UNA REFORMA DEL EST ADO ESTADO PROGRESISTAA DE SIGNO PROGRESIST Senador Prof. Enrique Rubio con la colaboración de Héctor Díaz

TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

29

Prof ubio rof.. Enrique R Rubio con la colaboración de Héctor Díaz El Estado como creación histórica La existencia del Estado como poder central conductor de la sociedad, regulador de sus conflictos, sintetizador de los acuerdos que permiten la convivencia humana, es -en términos históricos- de aparición reciente, pero podemos augurarle un horizonte temporal dilatado hacia el futuro. Su estructura es un reflejo de la sociedad y de sus asimetrías. En el seno de cualquier sociedad inevitablemente se produce la confrontación de los intereses sectoriales, y el predominio de unos sobre otros definirá la hegemonía del bloque socio-político que manejará el aparato estatal y desde allí direccionará su gestión, definiendo objetivos y determinando a través de la generación de políticas -tanto macro como sectoriales u horizontales- sectores sociales favorecidos y perjudicados con su acción. A través de las diferentes etapas históricas, los vínculos del Estado con su población y territorio han sido cambiantes. En muchos casos, la capacidad del Estado para controlar su propio territorio e imponer sus condiciones fue débil. Entonces el poder central era compartido con poderes regionales, o directamente no tenía capacidad de control sobre porciones de su territorio alejadas de sus capi-

30

tales o de sus regiones centrales. Muchos de los Estados modernos vivieron una etapa de pre-Estado, una especie de período transicional entre las viejas “ciudades-estado” o los vastos imperios de toda clase, y los Estados nacionales modernos. Estados nacionales que hoy, frente a las políticas hegemónicas de los gobiernos de los estados centrales y de las articulaciones trasnacionales de poderes económicos y comunicacionales, buscan enfrentar la globalización a través de procesos de integración regional de variado éxito y alcance. En esta realidad de globalización, la crisis del Estado nacional es irreversible. Pero no debemos confundirnos: esta afirmación no implica crisis de lo político, o del Estado a secas, y tampoco necesariamente de las identidades nacionales como tales. Mucho menos la negación de la vigencia de lo local (cada vez más gravitante en todas las propuestas democráticas y descentralizadoras). Si los Estados manejan algo así como un tercio del producto mundial y las empresas trasnacionales (ETN) y sus articulaciones otro tercio, que supone el control de gran parte de los flujos financieros internacionales y de buena parte de la Inversión Directa industrial de punta, de poco valen las respuestas aisladas. La conformación de bloques regionales es un imperativo de la época.

Transformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

Transformando el Estado

UNA REFORMA DEL ESTADO DE SIGNO PROGRESISTA

Una reforma del Estado de signo progresista- Enrique Rubio

Vale la pregunta si estamos en camino hacia un Estado pos-nacional, regional e incluso mundial. En todo caso ya hay funciones de estado ejercidas a escala supranacional. Así funcionan políticas a nivel mundial en materia de energía, ecología, aspectos del comercio, antiterrorismo, desequilibrios económicos, etc. Sobre como funcionan y cuales son sus objetivos se puede discutir, pero las políticas existen. Aunque, paradójicamente, también vemos el renacimiento de nacionalismos y regionalismos que han significado procesos de escisión que determinaron fracturas y recomposiciones de nacionalidades a partir de raíces históricas, geográficas, étnicas, religiosas, lingüísticas, o culturales en el más amplio sentido.

Transformando el Estado

Los Estados y el fenómeno migratorio Uno elemento nuevo que hace a la relación entre el Estado y su población es el fenómeno de las migraciones. Entre 1990 y 2005 el número de migrantes internacionales creció más de un 23%, alcanzando una población total de 191 millones, de los que los países desarrollados acogen al 60%. Son notorios los efectos de la globalización como factor impulsor tanto por la mayor percepción de las disparidades de ingresos y calidad de vida, como por la disminución de los costos de transporte y la movilidad en una economía mundial más integrada. Pero si sólo consideramos el flujo migratorio Sur-Norte, nos quedamos cortos con las nuevas características y dimensiones del tema y sus conse-

cuencias políticas y sociales. El fenómeno migratorio ha cambiado: es cada vez más multifacético y transnacional, con involucramiento de casi todos los Estados del mundo como lugares de origen, tránsito, destino o retorno, y con un peso cada vez mayor de las remesas. Algunas de estas características constituyen la base de conflictos intensos, de larga duración y proyección político social. Debemos tener presente que la migración no es un fenómeno que sólo incluye aspectos benéficos: para los países desarrollados, al enlentecer el envejecimiento de su población y proporcionar mano de obra imprescindible, y para los pobres al funcionar como válvula de escape y fuente de remesas (U$S 226.000 millones en registros oficiales en 2004, de los cuales 160 mil fueron al mundo en desarrollo, una cuarta parte a América Latina). La migración también significa fuga de cerebros, y provoca profundos daños en el tejido social de los países de origen. Por otra parte, la vulnerabilidad y los problemas de integración de los migrantes son muy agudos y superan ampliamente a los programas de integración, cuando existen. Otra faceta importante en torno a la cuestión migratoria se da en materia de seguridad. Los países desarrollados que tradicionalmente acogían inmigrantes, modificaron sus normas, aumentaron sus presupuestos y reforzaron sus recursos humanos en los puntos de ingreso para ejercer un mayor control. Los procesos migratorios de base económica son el resultado de la distinta calidad de vida que las sociedades ofrecen a sus integrantes, consecuencia directa del desarrollo des-

TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

31

Una reforma del Estado de signo progresista - Enrique Rubio

igual de los países. Han existido a lo largo de la historia, con distintas y variables direcciones. Pero el proceso globalizador, con el avance de la tecnología del transporte y las comunicaciones, los ha transformado en uno de los fenómenos más importantes e identificatorios del mundo actual. Actualmente, muchos Estados nacionales pasaron a tener una parte significativa de su población (sobre todo activa) fuera de su territorio y eso implica que deban dedicarle atención preferencial a este fenómeno y sus consecuencias sociales, culturales y económicas. Para un país pequeño, con muy baja tasa de natalidad y crecimiento poblacional como el nuestro, resulta de capital importancia el estudio del mismo y la articulación de una política adecuada.

Funciones y modelos de Estado El problema del Estado es relevante y no es aventurado imaginar que lo será cada vez más. La función del Estado en la sociedad constituye uno de los campos de mayor diferenciación y controversia entre izquierda y derecha. Desde la derecha más pura y dura –que, es bueno aclararlo, no es toda la derecha- se enarbola como paradigma una visión minimalista del Estado, la deserción masiva de sus competencias, en forma absoluta o concediéndolas para que las realice el sector privado. El tradicional Estado liberal, juez y gendarme, resulta minimizado aún más, reducido en su presencia y capacidad de control y regulación social. En esta postura no hay porqué tener ya no servicios con fines sociales, sino moneda propia ni aduanas. Se propone un Estado mí32

nimo neoliberal, lo más integrado posible al contexto global, donde las fuerzas del mercado se supone que resuelven adecuadamente la asignación de los recursos y se encargan de las necesidades de los individuos. Coincidente con esa mirada, en nuestro país cada vez que se habló de reforma del Estado fue para plantear la reducción drástica de su acción, cuando no directamente su desmantelamiento. Para impulsar esta visión, la derecha contó con la inestimable ayuda, en primer lugar, de la pésima gestión que ella misma llevó adelante durante décadas, salpicada de corruptelas, clientelismo, burocratismo y desorden institucional (el BHU y la OSE son elocuentes ejemplos cercanos) y, segundo, del hecho innegable de que el Estado uruguayo incursionó en áreas insólitas y sin ningún interés social, estratégico ni de soberanía. En las antípodas ideológicas, las experiencias del socialismo de Estado plantearon la regulación y planificación de toda la actividad económica y social, a la vez que un importante control cultural y político limitante de las libertades individuales. Ambas experiencias resultaron frustrantes, afirmándonos en nuestro rechazo a los modelos intemporales y universales. La estatización total del “socialismo real” y la privatización total del neoliberalismo se mostraron incapaces para enfrentar y resolver los desafíos de la sociedad moderna. Somos partidarios de las respuestas específicas, por lo que para nuestro país debemos pensar en un modelo de Estado democrático, que sea juez y gendarme, pero también mu-

Transformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

Una reforma del Estado de signo progresista - Enrique Rubio

cho más. Que maneje la macroeconomía con sentido social y no abandone todo a las fuerzas económicas del mercado; que no abdique de su condición de generador de políticas; que disponga la regulación de la actividad social y ejerza los debidos controles, para no caer en el sofisma neoliberal igualitarista del “trato igualitario” a los desiguales; porque postular la inacción estatal en defensa de la libertad resulta una deserción estatal inadmisible en el marco de un Estado verdaderamente democrático cuando las fuerzas en pugna no tienen nada de equivalentes.

enfrentando los procesos de privatización indiscriminada. Pero a la vez ha dado claras señales de querer un Estado moderno y amigable. Porque resulta tan conservador querer liquidarlo todo como mantenerlo sin cambio alguno, sin otro fundamento que la inercia institucional, o el interés corporativo de usuarios y trabajadores vinculados a determinada actividad. La gestión del Estado se defiende mejorándola, tecnificándola, adecuándola a los objetivos, y si para conseguirlo hay que modificar su marco institucional y jurídico, debemos encarar esas modificaciones.

Por el contrario, el Estado debe impulsar la integración social, combatir la fragmentación del entramado de la sociedad, en definitiva actuar como el «escudo de los débiles», de los sectores de mayor vulnerabilidad, de los que más lo necesitan.

Una reforma del Estado de signo progresista debe tender a la concentración de la acción estatal en la satisfacción de las necesidades básicas de los sectores más vulnerables; en el estímulo al país productivo real; en la defensa de la soberanía nacional y el impulso a la integración regional y mundial; en la transparencia de sus procedimientos, tanto políticos como administrativos, y en la participación directa de la sociedad en las políticas públicas.

Es preciso graduar el nivel de la intervención estatal y la magnitud del Estado de acuerdo al interés social, en el marco de un proyecto específico de desarrollo. Resulta importante no enredarse en las consideraciones genéricas sobre el tamaño del estado, porque, más allá de que es demostrable que el nuestro es pequeño en términos comparativos, grande o pequeño son términos que nada dicen si se consideran en forma aislada, fuera del proyecto concreto de desarrollo elegido.

Una reforma profunda Con este marco político y clima ideológico, la sociedad uruguaya ha dado numerosas muestras de su voluntad de defender un Estado activo,

Las complejidades en el desarrollo de un Estado moderno son muchas; y las derivadas de la necesidad de modernización de un aparato estatal obsoleto, son muchísimas más. La transformación de la estructura del Estado y la mejora de su gestión son objetivos ambiciosos que implican modificaciones legales y reglamentarias, pero también y sobre todo culturales. La reforma del Estado tiene que ver sólo en parte con problemas resolubles por nuevas leyes. De nada servirá transitar por los complejos procesos de reestructura y de modernización de sus procedimientos, si no

TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

33

SENADOR ENRIQUE RUBIO

Senador Profesor Enrique Rubio Nació en la ciudad de Florida en el año 1943. Es casado, tiene dos hijos y tres nietas. Es profesor de Historia. En el año 1995 es electo diputado por el Frente Amplio. En el 2000 es electo Senador, siendo la presente su segunda legislatura en la Cámara de Senadores. Integra en la actualidad las siguientes comisiones parlamentarias: - Comisión de Hacienda del Senado - Comisión de Asuntos Internacionales del Senado - Preside la Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado - Preside la Comisión de Hacienda y Presupuesto de la Asamblea General. - Preside por segunda vez la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Senadores del Uruguay. También fue coordinador nacional del Proyecto CIENTIS que respalda el progresismo político del Uruguay y apoya la fundación FESUR. Fue Presidente de una de las fuerzas políticas del Frente Amplio: la Vertiente Artiguista (2001-2006). Fue dirigente gremial, fundador de los GAU, fundador del FA, preso político, productor rural y director del Centro Uruguay Independiente (CUI).

34 34 34

Transformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

Una reforma del Estado de signo progresista - Enrique Rubio

se obtienen avances en la actitud de los seres humanos que mueven los engranajes. Si no hay participación y un importante involucramiento de los funcionarios, los logros que se conseguirán serán parciales y menores. Para ello es imprescindible mucha convicción y energía en el mando político y también en el gerencial, de mayor estabilidad que aquél, fuertes estímulos al buen desempeño de los trabajadores y sanciones a la desidia y al abuso, nuevos recursos técnicos y nuevos códigos de conducta ética.

Transformando el Estado

Todo esto complementado con la presión externa del usuario, esto es de la ciudadanía. El cambio cultural también es necesario en el ciudadano en cuanto a la defensa de sus propios derechos ante la administración. Las instituciones densamente burocratizadas no se transforman por arte de magia ni por la sola voluntad del gobierno. Es necesaria una verdadera revolución cultural, que implique a los de adentro y a los de afuera, al arriba y al abajo.

Fortalecer las empresas públicas Los embates privatizadores de las últimas décadas han tenido como centro predilecto a las empresas públicas. Por convicción ideológica o por simples necesidades de caja, los sucesivos gobiernos las tuvieron en oferta, y al Frente Amplio en la vereda opuesta, defendiendo su existencia dentro de la órbita estatal. Esto no quiere decir que un proceso de reforma real deba eludirlas. Conjuntamente con algunos ámbitos de la gestión de la administración central y tam-

bién municipal, se deben unificar las pautas y criterios en materia de concesiones y emprendimientos mixtos, sin afectar su centro estratégico, con las garantías necesarias en los procedimientos y para asegurar el predominio del interés de la sociedad por sobre el obvio y legítimo afán de lucro de los eventuales asociados. A menudo es difícil opinar sobre la conveniencia de la actividad empresarial estatal con independencia de lo que ha sido su gestión reciente. Podríamos concluir con ligereza que el Estado no debe participar en la construcción de viviendas porque el BHU está fundido, o que el transporte ferroviario debe ser totalmente privado porque los trenes de AFE solo aparecen el día del patrimonio. Esas conclusiones son parciales y erróneas. Las empresas públicas fueron durante décadas parte del botín electoral y como tal se manejaron. Fueron premio consuelo para candidatos fracasados o plataforma de lanzamiento de futuras candidaturas, y su gestión fue un compendio de todos los vicios posibles: clientelismo, corrupción, desidia, improvisación. A pesar de la carga de esa historia reciente, constituyen un patrimonio social para defender al país; y adecuadamente utilizadas, deben resultar instrumentos para el desarrollo de las políticas estatales definidas, ya sean económicas, sociales, energéticas, etc. Porque debemos tener presente que la gestión de las empresas públicas tiene una lógica diferente a la empresa privada, basada únicamente en la rentabilidad. La “lógica pública” se estructura -o debería estructurarse- de acuerdo al interés social, subordinando a él las restantes variables. Puede

TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

35 35 35

Una reforma del Estado de signo progresista - Enrique Rubio

ser que por interés social se sacrifique la rentabilidad (UTE ante la seca que le aumentó los costos de generación) o que se establezcan subsidios cruzados entre sus productos para favorecer sectores de consumidores diferentes. Para fortalecerlas hay que aplicar en cada caso la mejor estrategia empresarial, sin preconceptos ideológicos que las limiten en sus alternativas. Esa estrategia puede incluir asociarlas –con otras empresas estatales o privadas- en proyectos determinados, con el objeto de darles el capital necesario para inversiones en infraestructura e innovación tecnológica que las ubiquen en condiciones de competir. Salvo excepciones constituidas por los monopolios naturales, no creemos ni en los monopolios ni en las asociaciones que afecten el núcleo central de estas empresas, aunque sí en emprendimientos asociativos específicos que expandan su capacidad de acción. Incluir todos los temas El “paquete” al que llaman reforma del Estado incluye una diversidad de cuestiones bastante disímiles entre sí. Cuando encaramos el tema, el análisis apunta al modo y alcance de la gestión estatal, pero no podemos dejar de repensar los aspectos estructurales. En el Uruguay hay varios organismos que subsisten por inercia y por esa pereza institucional que nos dificulta cambiar algo. Sin maximalismos, es necesario enfrentar algunas cuestiones básicas del organigrama estatal y tratar de corregir incongruencias a través de la re36

definición de funciones, qué se deja y dónde, qué se suprime y crea en materia de unidades ejecutoras, programas y proyectos. Ya se dieron algunos pasitos en aspectos parciales con la ley de Presupuesto, y también en la Rendición de Cuentas, pero hay mucho trabajo por hacer. Son muy pocos los grandes temas del país que no exijan para su análisis serio un abordaje interinstitucional. En ese sentido, está bien orientada la tendencia a desarrollar sistemas transversales unificados, que coordinen unidades dispersas -en general producto del chacrismo funcional a intereses partidarios, burocráticos o privados- con objetivos similares o convergentes. En esta línea se inscriben los sistemas de compras y contrataciones del Estado, de promoción de las inversiones públicas y privadas, del comercio exterior, de la cooperación internacional, la Agencia de la Investigación y la Innovación, y la Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información. Estamos en la era de la computadora y hay que informatizar masivamente. Para ello tanto o más que recursos materiales se requieren recursos humanos capacitados: además de la computadora, es necesario el funcionario capacitado para su manejo. La informatización no sólo permite perseguir y guiar expedientes o simplificar las gestiones de los ciudadanos sino el cruzamiento de datos, horizontalizar los vínculos en el interior de la administración, tendencia que domina en el mundo actual, ya sea en lo público, en lo privado y en lo social. Hace mucho tiempo que las organizaciones ingresaron, principalmente las económicas, en la era del posfordismo, pero los estados permanecen en la etapa anterior. Es necesario cambiar urgentemente y para ello no basta introducir computadoras. Hay que saber cómo usarlas y promover la versatilidad en los puestos de trabajo y en las capacidades a todos los niveles.

Transformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

Una reforma del Estado de signo progresista - Enrique Rubio

El proceso de desconcentración y descentralización de la gestión estatal está en pañales, dando sus primeros pasos, y es fundamental para transformar la administración pública en una administración amigable, cercana y sensible al ciudadano y sus problemas. Las normas vigentes del derecho público determinan que la gestión sea pesada y carente de reflejos. Todo el proceso licitatorio es de una complejidad y lentitud que no se condice con la realidad y el ritmo del mundo actual. Casi todo el proceso de compras y contrataciones previsto en el TOCAF debe revisarse, en el sentido de no hacer antagónicas la transparencia y la eficiencia, evitando el riesgo de quedarnos sin la una ni la otra. En materia de recursos humanos hay mucho por hacer. No habrá una reforma de la gestión del Estado si no se piensa en una gestión de recursos humanos distinta, con una política salarial que atienda las inequidades generales, que permita mayor movimiento horizontal del funcionario, que tenga previstos los instrumentos adecuados para sancionar las inconductas y omisiones a la vez que para premiar el buen desempeño, la dedicación, el compromiso y la capacidad de los buenos servidores públicos. Está en curso el programa TRHES (Transformación de los RRHH del Estado) integrado por los proyectos SIRO (Sistema Integrado Remunerativo y Ocupacional) y GRH (Gestión de los RRHH en la Administración Central). Su objetivo es racionalizar la maraña de escalafones, grados y ascensos, y el caótico e inequitativo sistema de remuneraciones y vinculaciones múltiples con la administra-

ción. El ingreso por concurso que ha impuesto esta administración es un elemento democratizador e igualitario que ha roto con las prácticas clientelísticas de larga data. Cada vez que se habla de recursos humanos en el marco de una reforma del Estado, surge el debate sobre la inamovilidad de los funcionarios públicos. Esta inamovilidad viene desde la misma historia y está consagrada en la Constitución, pero no es absoluta: la misma Constitución establece como causales de destitución la ineptitud, omisión o delito. Además, y en esto la doctrina es unánime, solamente alcanza a una parte minoritaria aunque significativa del funcionariado público. No creemos necesario ni conveniente meternos en una reforma constitucional por el asunto. Como va dicho, el propio texto constitucional establece sus límites y lo que hay que hacer es cumplirlo a cabalidad; los cambios necesarios en la materia son mucho más culturales que del marco normativo. El siglo XXI nos encuentra con un Estado diseñado hace décadas, donde todos los cambios, estructurales o en la gestión, encuentran la inercia y los intereses corporativos, pero también la buena actitud y el entusiasmo de muchísimos funcionarios. Si queremos un país con futuro, capaz de atender las necesidades y demandas de su gente, tenemos que cortar amarras, adecuar la estructura y la gestión estatal a la realidad del mundo de hoy tratando de incorporar el mañana que se nos viene. El cambio es una necesidad imperiosa y hay que encararlo con decisión y firmeza, sin esnobismos ni temores.

TTransformac ransformac ransformaciión, Estado y Democracia

32

37