Revista del Instituto de la Ciudad • Volumen 2 • Número 2 • 2013 • Quito, Ecuador

Questiones Urbano Regionales Volumen 2 • Nº 2 • 2013 Quito, Ecuador Augusto Barrera Guarderas Alcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito Director Diego Mancheno Editor Juan Fernando Terán Consejo Editorial Jorge Albán Nicanor Jácome Diego Mancheno Alexis Mosquera Francisco Rhon Consejo Asesor Internacional Pedro Abramo (Brasil) Luis Mauricio Cuervo (Chile) Oscar Alfonso (Colombia) Diseño Antonio Mena Foto de portada Raul Moscoso Impresión Gráficas V&M © Instituto de la Ciudad Venezuela 976 y Mejía Telf.: (593-2) 3952-300 (ext. 16006) www.institutodelaciudad.com.ec ISBN: Contacto: [email protected]

El Instituto de la Ciudad es una corporación social sin fines de lucro dedicada al análisis científico aplicado de los procesos urbanos contemporáneos. Su labor busca apoyar a la formulación de decisiones de política pública en el Distrito Metropolitano de Quito. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas por los autores de los artículos no necesariamente reflejan ni representan las visiones del Instituto de la Ciudad y sus directivos. Se autoriza citar o reproducir el contenido de esta publicación con las referencias adecuadas y completas.

Índice

Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diego Mancheno

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Experiencias Latinoamericanas Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

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Debates Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diego Mancheno y Juan Fernando Terán

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Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . Paola Pinto Valencia

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Documentación Informe del cuarto año de gestión (Agosto 2009–Julio 2012) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Augusto Barrera, Alcalde del Distrito Metropolitano de Quito

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Questiones Urbano Regionales

Editorial

L

as ciudades son relaciones sociales. Aunque podría ser trivial, la concreción de esta frase en la formulación e implementación de la política de desarrollo local no resulta una tarea fácil. ¿Por qué sucede esto? En América Latina, los municipios tienen capacidades –o competencias– y recursos que, por lo general, nunca alcanzan a satisfacer a las crecientes demandas de la población. Frente a las restricciones impuestas tácitamente por “la realidad”, los gobiernos locales renuncian a postularse a sí mismos como constructores de una nueva ciudad y optan por concebirse como “administradores” de las afectaciones más directas e inmediatas de la vida cotidiana. Una vez atrapados en ese pragmatismo, las instituciones locales tienden a ejercer sus facultades según los cánones tradicionales de la planificación urbanística. Desde tales cánones, la ciudad se construye mediante acciones dirigidas a dotar o a alterar a los objetos y a sus disposiciones espaciales. Con esa filosofía, sin embargo, la ciudad –como proyecto compartido por una comunidad– no emerge casi nunca. Una y otra vez, “la cuestión urbana” es postulada desde los artefactos y no desde las personas. La posibilidad de romper con esta “trayectoria de la dependencia” requiere de rupturas epistemológicas y políticas caracterizadas por permitir la superación de las inercias administrativas que impiden entender a la planificación de la ciudad como una motivación de y para la transformación de las relaciones entre las personas. Además, esas inercias impiden apreciar el hecho de que construir ciudad es, en efecto, construir comunidad. Otorgar vigencia a este principio de estructuración gubernamental implica contribuir a que así suceda. En este número de la revista Questiones Urbano Regionales se presentan algunos elementos para llamar la atención de los gobiernos locales sobre las complejidaQuestiones Urbano Regionales

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Diego Mancheno

• Editorial

des de una metrópoli donde lo urbano y lo rural están interrelacionados. También se atreve a contribuir al debate sobre las distintas alternativas de futuro abiertas a ciudades cuyo patrimonio productivo podría permitirles alcanzar y sostener formas de crecimiento económico más incluyentes. Esta prefiguración de lo posible está acompañada por un recuento de la labor de la alcaldía del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito durante los últimos 4 años, en la expectativa de mantener la vitalidad de una esfera pública que abra a la ciudadanía el acceso a los elementos necesarios para recoger su juicio sobre cómo las nuevas modalidades de gobierno están abriendo las puertas para esas opciones de futuro

Diego Mancheno Director del Instituto de la Ciudad

6 Questiones Urbano Regionales

Antonio Mena

Experiencias latinoamericanas

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad* Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez**

Questiones Urbano Regionales • Volumen 2 • No. 2 • pp. 9-28 © Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito

“–¿Qué es lo que usted considera el gran aporte de los “Chicago Boys” en Chile? – En los años 60 y 70, una fácil ideología del estatismo surgió en la gran mayoría de los países en la región, con tipos de cambio múltiples, controles de precios, intervenciones de cualquier tipo, muchas empresas estatales, etcétera. Y uno pensaba: ¡cuándo van a aprender las lecciones de la ciencia económica! Yo creo que el motivo principal, por lo menos de nosotros, de la Universidad de Chicago, fue traer la buena ciencia económica a Chile, y yo creo que tuvimos éxito en eso. Ese convenio con las Universidades Católica y de Chile generó que tuviésemos representantes de nuestro grupo en cada gobierno. –¿Se refiere a gobiernos chilenos? – En los gobiernos de Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet siempre ha habido uno o dos de este grupo. Todo eso produjo aquí una cultura económica que es muy fuera de lo normal en Latinoamérica. Uno no encuentra acá la misma lucha ideológica. Yo asistí en Cartagena a una reunión de la Asociación de Bancos de Colombia, y cuando llegué estaba hablando Ricardo Lagos, ex presidente de Chile. Y él estaba dando lecciones de economía, de regulación bancaria, y no pude encontrar ni una frase que no hubiera sido pronunciada por un profesor de Chicago en mi tiempo ahí, pura economía, no más. Uno ve a los diferentes partidos políticos en Chile, sus plataformas económicas, y difieren en milímetros, en centímetros, no en kilómetros. No son muchos los países que han logrado ese grado de consenso referente a la conducción de política económica”. Entrevista a Arnold Harberger publicada en El Mercurio, 8 de junio de 2011.

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Este artículo apareció originalmente publicado en Belil, Mireia et al. (eds.) (2012), Ciudades, una ecuación imposible (Barcelona: Icaria). ** Investigadores de SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación.

Questiones Urbano Regionales

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Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

• Experiencias Latinoamericanas

Introducción

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A menudo se señala que Chile es un país modelo y que su política de vivienda social también lo es. Por medio de ella, entre 1990 y 2006 se construyeron cerca de 600 mil unidades de viviendas sociales de bajos estándares en la periferia de las ciudades del país; de ese total, unas 250 mil unidades fueron levantadas en la periferia de Santiago, en conjuntos de hasta 2 mil viviendas y con densidades superiores a los 600 habitantes por hectárea. Si bien así se logró dar una respuesta cuantitativa a las necesidades de vivienda de los grupos de menores ingresos, el balance ha sido reconocidamente insatisfactorio desde la equidad. Insatisfactorio porque el resultado fue la creación de guetos urbanos y la expulsión fuera de la ciudad de los grupos de menores ingresos. En este artículo revisamos lo sucedido con Santiago de Chile en las últimas décadas, a fin de situar las políticas urbanas que, a nuestro parecer, permiten explicar la actual fragmentación y la segregación socio-espacial de la ciudad. Tomando en cuenta que desde el 2000, en Chile, no hay Política Nacional de Desarrollo Urbano, cuando hablamos de las políticas puestas en práctica en el periodo que nos ocupa, hacemos referencia a una maraña normativa en la cual el Estado aparece en función o fiscalizadora o para ‘flexibilizar’, como indican quienes promueven una economía social de mercado y se refieren al paso de un Estado social a uno subsidiario como la “modernización” del mismo. Los resultados de políticas urbanas que revisamos son aquellos relacionados con la construcción, financiamiento y ubicación de viviendas en la ciudad. Nuestro interés es aportar elementos críticos al debate que sitúa Santiago como una ciudad exitosa, inQuestiones Urbano Regionales

corporando a tal fin la revisión de políticas neoliberales que afectan el derecho a la ciudad, por lo que pueden ser comprendidas como “políticas contra la ciudad”1. Hemos estructurado el texto en cuatro partes. En la primera nos referimos a la desigualdad como una característica de Santiago, que se ha visto profundizada desde la década de los setenta con la implementación de una plataforma estatal neoliberal. En la segunda parte señalamos las bases de las políticas urbanas y de vivienda que se establecieron en la década de los ochenta: i) la reorganización neoliberal del territorio, ii) el reordenamiento del mercado del suelo, iii) el sistema de subsidio habitacional, y iv) la política sectorial urbana. Se ejemplifica lo anterior, revisando los permisos de edificación de los últimos veinte años en Santiago. En la tercera parte hablamos de las políticas viviendistas neoliberales y de las limitaciones que muestran sus resultados: i) los deudores habitacionales, ii) la mala calidad de las viviendas, iii) las localizaciones marginales, y iv) la expulsión de los individuos de menores ingresos de la ciudad; estos problemas sociales, a partir del 2006, fueron reconocidos por el Estado mediante la imple1 Comparando la literatura acerca de Santiago de antes de la dictadura, e incluso la de esos años, con la de los noventa a la fecha, se evidencia la desaparición del propósito redistributivo de las políticas urbanas, incluso como tema de análisis o discusión. Actualmente, poco se discute sobre los aspectos estructurales de la pobreza –cómo se entiende su funcionamiento, cómo se leen las relaciones sociales a escala de ciudad, no tan solo barrial–. Esto se corresponde con un vacío similar en las políticas públicas urbanas, que hoy son instrumentos facilitadores de la expansión del mercado en la ciudad, no de un ordenamiento con miras al bien común o la justicia social. Como resultado de tales vacíos en la discusión y políticas públicas en el país, y frente a la naturalización del ‘neoliberalismo realmente existente’, cualquier postura que plantee divergencias es descalificada como ignorancia, propia de los años sesenta, exótica o mito. Así se le niega lugar en la conversación pública.

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

mentación del Programa Quiero Mi Barrio. Terminamos este artículo con una reflexión en torno a cuáles podrían ser los elementos que se debieran tomar en cuenta para fijar nuevos horizontes de acción en materia de políticas urbanas para Santiago. Hay pocas ciudades como Santiago Existen pocas ciudades como Santiago en las que se evidencie tan claramente lo que ocurre en una ciudad y sus habitantes con la aplicación de políticas neoliberales por un largo periodo: cambios y desigualdades, ambos igualmente radicales2. Santiago es una ciudad donde, desde mediados de los años setenta, por ‘redistribución’ se comprende el logro de igualdad de oportunidades y la libertad de acción, no la redistribución de la riqueza y la igualdad de derechos. El escenario urbano de Santiago, una ciudad de cerca de 6 millones de habitantes, ha cambiado notablemente en los últimos veinte años: se han construido grandes autopistas urbanas tarificadas, túneles, megaproyectos, malls, nuevos edificios inteligentes, establecimientos para servicios y producción industrial, y gran cantidad de viviendas sociales. Es una ciudad latinoamericana donde prácticamente no se observan hay tugurios ni campamentos: en su lugar hay grandes conjuntos de viviendas sociales con una gran densidad. Para algunos, los rasgos señalados son también signos del adelanto de Santiago. 2

En este texto se comprende por ‘Santiago’ a la mancha urbana del Área Metropolitana del Gran Santiago (se excluyen las zonas rurales), de 34 municipios del total de 52 que son regulados por el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) de 1994. Es decir, se habla de 34 municipios de la Provincia de Santiago. En el análisis se incluye, además, 3 municipios de provincias adyacentes a la de Santiago.

Consideran que es una ciudad exitosa en el contexto de América Latina y señalan que las cosas se ven bien, que estaríamos mejor que antes3. Tal percepción tiene relación con la real eficacia de un proceso activo cuyo fin era, y es, la aceptación del modelo neoliberal. Para otros, la distribución de la riqueza y la pobreza y su manifestación espacial no han experimentado cambios significativos en los últimos veinte años en el ámbito nacional, ni tampoco en Santiago: las desigualdades se mantienen, e incluso aumentan, a pesar de fuertes subsidios: Chile es el país más desigual de la OCDE y de América del Sur. En las comunas de Santiago donde persiste la pobreza se siguen encontrando nodos de concentración de extrema pobreza, como lo son –paradójicamente– los barrios de viviendas sociales producto de políticas públicas que intentaron resolver los asentamientos urbanos precarios u ocupaciones de terrenos, que perduraban desde los años setenta. Se trata de barrios sensibles, en los cuales “la inseguridad social y la inseguridad civil se superponen”, en palabras de Castel (2004: 69); son barrios marcados por la precariedad laboral, educacional y las actividades marginales. En este contexto, y en referencia a Santiago como ‘ciudad moderna’, vale preguntarse de qué modernización estamos hablando. Si se lo hace como la optimización de los recursos de la modernidad (que se estructura en torno a la noción de dignidad y la reciprocidad simétrica), ciertamente Santiago no se ha modernizado, aunque sí ha cambiado, y mucho. En el circuito de la mod3

Santiago es considerada una ciudad exitosa: un índice de MasterCard señalaba que “Santiago es la ciudad mejor evaluada de Latinoamérica y la quinta entre los países emergentes. A nivel global, y de un total de 65 ciudades, Santiago fue superada por Shanghái y Beijing (China), Budapest (Hungría) y Kuala Lumpur (Malasia)” (La Tercera, 2008). Questiones Urbano Regionales

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Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

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ernización, el movimiento en Santiago ha sido más bien a la inversa o, por lo menos, así lo indica la remoción sistemática, desde mediados de los años setenta, de las políticas y acuerdos redistributivos. La pregunta pertinente para Santiago, entonces, no es si la ciudad cuenta con servicios o si se ha incrementado la construcción de infraestructura; sino cuán efectivamente redistributivas han sido las políticas y acuerdos porque, en las últimas décadas, pese al aumento de los subsidios y apoyos, se han agudizado las diferencias sociales en lugar de reducirse. Y si bien se ha incrementado la construcción en las comunas periféricas de la ciudad, esa edificación presiona la ciudad con efectos negativos en el ambiente y en la economía, y es también un signo visible de la especulación del uso de suelo (rent gap). Santiago, con sus contradicciones, con sus éxitos y deficiencias, es un buen ejemplo de cómo se ha producido racionalmente una ciudad neoliberal. Una ciudad cuyos componentes urbanos son, en una gran mayoría, objeto de negocio y de especulación, y donde ningún contrapeso proveniente de la sociedad civil es lo suficientemente significativo parar disputar con éxito esa noción mercantilista en los flujos de tomas de decisiones. Santiago es una ciudad desigual

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Como lo señala Harvey (2007: 7-9), Chile fue el primer país en el cual se implementó una plataforma neoliberal y esto se llevó a cabo por la fuerza, durante una dictadura militar (1973-1990). Y ocurrió mucho antes del Consenso de Washington. A partir de 1975, en Chile se impulsó un modelo que se basó en modificaciones tales como la apertura de la economía, que hasta 1973 Questiones Urbano Regionales

era cerrada y mono-exportadora; la liberalización de precios y mercados; las privatizaciones de empresas públicas; la desregularización y flexibilización de la fuerza de trabajo, junto con la expansión de los mercados; el ajuste fiscal paralelo a l abandono de las políticas industriales; y, por último, la desregulación del mercado (Martínez & Díaz 1995: 46-66). Martínez & Díaz (1995) indican que la reestructuración neoliberal, en su fase destructiva, tuvo dos momentos: uno fundacional (1973-1983), en el cual se implementó un programa radical de políticas de libre mercado con la influencia de la escuela económica de la Universidad de Chicago, reconocida por su tendencia anti-keynesiana. Esta fase estuvo marcada por dos grandes recesiones (1974-1975 y 1982-1983), implicó la apertura comercial, el desmantelamiento de los controles estatales y las privatizaciones de empresas públicas de servicios, entre otras medidas. En 1979, el gobierno militar impulsó una ola de privatizaciones que denominó ‘modernización social’; así se fue transfiriendo desde el Estado al mercado el rol de regulador del acceso a bienes y servicios sociales (vivienda, salud, educación) en el marco del principio de subsidiariedad del Estado (Tironi, Vergara & Baño, 1988). Un segundo momento, entre 1983 y 1990, se inició con la crisis de 1983. En ese lapso se profundizó y consolidó el modelo neoliberal, se realizaron los ajustes hacia una economía exportadora con el objetivo de consolidar el sistema de mercado y el Estado Subsidiario, lo que se llevó a cabo sobre la base de un gran endeudamiento externo. En el marco de acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, se produjo una segunda ola de privatizaciones de empresas públicas;

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

Gráfico 1 Santiago, evolución del coeficiente de Gini (1960-2010)

Fuente: Contreras (1999) y SRMPCRMS (2009). Elaboración: Paula Rodríguez.

entre ellas, de las aseguradoras de fondos de pensiones y prestadoras de salud. Estas drásticas transformaciones, que llevaron de un Estado social a un Estado subsidiario en el marco de un régimen militar, se expresaron violentamente tanto en la estructura social de las ciudades como en su espacio habitado. Hoy, Santiago es una ciudad segregada y desintegrada socio-espacialmente. La conformación espacial de la ciudad es producto de una subdivisión territorial y administrativa en sectores extremadamente homogéneos económica, social y culturalmente, casi sin vasos comunicantes entre sí. Ello es producto, reflejo y causal de una confluencia de desigualdades sociales históricas y, por otra parte, del actual predominio de sistemas de gestión urbana basados en intereses de mercado. Este es el punto que habla de manera más inmediata de la creación de Santiago como ciudad neoliberal. Los in-

versores inmobiliarios, que buscan la generación de plusvalía sin una justificación real desde el punto de vista de la demanda, son los principales actores en la modificación socio-espacial de la ciudad de hoy. Utilizan para ello su poder económico para modificar instrumentos legales, como los planes reguladores. Su estrategia: los megaproyectos como herramienta para propender a un crecimiento expansivo de la ciudad. El punto es que si bien los entes administrativos pueden modificar los instrumentos legales, lo hacen sin tomar en cuenta el impacto negativo que tienen las estrategias de las inmobiliarias sobre la ciudad y los ciudadanos. Como resultado, hoy Santiago tiene un centro debilitado, con nuevos subcentros, y una red vial centrífuga vinculada al mercado inmobiliario. La estructura productiva de la ciudad también ha cambiado notablemente. Si a fines de los años 1960 Santiago era una ciuQuestiones Urbano Regionales

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Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

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dad de base industrial con una fuerte presencia obrera en su fuerza de trabajo, y los trabajadores sindicalizados y los partidos obreros eran actores políticos importantes en la vida pública, hoy es una ciudad de servicios: el sector industrial redujo su participación en el PIB del 36,9 % en 1967 a 27,0 % en 2005. Este cambio de la estructura productiva ha tenido repercusiones políticas y sociales importantes. Al perder peso la antigua clase obrera industrial organizada en sindicatos, la calidad de los empleos también lo ha perdido: gran parte de los nuevos empleos en servicios son desregulados, sin control, sin contrato. Ello mismo ha llevado a una mayor reducción de la tasa de sindicalización y a una fragmentación de la fuerza laboral, situación sostenida y reforzada por una legislación que solo permite la negociación por planta, no por empresa ni por rama. Lo que existe actualmente es una gran cantidad de organizaciones sociales, articuladas en red en distintos ámbitos y sin una vinculación directa con los partidos políticos tradicionales, pero en las cuales participan personas con capital político o con experiencia en trabajo con comunidades de base. La historia político-social de la ciudad de los últimos cincuenta años queda manifiesta en el Gráfico 1, en el que aparece la evolución del coeficiente de Gini para la distribución de ingresos en Santiago. En la década de los sesenta, la distribución del ingreso fue siendo crecientemente más equitativa; con un “aumento de la conflictividad social y resistencia de los grupos potencialmente perjudicados” (Solimano y Torche 2008)4, que

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4 ¿Se puede mejorar la distribución del ingreso? Como señalan Solimano y Torche (2008): “Mejorar la distribución del ingreso en Chile sería necesariamente un proceso lento. En la década de los setenta se intentó, con Allende, alterar la distribución del ingreso, y el experimento generó un aumento de la conflictividad Questiones Urbano Regionales

desembocó en el golpe de Estado de 1973 y dio inicios a la dictadura militar. En el gráfico se observa este punto de inflexión, signo de la cancelación de la equidad. De ahí en adelante se estabiliza –con altos y bajos– la concentración del ingreso. La desigualdad es una característica de Santiago, que se ha mantenido casi constante durante los veinte años pos-dictadura. Su reducción es un tema que los gobiernos han escabullido. El incremento de los subsidios de las políticas sociales ha sido un paliativo que no ha podido aminorar la distancia entre el primer decil (ingresos menores) y el décimo decil (mayores ingresos), que en 1990 era de 30,58 veces y en 2006, de 33,01. Uno de estos subsidios –uno importante– ha sido el habitacional, que si bien no redujo la desigualdad, permitió el desarrollo del sector inmobiliario y de la construcción. Las bases de las políticas urbanas y de vivienda Las bases de las políticas urbanas y de vivienda en Chile, desde fines de los setenta a la fecha, han sido: i) la reorganización neoliberal del territorio de la ciudad; ii) el reordenamiento del mercado del suelo; iii) una





social y resistencia de los grupos potencialmente perjudicados por estas políticas, lo que eventualmente llevó a una crisis económica, social y política y al colapso de la democracia. Como la memoria de esta experiencia está viva en muchos actores es difícil que esta se vuelva a reeditar. “Por otra parte la estructura de la economía y la globalización favorecen una mayor flexibilidad de la producción y el trabajo, lo que puede llevar a una mayor polaridad de ingreso entre ganadores y perdedores de este proceso. “Estos dos factores, más la persistencia de la concentración económica, dan espacio para un posición relativamente escéptica sobre las posibilidades de mejorar la distribución del ingreso en Chile”.

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

Plano 1 División comunal de Santiago 1940 y 1982

Elaborado por Diego Rodríguez y Ximena Salas sobre la base del plano de Santiago de 1975 (Biblioteca Nacional de Chile) y actualización con imagen de Google 2010. Nomenclatura: La línea negra continua marca la división comunal de 1940; la línea negra discontinua, la nueva división comunal de 1982.

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Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

• Experiencias Latinoamericanas

política de financiamiento de la construcción a través del subsidio habitacional; y iv) la política sectorial urbana que incorpora la economía de mercado neoliberal. La reorganización neoliberal del territorio

La actual estructura física y político-administrativa de nuestras ciudades fue determinada durante los diecisiete años de dictadura militar. Inicialmente las ciudades fueron declaradas en estado de guerra contra un enemigo interno, ocupadas militarmente, sus autoridades públicas y sus dirigentes sociales detenidos, muchos asesinados, las administraciones municipales fueron intervenidas y los partidos políticos, proscritos. Luego, desde fines de los años setenta y en los ochenta, se implementaron dos acciones de disciplinamiento, control y mercantilización de las ciudades. Una de ellas fue la nueva estructura político-administrativa de la ciudad: los 14 municipios del Santiago de los setenta dieron paso a la actual subdivisión municipal, de 34 comunas, una partición cuyo principio rector fue establecer áreas homogéneas en términos socioeconómicos, objetos claros de políticas sociales y de control social. El reordenamiento del mercado del suelo

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La otra fue el reordenamiento del mercado del suelo: los terrenos ocupados por ‘campamentos’ –ocupaciones de terrenos con asentamientos precarios– situados en zonas de futura atracción inmobiliaria fueron despejados. En el caso de Santiago, entre 1978 y 1985, alrededor de 170 mil personas que quedaban en 350 campamentos de los años Questiones Urbano Regionales

sesenta y setenta fueron erradicadas y dispersadas en la ciudad. Así se resolvió el problema de la tenencia de suelo urbano: los terrenos ocupados por los campamentos fueron devueltos a sus antiguos propietarios. El subsidio habitacional

El sistema del subsidio habitacional se estableció en 1978. Según el principio de que la vivienda no es un derecho, sino un bien que se adquiere con el esfuerzo de la familias, el régimen militar puso en práctica un sistema de financiamiento para la construcción de viviendas de bajo costo y tamaño, que ha perdurado por más de treinta años. Muy esquemáticamente este sistema consiste en dividir el financiamiento del costo de la vivienda en tres componentes: un ahorro familiar que cubre un porcentaje del costo total; un aporte del Estado (subsidio), que cubre otra parte del costo; y un préstamo bancario a largo plazo con el cual se paga el saldo. A lo largo de los años, el sistema ha tenido modificaciones en cuanto al monto del subsidio que se entrega a las familias. En sus líneas generales, sin embargo, se ha mantenido y ha sido el instrumento que ha estructurado la acción del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) a través de diferentes gobiernos y orientaciones políticas, y que permite financiar viviendas para sectores de bajos y medios bajos ingresos. La política sectorial urbana

La Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) de 1979 fue el instrumento por medio del cual el régimen militar unió una política sectorial urbana con una economía

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

Plano 2 Erradicación de pobladores en Santiago 1978-1985

Fuente: Morales & Rojas (2009)

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• Experiencias Latinoamericanas

Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

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de mercado neoliberal: en ella se estableció que el valor del suelo se fijaba por su uso más lucrativo (Trivelli 2009: 209). El origen de esta política nacional se puede ubicar en la asesoría que en 1978 hizo al MINVU el director de la Escuela de Economía de la Universidad de Chicago, Arnold Harberger, en la cual estableció un modelo racional de planificación que señalaba, entre otros, que el suelo urbano no es un recurso escaso; que se debía aplicar sistemas flexibles de planificación con una intervención estatal mínima; y que se debía eliminar las restricciones para incrementar el crecimiento de áreas urbanas, siguiendo la tendencia del mercado. Todo lo anterior se expresó en la PNDU de 1979. A lo anterior se sumaron otras medidas de la reestructuración neoliberal: se inició la privatización de los servicios públicos, entre ellos agua, electricidad, recolección de basura, basura, gas; la educación y la salud pública en parte fueron traspasadas a los municipios, y en parte privatizadas; la organización laboral fue fragmentada y su capacidad reivindicativa, reducida. Mención aparte merece la privatización de la seguridad social. Se estableció un sistema de capitalización individual y la gestión de los fondos quedó en manos de administradores privados, que posteriormente han tenido un papel importante en el desarrollo financiero de las operaciones inmobiliarias. Así, durante los años ochenta se establecieron las bases para que la ciudad –el suelo urbano y la actividad de la construcción– se transformara en un gran negocio: un marco legal ad hoc, un suelo urbano sin trasgresores ni amenazas de ocupaciones, un sistema de financiamiento con diversas alternativas, y un conjunto de servicios privatizados a la espera de clientes. Questiones Urbano Regionales

Este es el escenario urbano en el cual se implementan políticas sociales, políticas habitacionales que no logran revertir la exclusión social, sino que la profundizan. En los últimos años se ha construido mucho en Santiago Desde 1979 a la fecha, la ciudad cuenta con un excedente de suelo urbano y, sin importar las distintas políticas, el precio del suelo sigue subiendo de manera ininterrumpida; esto se produce porque aumentan los niveles de ingreso, y “mientras siga creciendo el nivel de ingreso, la acumulación territorial de la riqueza y el nivel de actividad económica de Santiago, es esperable que sigan aumentando los precios de la tierra” (Trivelli 2009: 222-224). Aunque cuenta con un excedente, el área urbana de Santiago casi se ha cuadruplicado en las últimas décadas (actualmente está cerca de las 64.000 hectáreas) porque los privados y el Estado buscan suelos de bajo precio para la producción de viviendas, en primer lugar, y en segundo lugar, de industrias (Poduje & Yáñez, 2009: 279; Ducci, 2006: 125). Este crecimiento de la mancha urbana de Santiago ha intensificado la segregación socio-espacial de la ciudad, se ha basado en la especulación de la tierra urbana y ha permitido el enriquecimiento ilícito de las inmobiliarias. Los problemas para construir vivienda social en la centralidad y no en la periferia no es que no exista suelo, sino el precio que el suelo ha alcanzado en los últimos años. Si se quisiera construir vivienda social céntrica y no periférica, el Estado debería intervenir directamente en el mercado de suelo con los instrumentos legales de los que dispone actualmente; pero ello no es de su interés.

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

la ciudad. Con ello, se continúa una historia de éxitos cuantitativos. Un tercer dato es que se construye mucho: según el Instituto Nacional de Estadísticas, en el periodo entre 1990 y 2009 se aprobó la edificación de más de un millón de unidades de viviendas entre casas y departamentos, con un total de 68 millones de metros cuadrados. Y si se toma en cuenta el total de la edificación –esto es, la destinada a vivienda más la de comercio, servicios, industrias y otros– se alcanza un total de más de 101 millones de metros cuadrados para el periodo, en la ciudad. Estamos hablando de un lapso en el cual el sector inmobiliario y de la construcción se ha constituido como un actor de primera importancia en el desarrollo de la ciudad. Lo que esta historia de metros cuadrados y números de unidades construidas no

El registro de los permisos de edificación de los últimos veinte años, por comuna, permite explorar cómo se distribuyó la actividad de la edificación e inmobiliaria por grandes zonas de la ciudad. El primer dato es que no se construyó en todas las comunas de la ciudad por igual. La edificación se ha ido concentrado en diferentes zonas de la ciudad, y variando sus ofertas de acuerdo con una fragmentación de mercados: productos para ricos, para sectores medios, para pobres. Segundo dato aportado por la revisión de los registros de los últimos veinte años: cuando alguno de esos fragmentos del mercado –por ejemplo, el de la vivienda social– es agotado, la actividad de la construcción se orienta hacia nuevos fragmentos, en otras zonas de la ciudad; por ejemplo, la construcción de departamentos en el centro de

Cuadro 1 Porcentaje respecto a la superficie total y número total de viviendas de la ciudad, según permisos de edificación aprobados en dos grupos de comunas 1990 a 2009. Centro y nororiente * 1990 a 1999

Superficie

Número

2000 a 2009

1990 a 2009

Periferia sur y poniente ** 1990 a 1999

2000 a 2009

1990 a 2009

%

%

%

%

%

%

Total

43,2

48,2

45,9

35,4

27,2

31,0

Comercio, etc.

46,4

53,5

50,5

27,4

23,2

24,9

Vivienda

41,9

45,2

43,6

38,8

29,4

33,6

Casas

15,3

16,4

15,8

59,0

57,0

58,0

Departamentos

69,8

69,9

69,8

17,8

5,8

11,0

Vivienda

23,3

41,5

31,7

56,1

34,2

45,1

Casas

5,2

6,8

5,9

72,1

71,0

72,0

Departamentos

50,7

67,0

60,4

31,8

7,0

17,0

Fuente: Elaboración propia sobre datos del INE. * Santiago, Las Condes, Lo Barnechea, Vitacura, Ñuñoa, La Reina y Providencia. ** Puente Alto, San Bernardo, La Pintana, El Bosque, Maipú, Pudahuel, Cerro Navia, Renca y Quilicura.

19 Questiones Urbano Regionales

Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

• Experiencias Latinoamericanas

menciona es, sin embargo, la estela de efectos urbanos y sociales que deja la actividad de la edificación cuando interviene en determinadas zonas de la ciudad, agota sus posibilidades, y la abandona en búsqueda de terrenos más baratos o nuevos subsidios. Hasta época muy reciente, esos efectos no han sido preocupación pública, pese la existencia de organizaciones ciudadanas que levantan advertencias y denuncias desde fines de los años noventa. Es lo que aquí queremos explorar. Dónde se edificó

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Las cifras generales de la edificación en el Gran Santiago, los promedios anuales, los resúmenes estadísticos, impresionan. Y la impresión aumenta si se explora la distribución espacial de la actividad de la edificación: no ha tenido lugar en todo el Gran Santiago por igual, sino que se ha concentrado en dos grandes zonas: una es el centro de la ciudad y las seis comunas donde residen los sectores de altos ingresos; la otra, nueve comunas de la periferia sur y poniente. En el primer caso, los permisos de edificación indican que allí se ha situado casi la mitad de toda la superficie aprobada en los últimos veinte años, en siete 7 de las 34 comunas que comprende el Gran Santiago. Esta parte de la ciudad –el centro y las seis comunas de altos ingresos– tiene una población estimada al 2010 equivalente al 10,6 % del total de la ciudad, y concentra el 45,9 % del total de los metros cuadrados aprobados en el periodo (46,3 millones de metros cuadrados), con una tendencia creciente, ya que en los diez años recientes subió al 48,2 por ciento. En la segunda zona considerada, la periferia sur y poniente, donde se estima que reside el 47,6 % de la población de la ciuQuestiones Urbano Regionales

dad, la superficie de edificación de vivienda corresponde al 33,5 % del total de la ciudad del periodo 1990 a 2009 (31,3 millones de metros cuadrados). Qué se edificó

a) Comercio, servicios, industria Desagregando por destino de la edificación, se tiene que la mitad (50,5 por ciento) del total de la superficie de la edificación destinada a comercio, servicios e industria de toda la ciudad, se localizó en la zona compuesta por el centro de la ciudad y las comunas de altos ingresos. Esta concentración ha sido creciente: de 46,4 % entre 1990 y 1999, a 53,5 % entre 2000 y 2009. Al interior de esta zona (centro y comunas de altos ingresos) la edificación se fue desplazando desde la comuna de Santiago hacia las comunas de mayores ingresos al oriente de la ciudad (Las Condes y Vitacura), donde actualmente se ubican los mayores volúmenes de metros cuadrados construidos en esta categoría (comercio, servicio, industria). b) Vivienda (casas y departamentos) El centro y comunas de altos ingreso concentran el 43,6 % de la superficie total aprobada del periodo, con una tendencia creciente. Distinguiendo entre casas y departamentos, en este mismo sector, el número de casas es bajo como porcentaje del total de permisos de construcción de casas en la ciudad. No obstante, en este sector se encuentran los mayores tamaños promedio de casas de la ciudad. Se trata de la parte de la ciudad que más ha cambiado de rostro: casas de larga data han dado paso a nueva edificación en altura: estamos hablando del 69,9 % de la

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

Plano 3 Tipos y concentraciones de edificación en Santiago, 1990 a 2009

Fuentes: INE, Permisos de edificación, 1990 a 2009; SUR, localización de 489 conjuntos de viviendas sociales, 1980 a 2002. Elaborado por Ximena Salas y Diego Rodríguez. Nomenclatura: El gris claro marca la superficie de Santiago de 1975; el gris oscuro delimita el área de crecimiento de Santiago entre 1975 y 2010; el negro define los conjuntos de vivienda social construidos entre 1980 y 2002 georreferenciados. Las líneas diagonales marcan el centro de la ciudad y las comunas de altos ingresos; las líneas perpendiculares, las comunas de la periferia sur y poniente de la ciudad.

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superficie total aprobada para departamentos en Santiago, porcentaje que se ha mantenido parejo en las dos décadas. Se observan, sin embargo, variaciones recientes. En la década de los 2000, el porcentaje de departamentos construidos en el centro de Santiago subió drásticamente del 50,7 al 67,0 % del total edificado en la ciudad. En la zona de la periferia sur y poniente de la ciudad, en cambio, predominan las casas por sobre los departamentos. Allí se encuentra el 72,0 % del total de casas aprobadas entre 1990 y 2009, de la ciudad, asociado a más de la mitad (58,0 por ciento) de la superficie total construida en materia de casas. Se trata de unidades habitacionales que en las dos últimas décadas han aumentado su tamaño promedio de 50,2 metros cuadrados en los 1990, a 65,4 en los 2000. De esta forma, la periferia sur y poniente se ha ido consolidando como un lugar donde las empresas ofrecen viviendas para sectores de ingresos medios bajos, y ya no vivienda social. Desde mediados de los años 1980 hasta los 2000, en las comunas de la periferia sur y poniente habían predominado conjuntos de viviendas sociales: en los años noventa, dicha zona concentraba el 56,1 % de las unidades de vivienda aprobadas en la ciudad. Lo que hoy se observa en la zona es un brusco descenso en el porcentaje de unidades de vivienda (casas y departamentos), en relación con el total de unidades en la ciudad: bajó a 34,2 % del total –más de veinte puntos porcentuales de reducción–. El porcentaje de casas prácticamente se mantuvo. Lo que explica ese descenso es el menor número de unidades de departamentos construidos en la zona, que bajaron del 31,8 al 7,0 % del total de la ciudad. Ahora bien, si a este descenso adjuntamos el aumento de la superficie promedio de los departamentos en la zona –de 49,8 metros cuadrados Questiones Urbano Regionales

en los 1990 a 57,9 metros en los 2000–, se puede concluir que la edificación de viviendas sociales abandonó esta zona. Ahora se las puede encontrar en nuevos anillos periféricos, más lejanos. Mediante la revisión de lo que se ha construido en la ciudad, queremos señalar que si bien desde mediados de la última década, las empresas inmobiliarias señalan que no hay suelo para viviendas sociales en la ciudad, lo que están diciendo es que no hay suelo barato como el de extramuros. Como lo indica Hidalgo (2004: 74): “El suelo no se ha acabado en la ciudad, en todo organismo urbano existe suelo vacante y espacios que entran en procesos de deterioro que son posibles de renovar o de reconvertir, por lo que una política de suelo vinculada a construir viviendas sociales al interior de los límites urbanos de las ciudades es posible de llevar a cabo”. Se podrían localizar viviendas sociales en la centralidad, pero para eso las políticas de vivienda tendrían que estructurarse en torno al principio de equidad socio-espacial, reconociendo tanto el derecho a la vivienda como el derecho a la ciudad (Hidalgo 2004). Las políticas viviendistas neoliberales5 Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su política habitacional en la disminución del déficit acumulado, y lo ha logrado. La reducción del déficit se dio en los años noventa con una tasa de construcción diez viviendas por cada mil habitantes al año. Sin embargo, después de más de treinta años, el objetivo de reducir el déficit cuantitativo ya no es suficiente. El mayor déficit de 5

Véase Rodríguez & Sugranyes (2008).

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

calidad de vida se da ahora en los proyectos de vivienda social que el Estado ha financiado. Existen más de 250 mil unidades de viviendas sociales de mala calidad, en conjuntos deteriorados, en prácticamente guetos construidos por políticas públicas. Es un problema que muchos otros países han conocido, especialmente los europeos. En Chile, las posibilidades de formular una política de mejoramiento del parque acumulado recién se abrieron a partir del 2006. Uno de los mayores obstáculos entre los han impedido innovar y proponer nuevas opciones, está el que el modelo de producción de viviendas sociales en Chile está acorralado en un mercado cautivo, con protagonistas plenamente satisfechos. Las bases de entendimiento han sido casi perfectas entre el Estado que financia y unas pocas empresas que producen sin riesgo. El Estado ha protegido a las empresas, y también al mercado financiero, con todas las garantías posibles. El MINVU subsidia a los bancos que otorgan el crédito, financia los seguros y asume la responsabilidad del remate del bien inmueble en caso de insolvencia del deudor. No hay riesgo, tampoco hay competencia; son muy pocas las empresas especializadas en el rubro y capaces de producir viviendas a gran escala. Tampoco hay innovación y los pobladores siguen esperando “la casa que les toca”. La tecnología de la vivienda social en Chile es prácticamente la misma desde hace treinta años. Los empresarios de la construcción de estas viviendas de bajo estándar no han estado interesados en incorporar los aportes, ideas y ensayos que se han desarrollado con la gente desde las ONG, las universidades y los colegios gremiales. No se ha logrado abrir un verdadero debate sobre el costo social y urbano de la producción masiva y rentable de viviendas sociales. Tampoco

ha existido una crítica desde la arquitectura. Salvo algunas excepciones, no se ha criticado los diseños de los conjuntos habitacionales, y menos aún el de las viviendas. No hay innovación, ni propuestas de crecimiento progresivo de la vivienda y su entorno. Otro aspecto que ha impedido pensar en soluciones para los ‘con techo’ ha sido que la producción masiva y sostenida de centenares de miles de viviendas en todas las regiones del país fue evaluada positivamente por los diferentes gobiernos, y solo en años recientes se ha visto criticada. Los niveles de autocomplacencia política dificultaron un espacio de debate para pensar la producción de viviendas sociales desde los intereses de sus habitantes, desde criterios de calidad de la vivienda, del barrio y de la ciudad. Dado que se ha construido un gran número de viviendas sociales terminadas con el propósito de resolver el déficit habitacional, es razonable suponer que el stock construido es parte de la solución al problema. Pero el resultado inesperado del modelo chileno es que esto no ha ocurrido y que gran parte de las familias que obtuvieron viviendas nuevas –las familias con techo– siguen teniendo nuevos y graves problemas habitacionales. Son problemas referidos a las viviendas tanto en su calidad de productos materiales, como respecto de la calidad de vida en las nuevas agrupaciones de viviendas sociales. La solución dada al problema de los “sin techo” –la producción masiva de vivienda social– ha llevado a una situación de insatisfacción de sus beneficiarios respecto a la materialidad y diseño de las viviendas y su entorno; y particularmente respecto de las condiciones de convivencia familiar y social que en ellas se dan, y de su marginación de la ciudad. El stock construido hoy día no solo es un problema habitacional, es también social. Questiones Urbano Regionales

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Las limitaciones

Como hemos señalado, en materia de construcción de viviendas el balance es positivo, pero insatisfactorio. Efectivamente hubo una política amplia de construcción de viviendas sociales: los pobres tienen techo. El punto es que ese techo, que algunos leen como una reducción del déficit habitacional, nos oculta cuatro resultados que muestran el agotamiento de la política que le dio origen: a) Los deudores habitacionales son muchos No son producto de crisis económicas globales. Desde fines de los noventa en adelante comenzó a aparecer con fuerza el tema de los deudores habitacionales bajo diferentes categorías: deudores del Servicio de Vivienda y Urbanismo (Serviu)6, deudores Serviu banca (que fueron traspasados por el Serviu a la banca privada) y deudores del programa del MINVU Programa Especial para Trabajadores (PET)7; como también las diferentes respuestas: traspaso de las deudas al sector bancario, condonaciones de deudas, repactaciones, rebaja de tasas de interés. En palabras del Informe de la Cámara de Diputados sobre deudas históricas, del 31 de julio de 2009, en el PET, “donde se encuentra el mayor número de deudores, sucedieron dos hechos que deben ser especialmente considerados: por una parte, la inexistencia de la obligatoriedad de una calificación socioeconómica de los postulan6

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Entre los años 2005 y 2006, de un total de 262 755 deudores Serviu, se condonaron las deudas a 181 538, el 70% del total. Informe Cámara de Diputados, 31/07/2009.

7 Son créditos avalados por el Estado y traspasados a la banca privada. El PET se suspendió el año 2006. A julio de 2008 serían 204 011 los deudores, y se estima que entre el 33 al 40% serían morosos, según el Informe Cámara de Diputados, 31/07/2009. Questiones Urbano Regionales

tes; y por otra, la posibilidad de acreditar los ingresos mediante una declaración jurada sin documentación de respaldo que avalara el monto, la periodicidad y la estabilidad de los beneficiarios en el cumplimiento de sus obligaciones”. Bajo estas condiciones se otorgaron 270 mil subsidios y préstamos bancarios sin comprobar la capacidad de endeudamiento y de pago de los futuros propietarios; lo que interesaba era mantener la actividad del sector inmobiliario y de la construcción. b) Las viviendas sociales son de mala calidad Las viviendas sociales construidas y concentradas en las periferias de las ciudades más grandes del país –Santiago, Concepción y Valparaíso– son de mala calidad en lo que se refiere a tamaño / cantidad de personas por habitación, materiales de construcción, diseño y equipamientos urbanos. Nunca se contempló la posibilidad de ampliación de acuerdo con pautas incorporadas al diseño de cada unidad y de la totalidad del conjunto habitacional, lo que ha sido enfrentado por los residentes a través de todo tipo de ampliaciones informales y peligrosas. c) Las localizaciones son marginales Los conjuntos se han construido en los terrenos de menor precio, muchas veces aislados y desconectados de los lugares centrales de la ciudad, creándose verdaderos guetos dentro de las ciudades, con el problema adicional de que muchas veces son estigmatizados. Si a la estigmatización externa se suma una descomposición interna de las relaciones, estamos frente a remontables “guetos de desesperanza” (Sabatini y Brain 2008). Como lo indica Poduje (2010), los conjun-

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

Plano 4 Tipos y concentraciones de edificación en Santiago, 1990 a 2009

Elaborado por Ximena Salas y Diego Rodríguez. Fuente: SUR, localización de 489 conjuntos de viviendas sociales, 1980 a 2002. Nomenclatura: El gris claro marca la superficie de Santiago en 1975; el gris oscuro, el área de crecimiento de Santiago entre 1975 y 2010; el negro, los conjuntos de vivienda social construidos entre 1980 y 2002 georreferenciados.

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tos son barrios segregados, están densamente poblados (sobre 10 mil habitantes), son homogéneamente pobres (sobre el 70 por ciento), están más alejados del centro que la media y cuentan con menos servicios urbanos que la media; actualmente 1 684 190 individuos viven en este tipo de barrio-gueto en todo el país. d) No se ha construido en Santiago

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Y si lo anterior fuera poco, en Santiago, desde 2000 hacia delante, prácticamente no se han construido conjuntos de viviendas sociales, no digamos al interior de la ciudad: ni siquiera en su periferia. Hoy se los expulsa hacia comunas distantes de la ciudad, como Colina, Talagante, Buin, entre otras. En las estadísticas de la ciudad esto se registra como una reducción de la pobreza, porque los individuos de menores ingresos ya no habitan en ella. Es el mecanismo de mercado para la superación de la pobreza en Santiago: sacarlos de la ciudad. Una demostración de los malos resultados de las políticas señaladas es que el gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) no solo reconoció los problemas sociales provocados por la política viviendista, sino que impulsó y llevó a cabo el Programa Quiero Mi Barrio (PQMB) durante su mandato. Mediante este Programa se elaboró una propuesta de desarrollo para 200 barrios del país, lo que implicó incorporar una nueva visión del urbanismo. El Programa tenía cuatro objetivos: la recuperación de espacios públicos deteriorados, el mejoramiento del entorno, el fortalecimiento de las relaciones sociales y lograr barrios socio-espacialmente integrados a la ciudad (Aguirre et al., 2008). Con el PQMB quedó atrás el discurso triunfalista que rechazaba cualquier crítica, Questiones Urbano Regionales

señalando que las políticas de viviendas sociales del MINVU eran un modelo que se aplicaba en América latina. El nuevo acercamiento, según el gobierno de Bachelet, consistió “en recuperar estas grandes poblaciones construidas a partir de los años 80 en barrios que puedan ser realmente manejables y habitables, y que los que ahí residen se sientan que han dado un salto desde la sensación de pobreza casi absoluta y marginalidad al progreso que tanto se publicita en los medios de comunicación” (Entrevista a la ministra de Vivienda, P. Poblete, en El Mercurio 26/05/2006). Comentarios finales Después de un largo ciclo de aplicación de políticas urbanas y de vivienda social de tipo neoliberal, estamos en una situación cero. Se señaló durante el gobierno de Michelle Bachelet que no se podía seguir haciendo lo mismo, pero en la práctica se comprueba que es muy difícil revertir un path dependence de más de treinta años. Algunas de las preguntas que surgen son: el actual estado de la ciudad, ¿es un asunto de normativa?; ¿se puede revertir la actual situación con un buen Plan Nacional de Desarrollo Urbano o con cambios en las leyes de construcción y urbanismo?; ¿o estamos hablando de la incapacidad del Estado subsidiario para responder a derechos sociales? o ¿de la excesiva reacción negativa del modelo neoliberal frente a los acuerdos y mecanismos de redistribución del ingreso y equidad social? Si lo último es cierto, la respuesta es crear un nuevo acuerdo social que coloque tanto el tema de los derechos a la vivienda, a la ciudad, a una vida decente, como también la posibilidad de realizar estos de-

Políticas neoliberales en Santiago de Chile: políticas contra la ciudad

rechos. Esto nos lleva a Lefebvre (1976), quien señalaba que el derecho a la ciudad no es un derecho natural o contractual, sino una demanda ética, un horizonte; e indica que el derecho a la ciudad implica “la constitución o la reconstitución de una unidad espacio-temporal, de una unión en vez de una fragmentación” (p. 19). Este proceso de constitución o reconstitución de la centralidad se refiere, también, a lo que indica Harvey (2008), es tanto al derecho a acceder a lo que existe como el derecho a cambiar lo existente a partir de nuestros sueños y deseos: ciudades que se producen y organizan en torno a la inclusión y la justicia social, en las cuales no se rechaza hacia la periferia a todo aquel que no está incorporado en situación de igualdad en los flujos de poder, conocimiento, riqueza y decisión (Lefebvre 1976). Al hablar del derecho a la ciudad, también se lo hace de procesos en los cuales opuestos significativos luchan, por reconocimiento (autonomía o hegemonía cultural), por redistribución (autonomía o hegemonía económica) y por representación (autonomía o hegemonía política) (Fraser, 1997). En este marco, la justicia social, comprendida como ideal normativo, nos permite definir una situación ideal, ofrecer una visión alternativa y puede inspirar nuestra imaginación y motivarnos a realizar acciones para disminuir las injusticias sociales; pero sería un error creer que es un ideal normativo común a todos. La izquierda y la derecha hacen juicios valorativos distintos o les confieren distinta importancia. Si para la izquierda la justicia social es un ideal y el horizonte de su acción, para la derecha el ideal y el concepto primordial es la ‘eficiencia’. El deseo de justicia social ha implicado el establecimiento de relaciones basadas en la confrontación: la historia de la ciudad de

Santiago de las últimas décadas así nos lo demuestra. En el crecimiento y el poblamiento de su territorio se puede observar la confrontación entre diferentes actores, los que fueron configurando distintas capas del espacio urbano: un espacio de conflicto, agitado y vivo. En él, por una parte, el Estado y los privados demuestran una tendencia histórica a ubicar a los grupos marginalizados en los límites, en la periferia; y por otra, los partidos de izquierda, los movimientos sociales, continúan en pugna por ubicarlos en la centralidad: aquello que define lo urbano (la concentración de instituciones, relaciones, redes, intercambios lúdicos, productivos y simbólicos) y donde se construye el derecho a la ciudad y el derecho a la producción de espacio urbano. Hoy, en el 2011, en Santiago, son los estudiantes secundarios y universitarios, los ambientalistas, los profesores y el movimiento gay, quienes se toman las calles en la ciudad para señalar que sí hay alternativa al modelo neoliberal y levantan la demanda por un Estado social Referencias bibliográficas Aguirre, Daniela et al. (2008), Programa “Quiero mi barro”: avances y desafíos. Reflexiones a partir de la experiencia metropolitana, en Temas Sociales 60 < http://www.sitiosur.cl/r. php?id=879>. Castel, Robert (2004), La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido? (Buenos Aires: Manantial). Contreras, Dante (1999), “Distribución del Ingreso en Chile: Nueve hechos y algunos mitos”, Revista Perspectivas 2(2). El Mercurio (08/06/2010), El economista Arnold Harberger, de visita en Chile. El “padre” de los Chicago Boys: “Estoy orgulloso de que nuestros ex alumnos ocupen cargos en Questiones Urbano Regionales

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Debates Raul Moscoso

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa Diego Mancheno* Juan Fernando Terán**

Questiones Urbano Regionales • Volumen 2 • No. 2 • pp. 31-67 © Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito

Resumen Este artículo abre el debate en torno a un tema de gran importancia y actualidad para las ciudades y argumenta en favor de la búsqueda de crear un entorno y de establecer ciertos condicionamientos que permitan retener a la actividad manufacturera en las ciudades, no solamente por las posibles externalidades positivas y efectos multiplicadores que favorecen modalidades de crecimiento inclusivo, sino además por ser parte integrante de la complejidad y del tejido de la ciudad en su espacio. Se comienza destacando que, si bien el capitalismo ha conducido en el último cuarto de siglo a la conformación de ciudades en las cuales la vida económica está organizada bajo el predominio exclusivo de actividades inmateriales relacionadas con la provisión de servicios, en la actualidad, se ha visto, por efectos de las crisis, en la necesidad de revertir esta tendencia. Se exploran por tanto las políticas de re-industrialización de las ciudades que los países desarrollados están impulsando en respuesta a esta nueva tendencia con distintos alcances temporales. Estas políticas deben entenderse en el contexto de las distintas concepciones sobre la “tercera revolución industrial” que destacan, de la inusitada expansión de las fuerzas productivas y de las transformaciones en la construcción social de hogares, fábricas y ciudades que contienen. A manera de conclusión, se exponen algunas acotaciones a las opciones de política abiertas por la transición global hacia economías energéticamente eficientes. Entre ellas figura el fortalecimiento del gobierno local y el fortalecimiento con facultades efectivas para organizar y regular el suelo y sus usos. Si esta tarea no es efectuada en forma contundente y oportuna, las ciudades no podrán mantenerse como espacios multifuncionales e incluyentes.

Palabras clave Políticas urbanas, política económica, tercera revolución industrial, manufacturas avanzadas. * Director del Instituto de la Ciudad ** Investigador del Instituto de la Ciudad

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Introducción: el cambio de paradigmas a diversas velocidades

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a crisis global del capitalismo está siendo procesada a distintas velocidades en distintas regiones del planeta y en diferentes ámbitos de la política económica; por tanto, no todos los aspectos de la crisis han recibido la misma atención mediática. A nivel macroeconómico, por ejemplo, se ha hablado mucho sobre la necesidad de superar definitivamente las políticas de ajuste y reforma estructural emanadas desde el Consenso de Washington. Sin embargo, en el ámbito de las políticas microeconómicas, en el de las urbanas o regionales, e incluso en el de las finanzas locales, aún no se evidencia una contratendencia estructurada. Esto permite afirmar que, de una u otra manera, se van consolidando planteamientos de corte más bien posliberal. Lamentablemente, el cuestionamiento discursivo al neoliberalismo no ha estado acompañado por desarrollos teóricos alternativos consistentes ni –sobre todo– aplicables, tanto a la fábrica, a la ciudad como la ruralidad. En esta circunstancia, el ejercicio subgubernamental cotidiano se apega a la economía neoclásica cada vez que se utilizan “las herramientas” operativas disponibles desarrolladas por este marco conceptual para la resolución de problemas. Queda abierta la discusión de si el uso de las herramientas condiciona la orientación política del ejercicio del Gobierno. En todo caso, tanto en la Unión Europea como en los Estados Unidos y en otros países desarrollados golpeados por la crisis, los gobiernos nacionales y subnacionales están “descubriendo” que el mundo del mañana no puede estructurarse exclusivamente a partir de un sistema de ciudades posmodernas, con estructuras económicas basadas exclusi-

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vamente en la producción de bienes y servicios intangibles insertas en cadenas de valor internacionales que se organizan en redes jerárquicas –o no–, sin centralidades espaciales claramente definidas. Aquel imaginario económico-tecnológico está desvaneciéndose por la fuerza de los hechos. Ahora se admite que, para contener la crisis en el próximo año o en el año después del próximo, las ciudades necesitan producir bienes y servicios con distintas intensidades tecnológicas y laborales. Ciertamente, este reconocimiento se basa en una urgencia coyuntural pero, también, en la constatación de otras tendencias con implicaciones serias. China se ha visto en la necesidad de llevar adelante políticas dirigidas a incrementar paulatinamente los ingresos monetarios de su población. Esto implicará una redefinición de su proceso de acumulación basado en el pago de salarios paupérrimos con la consecuente posible deslocalización de varios de sus procesos industriales. Muy probablemente, los destinos predilectos para esta “deslocalización” de empresas chinas serán los países latinoamericanos, africanos y asiáticos de menor desarrollo relativo e incluso algunos países europeos. Frente a esta posibilidad; sin embargo, varios de los gobiernos nacionales y subnacionales se encuentran en una coyuntura compleja, que puede ubicarlos en una condición de desventaja en las negociaciones. Durante décadas, las ilusiones “posfordistas” (el neoliberalismo) contribuyeron a desmantelar los espacios, infraestructuras, logísticas, capacidades, talentos e instituciones relacionadas con la producción secundaria. Este cambio se trató de compensar con medidas emergentes, como la implementación de parques industriales u otras infraestructuras similares. Pero esto, según prevén los mismos implicados, no será sufi-

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

ciente; quedaron en eso, en simples “medidas emergentes”. Ahora bien, varios gobiernos nacionales y subnacionales plantean políticas públicas que, aunque no lo perciban, contienen un “rezago temporal”, que, en el mejor de los casos, podrían culminar en la concreción (muy parcial) de las fantasías de la posmodernidad posindustrial que ya están desvaneciéndose en el resto del mundo. Los diseñadores de políticas buscan modernizar a sus ciudades mediante acciones relacionadas con el upgrading tecnológico, bajo el supuesto de que este sendero permitirá a las ciudades “saltar etapas”. En este artículo se presentan elementos para evidenciar que, en algunas ciudades latinoamericanas en las que su patrimonio productivo no ha sido desmantelado, las políticas públicas más adecuadas para incitar un proceso dinámico de crecimiento inclusivo serán aquellas que, contrariamente a las ilusiones posmodernas, se propongan mantener ciudades “multifuncionales”. Para evitar que el desarrollo capitalista contemporáneo coloque a las economías latinoamericanas en una nueva modalidad de acumulación de desventaja, se requieren políticas para fomentar el desarrollo de la nueva manufactura debido a su capacidad para dinamizar a distintos sectores y tener un efecto multiplicador en áreas donde el mercado o el Estado no actúan. En primer lugar, se reconstruye los rasgos esenciales de las visiones de la ciudad posmoderna de varios discursos latinoamericanos. Luego, se presenta una revisión de las distintas formas de concebir a la “tercera revolución industrial”, como un proceso que implica la transformación de la manufactura mediante la incorporación de tecnologías informáticas. A partir de una breve descripción de lo que se entiende por “ma-

nufactura avanzada”, se explicitan algunas de las transformaciones en la organización del espacio urbano que esta provoca. El artículo otorga mayor atención al concepto de ciudad inteligente, una propuesta que integra la posibilidad de una “re-industrialización” de las ciudades como un elemento fundamental para alcanzar y sostener la eficiencia energética con sociedades con recursos limitados. La descripción de las diversas dimensiones de la ciudad inteligente permitirá detectar opciones de acción pública que podrían ser “endogenizadas” en nuestros países sin incurrir en la habitual emulación poco crítica de las políticas públicas generadas por los países desarrollados. La ciudad y la ilusión de la “modernización posmoderna” En las décadas precedentes, la ideología económica ortodoxa propició un ocultamiento de las realidades productivas prevalecientes incluso al interior de las grandes ciudades –metrópolis– de los países desarrollados en los casos en los que no se logró efectivamente anular o disminuir la importancia del tejido productivo local. Eso, sin embargo, está cambiando… al menos entre los académicos. Cuando los datos censales más recientes son georeferenciados (Mistry & Byron, 2011), se constata algo inaudito: al interior de las diez ciudades estadounidenses más grandes, se encuentran miles de “pequeños manufactureros urbanos” que generan encadenamientos productivos de “corto rango”, pero con capacidad para activar a muchos miles de empleos más a su alrededores espaciales. En las esferas públicas latinoamericanas, “la modernidad” y “la modernización” son anhelos simbólicos cuyos usos e interpretaQuestiones Urbano Regionales

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ciones suelen estructurarse incorporando una paradoja: aquello que la política pública anhela y pretende alcanzar no se construye por la añoranza de una modernidad aún no alcanzada, sino por el deseo de una “posmodernidad” capitalista occidental que no podrá alcanzarse. Esta paradoja crea situaciones prácticas e imaginarias un tanto extrañas. Por ejemplo, en la historia occidental capitalista de la modernización, la modernización urbana coincidió con la consolidación de la “ciudad industrial” que pretendía romper con “lo rural” (Gold, 2009); más tarde tuvo que volver a mirar su realidad aunque bajo diversas modalidades. Esta trayectoria histórica, sin embargo, poco importa ahora, cuando el discurso político busca definir un nuevo símbolo y ponerlo en circulación. Ahora, en la política barroca latinoamericana, “la modernización de la ciudad” es postulada desde una epistemología posmoderna que recomienda acciones públicas y privadas dirigidas a convertir a cualquier ciudad en un “no lugar”, inserta una red de flujos en la que no se puedan reconocer o identificar los centros, las jerarquías, las hegemonías ni la dominación. En América Latina, la modernización es ya posmoderna, de forma tal que, si en su momento se habló de la “industrialización trunca de América Latina”, ha de cuidarse de que mañana no se hable de la “tecnologización trunca”. En la segunda década del siglo xxi, cabe preguntarse ¿qué se entiende por “ciudad moderna, innovadora y creativa”? Esta pregunta no es obsoleta, y menos aún si se considera que hoy día la respuesta puede y debe orientar a la política municipal1. Tampoco la pregunta es huérfana de reflexiones. De hecho, por lo menos desde el advenimien-

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1 Para apreciar un intento por establecer la relación entre modernidad y gestión municipal, véase Lifschitz (1999). Questiones Urbano Regionales

to del capitalismo, la ciudad y la modernidad han estado estrechamente relacionadas, conforme una y otra eran postuladas como expresión de un mismo proceso civilizatorio progresista. En nuestros días, aunque no siempre se exterioricen sus concepciones ideológicas, los gobernantes subnacionales trabajan con nociones idiosincráticas de “modernidad”, que devienen en expresiones y políticas espaciales, sociales, económicas y culturales concretas. Es decir, las virtudes o limitaciones del “concepto” que cada gobierno abraza no quedan en el ámbito de las ideas y sus relaciones. Al contrario, tienen concreciones específicas en sus territorios. Por ello, para indagar sobre el sentido específico de la modernidad impulsado en cada caso por un gobierno municipal, es útil anticipar los eventuales impactos de sus políticas (ejercicio que no siempre se efectúa). Aunque “la modernidad” no es una noción evidente por sí misma, los gobernantes y gobernados no dudan sobre la obviedad de sus contenidos. Si la ciudad es un “lugar de relación”, entonces ¿qué se debería entender por modernizar las relaciones que establecen las personas y sus colectividades en los diferentes lugares de la ciudad? ¿Hasta qué punto se pueden modificar estas relaciones en un espacio “local” en el que el gobierno local y sus ciudadanos tienen escaso margen para disputar la hegemonía de las relaciones establecidas por el predominio del capitalismo como forma de producción? La ciudad como lugar de relación se construye desde las materialidades que se definen desde el territorio y que lo caracterizan. Además, tales materialidades suelen visibilizarse de manera simplificadora en las denominadas “infraestructuras urbanas”. Usualmente, en la política pública municipal, las relaciones sociales se moldean con-

Antonio Mena

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

forme se construye y reconstruye el espacio desde la gestión de esas infraestructuras. Si esto es así, entonces, el sentido que adquiera un proyecto modernizador de la ciudad se verá reflejado en las características de las pequeñas o grandes intervenciones que se plantean para su espacio. “Dime que infraestructura construyes y te diré que ciudad propones”. En América Latina, los contenidos de la modernidad siguen definiéndose en “referencia a…” y no en “relación con…”. Desde la época del ajuste estructural hasta nuestros días, la modernidad sigue pensándose exclusivamente como y desde el “relacionamiento internacional”. Confesa o inconfesamente, este es el principio estructurador de la imaginación y de la propuesta política. En términos espaciales, esta modernización suele traducirse en privilegiar todas las infraestructuras tangibles e intangibles relativamente homogéneas que permiten a la ciudad relacionarse con “el mundo global”. Y esto, en su forma más concreta posible,

se traduce en el descubrimiento (interminable) de la ciudad posmoderna. Una y otra vez –a pesar de que los argumentos o las evidencias en contrario– en el discurso elaborado para consumo de públicos heterogéneos, “la modernización” es una invitación (sin interpelación) a reproducir la propuesta de su emisor (el artífice del proyecto político) y presupone que esta es la realidad, en su modalidad “más real y más actual”. Casi siempre esa exposición emula a “otros ejemplos” que están por alcanzar un momento que, por cierto –y en ese mismo momento– se vuelve a alejar. Por eso, en no pocas ocasiones en América Latina, las políticas municipales añoran convertir a una ciudad tradicional (de un país que no supera siquiera la matriz de acumulación capitalista basada en la explotación intensiva de recursos naturales) en una ciudad “de punta” (como las que existen en el imaginario de los países más desarrollados, cuyas particulares evoluciones históricas les han permitido basar la reproducción Questiones Urbano Regionales

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de sus economías en la venta de servicios intangibles). La teoría y práctica públicas de la construcción del espacio urbano resiente los efectos de aquellos malabares intelectuales desde los cuales se favorece el tránsito de lo material hacia lo inmaterial. Por lo general, en el viejo discurso que empezó a configurarse en las últimas décadas del siglo xx, la modernización de la ciudad se definía como la creación de una ciudad competitiva. La categoría ha caído en desuso o se ha vuelto vergonzante por sus connotaciones neoliberales. Sin embargo, sea cual fuese el nombre utilizado para el eufemismo, esa forma de ciudad recobra nueva vida cada vez que los agentes económicos “toman conciencia” de “la necesidad de contar con una ciudad […] atractiva y funcional, dotada de infraestructuras modernas y que garantice unos mínimos de calidad de vida y seguridad” (Lifschitz, 1999: 119). Esta pretensión inconfesamente ortodoxa no implica una despreocupación por “lo social”. Por el contrario: dado que la época del ajuste sí hizo mella en la legitimidad de los gobernantes, la propuesta de ciudad competitiva implica también plantearse objetivos “sociales”:

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Además, los actores públicos y privados dominantes han empezado a entender que es poco viable una ciudad que excluye o margina a una parte importante de su población o, para ser más precisos, les impone unas condiciones de vida difícilmente soportables. Un desarrollo económico urbano basado en altos costes sociales no conlleva necesariamente un bajo nivel de costes generales. La inseguridad ciudadana, el tiempo consumido en la movilización cotidiana y la degradación de los espacios públicos y, en general, del medio ambiente urbano también tienen costes económicos. Una ciudad competiQuestiones Urbano Regionales

tiva debe tener capacidad de integración socio-cultural de la gran mayoría de su población. Hoy, las grandes actuaciones de carácter social urbano aparecen como necesarias y urgentes y, por lo tanto, susceptibles de encontrar apoyos políticos y económicos que hace unos años no tenían (Lifschitz, 1999: 119).

En este contexto de inercias de filosofía política, en la mayoría de países latinoamericanos donde predominan las ideologías de mercado, “la modernización de la ciudad” equivale todavía al predominio de la desterritorialización de los agentes –sus visiones y cosmovisiones–, a la homogenización de las infraestructuras y al control y encarrilamiento de los procesos sociales. Cuanto menos apegado esté ese algo a las determinaciones espaciales, más moderno es. Desde esa vocación por “des-espacializar” la economía, un productor, una fábrica o una ciudad “más modernos” son cuanto menos definidos estén por sus condiciones circundantes y cuanto más conectados estén con “el resto del mundo”. Usualmente, esta “conexión” es definida como “conectividad electrónica”. Así, en la semiosis latinoamericana de la modernidad y la modernización, una política productiva es “moderna” cuando fomenta actividades cuya realización promete liberar a los individuos, las colectividades y las ciudades de los dogales impuestos por las relaciones interpersonales en corpopresencia, en el espacio físico y en el tiempo continuo. Desde esta lógica –que los “modernizadores” utilizan, pero no detectan como interiorizada–, la producción artesanal o la producción manufacturera no son “opciones de punta”, pues su implementación implica modalidades de trabajo que requieren materiales y espacios físicos tangibles. Y este requerimiento conlleva el peligro de “afear” una ciudad que pretende ser “modernizada”.

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¿Qué alternativas se puede plantear ante este paradigma inconfesa y subrepticiamente dominante? Para comenzar, cualquier eventual alternativa podría emerger, si se reconoce previamente que la modernización contiene ideología. Cuando no existe este reconocimiento, quienes promueven un proyecto modernizador incurren fácilmente en “el trasplante mecánico de políticas”, esto es, en comportamientos gubernamentales desde los cuales “se produce así, en muchas ocasiones, una cierta homogeneidad o reproducción de planificaciones en los proyectos de futuro de nuestras ciudades” (Lifschitz, 1999: 121). Con ese reconocimiento, al menos en potencia, se podrá comenzar a discutir colectivamente opciones de acción que conduzcan a encontrar y privilegiar la especificidad de cada ciudad en el contexto de sistemas territoriales más amplios. ¿Qué es aquello que caracteriza a una ciudad y le confiere una identidad? Su especificidad no es un a priori que pueda ser percibido en todas sus dimensiones desde el mundo de la vida de sus habitantes y gobernantes. En el proceso de la política pública, esta circunstancia genera decisiones erradas y efectos problemáticos, pues solo cuando se logra reconocer la especificidad de algo se pueden proponer acciones y políticas que no sean simplemente una muestra de adscripción a las “palabras seductoras” de los discursos ideológicos con mayor difusión en un momento determinado. No basta reconocer la necesidad de alcanzar ciertos objetivos que suelen ser pregonados por “las redes de ciudades” o los grupos de expertos. Sean o no adecuados, esos objetivos de política parecen “naturales”, pero porque son formulados haciendo abstracción del dónde, del cuándo, del quién y del para quién. Con esta advertencia, entonces, cabe preguntarse: en los horizontes

acotados por el desarrollo capitalista contemporáneo, ¿qué tendencias estructurales pueden ser discernidas y cuáles pueden orientar a la acción histórica de los ciudadanos y sus gobernantes? Hacer de la re-industrialización un nuevo “sentido común” La economía de Europa no puede sobrevivir de manera sostenible sin una fuerte y profundamente remodelada base industrial. En los últimos 20 años, las nuevas tecnologías han cambiado radicalmente nuestra vida y nuestra economía. Sistemas políticos colapsaron, surgieron nuevos actores en el mercado, así como nuevos materiales, nuevas tecnologías y trabajadores que están mejor calificados que nunca. El viento del cambio está soplando en un momento en que Europa enfrenta una grave crisis económica y social. Pero esta situación y los cambios son también una oportunidad (EC, 2013).

Con estas palabras se presenta la página web “Misión Crecimiento”, un proyecto de la Comisión Europea dirigido a informar sobre las iniciativas y políticas comunitarias relacionadas con “la tercera revolución industrial” o “la re-industrialización”. Para quien no esté familiarizado con estos términos, muchas de las afirmaciones allí expresadas podrían parecer inauditas en momentos en los cuales el Banco Central Europeo (BCE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Comisión Europea (CE) exigen a los países europeos aquellas políticas ortodoxas de ajuste que en otros lares destruyeron las “bases industriales” nacionales. Las propuestas para industrializar a Europa no son nuevas. Sin contar las iniciativas de industrialización fomentadas en los Questiones Urbano Regionales

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primeros momentos de la integración europea, la preocupación por “la cuestión industrial” volvió a adquirir visibilidad e importancia pública en el escenario de la política comunitaria a principios del siglo xxi. Por ese entonces, mediante el fomento de actividades relacionadas con la producción de bienes materiales, se intentaba corregir o moldear algunos efectos específicos de “la glocalización”. Desde el 2007, sin embargo, la crisis financiera le otorgó a la “re-industrialización” mayor legitimidad como opción factible y necesaria. Así, a menos de 40 años del supuesto fin de la civilización industrial, se observan proyectos políticos cuyo sentido podría resumirse en una frase: “No growth and jobs without industry”. En el Informe de la Competitividad Europea, se sintetizan algunas propuestas que están basadas en un diagnóstico cuyos elementos no son inéditos. No obstante, aunque podría no ser novedoso como pieza de análisis, el Informe presenta algunos hechos estilizados interesantes con respecto a lo que sucedió en el periodo 1995-2009: - La Unión Europea mantuvo ventajas comparativas en 15 de 23 sectores manufactureros. Estos sectores tienen intensidades tecnológicas medias y altas y representan el 75% del PIB manufacturero. - A diferencia de lo que sucedió en Estados Unidos, Japón y Corea del sur, el valor añadido de las exportaciones europeas aumento. Además, las exportaciones manufactureras tienen componentes importados que son más bajos que otros países.

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- Las exportaciones manufactureras europeas tienen una intensidad de conocimiento con ventajas comparativas y tienen un alto grado de complejidad. Questiones Urbano Regionales

- Casi el 40% del empleo manufacturero proviene de sectores tradicionales. Por eso, “algunos de los sectores intensivos en trabajo con bajas intensidades de conocimiento pueden ser más adecuados para enfrentar los desafíos del desempleo de la Comunidad Europea que los sectores de alta tecnología”. A similitud de lo que sucede en otros documentos, este Informe efectúa tácitamente una advertencia que no está todavía suficientemente difundida: el “contundente” predominio del sector servicios en la estructura del producto nacional tiene que ser relativizado mediante un entendimiento mayor del papel de todos los factores asociados a las transformaciones de las fuerzas productivas y al cambio de las estructuras económicas en las sociedades contemporáneas. La historia del capitalismo no puede ser apreciada como una sucesión evolutivo-lineal que comenzó con la disolución de las economías agrícolas y que culmina con el predominio de las economías de servicios. En el siglo xxi, el sector de los servicios no ha estado ni estará disociado de la producción de bienes primarios y secundarios. Lo que ocurre es que varios de estos se internacionalizan y aparecen como partes de lo otro. Cualquiera que fuese su grado de intensidad tecnológica e “inmaterialidad”, los servicios comienzan y terminan articulándose a la elaboración de bienes primarios y secundarios. En definitiva, estos últimos proporcionan los fundamentos materiales de la existencia humana. Sin bienes primarios y secundarios no hay reproducción social. Cuando no se comprende a plenitud esta circunstancia, se producen interpretaciones erradas de las cifras y su fenomenología inmediata:

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La contribución cada vez mayor de la industria de servicios, a expensas de la manufactura, puede explicarse parcialmente por un aumento de los servicios en el contenido del producto final manufacturado. Este contenido refleja el valor total de los servicios necesarios para el desarrollo, producción y comercialización de un producto manufacturado moderno. En Europa y en el resto del mundo, el contenido en servicios de la manufactura ha estado creciendo. Actualmente, alrededor de un tercio del precio de un producto manufacturado en la Unión Europea está asociado a los servicios integrales. Si bien las manufacturas se utilizan también para la producción de los servicios, el contenido manufacturado de los servicios producidos en la Unión Europea es solo alrededor del 10%. El aumento gradual de los servicios y la reducción de la cuota manufacturada del valor añadido no significa que la manufactura puede ser ignorada. Todavía ella es apreciada como un sector esencial (aunque heterogéneo) con importantes vínculos de demanda y producción que juegan un papel significativo en el proceso de desarrollo económico (Calleja Crespo, 2013: 6).

Desde el reconocimiento de la materialidad de los procesos económicos, se insinúa la necesidad de intervenciones y políticas públicas menos fantasiosas. Incluso para poder arribar a “la sociedad del conocimiento”, se admite que el “cambio estructural” debe ser apreciado como un proceso acumulativo que depende de las trayectorias históricas previas y que requiere de instituciones “progresivas”. Sin estas últimas, se torna difícil lograr asignaciones de recursos que propicien mejoras en los sistemas de educación, investigación, tecnología, innovación y gobernanza.

Cualquier cambio está basado en las actuales bases de conocimiento y está limitado por los patrones de espacialización existentes. Se necesitan construir capacidades complementarias. Así las políticas para apoyar el cambio estructural deberían siempre comenzar por tener en cuenta las estructuras de producción existentes en las regiones y en los países y, también, la base de conocimiento proporcionada por las instituciones de apoyo. Probablemente, los países que buscan transformar su producción industrial hacia niveles tecnológicos superiores necesitarán también incrementar y mejorar los servicios no gubernamentales como la educación y los servicios a las empresas (Calleja Crespo, 2013: 7).

Además de justificarse en la apreciación de las tendencias a largo plazo del desarrollo capitalista, la política europea de industrialización busca sustentarse en los intereses inmediatos de los agentes económicos. En ese sentido, las nuevas narrativas de política plantean algunos argumentos “estilizados” para mantener una buena base manufacturera: - La manufactura proporciona razones y oportunidades para innovar, investigar y desarrollar ciencia y tecnología. - La manufactura genera “contribuciones por encima de la media al crecimiento general de la productividad y por lo tanto al crecimiento del ingreso real”. - La manufactura permite encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, que articulan a los servicios que, “de otro modo, tendrían una negociabilidad limitada”. - La manufactura facilita la conformación de “paquetes” de actividades secundarias y primarias cuya interrelación posibilita las actividades de fabricación avanzadas. Questiones Urbano Regionales

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- La manufactura genera aumentos de productividad que incitan al crecimiento de la productividad en otros sectores (Calleja Crespo, 2013: 8).

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En toda esta argumentación, sin embargo, la palabra “manufactura” no debe inducir a la confusión sobre cuál es el objeto de la política industrial contemporánea. A diferencia de las antiguas políticas de industrialización, la nueva estrategia no está dirigida a “igualar hacia arriba” a los territorios comunitarios de menor desarrollo relativo o a mejorar las condiciones macroeconómicas generales de los países aspirantes a ingresar a la Unión Europea. Las nuevas iniciativas industriales apuntan a recrear los fundamentos sociales y políticos necesarios para que la Unión Europea pueda sustentar “un pacto laboral” que garantice la estabilidad del área monetaria única (IILS, 2012: 18). La viabilidad de este pacto, a su vez, depende de transformar las ciudades y reconocer que el trabajo más intelectual y menos material imaginable siempre se ejerce desde alguna “localidad”. En ese sentido, por ejemplo, un articulista español destaca que una tarea fundamental del momento es propiciar un auténtico y radical cambio de actitud pues:

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[…] en los ochenta, la política industrial tuvo mala fama. Un socialista dijo que “la mejor política industrial es aquella que no existe”. Una barbaridad que creó “ciudades fantasma”. La reconversión consistió en cerrar industrias, se eligió el camino más fácil. Y España fue puntera hace décadas en algunos sectores industriales. También hubo despilfarros, obviamente. Lo apropiado hubiera sido hacer más competitivo al sector industrial, como se hizo en varios países europeos en los setenta (Rubio, 2013). Questiones Urbano Regionales

La “tercera revolución industrial”: implicaciones Aquello que la Unión Europea propone para sus territorios no es un retorno al pasado. Tampoco es una respuesta a los sentimientos nacionalistas de ciudadanos agobiados por severas crisis. En la mayoría de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las actuales políticas de “industrialización” comenzaron a gestarse a través de instituciones y/o comisiones encargadas de efectuar ejercicios de prospectiva. En este sentido, desde sus albores, tales políticas representan “dispositivos de poder” estratégicos que intentan moldear el futuro de los países creando condiciones para que la previsión pueda realizarse a sí misma. Desde hace décadas atrás, así mismo y bajo la coordinación de la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos, se estudian las transformaciones que podrían derivarse de la incorporación de nuevas tecnologías, materiales, productos y procesos. Si bien estos estudios tienen un marcado sesgo “cientificista”, las investigaciones generan documentos de política aplicada que incluyen recomendaciones de acciones a ser implementadas a distintas escalas espaciales y en diferentes lapsos temporales. Casi siempre, siguiendo la tradición del “realismo” de la política exterior estadounidense, los documentos de política aplicada adquieren una motivación rectora: intentar mantener la hegemonía de Estados Unidos en un mundo multipolar. En el ámbito del análisis económico, esta motivación suele traducirse en la búsqueda de algún nicho de “competitividad” dinámica2. 2

Para muestras de narrativas de política que conectan la seguridad con la economía, véase CGAAC (2012) y CRU (2012).

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En la Unión Europea, en el 2003, se estableció la Plataforma Europea de Tecnología Manufuture. Su misión constitutiva era proponer, desarrollar e implementar una estrategia basada en la investigación y la innovación para acelerar el ritmo de la transformación industrial hacia servicios, procesos y productos de alto valor añadido, asegurar la creación de empleos de destrezas sofisticadas y ampliar la participación europea en la producción manufacturera basada en el conocimiento (Jovane, 2013: 54). En los documentos de Manufuture, las políticas para la re-industrialización emergen de la consolidación de transformaciones estructurales que podrían activar factores “turbulentos” y que no pueden ser abordadas solo con el desarrollo de métodos y técnicas para incrementar la flexibilidad o la productividad de los factores al interior de las empresas (Westkämper, 2014: 18). Entre otras cosas, aquellas transformaciones refieren a “megatendencias globales” relacionadas con: el envejecimiento poblacional, el individualismo y su relación con las preferencias de consumo y trabajo, el desarrollo de las tecnologías de comunicación, la fabricación de productos para los mercados globales, la urbanización y su sustentabilidad, los ciclos económicos y el financiamiento de los gobiernos. Dado que las motivaciones para “la gran transformación” ya no están relacionadas solo con las inmediateces experimentadas en la vivencia empresarial, las nuevas políticas europeas apuntan a fomentar un cambio de racionalidad en los agentes económicos para que estos puedan entender el tránsito desde “los costos y ganancias a corto plazo a la competencia y la sustentabilidad”. Una de estas expresiones ineludibles de la transformación cultural tiene que ver con iniciativas de industrialización cuyos objetivos

impliquen actitudes diferentes hacia las empresas, el ambiente y el trabajo. En la base de este propósito, se encuentra una visión de las “empresas como sistemas socio-técnicos complejos en los cuales los procesos de transformación están dirigidos hacia objetivos mesurables” (Westkämper, 2014: 24). Evidentemente, en las ciudades europeas con mayor desarrollo relativo, la estrategia de re-industrialización coincide con las iniciativas para establecer “manufacturas avanzadas”. No obstante lo anterior, como propuesta para re-construir “una economía real” que pueda sostenerse a sí misma, la re-industrialización obliga a las autoridades locales y a los agentes privados a abordar frontalmente un tema delicado desde la perspectiva de las tradiciones de la organización del espacio heredadas del capitalismo de los siglos pasados. Si quieren aprovechar la gran transformación de las fuerzas productivas en marcha, gobernantes y ciudadanos deben encontrar conjuntamente las mejores opciones posibles para la gestión de los usos residenciales e industriales del suelo como un todo –que no es el resultado de una suma de partes–. Para abordar el manejo de las relaciones entre las empresas y los hogares, la política urbana debe estructurarse siguiendo la máxima de la “buena vecindad”. Dado que la vitalidad de las ciudades depende de la presencia de distintas modalidades de economía en un mismo territorio, aquella máxima conduce al reconocimiento de la existencia de intereses diferentes y a la resolución de los conflictos asociados. Conforme les proporciona a los agentes económicos motivaciones concretas para el cambio, “la buena vecindad” permite que la ciudad no excluya sino que incluya a sus habitantes y a las industrias de distintos tamaños, composiciones laborales e inQuestiones Urbano Regionales

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En Europa, además de estar relacionadas con las nuevas propuestas de “urbanismo inteligente”, las políticas basadas en la “buena vecindad” emanan de la constatación de hechos como los siguientes:

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[…] las ciudades grandes con problemas sociales y altas tasas de desempleo –principalmente de la gente joven– necesitan trabajos en sus áreas residenciales. Para Europa, uno de los más importantes desafíos es la creación de trabajos mediante la manufactura. Esto incluye a la producción personalizada en grandes cantidades de bienes de baja y alta tecnología […] Los países europeos gastan un montón de dinero en sus programas sociales para desempleo pero no apoyan a los empleos intensivos en trabajo que corresponden a las “bajas tecnologías”.

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tensidades tecnológicas. Institucionalizando esa actitud y convirtiéndoles en parte de la identidad de una ciudad, se logran intervenciones, programas y proyectos desde los cuales los gobiernos locales les proporcionan a “las industrias maduras” alternativas para que puedan reducir o eliminar sus externalidades ambientales y, de esa manera, para que puedan permanecer en la ciudad, generando producción y empleo. Las propuestas industriales estratégicas no buscan sustituir un viejo error de política con una nueva quimera endeble. Las “ciudades que producen sólo servicios” no serán transformadas en “ciudades que produzcan sólo manufacturas avanzadas”. Ni aquellas fueron posibles en el pasado, ni estas lo serán en el futuro. En economías sujetas a desarrollos desiguales, se mantienen e imponen las ciudades con empresas desiguales y diversas. Y, con ellas, se requiere el manejo adecuado de los usos alternativos del espacio. Questiones Urbano Regionales

Las fábricas son una parte de una comunidad regional y todas sus operaciones establecen relaciones con el ambiente urbano. La manufactura urbana es una respuesta a los actuales desafíos de las ciudades gigantescas: el trafico… las largas distancias… la eficiencia energética y la oferta energética; el desempleo… y los problemas sociales resultantes; la utilización de las viejas áreas y ruinas industriales contaminadas (Westkämper, 2014: 40).

Las propuestas para mantener industrias en las ciudades no son necesariamente antitéticas a objetivos ambientales ni sociales. En las próximas décadas, en un capitalismo que no podrá proseguir con el derroche energético que implica el transporte de bienes y personas a grandes distancias, la sostenibilidad dependerá de fomentar ciudades compactas que logren incorporar múltiples modalidades de manufactura sin renunciar al control público de sus procesos metabólicos. Bajo las condiciones de gobierno adecuadas, el desa-

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

rrollo de la ciencia y de la tecnología permite encontrar puntos de encuentro entre propósitos económicos y ambientales. De la “fábrica-laboratorio” a los ecosistemas urbanos Una vez más, la herramienta moldea a la ciudad y viceversa. Sin duda, este nuevo conjunto de herramientas –que además de ser utilizadas ofrecen la posibilidad de ser alteradas y producidas– cambiará y redefinirá a las ciudades. El entrelazamiento entre el mundo físico y el mundo digital traerá consecuencias sin precedentes para la humanidad. Sin embargo, se tendrá que redefinir el proceso de elaboración y aprovisionamiento de materias primas […] no será sustentable producir muebles en Santiago de Chile con madera de Finlandia o hacer placas de circuitos en Chicago con componentes electrónicos de China (Diez, 2012: 465).

Básicamente, la “Tercera Revolución Industrial” está definida por la elaboración de objetos mediante máquinas-herramientas controladas por computadoras (Cuadro 1). Además de que rompe con la distinción tajante entre bienes y servicios, la fabricación digital permite la “personalización en grandes cantidades”3 de productos en tiempo 3



El término Mass Customization podría traducirse como “personalización en masa”. Sin embargo, esa opción implicaría fomentar interpretaciones de los nuevos procesos sesgadas por las connotaciones relacionadas con el fordismo y el taylorismo. En principio, las nuevas tecnologías permiten fabricar un objeto “a la medida” exacta de las especificaciones solicitadas por un consumidor y, simultáneamente, fabricar grandes cantidades de ese mismo objeto “personalizado”. Esta combinación no podía lograrse con las viejas modalidades de organización empresarial. Al margen de lo anterior, se podrían encontrar otras distinciones. Por ejemplo, a diferencia de la organiza-

real (Tien, 2012: 257). En la inmediatez del lugar de trabajo, estas circunstancias alteran las relaciones entre insumos y productos así como entre productos y desechos. Esto es posible en virtud de que, a la sazón de un escultor que moldea a su objeto de trabajo sin fracturarlo, las nuevas herramientas permiten una “manufactura aditiva” que genera productos sin incurrir en las formas tradicionales de remoción de materiales4. Conforme modifica el trabajo al “interior de la fábrica”, la producción personalizada en grandes cantidades altera también las relaciones entre energía, materia e información “hacia afuera de la fábrica”. Se desencadena así un conjunto de procesos metabólicos que transforman las prácticas y las políticas para “la inserción internacional” del barrio, la ciudad, la región o el país. En el capitalismo del siglo xxi, se vuelven cada vez menos viables y atractivos el régimen espacial urbano requerido por la gran industria, las geografías económicas subnacionales fomentadas por el regionalismo abierto y el comercio internacional a grandes distancias. Definitivamente, la producción personalizada en grandes cantidades implica mucho más que el monitoreo digital del uso de materiales en una empresa y de la colocación de semáforos inteligentes en una ciudad o la utilización de monedas electrónicas en un bloque comercial. Sin pretender agotar



ción taylorista del trabajo, la producción personalizada en grandes cantidades implica la configuración de un “trabajador” con conocimientos que deben mantenerse bajo su control para ser efectivos y que no requieren ser expropiados por un “técnico”. Es decir, la nueva modalidad productiva presupone conjugar en un solo agente las experticias intelectuales relacionadas con una labor operativa muy concreta. Para una visión panorámica sobre la producción personalizada en grandes cantidades, véase: Fogliatto & Da Silveira (2011).

4 Para una explicación de las modalidades de manufacturas asociadas a la tercera revolución industrial, véase Wright (2001). Questiones Urbano Regionales

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la descripción de transformaciones aún en ciernes, las implicaciones más evidentes de la producción personalizada en grandes cantidades podrían resumirse en los siguientes ámbitos: - Se amplían las posibilidades para que el agente económico (trabajador-emprendedor) controle las condiciones inmediatas de la “fabricación personal”5. - Se posibilita una gestión más exhaustiva de los tiempos de fabricación, que reduce las necesidades de almacenamiento de insumos y productos finales en un mismo sitio. - Se reduce el espacio físico requerido por una unidad económica (la fábrica o el taller) en una misma localidad, y se posibilita así una mayor descentralización de procesos. - Se convierte al sitio de trabajo en una “fábrica-laboratorio” (Fab-lab), que podría compactar los procesos productivos y ocupar espacios físicos no extensos. - Se facilita la ubicación de los Fab-lab en cualquier parte de una ciudad, si esta tiene infraestructuras para conexión en redes y comunidades de aprendizaje, conocimiento, producción y comercialización6. 5 No sobra decir que la tercera revolución industrial no implica la supresión de las formas de alienación, explotación y dominación consustanciales al capitalismo como modo de producción. Para apreciaciones críticas de los nuevos procesos laborales, véase Sierra Caballero (2006).

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6 En una ciudad inteligente y productiva, las nuevas empresas deberían adquirir rasgos de publicidad. Actualmente esto ya está sucediendo en los Fab-Labs. En estas unidades económicas, las modalidades de producción-investigación les conducen a adquirir rasgos propios de los bienes comunes y de sus prácticas asociadas. En ese sentido, “los Fab-labs son lugares de producción Questiones Urbano Regionales

Como puede apreciarse en la propuesta de “Smart Grid”, la ciudad que alberga a las manufacturas avanzadas se asume a sí misma como un conjunto de “ecosistemas urbanos” donde coexisten hogares, oficinas y empresas en el espacio más eficiente energéticamente y “en una misma región” (Clark, 2012)7. FabCity es un nuevo modelo para la ciudad. Se basa en el poder de otorgarles a las ciudades nuevamente la capacidad para producir mediante micro fábricas insertadas en el tejido urbano y conectadas a los ciudadanos. FabCity descansa en el modelo “de PERS a DEDS”8. PERS significa “producto adentro, basura hacia fuera”: el modelo convencional de ciudad hasta el momento, una ciudad que consume bienes y produce residuos […] y que es insostenible en diferentes niveles (económico, ambiental, social y/ cultural). DEDS significa “entrada de datos, salida de datos”, un modelo de ciudad en el que no hay desperdicios verdaderos; los desechos son en sí mismos recursos, que posibilitan así un circuito sostenible de producción y reutilización. De esta manera, la ciudad deviene en un organismo que llevará mercancías a las personas y establecerá las plataformas para compartir y manejar conocimiento, un atractor de talento y un exportador de soluciones, maximizando sus recursos. En términos prácticos, la FabCity geneentre iguales” en los cuales “la principal disrupción que la próxima revolución industrial traerá es la disrupción de los sistemas jerárquicos y el aparecimiento de los sistemas de poder lateral. La manufactura digital en un Fab-Lab es personal y, ante todo, la red Fab-Lab es una red social con conexiones laterales que se establecen entre los individuos” (Troxler, 2013). 7 Para una discusión del concepto de “ecosistemas urbanos” vinculada a las tareas de la construcción, planificación y gobierno de los comunes, véase Dietz, Ostrom & Stern (2008). 8 En su versión original, los acrónimos utilizados son PITO que refiere a Product In, Trash Out y DITO que refiere a Data In, Data Out.

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rará un nuevo modelo de ciudad, que redefine el uso de las nuevas tecnologías de la información y de la producción, confiriéndole a la herramienta una dimensión social, económica y productiva. La misma herramienta utilizada hasta ahora para construir esculturas espectaculares será reorientada hacia ofrecer soluciones a los problemas locales: energía, producción o socialización de objetos. Localizada en los distritos de Barcelona, FabCity […] será capaz de responder a las realidades de la gente común, pero, al mismo tiempo, estará conectada a una red metropolitana y global de conocimiento relacionada con el uso de las tecnologías de “fabricación digital” (Diez, 2012: 465).

El gobierno local y la transformación de las relaciones sociales En la transición hacia economías subnacionales energéticamente eficientes, la re-industrialización de las ciudades no equivale a la reconstrucción de la ciudad industrial decimonónica con chimeneas negras, malos olores y trabajadores hacinados. Aun cuando no logran resolver todas las externalidades causadas por la intervención humana en la biosfera, los actuales niveles de desarrollo científico-tecnológico permiten construir ecosistemas urbanos multifuncionales en los cuales la manufactura puede ser parte de la solución a los problemas energéticos. Si bien aún está en ciernes, esta transformación urbano-productiva está ya siendo implementada en las ciudades que quieren y pueden transformarse a sí mismas. Obviamente, a tal efecto, se requiere gobiernos municipales y liderazgos empresariales comprometidos con su ciudad. Transformar los procesos de producción en consistencia

con la “tercera revolución industrial” implica también la utilización de nuevos tipos de “máquinas-herramientas”, de una nueva generación de empresas cuyos “costos directos” tiendan a reducirse año tras año. Para un fabricante de manufacturas avanzadas – que podría producir incluso desde su propia casa–, la mayor dificultad no radicará ni en comprar una impresora 3D ni en adecuar su residencia. Muy probablemente, su problema será otro: residir en una ciudad cuyas características le permitan ejercer su oficio. Para reducir los costos “externos” que impiden la difusión de manufacturas avanzadas, se requiere un gobierno local que estructure su planificación admitiendo que las ciudades no han sido, no son y no serán sitios utilizados exclusivamente para el asentamiento de hogares. En el capitalismo de bajo contenido carbónico, la ciudad no podrá ser planificada como si fuese gran recipiente de dormitorios. Las ciudades adquirirán morfologías inesperadas conforme los materiales, las tecnologías y los procesos avanzados devengan parte de la vida cotidiana de millares de individuos que interactúen autónomamente entre sí, pero incrustados en redes de productores y consumidores. En una nueva visión de la planificación como ejercicio de regulación y canalización de la espontaneidad hacia objetivos públicos, la empresa usuaria de “tecnologías de espectro alto” debería concebirse como “una infraestructura urbana” que cumple funciones públicas, pues “está incrustada en comunidades públicas. Aquella debería ser el lugar donde los requerimientos del consumidor sean satisfechos en la forma ecológica y económica más óptima.” (Westkämper, 2014: 40). En buena medida, la sustentabilidad de una ciudad compleja dependerá de una transformación inconclusa pero difícil de Questiones Urbano Regionales

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Diego Mancheno y Juan Fernando Terán

Cuadro 1 Comparación entre las distintas revoluciones industriales

• Debates

Características

Primera

Segunda

Tercera

Énfasis económico

Bienes

Bienes

Bienes / servicios

Énfasis productivo

Producción

Producción en masa

Personalización en masa

Énfasis tecnológico

Hierro

Línea de ensamblaje, Bessemer steel

Servicios adaptativos, Manufactura digital

Ciclo de vida del producto

Décadas

Años

Meses

Capacidad humana

Muscular

Muscular, intelectual

Intelectual

Nivel de vida

Subsistencia

Calidad de los bienes

Calidad de vida

Impacto inicial

Gran Bretaña

EE. UU., Alemania

EE. UU.

Inicio aproximado

1750

1860

2010

Fuente: Tien (2012)

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postergar. Hasta el momento, la “administración municipal” no ha sido concebida propiamente como un auténtico “gobierno subnacional”. Las herencias del capitalismo decimonónico consolidaron al Estado-Nación como aquella forma de poder político que tiende a reclamar para sí el monopolio de la formulación e implementación de acciones y políticas estratégicas en todos los ámbitos del territorio. Esta posición guarda correspondencia con formas de producción que están profundizando su ineficiencia, agudizando sus externalidades ambientales negativas e intensificando la inequidad y la pobreza. Para intentar organizar los parámetros básicos para el desempeño de la ciudad como sistema complejo multifuncional y policéntrico, el municipio debe concebirse, postularse y construirse como “gobierno”. En una ciudad inteligente y productiva, la labor municipal no puede reducirse a la provisión oportuna de infraestructura. Muchos de los problemas de coordinación de las acciones colectivas solo pueden reQuestiones Urbano Regionales

solverse cuando los agentes sociales “se encuentran” entre sí para conocerse, disputar y negociar sus intereses materiales y simbólicos. Este encuentro entre agentes diferentes sucede en los espacios y los tiempos que la ciudad define, habilita y reproduce. Este encuentro entre diferentes es y será siempre un evento político. Por ello, por ejemplo, como puede apreciarse en las experiencias asiáticas y estadounidenses consideradas exitosas, la creación de auténticas articulaciones funcionales entre las universidades y las empresas ocurre cuando el gobierno subnacional genera las oportunidades para la confluencia sistemática de “lo público”, “lo privado” y “lo comunitario”. Sea como opción para un país, una región o una ciudad, una estrategia de crecimiento basada en manufacturas avanzadas exige transformaciones en “el gobierno” de los lugares, espacios y territorios. La lógica administrativa no basta para entender que una ciudad es, ante todo, un conjunto de relaciones sociales cuya gobernanza

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

implica crear, ejercer y legitimar facultades de gobierno en cada instante y en múltiples formas. La industrialización basada en manufacturas avanzadas presupone determinar las atribuciones requeridas para un gobierno local en correspondencia con condiciones históricas y culturales específicas. Para comenzar a resolver esta interrogante, el énfasis debe trasladarse desde la oficina del ingeniero consultor hacia el ágora ciudadana. Se debe propiciar la discusión colectiva sobre lo que debe y puede hacer el gobierno local en las actuales condiciones de desarrollo capitalista. La ciudad y sus “comunes industriales” En el capitalismo, en lugar de distribuirse uniformemente a través del espacio, “las actividades de producción y consumo están concentradas en un número de áreas urbanas de diferentes tamaños y composiciones industriales” (Henderson, 2004: 2294). Debido a esta circunstancia, sean cuales fuesen las características de las cadenas de valor transnacionales imperantes en un momento determinado, se crean y recrean incesantemente “sistemas de ciudades” que establecen fácticamente los parámetros para la imaginación del futuro. En la transición hacia sociedades energéticamente eficientes, los sistemas de ciudades seguirán existiendo. Incluso si desapareciesen las rígidas divisiones del trabajo intranacionales e internacionales, no todas las ciudades podrán albergar a “la tercera revolución industrial”. La industrialización o re-industrialización con manufacturas avanzadas no será una opción factible, eficiente ni sustentable para cualquier ciudad.

Muy posiblemente, en los sistemas urbanos de los países de menor desarrollo relativo, la “manufactura tradicional” predominará en el paisaje de las ciudades pequeñas e intermedias. Esto no implica, sin embargo, descuidar el problema de la localización de las empresas al interior de una ciudad. En su calidad de “totalidad compleja”, la ciudad es en sí misma una gran infraestructura cuyas características condicionan el desempeño de sus formas de economía. ¿Cómo sucede esto? Aun cuando estuviese localizada en una economía nacional poco dinámica, usualmente, una ciudad contiene varios tipos de “bienes comunes”, cuyas bondades pueden ser disfrutadas por quienes entran en su contacto. Estos bienes abarcan a los “comunes industriales”, un concepto que refiere a las condiciones que “sostienen” a la manufactura como una opción abierta a todos y a nadie en particular9. Las universidades, las organizaciones no gubernamentales o las empresas de investigación y desarrollo proporcionan ejemplos directos de comunes industriales. Estas instituciones derraman sus externalidades positivas a toda la ciudad. Cualquier empresario manufacturero puede aprovechar los beneficios de su presencia aunque no haya contribuido a su surgimiento. Por eso, los comunes industriales constituyen 9

Debido a las interpretaciones liberales del proceso económico, se acostumbra pensar que “el emprendimiento” puede ser una aventura individual en última instancia. Desde esa lógica, el éxito empresarial parecería divorciarse de la presencia de bienes públicos y bienes comunes. Eso no es así. Ciertamente, un empresario podría decidir la instalación de una fábrica manufacturera en una ciudad sin escuelas, sin colegios, sin universidades, sin alcantarillado o sin vías pavimentadas. Para mantener operando a su fábrica a través del tiempo, sin embargo, aquel empresario tendrá que asumir los costos “externos” de su decisión o, para decirlo de otra forma, tendrá que destinar parte de su capital privado para compensar todos aquellos bienes comunes o bienes públicos inexistentes en su localidad. Questiones Urbano Regionales

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• Debates

un “ecosistema de innovación” que conforma el patrimonio económico de la ciudad y la construye como espacio con una identidad productiva específica. Para explicitar mejor la importancia de los bienes comunes, conviene efectuar una digresión ubicándolos en los debates contemporáneos. Veamos. En Producir prosperidad: por qué América necesita un renacimiento manufacturero, un libro dirigido a una audiencia genérica de interesados en asuntos empresariales, Pisano & Shih (2012) utilizan el término “los comunes industriales” para referirse a una clase específica de recursos relacionados con la fabricación de manufacturas10. En definitiva, su propuesta es una aplicación del concepto de “los comunes” utilizado por el institucionalismo económico y la ecología política desde hace tiempo atrás. Por ello, para que el sentido de esa aplicación sea más palpable, se debe acotar que: - “Los comunes” son bienes cuyas características no se encuentran en sí mismos sino en las relaciones sociales en las cuales están inmersos. Por ello, se puede hablar de bienes comunes de origen natural y bienes comunes de origen humano. - “Los comunes” son bienes que están siendo compartidos o pueden ser compartidos por diversos agentes económicos. En un momento determinado, sus usos y aprovechamientos dependen de las convenciones culturales y normas jurídicas existentes. - “Los comunes” no necesariamente son bienes públicos. Por una parte, el uso de los bienes comunes sí implica rivalidad; 48

10 Para una discusión más amplia sobre “los comunes”, véase Lipietz (2012), Ostrom (1990) y Van Laerhoven & Ostrom (2007). Questiones Urbano Regionales

por otra parte, los bienes comunes pueden existir incluso aun cuando el Estado no tenga su propiedad ni ejerza su dominio. Ahora bien, Pisano & Shih mencionan como “comunes industriales” a las redes de saberes tecnológicos, las capacidades operativas y las habilidades especializadas que subyacen a la existencia de las industrias, las universidades y los gobiernos. Para explicar su propuesta, aquellos autores plantean una analogía entre los comunes de origen natural y los comunes de origen humano. Aunque podría ser reemplazada por otra metáfora más adecuada, ese planteamiento es admisible en la medida en que ambos tipos de comunes proporcionan bienes y servicios para ecosistemas diferentes a aquellos en los cuales están localizados: En el pasado, los agricultores y pobladores locales llevaban su ganado a los comunes, a un pasto que todos podían usar. Los comunes eran un recurso crítico para la comunidad porque aquellos alimentaban al ganado sobre el cual estaba basada la economía agrícola local […] Las industrias modernas tienen también bienes comunes, aunque son infinitamente más complejos que los simples pastizales verdes de las ciudades de los siglos pasados. En nuestros días, los comunes industriales consisten en redes de conocimiento tecnológico, capacidades operativas y habilidades especializadas que apoyan frecuentemente a múltiples sectores industriales y que están incorporadas en la fuerza de trabajo, en los competidores, en los proveedores, en los clientes, en los emprendimientos cooperativos de I&D y en las universidades. Si bien los comunes industriales son ampliamente apoyados por entidades privadas con fines de lucro, el conocimiento

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

producido por esas entidades fluye entre las empresas a través de los movimientos de las personas de una compañía a otra, de las acciones colaborativas entre proveedores y clientes, del intercambio formal e informal de tecnología y de la imitación de los competidores (Pisano & Shih, 2012: 1).

Dado que Pisano y Shih estructuran su argumentación pensando en el futuro de la economía estadounidense, su narrativa tiene un sesgo macroeconómico que no pretende apreciar a las transformaciones económicas en su localización en la ciudad. A similitud de la economía convencional, su propuesta reconoce la importancia de “lo local” pero no despliega las implicaciones de ese reconocimiento: Aunque se habla mucho estos días de que “el mundo es plano”11, de hecho, los conocimientos y las capacidades son muy locales frecuentemente. Esto significa que los comunes industriales pueden tener también un carácter local. Como resultado, las empresas ubicadas en ciertos lugares tienen ventajas sobre otras en virtud de su acceso al conjunto apropiado de trabajadores, ingenieros, talento empresarial, proveedores y universidades (Pisano & Shih, 2012).

Debido a ese sesgo macroeconómico, a continuación se torna conveniente ensayar 11 En su “breve historia” de la globalización en el siglo xxi, Friedman utiliza la metáfora “el mundo es plano” para indicar que el comercio internacional y las tecnologías de comunicación están “nivelando el campo de juego” para todos los eventuales jugadores. Por ello, según la visión liberal convencional abrazada por ese autor, cualquier persona o empresa podría ser internacionalmente competitiva pues las variables espaciales ya no serían relevantes para determinar esa cualidad. En ese párrafo, Pisano & Shih buscan destacar que, en las políticas contemporáneas, se asume precisamente lo opuesto: la localización en el espacio sí es importante.

un planteamiento explícito sobre la ciudad y los comunes industriales. Veamos12. 1) Cuando una ciudad pierde la capacidad para producir, aquella pierde también la capacidad para innovar. En el capitalismo, la creación, innovación e investigación científicas están fuertemente condicionadas por una racionalidad “pragmática” que se estructura e institucionaliza a sí misma conforme busca responder a las necesidades inmediatas y directas de agentes económicos concretamente identificables. La fabricación de bienes materiales es, precisamente, una fuente de esas necesidades. Si una ciudad elimina la manufactura o la desplaza hacia afuera de su ámbito de influencia, las personas y las colectividades tienden a perder las motivaciones que suelen impulsarlas a ejercer sus capacidades creativas de manera autónoma, sistemática y concreta. Los conocimientos pragmáticos se producen en forma colectiva y devienen en bienes colectivos. Por ello, ciertamente, “la importación” de una solución tecnológica podría resolver la necesidad inmediata y específica de un determinado productor. Sin embargo, el trasplante tecnológico no genera necesariamente un ambiente de creación en una ciudad. A menudo, la innovación y la manufactura son apreciadas como residentes en los extremos opuestos del espectro económico: ante todo, la innovación tendría que ver con el cerebro (el trabajo intelectual) y la fabricación tendría que ver con los músculos (el trabajo físico). La innovación requiere trabajadores altamente cualificados y muy bien pagados; la manufactura requiere trabajadores poco cualificados y mal pagados; la in12 A continuación se efectúa una extrapolación explícita de los argumentos de Pisano & Shih (2012) hacia el ámbito de la ciudad y sus políticas. Por tanto, este ejercicio podría no coincidir con el marco conceptual ni con las implicaciones que aquellos autores estarían dispuestos a admitir. Questiones Urbano Regionales

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• Debates

novación es una especialidad con alto valor agregado y la industria es un producto de bajo valor añadido; la innovación es creativa y limpia; y la fabricación es aburrida y sucia. Esta visión de la manufactura es un mito y está basada en un profundo desconocimiento de cómo funciona el proceso de innovación y de la relación entre fabricación, investigación y desarrollo (Pisano & Shih, 2012).

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2) Los comunes industriales de una ciudad pueden proporcionar una plataforma para la acumulación de capitales a escala regional e, incluso, nacional. Las empresas y actividades económicas están interrelacionadas entre sí a través de sistemas complejos que están, usan y construyen el espacio urbano. Entre las empresas y los hogares se producen flujos de materiales, insumos, productos y desechos que suceden a través de las distintas infraestructuras que la ciudad posee para la circulación de objetos. A partir de las características de esas infraestructuras, se generan los parámetros “comunes” para la eficiencia y la sustentabilidad de la movilización de materia, energía e información. Todo el metabolismo urbano existe en el espacio. Por ello, la localización o deslocalización de una empresa incide potencialmente no solo en la actividad de otras empresas con las cuales aquella está obviamente relacionada sino, también, en las características de las infraestructuras compartidas que definen a una ciudad como un sistema metabólico específico. Cada vez que la empresa A pierde a un proveedor B, porque este se desplazó hacia otra región, la ciudad se transforma como totalidad y ya no es la misma como infraestructura contenedora de bienes comunes. Dependiendo de cuáles sean sus características económicas, la empresa deslocalizada puede generar la destrucción de los “comunes industriales”. Por eso, como “plataforma Questiones Urbano Regionales

para el crecimiento”, los bienes comunes de una ciudad no son objetos, sino propiedades emergentes de un sistema complejo. […] las industrias y los proveedores de prestaciones para las industrias se necesitan mutuamente. Maten a una industria crítica y, probablemente, los proveedores no sobrevivirán por mucho tiempo; posteriormente, otras industrias de la región que dependen de esos proveedores estarán en peligro […] El desenlace de los comunes es un círculo vicioso. Conforme las capacidades se erosionan, se vuelve más difícil para las empresas mantenerse en el negocio. Ellas se ven obligadas a trasladar sus operaciones, o su base de proveedores, hacia los nuevos comunes. Conforme las empresas se mueven, se torna más difícil para los proveedores sostenerse. En última instancia, estos deben cerrar la tienda o trasladar sus operaciones. Y, lo que es peor, la pérdida de los comunes puede cercenar futuras oportunidades para el surgimiento de nuevos sectores innovadores (Pisano & Shih, 2012).

3) Las políticas de los gobiernos locales y la gestión de las empresas privadas inciden en la preservación del patrimonio industrial común que otorga viabilidad económica a una ciudad. La erosión o el desaparecimiento de los comunes industriales no es un proceso natural regido por mecanismos automáticos e impersonales de ajuste. En un momento determinado, la configuración económica de una ciudad es el resultado concurrente y acumulativo de las múltiples acciones autónomas emprendidas por agentes públicos y privados. Incluso cuando las decisiones de acción están basadas en cálculos racionales, las ganancias percibidas para una empresa a corto plazo podrían generar efectos no deseados para el ecosistema empresarial urbano a

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

En Estados Unidos, la erosión de los bienes comunes industrial no es el resultado de la “mano invisible” de los mercados sino, antes bien, de la “mano visible” de los gerentes y hacedores de políticas […] Considere el outsourcing. Para muchas empresas era simplemente demasiado atractivo cerrar su producción en Estados Unidos y elaborar sus productos con proveedores asiáticos. Muchas empresas han decidido incluso comprar investigación y desarrollo de proveedores asiáticos (i. e. la mayoría de las computadoras portátiles son diseñadas y fabricadas por un puñado de empresas taiwanesas). En el corto plazo, el outsourcing podría reducir drásticamente los costos de bienes y sobrealimentar los ingresos.

de proveedores hacia el extranjero se vuelva aún más atractivo aún para otras empresas. El proceso aparece como una reacción natural a las fuerzas del mercado pero, de hecho, aquel fue provocado por decisiones gerenciales muy específicas (Pisano & Shih, 2012).

Dos aspectos de una misma lógica: obras faraónicas y re-ingeniería intrafábrica Para garantizar acciones y políticas metropolitanas coherentes, no basta admitir que la “competitividad” de una empresa está relacionada con las características de la ciudad como un sistema complejo. Incluso cuando se asume la noción de ecosistemas urbanos, muy fácilmente, se incurre en dos modalidades de práctica poco favorables para una estrategia de crecimiento basada en manufacturas avanzadas. Raul Moscoso

largo plazo. Cuando se admite la existencia de procesos con eventuales consecuencias no intencionadas y efectos perversos, los comunes industriales aparecen como resultados siempre contingentes y frágiles cuya supervivencia debe ser “cuidada” por todos. En un “puerto seco”, por ejemplo, una gran infraestructura moderna para la conectividad internacional podría dejar de funcionar como un “común industrial” debido a decisiones públicas y privadas que operen en ese sentido. Por eso, para mantener con “vida” a una ciudad, se requieren políticas activas y una ética empresarial comprometida con el lugar.

Esta es una lógica difícil de combatir. Sin embargo, conforme cada empresa toma esa decisión, los proveedores existentes tienen cada vez más dificultades para mantenerse en el negocio. Se hace cada vez menos viable económicamente la inversión en nuevas tecnologías o en la formación de los trabajadores. Esta falta de inversión en recursos tecnológicos y humanos conduce a una mayor erosión en el rendimiento competitivo y, a su vez, esto hace que el traslado de la base

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• Debates

En primer lugar, la creación de ventajas competitivas no necesariamente atraviesa por la construcción de grandes obras para albergar a espacios productivos del mañana, dígase “las ciudades del conocimiento” o “los parques de alta tecnología, investigación y desarrollo”. Semejante táctica presupone una visión lineal-evolutiva de la innovación en la cual, por no decir más, se confunde entre un bien público o un común industrial con un edificio o un recinto cerrado. Incluso en la literatura de corte gerencial contemporánea, se destaca que las externalidades positivas asociadas a las instituciones de investigación y desarrollo están relacionadas con la organización de la convivencia en la ciudad. Las relaciones e intercambios sociales entre las personas es aquello que confiere vitalidad a una ciudad y sus ecosistemas productivos. Por ello, ni siquiera en Estados Unidos, el país que mayor experiencia podría eventualmente tener en la construcción de “tecnópolis” a partir de la nada, las políticas tienden a favorecer la creación de nuevos Silicon Valley localizados a pocas decenas de kilómetros de las ciudades que históricamente han concentrado el talento humano en todas sus formas y calidades. Las experiencias chinas y asiáticas han evidenciado que los “nuevos” paisajes industriales que pueden sostenerse a sí mismos emergen cuando las acciones privadas y las políticas públicas reconocen que “la historia sí importa”13. Cuanto más ambiciosa es una propuesta de innovación, aún más necesario es relacionar a las regiones prexistentes. Estas albergan infraestructuras económicas y conocimientos tácitos que han

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13 Para una ilustración sintética sobre cómo la creación de vínculos regionales incide en el “surgimiento” de las zonas industriales exitosas en las ciudades costeras de China, véase Kim (2012). Questiones Urbano Regionales

demostrado, a través del tiempo, que pueden y deben vincularse entre sí. Las nuevas geografías económicas no surgen por la colocación de “un proyecto arquitectónico” en espera de que este opere como catalizador de círculos virtuosos. Por ello, en la OCDE, las nuevas recomendaciones de política industrial no contemplan la creación de clústeres “desde el principio”: La lógica económica sugiere que una política para aglomeraciones debería basarse en el apoyo gubernamental a los clústeres existentes o emergentes antes que en intentar crearlos ab initio. Una política “que desafíe la ventaja comparativa”, buscando desarrollar completamente nuevos grupos de empresas en sectores seleccionados, puede implicar altos costos, altos riesgos y dar lugar a una competencia destructiva si muchas regiones persiguen las mismas políticas en la búsqueda de las mismas industrias. Detrás de los programas de desarrollo de clústeres yace la idea de que las empresas y las industrias son parte de sistemas interconectados más amplios que involucran intercambios mercantiles y no mercantiles. Por tanto es difícil para los gobiernos crear y manejar tales sistemas complejos a través de la política pública (Warwick, 2013: 36).

Por su parte, en los documentos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de Estados Unidos, se enfatiza en la necesidad de crear sistemas cada vez más complejos a través de la articulación entre los agentes e infraestructuras existentes. Esto implica la realización de inversiones para que las infraestructuras de educación e investigación existentes puedan ser compartidas, creando retroalimentaciones virtuosas derivadas de la cercanía espacial de los procesos de diseño, investigación y manufactura14. 14 Para muestras en ese sentido, véase IWGAM (2012).

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

En este proceso de crear o capturar ventajas dinámicas a través del entendimiento y transformación de las relaciones espaciales, se torna fundamental que el gobierno municipal y otros actores locales definan cómo la ciudad hospedará a sus instituciones de educación superior y cómo proyectará a las universidades como bienes comunes con impactos regionales. También se requiere la creación de “centros de apoyo” con una definición territorial para potenciar las posibilidades de las manufacturas pequeñas y medianas15. Como gobiernos, productores y académicos mexicanos lo están descubriendo, la industrialización o re-industrialización de las ciudades implica repensar qué son y cómo se integran entre sí las cadenas de valor en las condiciones actuales de desarrollo capitalista. Sean cuales fueren sus modalidades específicas, en definitiva, la “competitividad” de las cadenas de valor está relacionada más con “la venta de soluciones” para otros procesos productivos (León Garza, 2013). Este “macro” objetivo solo puede lograrse si la organización del espacio urbano permite que las cadenas integren adecuadamente el flujo de información, el flujo de materiales y el flujo financiero. Y esto, en lugar de planos arquitectónicos, requiere gobierno local. En segundo lugar, la nueva generación de empresas no surge por la mera modificación de aquello que pasa al interior de una unidad productiva. La innovación de productos, la transformación de procesos o la reducción de costos “intrafábrica” no bastan. Como parte de sistemas mayores 15 En La captura de la ventaja competitiva doméstica en la manufactura avanzada, se torna interesante observar el reconocimiento estadounidense de que los europeos “han demostrado que las pequeñas y medianas empresas pueden incrementar sustancialmente su desempeño cuando se les proporciona asistencia adecuada y cuando utilizan capacidades de simulación y modelación” (AMPSC, 2012:3).

con alcance local, regional, nacional e internacional, la empresa tiene un desempeño que está condicionado por lo que suceda con otros elementos de su ciudad. Para el propio empresario, esto se vuelve obvio y comprensible cuando contempla cómo las virtudes o defectos de los sistemas de transporte y logística condicionan cotidianamente su ejercicio productivo. Las conexiones relacionadas con insumos y productos, sin embargo, no agotan el condicionamiento ejercido por el ecosistema sobre las distintas unidades económicas. En razón de lo anterior, en última instancia, el fomento de las “manufacturas avanzadas” no se resuelve exclusivamente con políticas industriales elaboradas e implementadas desde los gobiernos nacionales. Las personas, las familias y las empresas realmente existentes están ubicadas, siempre y en cada momento, en un territorio. Hoy en día si no existen políticas urbanas coherentes definidas desde lo local, la política industrial no proporcionará los impactos esperados y tampoco generará resultados sostenibles en el tiempo. En América Latina, aparentemente, los modernizadores posmodernos quieren emular a las ciudades del conocimiento asiáticas; en su pretensión, sin embargo, olvidan que tales ciudades han sido posibles gracias a un proceso muy profundo de descentralización que, al menos desde las reformas económicas implementadas en China, transfirió facultades reales de política económica hacia los gobiernos subnacionales16. Para que pueda articularse a un proyecto de construcción de ciudad, la política industrial tiene que superar la tradicional con16 Para mayor información y análisis sobre las ciudades del conocimiento, los parques tecnológico-científicos y otras estructuras económicas similares, véase WCI (2012) y Terán (2013). Questiones Urbano Regionales

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• Debates

cepción relacionada con la implementación de intervenciones basadas en “el producto”. Esa visión tradicional no permite apreciar todo aquello que puede y debe hacer el gobierno local. Entre otras cosas, se requieren intervenciones que permitan “construir sistemas, crear redes, desarrollar instituciones y alinear prioridades estratégicas” en la ciudad y desde la ciudad (Warwick, 2013). La realidad configura ciudades multifuncionales Una ciudad en decadencia es aquella que floreció en el pasado debido al desarrollo de una única actividad económica en la cual la ciudad se especializó. Kevin Lynch (Fernández Águeda, 2009) El suelo que produce empleos es un elemento crítico para una ciudad próspera y saludable. Departamento de Planificación, Ciudad de Los Ángeles (DCP, 2007)

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La ciudad posindustrial no existió ni siquiera allí donde sus teóricos decían que emergería ineluctablemente. En las ideologías de la posmodernidad, los referentes de la ciudad futura fueron construidos generando tipos ideales que fusionaban descuidada y laxamente rasgos de los grandes centros financieros, las ciudades “globales” y las “ciudades creativas”. En esas ciudades imaginadas que se desentendían de la producción real, el predominio de la economía del conocimiento conducía tendencialmente a la uniformización de las personas y sus espacios. En los hechos, empero, las ciudades no sucumbieron ante semejante monotonía. Questiones Urbano Regionales

Incluso durante las últimas décadas del siglo xx, en momentos en los cuales el neoliberalismo y “la globalización” parecían datos imbatibles, las ciudades metropolitanas mantuvieron abierta la posibilidad para que distintos usos del suelo y formas de economía coexistan dentro de un mismo territorio urbano-regional. Ni siquiera New York devino en la “ciudad global” que Sassen imaginaba en 1984. Si esto es así, ¿por qué los políticos y funcionarios descubren ahora la fragilidad empírica de cualquiera de las variantes de la imaginaria ciudad posmoderna? En los países desarrollados, los tomadores de decisiones están asumiendo un “realismo poscrisis”. Aunque sea paulatina e inconsistentemente, aquellos comienzan a reconocer que la complacencia con los dogmas del laissez faire condujo a decisiones que volvieron “inviables” a ciudades que no tenían razones estructurales contundentes para serlo. La consecuencia inmediata de esta “nueva” actitud es una revalorización de la acción pública dirigida hacia la creación de externalidades dinámicas por medio de la industrialización17. Dado que ese objetivo solo puede alcanzarse modificando el espacio y sus usos, en Estados Unidos la “re-industrialización” de las ciudades está convirtiéndose en la “bandera de lucha” para distintas redes de política pública, comunidades epistémicas y grupos de practicantes. A fines del 2012, por ejemplo, New York albergó el lanzamiento de Urban Manufacturing Alliance (UMA), una red nacional de empresas, organizaciones no gubernamentales e instituciones públicas que colaboran para “hacer crecer la manufactura urbana, crear empleos con sa17 Para una discusión sobre los nuevos argumentos utilizados para legitimar políticas activas en Europa, véase Aghion et al. (2011).

Ciudades inteligentes, ciudades productivas: la “tercera revolución industrial”, otra opción para una metrópoli diversa

larios mínimos y catalizar economías locales sustentables” (UMA, 2012). En este contexto el desafío de revitalizar a las ciudades golpeadas por la desindustrialización pasa por un diagnóstico sobre las condiciones en las cuales la ciudad en cuestión y su base industrial quedaron. En comparación con las ciudades estadounidenses, por ejemplo, la re-industrialización de las ciudades españolas o de las ciudades mexicanas podría ser una tarea mucho más difícil y monumental –justamente por su eficiencia en la implantación de la receta neoliberal–. Además, y al margen de las situaciones generadas por las condiciones iniciales, las nuevas políticas para crear o mantener industrias urbanas deberán enfrentar las dinámicas de los mercados inmobiliarios para controlar, regular y evitar que se constituyan las ya harto conocidas burbujas especulativas y los procesos agresivos de gentrificación y explusión. Por ejemplo, al menos para el caso de las “grandes ciudades”, se ha constatado que: […] en una ciudad con costos altos de los inmuebles y una fuerte competencia de otros usos del suelo (i. e. residencial y comercial), muchos participantes sintieron que las políticas de zonificación y uso del suelo proporcionan el fundamento sobre el cual otras políticas pro-industriales deberían basarse. Si bien las regulaciones adecuadas del uso del suelo podrían no ser el único determinante de éxito del sector manufacturero, muchos negocios manufactureros han encontrado su muerte debido a la inestabilidad de las regulaciones del uso del suelo que fomentan la especulación inmobiliaria. La incertidumbre sobre si una parcela zonificada como industrial será rezonificada hacia usos residenciales induce a

los propietarios a negar renovaciones de arrendamiento a sus inquilinos o a desalojarlos y dejar sin uso la parcela hasta que la futura zonificación sea conocida. La incertidumbre de las renovaciones de contrato resta incentivos a la inversión de los manufactureros en equipos y espacios, lo cual socaba la competitividad y puede generar una espiral hacia la baja para los negocios (BSRC, 2013: 6).

Sin embargo, admitir o enfatizar el carácter multifuncional de las ciudades tampoco es suficiente para definir nuevos sentidos a las políticas urbanas. En una ciudad multifuncional, compacta y policéntrica, cuya sustentabilidad está sometida a restricciones energéticas, las políticas industriales no pueden reproducir concepciones que justificaron ciudades industriales planificadas para producir el máximo beneficio industrial en términos de la eficiencia capitalista, es decir, no se puede mantener una concepción en la cual “la estructura espacial de la ciudad fue diseñada para optimizar la producción” (Fernández Águeda, 2009). En las actuales circunstancias del desarrollo capitalista de las fuerzas productivas, la propuesta de “re-industrializar” a las ciudades no equivale a configurar el espacio urbano para la producción en masa y centralizada en un mismo lugar. No se trata de resucitar el urbanismo industrial decimonónico: La experiencia demuestra que cuanto más especializada y vinculada a una sola actividad se encuentre la base económica de la ciudad, se vuelve más difícil no solo recuperarla, sino también revitalizar sus estructuras urbanas y sociales una vez que la decadencia ha comenzado. El ejemplo de Filadelfia sirve para ilustrar estos argumentos […] En comparación con el modelo de Detroit, en el cual un pequeño número de grandes empresas Questiones Urbano Regionales

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fueron los principales empleadores y dominaron el paisaje y la vida económica y política local, Filadelfia (aunque sí recibió algunas grandes instalaciones) fue una incubadora de pequeñas empresas vinculadas a la innovación científica. Este modelo sentaría las bases para la construcción de una ciudad más abierta, mejor planeada, mejor gobernada y menos atada a una sola actividad. La estructura urbana de Filadelfia sería más apta para adaptarse, primero, a las transformaciones fordistas y, luego, a los cambios asociados con el paradigma posfordista, la descentralización de la producción y la posterior desindustrialización (Fernández Águeda, 2009)18.

Ante todo, para poder levantar un proyecto de ciudad en sociedades sujetas a restricciones en el uso de los recursos naturales, se debe abandonar aquella concepción estática sobre las ventajas comparativas que subyace implícitamente en muchos discursos políticos. Desde esa concepción, se exige aumentar la competitividad internacional de “la fábrica”, “el parque industrial” o “la tecnópolis”. Permeada por esa exigencia, las políticas siguen atrapadas pensando en “los

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18 Durante el siglo xix y las primeras décadas del siglo xx, Fernández Águeda (2009) acota también que Filadelfia era considerada como “el ápice americano de habilidad, versatilidad y diversidad manufacturera. Se la llamaba ‘el taller del mundo’. Este tejido productivo diversificado y sus relaciones informales eran la fuente de una estructura urbana y social mucho más compleja que aquella de Detroit. El tejido industrial de Detroit estaba solo relacionado con la producción de automóviles y componentes; en cambio, la base industrial de Filadelfia era mucho más amplia. De hecho, el 90% de las 300 categorías de actividad industrial registradas por la Oficina del Censo de los Estados Unidos estuvieron presentes en la ciudad […] Además de esa diversidad, la construcción de la ciudad industrial de Filadelfia fue mucho más lenta que aquella de Detroit: se inició a principios del siglo xix y se desarrolló hasta la década de 1950; mientras tanto, los primeros polos industriales en Detroit aparecieron en 1860. Probablemente, por esto la adaptación de la ciudad a los nuevos modos de producción pudo ser también más gradual”. Questiones Urbano Regionales

elementos”, sin poder percibir siquiera a la ciudad como sistema que alberga a esas entidades y redefine sus funciones. En la transición hacia un capitalismo bajo en carbono, los fundamentos de la eficiencia, la productividad y la competitividad están basados en externalidades derivadas de la aplicación intensiva de la ciencia y la tecnología. Desde ese reconocimiento, se podrá apreciar que, en lugar de representar “una vuelta al pasado”, la re-industrialización de las ciudades está basada en las transformaciones tecnológicas que posibilitan una nueva forma de organización de los procesos productivos al interior de las unidades de fabricación otrora llamadas “talleres” o “fábricas”. De esto no se sigue que, a futuro, las unidades de producción sean parte constitutiva de la construcción de y en la ciudad. En las sociedades complejas y dinámicas, el todo nunca es la suma de las partes. Por ello, al menos en los países desarrollados que tienen los recursos para definir e implementar políticas estratégicas coherentes, las propuestas de construcción urbana no están diseñadas para privilegiar las necesidades de las empresas manufactureras avanzadas. La pretensión de las nuevas políticas es la reorganización de la ciudad como sistema. La modificación de las formas urbanas es un imperativo ineludible si se pretende alcanzar la eficiencia energética a nivel local y reducir el calentamiento de la biosfera a nivel global19.

19 Al respecto, véase UN-Habitat (2011) y Calthorpe (2011).

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La ciudad inteligente como opción adaptativa […] el centro de la ciudad será un lugar atractivo, conectado y lleno de vida, con espacios abiertos accesibles y calles sin tráfico, que les permitan a los peatones a recuperar las calles y disfrutar del entorno histórico. Se necesitará transporte público mejorado, ciclovías y rutas peatonales para fomentar esta transición. También se necesitará vivienda sustentable de alta calidad y apartamentos con eficiencia energética para aumentar la densidad poblacional en el centro de la ciudad y contribuir a mantener un sentido de comunidad llena de vida en el casco antiguo de la ciudad. A su vez, estas iniciativas de vivienda se traducirán en mayores oportunidades para el transporte público, un elemento crítico para alcanzar altos niveles de sostenibilidad urbana (Rifkin & Easley, 2010: 4) Las afirmaciones realizadas por Rifkin & Easley podrían ser asumidas, en términos generales, para la visión de política utilizada por cualquier ciudad. Estas anticipaciones del futuro son indisociables de los discursos que las postulan y moldean. Por eso, aunque todavía los urbanistas no acuerden todos los parámetros para la ciudad a construirse, el vicepresidente de la Comisión Europea se adelanta expresando su sueño: una Europa “re-industrializada y amigable con las empresas” (Tajani, 2013). Esto es lo que se desprende de la nueva estrategia industrial europea adoptada en octubre del 2012. Pero, obviamente, no todos sueñan con los mismos colores, énfasis y direcciones.

Al momento, se pueden encontrar varias “narrativas de política” que compiten entre sí para establecer los cánones de lo que la ciudad inteligente podría y debería ser. En cierto sentido, las propuestas en contienda podrían diferenciarse según el grado de sustentabilidad que reclamen para sus proyectos urbanísticos (Cuadro 2). En un extremo del espectro de posiciones, se podrían encontrar ciudades inteligentes que buscan realizar criterios de “sustentabilidad fuerte”. Desde esta postura, la política pública podría orientarse incluso hacia la planificación del decrecimiento de las ciudades y a la transformación del continuo urbano-rural. En las propuestas de política desarrolladas desde los gobiernos nacionales o subnacionales, sin embargo, la ecología política profunda no suele tener cabida. Por ejemplo, el plan para convertir a Roma en la primera “biociudad poscarbónica del mundo” contiene algunos rasgos de los principios y valores de la sustentabilidad fuerte, pero de ninguna manera sugiere transformar a esa metrópoli en algo parecido a un conglomerado de socio-ecosistemas autárquicos, descentralizados y “reducidos en escala”. En las propuestas heterodoxas, pero admisibles por la civilización capitalista, la compactación de la ciudad no equivale al decrecimiento de la economía urbana. Por el contrario. En los países desarrollados, las políticas intentan efectuar oportunamente algunos ajustes “controlados” en el metabolismo económico-energético de las ciudades para así aumentar el acceso de la población a bienes materiales y simbólicos. En los países no desarrollados, empero, esta visión ligera de la sustentabilidad no llega ni siquiera a consolidarse. Por ejemplo, en la revisión de las experiencias latinoamericanas efectuada por Irazábal (2009), se evidencia que la planificación urbana está “institucioQuestiones Urbano Regionales

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nalizando” una “agenda verde” que no logra establecer las conexiones teóricas y prácticas entre ciudad, manufactura y ecosistemas. En las esferas públicas latinoamericanas, las narrativas “post-postmodernas” sobre las ciudades ya están presentes, pero como símbolos que no todos reconocen en su eventual aplicabilidad. Hasta el momento, el concepto de “Ciudad Inteligente” permanece difuso. Esta circunstancia, sin embargo, no acontece solo en nuestra región. En el debate sobre el surgimiento de un nuevo paradigma de construcción social de la ciudad, Huber & Mayer (2012: 50) sostienen que “La Ciudad Inteligente no proporciona ninguna orientación específica nueva en términos de contenido que la distinguirían claramente de otras etiquetas de ciudad como las ciudades verdes, las ciudades sustentables o las ciudades bajas en carbono”. Si bien ese podría ser el caso, en atención a los argumentos de estos mismos autores, se evidencia que, precisamente por carecer de un fuerte núcleo normativo, la Ciudad Inteligente está operando como un organizador fáctico del proceso de transición hacia una nueva de economía. Como símbolo que está organizando un nuevo campo de práctica, la Ciudad Inteligente está adquiriendo principios estructuradores, como los siguientes20: - Una reconceptualización del significado de vida urbana que incluya una relación distinta entre lo natural y lo artificial, entre el campo y la ciudad. - Una planificación del desarrollo urbano desde y para la organización de la ciudad, como un espacio multicéntrico multifuncional.

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20 A continuación se sistematizan algunos aspectos de los trabajos de Huber & Mayer (2012) y Rifkin & Easley (2010). Questiones Urbano Regionales

- La promoción de una gobernanza urbana centrada en el gobierno de lo común y de lo público en la ciudad. - La incorporación de dispositivos electrónicos para la gestión de las infraestructuras de uso público o comunitario. - La búsqueda, generación y distribución de energías renovables mediante unidades económicas descentralizadas, aunque vinculadas mediante dispositivos en redes inteligentes que permitan “espacios energéticos colaborativos”21. - La conversión o el aprovechamiento de edificaciones y otras infraestructuras “grises” para generar o almacenar energía y capturar CO2. - La promoción de nuevos sistemas y vehículos de transporte energéticamente eficientes22. Sin duda, esta lista (receta) con los proyectos para implementar ciudades inteligentes se podría ampliar aún más. De todas formas, parecería ser de mayor utilidad elaborar una construcción teórica-política que permita definir procedimientos, condicionamien21 Por “Red Inteligente” (Smart Grid) se entiende a un sistema de energía digitalizado, autorregulado y descentralizado que: (a) optimiza la entrega de energía conforme facilita la comunicación bidireccional entre usuario y productor; (b) permite que el usuario final establezca mecanismos de gestión de la energía; (c) minimiza las interrupciones de servicio y transporta solo la cantidad necesaria de energía; (d) reduce los costos para el productor y el consumidor, y (e) disminuye las emisiones de carbono hacia la atmósfera (Giles, 2010). 22 De esto no se desprende que todas las propuestas privilegien los sistemas de transporte colectivos. En los países desarrollados, las Ciudades Inteligentes parecerían plantearse el mantenimiento del vehículo como dispositivo privado de transporte eléctrico y “recargable”. Para esta última opción, se establecerían infraestructuras públicas para “conectar” y “recargar” a los vehículos compactos y livianos.

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Cuadro 2 Comparación entre los sistemas energéticos actuales y futuros en una ciudad inteligente Asunto

Sistema energético clásico

Sistema energético inteligente

Dirección de la energía

Unidireccional.

Bidireccional.

Consumidores

Usuarios pasivos y reactivos; pocos agentes involucrados; no existen incentivos.

Contribución pro-activa mediante la producción personal; múltiples agentes involucrados; incentivos para la participación y conciencia energética.

Producción de energía y su integración en la red

Producción centralizada; demanda desde los consumidores; inversiones en el sitio de producción efectuadas por compañías energéticas.

Producción descentralizada y centralizada; demanda de los prosumidores; inversión a nivel local.

Información y conciencia de los usuarios finales

No hay muchos sistemas de retroalimentacion y monitoreo técnico para los usuarios finales; poca información; conciencia baja.

Muchos sistemas de retroalimentacion y monitoreo técnico para los usuarios finales; más información; más posibilidades para que los usuarios finales tengan mayor información.

Almacenamiento de energía

No hay un almacenamiento energético sustancial en el sistema.

El almacenamiento energético es posible a diferentes niveles del sistema.

Infraestructura y vehículos eléctricos

Muy limitado.

Puntos de recarga en hogares, empresas, oficinas y edificios públicos. Puntos de recarga rápidos en ciertas áreas.

Fuente: Rifkin & Easley (2010)

tos y la identificación de eslabonamientos emergentes. Tal tarea, que escapa al objetivo del presente trabajo, no puede realizarse en el contexto de esta entrega. No obstante, para mirar más allá de las apariencias inmediatas, se podría retomar una sugerencia muy pertinente. A partir de las experiencias efectivizadas en Barcelona, Edimburgo y Ámsterdam, Zygiaris (2013: 220) afirma que podría ser elevada a principio rector de una política metropolitana: “las ciudades inteligentes deben comenzar con ‘la ciudad’ no con ‘lo inteligente’”. A similitud de los grandes cambios de paradigmas sobre el crecimiento registrados en ocasiones anteriores, en los países no desarrollados se está comenzando a mirar a las ciudades inteligentes con demasiado opti-

mismo y sin mucha precaución. Dado que las empresas transnacionales están interesadas en fomentar el consumo de sus productos –y crean necesidades y deseos en sus potenciales consumidores–, en los países de menor desarrollo relativo se pueden observar versiones triviales de “la ciudad inteligente” que están siendo mercadeadas como “paquetes” a ser implementados en cualquier municipio, esto es, sin consideración del tamaño de la ciudad y sus características socioeconómicas. En esos paquetes, aquello que debería ser una política estratégica con escala macroeconómica termina reduciéndose a un conjunto inconexo de pequeños “grandes proyectos” de instalación de aparatos, de software o de tecnologías vendidas por sus promotores empresariales. Questiones Urbano Regionales

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Para evitar tales trivializaciones, al menos en las urbes con capacidades institucionales históricamente consolidadas, la política municipal debe asumir efectivamente que una ciudad inteligente es una propuesta para potenciar sus rasgos como “ecosistema de innovación”. En tal sentido, siguiendo a Zygiaris (2013), se podrían postular intervenciones en varias “capas”: 1) Para evitar dispendio de recursos en los eventuales “trasplantes” de políticas hacia los países no desarrollados, las transformaciones planteadas deben basarse en el conocimiento de la ciudad y sus procesos, contenidos y sentidos. Si no existe información actualizada y conocimiento sofisticado sobre qué ha sido, qué es y cómo se ha construido una ciudad, muy difícilmente, se podrá determinar los cómo y los dónde o incorporar sofisticaciones tecnológicas de forma tal que permitan efectivamente desencadenar transformaciones estructurales y estructurantes nuevas.

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2) Las ciudades inteligentes deben construirse desde políticas ecosistémicas que logren transformar y racionalizar los procesos metabólicos de la ciudad. La reducción de la huella carbónica es apenas uno de los objetivos a ser alcanzados. La creación de terrazas o paredes con vegetación viva deben articularse a objetivos más amplios, como el diseño de políticas para la creación de corredores ecológicos o cinturones de parques protectores. La movilidad en la ciudad debe entenderse más allá de los desplazamientos de personas y cosas, y debe articularse a la creación de espacios para el encuentro y la disputa, es decir… “de lugares”. Es claro que las nuevas tecnologías posibilitan justamente estos tratamientos sistémicos. Por ejemplo, la constitución de Questiones Urbano Regionales

infraestructuras verdes más complejas, en forma recíproca, requieren de la aplicación de tecnologías más sofisticadas. El caso más emblemático es el de la conservación de páramos de captación de recursos hídricos que demanda mejoras tecnológicas e informáticas relacionadas con las infraestructuras de distribución, uso, tratamiento y reciclaje del agua. Si los caudales disponibles disminuyen ostensiblemente, las “nuevas tecnologías”, por modernas que pudiesen ser, devendrán superfluas. De manera complementaria, empero, se requieren instrumentos y procedimientos más sofisticados para monitorear la salud ambiental de los ecosistemas “río arriba”. Si se logra conjugar “lo inteligente” y “lo verde”, se pueden configurar ciudades capaces de lograr eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y equidad social en la resolución de los desafíos de la urbanización en las próximas décadas23. 3) En las ciudades inteligentes, la interconectividad debe postularse como un dispositivo social cuyas eventuales bondades podrían emanar de su capacidad para transformar las relaciones entre las personas. Incluso para que pueda ser “un factor de ventajas comparativas”, la interconectividad no debe ser abordada como un problema de dotación o uso primario de ciertos artefactos. En una ciudad inteligente, las infraestructuras físicas o virtuales tienen sentido cuando permiten el surgimiento de externalidades positivas desde las personas. Por ejemplo, al interior de las ciudades chinas, las redes de aprendizaje entre diversos agentes económicos son aquellas que les permiten a las empresas responder a las demandas 23 Para ejemplos recientes de distintas soluciones de infraestructura verde aplicadas en ciudades de todo el mundo, véase Sarte (2010).

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de sus clientes, por medio de crear aplicaciones tecnológicas sofisticadas en poco tiempo. Las zonas económicas especiales, los parques científico-industriales, los hubs tecnológicos u otras infraestructuras para organización del espacio posibilitan, pero no garantizan, esas respuestas. Apreciada como una extensión de las formas habituales de capital social, la conectividad (debe ser vista como otra forma de movilidad) deviene en el factor que amplía la capacidad de la ciudad para involucrarse con espacios económicos, políticos y culturales mayores que aquellos presentes dentro de sus límites tradicionales. En una ciudad inteligente, la conectividad integra a la ciudad y a sus habitantes con el mundo. 4) Cuanto más complejas son las ciudades, mayor necesidad existe de una gobernanza basada en respuestas sistémicas y en tiempo real. Con cada nueva generación de tecnologías de información y comunicación, se amplían sustancialmente las posibilidades de producción, acopio, procesamiento y utilización de datos e información. Por esto, una gestión urbana moderna requiere generar capacidades dinámicas y abiertas a estos cambios tecnológicos y crear al mismo tiempo las condiciones para su uso efectivo y eficiente, en relación directa con los niveles de complejidad que la administración de la ciudad plantea en cada nuevo momento. Al respecto, a manera de ejemplo canónico, se suele mencionar aquello que ocurre en Barcelona24: La ciudad genera un alto volumen de datos dispersos en tiempo real, logrando así una ciudad bien conectada. Las redes de sensores y trasmisores sensores inalámbricos 24 Para mayores detalles e información actualizada sobre Barcelona como ciudad inteligente, véase Bakici (2013) y CCCB (2013).

[…] permiten el acceso de alto nivel y la utilización de los recursos y datos del mundo real que están relacionados con sensores de aparcamiento, el flujo de tráfico, la contaminación y el ruido. Los sensores están dedicados a monitorear el almacenamiento en los basureros urbanos y a mejorar la gestión de residuos. Existen sensores para la gestión inteligente de los terrenos forestales y para el mantenimiento e irrigación de zonas verdes. Después de un accidente en la vía pública, los semáforos cambian a color ámbar para evitar los atascos de tráfico; simultáneamente, las señales de tráfico luminosas más cercanas alertan a los conductores sobre la situación; las cámaras capturan la imagen de la vía para reorganizar el tráfico donde sea necesario y la policía recibe automáticamente una alerta (Zygiaris, 2013: 226). 5) Toda la ciudad debe construirse a sí misma como un gran recurso común que acoge a otros recursos comunes, para lo que la integración de recursos digitales a la vida cotidiana debe efectuarse manteniendo la apertura de esos recursos a cualquier habitante. Este debe ser un principio de eficiencia y equidad. Por otra parte, las posibilidades de obtener información e implementar políticas en tiempo real, las posibilidades de coordinar entre diferentes dispositivos e infraestructuras, no pueden mantenerse como opciones cerradas. En su forma ideal, se debería buscar la integración de la información generada por los ciudadanos y los dispositivos urbanos en un sistema o plataforma de referencia única que permita reducir los costos de las comunicaciones, las transacciones, los servicios públicos, etc. 6) La planificación de la adquisición de dispositivos de uso público o común no equiQuestiones Urbano Regionales

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vale a aplicar una estrategia de implementación de una ciudad inteligente. El gobierno subnacional debe dirigir sus política a difundir progresiva pero acumulativamente los rasgos inteligentes de la ciudad en diversas escalas territoriales. Esto implica que, al menos en las áreas metropolitanas, la ciudad inteligente se construye conforme construye las zonas urbanas y rurales con las cuales tiene relaciones funcionales históricamente verificadas. A su vez, mirando hacia el interior de las diversas geografías constitutivas de la ciudad consolidada, se deberían utilizar mecanismos cada vez más amigables para poder proporcionar información o servicios a todas las personas. Además de que permitiría evitar la tendencia a la separación socioeconómica de los barrios, tal opción generaría mecanismos de retroalimentación para la operación “más suave” de la ciudad. Por ejemplo, en Barcelona el manejo de distintas escalas y “capas” de aplicación de las tecnologías digitales permite que los teléfonos celulares operen como proveedores de información sobre la configuración del tráfico, los tiempos de espera o las rutas de viaje más eficientes (Zygiaris, 2013: 227).

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7) En una ciudad inteligente, las trasformaciones de los ambientes físicos y virtuales tienen sentido histórico si aquellas contribuyen a la conformación de manifestaciones culturales más liberadoras. Gracias a la posibilidad de establecer conexiones en tiempo real, la ciudad inteligente es un “ecosistema de innovación denso” que extiende las relaciones sociales, potencia las capacidades productivas y genera oportunidades de negocios. Para garantizar que la transformación cultural suceda, se requieren acciones cooperativas entre lo público y lo privado. Questiones Urbano Regionales

8) La ciudad inteligente debe construirse como región para mantener su viabilidad económica. En los proyectos para fomentar economías basadas en el conocimiento, aquella afirmación es una obviedad que no amerita ser explicada pues, como ha demostrado la historia de experiencias exitosas concretas, las “ciudades del conocimiento” suelen surgir y consolidarse en “regiones de innovación” que han logrado consolidar articulaciones físicas o virtuales con otras regiones de innovación dentro y fuera de sus países. Al margen de estos casos, ¿se puede aplicar esa visión de política a un proyecto de ciudad inteligente y productiva? Por pequeña que fuese una ciudad, la concentración de actividades económicas en su interior implica por sí misma un intercambio desigual de materia, energía e información entre el núcleo urbano y sus alrededores periurbanos y rurales. Debido al movimiento incesante de insumos, trabajadores y productos hacia adentro y fuera de la ciudad, un proyecto integral de transformación urbana no podría sostenerse sin reconocer explícitamente las relaciones existentes entre la ciudad y sus entornos naturales y sociales. Para que tenga efectos reales, sin embargo, tal reconocimiento debe traducirse en instituciones, estructuras y procesos compartidos. De esto, por lo menos, se desprenden dos guías de política pública. Por un lado, los gobiernos locales deben organizar sus interdependencias para así intentar incidir conjuntamente en las características de las economías regionales. En los países no desarrollados, sin acciones cooperativas o coordinadas entre los gobiernos locales, las ciudades no podrán crear opciones económicas nuevas a partir de las condiciones que se heredan del pasado y que se perpetúan a través del fun-

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cionamiento espontáneo de los mercados. En última instancia, los gobiernos locales constituyen los factores que aceleran, estancan o desaceleran la transformación productiva. Por ello, lejos de ser un mero ritual político o un requerimiento administrativo, la coordinación y la cooperación intergubernamental constituyen un “bien común” del cual todos pueden beneficiarse. Desde “el bien común regional”, se pueden detectar los medios y los fines de políticas legítimas, efectivas y consistentes con las características de asentamientos humanos diversos entre sí. Por otro lado, el relacionamiento internacional de los ciudadanos, los productores y los gobernantes de una ciudad deviene más mucho más fácil cuando “el bien común regional” puede expresarse a través de la conformación de instituciones educativas, productivas, científicas y tecnológicas compartidas. En una región, sin este patrimonio de elementos tangibles e intangibles articulados y cultivados desde la acción gubernamental, cada ciudad no ahorrará ni tiempo ni recursos en sus esfuerzos por vender internacionalmente sus productos, por consolidar flujos turísticos o por atraer técnicos, científicos o capitales. Sin bienes públicos o comunes regionales, cada ciudad incurrirá en costos particulares que podrían haberse evitado con acciones gubernamentales oportunas. Una ciudad inteligente y productiva es una obra colectiva que comienza cuando el municipio se proyecta en una región y proyecta a su región.

A manera de conclusión: algunas tesis para debatir en el Distrito Metropolitano de Quito El conocimiento de las tendencias internacionales de política no es una exquisitez dirigida a satisfacer las curiosidades intelectuales. En un mundo donde las relaciones se multiplican e intensifican, la visualización de las acciones de los otros facilita ubicar las opciones propias. Y esto es fundamental para no cometer aquellos errores que suelen ser inducidos por ideologías que prefiguran el futuro sin analizar el presente. Contrariamente a los imaginarios fomentados por los regionalismos tradicionales, el Distrito Metropolitano de Quito ha logrado consolidarse como una ciudad económicamente multifuncional. Quito no es solo una ciudad comercial. Tampoco es solo una ciudad de servicios. Y, menos aún, Quito no es una ciudad de burócratas. A pesar las viejas políticas dirigidas a fomentar una especialización deformante para las geografías subnacionales, Quito es la ciudad con mayor diversidad de actividades económicas en Ecuador. Durante las últimas décadas, en lugar de volverse una “ciudad monotemática”, el DMQ diversificó su estructura económica para convertirse en una ciudad con un “mosaico” de actividades que permiten diseñar e implementar iniciativas privadas y políticas públicas con “múltiples propósitos” realizables, sin incurrir en incoherencias ni fantasías. Cuando se constatan las angustias que tienen las ciudades latinoamericanas, europeas y estadounidenses por “re-industrializarse” para recuperar así “lo perdido”, aquel mosaico de actividades aparece literalmente como un verdadero “patrimonio productivo”. Gracias a este, Quito puede plantearse Questiones Urbano Regionales

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ser simultáneamente una ciudad inteligente y una ciudad productiva, vale decir, una ciudad que proporcione opciones de trabajo y vida a diversos grupos sociales y etarios. Quito puede y debe incorporarse a “la tercera revolución industrial” para transformar así su “matriz productiva” y liderar un proceso nacional de cambio. Desde esa convicción, se aventuran algunas tesis cuyo propósito es alentar a mirar a una ciudad como un bien común. Colectivamente, un proyecto de ciudad “existe” cuando las personas logran ubicar e imaginar su “proyecto de vida”. Las identidades y las lealtades de los habitantes hacia su ciudad están relacionadas con la esperanza de poder realizar sus distintos proyectos de vida en ella. En una sociedad con profundas desigualdades, las preferencias urbanísticas de las clases medias y altas no agotan el espectro de aquello que puede y debe ser una ciudad. Questiones Urbano Regionales

La mayoría de los ciudadanos percibe, experimenta y concibe su “mundo de la vida” básicamente a partir de la disponibilidad de trabajo. Sin trabajo, o con un trabajo precario, no se puede acceder a la pequeña o gran gama de bienes tangibles e intangibles que una ciudad podría ofrecer. Por eso, si es incorporada en un discurso de construcción integral de una metrópoli, la propuesta de una “ciudad productiva” será muy entendible por sí misma. Aquella interpela con facilidad, porque insinúa la base real para la realización de muchas aspiraciones humanas en el contexto urbano. En las ciudades inteligentes y productivas, la “cuestión educativa” se plantea “para todos” o, mejor, no se plantea. Sin resolver las necesidades educativas de los grupos sociales menos favorecidos, la educación para la transición hacia una nueva modalidad de economía no garantizará sino negará el derecho a la ciudad. Las economías basadas en el conocimiento no surgen ni se consolidan por la mera instalación de “parques científicos”, “ciudades tecnológicas” u otros dispositivos similares. Tampoco aquellas economías emanan exclusivamente de los trabajadores, tecnólogos y científicos “de punta”. Como resultado del análisis de décadas de experiencias significativas, los planteamientos estratégicos para la transición hacia la “tercera revolución industrial” reconocen la necesidad de crear “ecosistemas de conocimiento, innovación y creatividad”. Y esto implica políticas públicas que vayan más allá de la instalación de dispositivos electrónicos de acceso libre o del mejoramiento a la red de cables ópticos. Sea en una empresa o en una ciudad, el proceso de acumulación de capitales está siempre moldeado por determinaciones exógenas que son producidas como atributos de una totalidad mayor. Si la ciudad

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produce bienes y servicios educativos en cantidades y calidades deficientes, entonces la empresa solo podrá incorporar pocos trabajadores calificados a sus dinámicas de acumulación. Por eso, una estrategia de ciudad productiva e inteligente requiere elevar el nivel general de educación de la población residente. Esto no se reduce a la provisión o mejoramiento de la educación formal, universitaria, presencial o de larga duración. Como puede apreciarse en los dispositivos electrónicos utilizados por los trabajadores de la contenerización, el manejo de infraestructuras urbanas en una ciudad energéticamente eficiente, económicamente productiva y científicamente innovadora requiere, ante todo, un conocimiento “operativo” basado en destrezas plurales y modificables según el ciclo de vida de los individuos. En tal sentido, en el ámbito de la política pública, la ciudad inteligente y productiva exige establecer conexiones “espaciales” sólidas entre la sociedad, la empresa y el gobierno local. Por ello, como puede apreciarse en centenares de casos de economías regionales chinas, la ciudad inteligente y productiva construye sus plataformas, sus parques o sus ciudades de conocimiento al interior de sí misma y no a kilómetros de distancia de los centros urbanos tradicionales. En lugar de construir toda la infraestructura tecnocientífica desde el principio, la ciudad inteligente y productiva se construye aprovechando lo existente. Por ello, a su vez, el gobierno de la ciudad asume como propia a la tarea de generar una educación tecnológico-científica “a la medida” de las necesidades específicas de los grupos sociales y etarios existentes. Esta opción permite además minimizar los costos asociados que las personas, las familias y las empresas podrían experimentar en su transición a una nueva modalidad de acumulación.

El gobierno local debe propiciar el surgimiento de una nueva generación de empresas para una ciudad inteligente y productiva. La transición hacia sociedades energéticamente eficientes demanda, entre otras cosas, la “localización” de los procesos productivos. Este objetivo implica cambios en los comportamientos de los agentes económicos. Para mantener a una ciudad con “vida” productiva, se requiere una nueva generación de empresas comprometidas con el lugar. Lo nuevo se define en y por ese compromiso. Lo nuevo no tiene que ver, simplemente, con la incorporación de tecnología y técnicas de gerencia en la labor cotidiana de la empresa. El compromiso de las empresas con “su ciudad” genera los fundamentos micro y macroeconómicos que activan transformaciones a través del tiempo, que pueden consolidarse y reproducirse por sí mismas. Sin esta nueva generación de empresas, la ciudad no puede dotarse a sí misma de las externalidades positivas que le permitan economías de escala y economías de aglomeración en la producción y aplicación de conocimiento e innovación. Finalmente, se reiteran tres argumentos emanados del análisis económico contemporáneo. Los procesos de innovación, investigación y desarrollo son más dinámicos y fructíferos cuando responden a necesidades concretas de la manufactura de bienes tangibles. Las manufacturas generan eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás, que proporcionan opciones para el surgimiento y reproducción de empresas de diversos tamaños, intensidades tecnológicas y demandas laborales. Los incrementos en la productividad manufacturera generan externalidades que se traducen en beneficios palpables en la definición y el uso del espacio urbano Questiones Urbano Regionales

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Raul Moscoso

Antonio Mena

Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano Paola Pinto Valencia*

Questiones Urbano Regionales • Volumen 2 • No. 2 • pp. 71-119 © Instituto de la Ciudad - Distrito Metropolitano de Quito

Resumen** El proceso de desarrollo en el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) se caracteriza por una expansión urbana hacia las parroquias rurales aledañas que, pese a la disminución de la tasa de crecimiento demográfico, persiste. En términos ambientales, esta tendencia ha implicado una importante presión sobre los ecosistemas, generando procesos de degradación principalmente en zonas donde se encuentran las mayores reservas de vegetación natural y áreas seminaturales. Los procesos de degradación provocados por los cambios drásticos de uso de suelo del DMQ, asociados al crecimiento de la mancha urbana, y la contaminación producida por la eliminación inadecuada de residuos son factores que afectan el estado de los ecosistemas y los servicios que estos brindan a la población para la satisfacción de sus necesidades fundamentales. Sobre la base de la información secundaria y las entrevistas realizadas a miembros de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de las 33 parroquias rurales del DMQ acerca de sus percepciones respecto a la satisfacción de las necesidades fundamentales –relacionadas con la provisión de bienes y servicios ecosistémicos– resulta evidente la importancia de las funciones de los ecosistemas en el bienestar humano y, también, la necesidad de fortalecer los mecanismos de cogestión para promover la conservación de estos ecosistemas. Se concluye que, si bien el proceso de urbanización ha permitido en algunos casos un mayor acceso a servicios básicos de la población, dada la ausencia de procesos integrales en la gestión ambiental a nivel del DMQ, la provisión de servicios básicos podría estar amenazada debido a los impactos negativos sobre los ecosistemas naturales. Palabras clave: Distrito Metropolitano de Quito, parroquias rurales, servicios ecosistémicos, satisfacción de necesidades fundamentales. * Ingeniera Agropecuaria, MSc en Manejo y Gestión Integral de Cuencas Hidrográficas por el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE, Costa Rica). ** Este artículo resume los resultados de una investigación efectuada con el apoyo del Programa de Becas para Jóvenes Investigadores 2012-2013 patrocinado por el Instituto de la Ciudad. Questiones Urbano Regionales

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Paola Pinto Valencia

Introducción • Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

E

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n medio del acelerado proceso de urbanización que vive América Latina, la diferenciación campo-ciudad, así como las problemáticas vinculadas a este fenómeno se complejizan. Por eso resulta indispensable profundizar en el conocimiento acerca de las nuevas realidades de las ciudades con el fin de posibilitar el mejoramiento de los procesos de gestión de los recursos naturales y encaminarlos hacia la consolidación de modos de vida más sustentables y de condiciones de desarrollo más equitativas. Por tanto, el análisis de las problemáticas rurales debe enmarcarse en el análisis del proceso urbano y tomar en cuenta la situación específica de los territorios en transición, que comienzan a enfrentar las consecuencias negativas y positivas del proceso urbano, pero es sobre todo necesario valorar la función ambiental de los territorios rurales. El presente trabajo de investigación analiza las interrelaciones existentes entre la ciudad de Quito y las 33 parroquias rurales del Distrito Metropolitano de Quito-DMQ, a través de las categorías de servicios ecosistémicos y la satisfacción de necesidades fundamentales. En este marco, lo rural y lo urbano son entendidos a partir de sus interrelaciones ambientales en el contexto del actual proceso de desarrollo urbano, sin dejar de lado los factores sociales, políticos, culturales y económicos que intervienen en dichas interrelaciones. Los resultados obtenidos se dividen en dos partes: en la primera se caracterizan el contexto ambiental de las parroquias rurales del DMQ y los factores socioeconómicos y políticos que lo determinan, a través de un análisis de su actual proceso de desarrollo urbano y de los capitales financiero-productivo, humano, cultural, físico, social, político y ambiental existentes en las

Questiones Urbano Regionales

33 parroquias rurales del DMQ. Este análisis permite una comparación acerca de las condiciones de pobreza, empleo, desarrollo de actividades productivas, educación, vulnerabilidad, autoidentificación étnica y acceso a servicios básicos entre las parroquias rurales del DMQ y la ciudad de Quito. Además se incluye una revisión de las condiciones político-administrativa y de gobernanza y gobernabilidad de las parroquias rurales del DMQ en el marco del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización-COOTAD y un análisis de su capital natural y del estado de sus ecosistemas. En la segunda parte de resultados se revisa la provisión de bienes y servicios ecosistémicos y la satisfacción de necesidades humanas fundamentales en las 33 parroquias rurales del DMQ y su relación con el territorio urbano, centrando los análisis en los satisfactores de disponibilidad de alimentos, disponibilidad y acceso a agua potable, saneamiento y disposición final de residuos, responsabilidad ciudadana respecto al manejo de los recursos naturales y acceso a un ambiente saludable. Las conclusiones extraídas del presente estudio corroboran el hecho de que la capacidad de generación de beneficios de los ecosistemas se ve disminuida, afectando directamente a las poblaciones debido a múltiples procesos de degradación de los ecosistemas, tales como los procesos de urbanización no planificados, o la sobreexplotación de los recursos naturales. En efecto, de acuerdo a lo que señala la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (Millennium Ecosystem Assessment, MEA) (2005a), la degradación de los ecosistemas es una de las principales causas de la pobreza y son las personas más pobres las principales afectadas por dichos procesos de degradación.

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Las recomendaciones se enfocan en la las políticas, instituciones y prácticas basados en la valorización de los servicios ecosistémicos y el desarrollo de procesos no lineales de satisfacción de necesidades fundamentales. Marco conceptual. Servicios ecosistémicos y satisfacción de necesidades fundamentales Definición de los servicios ecosistémicos y su pertinencia en el análisis de las interrelaciones ambientales entre áreas rurales y urbanas

El acelerado proceso de urbanización que vive América Latina1 complejiza la diferenciación entre áreas rurales y urbanas y evidencia aún más sus interrelaciones. Ya no es dad del proceso de urbanización, los territorios en transición viven los cambios de manera gradual (Sabalain, 2011). La dispersión de los asentamientos humanos, la sobredeterminación de la economía agrícola o factotes para caracterizar lo rural, al menos por sí solos (Echeverri Perico, 2011), y por tanto, tampoco lo urbano puede ser pensado solo en oposición a estos elementos. Por este motivo, es preciso abordar el análisis de las áreas rurales y urbanas desde la perspectiva de territorio. Esta perspectiva permite articular procesos y dinámicas, 1

Según datos de Naciones Unidas (2012), entre 1950 y 2010, la población urbana de América Latina pasó del 40% a casi el 80% (ONU, Habitat 2012).

entendidas desde un proceso histórico de apropiación de un espacio dotado de recursos naturales que forman ecosistemas singulares, que determinan formas particulares de estructuras económico-productivas, (Echeverri Perico, 2011) y de construcciones simbólicas2 (Cuervo, 2006). Desde esta perspectiva territorial, el análisis del proceso urbano adquiere otro sentido, pues no es posible obviar que muchos de los bienes y servicios orientados a satisfacer las necesidades fundamentales de las poblaciones urbanas se producen en los ecosistemas rurales. El concepto de Servicios Ecosistémicos (SE) permite evidenciar los procesos a través de los cuales la naturaleza provee benedirectos o indirectos generados y brindados por los ecosistemas naturales, que de acuerdo a la MEA3 en cuatro categorías: 1) servicios de provisión, 2) servicios de regulación, 3) servicios culturales y 4) servicios de apoyo o soporte. Dentro de estas categorías se encuentran 2

La concepción de territorio permite rescatar el papel de las operaciones simbólicas a partir de las cuales los actores sociales (individuales o colectivos) proyectan sus “zona de refugio, como medio de subsistencia, como fuente de recursos, como área geopolíticamente estratégica, como circunscripción político-administrativa, etc.; pero también como paisaje, como objeto de apego afectivo, como tierra natal, como lugar de inscripción de un pasado histórico y de una memoria colectiva y, en 2006: 25).

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La MEA es una iniciativa que fue impulsada por Naciones Unidas para evaluar las consecuencias de los cambios de los ecosistemas en relación al bienestar humano. Sus resultados y conclusiones constituyen una la conservación y el uso sostenible de los sistemas que la generación de políticas públicas. Q UESTIONES URBANO REGIONALES

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• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Gráfico 1 Ejemplos de servicios ecosistémicos provistos por diferentes tipos de ecosistemas

Fuente: MEA, 2005

la provisión de agua y alimentos, la regulación hídrica4, la polinización5, la mitigación al cambio climático, así como beneficios espirituales o recreativos que pueden brindar las áreas naturales, entre otros (MEA, 2005a). Según Andrade (2004) y Retamal et al. (2008), estos servicios ecosistémicos 4 La importancia del servicio ecosistémico de regulación hídrica radica en el mantenimiento de los procesos naturales de oferta de agua. Las zonas alto andinas son reconocidas por su capacidad de regulación hídrica, que se ven amenazadas sobre todo por la presión de las zonas medias y bajas ocasionada por prácticas agropecuarias inadecuadas y, actualmente, también ocasionada por procesos de urbanización no planificados.

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5 La polinización es un servicio ecosistémico de soporte de vital importancia para la producción agrícola, ya que a través de este proceso es posible contar con frutos y semillas. Actualmente, debido a la fragmentación y falta de conectividad entre hábitats, este proceso está en peligro, ya que los principales responsables (aves, insectos, murciélagos, entre otros), se encuentran aislados, lo cual provoca su desaparición. Questiones Urbano Regionales

son el resultado de las interacciones que se producen entre los distintos ecosistemas, definidos como los espacios donde se relacionan las comunidades naturales y humanas con su medio físico. El Gráfico 1 muestra distintos tipos de ecosistemas, cuyas complejas interacciones (biológicas, químicas, físicas) permiten la generación de múltiples beneficios para las poblaciones. El análisis de los Servicios Ecosistémicos (SE) se constituyen, por lo tanto, en una herramienta fundamental para la evaluación del desempeño ambiental de las ciudades –desempeño obtenido a partir de la comparación de las características de los sistemas naturales con sistemas intervenidos–. Es aún más fundamental si se toman en cuenta los efectos negativos sobre el desempeño de los sistemas generados por los cam-

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

bios de uso de suelo6 (De la Barrera et al., 2009), que se encuentran muy asociados a los procesos de desarrollo urbano. En este sentido, el Fondo Mundial para la Naturaleza (World Wildlife Fund, WWF) (2012), haciendo referencia a varios estudios científicos como la MEA (2005) y el Informe Stern7 (2006), señala la importancia del mantenimiento de los ecosistemas naturales debido a la dependencia de las personas frente a los beneficios proporcionados por estos. Tales beneficios no pueden ser reemplazados por sus múltiples y complejas funciones que, a su vez, se encuentran determinadas por el nivel de conservación de la biodiversidad. Según la MEA (2005a), en los últimos 50 años, los ecosistemas han sido transformados por los seres humanos de forma más rápida y extensa que en ningún otro período de la historia humana. Esto se ha producido principalmente para satisfacer las crecientes demandas de alimento, agua dulce, madera, fibra y combustible, y ha ocasionado una pérdida irreversible de biodiversidad. Si bien las transformaciones ecosistémicas han posibilitado un grado de bienestar humano y desarrollo económico para ciertas poblaciones, también han implicado, tanto la degradación de muchos servicios de los ecosistemas debido a procesos lineales8 como la 6 Según MEA (2005a), “[…] el cambio de uso del suelo hace una diferencia en cuanto al tipo de servicios que el ecosistema puede producir […]” ya sea porque “[…] se cambia la composición y estructura del sistema o su funcionamiento, o porque se extraen materiales del ecosistema a un ritmo superior a su capacidad de recuperación”. 7 El Informe Stern (Stern Review on the Economics of Climate Change) es un informe sobre el impacto del cambio climático y el calentamiento global en términos económico-financieros, que fue publicado en 2006, y cuyas conclusiones alertan acerca de los efectos mundiales en caso de no realizarse acciones de mitigación. 8

Los procesos de estructura lineal hacen referencia a las actuales formas de consumo, las cuales se han centrado

acentuación de la pobreza de algunos grupos poblacionales. Esto ha puesto en riesgo incluso los beneficios que las generaciones futuras pueden obtener de los ecosistemas. Los procesos de urbanización se han caracterizado por desequilibrios regionales y por el creciente deterioro de las condiciones socio-económicas, ambientales y laborales de la población urbana y rural. Esto, sumado a la falta de políticas locales adecuadas, a la ausencia de una eficiente planificación del territorio y a la voracidad de los distintos intereses económicos ha propiciado la consolidación de ciudades excluyentes, inequitativas e insostenibles (Pinto, 2009b). En este contexto, de acuerdo a Rogers (1997), las ciudades “consumen tres cuartas partes de la energía mundial y provocan al menos tres cuartas partes de la contaminación total”, pues el actual modelo de desarrollo no considera la finitud de los recursos disponibles. La WWF (2012) indica que la creciente demanda humana por los recursos naturales está provocando presiones sobre la biodiversidad, lo cual amenaza el abastecimiento de los servicios ecosistémicos y, por lo tanto, la seguridad y bienestar humanos. No obstante, estas tendencias aún podrían revertirse si, dentro de los modelos económicos y estilos de vida actuales, se incluyan acciones que permitan el mantenimiento de los sistemas naturales.

en la provisión de productos y/o servicios siguiendo un ciclo de compra, uso y desecho. Este modelo genera un desequilibrio entre los bienes consumidos y la capacidad de renovación de los ecosistemas afectando directamente a las poblaciones, más aún si se toma en cuenta que muchos de los beneficios brindados por los ecosistemas naturales se encuentran en riesgo debido entre otras razones a las presiones de tipo antrópico. La WWF (2012) señala al respecto que “La dinámica de población humana es una de las principales causas de presión ambiental” a nivel mundial. Questiones Urbano Regionales

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El análisis de las interrelaciones ambientales entre lo urbano y lo rural mediante el concepto de los servicios ecosistémicos permite repensar las actuales formas de urbanización. El concepto de servicios ecosistémicos establece relaciones del estado de conservación y del funcionamiento de un sistema con el bienestar humano, expresado en el ejercicio de los derechos de las personas a la satisfacción de sus necesidades fundamentales y, de manera específica, al acceso a servicios básicos. Los servicios ecosistémicos y su relación con la satisfacción de necesidades humanas fundamentales

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Para la cuantificación de los beneficios de los ecosistemas es necesaria la definición de indicadores que den cuenta de las características que permiten su funcionamiento. Sin embargo, aun cuando la importancia en la generación de beneficios de los sistemas naturales radica en su estado de conservación, también es necesario analizar los diferentes tipos de vínculos existentes entre la sociedad y la naturaleza. En efecto, la relevancia de los SE, en términos de valoración, se debe también a su capacidad para proveer de un beneficio específico a un actor social determinado (Quetier et al., 2007). El fin de la evaluación de las funciones ecosistémicas, según Andrade (2004), es poder contar con una aproximación sobre la medida en la que el manejo de los recursos naturales por parte de las sociedades humanas se realice en un contexto ecológico, de tal forma que estos puedan proveer beneficios y responder a la acción humana. Para esto es necesario un conjunto de métodos que contemplan el análisis de las principales características de estos sistemas. Questiones Urbano Regionales

Desde tal perspectiva, Andrade indica que se reconoce que los sistemas naturales y los sistemas transformados son sistemas complejos, en donde el ser humano y su cultura constituyen también una parte integral. Así se otorga un enfoque social a la gestión ambiental. Como lo sostiene la MEA (2005a), el principal desafío de la gestión ambiental es buscar un punto de equilibrio entre la satisfacción de las demandas de las sociedades y los intentos para revertir los procesos de degradación ecosistémicos. Por este motivo, se hace necesaria la realización de análisis interdisciplinarios de los servicios ecosistémicos y se propone para el efecto la transversalización de tres enfoques: 1) enfoque de medios de vida, basado en el análisis de las estrategias a través de las cuales las personas logran satisfacer sus necesidades, 2) enfoque funcional, el cual permite la caracterización de las propiedades que determinan el funcionamiento de los ecosistemas y 3) enfoque comunitario de los recursos naturales, fundamentado en la comprensión de la perspectiva de los diferentes actores, de los conflictos y disputas en torno a estos servicios (Quetier et al., 2007). Para efectos del presente estudio se ha considerado el Enfoque de Medios de Vida (EMVS), por su relación con la satisfacción de necesidades humanas fundamentales, lo cual, según Gutiérrez y Siles (2008), es posible gracias al nivel de articulación entre este esquema conceptual y las dimensiones básicas del desarrollo humano, tales como la educación o la salud. El enfoque de medios de vida considera en la actualidad siete aspectos claves como dimensiones de análisis, los cuales han sido reconocidos como capitales o recursos que pueden ser gestionados para promover el desarrollo y bienestar de las poblaciones, generando así el “Marco de los Capitales de

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

la Comunidad (MCC)”9. Estos capitales o recursos son: humano, social, político, cultural, productivo-financiero, físico y natural (Gutiérrez y Siles, 2008). Pueden ser utilizados o invertidos para la generación de otros, a mediano o largo plazo, en procesos de desarrollo endógeno de las comunidades (Gutiérrez y Siles, 2008) y las distintas formas en que las poblaciones utilizan o invierten sus recursos constituyen la base de las estrategias que llevan a cabo para lograr satisfacer sus necesidades (Imbach, 2012). En este sentido, y en relación con la necesidad de mantener un buen estado de los ecosistemas –debido a los beneficios que estos proveen a las poblaciones como principales recursos para satisfacer sus necesidades fundamentales (alimentación y salud)– Gutiérrez y Siles (2009) señalan la importancia de procurar un balance. De acuerdo al MCC (Gutiérrez, 2005; Emery y Flora, 2006, citado por Gutiérrez y Siles, 2008), favorecer a un solo capital en detrimento de los otros o llegar a disminuir uno implica un riesgo, por las interacciones que se dan entre sí y por el potencial con el que cada capital cuenta para afectar negativa o positivamente a los otros10. Además, esta visión requiere de un análisis adaptativo que tome en cuenta la dinámica cambiante de los ecosistemas y de las sociedades, tanto espacial como temporalmente. Esto solo es posible si se logra integrar en el proceso de gestión ambiental a 9 El Enfoque de Medios de Vida (EMVS) y el Marco de los Capitales de la Comunidad (MCC) mantienen estrecha relación teórica y práctica, centrando sus elementos de análisis en procesos llevados a cabo por las poblaciones, en función a los recursos con los que cuentan. Sus diferencias radican principalmente en que el EMVS centra sus análisis en el individuo o la familia, mientras que el MCC analiza los capitales a nivel de una comunidad. 10 El marco de los capitales de la comunidad posibilita además la identificación de los factores de cambios desde una perspectiva sistémica (Flora y Flora, 2006).

todos los actores o grupos involucrados a través de procesos de participación, de responsabilidad compartida y de uso de todas las formas del conocimiento (Andrade, 2004). Por esta razón es importante la identificación de los factores socio-económicos, políticos y culturales (capitales humano, social, político, cultural, físico y productivo) que pueden interferir en el contexto ambiental de un territorio. Estos análisis generan elementos importantes para la toma de decisiones con respecto a la incorporación de acciones que permitan no solo la sostenibilidad de las ciudades y de su entorno rural, sino también la satisfacción de necesidades fundamentales de sus poblaciones. Metodología La presente investigación se llevó a cabo entre febrero y junio de 2013 en las 33 parroquias rurales del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), las cuales fueron consideradas como unidades de análisis: n = 33. Se tomó como factor de estudio la zonificación y categorización del territorio que realiza el Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT) (2012). Este plan organiza las parroquias rurales del DMQ en nueve zonas y define a ocho de estas parroquias como suburbanas, dadas sus particulares condiciones demográficas, sociales y económicas, aunque administrativamente siguen reconocidas como parroquias rurales (Cuadro 1). Para efectos de los análisis llevados a cabo, se consideró esta diferenciación entre los sectores: rural y suburbano, ya que los procesos y dinámicas en las parroquias suburbanas son diferentes en relación a las demás, como se mostrará más adelante. Questiones Urbano Regionales

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• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Enfoques del estudio

Los enfoques utilizados para los análisis realizados fueron: 1) estrategias y medios de vida locales (Imbach et al., 2009; Imbach, 2012) y 2) servicios ecosistémicos (MEA, 2005) en relación a la satisfacción de necesidades humanas fundamentales (Imbach, 2012) desde una perspectiva territorial del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), para destacar las interrelaciones urbano-rurales. A partir de estos enfoques fue posible la caracterización de las parroquias. Sobre esta base se identificó de manera comparativa el nivel de satisfacción de necesidades humanas fundamentales a nivel rural y urbano. Además, se determinó el nivel de interrelación entre estos dos sectores a través de

la prestación de servicios ecosistémicos. La identificación de las interrelaciones se efectuó mediante la identificación de las dinámicas existentes entre los capitales identificados en las 33 parroquias rurales del DMQ. Para el desarrollo de la investigación se trabajó principalmente con información estadística proveniente del VII Censo de Población y VI de Vivienda (INEC, 2010) y el PMOT (2012). Para los análisis se utilizaron los indicadores disponibles por parroquia, considerados como más pertinentes según el criterio de la investigadora (Cuadro 2) y que guardan relación con el marco conceptual planteado. Para triangular la información proveniente de fuentes secundarias, se aplicaron entrevistas semiestructuradas (Geilfus,

Cuadro 1 Parroquias rurales del DMQ en relación a zonas definidas por PMOT (2012), y sectores (rural o suburbano) considerados para los análisis (n = 33) Zona

Sector rural

Sector suburbano

Suroriente

Alangasí, Amaguaña, Guangopolo, La Merced, Píntag

Conocoto

Centroriente*

–

Cumbayá, Tumbaco

Centro*

–

Nayón, Zámbiza

Calderón*

Llano Chico*

Calderón Calacalí*, Nono*

Equinoccial*

San Antonio de Pichincha, Pomasqui

Otros*

Lloa*

–

Nororiente

Checha, El Quinche, Guayllabamba, Pifo, Puembo, Tababela, Yaruquí

–

Norcentro

Atahualpa, Chavezpamba, San José de Minas, Puéllaro, Perucho

–

Noroccidente

Gualea, Nanegal, Nanegalito, Pacto

–

* Para efectos de los análisis realizados, las parroquias de los sectores Centro y Centroriente se agruparon dentro de la categoría Suburbano, mientras que las parroquias Llano Chico, Calacalí y Nono dentro de la categoría Otros, junto con Lloa.

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Fuente: PMOT, 2012

Questiones Urbano Regionales

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Cuadro 2 Indicadores utilizados para el análisis de los capitales de una comunidad Capital

Indicadores

Político y social

Competencias GAD Coordinación GAD

Humano

Educación (escolaridad, porcentaje de población que ha culminado la educación básica) Vulnerabilidad (porcentaje de discapacidad y porcentaje de población de tercera edad)

Cultural

Autoidentificación étnica

Productivo-financiero

Pobreza por condiciones básicas insatisfechas Empleo (empleo y desempleo y porcentaje de población que cuenta con seguro social) Desarrollo de actividades productivas

Físico o construido

Acceso a servicios básicos

Natural

Estado de los ecosistemas Uso actual y cambios de uso del suelo

2009) a miembros de los GAD de las 33 parroquias rurales11, considerados como informantes clave y se utilizó la técnica de observación participante (Pujadas et al., 2010). Las dimensiones de análisis consideradas para la elaboración de las entrevistas se basan en el enfoque de Medios de Vida Sostenible y el Marco de los Capitales de la Comunidad (Gutiérrez y Siles, 2008; Imbach, 2012), de acuerdo a la descripción que se muestra en el Cuadro 3. Los parámetros utilizados para la descripción de los resultados obtenidos se de11 Se consideró entrevistar a representantes de los 33 GAD parroquiales del DMQ, por cuanto son quienes conocen de manera directa la gestión que se lleva a cabo en cada una de las parroquias en relación a los temas analizados en el presente estudio. Además, los GAD parroquiales son las instancias que mantienen relación tanto con el Municipio, con el gobierno provincial y otras instancias públicas y privadas, como representantes de la población parroquial.

tallan en el capítulo: “Provisión de bienes y servicios ecosistémicos y satisfacción de necesidades humanas fundamentales en las parroquias rurales del DMQ”, en donde se plantean los indicadores considerados para los análisis (Cuadro 13). La valoración y construcción de indicadores se apoyó en consultas bibliográficas (Muñoz-Alonso, 2003) y las escalas de valoración fueron construidas sobre la base de la metodología de análisis desarrollada por Pinto (2012). Para los análisis se utilizaron procedimientos de estadística descriptiva, a partir de valores ponderados llevados a una escala de 0 a 1 (Di Rienzo et al., 2012). Los análisis de los datos de campo fueron realizados mediante el “Software Estadístico InfoStat” (Di Rienzo et al., 2012). 79 Questiones Urbano Regionales

Paola Pinto Valencia

• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Cuadro 3 Características principales de los capitales, según el enfoque de medios de vida sostenibles Capital

Características

Político

Se relaciona con la toma de decisiones e instituciones y/u organizaciones que cumplen con la función de tomar o facilitar estas decisiones.

Humano

Se refiere a la gente, a todos los miembros de una comunidad y a su familia, así como a la salud y la educación de los individuos en una comunidad.

Cultural

Está constituido por las costumbres, tradiciones, creencias que identifican a una comunidad. Consiste en la forma en la que la gente ve el mundo y define las cosas que tienen valor, las cosas que se dan por hecho y las que son percibidas como posibles de cambio.

Productivofinanciero

Son los recursos económicos internos y externos disponibles para la comunidad (dinero en efectivo y otros).

Físico o construido

Es toda infraestructura que apoya actividades sociales y productivas en una comunidad o que se usa como medio de producción de otros capitales.

Natural

Son todos aquellos recursos naturales de un área, reconocidos como relevantes para un ecosistema o una población.

Social

Son todas las relaciones, interrelaciones, conexiones entre personas de una comunidad, así como organizaciones presentes en una zona.

Fuente: Flora y Flora (2006), Gutiérrez y Siles (2008), Flora et al. (2004) y Flora y Flora (2006), citados por Gutiérrez y Siles (2008) Elaboración propia

Resultados Caracterización del contexto ambiental de las parroquias rurales del DMQ y los factores socioeconómicos y políticos que lo determinan

El proceso de desarrollo urbano en el Distrito Metropolitano de Quito

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Según datos del último Censo (2010), la tasa de crecimiento poblacional del DMQ ha disminuido en los últimos años: del 2,6% en el 2001 pasó al 2,2% en el 2010. Sin embargo, esta tendencia demográfica no es uniforme en todo el territorio. Mientras la población urbana subió del 77,6% al 72,3%, la población rural se incrementó en Questiones Urbano Regionales

4,3 puntos porcentuales en el mismo período (PMOT, 2012). Estas cifras registran la tendencia del crecimiento urbano que ha seguido el DMQ, pues dentro del aparente crecimiento de la población rural se puede entrever un proceso de expansión urbana hacia las parroquias rurales más cercanas a la ciudad. Las mayores tasas de crecimiento demográfico en el DMQ se encuentran principalmente en Calderón (6,58%), San Antonio (5,60%), Nayón (5,46%), Conocoto (4,95%), Cumbayá (4,55%) y Pomasqui (3,98%). Por tal razón, estas parroquias han sido catalogadas dentro del PMOT (2012) como parroquias suburbanas12, aunque no 12 Dentro de esta categoría también se encuentran las parroquias de Zámbiza y Tumbaco que, con 3,51% y

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

se haya modificado su condición administrativa de parroquias rurales. La tasa de crecimiento poblacional en la zona suburbana del DMQ (4,0%) casi triplica la tasa de la zona urbana (1,4%) (PMOT 2012) y se contrapone a la realidad de las parroquias rurales más lejanas a la ciudad central, donde existen tasas de crecimiento poblacional negativas o cercanas a cero, como es el caso de Chavezpamba (-0,85%), Gualea (-0,51%), Puéllaro (-0,6%), Minas (-0,6%), Nono (-0,13%), Pacto (-0,05%), Perucho (0,04%), Atahualpa (0,1%), Nanegal (0,33%) y Lloa (0,48%) (INEC, 2010). Como se puede ver, actualmente el desarrollo urbano del DMQ se encuentra caracterizado por tres grandes tendencias territoriales: 1) compacto en la ciudad central, 2) disperso en el suburbano y 3) aislado en las áreas rurales, las cuales abarcan la mayor parte del territorio del DMQ (PNUMA et al., 2011). El proceso de expansión urbana está determinado por la geografía (PGDT 2006 citado en PNUMA et al., 2011), pero además se ve motivado por la preferencia mayoritaria de la población por viviendas unifamiliares13, por la búsqueda de un entorno más adecuado para vivir y por el encarecimiento de los precios del suelo en la ciudad consolidada (Ospina, 2010). A través de este proceso, la estructura longitudinal que había caracterizado 2,93% de crecimiento poblacional, ocupan el noveno y décimo quinto lugar, respectivamente, entre las 33 parroquias rurales del DMQ (Anexo 1) (PMOT, 2012). 13 Según Gridcon Consultores, en el 2005 el 86,8% de la población quiteña prefería una casa a un departamento (Gridcon Consultores, 2005, en Ospina, 2010). Sin embargo, el porcentaje de familias que viven en departamento en Quito creció del 26,52% en 2001 al 32,57% en 2010, y el porcentaje de familias que viven en casas o villas pasó del 51,97% al 53,61% en el mismo período (INEC, 2010), lo cual estaría relacionado no solo a las preferencias de las familias sino, sobre todo, a sus posibilidades.

durante años a la ciudad de Quito ha sido reemplazada por una estructura metropolitana que se proyecta hacia los valles aledaños a la ciudad central (Carrión y Carrión, 1999, citado en PNUMA et al., 2011), como se puede observar en el Mapa 1. Este proceso de expansión urbana responde a la lógica del mercado informal y formal que se mueve en busca de suelos más baratos para la construcción pero, según PNUMA et al. (2011), ha sido apoyada por la administración pública, la cual, históricamente, ha generado suelo a través de la ampliación del límite urbano14. Por otro lado, al tratarse de una expansión, principalmente residencial, esta ha superado la capacidad pública y privada de generación de centralidades, dando como resultado un limitado acceso a equipamiento comunitario y servicios sociales en estos sectores y, por ende, ocasionando problemas de movilidad urbana, ya que el hipercentro15 concentra alrededor del 43,3% de los servicios educativos, el 37% de los servicios de salud, el 35,9% de los servicios de cultura, el 29,5% de los servicios de recreación, el 42,4% de los comercios grandes y medianos y el 60,3% de la administración pública (PNUMA et al., 2011). En términos ambientales, el actual proceso de desarrollo urbano del DMQ, caracterizado por la expansión urbana, ha implicado una mayor presión sobre los recursos naturales, debido a la demanda que se genera por servicios (PNUMA et al., 14 Según la Secretaría de Ambiente del Municipio de Quito (2010), entre 2003 y 2009, se incorporaron 7862 hectáreas de suelo urbano (PNUMA et al., 2011). 15 Como referencia de lo que comprende el hipercentro, se tiene las calles Tomás de Berlanga en el norte; la Alonso de Angulo en el sur; las avenidas América, Universitaria y Mariscal Sucre en el oeste y las avenidas 6 de Diciembre, Gran Colombia y Maldonado en el oriente (PMOT, 2012). Questiones Urbano Regionales

81

Paola Pinto Valencia

• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Mapa 1 Crecimiento del área urbana del DMQ (2009-2013)

Fuente: Secretaría de Ambiente en PNUMA (2011).

82 Questiones Urbano Regionales

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

2011) y a los efectos sobre la biodiversidad ocasionados por el cambio de uso de suelo (PMOT, 2012). Según el PMOT (2012), “[…] la persistencia del actual modelo de crecimiento urbano expansivo amenaza los hábitats, reduce la biodiversidad y limita la regeneración de los procesos naturales al cambiar los usos de suelo, extender la mancha urbana y la infraestructura de servicios”. Por tanto, dados los impactos del proceso de urbanización del DMQ en todo su territorio y las implicaciones sobre la satisfacción de necesidades fundamentales de la población, en el presente trabajo la caracterización de las 33 parroquias rurales se enmarca en el análisis realizado sobre dicho proceso urbano, considerando la situación específica de los territorios en transición. A continuación, se presentan las condiciones políticas (capital político) y socio-económicas (capitales humano, cultural, productivo-financiero y físico) que determinan el contexto ambiental (capital natural) en el DMQ. Condición político-administrativa de las parroquias rurales del DMQ - Capital político A nivel político, la dinámica de las parroquias rurales enfrenta un contexto muy particular, pues, según el COOTAD (2010), todas las parroquias rurales constituyen una circunscripción territorial y, por tanto, cuentan con un GAD. Sin embargo, al encontrarse integradas al DMQ y ser parte del área rural de la provincia de Pichincha, el GAD Metropolitano ejerce sus competencias en estos territorios, así como también lo hace el GAD Provincial (Cuadro 4). Esto quiere decir que en estos territorios son tres los niveles de gobierno que ejercen sus funciones, mien-

tras que en el área urbana de Quito el único gobierno a cargo es el metropolitano. Dentro del COOTAD (2010), se busca establecer de manera clara las competencias de cada uno de los niveles de gobierno, sin embargo, las relaciones son complejas, pues, pese a que la competencia de planificación y ordenamiento territorial debe ser ejercida de manera articulada entre los tres niveles de gobierno, se puede observar que, mientras es el GAD Metropolitano el encargado de la prestación de servicios básicos (como la dotación de agua), la gestión de las cuencas y microcuencas se encuentra en manos del GAD Provincial, considerando que el Manejo Integral del Recurso Hídrico (GIRH), requiere de procesos de cogestión de la cuenca hidrográfica. Por otro lado, aunque en todos los casos el COOTAD (2010) plantea la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, en tanto los gobiernos locales son electos, no se debe perder de vista el rol que estos pueden jugar como actores políticos con intereses diversos, por lo que el territorio de las parroquias rurales, dada esta condición, puede presentar un escenario complejo de gobernanza y gobernabilidad. Principales características socio-económicas de las parroquias rurales del DMQ - Capital productivo-financiero De acuerdo a datos del último Censo (2010), en muchos aspectos las condiciones de vida en el DMQ son mejores que en el resto del país. Sin embargo, al analizar las cifras, diferenciando el sector urbano del sector rural, se puede comprobar la gran disparidad existente entre estas dos áreas. En el caso de las cifras de pobreza, se puede ver que, mientras a nivel nacional la poQuestiones Urbano Regionales

83

Paola Pinto Valencia

• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Cuadro 4 Competencias de los GAD Competencia

GAD Provincial

GAD DMQ

GAD Parroquial

Formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial.

×

×

×

Área

Ordenamiento territorial

Gestión urbana y de suelo e infraestructura

Servicios básicos

Transporte y vialidad

Gestión ambiental

×

Control de playas de mar, riveras y lechos de ríos, lagos y lagunas, y garantizar el acceso de las personas a estos lugares.

×

Elaborar y administrar catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

×

Manejo de tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras.

×

Controlar explotación de materiales áridos y pétreos.

×

Gestión de infraestructura física de salud y educación y espacios públicos para desarrollo social, cultural y deportivo.

×

Gestión del patrimonio arquitectónico, cultural y natural.

×

Prestar servicios públicos.

×

Control de tránsito y transporte terrestre.

×

Mantenimiento del sistema vial.

× (rural)

Ejecutar obras en cuencas y microcuencas.

×

La gestión ambiental provincial.

×

×

× (si le son delegados)

× (coordinación con GAD provincial)

×

Gestión de sistemas de riego.

×

Fomentar actividades productivas, especialmente agropecuarias.

×

Gestión de riesgos

Gestión de servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.

Cooperación internacional

× (urbano)

Incentivar la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente.

Producción

Participación

84

Control del uso y ocupación del suelo.

× ×

Promover la participación ciudadana.

×

Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios.

×

Gestionar la cooperación internacional para el desarrollo.

Fuente: COOTAD (2010) Elaboración propia

Questiones Urbano Regionales

×

×

×

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Cuadro 5 Pobreza por NBI a nivel nacional y en el DMQ (2010)

Territorio

% pobreza NBI

Nacional

60,1%

DMQ

29,7%

Quito urbano

25,6%

Quito rural

40,1%

Fuente: VII Censo de Población y VI de Vivienda (2010) citado en SIISE (2013) Elaboración propia

breza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)16 alcanza al 60,1% de la población, en el DMQ este indicador apenas llega al 29,7%. Sin embargo, mientras en la ciudad de Quito la pobreza por NBI es de 25,6%, en el área rural del DMQ el mismo indicador alcanza el 40,1% (Cuadro 5). Además, en 15 de las 33 parroquias rurales del DMQ el porcentaje de pobreza por NBI se encuentra por encima del promedio nacional, encontrándose las cifras más altas en Nono (87,7%) y en las parroquias noroccidentales de Gualea (86,4%), Pacto (83,1%) y Nanegal (76,9%) (SIISE, 2013) (Anexo 2). En cuanto al empleo, a nivel del DMQ el porcentaje de población cesante17 es de 4,9%, mientras que para el área rural este indicador es de 3,9%. Sin embargo, analizando el porcentaje de población ocupada que se encuentra afiliada a la seguridad social, se puede observar que el 48% en el DMQ no realiza aportes y que esta cifra es 16 La pobreza por NBI indica que un hogar cumple con una o más de las siguientes condiciones: características físicas inadecuadas de vivienda, no disponibilidad de servicios básicos de la vivienda, inasistencia de los niños en edad escolar a un establecimiento educativo, hacinamiento y dependencia económica del hogar (SIN, 2012). 17 Personas en edad de trabajar (10 años y más) que presentaron las siguientes características: 1) buscando trabajo, 2) disponible para trabajar, 3) no ocupado, trabajó anteriormente (ICQ, 2013).

del 50% a nivel rural (INEC, 2010 citado en ICQ, 2013). En cuanto a las principales actividades económicas que se realizan en el área rural del DMQ, se puede observar que –al igual que en el área urbana– a nivel rural, en primero y segundo lugar, se encuentran las ramas del comercio al por mayor y menor y la industria manufacturera. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede a nivel del DMQ y su área urbana, donde la tercera rama de actividad es la construcción, en el área rural la tercera rama incluye a la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la pesca, la cual abarca al 10,35% del total, mientras que la construcción se ubica en cuarto lugar con 8,19% (Cuadro 6) (INEC, 2010). Cabe destacar que una de las consecuencias del proceso de urbanización de las parroquias consideradas suburbanas es el cambio de las principales actividades económicas debido al cambio del uso de suelo, motivado por el mercado, pasando de la producción a la prestación de servicios o el comercio18. 18 Muchos de los medios y estrategias de vida de la población se encuentran relacionados directamente con los tipos de uso de suelo, así como también con su cultura, lugar de origen o etnia, cuyo análisis en relación a los procesos de transformación debido a la expansión urbana, permite determinar también las posibles implicaciones del cambio de uso de suelo sobre la modificación de los medios y estrategias de vida. Questiones Urbano Regionales

85

Paola Pinto Valencia

• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Cuadro 6 Principales actividades económicas en el DMQ Rama de actividad (Primer nivel)

Urbano

Rural

DMQ

Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca

1,08%

10,35%

3,64%

Explotación de minas y canteras

0,53%

0,56%

0,54%

Industrias manufactureras

12,44%

14,39%

12,97%

Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado

0,26%

0,33%

0,28%

Distribución de agua, alcantarillado y gestión de deshechos

0,45%

0,46%

0,45%

Construcción

6,25%

8,19%

6,78%

Comercio al por mayor y menor

21,29%

16,11%

19,86%

Transporte y almacenamiento

5,64%

5,53%

5,61%

Actividades de alojamiento y servicio de comidas

5,54%

3,92%

5,09%

Información y comunicación

2,56%

1,77%

2,35%

Actividades financieras y de seguros

2,08%

1,46%

1,91%

Actividades inmobiliarias

0,44%

0,45%

0,44%

Actividades profesionales, científicas y técnicas

4,59%

3,54%

4,30%

Actividades de servicios administrativos y de apoyo

5,10%

4,40%

4,90%

Administración pública y defensa

5,63%

3,84%

5,14%

Enseñanza

5,26%

4,58%

5,07%

Actividades de la atención de la salud humana

3,91%

2,87%

3,62%

Artes, entretenimiento y recreación

0,95%

0,81%

0,91%

Otras actividades de servicios

2,53%

2,06%

2,40%

Actividades de los hogares como empleadores

4,38%

5,77%

4,77%

Actividades de organizaciones y órganos extraterritoriales

0,11%

0,07%

0,10%

No declarado

5,16%

5,76%

5,32%

Trabajador nuevo

3,83%

2,77%

3,54%

Fuente: VII Censo de Población y VI de Vivienda (2010) Elaboración propia

86 Questiones Urbano Regionales

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

- Capital físico Con respecto al acceso a servicios básicos, es evidente que los porcentajes de cobertura en el DMQ son en todos los casos superiores a las cifras nacionales, inclusive al comparar las cifras para el sector rural, las cuales son inferiores a las existentes para el sector urbano (Cuadro 7). Se debe considerar que dentro de lo que se entiende como sector rural del DMQ también se incluyen varias parroquias en proceso de urbanización con un fuerte peso poblacional. Estas parroquias presentan características muy similares al sector urbano de Quito –como Calderón (152 242 habitantes) y Conocoto (82 072 habitantes)– y sus cifras de cobertura inciden en el porcentaje para el sector rural, aun cuando entre las mismas parroquias rurales del DMQ existan grandes diferencias. Sobre el porcentaje de acceso al servicio público de luz eléctrica, únicamente las parroquias suburbanas de Cumbayá (99,8%), Nayón (99,51%) y Pomasqui (99,69%) se encuentran por encima del porcentaje distrital (99,36%). Mientras tanto, las cifras más bajas de acceso a este servicio están en las parroquias de Lloa (88,34%), Pacto (91,35%) y Chavezpamba (94,44%).

El porcentaje de hogares que acceden a agua de red pública, en las parroquias suburbanas de Nayón (98,99%), Zámbiza (98,84%), Cumbayá (98,59%), Calderón (9,47%), Conocoto (98,22%) y Pomasqui (97,00%) y las parroquias de Llano Chico (98,89%) y Puembo (98,76%) cuentan con porcentajes mayores al promedio distrital. La menor cobertura se encuentra en las parroquias de Gualea (44,9%), Lloa (43,82%) y Pacto (40,68%). El porcentaje de alcantarillado registra en todas las parroquias rurales del DMQ porcentajes de acceso menores al distrital, y son las parroquias de Gualea (13,42%), Nono (16,9%) y Pacto (27,74%) las más deficitarias (INEC, 2010) (Anexo 3). Sobre el porcentaje de hogares que cuentan con servicio de recolección de basura, únicamente las parroquias suburbanas de Pomasqui (98,06%), Cumbayá (97,84%), Nayón (97,79%) y Conocoto (97,38%) presentan cifras superiores al porcentaje distrital, mientras que las cifras más bajas se encuentran en Pacto (34,14%), Nono (42,63%) y Chavezpamba (43,16%) (INEC, 2010) (Anexo 2). Todas estas cifras muestran las diferencias existentes entre las parroquias suburbanas con respecto al resto de parroquias rurales, las cuales cuentan con una mayor

Cuadro 7 Indicadores de acceso a servicios básicos a nivel nacional y en el DMQ (2010) Luz eléctrica de servicio público

Alcantarillado

Agua de red pública

Recolección basura

Nacional

93,19 %

53,59 %

71,98 %

76,97 %

DMQ

99,36 %

90,91 %

96,03 %

96,52 %

Quito urbano

99,59 %

96,64 %

98,13 %

99,05 %

Quito rural

98,74 %

75,34 %

90,29 %

89,63 %

Territorio

Fuente: VII Censo de Población y VI de Vivienda (2010) Elaboración propia

87 Questiones Urbano Regionales

• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Paola Pinto Valencia

88

cobertura de servicios básiCuadro 8 cos. Sin embargo, TumbaIndicadores de educación a nivel nacional co, San Antonio y Zámbiza y en el DMQ (2010) no mantienen los mismos Escolaridad Población que ha completado la niveles de acceso a servicios Territorio (edad) educación básica (% del total) que el resto del área suburNacional 10,4 54,0% bana. Estos datos evidencian DMQ 12,1 69,8% además una marcada tenQuito urbano 12,4 72,2% dencia de déficit de servicios en el occidente del Quito rural 11,4 63,2% DMQ, donde se encuen- Fuente: VII Censo de Población y VI de Vivienda (2010) tran las parroquias de Pac- Elaboración propia to, Gualea, Nanegal, Nanegalito, San José de Minas, cias entre el sector rural y urbano son eviAtahualpa, Chavezpamba, dentes (Cuadro 8). Mientras tanto, a nivel Puéllaro, Perucho, Lloa y Nono. Tal tennacional se tiene una escolaridad promedio dencia podría explicarse por las condiciones de 10,4 años. Este indicador en el DMQ de comunicación de esta zona con la ciudad es de 12,1 años: de 12,4 años a nivel urcentral (debido a las barreras naturales exisbano y de 11,4 años a nivel rural. Analitentes). Esto también explica la expansión 19 zando los datos parroquiales, las cifras más urbana dada hacia el oriente . altas de escolaridad se encuentran en las parroquias suburbanas de Cumbayá (14,6), - Capital humano Nayón (13,6), Pomasqui (13,1) y Conoco to (13,1), incluso por encima del promedio Sobre las cifras de educación, consideranpara el área urbana. Las cifras más bajas de do los indicadores de escolaridad y el porescolaridad están en las parroquias de Nono centaje de población que ha culminado (6,9), San José de Minas (7,2), Chavezpamla educación básica, la tendencia expresaba (7,4) y Lloa (7,4) (INEC, 2010). da en cuanto a pobreza y acceso a servicios En cuanto al porcentaje de la población se mantiene. Las cifras del DMQ son suque ha culminado la educación básica, se periores a las nacionales, pero las diferenobserva que este indicador para el DMQ es en todos los casos superior al porcentaje na19 Sin embargo, debe considerarse que, en el caso de acceso a servicios básicos, la mayoría de indicadores se encuencional (54%). De nuevo, las cifras más altas tra construida en función de las condiciones urbanas de se encuentran en las parroquias suburbanas vida, por lo que el campo resultará siempre deficitario con respecto a la ciudad (Pinto y Ruiz, 2009). Por tande Cumbayá (81,3%), Pomasqui (77,2%) to, si bien el acceso a servicios básicos en las parroquias y Conocoto (76,5%), y las más bajas en rurales del DMQ es en todos los casos deficitario, debe las parroquias de Nono (19,4%), San José considerarse que la dispersión característica del sector rural dificulta la cobertura de servicios de la manera en de Minas (24%) y Chavezpamba (26,3%) que estos han sido concebidos tradicionalmente. Es así (INEC, 2010). que lo deseable no sería el acceso universal a alcantarillaPor otro lado, analizando algunas cifras do, por ejemplo, sino el acceso a saneamiento adecuado, entendiendo que el modo en que se satisface una neceside vulnerabilidad, como el porcentaje de dad puede variar del campo a la ciudad.

Questiones Urbano Regionales

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Cuadro 9 Indicadores de vulnerabilidad del DMQ (2010) Territorio

Porcentaje de población adulta mayor

Porcentaje de población con discapacidad

Nacional

6,50%

5,64%

DMQ

6,32%

4,54%

Quito urbano

6,41%

4,43%

Quito rural

6,09%

4,48%

Fuente: VII Censo de Población y VI de Vivienda (2010) Elaboración propia

población con discapacidad y población de adultos mayores, se verifica que estos indicadores en el DMQ se encuentran también por debajo de las cifras nacionales, tanto a nivel urbano como rural (Cuadro 9). Al analizar las cifras por parroquias se observa que, en las parroquias del norcentro (Cuadro 1) y Nono, el porcentaje de adultos mayores se encuentra entre 5 y 10 puntos porcentuales por encima del porcentaje distrital. En cuanto al porcentaje de discapacidad en el mismo sector, se encuentran cifras entre 4 y 8 puntos porcentuales por encima del porcentaje distrital. Las parroquias con más altos porcentajes de adultos mayores son Chavezpamba (16,35%), Nono (15,36%) y Perucho (15,34%), mientras

que las parroquias con mayores porcentajes de discapacidad son las parroquias de Atahualpa (12,57 %), Chavezpamba (11,49 %) y San José de Minas (10,74 %) (INEC, 2010) (Anexo 2). - Capital cultural Con respecto a la autoidentificación étnica, en el Cuadro 10 se puede observar que los porcentajes de población indígena, afrodescendiente y montubia en el DMQ son menores que a nivel nacional. Sin embargo, existen varias parroquias del DMQ en donde estas cifras son bastante significativas, como es el caso de las parroquias de Zámbiza, Llano Chico y Minas, donde existe un

Cuadro 10 Autoidentificación étnica en el DMQ (2010) Territorio

Indígenas

Afrodescendientes*

Montubio

Nacional

7,03 %

7,19 %

7,39 %

DMQ

4,09 %

4,68 %

1,36 %

Quito urbano

4,11 %

4,75 %

1,38 %

Quito rural

4,02 %

4,50%

1,31 %

*Incluye población afroecuatoriana, negra y mulata. Fuente: VII Censo de Población y VI de Vivienda (2010) Elaboración propia

89 Questiones Urbano Regionales

Paola Pinto Valencia

• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

17,60%, 17,03% y 14,33% de población indígena respectivamente. La población afrodescendiente, donde se ha agrupado para efectos de análisis a los afroecuatorianos, negros y mulatos, mantiene los mayores porcentajes en Calderón (7,65%), Guayllabamba (5,47%) y Nanegal (5,08%), mientras que en las parroquias noroccidentales de Gualea y Pacto hay una importante presencia de población montubia, con 6,62% y 4,46%, respectivamente (Anexo 4). El contexto ambiental de las parroquias rurales del DMQ - Capital natural del DMQ y sus parroquias rurales El DMQ ocupa un rango altitudinal que va desde los 500 hasta los 4790 msnm, propiciando una diversidad de paisajes y ecosistemas20 (MECN, 2009; MECN & DMQSA, 2010; PNUMA et al., 2011). Los espacios naturales han sido caracterizados de acuerdo al mapa de cobertura vegetal realizado por MDMQ-Secretaría de Ambiente (2011) en 6 categorías que describen la cobertura vegetal y los usos antropogénico del suelo en el DMQ (Mapa 2). Según este estudio, la vegetación natural (categoría 1) ocupa el 60,43% del territorio del DMQ e incluye bosque húmedo, bosque seco, arbustos húmedos y arbustos secos, herbazales húmedos y herbazales secos. Específicamente, en el territorio del DMQ existe 20% de vegetación remanente, en donde se encuentra una alta variedad de especies silvestres, muchas de ellas endémicas21, de las cuales una quinta par20 Según MDMQ-Secretaría de Ambiente (2011), en el DMQ se han identificado 17 tipos de ecosistemas de acuerdo a la clasificación de NatureServe.

90

21 El endemismo en el DMQ requiere particular atención Questiones Urbano Regionales

te corresponde a páramos22 ubicados en las inmediaciones del Sincholagua, Cayambe, Atacazo, Pichincha y Mojanda (PNUMA et al., 2011). Las otras cinco categorías de uso de suelo23 según MDMQ-Secretaría de Ambiente (2011) están representadas por áreas seminaturales (11,86%), áreas cultivadas (20,54%), espacios abiertos (1,12%), áreas artificiales (5,83%) y cuerpos de agua (0,18%). El DMQ cuenta con una riqueza natural importante que, de acuerdo al Museo Ecuatoriano de Ciencias Naturales (MECN, 2009), se debe a las condiciones orográficas existentes (altitud, vertientes, relieves, entre otros) que dan como resultado una variedad de climas (15 zonas climáticas), que se caracteriza por una amplia variación en temperatura y precipitación. Además, como se puede observar en el Mapa 3, en el área rural del DMQ se asientan importantes áreas protegidas, declaradas así por el Ministerio del Ambiente. De acuerdo a MECN y DMQ-SA (2010) estas áreas son parte de las 25 áreas protegidas del DMQ, entre las que se encuendebido a que la limitada distribución de estas especies las vuelve más susceptibles a la extinción. Además, en la actualidad se encuentran ya seriamente amenazadas (MDMQ-Secretaría de Ambiente 2011). 22 El páramo es un ecosistema con alta complejidad y nivel de especialización, cuya importancia radica en la generación de bienes y servicios, entre los que se destaca la regulación hídrica que permite la provisión de agua destinada para diferentes usos. 23 Las áreas seminaturales comprenden bosques secundarios que incluyen plantaciones forestales, matorrales en regeneración y herbáceas ubicadas en las estribaciones de la cordillera, a lo largo de los valles del DMQ. Las áreas cultivadas comprenden distintas zonas de producción agropecuaria. Los espacios abiertos se refieren a suelos desnudos de origen natural o antropogénico y las áreas artificiales hacen referencia a todo tipo de infraestructura y a cuerpos de agua a los cauces naturales y artificiales (reservorios) (MDMQ-Secretaría de ambiente, 2011).

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Mapa 2 Mapa de cobertura vegetal del DMQ

Fuente: MDMQ-Secretaría de Ambiente (2011)

91 Questiones Urbano Regionales

Paola Pinto Valencia

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Mapa 3 Áreas de protección y corredores ecológicos

Fuente: Municipio MDMQ-Secretaría de Territorio, Hábitat y vivienda (2011)

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tran la Reserva Geobotánica Pululahua y el Parque Nacional Cayambe-Coca, así como 23 bosques protectores. Además, se encuentran áreas de conservación, santuarios de vida silvestre, áreas de protección de humedales y áreas de conservación y uso sustentable24 y áreas de intervención y recuperación especial. Entre ellas se cuentan: Ilaló, Laderas de Pichincha-Atacazo, Casitagua, Catequilla, Lumbisí, Amaguaña (conectividad con el Pasochoa) y quebradas vivas (PMOT, 2012). Parte importante del capital natural en el DMQ es también su diversidad agrícola que, a través de los años, ha tenido relación con la dieta familiar de las poblaciones. Se caracteriza por una amplia variedad de especies alimenticias y medicinales propias de la cultura andina, muchas de las cuales, según MECN & DMQ-SA (2009), son producidas principalmente en los sectores rurales, tanto para autoconsumo como para ser comercializadas en la ciudad o en otras provincias. Las áreas de cultivo y pastizales se encuentran particularmente en las planicies interandinas y forman mosaicos dispersos. De todas formas, se encuentran también áreas agropecuarias en zonas de laderas. Esto se suma a la pérdida de la cobertura vegetal, ya que genera procesos erosivos serios (MECN & DMQ-SA, 2010). En cuanto a la red hidrográfica25, varios ríos recorren el DMQ, los cuales convergen en las subcuencas de los ríos Guayllabamba y Blanco, de la cuenca del río Es24 La declaratoria de estas zonas de protección “permitirá la adopción de prácticas de conservación, uso y manejo sustentable de ecosistemas y recursos naturales, de desarrollo agroforestal sostenible, en algunos casos protegerá muestras significativas de patrimonio cultural” (PMOT, 2012: 33). 25 “Una red hidrográfica es un sistema de circulación lineal, jerarquizado y estructurado que asegura el drenaje de una cuenca hidrográfica”, en: http://www. ecuaworld.com.ec/hidrografia_ecuatoriana.htm.

meraldas. Los principales afluentes del río Guayllabamba son los ríos Machángara y San Pedro, mientras que el río Cinto-Saloya es el principal tributario del río Blanco (MECN y DMQ-SA, 2010). Valga señalar que la importancia de estas cuencas radica en la generación de múltiples servicios ecosistémicos que proveen beneficios directos a la población de todo el DMQ. Específicamente, la cuenca del río Guayllabamba, conformado por 13 microcuencas (ríos San Pedro, Pita, Machángara, Pachijal, Íntag, Chiche, Guambi, Uravia, Guayllabamba, Monjas, Alambí, Mindo, Coyago), por un lado actúa como regulador del clima (MECN y DMQ-SA, 2010) y, por otro lado, permite la generación de agua para consumo humano y otros usos en el DMQ. - Estado de los ecosistemas De acuerdo a PNUMA et al. (2011), al menos el 75% del total del territorio del DMQ ha sido intervenido y presenta diversos niveles de degradación26, lo cual ha provocado la desaparición de especies y es la ciudad de Quito la que presenta mayores niveles de deterioro ecológico. Según el MECN y la Dirección Metropolitana Ambiental (MDMQ-SA, 2010) todos los ecosistemas en el DMQ se encuentran fragmentados debido sobre todo a procesos antrópicos que, con el paso del tiempo, van reduciendo las áreas naturales. Esto, como lo señala el mismo informe oficial, es preocupante: en 2010 el 5% de territorio se encontraba erosionado y con poca cobertura y el 3% de territorio erosionado no tenía ninguna vegetación. Aunque en las áreas rurales del DMQ se registra presencia de vegetación natural y de 26 A nivel nacional, la tasa de intervención a ecosistemas naturales llega al 45% (PNUMA et al., 2011). Questiones Urbano Regionales

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• Estudios sobre el Distrito Metropolitano de Quito

Gráfico 2 Hectáreas de vegetación natural en las parroquias rurales del DMQ

Fuente: MDMQ-Secretaría de ambiente (2011)

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áreas seminaturales, se puede observar una menor presencia de vegetación natural en las parroquias de Cumbayá, Nayón, Conocoto, Guangopolo, Zámbiza, Llano Chico, Perucho y Chavezpamba (Gráfico 2). Esto, de acuerdo a Yánez et al. (2012), estaría asociado tanto al crecimiento demográfica local, como a otros factores, entre los que vale señalar el cambio climático global (CC). En las 33 parroquias rurales del DMQ, de acuerdo a MDMQ-Secretaría de Ambiente (2011), se puede evidenciar la presencia de vegetación natural y áreas seminaturales, lo cual demuestra la importancia del área rural para la conservación y la seguridad alimentaria del DMQ. Sin embargo, aunque la mayor parte del territorio rural se encuentra definido como área de reserva natural y agrícola (excepto las cabeceras parroquiales donde el uso de suelo permitido es de tipo residencial o múltiple [Plan de Uso y Ocupación de Suelo del DMQ, 2011]), es precisamente en estas zonas donQuestiones Urbano Regionales

de existe una mayor presión de tipo antrópico, lo que provoca cambios drásticos de uso de suelo y genera impactos ambientales negativos por la reducción de las áreas naturales remanentes. Cabe recalcar que necesitan particular atención las diferentes amenazas que los espacios naturales enfrentan en la actualidad, principalmente porque una de las razones para que los ecosistemas dejen de proveer beneficios a las poblaciones es su nivel de fragmentación y deterioro. Estas amenazas, según el MDMQ-SA (2011a), tienen relación directa con lo ya señalado, que son los procesos acelerados de cambio de uso de suelos causados por el avance de la frontera urbana, de la frontera agrícola, de la actividad minera o del crecimiento del parque industrial. De acuerdo a PNUMA et al. (2011), en el DMQ el suelo presenta distintos grados de impacto negativo (nivel de degradación), en relación con los diferentes tipos de uso actuales.

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Cuadro 11 Caracterización ecosistémica de áreas de importancia ecológica en el DMQ Sector

Sitio Chalpi-Saguangal

Rico en especies andinas y tropicales.

Alambi, Cinto y Saloya

Bosque montano alto, montano bajo y subtropical

Integración de tres tipos de cobertura vegetal. Condición casi única en el DMQ (extensión no mayor a 5 km).

Reserva Maquipucuna

Ecosistemas templados y subtropicales

Refugios de flora y fauna endémicas y límite de la prolongación de la región biogeográfica del Chocó.

Nueva Esperanza-Guayllabamba

Remanentes de bosque seco

Fundamentales en la captación de humedad.

Parroquia Lloa

Ecosistemas altoandinos (páramos y pajonales del volcán Guagua Pichincha en buen estado de conservación)

Generación de agua.

La Virgen

Pajonales, almohadillas y rosetas de los páramos

Favorecen la supervivencia de las especies aun en condiciones climáticas adversas.

Noroccidente

Cordillera oriental

Importancia ecológica

Bosque piemontano

Mashpi

Suroccidente

Tipo de ecosistema

Zonas altas

Nacimiento de vertientes que abastecen de agua al DMQ.

Fuente: MECN & DMQ-SA (2010) Elaboración propia

De acuerdo a MDMQ-SA (2011a) los ecosistemas naturales, y por ende los servicios ecosistémicos que estos proveen, se encuentran altamente amenazados a causa de, por ejemplo, la falta de regulación y de control sobre las actividades que se llevan a cabo –como la tala y quema de bosques–. Los procesos de degradación son más evidentes a nivel rural, por la presión de estas actividades sobre los espacios naturales aún presentes en las zonas que nos interesan. Al respecto, los estudios técnicos

recomiendan una redefinición de mecanismos de expansión de la ciudad que se basen en la gestión integral del territorio y que contemplen la articulación de actores para la protección de zonas altamente frágiles y de importancia ecológica (como los páramos). También se ha de contemplar la creación de espacios de conectividad, la gestión de cuencas hidrográficas, así como la protección de zonas de producción agrícola, por su relación con la seguridad alimentaria. Questiones Urbano Regionales

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Debido a esto, el PMOT (2012) plantea como una parte fundamental de la política de áreas protegidas y corredores ecológicos una planificación y un ordenamiento territorial orientados por la eficiencia ambiental. Tal eficiencia es entendida como la posibilidad de producir y consumir bienes comunes sin poner en riesgo a la población presente ni futura y sin degradar el ambiente. En este sentido y con respecto al área rural, se propone específicamente regular el uso y ocupación sustentable del suelo (PMOT, 2012). A nivel urbano, PNUMA et al. (2011) señala que Quito cuenta con espacios verdes –como el Parque Metropolitano Guanguiltagua, las Laderas del Pichincha, el Itchimbía– que, si bien son considerados como pulmones para la ciudad, presentan un bajo nivel de diversidad debido al alto grado de transformación. A nivel rural, MECN & DMQ-SA (2010) señalan que en el DMQ se pueden encontrar áreas naturales en distintos niveles de conservación que, aun fragmentadas, representan zonas de importancia ecológica para todo el distrito, tal como se puede ver en el Cuadro 11. Es necesario señalar además que los bosques montanos noroccidentales y suroccidentales aportan con agua de alta calidad al sistema hidrográfico y proveen de agua a localidades rurales y urbanas. Por otro lado, los ecosistemas acuáticos en el DMQ presentan distintos niveles de conservación y, siendo la cuenca del río Guayllabamba de alta importancia para la provisión de agua, es preocupante el grado de eutrofia27 a lo largo de su cauce (MECN & DMQ-SA, 2010).

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27 Los procesos de eutrofización son causados por la acumulación anormal de nutrientes en un cuerpo de agua, como lagunas, ríos, quebradas, etc. Estos procesos se dan generalmente por descargas de sustancias contaminantes, como vertidos agrícolas o efluentes urbanos, provocando cambios negativos en la dinámica, estructura y composición de los ecosistemas acuáticos. Questiones Urbano Regionales

Según PNUMA et al. (2011), el estado de contaminación de los afluentes de la cuenca del río Guayllabamba (ríos Machángara, Monjas, San Pedro y Guayllabamba) es alarmante, lo cual significa que de ninguna manera estas aguas son aptas para el consumo humano, ni otro uso. Esta condición se suma al hecho de que la creciente demanda (por el incremento de la población en el DMQ) ha provocado la ejecución de obras de infraestructura para canalizar agua desde áreas cada vez más alejadas de la ciudad, e inclusive fuera del DMQ (según el Fondo para la Conservación del Agua de Quito [FONAG, 2008, citado en PNUMA et al., 2011], el 75% del agua que llega a Quito proviene de áreas protegidas). Las principales fuentes para Quito son los páramos de la cordillera Oriental y los deshielos de los glaciares del Antisana, Cayambe y Cotopaxi (PNUMA et al., 2011), evidenciando nuevamente la necesidad de replantear los esquemas de implementación de acciones tendientes al manejo y conservación de los espacios naturales dentro del DMQ y la implementación de acciones para la regulación del uso del suelo. Provisión de bienes y servicios ecosistémicos y satisfacción de necesidades humanas fundamentales en las parroquias rurales del DMQ y su relación con el territorio urbano

De acuerdo al enfoque de estrategias y medios de vida, el concepto de necesidades humanas fundamentales (Neef, 1997, citado por Imbach, 2012), contempla la satisfacción de todos los aspectos que les permiten a las personas tener una vida digna y desarrollar adecuadamente todas sus potencialidades. Esto, según la MEA (2005b), permite además relacionar el bienestar humano

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Gráfico 3 Hectáreas de vegetación natural en las parroquias rurales del DMQ

Fuente: MDMQ-Secretaría de ambiente (2011)

con los beneficios provistos por los ecosistemas, debido a las múltiples conexiones existentes entre sí (Gráfico 3). Las necesidades humanas, según Imbach (2012), pueden ser clasificadas en cuatro grupos (Cuadro 12), cuya satisfacción implica una variedad ilimitada y cambiante de “satisfactores” que los seres humanos pueden llevar a cabo, y que pueden contemplar prácticas sociales, valores, formas de organización, modelos de desarrollo o políticas públicas. Para efectos del presente trabajo, y con el fin de delimitar el análisis, se ha hecho referencia únicamente a las formas (satisfactores) con las que las poblaciones rurales del DMQ logran satisfacer sus necesidades fundamentales en relación a los bienes y servicios provistos por los ecosistemas, como se detalla en el Cuadro 13.

Disponibilidad de alimentos (provisión)

La provisión de alimentos en su estado natural, o como resultado de procesos de transformación “son un servicio de la naturaleza […] y, la alimentación humana depende de una infraestructura natural sobre la que se aplican las capacidades y tecnologías” (MEA, 2005b). Para el caso de las ciudades, que difícilmente cuentan con espacios para la producción, según Deelstra y Girardet (s.f., citado por Pinto, 2009a), han llegado a depender de grandes cantidades de alimentos traídos de otras zonas, generando un impacto ambiental debido a la energía requerida para su procesamiento, transporte y por los residuos generados. 97 Questiones Urbano Regionales

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Cuadro 12 Caracterización ecosistémica de áreas de importancia ecológica en el DMQ Grupo

Necesidades fundamentales

Básicas

Alimentación Salud (cuidado personal, incidencia de enfermedades) Resguardo (vivienda y vestimenta) Reproducción Seguridad (física, social, legal)

De la persona

Afecto (familia, amigos) Conocimiento (experiencia, capacitación, estudio) Identidad (pertenencia, espiritualidad, autoconocimiento) Autoestima y responsabilidad

De entorno

Ambiente saludable (aire, agua, naturaleza) Libertad (derechos y deberes, posibilidad de decidir)

De acción

Trabajo creativo y productivo Recreación (descanso y diversión) Participación (organización, solidaridad, equidad) Comunicación (con otras personas, información, transporte)

Fuente: Imbach (2012)

Cuadro 13 Indicadores considerados para los análisis de satisfacción de necesidades fundamentales en relación a servicios ecosistémicos Necesidades fundamentales

Básicas

Alimentación Salud (incidencia de enfermedades)

De la persona

Satisfactores Disponibilidad de alimentos Disponibilidad de agua Acceso agua potable Acceso saneamiento (basura, alcantarillado)

Conocimiento

Sensibilidad con respecto al manejo de recursos naturales

Autoestima y responsabilidad

Actuar con conciencia Acceso a aire puro y sin contaminar

De entorno

Ambiente saludable

Acceso a un ambiente natural sin contaminación Acceso a zonas naturales Acceso a un ambiente natural sostenible

De acción

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Recreación (descanso y diversión)

Acceso a espacios recreativos naturales

Participación (organización, solidaridad, equidad)

Participación en organizaciones ciudadanas

Adaptado de: Imbach (2012)

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Con base en el análisis de la huella ecológica28 para la ciudad de Quito realizado por la Secretaría de Ambiente en 2009, se puede observar que la huella asociada con la producción de alimentos es la más alta en relación a los otros componentes y que es 7% mayor que la generada por un residente del Ecuador promedio (Moore et al., 2009). Los sectores rurales del DMQ –donde existe un mayor porcentaje de población vinculada a actividades agropecuarias29–, según PNUMA et al. (2011), han experimentado constantes cambios a través de la historia. Esto ha provocado paulatinamente la reducción de los espacios silvestres, debido a los cambios de uso de suelo y, según la misma fuente, “[…] aproximadamente el 78,7% de la superficie territorial es usada para actividades relacionadas con la agroproducción” (PNUMA et al., 2011: 106). La información colectada en las entrevistas confirma estos datos. Sin embargo, aunque en el 100% de las parroquias (n = 33) se realizan actividades agropecuarias, las principales fuentes de provisión de alimentos para las familias son tiendas de barrio, mercados, supermercados o ferias libres. 28 La huella ecológica mide la demanda de una población sobre los recursos de la Tierra y la compara con la capacidad del planeta para regenerar sus recursos (biocapacidad), definiendo las áreas de tierra y agua biológicamente productivas requeridas para producir los recursos que la humanidad o que una población determinada consume, y para absorber los desechos generados (Moore et al., 2009). La huella ecológica se calcula tomando en cuenta: el área requerida para producir recursos que consumen las personas, el área ocupada con infraestructura y el área de bosque que se necesita para capturar las emisiones de CO2 producido y no capturado por los océanos (Galli et al., 2007; Kitzes et al., 2009; Wackernagel et al., 2002, citados por WWF, 2012). 29 El 10,35% de la población asentada en zonas rurales realiza actividades relacionadas con la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la pesca, mientras que en el área urbana este porcentaje es de apenas 1,08%.

Entre los cultivos más importantes que se mencionan en todos los casos, está el maíz (Zea mays). Sin embargo, en la actualidad su producción ha disminuido aun cuando, hace menos de una década, permitía el autoabastecimiento e inclusive era comercializado en mercados locales en todo el DMQ. Otros cultivos que se mantienen son papa (Solanum tuberosum), legumbres, hortalizas y frutales y en las parroquias Gualea, Nanegal, Nanegalito y Pacto, se mencionaron los cultivos de plátano (Musa sp.) y yuca (Manihot esculenta). Sin embargo, en ninguno de los casos estos son la principal fuente de abastecimiento. Solamente en la parroquia de Píntag se señaló la producción de leche y derivados como una actividad agropecuaria orientada al autoconsumo y al comercio local. Es importante señalar que, aunque en la actualidad las actividades agropecuarias se mantienen, los cambios del uso de suelo –relacionados con procesos de urbanización y expansión de la mancha urbana– han afectado la producción. Al respecto, el 71% de los entrevistados considera que, en caso de desabastecimiento externo de alimentos, las familias no podrían subsistir solamente con la producción local. Las razones atribuidas a la reducción de espacios agrícolas son principalmente la ampliación del espacio urbano (29%) y el cambio de actividades económicas de la población (29%) (Gráfico 4). Al respecto, PNUMA et al. (2011) indica que efectivamente uno de los principales factores de presión sobre los ecosistemas es el crecimiento demográfico asociado con la expansión urbana. Gondard (2005, citado en PNUMA et al., 2011), señala que, actualmente, en el DMQ, “no existen tierras baldías” y que los espacios que actualmente son urbanizados corresponden a las zonas de protección ecológica o de alta vulnerabilidad. Questiones Urbano Regionales

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Gráfico 4 Principales razones identificadas para la reducción de espacios agrícolas en las parroquias rurales del DMQ (n = 33)

Fuente: entrevistas actores clave

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Según PNUD-CISMIL-MDMQ (2008), citado en PNUMA et al. (2011), a nivel parroquial el grado de intervención sobre los ecosistemas es alto, principalmente en las parroquias de Alangasí, Amaguaña, Calderón, Conocoto, Cumbayá, Gualea, Llano Chico, Nanegalito, Nayón, Pacto, San Antonio y Zámbiza, las cuales presentan aproximadamente el 90% de sus territorios naturales convertidos por procesos agroproductivos o residenciales. Esta situación podría llegar a afectar directamente la Seguridad Alimentaria de la población en el DMQ, ya que, desde la perspectiva de la disponibilidad de alimentos como uno de los ejes centrales para su evaluación (IFRC, 2008), se puede observar una marcada dependencia de fuentes externas del territorio del DMQ, lo que además evidencia un nivel de vulnerabilidad. Sería necesario, no obstante, profundizar en esQuestiones Urbano Regionales

tos análisis considerando los otros elementos de la seguridad alimentaria, para tener una mayor aproximación sobre este tema30. Disponibilidad y acceso a agua potable Según información de la EPMAPS (citada en PNUMA et al., 2009), el consumo de agua por habitante en la ciudad de Quito fue de 150 L/d/habitante en 2008 y de 173 L/d/habitante en las parroquias rurales en el mismo período, debido a que, en muchos casos en el sector rural, el agua potable es 30 La declaratoria de la “Cumbre Mundial sobre Alimentación 1996” señala que “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus referencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”. Esta declaración señala además a la seguridad alimentaria como uno de los derechos fundamentales del ser humano (FAO, 2006, citado por Pinto, 2012).

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utilizada en actividades agrícolas, en piscinas y en el riego de amplios jardines (PNUMA et al., 2009) La captación, tratamiento y distribución de agua potable en el DMQ se realiza principalmente a través del Sistema Papallacta Integrado (SPI), del Sistema de Optimización de Papallacta (SOP), del Sistema Mica-Quito Sur, del Sistema Pita –desde las Conducciones Orientales– y del Sistema Centro Occidental, Pichincha y Noroccidente –desde las Conducciones Occidentales–.Estos sistemas se abastecen actualmente de los sistemas hidrográficos Guayllabamba-Esmeraldas (Callejón Interandino), Napo-Amazonas (Cordillera Central) y de aguas subterráneas (PNUMA et al., 2009). Según datos del último Censo (2010), el DMQ cuenta con una cobertura de agua potable del 96,03% (INEC, 2010). Sin embargo, debido al crecimiento poblacional, la demanda de agua para la ciudad se incrementa paulatinamente y, para su abastecimiento, es necesario llevar el agua a la ciudad desde fuentes cada vez más lejanas. Ese es el caso del Proyecto Ríos Orientales, localizado a 70 km al sureste de la ciudad de Quito, en la vertiente oriental de la Cordillera Central o Real de Los Andes, en el límite provincial entre Pichincha y Napo (INEC, 2010). En este contexto, es importante evidenciar las acciones de protección de vertientes que se están llevando a cabo en las zonas de captación, como las ejecutadas por el FONAG, algunas de las cuales corresponden precisamente a las parroquias rurales del DMQ. En 53% de las parroquias rurales declaran que se están llevando a cabo acciones de protección, frente al 47% de parroquias que indican que no se realiza ninguna actividad de protección. Sin embargo, entre las actividades llevadas a cabo se mencionan úni-

camente actividades puntuales, como reforestación, recolección de basura o inclusive construcción de infraestructura. Solamente en cuatro parroquias (La Merced, Checa, Yaruquí y Atahualpa) se señala la existencia de una intervención integral, como el desarrollo de mesas de trabajo comunales, estudios de línea base, monitoreo de caudales o sensibilización ciudadana. Sin embargo, en ninguno de los casos se menciona la implementación de un plan que contemple lineamientos para una gestión sostenible y, mucho menos, bajo el enfoque de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), o bajo la gestión de cuencas hidrográficas. De manera complementaria a este análisis, es importante conocer la percepción respecto a si se considera que el servicio de agua potable para las parroquias se encuentra garantizado en los próximos 20 años. En el 47% de las parroquias se señala que no lo está, y se mencionan como principales razones un déficit actual o el crecimiento poblacional. Por otro lado, el 35% de las parroquias señala que el servicio sí se encuentra garantizado, debido principalmente a los actuales proyectos ejecutados por EPMAPS31, y el 18% señala que la provisión futura depende de la ejecución de proyectos integrales que contemplen la protección de vertientes y la sensibilización de la población. Es importante señalar que se encontró una diferencia significativa (p < 0,005) en el nivel de percepción con respecto al sector. Tal es así que, en el Sector Noroccidente (100%), Sector Norcentro (60%), Sector Suroriente (60%) y otros sectores (80%), la respuesta mayoritaria fue que no se encon31 Los proyectos ejecutados por EPMAPS a los cuales hicieron mención los entrevistados son: Papallacta, La Mica, Tesalia, Paluguillo, Salvepaccha, así como a vertientes ubicadas en las mismas parroquias que abastecen de manera local. Questiones Urbano Regionales

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Gráfico 5 Valoración del servicio de agua potable, según el nivel de percepción de los parámetros calidad, cobertura, precio y atención recibida n=33 parroquias rurales del DMQ (n = 33)

Fuente: entrevistas actores clave

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traba garantizado el servicio de agua a futuro. En el Sector Nororiente y en el Sector Suburbano la percepción en la mayoría de parroquias es que el servicio sí está garantizado. Sin embargo, “de acuerdo con estudios de la EPMAPS, la demanda futura de agua potable crecerá aproximadamente [de] 9000 L/s en el 2010 a 14 000 L/s en el 2040, en un escenario de alto crecimiento poblacional. Actualmente, la oferta de los caudales garantizados al 95% de los sistemas es de 7000 L/s aproximadamente, lo que indica que las fuentes de suministro de agua potable para el DMQ son limitadas” (PNUMA et al., 2009). Otros elementos importantes con respecto a la valoración del servicio de agua potable son la calidad, el nivel de cobertura, el precio y la atención recibida. Para el análisis se estableció una escala de 1 a 3 (siendo 3 la mejor valoración) y se trabajó con los promedios ponderados en una escala de 0 a 1. Los resultados obtenidos se muestran en el Gráfico 5, donde se puede observar que los valores más altos corresponden al SecQuestiones Urbano Regionales

tor Nororiente (0,81), la Sector Suburbano (0,79), y al Sector Norcentro (0,79), lo que hace que se mantenga una tendencia para estos sectores. Estos resultados se encuentran relacionados con la cobertura de agua potable en cada uno de estos sectores, pues los sectores que cuentan con una mejor cobertura tienen la percepción de que el servicio está garantizado a largo plazo y otorgan mejores puntajes a la valoración del servicio (como en el sector Suburbano). Por otro lado, la insatisfacción es entendible en las zonas más alejadas de la ciudad central, como el sector Noroccidente, considerando que si bien las áreas rurales del DMQ cuentan con un abastecimiento de casi el 100% durante todo el año, estas se ven afectadas en época de verano por racionamientos programados (PNUMA et al., 2009). Sin embargo, la relación entre las tareas de protección de vertientes y los niveles de satisfacción con el servicio es inversa, ya que la primer variable es más baja en el Sector Suburbano (ninguna actividad =

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Gráfico 6 Valoración del servicio de agua potable, según el nivel de percepción de los parámetros calidad, cobertura, precio y atención recibida (n=33) parroquias rurales del DMQ (n = 33) Calidad

Precio

Atención

Cobertura

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88%) en comparación al resto de sectores, aun cuando sus niveles de cobertura y de satisfacción son mayores. Esto evidencia una desconexión en cuanto a los procesos de cogestión del recurso hídrico. Los resultados obtenidos muestran además que existen diferencias en cuanto a la valoración de estos parámetros para cada una de las 33 parroquias rurales del DMQ (Gráfico 6). Como se puede observar en el Gráfico 6, las parroquias Tumbaco, San José de Minas, Nanegalito y Nono son las que otorgan los valores más bajos a más de un parámetro. Es la cobertura el parámetro con menor valoración en un mayor número de parroquias. De manera consolidada, las parroquias Tumbaco (0,5), Nono (0,50), San Antonio de Pichincha (0,58), La Merced (0,58), Nanegalito (0,58) y Calacalí (0,58) son las que menor valoración dan al servicio de agua potable, mientras que las parroquias Calderón, Conocoto, Nayón (sector Suburbano), Pifo, Puembo, Tababela (sector Nororiente), Puéllaro (sector Norcentro) y Llano Chico (otros sectores) son las que mayor valoración dan a este servicio (0,92). Saneamiento y disposición final de residuos

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En cuanto al alcantarillado, según las cifras del último Censo (2010), a nivel del DMQ la cobertura es del 90,91%. Sin embargo, parroquias rurales como Gualea y Nono cuentan con una cobertura que no alcanza ni el 20%. Otro dato importante en este sentido es que el porcentaje de cobertura de tratamiento de aguas residuales es de 0% en todo el DMQ. De acuerdo a PNUMA et al. (2011), las aguas de los ríos Machángara, Monjas, San Pedro, y Guayllabamba no son aptas para “consumo humano y uso doméstico, defenQuestiones Urbano Regionales

sa de la vida acuática y silvestre, uso agrícola, uso pecuario, fines recreativos mediante contacto secundario, uso estético y uso industrial”. Esto se debe a su alto estado de contaminación ocasionado por varios factores contaminantes entre los que se destacan la materia orgánica de origen doméstico (Escherichia coli), detergentes, aceites y grasas, que superan todos los límites permitidos (PNUMA et al., 2009). Por su parte, las quebradas Capulí, Shanshayacu, Río Grande en Solanda y El Batán, todas afluentes del río Machángara, presentan también agua de pésima calidad. Lo mismo sucede con las subcuencas de los ríos Llano Chico, Chiche, Coyago y Pisque. Por su parte, los ríos El Salto, Guambi y Uravi presentan un menor grado de contaminación, porque reciben una menor afectación de actividades humanas, tanto urbanas como agropercuarias e industriales (EMAAP-BID-FICHNER-Hidroestudios, 2009 en PNUMA et al., 2009). Estos procesos de degradación de los ríos y quebradas en el DMQ son evidentes de acuerdo al nivel de percepción identificado en las entrevistas realizadas para el presente estudio. En el 85% de las parroquias rurales del DMQ se indica que existen problemas de contaminación, y son las aguas servidas la principal fuente (69%). Esto tiene relación directa con el hecho de que en el 82% de las parroquias el destino final de estas aguas son las quebradas o los ríos locales. Y aun cuando en el 12% de las parroquias se señala que existe algún tipo de tratamiento, el destino final siguen siendo las quebradas. Sobre la percepción de las principales dificultades existentes para el adecuado manejo de aguas servidas, los porcentajes obtenidos denotan únicamente la espera de soluciones por parte de las autoridades municipales (infraestructura nueva, 30%; no

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Cuadro 14 Percepción con respecto a las principales dificultades para el adecuado manejo de aguas servidas y posibles soluciones (n = 33) Manejo de aguas servidas Falta infraestructura nueva

30%

Saturación actual infraestructura

12%

No sabe / No responde

37%

Falta sensibilización ciudadana

9%

Ninguna dificultad

12%

sabe/no responde, 37%) (Cuadro 14). Las respuestas obtenidas, al igual que lo que sucede con el manejo de los recursos hídricos, también son un indicio acerca de las limitantes existentes en los proceso de cogestión en las parroquias y a nivel distrital, pues la respuesta por parte de los representantes de los GAD parroquiales frente a esta situación evidencia únicamente la espera de soluciones provistas potencialmente por el Municipio, sobre todo en cuanto respecta a la dotación de infraestructura. Por otro lado, y de acuerdo con las entrevistas realizadas, otras fuentes importantes de contaminación son la industria, la minería, la contaminación agrícola (agroquímicos u otros) y la basura. Con respecto a esta última, según datos del último Censo (2010), la cobertura del servicio de recolección de basura alcanza el 96,52% a nivel del DMQ y el 89,63% en el área rural. De todas formas, si bien es cierto que el servicio de recolección en algunos lugares de la ciudad se realiza a diario, en las parroquias rurales es interdiario o semanal (DMA, 2008 en PNUMA et al., 2009). Además, aunque la cobertura del servicio se ha ampliado en los últimos años, la capacidad de recolección no alcanza el 100% de los residuos generados y alrededor de 190 toneladas no

son recogidas diariamente, lo cual se ve reflejado en la dispersión de residuos y en su disposición en sitios no autorizados, lo que genera contaminación ambiental. Esta realidad se ve reflejada en la percepción de los entrevistados en las parroquias rurales del DMQ. En algunos casos, señalan que el destino final de la basura son las quebradas locales. En todos los casos se indica que se encuentra basura dispersa en las calles y principales espacios públicos, como parques y plazas. Las respuestas obtenidas sobre las principales dificultades que las autoridades parroquiales deben enfrentar para un adecuado manejo y disposición final de residuos muestran que estas se encuentran relacionadas con el tema de gestión local (Cuadro 15). Por un lado, se indican limitantes con respecto al horario de recolección (34%) y, por otro, limitantes relacionados con el nivel de cobertura (18%). Esto da cuenta de un bajo nivel de coordinación para manejar estos temas. Es además importante hacer hincapié en la relación que los entrevistados manifiestan en cuanto al bajo nivel de sensibilidad ciudadana y a la contaminación generada por basura (30%). Esta información ratifica la conexión existente entre contaminación y presión sobre los ecosistemas por acción del ser humano. Questiones Urbano Regionales

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Cuadro 15 Percepción con respecto a las principales dificultades para el adecuado manejo y disposición final de residuos (n = 33) Manejo de basura Servicio: cobertura

18%

Servicio: horario

34%

No sabe / No responde

9%

Falta sensibilización ciudadana

30%

Ninguna dificultad

9%

Según información de la Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO, 2010), entre el 2000 y el 2010 la producción per cápita de basura en kg/hab./d pasó de 0,789 a 0,839, y la generación de basura a nivel del DMQ pasó de 528 925 toneladas en 2000 a 650 143 toneladas en 2010, mostrando un incremento de aproximadamente 23%. Por más de 21 años, la basura generada se depositó antitécnicamente en el vertedero controlado ubicado en la parroquia rural de Zámbiza. En cambio, desde 2003 se la ha colocado en el relleno sanitario ubicado en el sector de El Inga, en la parroquia rural de Píntag a 40 km de la ciudad. Cabe destacar que, de las entrevistas realizadas en las parroquias rurales, el 27% de entrevistados no conoce el destino final de la basura, mientras que en las parroquias aledañas a Zámbiza y Píntag la presencia del botadero es percibido de manera negativa por los olores que se generan. Análisis del capital social con relación al manejo, gestión y cogestión del capital natural

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Según Jiménez (2011), la cogestión hace referencia a la gestión conjunta, colaborativa, participativa y adaptativa, cuyo abordaje ha demostrado ser la estrategia con mayor poQuestiones Urbano Regionales

tencial y nivel de efectividad para enfrentar los principales desafíos ambientales y sociales actuales. Así, posibilita estructuras sociales fuertes y procesos sostenibles fundamentados en los siguientes principios: - Participación y protagonismo social con visión compartida. - Gestión del conocimiento para el fortalecimiento del capital social y humano. - Gestión sistémica de ecosistemas y recursos naturales del territorio. - Gestión económica-financiera del proceso de gestión. - Institucionalidad, gobernanza y gobernabilidad. - Desarrollo de procesos con visión de sostenibilidad. Para efectos de la presente investigación, se han considerado dos parámetros de análisis relacionados con la articulación de actores como elemento clave para la cogestión: 1) el nivel de coordinación con el Municipio (DMQ) y el Gobierno de la Provincia (Pichincha) en relación a las competencias para cada una de estas instancias en el tema ambiental y 2) el nivel de coordinación con la población.

Las parroquias rurales de Quito y sus interrelaciones con el espacio urbano

Gráfico 7 Tipos de coordinación entre el Municipio y GAD Parroquiales, por Sector (n = 33) parroquias rurales del DMQ (n = 33)

Fuente: entrevistas actores clave

Al respecto, el 88% de los representantes de los GAD parroquiales que fueron entrevistados (n = 33) indican que existe, por una parte, un nivel de coordinación con el Municipio del DMQ de tipo económico en el 18% de los casos y, por otra, de tipo técnico en el 6%. Mientras tanto, en 42% de las parroquias se indica que la coordinación con el Municipio contempla los dos aspectos (económico y técnico) y en el 18% de las parroquias se coordina la ejecución de presupuestos participativos. El Gráfico 7 muestra los tipos de coordinación dados entre el Municipio y los GAD parroquiales por Sector. Como se puede observar, únicamente en los sectores Suroriente y Norcentro se ejecutan presupuestos participativos, mientras que en los sectores Noroccidente y Suburbano, la mayoría de parroquias indica que no se lleva a cabo ningún tipo de coordinación. Como se verá más adelante, estos porcentajes tienen relación directa con el nivel de participación ciudadana dado en estos

sectores, lo que da cuenta del grado de involucramiento de la población, promovido desde las instancias de gobierno local. Sobre la relación con el GAD de la Provincia de Pichincha, en 76% de las parroquias se indica que existe algún tipo de coordinación, mientras que en el 21% de las parroquias los pobladores señalan que no se coordina ninguna acción. Las líneas de coordinación con el GAD provincial que se mencionaron en las parroquias son: reforestación32 (31%), mantenimiento vial (15%) y capacitación en varios temas (9%). Además se menciona el apoyo en la ejecución del plan de desarrollo parroquial (9%) y el apoyo económico para varias obras civiles (9%).

32 Al realizar las consultas sobre las actividades de reforestación mencionadas, estas no corresponden a las contempladas en planes parroquiales de manejo para la recuperación de la cobertura vegetal o de conservación de fuentes de agua. Consisten específicamente en este caso en la donación de plantas destinadas a la siembra en sitios indistintos, liderados en algunos casos por organizaciones sociales o de tipo comunitario. Questiones Urbano Regionales

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Al realizar este análisis por sectores se puede observar que, al igual que el análisis anterior, solamente en los sectores Norcentro y Suroriente se cuenta con el apoyo en la ejecución de planes de desarrollo. En este sentido es necesario destacar además que en todos los sectores algunas parroquias señalan que no se lleva a cabo ningún tipo de coordinación, con excepción del sector Suroriente. Por otro lado, se puede observar que el sector Suburbano es el único donde se menciona que se cuenta con apoyo económico, a diferencia del resto de sectores (Gráfico 8). Sobre la organización comunitaria, en el 88% de las parroquias existe algún tipo de espacio para la participación ciudadana comúnmente relacionado con los servicios básicos, particularmente mingas o asambleas parroquiales, espacios que son considerados también necesarios para la toma de decisiones colectivas. Solamente en cuatro parroquias se indicó que no se lleva a cabo ninguna actividad de este tipo (Conocoto, Chavezpamba, Pomasqui y Gualea). La ra-

zón: el nivel de asistencia o convocatoria es bajo (Gráfico 9). Como se puede observar, son tres los sectores en donde se señala la inexistencia de espacios de coordinación comunitaria alrededor de los servicios básicos. No así en el sector Norcentro, que corresponde específicamente a la Parroquia Chavezpamba. Los otros dos sectores (Noroccidente y Suburbano) son los mismos en donde también se señalan los valores más bajos en cuanto a coordinación con el Municipio (Gráfico 7) y el GAD provincial (Gráfico 8). Acceso a un ambiente saludable El acceso a un ambiente saludable se encuentra relacionado con la satisfacción de necesidades fundamentales de entorno (Imbach, 2012) y consiste, entre otros aspectos, en las posibilidades con las que cuenta una población para ejercer integralmente su derecho a disfrutar de espacios libres de contaminación y de belleza escénica, así como

Gráfico 8 Tipos de coordinación entre el GAD provincial y las GAD Parroquiales, por sector (n = 33)

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Fuente: entrevistas actores clave

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Gráfico 9 Tipo de organización comunitaria alrededor de los servicios básicos, por sector (n = 33)

Fuente: entrevistas actores clave

su derecho a desarrollar actividades culturales o de recreación. Según Márquez (1997), las formas a través de las cuales las sociedades interactúan con los ecosistemas son variadas. Esto incluye, como ya se ha mencionado, la satisfacción de necesidades. Sin embargo, existen otras interacciones, como las relaciones políticas, sociales, culturales e históricas, que derivan de procesos de gestión de los territorios y de su patrimonio natural. Asimismo la sociedad interactúa con los ecosistemas al hacer uso de los bienes y servicios que estos ofrecen y al intervenir directa o indirectamente en su transformación. Las actuales demandas de bienes y servicios ecosistémicos por parte de la sociedad superan la capacidad de suministro del planeta (biocapacidad de la Tierra). De hecho, debido a la huella ecológica33, en el 2008 se llegó a sobrepasar el 50% de esta capacidad. Como 33 WWF (2012) indica que la biocapacidad por persona en 1961 era de 3,2 hectáreas globales-hag, lo cual se redujo en el 2008 a 1,8 hag/persona.

consecuencia, muchas de las funciones ecosistémicas importantes han sido alteradas, afectando de esta forma a las mismas sociedades. Un ejemplo claro de esto es la escasez de agua que experimentan muchas de las cuencas en todo el mundo, debido a su sobreexplotación y a que sus funciones de regulación hídrica han sido afectadas (reducción del índice de agua dulce en 37%) (WWF, 2012). El incremento de la huella ecológica se encuentra relacionado directamente con los procesos de urbanización34. Las emisiones de CO2 (monóxido de carbono)35, ge34 Los habitantes de las ciudades son responsables del 70% de emisiones, producidas por el uso de combustibles fósiles a nivel global (WWF, 2012). 35 De acuerdo al Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC, 2007) las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI, entre los que se incluye principalmente el CO2, junto con el metano –CH4– y el óxido nitroso –N2O–) han aumentado desde la era preindustrial en 70% (entre 1970 y 2004). Esto ha provocado que las concentraciones mundiales de GEI incrementen debido al uso de combustibles fósiles y a los cambios de uso de la tierra. Estas emisiones, según el IPCC, se encuentran relacionadas con los cambios en el sistema climático mundial. Questiones Urbano Regionales

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neradas en los espacios urbanos, son una de las principales causas de los problemas a nivel mundial, por sus consecuencias sobre el ambiente (WWW, 2012) y también por el nivel de afectación sobre la salud humana. Datos señalados en la Agenda Ambiental del DMQ 2011-2016 (DMQ-SA, 2011b) indican que la huella ecológica en el distrito es 25% mayor que el promedio en el país y que llega, “[…] en términos generales, a superar al 70% de la población del planeta”. Esta situación deriva en una fuerte presión de los espacios urbanos hacia las zonas rurales, en donde se encuentran la mayor parte de áreas naturales que abastecen de bienes y servicios ecosistémicos a las zonas pobladas. Es necesario resaltar, en este punto, que las unidades territoriales delimitadas naturalmente –como cuencas hidrográficas o zonas de vida–, que cumplen importantes funciones ecosistémicas y proveen beneficios directos al DMQ, superan sus límites políticos. Sin embargo, estos territorios naturales reciben impactos directos de los procesos de urbanización dados en el DMQ. Según el diagnóstico de áreas naturales del DMQ (MECN & DMQ-SA, 2010) los impactos antrópicos36 en el DMQ han provocado procesos de fragmentación de paisajes aledaños y el deterioro de la mayor parte de los remanentes vegetales, poniendo en riesgo la calidad de vida de los habitantes37. Según MECN & DMQ-SA (2010), en el distrito se encuentran 25 áreas con al36 En el DMQ las actividades humanas que mayores impactos negativos han provocado sobre los ecosistemas naturales son la expansión urbana y de la frontera agrícola, el extractivismo, la construcción de vías y otras de infraestructura (MECN & DMQ-SA, 2010).

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37 “[…] los ecosistemas son unidades estructurales y funcionales de la naturaleza” que “[…] tienen capacidad de crear, mantener y regenerar continuamente condiciones para la vida” (Márquez, 1997). Questiones Urbano Regionales

gún estatus de protección. De ellas, 23 son bosques y 2 corresponden a la Reserva Cayambe-Coca (actualmente parque Nacional Cayambe-Coca) y a la Reserva Geobotánica Pululahua. Estas áreas representan el 17% de la superficie del DMQ. Sin embargo, todos estos ecosistemas se encuentran fragmentados o sufren algún tipo de deterioro. De acuerdo a la Agenda Ambiental (DMQ-SA, 2011b), la contaminación ambiental es percibida por los habitantes como el tercer problema más importante del DMQ. Esta información coincide con los resultados obtenidos en las entrevistas realizadas en las parroquias rurales (n = 33), donde se señala (88%) que los problemas más complejos a ser afrontados son precisamente la contaminación y la reducción de las áreas verdes, (DMQ-SA, 2011b). Sobre este último punto, se hace mención a la ocupación urbana de laderas y quebradas. Murray (1998) señala al respecto que el tipo, la cantidad y localización de la vegetación, junto con elementos artificiales de la ciudad de Quito, se combinan para definir la estructura del ecosistema forestal urbano y establece una tipología que permite la identificación de espacios potenciales para iniciar procesos de recuperación de los espacios verdes. Procesos como la red vial principal y la red de calles residenciales (parterres y aceras), las propiedades privadas, las áreas protegidas especiales y los espacios verdes públicos son procesos que buscan tal recuperación. En la actualidad, iniciativas como la “Red Verde Urbana”, que considera la conectividad entre áreas de conservación (DMQ-SA, 2013), son una de las estrategias para garantizar el acceso a espacios saludables. No obstante, es importante además la consolidación de los procesos de sensibi-

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lización ciudadana y la ejecución efectiva de los planes de recuperación de áreas naturales rurales. De acuerdo al nivel de percepción obtenido en las entrevistas realizadas en la presente investigación, la gestión ambiental en el DMQ es uno de los temas que no se está llevando a cabo de manera efectiva, o por lo menos no en coordinación con los GAD parroquiales. En ninguno de los casos (n = 33) se hizo mención a la agenda ambiental impulsada actualmente por el Municipio. La Agenda Ambiental 2011-2016 (DMQ-SA, 2011b), hace referencia a la necesidad de la implementación de políticas orientadas al cambio en los patrones de consumo actuales que causan impacto negativo en los ecosistemas. Además, promueve el mantenimiento de la conservación de ecosistemas y la reducción de contaminantes, en concordancia con los “Derechos de la Naturaleza” y el “Buen Vivir”, manifestados en la actual Constitución Ecuatoriana. Tanto el “Plan Equinoccio 21” (2004), el “Plan Maestro de Gestión Ambiental 2004-2010” (2004) y el “Plan de Gestión Integral de la Biodiversidad en el DMQ” (2006), mencionados en MECN & DMQSA (2010), son los instrumentos de gestión ambiental en donde se ha planteado la regulación para el manejo y conservación de la biodiversidad. Sin embargo, las cifras sobre los procesos de degradación ambiental en el DMQ son un serio indicador de que estos no son puestos en práctica. Actualmente en la Agenda Ambiental 2011-2016 (DMQ-SA, 2011b) se plantean como objetivos estratégicos: - Reconocer, conservar, proteger, recuperar y usar sustentablemente el patrimonio natural del DMQ.

- Reducir la vulnerabilidad al cambio climático en el DMD y contribuir a la reducción de sus causas y consecuencias. - Prevenir, controlar y mitigar la contaminación ambiental, para garantizar la protección de la calidad ambiental. - Promover la participación ciudadana y la corresponsabilidad. Todos estos objetivos apuntan, según esta misma agenda, a lograr el reconocimiento de Quito como Patrimonio Natural de la Humanidad. Esto significa, de acuerdo a lo señalado en DMQ-SA (2011b), “[…] reducir significativamente los problemas ambientales” y “[…] apuntar a la gestión y conservación de la estructura y funcionamiento de los ecosistemas mediante políticas y programas que vinculen el componente biológico y socioambiental” (MECN & DMQ-SA, 2010). Para el efecto, es determinante el fortalecimiento de los canales de coordinación entre los diferentes actores que intervienen en los procesos de desarrollo a nivel del DMQ, principalmente entre los GAD Provincial, Municipal y parroquiales, conjuntamente con la sociedad civil. Este planteamiento se inserta dentro de los principios de la gestión y cogestión integral del territorio que posibilitan el poder llevar a la práctica lo planteado en los diferentes estudios y manifiestos realizados. De otra manera, las interrelaciones entre el espacio urbano y el espacio rural en el DMQ seguirán manteniendo una dinámica de sobreexplotación de los espacios naturales, poniendo en riesgo la provisión de servicios ecosistémicos que brindan múltiples beneficios a los habitantes y, por lo tanto, poniendo en riesgo también la satisfacción de sus necesidades fundamentales. Questiones Urbano Regionales

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Conclusiones

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• El proceso de desarrollo de Quito, marcado por el crecimiento poblacional y la expansión de la mancha urbana hacia los valles aledaños a la ciudad, ha generado pérdida de cobertura vegetal y biodiversidad en los sectores rurales del DMQ. Estos procesos, que conllevan cambios del uso del suelo y una mayor demanda por servicios básicos, han tenido un fuerte impacto sobre los recursos naturales del distrito y de los sectores aledaños. Esta afectación sobre los ecosistemas se expresa en un deterioro de los servicios que estos brindan a la población, deteriorando en consecuencia la calidad de vida de los habitantes de la ciudad en general. • Si bien es cierto que el proceso de urbanización ha incrementado la cobertura de servicios –como se evidencia en el caso de las parroquias suburbanas del DMQ–, paradójicamente también ha generado un impacto negativo en los ecosistemas a través de los cuales es posible generar estos servicios, debido a la falta de una gestión integral y sostenible de los recursos. • Son evidentes las diferencias existentes en el nivel de gestión de los recursos naturales entre las parroquias consideradas como rurales y las suburbanas en el DMQ, ya que la participación en la gestión de servicios en el área suburbana es casi inexistente. Esta diferencia está determinada por las formas o medios de vida que identifican a cada uno de los sectores (urbano, rural y suburbano) en el distrito. • El contexto de gobernanza y gobernabilidad en las parroquias rurales es complejo, debido a que en ellas existen tres actores políticos a cargo de la gestión de Questiones Urbano Regionales

estos territorios. Pues, aunque sus competencias se encuentran definidas en el COOTAD, esto no garantiza una adecuada coordinación de acciones. • Existe un vínculo importante entre el capital natural con los capitales productivo-financiero y físico, debido a que las principales actividades económicas del DMQ, así como el desarrollo urbano, están relacionados directamente con los cambios de uso de suelo que causan presión sobre los recursos naturales. Por ende, provocan impactos en la prestación de servicios ecosistémicos relacionados con la satisfacción de necesidades fundamentales de la población. • El capital natural del DMQ se encuentra principalmente ubicado en los sectores rurales, los cuales generan beneficios directos a la población y están relacionados con la satisfacción de necesidades fundamentales básicas: de la persona, del entorno y de acción, de acuerdo al enfoque de medios de vida sostenible (EMVS). Los sectores urbano y suburbano causan presión sobre el capital natural del sector rural en el DMQ, así como sobre el de sectores aledaños, ya que las zonas naturales que reciben influencia directa de las presiones antrópicas (zonas de vida, cuencas hidrográficas) sobrepasan los límites administrativos del DMQ. • La gestión urbana y de servicios básicos en el DMQ están basadas en la utilización de recursos externos al territorio, tanto para la provisión de bienes y servicios como para el desecho de residuos. Sin embargo, en las zonas rurales, a diferencia de los que sucede en la ciudad, se satisfacen las necesidades a través de recursos locales que incluso son utilizados para satisfacer necesidades de las zonas

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urbanas (aunque estos servicios no son visibilizados como tales). Pese a la importancia de las áreas rurales en la prestación de servicios ecosistémicos, esta es la zona que soporta mayor presión sobre sus ecosistemas, precisamente porque en ella se encuentran las áreas naturales remanentes. Esta realidad se expresa en las entrevistas realizadas para la presente investigación, donde se señala el cambio de uso de suelo y la contaminación como los principales factores que influyen sobre los satisfactores de acceso a alimentos, agua, saneamiento y áreas verdes que se analizaron. La importancia de muchas zonas rurales –como los bosques montanos noroccidentales y suroccidentales– en la prestación de servicios ecosistémicos a la ciudad de Quito no se ve reflejada en las condiciones de vida de la población local. Esta última presenta altos índices de necesidades básicas insatisfechas. Es evidente el desconocimiento de la población sobre el impacto de las actividades humanas en los ecosistemas. Los servicios ecosistémicos relacionados con la satisfacción de necesidades fundamentales no son visibilizados ni valorados en las parroquias en donde se generan. Esta situación provoca que la gestión de los servicios básicos se centre en la responsabilidad de la administración pública con su cobertura y calidad, sin tomar en cuenta la responsabilidad ciudadana sobre el consumo de recursos y la generación de residuos. Las interrelaciones entre el espacio urbano y rural en el DMQ están dadas por las características socioeconómicas y políticas que determinan el estado del capital ambiental del distrito, y del cual depende la provisión de bienes y servicios

ecosistémicos relacionados con la satisfacción de necesidades fundamentales. Recomendaciones • Es indispensable profundizar en el desarrollo de mecanismos de gestión ambiental urbana y de servicios básicos sostenibles que consideren la importancia de la conservación de los ecosistemas como un elemento fundamental para la satisfacción de las necesidades de la población. • La gestión urbana y de servicios básicos deben estar basados en la implementación de procesos integrales que no solo se limiten a la provisión de servicios, sino que contemplen las fases de generación y de retorno, de tal manera que no se externalicen los efectos negativos de las acciones humanas. • Es necesario involucrar a la ciudadanía en todo el proceso de gestión urbana de servicios básicos y fortalecer los espacios de participación, pues esta no puede ser entendida como responsabilidad exclusiva de la administración pública, ya que las acciones cotidianas de los ciudadanos sensibilizados acerca de la importancia de la conservación de los ecosistemas son indispensables para generar impactos positivos. • Es necesario conformar plataformas de gobernanza y gobernabilidad en las parroquias rurales que involucren a todos los actores políticos que participan en estos territorios, con el fin de garantizar una adecuada gestión de los recursos naturales en estos territorios.

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