Una aproximación jurídica al Programa de Armonización y Desarrollo de Actividades Socioeconómicas (tratamiento de la educación ambiental obligatoria en Urdaibai)

Miren Jasone Urkola Iriar te • Eusko Ikaskuntza

Introducción. La presente comunicación se enmarca en el contexto de un proyecto de investigación desarrollado por miembros del Departamento de Derecho Constitucional y Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea acerca de las “Perspectivas recientes del derecho a la educación: contenido lingüístico, medio ambiente y deporte”1. La incontestada aceptación de la educación ambiental como uno de los elementos básicos a tener en cuenta a la hora de canalizar la gestión integral de un área protegida2 sugería el enfoque de parte de la investigación hacia la regulación jurídica de la educación ambiental en el ámbito de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, en cuanto espacio dotado de una especial protección. Ahora bien, un planteamiento realista ha aconsejado una mayor delimitación del objeto de la investigación que, finalmente, acaba por centrarse en la educación obligatoria, de inequívoca trascendencia en orden a la protección ambiental3. A partir de una aproximación al contenido del Programa de Armonización y Desarrollo de Actividades Socioeconómicas acerca de la cuestión, la presente comunicación pretende mostrar sucintamente el tratamiento que recibe la educación ambiental en un entramado de normas e instrumentos de programación de procedencia diversa.

1. El Programa de Ar monización y Desarrollo de Actividades Socioeconómicas (PADAS), un elemento más en el marco nor mativo aplicable a la educación ambiental en Urdaibai. El interés educativo es uno de los aspectos que maneja la Ley de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera a la hora de encauzar el especial régimen jurídico que ins-

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A efectos operativos, la materia objeto de investigación fue distribuida entre los distintos miembros del equipo, de tal modo que el análisis del aspecto ambiental del derecho a la educación ha correspondió básicamente a quien presenta esta comunicación. Vid. BARAZA, “La educación ambiental de las áreas protegidas”, I Jornadas sobre la educación ambiental en Canarias, edit. Gobierno de Canarias, 1997, págs. 132-133. MARTÍN MATEO afirma que es “especialmente en los escalones iniciales del ciclo educativo donde deben concentrarse los mayores esfuerzos, ya que, como se sabe, las convicciones y hábitos sociales adquiridos en estas etapas tienen vocación de perduración en otros estadios vitales” (Tratado de Derecho Ambiental, vol. I, edit. Trivium, Madrid, 1991, págs. 131-132: la cursiva es añadida).

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taura4. No extraña, pues, que una de las cuestiones que contengan los instrumentos establecidos para su desarrollo sea la educación ambiental.5 Nos encontramos, así, con el Plan Rector de Uso y Gestión6, que predica como uno de sus objetivos generales la promoción de la investigación, interpretación y educación ambiental del patrimonio naturalístico y cultural y para cuyo desarrollo se ha elaborado el Plan de manejo para la interpretación, investigación y educación ambiental7, que dedica uno de sus Programas Integrados a la “Educación ambiental en el ámbito educativo”. A ellos debemos añadir las escasas referencias contenidas en el Programa de Armonización y Desarrollo de Actividades Socioeconómicas que, no obstante su carácter de instrumento precisamente encaminado al establecimiento de una planificación integrada en el ámbito de la Reserva de la Biosfera8, en materia de educación ambiental se limita casi exclusivamente a una remisión al Plan de Manejo. En cualquier caso, estos instrumentos confluyen con otros, previstos en normativas de origen diverso, pero convergentes. Si comenzamos por la regulación genérica de la educación ambiental, observamos que convive paralelamente una duplicidad de regulaciones, ubicadas en ámbitos sectoriales a priori desconectados como son la educación9 y el medio ambiente10 y que, a pesar de ello, en la práctica ha sido posible la aprobación conjunta, por los Departamentos de Educación y de Medio Ambiente, de un Programa de Educación Ambiental en el Sistema Educativo no Universitario11. Pero si se quiere lograr un retrato correcto de la situación existente, tampoco cabe olvidar las previsiones que, en relación con la educación ambiental y perfectamente aplicables incluso a ámbitos territoriales que no han sido objeto de la declaración singular regulada en la misma, contiene la normativa genérica de protección de espacios naturales12.

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Ley 5/1989, de 6 de julio (BOPV de 29 de julio). La finalidad que su artículo primero asigna al régimen jurídico especial establecido en ella estriba en “proteger la integridad y potenciar la recuperación de la gea, flora, fauna, paisaje, aguas y atmósfera y, en definitiva, del conjunto de sus ecosistemas en razón de su interés natural, científico, educativo, cultural, recreativo y socioeconómico”.

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El contenido del Plan Rector de Uso y Gestión incluye, entre otras (art.15.2.b), “las normas de gestión y actuación necesarias (…) para garantizar el cumplimiento de las finalidades previstas en la presente ley” que, como hemos visto se enfocan también desde el punto de vista de su interés educativo.

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En adelante, PRUG. Adoptado por Decreto 242/1993, de 3 de agosto (BOPV de 7 de diciembre).

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Tal y como lo preveían los arts. 28, 30.D y 31.D del PRUG, el Patronato de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai lo aprueba el 22 de enero de 1997.

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En adelante, PADAS. A partir de los arts. 16 de la Ley y 29 del PRUG, su aprobación se produce, por Decreto 258/1998, de 29 de septiembre (BOPV de 21 de octubre). Bien es cierto que, de modo implícito, puede deducirse de su redacción la necesidad de implantación de una adecuada educación ambiental, toda vez que nos alerta acerca de que “la percepción de los valores de Urdaibai no está en línea con su potencialidad real”, incluso en la población local.

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La Ley Orgánica General del Sistema Educativo (LOGSE: Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre –BOE de 4 de octubre–) recoge determinados aspectos de la educación ambiental, como son la relación con el entorno social, económico y cultural y la formación en el respeto y defensa del medio ambiente, en cuanto principios que deben dirigir la actividad educativa (art. 2). Con base en los correspondientes Decretos estatales, esta Comunidad Autónoma adopta un diseño curricular propio que recoge objetivos de educación ambiental para los correspondientes currículos de la Educación Infantil (vid. art. 4.e del Decreto 236/1992, de 11 de agosto), la Educación Primaria (art. 4.e del Decreto 237/1992, de 11 de agosto) y la Educación Secundaria Obligatoria (en adelante, ESO: vid. art. 4.e del Decreto 213/1994, de 24 de junio).

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Dado que no existe una Ley estatal al respecto, debemos acudir a la Ley general de protección del medio ambiente de Euskadi que también establece como fin propio la promoción de la educación ambiental en todos los niveles educativos (Art. 2 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero –BOPV de 27 de marzo-). Más concretamente, su art. 100 prevé la puesta en marcha de un plan de actuación conjunta, entre el órgano ambiental autonómico y el Departamento también autonómico de Educación, uno de cuyos fines será “la correcta educación ambiental en las enseñanzas no universitarias”. Puesto que el mismo texto normativo ha previsto en su art. 6 la aprobación del denominado “Programa Marco Ambiental”, que podría contener previsiones referidas a la educación ambiental y cuyo carácter vinculante parece posible desechar a priori (a pesar de la previsión relativa a que podrá ser desarrollado a través de Planes y Programas específicos), no queda clara la relación de este plan de actuación con el mencionado Programa.

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Aprobado por Orden de 22 de junio de 1998 (BOPV de 1 de octubre), el origen de este programa se ubica en otra Orden previa de 26 de junio de 1996 (BOPV de 2 de septiembre), que regula el desarrollo de la educación ambiental en este sistema mediante los Centros de Educación e Investigación Didáctico Ambiental.

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La Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres ordena a las Administraciones competentes promover la formación de la población escolar en materia de conservación de la naturaleza y a incluir su estudio en los programas de los distintos niveles educativos (art. 2.4). El carácter básico de dicho precepto (confirmado por la Sentencia 102/1995 del Tribunal Constitucional)

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En definitiva, ante la coincidencia territorial y material de instrumentos de procedencia diversa, observemos cómo se ordena la educación ambiental en las etapas obligatorias del sistema educativo.

2. La programación de la educación ambiental obligatoria en Urdaibai: una visión inicial coordinada. El propio PADAS afirma que la población local o del entorno próximo no “logra captar en su medida la importancia que tiene (la Reserva de la Biosfera) y por tanto el interés de su conservación”13. De ello cabría deducir inmediatamente la necesidad de una potenciación de la educación ambiental, de modo especial, en la educación obligatoria. El PADAS, sin embargo, elude el tratamiento expreso del tema14 remitiéndose directamente a otro instrumento (el Programa Integrado de Educación Ambiental del Plan de Manejo, aprobado con anterioridad), cuando parece que el carácter que se le atribuye a aquel15 hubiera exigido un mayor detenimiento en un tema de tal importancia. El Programa Integrado se plantea, entre otros, como objetivo específico la integración de la educación ambiental, como línea transversal, en currículos16, actividades y documentos de los centros docentes, al tiempo que persigue “la implicación de la comunidad escolar en general y del profesorado en particular como agentes fundamentales para desarrollar proyectos de educación ambiental”17. A tales efectos, se recogen medidas de tipo organizativo (establecimiento de una “unidad de coordinación” dependiente del Patronato) y de fomento de la educación ambiental, a través de diferentes elementos de apoyo (actividades dirigidas al profesorado –formación de profesorado, elaboración de materiales didácticos–, actividades esencialmente dirigidas al alumnado y/o a sus padres/madres –salidas, encuentros– y otros equipamientos de alcance diverso –“aula de la naturaleza–). Por otra parte, no debe olvidarse el Programa de Educación Ambiental, aplicable asimismo en el territorio de Urdaibai y que, por ser coetáneo al PADAS, tiene también en cuenta el referido Programa Integrado. En lo que al factor organizativo se refiere, articula la cuestión en torno a los Centros de Educación e Investigación Didáctico-Ambiental (CEIDA)18 en cuyas manos queda, básicamen-

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ha supuesto que la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco recoja el estudio de la naturaleza por la población escolar como principio general de la gestión de los recursos naturales (art. 2.i). Por otra parte, ambas leyes recogen como contenido de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) el “establecimiento de los criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial” ordenado. Ello quiere decir que, en su caso, podrían recoger pautas dirigidas a la política educativa a desarrollar en el mismo. Es cierto que el ámbito de Urdaibai es objeto de protección especial fuera del ámbito de esta normativa, pero podría suceder, en la medida que el ámbito de regulación de los PORN no se restringe necesariamente a los territorios objeto de declaración como espacio natural protegido (vid. el preámbulo de la propia Ley), una hipotética aprobación de un PORN cuyo ámbito territorial coincidiese con el de la Reserva de la Biosfera (en el Principado de Asturias, por ejemplo, se ha aprobado un PORN que engloba la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma).

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Vid. la “descripción-justificación” de la segunda Línea de Actuación (puesta en valor de los recursos naturales y patrimoniales de Urdaibai como base de su imagen exterior y de su atractivo turístico).

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Algunas de sus previsiones pueden incidir, no obstante, en el mismo. Entre las propuestas de desarrollo que se efectúan en relación con la mencionada Línea de Actuación recoge la creación de centros de interpretación o acogida o la creación de itinerarios y rutas que indudablemente serán elementos importantes a utilizar por los centros educativos.

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Recuérdese que el PADAS, en palabras del Decreto de aprobación, “se configura en un instrumento encaminado al establecimiento de una planificación integrada, dentro del marco de otras políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, mediante el estudio y definición de estrategias y actuaciones que es preciso acometer a corto, medio y largo plazo por el conjunto de agentes económicos y sociales, permitiendo un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y humanos que garantice a medio y largo plazo un determinado estándar de calidad de vida de sus habitantes, así como el mantenimiento y mejora de los valores ambientales”.

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Debe observarse, no obstante, que no se prevé ningún criterio concreto de actuación al respecto.

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En este orden, habla de favorecer la formación del profesorado en temas de educación ambiental, pero al mismo tiempo, también de crear cauces de participación del alumnado y de involucrar a los padres.

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De modo específico, se establece la implantación de un CEIDA en el ámbito de Urdaibai.

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te, la tarea de desarrollar una extensa actividad de apoyo (cursos de formación de profesorado, prestación de recursos materiales, asesoría técnica). En este sentido, debe ser subrayada una de las líneas que se consideran prioritarias en su actuación, la integración de la educación ambiental en el currículo escolar, para la cual se disponen actuaciones no sólo en orden a aquellos proyectos educativos ya en marcha –a cuyos efectos se realizarán labores de seguimiento y asesoría–, sino también en orden a los proyectos educativos y curriculares que se pretenda elaborar, para los cuales se ofrece colaboración y orientación, además de actividades dirigidas a la consecución de modelos de integración de esta educación en el currículo. Aún a través de estas gruesas pinceladas, puede observarse la existencia de unas más o menos precisas previsiones en orden a la recepción de la educación ambiental en el sistema educativo obligatorio de Urdaibai. ¿Puede predicarse de todo ello una automática y efectiva implantación? Desgraciadamente no, como veremos.

3. Sobre la efectiva implantación en Urdaibai de la educación ambiental obligatoria. Existe, como decimos, algún obstáculo jurídico que impide a priori asegurar una adecuada implantación de la educación ambiental en el ámbito de referencia y que se deriva de la concreta naturaleza de los instrumentos objeto de análisis. En primer lugar, debe ser matizado el carácter imperativo utilizado en su redacción, que podría sugerir, incluso, el nacimiento de obligaciones en los centros educativos, con los correlativos derechos de padres y/o alumnos a la exigencia de su correspondiente cumplimiento. El propio PADAS se autoatribuye el carácter de “directriz orientadora” en relación con los correspondientes Planes Sectoriales de desarrollo, afirmando, a renglón seguido, que las estrategias, líneas de actuación y propuestas de desarrollo que incluye son indicativas y no vinculantes de modo que “los Planes Sectoriales o las actuaciones puntuales que se acometan, incorporarán o propondrán finalmente las previsiones que se estimen más acordes o aquellas nuevas, que sin haberse considerado en este documento, resulten de interés en el momento de su formulación”. Por tanto, tampoco puede tener mayor virtualidad el Plan de Manejo (y su Programa Integrado) en cuanto el propio PADAS lo califica de instrumento de desarrollo propio19 Ni en el caso del Programa de Educación Ambiental, las cosas cambian demasiado, a pesar de la enfática declaración de la Orden de aprobación, según la cual el citado Programa “garantiza completamente una estrategia de educación ambiental en el sistema educativo no universitario coordinada y efectiva”20 y a la que cabe, cuando menos, efectuar alguna que otra puntualización, con el objeto de apreciarla en sus justos términos. Y es que, como en el caso del Plan de Manejo, el objeto fundamental de incidencia de este Programa es la actuación administrativa de los órganos correspondientes de los Departamentos implicados en su redacción en el ámbito de la educación ambiental, de manera que aquella se desarrolle coordinadamente. La efectividad a que hace alusión el comentado aserto podría estar más relacionada con las previsiones económicas recogidas por el Programa que debe reconocerse que suponen un factor importante, pero no garantizan la efectividad de la estrategia. Parece más lógico equiparar la efectividad final de la misma con la real integración de la educación ambiental en los proyectos educativos y curriculares de los centros21, la cual no resulta garantizada por aquél. Y es que, a pesar de establecer al respecto un sistema mucho más claro que el Programa Integrado, queda finalmente en manos de cada centro docente la utilización del variado instrumental de apoyo que se le proporciona para la virtual implantación de la educación ambiental. La razón última reside en la autonomía de los centros docentes, que impide imposiciones al respecto.

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Nótese que, según su propia dicción, el PADAS sí tendrá carácter vinculante en relación con los instrumentos de desarrollo propios (recogidos de las previsiones del PRUG: los Planes de Acción Territorial, los Planes de Manejo y los Programas Integrados), en relación con los cuales mantendrá una posición jerárquicamente superior (ocurre que, en este caso, ello no tiene mayor virtualidad, por las deficiencias de contenido observables en el PADAS en este sentido). Debe puntualizarse, no obstante, que no cabe deducir de la dicción expresa del PRUG sino que esos instrumentos se dirigen al desarrollo de este último, no al del PADAS.

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La cursiva es añadida.

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Desideratum recogido en el proyecto de “Libro Blanco de la Educación Ambiental en España”, versión de 15 de junio de 1999 (punto 6.3.1).

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Una vía que podría permitir algún tipo de actuación al respecto por parte de la Administración autonómica sería la proporcionada por la política de subvenciones. En efecto, tal y como recoge el Plan publicado como Anexo del Programa de Educación Ambiental, con periodicidad anual se convocan subvenciones en relación con la integración de la educación ambiental22. El mecanismo funciona, por supuesto, a petición de interesado, pero una vez cursada la misma y concedida finalmente la subvención se crean obligaciones para el beneficiario de integración de la educación ambiental en sus actividades e incluso proyectos docentes o curriculares (en función del proyecto presentado23) que permiten cierta actividad de control administrativo, acerca de su cumplimiento. Así pues, el centro deberá llevar el proyecto a cabo, bajo la amenaza de devolución de la cantidad recibida y de los intereses legales devengados, pero no podrá ser obligado a ejecutar tal proyecto en contra de su voluntad.

4. A modo de conclusión. La educación ambiental en Urdaibai queda integrada en un entramado instrumental que nace con una cierta vocación de coordinación, aunque no deba descartarse la posibilidad de convertirse en origen de futuros conflictos. El instrumento tomado como referencia inicial de la investigación, el PADAS, no se preocupa más que mínimamente de la educación ambiental, lo cual merece ser objeto de crítica en un documento que pretende “servir de marco de reflexión a modo de documento vivo y de futuro”. Ello sugiere que, tal vez, en su elaboración no se haya otorgado a la educación ambiental la trascendencia que realmente tiene y debe serle concedida en el desarrollo socioeconómico de Urdaibai. Tratan de colmar tal laguna el Programa Integrado de Educación Ambiental y el Programa de Educación Ambiental, con previsiones en orden al establecimiento de una estructura de apoyo a los centros docentes que deseen integrar la educación ambiental en sus proyectos curriculares y educativos. Ahora bien, ni estas medidas ni las previstas en las convocatorias de subvenciones correspondientes quedan dotadas de la fuerza suficiente en orden a obligar a un centro a tal integración. Queda, pues, fuera de toda duda la autonomía de los centros docentes que, en caso de adoptar una posición favorable, ciertamente, parten en el ámbito de la Reserva de una aventajada posición previa, al ser dotados de una estructura organizativa específica y de elementos reforzados de apoyo.

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El Plan se dirige al período 1997/1998. Por lo que al presente año se refiere, dos Órdenes de 24 de marzo de 1999 (BOPV de 15 de abril de 1999) adoptadas de manera conjunta por los Consejeros de Medio Ambiente y de Educación, regulan respectivamente, la concesión de subvenciones a centros escolares no universitarios ubicados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, (1) para el desarrollo de proyectos de introducción o refuerzo de la educación ambiental en los mismos y (2) para la realización de itinerarios, intercambios o encuentros basados en proyectos de educación ambiental, en el ámbito de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai.

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El art. 13.3 de la Orden dice así: “Todas las actividades derivadas del desarrollo del proyecto deberán ser acordes o contribuir al diseño de los proyectos educativo y curricular del centro escolar solicitante, así como a su reglamento de organización y funcionamiento. Los proyectos deberán contemplar la implicación en los mismos del conjunto de la vida escolar y la participación de la pluralidad de los colectivos que configuran la comunidad educativa”.

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LABURPENA

Komunikazio honen bitartez aurkeztu nahi den ikerketa ingurugiro-hezkuntza obligaziozko hezkuntzan barneratzeak Urdaibaiko Biosfera-Erreserban jasoa duen trataera juridikoaren inguruan garatua izan da. Helburu horrekin, lehen erreferentzia puntu gisa, Jarduera Sozioekonomikoen Egokitzapenerako eta Garapenerako Egitaraua hartu da, tresna onartu berria baita, egokiro azpimarratu beharreko partaidetza oinarri baten inguruan landua izan dena. Gai honetara zuzenduriko aurrikuspenetan laburra izaki, Egitarauak eragorpenaren bidea aukeratu du. Ikerkuntzaren objektua, halaber, eskuduntza ezberdinen topagune berezia gertatzen da. Izan ere, bertatik eratortzen den tresna sareak, nahiz eta oraindik era partzialean gauzaturik egon, erreferentzia osagarri arras egokiak eskuratzen baitizkigu. Komunikazioan zehar, nahiz eta era eskematikoegian izan, nahitaezean elkar topatuko duten tresna horien jokua –oraingoz koordinaturik ageri dena– azaldu eta joku horrek Urdaibaiko eremuan ingurugiro-hezkuntza behar bezala ezarri ahal denik era objektiboan ziurtatzerik baimentzen ote duen aztertu nahi izan da.

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