INFORME DE LA COMISION REVISORA DE LEGISLACION TRIBUTARIA ELEVANDO AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EL CODIGO TRIBUTARIO QUE HA ELABORADO, PARA SU PROMULGACION

Señor: La Comisión Revisora de la Legislación Tributaria, creada por Decreto Ley N° 14530, al que dio fuerza de ley la Ley N° 14858, ha discutido y aprobado el adjunto Anteproyecto de Código Tributario.- Principios Generales. Desde hace cinco lustros, en distintas oportunidades, se ha planteado la conveniencia de codificar nuestra tributación, con miras a estructurar un sistema que tenga en cuenta los factores y principios requeridos por la justicia del tributo; a combatir eficazmente la evasión del impuesto; y a facilitar a los contribuyentes el cabal conocimiento de sus obligaciones y derechos. Entre las medidas dictadas con tal finalidad cabe señalar: – La Ley N° 9639, de 30 de octubre de 1942, por la que se dispuso que el Poder Ejecutivo codificara las leyes de impues-

tos a la renta, a la transmisión onerosa o gratuita de bienes, al consumo, las tasas, la tributación municipal y demás contribuciones internas, precisándose que la labor codificadora la realizaría el Gobierno de acuerdo con las Comisiones de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados; – El Decreto Supremo de 14 de enero de 1946, que creó una Comisión encargada de estudiar la reforma de nuestra legislación tributaria y de preparar un Anteproyecto de Código del Impuesto, "que consagre las más recientes normas del derecho tributario sustantivo"; – La Resolución Suprema del 10 de junio de 1949, que designó una Comisión de expertos con el mismo propósito que la mencionada en el párrafo precedente. En relación con estas medidas, es de mencionar que con el apoyo de la Dele-

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gación del Perú, la Quinta Conferencia Interamericana de Abogados realizada en Lima del 25 de noviembre al 8 de diciembre de 1947, aprobó una Resolución en el sentido de recomendar a las asociaciones afiliadas que promovieran en cada uno de sus respectivos países, "la adopción de Códigos en que se estructuraran, con las mayores garantías de permanencia compatibles con el interés nacional, los principios fundamentales del Derecho Tributario Sustantivo y aquellos de Derecho Tributario Adjetivo que puedan reputarse sustanciales". Estas iniciativas en pro de la codificación tributaria, que no prosperaron debido a razones que no es del caso analizar, se reactualizaron al promulgarse la Ley 14858. En virtud de dicha Ley, art. 2°, la Comisión Revisora de la Legislación Tributaria quedó integrada por: el Ministro de Hacienda y Comercio, quien la preside; los Presidentes de las Comisiones de Hacienda y Legislación Tributaria del Senado y de Hacienda Pública "A" de la Cámara de Diputados, quienes actúan como Vice-Presidentes; los Presidentes de las Comisiones de Presupuesto, Constitución y de Leyes Orgánicas de las dos Cámaras; el Director de Estudios Financieros y el Director General de Estudios Tributarios del Ministerio de Hacienda y Comercio; el Superintendente Nacional de Contribuciones; el Superintendente General de Aduanas; un representante de la entidad recaudadora de los impuestos; un economista designado por Resolución Suprema, a propuesta del Instituto Nacional de Planificación; un representante del Instituto Peruano de Derecho Tributario; un contador público, especializado en tributación, designado por Resolución Suprema, entre las personas propuestas

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por el Colegio de Contadores Públicos de Lima; un economista, designado por Resolución Suprema, entre las personas propuestas por el Colegio de Economistas; tres representantes de las entidades que agrupan al Comercio, la Industria y la Producción; y un representante de las fuerzas de trabajo, designado por Resolución Suprema, entre las personas propuestas por las entidades gremiales correspondientes. El art. 8° de la Ley N° 14858 dispone, por otra parte, que el Poder Ejecutivo remitirá al Congreso los proyectos de Códigos o Leyes Orgánicas de Impuestos, los cuales serán sometidos a estudio y dictamen de una Comisión Parlamentaria Mixta, conformada por las Comisiones de Hacienda, Presupuesto, Constitución y Leyes Orgánicas de las Cámaras de Senadores y de Diputados, en la que estarán representados todos los grupos parlamentarios, y con cuyo dictamen se someterán a la consideración del Senado y de la Cámara de Diputados, para la aprobación de cada proyecto en forma integral. Por Ley 16043, promulgada el 4 de febrero del presente año, se ha autorizado al Poder Ejecutivo para que, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, ponga en vigencia, con fuerza de ley, el Proyecto de Código Tributario de Principios Generales, previo dictamen de la Comisión Revisora creada por la Ley N° 14858, dando cuenta al Congreso. Es, pues, en cumplimiento del mandato de la Ley en tal sentido que se ha formulado, discutido y aprobado el Proyecto de Código Tributario, cuyos antecedentes inmediatos son los que a continuación se exponen: 1) Bajo la gestión ministerial del Dr. Ja-

vier Salazar Villanueva se suscribió un contrato con el experto español en Derecho Tributario Dr. Jaime García Añoveros, Catedrático en la Universidad de Sevilla, a fin de que ésta preparara un Proyecto de Ley de Bases de la Reforma Tributaria, según se dio cuenta en la sesión que celebró la Comisión el 18 de enero de 1965. 2) El Dr. García Añoveros cumplió con formular y presentar el referido trabajo, intitulándolo "Anteproyecto de Código Tributario de Principios Generales", el que constaba de diez Títulos, más disposiciones transitorias y finales, con un total de 318 artículos. 3) Copias del citado Anteproyecto fueron entregadas a cada uno de los señores miembros de la Comisión, en sesión del 24 de mayo de 1965, en la que se designó, para el estudio del mismo, una SubComisión integrada por los señores: Dr. Alberto Arca Parró, Presidente de la Comisión de Presupuesto "A" del Senado; Dr. Romualdo Biaggi Rodríguez, Presidente de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados; Dr. Juan Chávez Molina, Superintendente Nacional de Contribuciones; Dr. Augusto Román Rivarola, Director General de Estudios Tributarios; Dr. Enrique Vidal Cárdenas, Representante del Instituto Peruano de Derecho Tributario; y Dr. Manuel Belaúnde Guinassi, Representante de las entidades que agrupan al Comercio, la Industria y la Producción, miembros todos de la Comisión, señalándoseles un plazo de 60 días a fin de que cumplieran con presentar el correspondiente informe. 4) La Comisión mencionada en el párrafo que antecede presentó su informe -suscrito por los doctores Vidal Cárdenas, Belaúnde Guinassi, Chávez Molina y Ro-

mán Rivarola- el 7 de agosto de 1965, exponiendo sus puntos de vista y conclusiones, aunque con la advertencia de que lo hacía en forma muy genérica, dado lo breve del plazo que se le había fijado. Básicamente, sus observaciones y recomendaciones fueron: a) No es aconsejable un Código tan extenso, sólo de principios generales; por lo que procedería su simplificación, pero en forma tal que las supresiones que se acordaran no afecten lo sustantivo. b) Si bien la terminología empleada en el Anteproyecto es correcta, no se ajusta, en muchos casos, a la que se emplea habitualmente en nuestras disposiciones legales y reglamentarias en materia de impuestos, por lo que convendría la respectiva adecuación; c) Al efectuarse la simplificación, adaptación o modificación del articulado propuesto, habría que tener en cuenta la generalidad de su aplicación a todos los tributos; d) La parte relativa a infracciones y sanciones debería ser cuidadosamente revisada y adaptada a nuestra realidad, contemplando una penalidad prudencial, realista, a fin de que sea debidamente aplicada y cumplida; e) Convendría, pues, reestructurar el Anteproyecto, labor de competencia de la Dirección General de Estudios Tributarios de conformidad con lo dispuesto en el art. 7° de la Ley N° 14858. 5) En reunión del 9 de setiembre ppdo., la Comisión encargó a la Dirección General precitada que, por intermedio de un funcionario a tiempo completo destacado de la Superintendencia Nacional de Contribuciones para dedicarse exclusivamen-

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te a esa labor, asumiera la reestructuración del Anteproyecto, teniendo en cuenta las recomendaciones de la Sub-Comisión y con el concurso y asesoría de ésta. El funcionario de la Superintendencia Nacional de Contribuciones destacado para el efecto fue el Asesor de Legislación Tributaria, Dr. Carlos Llontop Amorós, quien redactó un proyecto sustitutorio. 6) Sobre la base de los trabajos de los doctores García Añoveros y Llontop Amorós, de los puntos de vista de la SubComisión a que se contrae el párrafo 3), y del Modelo de Código Tributario para América Latina preparado por la Organización de los Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo, la Dirección General de Estudios Tributarios elaboró el Ante Proyecto de Código Tributario de Principios Generales sometido a la Comisión Revisora de la Legislación Tributaria. Posteriormente, para la redacción del articulado sobre infracciones y sanciones, se consideró un proyecto de la AID, además de los mencionados. En esencia, los Códigos Tributarios pueden clasificarse en dos tipos: uno que contiene la regulación de los distintos tributos; y otro, cuyo contenido lo constituyen los principios generales de la imposición, las normas básicas de procedimiento y la regulación de los elementos comunes a todas las relaciones tributarias. Los Códigos del primer tipo consisten normalmente en una yuxtaposición de normas preexistentes, que adquieren de este modo un orden puramente formal. A este sistema pertenecen, v. gr., el "Internal Revenue Code of. 1954" del Gobierno Federal de los Estados Unidos de Norte América, transformación del "Internal Revenue Code of. 1939" y que consta de

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más de 8,000 artículos; y el "Code Géneral des Impost", de Francia, con más de 2,000 artículos. Los Códigos de esta clase ofrecen la desventaja de que pierden actualidad rápidamente, dada la fluidez y dinamismo de la materia tributaria. De ahí que se haya dicho que son, en realidad, más que Códigos, recopilaciones legales más o menos sistematizadas, técnica muy anterior a la de la codificación propiamente dicha. La práctica ha demostrado su escasa utilidad, debido a su fugaz permanencia, ya que entre sus disposiciones figuran, además, muchas que son de carácter puramente reglamentario. El segundo criterio de codificación persigue reunir, en un conjunto sistemático, las disposiciones permanentes comunes a todos los tributos. Se aplicó por primera vez en Alemania, por Ley de 13 diciembre de 1919. Le experiencia alemana puso de manifiesto que era factible configurar una norma tributaria común capaz de mayor permanencia que la de las normas que regulan tributos concretos; y fue aplicada en México, cuyo "Código Fiscal de la Federación", vigente desde el 1° de enero de 1939, representa un modelo que ha permanecido a lo largo de los años con modificaciones leves, que no afectan a su estructura fundamental ni a la mayor parte de sus disposiciones. Es de advertir, sin embargo, que su contenido es muy diferente de su prototipo alemán. En Argentina, la provincia de Buenos Aires aprobó en 1948 un "Código Fiscal", en gran parte clasificable como el sistema alemán y mexicano. Pertenece, en principio, al mismo sistema de codificación, aunque con carac-

teres distintivos que hacen de él sobre todo un Código de Procedimientos, el "Código Tributario" de Chile, de 25 de marzo de 1960.

3° Posibilidad de mejor organización de la Administración Tributaria, sobre la base de un esquema más estable de relaciones con el contribuyente.

La más reciente de este tipo de codificaciones es la "Ley General Tributaria", de España, de 28 de diciembre de 1963.

4° Afirmación y desarrollo de los principios constitucionales en materia tributaria.

Estamos informados, además, de que existen varios proyectos de Códigos semejantes, como el Proyecto Aranha-Gomes de Souza, de Brasil, debido a este destacado jurista; el proyecto uruguayo de 27 de diciembre de 1959, y el proyecto argentino elaborado por el Profesor Giuliani Fonrouge, en virtud del Decreto de 14 de febrero de 1963, el que, según precisa su autor, sigue las líneas de los Códigos de Alemania, México y España.

Por lo demás, las disposiciones del Proyecto aprobado se inspiran, primordialmente, en la Constitución del Estado y en el derecho peruano preexistente. Cuando el caso lo ha requerido, se ha procurado elaborar las soluciones reclamadas por nuestros problemas teniendo en cuenta las características socio-económicas y la tradición institucional del país.

El Proyecto de Código Tributario aprobado por la Comisión responde al segundo de los expuestos criterios de codificación. Contiene: los principios generales que regulan la imposición; los elementos comunes de las relaciones tributarias; las normas básicas de procedimiento, y la tipificación de infracciones y delitos tributarios y el régimen de sanciones para reprimirlos. Su finalidad es alcanzar los siguientes resultados:

Resumiendo, podríamos decir que se utiliza la misma técnica de codificación que en los países precitados, pero no se adoptan las soluciones concretas de otros Códigos sino cuando así lo exigen la lógica de las instituciones y la conveniencia de la Administración y de los contribuyentes.

1° Facilitar, por su concisión y claridad, el conocimiento de los derechos y deberes generales del contribuyente en la relación tributaria, y premunirlo, así, de seguridad y garantías frente al acreedor del Tributo.

La Comisión inició el debate del Anteproyecto -copias del cual fueron entregadas con la debida antelación a los señores miembros de la misma- en su sesión del 10 de febrero último, declarándose, en la del día 15 del referido mes, en sesión permanente, hasta que se terminara de discutir y fuera aprobado dicho Anteproyecto, labor a la que se dio cima el 12 de julio del presente año al cabo de 35 reuniones.

2° Mayor permanencia de estas normas en el tiempo, puesto que ya no se alterarán necesariamente cuando los imperativos de la política fiscal impliquen el cambio o supresión de los tributos en particular.

Al procederse a la revisión final del articulado, labor concluida en la fecha, se consideraron las observaciones adicionales hechas a distintos artículos por los miembros de la Comisión señores: Dr. Alberto Arca Parró, Presidente de la Co-

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misión de Hacienda y Legislación Tributaria del Senado; Dr. Luis Alberto Sánchez, Presidente de la Comisión de Constitución del Senado; Dr. Percy Buzzaglo Terry, Presidente del Directorio del Banco de la Nación; Dr. Enrique Vidal Cárdenas, representante del Instituto Peruano de Derecho Tributario, y Dr. Jorge Castro Ross-Morrey, representante del Colegio de Contadores Públicos de Lima. El Proyecto aprobado consta de los siguientes Libros, Títulos y Capítulos: TITULO PRELIMINAR. Disposiciones Generales, párrafos I al XIX LIBRO PRIMERO: De la Obligación Tributaria: Título I.- De la Relación Jurídico-Tributaria, art. 1°. Título II.- Del Acreedor Tributario, art. 2°. Título III.- Del Deudor Tributario: Capítulo I.- Disposiciones Generales, arts. 3° al 10° Capítulo II.- De la Capacidad y Representación, arts. 11° al 15°. Título IV.- De la Transmisión de la Obligación Tributaria, arts. 16° al 17°. Título V.- Del Domicilio Fiscal, arts. 18° al 22°. Título VI.- Del Nacimiento de la Obligación Tributaria, art. 23°. Título VII.- De la Extinción de la Obligación Tributaria, art. 24°. Capítulo I.-Del Pago, arts. 25° al 34°. Capítulo II.- De la Compensación, art. 35°. Capitulo III.- De la Condonación o Remisión, art. 36°. Capítulo IV.- De la Consolidación, art. 37°. Capítulo V.- De la Insolvencia Judicialmente Comprobada art. 38°.

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Capítulo VI.- De la Prescripción, arts. 39° al 43°. Título VIII.- De los Privilegios del Crédito Tributario, arts. 44° al 46°. Título IX.- De las Medidas Precautorias, arts 47° al 50°. LIBRO SEGUNDO: De la Administración y del Procedimiento Tributarios: Título I.- De la Organización de la Administración Tributaria, arts. 51° al 59°. Título II.- Del Procedimiento Tributario: Capítulo I.- Disposiciones Generales, arts. 60° al 70°. Capítulo II.- De los Deberes y Obligaciones Formales, arts. 71° al 80°. Capítulo III.- De la Iniciación del Procedimiento y del Trámite, arts. 81° al 84°. Capítulo IV.- De la Acotación y Liquidación de los Tributos arts. 85° al 92°. Capítulo V.- De las Consultas, arts 93° al 97°. Capítulo VI.- Del Procedimiento Coactivo de Cobranza, arts. 98° al 105°. LIBRO TERCERO: De las Reclamaciones y Recursos: Título I.- Del Procedimiento en la Vía Administrativa: Capítulo I.- De los Organos de Resolución, arts. 106° al 115°. Capítulo II.- De los Reclamantes, arts. 116° al 118°. Capítulo III.- De las Reclamaciones, arts. 119° y 120°. Capítulo IV.- Del Procedimiento, arts. 121° al 137°. Título II.- Del Procedimiento Ante el Poder Judicial, arts. 138° al 144°. LIBRO CUARTO: De las Infracciones y Delitos Tributarios y de sus Sanciones: Título I.- De las Infracciones y Sanciones Administrativas, arts. 145° al 162°.

Título II.- De los Delitos Tributarios, de las Penas y del Procedimiento, arts. 163° al 181°. DISPOSICIONES TRANSITORIAS FINALES, arts 182° al 192°.

Luis Alberto Sánchez Presidente de la Comisión de Constitución del Senado

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Aprobado, pues, el Proyecto de Código Tributario por la Comisión creada por la Ley N° 14858, nos es altamente honroso elevar a Usted, Señor Presidente de la República, el texto del referido Proyecto, en conformidad con lo dispuesto por Ley N° 16043, cuyo mandato, en lo que nos concierne, dejamos, así cumplido; Lima, 27 de Julio de 1966

Sandro Mariátegui Chiappe Ministro de Estado en el Despacho de Hacienda y Comercio

Alberto Arca Parró Presidente de la Comisión de Hacienda y Legislación Tributaria del Senado

Javier Labarthe Correa Presidente de la Comisión de Hacienda Pública "A" de la Cámara de Diputados

Roberto Ramírez del Villar Presidente de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados

Carlos Manuel Cox Rosse Presidente de la Comisión de Leyes Orgánicas del Senado

Luis A Valenzuela Astete Presidente de la Comisión de Leyes Orgánicas de la Cámara de Diputados

Luis Gonzáles del Valle Director General de Estudios Financieros y Coordinación

Augusto Román Rivarola Director General de Estudios Tributarios

Juan Chávez Molina Superintendente Nacional de Contribuciones

Julio de la Piedra Presidente de la Comisión de Presupuesto "A" del Senado

José Chaparro Melgar Superintendente General de Aduanas

Luis F. Rodríguez Vildózola Presidente de la Comisión de Presupuesto "A" de la Cámara de Diputados

Percy Buzzaglo Terry Presidente del Directorio del Banco de la Nación

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Roberto Cornejo Klaschen Representante del Instituto Nacional de Planificación Enrique Vidal Cárdenas Representante del Instituto Peruano de Derecho Tributario José J. Castro Ross-Morrey Representante del Colegio de Contadores Públicos de Lima Antero Aspíllaga Delgado Representante del Colegio de Economistas

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Rómulo A. Ferrero R. Representante de las entidades que agrupan al Comercio, la Industria y la Producción

Alfonso Rubio Arena Representante de las entidades que agrupan al Comercio, la Industria y la Producción

Manuel Belaúnde Guinassi Representante de las entidades que agrupan al Comercio, la Industria y la Producción