la Consellería de Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo Marco de colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Agència Valenciana del Turisme para el desarrollo de políticas y estrategias comunes en materia de calidad turística (DOCV nº 5646, de 23 de noviembre). Resolución de 1 de octubre de 2007, del Director General de Relaciones con Les Corts y Secretario del Consell de la Secretaría de la Consellería de Presidencia, dispone la publicación del Plan Anual de Actuación 2007 para el desarrollo y promoción turística del producto estaciones náuticas (DOCV nº 5613, de 4 de octubre). Resolución de 16 de enero de 2007, de la Consejera de Turismo, en su calidad de Presidenta de la Agència Valenciana de Turismo, por la que se convocan los programas de actuación de la Agència para el año 2007 de apoyo al sector turístico (DOCV nº 5438, de 29 de enero).

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7. Sección de Bibliografía

I. Libros*

A) Por orden alfabético Arcarons i Simón, R., Casanovas Ibáñez, O. y Giménez Martínez, A., Manual de Derecho Laboral Turístico, Síntesis, Madrid, 2007, 270 páginas. Bouazza Ariño, O., Planificación turística autonómica, Reus, Zaragoza, 2007, 463 páginas. Corchero, M., Las oficinas de turismo, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2007, 178 páginas. Corchero, M., Derecho del turismo. Conceptos fundamentales, Iustel, Madrid, 2008, 304 páginas. Fernández Rodríguez, C., Derecho administrativo del turismo, Marcial Pons, 4ª ed., Madrid, 2007, 280 páginas. García Calvente, Y., Aspectos tributarios del turismo residencial, Bosch, Barcelona, 2007, 169 páginas. García Saura, P., Desarrollo sostenible y turismo análisis del régimen jurídico medioambiental de la legislación turística española, Thomson-Aranzadi, 2007, Pamplona, 362 páginas. Melgosa Arcos, F. J., Código Turismo, La Ley-Actualidad, Madrid, 2007, 857 páginas. Roca Roca, E., Ceballos Martín, M. y Pérez Guerra, R., Código de turismo, ThomsonAranzadi,Cizur Menor (Navarra), 2007, 1.258 páginas. Sola Teyssiere, J., Ordenación Territorial y Urbanística de las Zonas Turísticas, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2007, 292 páginas.

B) Reseñas Arcarons i Simón, R., Casanovas Ibáñez, O. y Giménez Martínez, A., Manual de Derecho Laboral Turístico, ed. Síntesis, Madrid, 2007, 270 páginas. Este manual, como manifiestan sus autores en la introducción, tiene la misión –con ese deseo fue elaborado– de «convertirse en un instrumento de utilidad, tanto para los *

Sección preparada por José María Pérez Monguió.

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Sección de Bibliografía

estudiantes de las diferentes formaciones turísticas como para los profesionales que, ya sea desde las aulas o desde los diferentes puestos de trabajo, llevan al campo de la aplicación práctica los conocimientos adquiridos». El libro está dividido en cinco partes en las que se abordan los distintos temas expuestos sin que ello impida que se aporten soluciones y que se realicen consideraciones de interés en cada uno de los temas abordados. De esta manera, en la primera parte –Formación, configuración y fuentes del Derecho laboral–, los autores realizan una introducción y exponen el régimen de las fuentes. En la segunda parte –La relación individual de trabajo. El contrato de trabajo– se analiza, en distintos epígrafes principales, la configuración y regulación del contrato de trabajo, los tipos de contratos, los derechos y obligaciones de los sujetos del contrato, el salario, la prestación de trabajo, el tiempo de la prestación y las modificaciones de las condiciones de trabajo y, por último, la suspensión y extinción del contrato. La tercera parte –Derecho colectivo del trabajo– se adentra en la representación de los trabajadores y la acción sindical en la empresa, la negociación colectiva y los conflictos colectivos. La cuarta parte –Derecho de la Seguridad Social– se ocupa de la exposición del sistema español de la Seguridad Social, la acción protectora de la seguridad social en el régimen general y de los regímenes especiales de la seguridad social. Por último, en la quinta parte –Derecho procesal laboral–, se analiza el derecho procesal laboral con el estudio de cuestiones como los principios informadores del proceso laboral, las partes, los actos previos del proceso, la demanda, la conciliación, el acto del juicio o la sentencia y para concluir se expone el régimen de los recursos. Al margen de estas cuestiones, destaca el trabajo realizado para hacer atractiva y compresible la materia, con la existencia de numerosos cuadros, casos prácticos y sentencias judiciales que vienen a conformar lo que los autores denominan «Turisprudencia», que permiten conocer y aproximarse a los modos de proceder por parte de jueces y tribunales en los temas más conflictivos y polémicos. Bouazza Ariño, O., Planificación turística autonómica, editorial Reus, Zaragoza, 2007, 463 páginas. Este libro, prologado por Bassol Coma, como manifiesta el autor, «forma parte de una trilogía compuesta por un libro previo, titulado Ordenación del Territorio y Turismo (un modelo de desarrollo sostenible del turismo desde la ordenación del territorio), Atelier, Barcelona, 2006, y La planificación territorial británica (especial referencia al desarrollo turístico), inédito por el momento. Los tres trabajos ofrecen al lector una visión comprensiva y detallada del modelo jurídico que propongo para alcanzar el objetivo de la sostenibilidad del sector turístico en el marco de la planificación territorial». Los objetivos de la monografía que ahora reseñamos son dos: «Uno general que consiste en averiguar si en España se formulan modelos sostenibles de desarrollo turístico, lo que obliga a estudiar todas las leyes autonómicas de ordenación territorial y 234

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Sección de Bibliografía

turismo, así como otras que tengan que ver con lo territorial, pues se darán zonas de confluencia (…) El otro objetivo de este libro, más particular, consiste en ofrecer a los estudiosos, operadores jurídicos y profesionales, un instrumento ágil que permita averiguar el sistema de planificación turística previsto en cada Comunidad Autónoma». La metodología que se ha seguido, como explica Bouazza Ariño, es la siguiente: «se ha partido del estudio de las Leyes sectoriales de turismo. A continuación se han analizado las normativas generales en materia de ordenación del territorio y urbanismo y sectores colindantes. Seguidamente, se han comprobado el grado de integración de los instrumentos sectoriales del turismo en los instrumentos generales y su interconexión y coherencia con otros instrumentos de carácter sectorial». El libro está compuesto por siete capítulos que se integran en tres partes bien diferenciadas. La primera parte –La ordenación del turismo desde instrumentos de ordenación territorial– se compone de dos capítulos. En el primero de ellos –La ordenación del turismo desde los instrumentos generales de ordenación del territorio– se estudia con detenimiento la planificación turística balear, canaria, el caso de la Región de Murcia y la remisión a la normativa de suelo y ordenación territorial: La Ley del turismo de Castilla-La Mancha. En el segundo de los capítulos –Ordenación del turismo desde instrumentos sectoriales de ordenación del territorio– se analizan los modelos de integración completa de Cataluña y Andalucía y la prevalencia de otras planificaciones sectoriales sobre la territorial en la que se analiza el caso del País Vasco, Asturias y Aragón. La segunda parte de la monografía –La ordenación del turismo desde instrumentos diferentes de los de ordenación territorial– se compone de dos capítulos: Vinculación de lege data del plan de turismo con la ordenación territorial: Castilla y León y Galicia (cap. III) y la Vinculación de lege ferenda del plan de turismo con la ordenación territorial: La Comunidad Foral de Navarra y Extremadura. La tercera parte –La ordenación del turismo al margen de la ordenación territorial– se compone de los capítulos V, La ordenación general y parcial del territorio y la planificación turística estratégica: el caso de Cantabria, VI, El plan regional integral madrileño y el plan general de turismo riojano, y VII, El sistema valenciano de planificación turística. Fernández Rodríguez, C., Derecho administrativo del turismo, Marcial Pons, Madrid, 2007, (4.ª ed.), 280 páginas Este manual, con su cuarta edición, se consolida como una de las obras importantes, incluso diríamos necesaria para el estudio del Derecho turístico desde la perspectiva jurídico-administrativa. El libro se encuentra dividido en dos grandes partes, siguiendo el esquema clásico de enseñanza de la disciplina del Derecho administrativo, una general y otra especial. Sin embargo, a diferencia de otros manuales que desde otras Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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Sección de Bibliografía

áreas de conocimiento se acercan a la realidad del Derecho turístico, la materia que se aborda está íntimamente vinculada al turismo y no se abordan contenidos generales que responden al contenido de otra asignatura. De esta manera en la parte general –Nociones jurídico-administrativas del turismo– se exponen los fundamentos de la intervención administrativa turística (cap. I), la competencia administrativa sobre el turismo a partir de la Constitución Española de 1978 (cap. II), la intervención administrativa turística de fomento, planificación, arbitraje y prestación del servicio turístico (cap. III) y la actividad administrativa de limitación en materia turística. La inspección administrativa (cap. IV). La parte especial –Intervención administrativa sobre los principales agentes turísticos– está compuesta por seis capítulos en los que se analizan la oferta de alojamiento turístico hotelero (cap. I), la oferta de turismo rural (cap. II), la intervención administrativa sobre otros agentes turísticos alojativos (cap. III), la mediación turística de las agencias de viajes (cap. IV), la restauración, la oferta complementaria y los denominados espectáculos públicos y actividades recreativas (cap. V) y, por último, las enseñanzas y profesiones turísticas (cap. VI). En esta edición, se pone especial énfasis en la trascendencia que para el sector turístico tienen otros sectores del ordenamiento jurídico, como es el sector del transporte aéreo, que por vía de la regulación jurídica comunitaria de protección del consumidor, supone un reconocimiento de derechos e indemnizaciones a los viajeros y turistas ante la defectuosa prestación del servicio del transporte aéreo. García Calvente, Y., Aspectos tributarios del turismo residencial, Bosch, Barcelona, 2007, 169 páginas. Esta obra tiene por objeto el estudio de la materia tributaria referida al turismo residencial, entendido como «la permanencia del turista de forma prolongada, durante periodos vacacionales, en un lugar geográfico determinado y utilizando para ello viviendas de su propiedad o en alquiler». El trabajo está estructurado en cuatro capítulos, en los que de una manera sistemática, sin que por ello se pueda hablar de un estudio de naturaleza descriptiva. La autora comienza, tras una breve exposición del sistema turístico, concretando el concepto sobre el que girará el estudio y las circunstancias que han conducido a que esta modalidad goce de un papel significativo en el amplio mercado turístico. Los siguientes tres capítulos, como manifiesta su prologuista, Martín Delgado, «se ocupan de la tributación de las tres modalidades típicas del turismo residencial: la de arrendamientos turísticos (II); la propia de los alojamientos de turismo rural (III) y de las segundas viviendas vacacionales y de los derechos de aprovechamiento por turno de bienes inmuebles de uso turístico». Para concluir la obra incorpora un anexo jurisprudencial.

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Sección de Bibliografía

García Saura, P., Desarrollo sostenible y turismo análisis del régimen jurídico medio-ambiental de la legislación turística española, Thomson-Aranzadi, 2007, Pamplona, 362 páginas. Este libro constituye el núcleo esencial de la tesis doctoral de la autora y a cuyo director, Juan José Díez Sánchez, ha correspondido la elaboración del prólogo. En esta obra, en palabras del prologuista, «podrá encontrarse una minuciosa aproximación a los requerimientos derivados del desarrollo sostenible, tal y como reflejan los principios y valores emanados de los distintos foros internacionales, aplicado al conjunto de la actividad turística. El propósito fundamental de la misma –su razón de ser– es comprobar en qué medida esos principios y valores están consagrados en nuestro ordenamiento jurídico, cómo se recogen en la legislación turística, en cada una de las normas propias de las Comunidades Autónomas, explicitando sus insuficiencias y deficiencias cuando corresponde y proponiendo en su caso las modificaciones legislativas oportunas». El libro está compuesto por once capítulos que se integran en dos partes bien diferenciadas. La primera de ellas, Aspectos jurídicos-institucionales del turismo, está integrada por los tres capítulos iniciales: el Turismo, concepto y perspectivas (cap. I), la Ordenación jurídica del turismo. Administración y políticas turísticas (cap. II) y la Integración del medio ambiente en el turismo (cap. III). La segunda parte –Integración medio-ambiental en la legislación turística española–, mucho más extensa, está compuesta por ocho capítulos, y presenta, como se recoge en la contraportada del libro, «un minucioso análisis comparado de la normativa turística autonómica donde se constata el reflejo de las variables estudiadas en nuestra normativa sobre la materia». Con este propósito, se abordan la solidaridad como principio central para la sostenibilidad ambiental (cap. IV), el principio de desestacionalización como objetivo para la sostenibilidad ambiental turística (cap. V), la planificación sostenible del territorio turístico. Instrumento para el logro de la preservación y optimización del territorio (cap. VI), principio de protección de los recursos para la vida: el agua y el aire. La calidad de los mismos como valores condicionantes en la actividad turística (cap. VII), la biodiversidad como principio a respetar y valorar por la actividad turística (cap. VIII), la gestión sostenible de la energía y de los residuos (cap. IX), salud y calidad de vida como factor a considerar en la normativa turística (cap. X) y, por último, información, formación y educación ambiental como cuestiones básicas para una regulación comprometida con la sostenibilidad (cap. XI). El trabajo concluye con la jurisprudencia consultada del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo y un conjunto de cuatro anexos donde se contienen unos cuadros muy elaborados en los que se contemplan los distintos preceptos de las normas autonómicas; trabajo que facilita la búsqueda y el análisis comparativo.

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Sección de Bibliografía

Melgosa Arcos, F. J., Código Turismo, La Ley-Actualidad, Madrid, 2007, 857 páginas. Esta obra está compuesta de dos contenidos bien diferenciados. Por una parte, el libro donde se recogen de forma correlativa las leyes estatales y autonómicas vinculadas directamente al turismo, un índice analítico y el contenido del Código en CD-ROM. Y, por otra parte, el CD-ROM, en el que de forma sistemática se exhibe la normativa Estatal, Autonómica, Europea e Internacional. En este sentido, sólo la normativa estatal ha sido clasificada por un criterio material, distinguiéndose entre Organización administrativa, normas sobre alojamientos turísticos, agencias de viaje y viajes combinados, restaurantes, cafeterías y catering, premios, ayudas y distinciones y otras normas de interés ente las que se incluyen la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español; la Ley 22/1988, 28 julio, de Costas; la Ley 4/1989, de 27 de marzo, establece normas de protección, conservación, restauración y mejora de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; la Ley 39/2002, de 28 de octubre, de transposición al ordenamiento jurídico español de diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios; la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco; la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales o la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo. La normativa autonómica se encuentra sistematizada en virtud de un criterio cronológico. El acceso a la información del CD-ROM es sencilla e intuitiva y tiene la virtualidad de no ser una repetición de la obra en papel sino una parte más del trabajo. Roca Roca, E., Ceballos Martín, M.ª M. y Pérez Guerra, R., Código de turismo, Aranzadi, Pamplona, 2007, 1.258 páginas. Esta es la tercera edición de la obra, declarada de interés turístico nacional por Resolución de la Secretaría General de Turismo de 11 de junio de 2001, tras, como manifiestan sus autores, haberse agotado las ediciones del 2001 y del 2004. En esta ocasión, la obra ha sufrido numerosos cambios que no sólo se limitan a la actualización de los textos ya incorporados, sino que también se han incorporado importantes novedades legislativas como las acaecidas tras las reformas de los Estatutos de Autonomía, la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales o la publicación de la Ley para el Pacto Local de la Comunidad de Madrid. Igualmente se han incorporado otras normas como son las derivadas de la reciente legislación sobre tabaquismo, las modificaciones de la Ley de Consumidores y Usuarios y la normativa internacional y estatal sobre contrataciones de transporte aéreo, marítimo y terrestre, así como la contratación de seguros de asistencia en viaje. 238

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Sección de Bibliografía

La obra incorpora un CD en el que se incluye a texto completo la normativa autonómica sistematizada por años. Sola Teyssiere, J., Ordenación Territorial y Urbanística de las Zonas Turísticas, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2007, 2.ª ed., 292 páginas. Como se manifiesta en la nota a la segunda edición, «agotada la primera edición, el Instituto Andaluz de Administración Pública nos ha animado a preparar una nueva, bajo el estímulo también de la concesión del título de “Libro de interés Turístico Nacional” por parte de la Secretaría General de Turismo», en el año 2006. El esquema y la sistemática de la obra no se ha visto alterada pues se ha optado por incluir los nuevos contenidos en notas a pie y sólo cuando ha resultado ineludible se ha realizado en el texto principal. De esta manera, la monografía está compuesta por tres capítulos más uno preliminar. En este último, bajo la rúbrica Los principios informadores de la ordenación jurídica del sector turístico, se abordan cuestiones como la importancia económica y peculiaridades del sector turístico, la ordenación jurídica del sector y el papel de las Administraciones Públicas, el principio del desarrollo turístico sostenible, el objetivo de la calidad turística y la relevancia singular de la ordenación territorial del turismo. En el primer capítulo, Planificación turística y ordenación del territorio, se analizan los antecedentes en materia de ordenación turística en el Estado constitucional, los instrumentos de ordenación espacial del turismo y la planificación turística en el marco de la planificación territorial. En el capítulo II, Ordenación territorial de las zonas turísticas, se expone la normativa marco condicionante de la ordenación territorial turística, la problemática, principios y objetivos de la ordenación territorial de los espacios turísticos, la necesidad de contención de los crecimientos turísticos desmesurados, la ordenación del crecimiento turístico vinculado a zonas litorales, la densidad poblacional y parámetros de calidad turística de naturaleza urbanística, la ordenación y contención de la oferta turística a través de la limitación o condicionamiento de las autorizaciones turísticas, actuaciones sobre zonas saturadas o afectadas por desequilibrios y, para concluir, la ordenación de las zonas de preferente uso turístico. En el tercer capítulo, Ordenación para la mejora de la calidad de la urbanización y la edificación turística, se procede al estudio del uso característico turístico, la fijación de parámetros relativos a la urbanización turística, las actuaciones de rehabilitación urbana en zonas turísticas degradadas, los parámetros relativos a las edificaciones para uso turístico y la reconversión de establecimientos de alojamiento turístico. La monografía incluye una interesante parte final dedicada a recoger las conclusiones más significativas derivadas del trabajo.

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II. Artículos Aragón Cánovas, F. J. y Llorente Caballero, A., «Situación actual de la náutica deportiva y de recreo y sus implicaciones turísticas», en Revista Andaluza de Derecho del Deporte, núm. 2 (2007), pp. 273-278. Benavides Velasco, P., «La Propuesta de directiva sobre protección de los consumidores de aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico y su incidencia en el Ordenamiento Jurídico español», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 31 (2007), pp. 313-340. Corchero Pérez, M., «Las oficinas de turismo: concepto, organización y funciones» Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 30 (2007), pp. 371-396. Gómez Fuentes, J., «Turismo deportivo una oportunidad para cooperar y crecer», en Revista Andaluza de Derecho del Deporte, núm. 2 (2007), pp. 263-266. López Bustos, F. «Disciplina deportiva, protección del medio ambiente y turismo activo», Revista Andaluza de Derecho del Deporte, núm. 2 (2007), pp. 267-272. Porras Lima, F., «La formación de los técnicos deportivos en los deportes de invierno y su repercusión en las estaciones de esquí y montaña», en Revista Andaluza de Derecho del Deporte, núm. 3 (2007), pp. 203-226. Sánchez-Mesa Martínez, L. y Bombillar Sáez, F. M., «El valor cultural y turístico de las “prácticas deportivas tradicionales” y su fomento desde el derecho deportivo», en Revista Andaluza de Derecho del Deporte, núm. 3 (2007), pp. 227-244. Tudela, J., «Régimen jurídico y renovación del turismo rural», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 31 (2007), pp. 283-312.

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III. Recensiones Arcarons i Simon, R; Casanovas Ibáñez, O; Jiménez Martínez, A; Manual de Derecho Laboral Turístico; Editorial Síntesis; Madrid, 2007 En la actualidad el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social es una disciplina cuyo contenido es cada vez más amplio y complicado, comprendiendo el ámbito de la relación laboral en toda su dimensión. Pero esta relación laboral ha dejado de ser en muchos casos la sencilla y simplista relación laboral que vincula sólo a trabajador y empresario; asistimos a la presencia, cada vez más frecuente y ordinaria, de otros protagonistas en la relación laboral, lo que supone un añadido de complejidad en dichas relaciones y la necesidad de regular y estudiar esas nuevas relaciones. Desde el surgimiento de la relación laboral y, por ende, de la relación jurídica de Seguridad Social, algunos de estos protagonistas son inherentes a la misma, nos referimos, por citar un ejemplo, a las Entidades Gestoras de la Seguridad Social o a las Mutuas de accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales, sin olvidarnos del propio papel que el empresario asume como colaborador en la gestión de la Seguridad Social. Sin embargo estos protagonistas, como hemos señalado, son inherentes a la relación laboral y tradicionales en su devenir. Cuando nos referimos a otros protagonistas, a otros entes intervinientes en la relación laboral, nos estamos refiriendo a nuevas formas que inciden cada vez con mayor fuerza y frecuencia en dicha relación: ETT, contratistas, subcontratistas, trabajadores económicamente dependientes; grupos de empresas; agencias de selección etc. Presencia que requiere sea contemplada, y así lo viene siendo por el ámbito del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. A esa pluralidad de protagonistas debemos sumar un nuevo factor que viene a incrementar la complejidad de esta disciplina cual es los muy diversos sectores económicos y productivos en los que se materializan esas relaciones, no sólo la laboral, como se ha señalado, sino todas las demás relaciones tangenciales a la misma. Ello hace necesario que la pluralidad de esas relaciones y la actuación de todos esos protagonistas sea objeto de concreción y estudio en ese sector, debiendo resaltar las peculiaridades que estas tienen en el mismo y que, sin lugar a duda, reclaman un estudio y análisis pormenorizado. No podemos olvidar que cada vez más se reclama una especialización en la materia; los diversos sectores y actividades económicas en que se concreta la relación laboral pueden distar mucho unos de otros y por tanto es de interés que las personas implicadas en dichas actividades tengan el conocimiento más exhaustivo y particularizado posible de dichas cuestiones. Dicha finalidad es la buscada por este Manual de Derecho Laboral Turístico para un sector concreto como es el turístico y así lo señalan sus autores al indicar que se Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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trata de “un instrumento de utilidad”, al estimar que “la situación del mercado laboral turístico, con todas las particularidades y problemáticas que conlleva, justifica la necesidad de elaborar un instrumento de estas características”. Es evidente, y así se pone de manifiesto a lo largo del contenido del Manual, que la relación laboral y los distintos aspectos a ella circundantes reclaman un tratamiento particularizado de algunas de las materias, de tal forma que sólo con ello se consigue conocer la realidad de esta relación en el sector. Si no se descendiera al caso concreto, si sólo se estudiara esa relación sin analizar tales particularidades, lo más probable es que se obtuviera una visión sesgada de esa relación laboral en el sector, obviando particularidades que sin lugar a dudas son esenciales para conocer la misma y que como acertadamente se señala en el prólogo al Manual recensionado, “el conocimiento adecuado del Derecho Laboral por parte de todas las personas que operan en el sector turístico es fundamental”, siendo interesante por parte de los autores, “apuntar y sugerir respuestas para los problemas específicos existentes en el sector”. La complejidad del contenido del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social es abordado por los autores en el Manual al analizar, a través de las distintas partes que componen el mismo, las principales materias integrantes de la disciplina. Así una parte I se destina a la formación, configuración y fuentes del Derecho del Derecho Laboral; una parte II, a la relación individual de trabajo, concretamente al contrato de trabajo; una parte III, al derecho colectivo del trabajo; una parte IV, al Derecho de la Seguridad Social y una parte V, al Derecho Procesal Laboral. Quizás hubiera sido interesante incorporar, y así cerrar el círculo de las diferentes materias a englobar en la disciplina, una parte sobre Prevención de riesgos laborales con el fin de identificar, tal y como se hace con las otras materias, aquellas cuestiones que con carácter general se manifiestan en esta materia en el ámbito del sector turístico, principalmente lo concerniente a los deberes y obligaciones del empresario y correlativamente de los derechos de los trabajadores consagrados en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales y después enunciar algunas de las materias propias del sector con mención a aquellas normas específicas a aplicar en el mismo, teniendo en cuenta los diferentes puestos de trabajo habituales (seguridad y salud en los lugares de trabajo, equipos de protección individual, manipulación manual de cargas, equipos que incorporen pantallas de visualización o en materia de extinción de incendios, por citar algunos ejemplos). Bien es cierto que la materia es objeto de estudio y tratamiento en Manuales surgidos al efecto, pero quizás una referencia en el Manual de análisis completaría la visión conjunta y particularizada que parece ser el objetivo del mismo. La Parte I dedicada, como se ha señalado al análisis de la formación, configuración y fuentes del Derecho Laboral, está integrada por dos temas (temas 1 y 2). En el primero de ellos se realiza una somera referencia a la formación histórica del Derecho Laboral. Hubiera sido interesante indagar en este apartado con mayor profundidad en la configuración y evolución histórica del mismo con la finalidad de facilitar 244

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al lector una visión global de la totalidad del conjunto de normas que hoy vienen a formar parte del Derecho Laboral, tal y como lo identifican los autores, y así avanzar y justificar el por qué del análisis posterior de materias como la Seguridad Social o el Derecho Sindical. Se analiza asimismo el concepto, fines y funciones del Derecho Laboral; debiendo señalar que las características que se indican para este (humano, libre, remunerado y por cuenta ajena en relación de dependencia) son, a nuestro juicio, más propias de la prestación de trabajo objeto del contrato que del Derecho Laboral respecto del que se propugnan. Este tema primero concluye con una somera referencia a la Administración Laboral, la Administración autonómica y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Hubiera sido interesante quizás detener y ahondar algo más en el sistema de inspección por la importancia de las funciones por el mismo asumidas. El segundo de los temas se dedica a analizar las fuentes del Derecho Laboral, distinguiendo entre aquellas de origen internacional, comunitario y nacional; dedicando un apartado al estudio del Convenio Colectivo. En este apartado hubiera sido interesante dado el carácter teórico-práctico del Manual haber incorporado algún convenio colectivo que permitiera al lector que se aproxima al mismo identificar con facilidad este tipo de fuente y conocer sus propias características. La Parte II, dedicada al análisis de la relación individual de trabajo; el contrato de trabajo, la componen un total de seis temas (del tres al ocho) dedicados respectivamente a la configuración y regulación del contrato de trabajo; a los tipos de contrato; a los derechos y obligaciones de los sujetos del contrato, trabajador y empresario; al salario, su concepto, modalidades y sistemas salariales, su estructura y determinación así como su pago, garantías y protección; a la prestación de trabajo y a su determinación cualitativa y cuantitativa y por último, un sexto tema en el que se analiza la suspensión y extinción del contrato de trabajo. En esta parte, los autores ofrecen una visión de todos los aspectos fundamentales que deben ser estudiados y analizados cuando estamos desmenuzando una relación como es la relación laboral en su aspecto individual. Un esquema de trabajo bien estructurado y clarificador para aquel profano en la materia que pretende una visión general de dicha institución. No obstante, se echa en falta el tratamiento de algunas cuestiones. Así por ejemplo, creemos se debería haber incorporado en el tema 4 dedicado a las modalidades de contratación, una identificación, estudio y análisis detallado del artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores y del RD 2720/1998, de 18 de diciembre que lo desarrolla. Los autores se detienen en este apartado en el estudio de la reforma de 2006 para la mejora y crecimiento del empleo (incentivos, medidas contra la temporalidad, mejoras en caso de desempleo; potenciación de los servicios públicos de empleo), pero no entra a analizar las modalidades típicas de contrato temporal que tanta importancia recaban en un sector como el turístico, máxime cuando incorporan uno de tales contratos en uno de los ejemplos utilizados. Por otro lado, quizás hubiera sido más correcto ubicar el tratamiento de las ETT al analizar la figura del empresario en lugar de incluirlas dentro Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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del tema dedicado a tipos de contratos, ya que en estos casos el contrato entre la ETT y el trabajador no deja de ser un contrato laboral, si bien es quizás la figura de la ETT la que como empleadora cobra relevancia. Al hilo del estudio de la figura empresarial, también se hubiera podido incluir la cesión ilegal de trabajadores y haber analizado la figura de la subcontratación de obras y servicios. Figura esta que los autores no entran a detallar; si bien pensamos que hubiera sido interesante incorporar unas nociones básicas al respecto principalmente con el fin de que el lector pudiera conocer e identificar en la praxis la figura y conocer los diferentes supuestos de responsabilidad nacidos al amparo de dicha institución; principalmente en un sector como el turístico en cual creemos no deja de ser ajeno a la subcontratación de obras y servicios. Bien estructurado y clarificador es el tema que los autores dedican al estudio de los derechos y obligaciones de los sujetos del contrato de trabajo, diferenciando por un lado los derechos y deberes del trabajador y por otro, los derechos y deberes del empresario; cerrando el tema con un esquema-resumen de lo expuesto. Es útil la utilización de esta técnica que se repite en algunas otras materias ya que ello permite al lector tener una visión global de la cuestión que le ayuda a deslindar sujetos y contenido en un solo acto. No obstante, debe señalarse que ese fin clarificador buscado por los autores y en muchos de los aspectos tratados conseguido a través de una exposición clara y no farragosa ni complicada mediante la utilización excesiva de preceptos jurídicos –lo que se justifica por los principales destinatarios del Manual recensionado que no tienen porque tener una extensa formación jurídica– trae como contrapunto el que en ocasiones algunos temas queden sin cerrar correctamente. Es el caso, por citar un ejemplo, del estudio que se hace del poder disciplinario del empresario. Creemos que en el análisis no se identifica con claridad una de las cuestiones esenciales del mismo cual es que la tipificación de las faltas y sanciones se remite por el propio artículo 58 ET a la negociación colectiva; asimismo no queda excesivamente claro el plazo de prescripción de las faltas disciplinarias al evitar una trascripción literal del artículo 58 ET, en el que la distinción entre un plazo corto de prescripción y uno largo a identificar dependiendo del dies a quo, ayudaría al lector a comprender una materia tan interesante como esta o quizás en lugar de incorporar la disposición se hubiera podido recurrir a algún supuesto jurisprudencial que explicara la cuestión. Detallado y minucioso es el estudio que los autores realizan en el tema 6 de la contraprestación salarial; destacando la explicación que se hace de la estructura salarial, salario base y complementos salariales, complementado con una hoja de salario en la que se identifican distintos conceptos, muestra nuevamente de la visión teórico-práctica que se pretende con este Manual. El tema 7 de esta segunda parte se dedica al estudio de la determinación cualitativa y cuantitativa de la prestación de trabajo. En la primera hubiera sido interesante analizar más detalladamente el sistema de clasificación profesional con referencia al 246

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concepto de categoría profesional equivalente e incorporar un ejemplo de clasificación profesional en el sector utilizando, para ello el convenio colectivo que más adecuado se hubiera considerado al efecto. Igualmente hubiera sido clarificador incorporar el tratamiento de la movilidad funcional a continuación de esta materia debido a la innegable conexión existente entre una y otra. Se completa este tema con el estudio de todos los aspectos concernientes a la jornada de trabajo (duración, distribución, horas extraordinarias, descansos, permisos y vacaciones anuales…), siendo de destacar la referencia que incorporan los autores a las jornadas especiales de trabajo y a su regulación; y concluyendo con el estudio de la movilidad geográfica y la modificación sustancial de condiciones de trabajo, siendo la explicación de esta última tal vez demasiado concisa lo que quizás no permite al lector profano en la materia valorar lo suficiente el alcance, los aspectos procedimentales y las consecuencias de dichas modificaciones. Esta Parte II concluye con un tema dedicado a la suspensión y extinción del contrato de trabajo. El momento de aparición del Manual, en esta su primera edición, supone la imposibilidad para los autores de incorporar las novedades que en la materia ha supuesto la promulgación de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE del 23), y que modifica algunos aspectos de la suspensión de la relación laboral e introduce algunos nuevos como el concerniente a la suspensión del contrato por paternidad y también algunas otras modificaciones en lo correspondiente principalmente a la calificación del despido. Al hilo del contenido de la materia cabe destacar el exhaustivo estudio que se hace de la extinción del contrato de trabajo, que, comparativamente es más conciso en el caso de la suspensión de las prestaciones básicas del contrato; analizando en este último solamente las excedencias y remitiendo a partes posteriores el estudio de las causas de suspensión. En esta materia hubiera sido interesante completar la misma con una breve referencia a la duración de dichas causas de suspensión y a sus efectos, ya que a nuestro parecer la mera remisión a partes posteriores del Manual quizás no permite al lector conseguir una visión clara y completa sobre la institución, al enmarcarse el posterior análisis de las mismas en partes tan dispares como en la de Derecho colectivo, como es el caso de la huelga o del cierre legal de la empresa y en la parte de Seguridad Social, otras como la maternidad o la Incapacidad Temporal. Este análisis concluye de nuevo con un cuadro resumen que consigue en el lector la reiterada visión clara y global que a lo largo del Manual pretenden los autores, siendo en este caso referido a las causas de suspensión y extinción. La parte III del Manual se dedica al “Derecho colectivo del Trabajo”. Integran esta parte tres temas (temas 9 a 11): el primero de ellos dedicado a la representación de los trabajadores y a la acción sindical de la empresa; un segundo tema, a la negociación colectiva y un tercer tema a los conflictos colectivos. Si bien es cierto que el presente Manual, tal y como se señala en la introducción al mismo, pretende ser un “instrumento de utilidad tanto para los estudiantes de las diferentes formaciones turísticas como para los profesionales, ya sea desde las aulas o desde los diferentes puestos de trabajo, llevan al campo de la aplicación práctica los conocimientos adquiridos”, y que por Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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tanto, no es quizás su formación jurídica la mayor exigencia a los mismos, se estima que en esta materia deberían haberse incorporado un mayor número de preceptos jurídicos al hilo de las explicaciones con la finalidad simplemente de ayudar al lector o estudioso en la búsqueda de la argumentación jurídica que en algunas cuestiones pudiera necesitar o se le pudiera suscitar al estudiar las mismas. Es de destacar la labor de los autores que en tres temas consiguen ofrecer una visión de los rasgos generales de las diferentes instituciones allí tratadas. Una simple mención de los preceptos jurídicos que en cada caso resultan aplicables o cuyo contenido se está reflejando en el texto bastaría creemos para la finalidad que se pretende, siendo quizás más didáctico que una mera enunciación de la disposición al inicio de la cuestión. Así por ejemplo, sucede en una materia tan compleja como la del procedimiento electoral en la que sería interesante la mención al Reglamento 1844/1994, de 9 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de elecciones a órganos de representación de los trabajadores en la empresa. Asimismo hubiera resultado de interés hacer una mención específica a las diferentes modalidades procesales que relacionadas con la materia se contienen en el RD Legislativo 2/1995, de 7 de abril por el que se aprueba el Texto de la Ley de Procedimiento Laboral y que sólo son enunciadas en la última parte del Manual, por ejemplo, en materia de tutela de libertad sindical. La parte IV del Manual se rubrica “Derecho de la Seguridad Social”. De nuevo los autores en un deseo de clarificar la materia delimitan el contenido de esta parte en tres temas (temas 12 a 14). El primero de ellos de carácter general se dedica a identificar el tratamiento constitucional del Sistema de Seguridad Social; a la determinación de la estructura del Sistema, la identificación de los entes que tienen encomendados la gestión del mismo; algunos aspectos de la relación jurídica de Seguridad Social y algunos aspectos de la principal fuente de financiación del sistema cuál es la cotización. El segundo tema se destina a un sencillo estudio de la acción protectora en el Régimen General de la Seguridad Social y el tercero de los temas se detiene en el análisis de algunas características definitorias de los Regímenes Especiales de la Seguridad Social. Algunas matizaciones creemos deben hacerse a la estructura de la materia antes de entrar en el contenido de la misma. En primer lugar estimamos que hubiera sido más correcto tratar en el tema 12 la inscripción de empresas y la afiliación de trabajadores en apartados diferentes no procediendo el tratamiento de la inscripción dentro de lo que se ha rubricado afiliación a la Seguridad Social; a la que posteriormente se añade también el tratamiento del alta y baja de los trabajadores. Todos ellos si bien son actos de encuadramiento en el Sistema creemos deben ser analizados y estudiados por separado. Igualmente mencionar que hubiera sido más correcto no deslindar el régimen especial de trabajadores autónomos de los restantes regímenes especiales al constituir uno más del elenco enunciado. Entrando ya en el contenido de cada uno de los temas y por lo que concierne al tema 12, algunas actualizaciones terminológicas: incapacidad temporal (en lugar de Incapacidad laboral transitoria), incapacidad permanente (en lugar de Invalidez); 248

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Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (en lugar de INSALUD) o Servicio Público de empleo estatal (en lugar de INEM). Si bien es cierto que el lector identifica más fácilmente la terminología que venía siendo tradicional, hubiera sido interesante hacer constar las modificaciones originadas al respecto. En materia de cotización, hubiera sido conveniente hacer referencia a las disposiciones reguladoras de la materia, principalmente con el fin de facilitar al lector la búsqueda e identificación de las mismas para clarificar cómo cotizar. Téngase en cuenta que en muchas ocasiones el evitar hacer farragosa una determinada cuestión o querer simplificarla en exceso puede sesgar la información facilitada. Por ello, hubiera sido conveniente matizar, por ejemplo, el cómputo en la base de cotización de las dietas, gastos de viaje, gastos de locomoción o pluses de transporte; señalando, si no se quiere entrar a detallar la misma, que se efectuará conforme a lo previsto en el artículo 23 del Reglamento General de cotización, matizando así la afirmación tajante de que “no se incluyen en la base de cotización”. Asimismo debería haberse señalado que la figura del redondeo a efectos del cálculo de la base de cotización no aparece ya actualmente contemplado en las disposiciones aplicables y señalar la publicación y actualización de la materia, además de en la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado, en la Orden anual de cotización; con ello el lector y estudioso en la materia logrará tener una visión lo más completa y actualizada posible de la cotización a la Seguridad Social. El tema 13 realiza un recorrido por la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social. Bien estructurado ofrece al lector una visión resumida y global de la protección dispensada por el Sistema en este Régimen a través de las diferentes prestaciones. De nuevo la movilidad y dinamismo de un Derecho como el de la Seguridad Social motiva la necesidad continua de adaptar y actualizar nuestros Manuales, así ocurre con la promulgación de la Ley 40/2007, de medidas en materia de Seguridad Social y con la Ley orgánica para la igualdad efectiva de hombres y mujeres, anteriormente referida. El tema 14 cierra esta parte del Manual dedicada al Derecho de la Seguridad Social con un recorrido por los aspectos más significativos de los distintos Regímenes Especiales en los que se estructura nuestro Sistema de Seguridad Social. Es de destacar que con ello se consigue una visión global y no parcelada del mismo, siendo muy conveniente el haber analizado más detenidamente el Régimen Especial de trabajadores autónomos por la importancia del mismo como Régimen Especial; muestra de nuevo de ese dinamismo señalado al haber sido promulgado el Estatuto del Trabajo autónomo por Ley 20/2007, de 11 de julio. La parte V del Manual se dedica, como se ha señalado al Derecho procesal Laboral. Dos temas integran esta parte (tema 15 y 16). En el tema 15 se dan nociones generales sobre la jurisdicción y el proceso; para entrar de lleno en el análisis del proceso laboral ordinario (por lo que quizás hubiera sido más indicativo rubricar el tema 15 de forma diferente a como es identificada esta parte V). De nuevo los autores se caracterizan por Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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la estructuración en sus explicaciones; haciendo fácil de seguir y entender una materia tan complicada como es esta. Quizás se echa en falta una mínima referencia, más allá de su simple enunciación, a las modalidades procesales, pudiendo quizás seguir para su explicación el sistema de esquema-resumen que ha sido utilizado en algunas de las explicaciones seguidas a través del Manual; o bien haber optado por esta técnica para el tema 16 respecto de los recursos (demasiado extenso, pensamos, comparándolo con otras materias tratadas o con las ausencias de algunas ya indicadas) y haber dedicado un tema a aquellas modalidades procesales, que quizás fuera interesante identificar y conocer. Como puede colegirse de lo hasta aquí expuesto, el Manual recensionado abarca una ardua y difícil tarea cuál es sintetizar, explicar y ejemplificar desde un punto de vista teórico-práctico una materia como el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en toda su dimensión en el sector turístico. Complejidad que se hace patente al tratar de facilitar al lector y estudioso cuestiones que en muchas ocasiones no pueden dejar de caracterizarse por esa complejidad, por mucho que se intente simplificar, es parte de su ser. Así es la disciplina, una disciplina jurídica, continuamente en movimiento, con miles de flecos, de disposiciones, de modificaciones; fácil de estructurar pero difícil de sintetizar. Muchas de las materias analizadas son como un puzzle complejo en el que no es posible dejar sin colocar algunas piezas, o se completa o el resultado puede resultar insuficiente. Por ello sería de interés facilitar al lector en la bibliografía una relación más exhaustiva de aquellos manuales o monografías que sobre los aspectos tratados existen, principalmente respecto de algunas partes como es el Derecho de la Seguridad Social o el Derecho Procesal Laboral; y ello con la finalidad de poner a su alcance un material complementario. Igualmente interesante es, como ya se ha destacado, la utilización de ejemplos jurisprudenciales y de esquemas-resúmenes que facilitan el acercamiento práctico a la materia. Sin duda, este Manual es un incipiente primer paso en una larga batalla, cuál es la de acercar y materializar la disciplina en los distintos sectores productivos, como es aquí el turístico, cuyas peculiaridades exigen, un conocimiento exhaustivo de la disciplina del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social para así evitar carencias a la hora de realizar ese tratamiento diferenciado y conciso que dichas peculiaridades puedan exigir. Sólo un perfecto conocimiento de la generalidad nos permitirá descender al campo de lo concreto; siendo, ciertamente, tan necesario uno como otro. Carmen Jover Ramírez Profesora Doctora Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Cádiz

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García Saura, P., Desarrollo sostenible y turismo. Análisis del régimen jurídico medio-ambiental de la legislación turística española, Aranzadi, 2007, Pamplona, 362 páginas. En la actual coyuntura mundial, resulta indudable que las preocupaciones medioambientales han ido cobrando protagonismo en los diferentes ordenamientos jurídicos, en virtud del impulso proveniente del Derecho Internacional y del ordenamiento jurídico comunitario. Los cambios que se han producido se deben al concepto de desarrollo sostenible acuñado por la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo en su Informe Brundtland en 1987, asumido por la Cumbre de Río en 1992 y posteriormente generalizado en las acciones supranacionales. Esta nueva concepción implica conciliar el desarrollo económico, social y ambiental de modo que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las futuras. Además, supone suscribir, cuanto menos, el posicionamiento del antropocentrismo moderado, en el que el ser humano se erige en guardián de la naturaleza y los seres que la componen. Precisamente, el turismo es considerado como uno de los sectores fundamentales para la consecución de este objetivo. De este modo, se abren paso otras formas para conceptuar la actividad, distintas a la puramente económica y asociada a la sostenibilidad ambiental. En este sentido, cabe destacar la declaración adoptada en 1996 por la Organización Mundial del Turismo, el Consejo Mundial de Viajes y Turismo y el Consejo de la Tierra, como una de las más paradigmáticas manifestaciones. Por turismo sostenible se entiende aquél que compatibiliza el desarrollo económico y social y la conservación del medio para el disfrute de generaciones futuras. Sin embargo, desgraciadamente, la implantación de este enfoque se topa con modelos turísticos agresivos con el medio ambiente, y reclama una regulación interna de la propia actividad turística inspirada en las propuestas y declaraciones internacionales y traduzca toda una serie de valores medioambientales en derechos y obligaciones que incumban a todos los sujetos implicados, tanto a las Administraciones Públicas, como a los individuos personas físicas. La profesora García Saura toma nota de estas orientaciones, y propone un análisis de la normativa turística interna que destaque en qué medida nuestra legislación recoge los principios medioambientales mencionados. La aproximación es en este caso original y oportuna en el tiempo, por la conveniencia de un estudio de estas características en la doctrina española que refleje el impulso de la Unión Europea en esta esfera. Se trata de discernir la mejor manera de conciliar jurídicamente la interrelación existente entre el Derecho, el Turismo y el Desarrollo Sostenible. El objeto de este filtro normativo a la luz de los valores medioambientales está acotado con acierto. El estudio pretende constatar si la nueva perspectiva de la sostenibilidad ambiental impregna la legislación turística autonómica española, o, en su caso, cómo podría lograrse este fin. Y ello partiendo de la base de de que la aproximación a esta Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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materia es compleja dado que el turismo es en realidad un sistema de relaciones entre un sujeto (turista) y un objeto (núcleo receptor, empresa y organización turística) que se produce en varios entornos (económico, jurídico, político, ecológico…). Para acometer tal minucioso análisis, la profesora García ha estructurado su obra en dos partes. La Primera Parte afronta de un modo preliminar los aspectos jurídico-institucionales del turismo (concepto, perspectivas, motivaciones…) y su ordenación jurídica, hasta la integración del medio ambiente e identificación de los valores o factores de sostenibilidad medioambiental (el que denomina “deber ser” medioambiental) susceptibles de ser influidos por la actividad turística y que inciden en su optimización. En el desarrollo de esta empresa, se presta especial atención a la actividad que la Administración despliega sobre el turismo y la distribución de competencias resultante de los criterios emanados de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. No en vano, la esencialidad del Derecho del Turismo es administrativa (y constituye una parte del Derecho Administrativo especial), sin perjuicio de que se trate de una disciplina vicaria de otras ramas del Derecho. A este respecto, resulta interesante la argumentación de la autora acerca de los problemas planteados por la tendencia a la que califica como “publificación del Derecho Privado”, producida cuando las CCAA entran a regular mediante simples reglamentos determinadas relaciones privadas entre turistas y empresas turísticas en un intento por proteger a los consumidores turísticos, tendencia que la jurisprudencia constitucional ha intentado frenar habida cuenta de la tradicional reserva de ley en materias civiles y mercantiles. Tras lamentar la inexistencia de un concepto normativo unánime de turismo, la Dra. García repasa las definiciones autonómicas y estatales de otras nociones relacionadas: actividad turística, empresa turística y turista (Capítulo II.2). Es entonces cuando delimita los derechos y obligaciones de parte de las entidades que lo integran y, en particular, congruentemente con el enfoque iusadministrativista de la obra y la naturaleza esencialmente administrativa de la regulación interna, las funciones de la Administración turística española. Siendo ésta mixta, lo que implica una distribución de competencias administrativas entre diferentes niveles de la administración donde se dan simultáneamente instituciones públicas y privadas, la autora atiende a la regulación efectuada por esta administración del fenómeno turístico en diferentes actividades: de promoción y fomento turístico, planificación, arbitraje, prestación de servicios turísticos, control y sancionadora. A lo largo de la exposición se insiste en la imprescindible consideración del medio ambiente como un factor central de la actividad turística, y su unidad, desarrollo, promoción y conservación acaban erigiéndose como objetivo prioritario de la misma, asumiendo, a juicio de la autora, las líneas clave del biocentrismo. La justificación de la envergadura de este elemento se explica también atendiendo a consideraciones distintas a las exigencias de vida asociadas al desarrollo sostenible, y más bien relacionadas con el peso de la actividad turística en las transacciones mundiales y su posible incidencia 252

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en la renta, los ingresos de divisas y el empleo, de lo que se ocupa la Dra. García en el Capítulo I.IV. Tal importancia también se explica si tenemos en cuenta que el deterioro del medio natural supone la inviabilidad del desarrollo turístico. El ímpetu de la UE queda patente a lo largo de la obra que comentamos. Pues según pone de manifiesto la profesora García Saura (pp. 114 y ss), aunque no cuente todavía con un fundamento jurídico específico, la Unión ha establecido una política turística que estimula el sector. Ésta se concreta en la aprobación de planes de acción comunitarios, el desarrollo de estadísticas, y la adopción de medidas sobre algunos aspectos de determinados contratos. Pero, además, se articula a través de otras medidas comunitarias indirectas, destinando parte de la financiación comunitaria a la promoción turística en España a través de fondos estructurales, fondos de cohesión, y otros programas e iniciativas. En este ámbito supranacional, de las políticas comunitarias, el trabajo constata como también se han ido introduciendo las preocupaciones medioambientales desde los años 70, y muy especialmente a raíz de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992 (pp. 122 y ss). De hecho, la autora hace hincapié en el Quinto Programa Comunitario de Acción en Materia de Medio Ambiente, de 1995, en el que por vez primera se señala el sector turístico como actividad en la que las consideraciones de sostenibilidad medioambiental deben ser tenidas en cuenta. A partir de ese momento, se detecta y acredita un especial interés comunitario en el fomento del turismo sostenible. Consecuentemente, los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros han ido reflejando esa atención comunitaria, de la que se deducen declaraciones que han de ser articuladas en la legislación turística para su posterior desarrollo interno. En este punto, nuevamente, la Dra. García advierte de las inconsistencias de la normativa española (Capítulo III.II), al describir la embarazosa situación normativa actual como un conglomerado normativo disperso formado por normas preconstitucionales, normas estatales postconstitucionales de aplicación supletoria y normas autonómicas, lo que a la postre dificulta su aplicación. Una vez delimitado el complejo contexto de la regulación jurídica del turismo sostenible, la Segunda Parte de la obra se adentra en el ordenamiento jurídico español, contrastando los requerimientos derivados del desarrollo sostenible reflejados en los principios y valores emanados de las diferentes conferencias internacionales y aplicados a la actividad turística, con los principales textos internos vigentes en la actualidad. Ello supone examinar en primer lugar, el reflejo del principio de solidaridad turística en la legislación general turística autonómica (Capítulo IV). En el curso de este cometido, y sobre la base del artículo 45 de la Constitución Española, la autora toma partido a favor de la consideración de un turismo solidario basado en el conocimiento y el entendimiento mutuo, que persiga el logro de la sostenibilidad ambiental, asegure el derecho al turismo de todas las personas, y la particiRevista Andaluza de Derecho del Turismo. Número 1 - Enero 2009

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pación equitativa en los beneficios del turismo de las poblaciones locales receptoras. Al hilo de estas reflexiones, también refiere las herramientas para lograrlo (participación, coordinación y cooperación intercomunitaria e intergeneracional) y los consiguientes descriptores o criterios que determinan su concurrencia. Seguidamente, se aplican todos estos criterios para analizar el contenido de las normas autonómicas y precisar en qué medida se refleja la solidaridad, advirtiendo de las pocas alusiones encontradas a la participación de las comunidades locales en los beneficios del turismo. Habida cuenta de que el anterior principio no basta para proteger las exigencias del desarrollo sostenible en la actividad turística, y una vez más por una necesidad económica del propio turismo, otros elementos deben tenerse en cuenta por la normativa aplicable. Es así que la tarea comparativa prosigue con otros principios. En todos los casos, son objeto de definición, se justifica su incidencia en el turismo, y se establecen las principales medidas o herramientas tendentes a su consecución; para, finalmente, fijar aquellos descriptores o criterios que determinan su concurrencia. Se trata, en primer lugar, del principio de protección del agua y el aire como recursos condicionantes en la actividad turística que son objeto de atención en el Capítulo VII de la obra. En este caso, se requiere valorar en qué medida vela la legislación por el freno de la contaminación atmosférica y un uso sostenible de las aguas (consumo moderado, ausencia de contaminación, salubridad, alcantarillado, consumo y tratamiento de aguas residuales). En segundo lugar, debe atenderse a la planificación sostenible en la ordenación del territorio turístico. A este respecto, resulta de particular interés la atención prestada por la autora a las delicadas exigencias de este principio, que implica organizar el territorio turístico teniendo en cuenta los parámetros establecidos por la capacidad de carga del territorio/destino. En efecto, el capítulo VI analiza la planificación y ordenación territorial en su evolución histórica desde la Ley Estatal del Suelo de 1956 e incide en los diferentes instrumentos disponibles (planes territoriales turísticos, calificaciones territoriales, evaluación del impacto ambiental…), con especial hincapié en las leyes del turismo más paradigmáticas (de Baleares y Canarias). También debe respetarse el principio de la biodiversidad (Capítulo VIII) e instaurar la utilización sostenible de la energía en el tratamiento de los residuos (Capítulo IX), estableciéndose la distinta responsabilidad de las empresas turísticas y las Administraciones Públicas. Es más, la autora plantea otro factor a considerar en la normativa turística, el principio de salud y calidad de vida, con sus consiguientes descriptores o criterios de concurrencia (calidad en los servicios, defensa del consumidor, sistema de clasificación hotelera, salubridad de instalaciones, creación de empleo y riqueza, equilibrio personal, cultura del ocio, cuidado del cuerpo…). Los resultados de estas indagaciones son de diferente índole. Así, mientras que en algunos supuestos y al igual que sucede con la solidaridad, se observa un importante reflejo del principio en cuestión en la legislación turística (como sucede con la deses254

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tacionalización y la salud y calidad de vida); en otros casos el reflejo normativo del principio es menor. Dentro de este segundo grupo, encontramos principios tales como la protección del aire, la protección del agua, la valoración de la biodiversidad y la educación ambiental. Pero también algunos de los descriptores referidos a la gestión sostenible de la energía y los residuos, como el ahorro energético y la utilización de energías renovables, entre otros. Desde una perspectiva global del trabajo, podemos afirmar su carácter constructivo, al no limitarse a identificar los valores medioambientales reconocidos por la legislación autonómica española, sino también determinar los factores que inciden en el turismo y podrían condicionar su sostenibilidad, para así anticiparse y fomentar nuevos modelos más acordes con la misma e introducir los valores medioambientales en la ordenación o regulación de condiciones que puedan conducir a la resolución de situaciones insostenibles. La autora emite una opinión sobradamente autorizada sobre el tema, no sólo por su condición de Directora de la Diplomatura en Turismo de la Universidad Católica San Antonio de Murcia, sino también por contar con otras publicaciones sobre la materia, entre las que destaca «Integración del medio ambiente en el turismo» [Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 29 (2006), pp. 381-428]. En definitiva, la pertinencia de aproximarse a esta monografía no requiere de más presentación, pues la misma es buena muestra per se de su valía e interés, no sólo para los profesionales y especialistas de las diversas disciplinas implicadas en la materia (Derecho, Turismo…), sino también para todos aquéllos que posean inquietudes acerca de la protección del medioambiente articulada en la legislación turística española. Profesora Doctora Elena López-Almansa Beaus Instituto de Derechos Humanos Universidad de Valencia

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Reglas de estilo Los originales remitidos deberán ir escritos a espacio y medio en letra times new roman tamaño 12. En las notas a pie de página se debe utilizar la misma letra pero en tamaño 10 y con espacio interlineal sencillo. En la primera página se hará constar el nombre del autor o autores así como su situación académica y profesional. Los trabajos deberán ir precedidos del Índice, así como de un breve Resumen (unas ocho líneas) y Palabras Claves, debiendo estos dos últimos apartados presentarse también en inglés (Abstract-Keywords). Al final del Trabajo se debe incluir una relación bibliográfica por orden alfabético y siguiendo los criterios de citas de la Revista. Las referencias bibliográficas, que se deben ceñir a las citadas en el trabajo, se ordenarán alfabéticamente por el primer apellido del autor y siguiendo el siguiente modelo: RIVERO YSERN, J. L. (1999): «Notas sobre la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, reguladora del turismo en Andalucía», en Documentación Administrativa, pp. 199212. ROCA FERNÁNDEZ-CATANYS, M. L. (2005): El aprovechamiento turístico de los espacios naturales protegidos: (régimen jurídico), Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, Sevilla. En el caso de que se citen dos o más obras del mismo autor y año se distinguirán por medio de una letra: ROCA FERNÁNDEZ-CATANYS, M. L. (2005a) ROCA FERNÁNDEZ-CATANYS, M. L. (2005b) En las notas a pie de página, tras una primera referencia completa, de acuerdo con los criterios anteriores sólo se incluirá la misma de forma abreviada: BENAVIDES VELASCO, P. (2005b: 3174)

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