The Judgment of Bundesverfassungsgericht on the Treaty of Lisbon as

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L a Sentencia del Bundesverfassungsgericht sobre el T ratado de L isboa FRPR³KRMDGHUXWDFRQVWLWX\HQWH´GHOD8QLyQ(XURSHD

The Judgment of Bundesverfassungsgericht on the Treaty of Lisbon as ³FRQVWLWXHQWURDGPDS´IRU(XURSHDQ8QLRQ José A ngel C A M ISÓ N Y A G Ü E Profesor Contratado Doctor Dpto. de Derecho Público Universidad de Extremadura [email protected] Recepción: Febrero 2011 Aceptación: Mayo 2011

 

R ESU M E N Este artículo analiza la Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán sobre el Tratado de Lisboa desde una perspectiva constitucional. En él se destacan las aportaciones que la Sentencia realiza al proceso constituyente europeo, a las que se ha denominando ³SUHFRPSUHQVLRQHVFRQVWLWX\HQWHV´/DVWUHVSULQFLSDOHVSUHFRPSUHVLRQHVFRQVWLWX\HQWHV que se contienen en la Sentencia se refieren a la democracia, la organización federal y el Estado social. Palabras C lave: Unión Europea, Tribunal Constitucional Alemán, Tratado de Lisboa, Democracia, Organización Federal, Estado Social.

C lasificación J E L : K39, K33.

Revista Universitaria E uropea Nº 14. E nero-Junio 2011: 95-128 ISSN: 1139 - 5796

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A BST R A C T This paper analyses the Judgment of Bundesverfassungsgericht on the Treaty of Lisbon from a constitutional view. This analysis highlights the main contributions of the Judgment to the european constituent process, these contributions have been labeled as ³FRQVWLWXHQWSUHFRPSUHKHQVLRQV´7KHWKUHHFHQWUDOFRQVWLWXHQt precomprehensions that can be found on the Judgment are referred to democracy, federal organization and welfare state. K ey Words: European Union, German Constitutional Court, Lisbon Treaty, Democracy, Federal Organization, Welfare State.

J E L C lassification: K39, K33.   96  

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  L a Sentencia del Bundesverfassungsgericht sobre el T ratado de L isboa como ³KRMDGHUXWDFRQVWLWX\HQWH´GHOD8QLyQ(XURSHD    

1. I N T R O D U C C I Ó N La Sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre la ratificación del Tratado de Lisboa de 30 de junio de 2009 constituye uno de los más significativos hitos en el Derecho Constitucional de la Unión Europea de los últimos tiempos. Dicha Sentencia, si bien falla favorablemente a la ratificación del Tratado por parte del República Federal Alemana, contiene una serie de importantes pronunciamientos de muy hondo calado para el futuro de la Unión Europea, y en concreto para el de su constitución substancial1, residenciada fundamentalmente en los Tratados Constitutivos2. Como se sabe, han sido varios los fallos del Bundesverfassungsgericht alemán -y también de otros Tribunales Constitucionales de los distintos Estados miembros3- que desde hace décadas han tenido una especial e importante incidencia en el proceso de integración4; tanto que a nuestro juicio dichos pronunciamientos pueden considerarse como parte integrante del Derecho Constitucional Europeo; pues, tal y como ya indicara Häberle, el Derecho Constitucional Europeo no está solo en los Tratados Comunitarios sino que se encuentra, además, en otras sedes5.

     

En este contexto, y dentro tanto del marco de las teorías del constitucionalismo europeo multinivel6 como del constitucionalismo europeo dual7, las decisiones de los Tribunales Constitucionales a propósito del Derecho de la Unión Europea tienen una innegable repercusión en el proceso de integración8. Estas Sentencias de los Tribunales Constitucionales nacionales, y en especial las que tienen origen en el Tribunal Constitucional alemán9, constituyen un importante bloque del Derecho Constitucional europeo. De entre ellas destacan fundamentalmente aquellas que tienen que ver con el pronunciamiento de éstos en los momentos previos a la ratificación de los sucesivos Tratados10. Estas decisiones tienen una importante dimensión constitucional europea, que se proyecta no solo hacia el interior del Estado miembro en cuestión sino también hacia el resto de Estados miembros y sus jurisdicciones constitucionales, así como sobre el propio proceso de integración europeo.11A la vista de lo anterior, lo manifestado en la Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán a propósito del Tratado de Lisboa implica, a nuestro juicio, una SURSXHVWD HQ ILUPH GH XQD ³KRMD GH UXWD FRQVWLWX\HQWH´ para la profundización del proceso de integración comunitario, no sólo por la dimensión que el Estado alemán y el peso específico que su Tribunal Constitucional tiene el contexto de la Unión, sino por la especial significación de los fundamentos de dicha Sentencia, en tanto que incluso ya se la ha llegado a considerar como el desencadenante de un nuevo paradigma en la filosofía del proceso de integración europeo12. La doctrina se ha pronunciado de forma encontrada sobre esta sentencia, tal es así que, incluso, hay quien se ha atrevido a compilar las distintas posiciones posibles que sobre la misma pudieran llegar a manifestarse ofreciéndonos dicho debate a modo de pieza Revista Universitaria E uropea Nº 14. E nero-Junio 2011: 95-128 ISSN: 1139 - 5796

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teatral con ocho personajes.13 De entre los varios autores que han escrito sobre esta sentencia hay quienes atacándola con cierta furia, llegando a calificar la Sentencia como ³DXWLVWD \ IDULVDLFD´ \ TXLHQHV GH RWUD SDUWH GHILHQGHQ VX IDOOR14Hay quienes consideran que sus efectos no irán más allá de Alemania y quienes predicen un efecto contagio que llevará a las Cortes constitucionales a emular este pronunciamiento. 15 Por todo ello, lo que es innegable es que esta Sentencia contribuye directamente a mantener vivo el debate sobre la constitucionalización de la Unión Europea. Un debate necesario que, incluso en el contexto de la crisis económica por la que actualmente atravesamos, se ha fortalecido y vuelve a ocupar uno de los lugares centrales de la discusión constitucional y constituyente europea, no sólo en Alemania donde este asunto ha saltado a los titulares prensa sino también en el resto de Estados miembros, después de HVWDU FDVL SURVFULWR WUDV HO IUDFDVR GHO 7UDWDGR SRU HO TXH VH ³HVWDEOHFtD´ XQD Constitución para Europa.

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El propósito fundamental de esta comunicación no es volver a describir y analizar cada uno de los puntos del fallo de la Sentencia, puesto que esta labor ya ha sido suficientemente realizada por la doctrina tanto internacional como española.16 Lo que este trabajo modestamente persigue es una relectura de la misma que nos permita GHVHQWUDxDU HQ HOOD OR TXH KHPRV YHQLGR HQ OODPDU FRPR ³SUHFRPSUHVLRQHV FRQVWLWX\HQWHV´ TXH LPSOtFLWDPHQWH FRQWLHQH 'H WDO PRGR TXH D QXHVWUR MXLFLR GHO pronunciamiento germano podemos extraer una compilación de los diferentes elementos constituyentes que el Tribunal Alemán considera como necesarios para que pueda profundizarse aún más en el proyecto de integración Europea, conduciendo a su verdadera constitucionalización; que es donde radica, según nuestra opinión la verdadera aportación de esta Sentencia al proyecto europeo y a su debate constituyente.17Para ello hemos divido este trabajo en tres partes: la primera, se dedica a explicar el cómo y el porqué consideramos que los Tribunales constitucionales han actuado y actúan como poderes constituyentes del proceso de integración europeo; la VHJXQGDSDUWHWLHQHFRPRREMHWLYRLQGLFDUFXiOHVVRQORVHOHPHQWRVGHOD³KRMDGHUXWD FRQVWLWX\HQWH´TXHHO7ULEXQDOGH.DUOVUXKHKDDSRUWDGRDHse debate constituyente del proceso de integración; y, finalmente una tercera parte, contiene una serie de conclusiones y críticas elaboradas a la luz de lo visto anteriormente. Para cerrar este apartado introductorio indicaremos que la metodología que se ha utilizado para realizar este análisis es la propia del Derecho Constitucional, cuyo enfoque que pivota sobre la realización del principio democrático y la racionalización del poder. Consideramos que esta metodología no debe desdibujarse -aun que sí puede aceptar ciertas matizaciones siempre que no deje de ser ella misma-18 a la hora de proceder al análisis de del cuestiones relativas al Derecho Constitucional europeo, en tanto que éste no deja de ser también Derecho Constitucional19.

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  L a Sentencia del Bundesverfassungsgericht sobre el T ratado de L isboa como ³KRMDGHUXWDFRQVWLWX\HQWH´GHOD8QLyQ(XURSHD    

2. SO B R E E L C O M PL E J O SUJ E T O C O NST I T U Y E N T E E U R O P E O : L OS T R I B U N A L ES C O NST I T U C I O N A L ES D E L OS EST A D OS M I E M B R OS (OKHFKRGHTXHOD8QLyQ(XURSHDSRVHHXQD³FRQVWLWXFLyQ´HVDOJRTXHDHVWDVDOWXUDV del proceso de integración, ya casi nadie pone en duda.20 Dicha constitución es, sin embargo, distinta a la de sus Estados miembros, pero no por ello deja de ser una constitución, al menos en el sentido substancial del término21, otra cosa es que, desde el enfoque del Derecho Constitucional, ésta debiera ser otra de forma y manera a la vez TXH UHXQLU XQD VHULH GH UHTXLVLWRV SDUD SRGHU FDOLILFDUVH FRPR XQD ³YHUGDGHUD´ constitución racional normativa,22 tal y como esta rama de Derecho entiende que debe ser una carta magna,23 SRU OR TXH VH KDFH SDWHQWH OD H[LVWHQFLD GH XQ ³GpILFLW GH &RQVWLWXFLyQ´HQHOQLYHOGHOD8QLyQ24.

     

2.1. ¿E xiste un poder constituyente europeo? Puesto que existe una Constitución de la Unión Europea, y en tanto que toda constitución tiene un origen en la figura del poder constituyente que se encarga de su realización, es cuestión que procede ahora el determinar quién o quienes ocupan ese lugar en proceso de integración europeo25. No pretendo entrar ahora en el debate de si este poder constituyente es o no un poder constituyente "propiamente dicho" desde el punto de vista del enfoque del derecho constitucional, pues este debate tiene a mi juicio un corto recorrido, ya que en el momento actual dicho poder constituyente no puede ser calificado en ningún caso como "democrático"; por lo que no existe un poder constituyente como tal en la Unión Europea. Sin embargo, sí que existe un poder constituyente "substancial" fáctico, un poder constitucional impropio, que da lugar a una Constitución Europea sustancial. 7RGR SRGHU FRQVWLWX\HQWH ³SURSLDPHQWH GLFKR´ debería tener una naturaleza fundamentalmente democrática; sin embargo, en la Unión Europea el verdadero poder constituyente democrático está prácticamente desaparecido; habiendo sido incluso postergado cuando se ha manifestado respecto a los avance en la integración europea; baste el ejemplo de los distintos referenda a propósito de la ratificación de ciertos Tratados que se han producido en la historia del proceso de integración26. La ausencia del poder constituyente democrático provoca que hayan sido otros sujetos los que han desempeñado, y en ocasiones usurpado claramente, las funciones constituyentes del proceso de constitucionalización europeo. 2.2. Los sujetos del poder constituyente sustancial de la integración europea Este poder constituyente fáctico de la integración está conformado por varios sujetos; es, por tanto, un poder complejo que se articula sobre la base de los distintos factores reales de poder que en su seno se dan cabida27. A nuestro juicio los sujetos más relevantes del poder de la integración son, en primer lugar, los Estados miembros, fundamentalmente sus ejecutivos y en mucha menor medida sus parlamentos nacionales; y junto a éstos, los agentes económicos que se benefician directamente de la realización de la Unión Económica -más conocidos en la actualidad como "los Revista Universitaria E uropea Nº 14. E nero-Junio 2011: 95-128 ISSN: 1139 - 5796

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mercados"-, que han condicionado y condicionan muy significativamente el proceso de integración, del que han sido grandes beneficiados; en gran medida, porque en el marco de las filosofías funcionalistas que inspiran la integración tenían en la creación de un gran mercado único europeo el primero de sus estadíos28. Sobre este punto es preciso llamar la atención ante el hecho de que lo que debía constituirse como un instrumento de la integración, el mercado, se haya convertido hoy por hoy en uno de sus fines fundamentales, condicionando así cualquier avance o profundización en el proceso29. Si bien los Estados y los mercados son los principales sujetos que encarnan el poder constituyente de la integración, no debemos olvidar la existencia de otros factores reales de poder que, junto a estos dos, también se han manifestado con mayor o menor fortuna como poderes constituyentes del proceso de integración; como por ejemplo, la Convención Europea30, los Assises o, 31incluso, la figura del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Entre esos otros sujetos del poder constituyente de la integración encontramos también a Tribunales Constitucionales de los Estados32 y muy específicamente al Bundesverfassunggericht alemán, cuyas sentencias relativas a la 8QLyQ(XURSHD³FRQVWLWX\HQ´LPSRUWDQWHVDSRUWDFLRQHVTXHVHSUR\HFWDQVREUHWRGRHO espacio jurídico de la Unión. Todo ello nos lleva a concluir, por tanto, que éste Alto Tribunal germano es un factor real de poder con una importante significación constituyente para el proceso de integración europeo. 100  

2.3. Los T ribunales Constitucionales como sujetos constituyentes en el proceso de integración: E l Bundesverfassungsgerichts Como ya hemos anticipado en la introducción, los pronunciamientos de los Tribunales Constitucionales33 de los Estados miembros relativos al proceso de integración europea poseen una incuestionable trascendencia constituyente; pues no en vano son claves en el proceso de ratificación de los Tratados de la Unión Europea. Del fallo del Tribunal Constitucional -cuando es consultado al respecto o llega a conocer de un acuerdo internacional por vía de algún proceso constitucional establecido - depende directamente que un determinado Estado pueda o no proceder a la ratificación definitiva de un Tratado; pues comúnmente corresponde al Tribunal Constitucional, allí donde existe, determinar si el Tratado internacional cuyo examen se le encomienda es o no compatible con la Constitución del Estado34. Por ello, podemos afirmar que los Tribunales Constitucionales tienen reconocido en la práctica un significativo poder de tutela respecto de la profundización en la integración Europea, en tanto que, tal y como se ha establecido hasta ahora, los Tratados comunitarios solo pueden entrar finalmente en vigor cuando hubieran sido efectivamente ratificados por todos y cada uno de los Estados miembros.35Debemos señalar que de los pronunciamientos de los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros no han sido frontalmente opuestos a la ratificación de un Tratado comunitario, aunque sí se han producido por éstos en ocasiones diversos fallos que han obligado a realizar ciertos retoques o cambios en la Constitución de algún Estado miembro; como por ejemplo sucedió en España con el Tratado de Mastrique, al objeto de que fuera establecida la plena compatibilidad entre la

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  L a Sentencia del Bundesverfassungsgericht sobre el T ratado de L isboa como ³KRMDGHUXWDFRQVWLWX\HQWH´GHOD8QLyQ(XURSHD    

Norma Constitucional y el Derecho Comunitario originario.36No obstante y si bien los Tribunales Constitucionales no han emitido hasta ahora fallos que pusieran al proyecto europeo ante una encrucijada irresoluble, del contenido de sus sentencias sí se destilan ciertas objeciones al proceso de integración. Así, lo que en principio debiera ser un control de compatibilidad entre la Constitución nacional y el Tratado en cuestión, se WUDQVIRUPD HQ XQD GHFLVLyQ GH QDWXUDOH]D \ IXHU]D ³FRQVWLWX\HQWH´ SXHV QR HV infrecuente que los pronunciamientos de los Altos Tribunales contengan interpretaciones y consideraciones relativas a cómo debe realizarse el proceso de LQWHJUDFLyQ\VXVOtPLWHVORTXHORVFRQYLHUWHHQ³DFWRUHVSROtWLFRV´37 independientes de sus Estados.38Estas objeciones presentadas por los Tribunales Constitucionales se han ido incrementando en intensidad a medida en que más se profundiza en el proceso de integración, en tanto que es innegable la afectación que este proceso proyecta sobre la propia estructura y naturaleza del Estado miembro y su constitución. De todos estos pronunciamientos, el más relevante hasta la fecha ha sido, sin lugar a dudas, la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre la ratificación del Tratado de Lisboa de 30 de junio de 2009.

     

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