Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

CEPAL / UNCTAD Santiago de Chile, diciembre de 2003

LC/R.2114 Diciembre de 2003

Esta guía ha sido elaborada por la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a partir de los documentos desarrollados en el marco del proyecto UNCTAD/CEPAL “Preparación de material de divulgación destinado a autoridades locales de pueblos y distritos mineros en América Latina y el Caribe”. Fue coordinada por Eduardo Chaparro y Georgina Ortiz, funcionarios de dicha División; la edición general estuvo a cargo de Valeria Torres y la diagramación fue realizada por Verónica Zurita. Este documento no ha sido sometido a revisión editorial.

Impreso por Salesianos S.A.

N C

I

Ó Para identificar estos temas prioritarios, se realizó un taller en octubre del 2002 con autoridades de pueblos mineros de América Latina y el Caribe. El taller fue también una oportunidad para intercambiar experiencias tanto positivas como negativas entre los gobiernos locales de la Región en cuanto a sus relaciones con las empresas que operan en sus respectivas jurisdicciones. A partir de los materiales preparados para el taller así como de las experiencias discutidas en la oportunidad se preparó esta Guía que busca proporcionar herramientas a las autoridades locales de pueblos y distritos mineros de América Latina para desarrollar una gestión local orientada hacia el desarrollo sostenible. La División de Recursos Naturales e Infraestructura agradece a los consultores que prepararon los documentos que sirvieron de base a la producción de esta Guía y a las autoridades de pueblos mineros de América Latina y el Caribe que participaron en el taller. Esperamos que esta Guía refleje aquellas prioridades que ellos mismos definieron y contribuya a alcanzar un mejor equilibro entre la actividad minera y las demás actividades locales asegurando un desarrollo sostenible de estas comunidades.

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T A E

El proyecto tuvo por objetivos explorar e identificar los principales asuntos de interés de los gobiernos locales de localidades mineras de Latinoamérica y el Caribe, con respecto a las actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones y fortalecer las capacidades de estos gobiernos para enfrentar los desafíos que plantea el compatibilizar las actividades mineras con el desarrollo sostenible de las localidades.

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E

sta Guía corresponde al producto final del proyecto “Preparación de material de divulgación destinado a autoridades locales de pueblos y distritos mineros de América Latina y el Caribe” realizado en conjunto por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) durante el bienio 2002-2003.

Resumen Este documento es una guía diseñada para que las autoridades locales de pueblos y distritos mineros de América Latina y el Caribe desarrollen una gestión pública en sus localidades orientada al desarrollo sostenible. En este contexto, esta Guía pretende dotar de herramientas a las autoridades de pueblos y localidades mineras que les permitan asegurar que la actividad minera contribuya de manera efectiva al desarrollo local sostenible de las comunidades en las que se desarrolla. Alcanzar este desafío, requiere del liderazgo de las autoridades locales y del compromiso de todos los actores de la sociedad. Esta Guía está estructurada en seis capítulos. En el primero, se presentan antecedentes sobre la minería en América Latina y el Caribe. En el segundo, se aborda la gestión local de pueblos mineros. En él se realiza una caracterización del sector y se presentan los diversos actores y roles de la gestión local. El capítulo tercero está dedicado a los impactos de la minería y el manejo de riesgos. El cuarto, presenta y discute los principales desafíos que enfrentan las autoridades locales para promover el desarrollo local sostentible en sus comunidades. El capítulo quinto entrega algunas herramientas para una gestión local sostenible. El sexto, aborda el tema de las fundaciones y su constribución al desarrollo local sostenible.

4

Summary The objective of this manual is to provide tools to Latin American and Caribbean local authorities of mining districts and towns to develop local management orientated towards sustainable development. Thus, this manual hopes to provide local authorities of mining districts and towns with the tools to ensure that mining activities contribute in an effective way to local sustainable development of communities where it takes place. Achieving this challenge requires the lead of local authorities and the commitment of all stakeholders. The manual consists of six chapters. In the first one, mining in Latin America and the Caribbean is described. The second is dedicated to the local management of mining districts and towns, including sector characterization and a presentation of different stakeholders involved in local management. The third chapter discusses the mining impacts and risk management. The fourth presents and discusses the main challenges local authorities face to promote local sustainable development in their communities. The fifth chapter provides some tools for local sustainable development management. Chapter six discusses foundations and their contribution to local sustainable development.

5

E

CAPITULO 1 INTRODUCCIÓN

10 11 13

CAPITULO 2 GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

17

CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR Características ambientales Características sociales y culturales Características económicas Características institucionales GESTIÓN DE LAS LOCALIDADES MINERAS Ámbitos de la jurisdicción de las autoridades locales Derechos legales Obligaciones jurídicas, disciplinarias y sociales Origen de la autoridad en las localidades mineras ACTORES Y FUNCIONES Autoridades locales y autoridades mineras Las comunidades Las autoridades del gobierno central Las empresas mineras y sus organismos gremiales Las etnias organizadas La academia Los organismos no gubernamentales y otros actores

17 20 20 22 23 23 24 25 25 26 26 27 27 29 30 31 32 33

CAPITULO 3 IMPACTOS DE LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

35

IMPACTOS GENERALES DE LA MINERÍA Impactos sobre los ecosistemas Impactos sobre el medio físico Impactos, riesgos de contaminación y valores límite permisibles Impactos sociales, económicos y culturales

37 37 38 39 40

IMPACTOS, AMENAZAS Y RIESGOS EN LAS FASES DEL CICLO MINERO En la exploración preliminar o prospección En la fase de exploración En la fase de construcción del proyecto minero En la fase de explotación o extracción En el beneficio o procesamiento de mineral En la fase de cierre y remediación

42 42 44 45 46 46 48

PELIGROS Y RIESGOS TÍPICOS EN LA MINERÍA Fallas de presas de relaves Botaderos de desmonte Transporte y carga hacia y desde el emplazamiento

49 49 50 52

7

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D

I

LA MINERÍA EN AMÉRICA LATINA Ventajas comparativas de la minería en la Región Proyecciones de las inversiones en minería en la Región

C

9

Falla de tubería Hundimientos o subsidencia Derrames de sustancias químicas Incendios y explosiones Riesgos en minas clausuradas

52 53 53 56 56

MANEJO DE RIESGOS Y EMERGENCIAS MINERAS

57

RESPONSABILIDADES Y COMPETENCIAS DE LOS DISTINTOS ACTORES EN LA GESTIÓN DE RIESGOS MINEROS Las compañías mineras Loa gobiernos nacionales y agencias locales Los gobiernos locales Comunidad local

57 58 59 60 60

CAPÍTULO 4 DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

53

Desafíos para las autoridades locales Promover la participación ciudadana Acceso a la información Consolidación y defensa del tejido social Cierre de minas y faenas mineras El legado histórico: los pasivos ambientales La distribución de la riqueza generada por la minería

66 68 71 73 73 76 77

CAPÍTULO 5 HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE

81

Herramientas para la gestión municipal Herramientas para la gestión ambiental Herramientas para el manejo de riesgos Herramientas para la participación ciudadana y manejo de conflictos

81 89 90 94

CAPÍTULO 6 LAS FUNDACIONES Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

103

Fundación San Isidro Fundación Intercor-CZN Recomendaciones

104 107 109

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

111

ANEXOS 1.El ciclo de los minerales 2. Clasificación de los tipos de minería 3. Características principales de las localidades mineras 4. Preguntas relevantes para las autoridades de localidades mineras 5. Construcción de un plan de respuestas a emergencias mineras 6. Páginas web con información útil

113 115 119 123 127 135

8

a minería es una actividad económica que en algunos países de América Latina y el Caribe, generando importantes aportes a los ingresos fiscales. De hecho, en 2001, las exportaciones mineras representaron el 25% de las exportaciones totales de Bolivia, el 42% de las de Chile, el 47,8% de las de Perú y el 60% de las exportaciones totales de Jamaica. Asimismo, el aporte de América Latina y el Caribe a la producción mundial de metales como cobre, aluminio, hierro, cinc, plata, litio, molibdeno, niobio y tantalio es superior al 20%, alcanzando en algunos casos a más de 80%. No obstante lo anterior, mientras los beneficios de esta actividad son distribuidos en el conjunto de la sociedad, sus costos son asumidos por las localidades y pueblos que albergan a la minería. En este contexto, esta Guía pretende dotar de herramientas a las autoridades de pueblos y localidades mineras, que les permitan asegurar que la actividad minera contribuya de manera efectiva al desarrollo local sostenible de las comunidades en las que se desarrolla. No se trata, entonces, de evitar la minería, sino de asegurar que ésta sea ejecutada con buene calidad técnica y contribuya a la sostenibilidad de las localidades y pueblos en donde se desarrolla. El desarrollo sostenible cobra así un significado especial en aquellos países y localidades que poseen grandes recursos naturales no renovables, como los minerales. En ellos, el concepto de desarrollo sostenible implica que los recursos minerales constituyen un capital natural que debe ser usado para el beneficio de los países mineros y sus poblaciones con una perspectiva de largo plazo (Ver Recuadro 1). Eso quiere decir también que la actividad minera debe ser desarrollada en forma sostenible y responsable, respetando el medio ambiente natural y humano de las localidades donde se desarrolla. El desafío es asegurar que los beneficios de la actividad perduren más allá del proyecto minero. Para ello es necesario promover una cultura de cooperación más que de confrontación. Alcanzar este desafío requiere del liderazgo de las autoridades locales y del compromiso de todos los actores de la sociedad. En palabras de CEPAL (2001): 9

INTRODUCCIÓN / CAPÍTULO 1

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

’’

Para producir un patrón de desarrollo local sostenible a partir de la extracción de minerales en América Latina, se requiere el concurso de todos los actores. Las empresas líderes deben trabajar con una visión estratégica de largo plazo en que su desempeño ambiental y su contribución al mejoramiento de las condiciones sociales sean componentes esenciales de su competitividad sostenible. A su vez, las empresas locales necesitan aprovechar las oportunidades que ofrece la minería para desarrollar competencias que puedan tener aplicaciones también fuera de la minería. Instituciones académicas locales deben producir el capital humano y la capacidad de investigación para ello. Es labor de conjunto construir una autoridad pública local competente que pueda garantizar una interacción constructiva en el marco de una visión estratégica compartida

LA MINERÍA EN AMÉRICA LATINA

’’

Desde 1994 a la fecha, América Latina se ha constituido en el destino más importante de las inversiones en exploración minera en el mundo. En 2002, el monto total de las inversiones en la Región ascendió a US$ 448 millones, lo que equivale al 25,8% del total. Siguiendo la tendencia internacional, los presupuestos de exploración en América Latina se destinan de manera principal a cobre y oro. La actividad minera de oro y metales básicos (cobre, zinc y níquel) se concentra en cinco países de la Región: Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. En 1997, estos países recibieron el 80% del total de las inversiones en exploración en la Región y el 83% en el año 2002. En Argentina, la mayor parte de las inversiones están dedicadas al oro, y son lideradas por la empresa Barrick Gold, seguida por Brancote Holding, MIM (cobre-oro) y Silver Standard (plata-oro). En Brasil, las inversiones en exploración están más diversificadas, incluyendo la búsqueda de cobre, zinc, níquel, oro y diamantes. La principal empresa inversionista es Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), seguida de bastante lejos por Anglo Gold, Rio Tinto y Codelco. En Chile, las mayores inversiones en exploración se concentran en cobre, seguido del oro. Codelco es la mayor inversionista, seguido por Barrick Gold (oro), BHP-Billiton (cobre), y Meridian (oro).

10

CAPÍTULO 1 / INTRODUCCIÓN

Se reconoce como autores del concepto de desarrollo sostenible a la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (más conocida como Comisión Brundtland), creada en 1983 por las Naciones Unidas y liderada por la destacada política sueca Gro Harlem Brundtland. Esta Comisión, integrada por ministros, científicos, diplomáticos y legisladores, inició diversos estudios, debates y audiencias públicas en los cinco continentes durante casi tres años, los cuales culminaron en abril de 1987 con la publicación del documento “Nuestro Futuro Común” o informe Brundtland. En este documento se advertía que la humanidad debía cambiar las modalidades de vida y de interacción

comercial, si no deseaba el advenimiento de una era con niveles de sufrimiento humano y degradación ecológica inaceptables. La Comisión Brundtland definió el concepto de desarrollo sostenible como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”.

Recuadro 1

El concepto de desarrollo sostenible

El concepto de desarrollo sostenible se expandió por el mundo gracias a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, más conocida como Cumbre de Río, realizada en Río de Janeiro en 1992.

En México, las inversiones en exploración están diversificadas, figurando el cobre, el zinc, el oro y la plata, entre los minerales más importantes. La principal empresa inversionista es Industrias Peñoles (polimetálicos), seguida por Grupo México (cobre, polimetálicos) y Rio Tinto Group (polimetálicos). Más atrás se ubican Codelco, Angloamerican y Phelps Dodge. En Perú, las inversiones se concentran en oro y cobre, seguidos de polimetálicos. La principal empresa inversionista es Barrick (presupuestos destinados en su mayor parte a la exploración de oro en Alto Chicama) seguida de BHP-Billiton (cobre y oro), Newmont (oro), Grupo México (cobre, oro y polimetálicos). Más atrás se ubican Buenaventura y Anglogold (ambos en oro) (Ver Cuadro 1).

Ventajas comparativas de la minería en la Región América Latina y el Caribe tienen un importante potencial geológico minero, disponiendo entre otras del 33% de las reservas mundiales de cobre, el 25% de estaño y de bauxita, el 17% de níquel, el 10% de zinc y el 7% de plomo1. Asimismo, los yacimientos de la Región presentan mejores leyes de los minerales que los de otras regiones del mundo. Por ejemplo, en 1995, la ley media del cobre procesado en

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1) Para una información en detalle, puede consultarse el portal Internet del United States Geological Survey: http://mineralusgs.gov/ pubs/commodity/

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Perú Barrick BHP Billiton Newmont Mining

37.0 10.5 9.4

Chile

Brasil oro cobre, oro oro

CVRD Anglo Gold Rio Tinto Group

53.2 cobre, polimet., diamantes 7.9 oro 5.1 diamantes, níquel

Grupo México Buenaventura

7.0 4.3

cobre,oro,polimetálicos oro, metales básicos

Codelco Anglo American

4.3 cobre, oro 3.7 metales básicos, oro

Anglo Gold

3.7

oro

Phelps Dodge

0.9 cobre

Industrias Peñoles

2.3

cobre,oro,polimetálicos

Sub-total 74.2

Codelco Barrick Gold

Total

Cuadro 1

7.8

cobre

Meridian Gold

7.8

oro

Noranda Anglo American

6.9 4.7

cobre, oro cobre, oro

Phelps Dodge

2.5

cobre, oro

América Latina: Presupuestos de exploración por principales empresas 2002 (Millones de dólares) Fuente: Metals Economics Group (2002).

Sub-total

53.7

Total

73.8

96.5

Argentina

México Industrias Peñoles Grupo México

10.6 cobre, zinc, oro, plata 5.8 cobre, polimetálicos

Barrick Gold Brancote Holdings

13.5 10.0

oro oro

MIM

3.0

Cobre, oro

3.2 oro,plata 3.2 cobre, oro

Silver Standard Mauricio Hochschild Noranda

1.9 1.8

Plata, oro oro

1.5

cobre

2.4 cobre

IamGold

1.0

oro

Rio Tinto

4.1 cobre

Codelco

3.2 cobre

Gammon Lake MIM Phelps Dodge

Sub-total Sub-total 32.5 Total

cobre oro

BHP Billiton

Sub-total 75.1

Total 102.9

17.5 11.5

Total

32.7 42.1

54.8

las operaciones en América Latina correspondió al 1%, mientras que en América del Norte fue de 0,47% y en Europa Occidental y Australia de 0,56%. A lo anterior deben agregarse los incentivos a la inversión extranjera en el campo de la minería que vienen desarrollando muchos países de América Latina y el Caribe desde principios de la década de 19902. Chile, Perú, México y Argentina destacan entre los países latinoamericanos que han logrado importantes resultados desde el punto de vista del aumento de la producción, basados en las reformas de su legislación minera.

2) Chaparro, Eduardo, compilador (2002).

Las reformas emprendidas por estos países han permitido a los inversionistas privados un mayor acceso a los recursos mineros, seguridad en las pertenencias, libertad para transferir los derechos y para operar y comercializar sus productos en términos comerciales. Estas modificaciones se complementan con provisiones, a veces en leyes de inversión o tributarias, que otorgan una mayor libertad para disponer de las ganancias en divisas, aplican nuevas y mejores condiciones tributarias en términos competitivos

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CAPÍTULO 1 / INTRODUCCIÓN

internacionales y garantizan estabilidad a estos términos por un período razonable de tiempo3. En resumen, las ventajas competitivas tales como los recursos geológicos y la mano de obra relativamente hábil y aún barata en países con tradición minera como por ejemplo Chile, Perú y México, sumado a leyes de inversión minera favorables, hacen de América Latina un lugar destacado para mantener la inversión en exploración y sostener las expectativas de crecimiento, dadas por potenciales descubrimientos de yacimientos mineros tipo «Primera Clase Mundial». Una comprobación de lo anterior es la presencia en la Región de las principales empresas mineras mundiales: Rio Tinto, BHP Billiton, Newmont, Barrick Gold, Anglo American Group, Placer Dome y Phelps Dodge, entre otras.

Proyecciones de las inversiones en minería en la Región En enero 2003 se estimaba que la inversión minera mundial ascendería a US$ 97.000 millones en los próximos cinco años. De este total, US$ 75.000 millones corresponden a inversiones nuevas (greenfield) y el resto a expansiones, ampliaciones y reactivaciones en minas ya existentes (brownfield)4.

3) Véase Naito, Koh, Félix Remy y John Williams (2001). 4) Engineering & Mining Journal (2003).

Al analizar las proyecciones de la inversión minera por regiones, América Latina se ubica en el primer lugar con US$ 23.000 millones (31%). Le siguen Oceanía (Australia), Norteamérica, África y Asia (Ver Gráfico 1).

Gráfico 1

Inversión minera proyectada por región 2002-2007 Fuente: CEPAL, sobre la base de Engineering & Mining Journal (2003).

13

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

En relación con los productos, las proyecciones estiman que el cobre y el oro concentrarán las mayores inversiones, con el 31 y el 21%, respectivamente (Ver Gráfico 2). En lo que respecta a las proyecciones de la inversión minera por países, Australia ocupa el primer lugar con US$ 13.000 millones, seguido por Chile con US$ 8.000 millones. A continuación se ubican Canadá, Sudáfrica y Perú con inversiones entre US$ 7.000 y US$ 5.000 millones. Tres países de América del Sur figuran entre los que concentran las mayores inversiones mineras. Además de Chile, se incluyen Perú y Brasil, ambos con US$ 5.000 millones. Las proyecciones de las inversiones en estos tres países equivalen a US$ 18.000 millones, lo que representa el 18,4% de la inversión total proyectada (Ver Cuadro 2).

En resumen, los rasgos más destacados del panorama de la inversión minera en América Latina y el Caribe son los siguientes: Chile y Perú lideran la inversión minera proyectada, pero no se esperan grandes mega-proyectos como los que ya se han realizado (Escondida, Collahuasi, Antamina, entre otros).

Gráfico 2

Inversión minera proyectada por producto 2002-2007 Fuente: CEPAL, sobre la base de Engineering & Mining Journal (2003).

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CAPÍTULO 1 / INTRODUCCIÓN

Australia

US$ mil millones

% total inversión

13

13,4 Cuadro 2

Chile

8

8,2

Canadá

7

7,2

Sudáfrica

6

6,2

Perú

5

5,1

Brasil

5

5,1

Estados Unidos

4

4,1

Filipinas

2

2,1

Papua Nueva Guinea

2

2,1

México

2

2,1

La mayoría de los proyectos en la Región se encuentran en etapa de factibilidad, por lo que dependen todavía de cambios en variables económicas clave como precios de los metales, demanda y financiamiento. Argentina se ha comenzado a perfilar como productor minero de cierta importancia, lo que mejoraría si se materializan los proyectos estudiados. Brasil se diversifica hacia el cobre y diamantes, además del oro. En general, los grandes productores de la Región, tanto del sector privado como público, están forzados a planificar ampliaciones y expansiones para mantener sus posiciones competitivas. En el Anexo 1 se presentan los principales componentes del ciclo de los minerales, desde la etapa de exploración hasta las etapas finales de consumo, reutilización y cierre de minas. Como se ha visto, los países latinoamericanos se destacan por sus altos niveles de participación en la producción de minerales, más no por sus niveles de consumo.

15

Inversión minera proyectada por países 2002 - 2007 (Miles de millones de dólares) Fuente: CEPAL, sobre la base de Engineering & Mining Journal (2003).

América Latina es la región que concentra la mayor parte de la inversión minera mundial

16

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o existen parámetros, normas o indicadores universales para definir un pueblo o un distrito como minero, definición que dependerá tanto de la vocación del territorio considerado, como de antecedentes históricos, económicos, culturales y efectos de la actividad minera. No obstante lo anterior, los pueblos mineros pueden ser definidos como: ...aquellos en los cuales una alta proporción de sus habitantes se dedican a labores vinculadas con la minería, y en donde la mayor parte de los ingresos derivan de la industria minera. También se consideran pueblos mineros, o vinculados a la minería, aquellos que si bien no presentan trabajos, faenas o explotaciones mineras, se ven afectados por las obras o por los impactos generados por la minería, como ocurre en el caso de los puertos de embarque de concentrados. Este es el caso, por ejemplo, de Los Vilos en Chile. El desarrollo histórico de las localidades con actividad minera importante en América Latina presenta una variedad de matices, con características similares según el metal o mineral explotado, tratándose de pequeña o gran minería (Ver Recuadros 2 y 3). Por ejemplo, la minería de oro desarrollada por grandes y pequeños mineros en Colombia es diferente a otras modalidades existentes en ese mismo país, como la de minerales lateríticos de níquel que comenzó hace poco más de veinte años en el sur del Departamento de Córdova, con el complejo minero-metalúrgico de Cerro Matoso, hoy uno de los mayores productores mundiales de ferroníquel. En el primer caso y luego de más de 100 años, las localidades en las que se realiza la actividad no han presentado un desarrollo continuado notable y se encuentran hoy más que nunca afectadas por factores de violencia, inseguridad, falta de recursos y sin una proyección clara de desarrollo local sostenible. En el segundo caso, en poco más de 20 años, los indicadores de crecimiento demográfico y calidad de vida después de ser los más bajos de la Región son ahora los más altos.

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GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS / CAPÍTULO 2

CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Recuadro 2

La industria del oro en Frontino, Colombia

Frontino es una de las localidades mineras más representativas de la industria del oro en Colombia, con 26.234 habitantes distribuidos en sus 1.263 km2 y una altura promedio de 1.317 m, en un territorio quebrado, que cubre cuatro pisos térmicos desde el valle del Magdalena hasta el páramo. Es una localidad rica en cultivos agrícolas, con apreciables recursos forestales, y en la que existen además manifestaciones de minerales de cobre, plata, oro y sal. Allí opera la empresa Ecocerro, típica de la mediana minería colombiana (120 empleados, 100 Kg anuales de oro), además de mineros informales. El distrito minero de Frontino está conformado por el municipio de Frontino y seis municipios contiguos, todos con manifestaciones de minerales auríferos. Hace más de una década fue creada la Asociación de Mineros de Occidente (ASOMOC), que apoya al pequeño minero en la explotación y comercialización del oro. Según esta asociación, los principales problemas y dificultades que enfrenta la pequeña minería en la Región son: Falta de políticas claras. Falta de apoyo económico (subsidios, créditos). Ausencia de tecnología (equipos) para la explotación minera. Falta de cultura del gremio minero. Falta de titulación minera, lo que impide el acceso al crédito.

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Una de las empresas más representativas en la minería colombiana es la Frontino Gold Mines, cuyo pasado y problemática presente ofrecen algunos antecedentes útiles para ejemplificar la situación de esta actividad. Esta empresa ha operado en los municipios de Segovia y Remedios, del nordeste antioqueño, desde 1852, es decir desde hace 150 años, explotando principalmente minerales de veta de alto tenor de origen mesotermal. Desde 1976, fecha en que se retiraron los dueños extranjeros, la empresa se encuentra en manos de sus trabajadores. En la actualidad enfrenta problemas jurídicos relacionados con asuntos económicos, tecnológicos y laborales, entre otros. Asimismo, la situación local de orden público es precaria por presencia de grupos armados al margen de la ley. La problemática de estos dos municipios es típica de la de todos aquellos con producción aurífera. En la misma Región, a lo largo del eje entre Remedios y El Bagre, en unos 150 Km., continúa una actividad minera artesanal muy activa, así como operaciones semimecanizadas de mayor envergadura, aluviales, coluviales y de veta. En su mayoría son operadores informales que hacen poco caso de la reglamentación ambiental y minera y producen una contaminación sustancial por su manejo de mercurio y cianuro.

CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Las características geográficas de este municipio son muy propias del oriente venezolano: gran extensión (42.000 km2), baja densidad poblacional (20.790 habitantes), clima tropical húmedo, con temperaturas entre 25 y 28º C, y una altitud de 900 m.s.n.m. El municipio de Gran Sabana cuenta con una dotación diamantífera y aurífera importante. Las explotaciones actuales son de naturaleza ilegal o informal, trabajando depósitos aluviales de manera rudimentaria y con gran impacto ambiental. Su economía se basa en el comercio y la explotación minera, aunque desde hace algunos años el turismo ecológico se ha incrementado de manera notoria. El grupo étnico Pemón es habitante milenario de este municipio, con 183 caseríos y comunidades, cuya subsistencia se ha basado en la horticultura. En la gran minería, Las Cristinas es el proyecto aurífero más importante de Venezuela. Su fase exploratoria se inició en 1991 y duró 6 años. En 1996, y con resultados positivos, culminó el estudio de factibilidad del proyecto para obtener financiamiento bancario. En 1997 se dio inicio a la construcción de infraestructura para la futura minería, pero las actividades tendientes a materializar el proyecto se suspendieron por dificultades de índole legal, entre otras.

cuidado y mantenimiento de las instalaciones, así como de apoyo a las asociaciones de pequeña minería. La inversión en el proyecto superaría los 170 millones de dólares, representada en los trabajos de exploración y el estudio de factibilidad, la construcción del campamento y otras obras de infraestructura, como también en el desarrollo de diversos programas sociales y ambientales. El impacto local del proyecto ha sido considerable, aún sin concretarse su construcción. Se ha incentivado el desarrollo general de la economía local con empleo, entrenamiento y capacitación minera, capacitación comunitaria hacia la autogestión, apoyo a la pequeña minería para su organización y responsabilidad por la sostenibilidad de sus operaciones, además de obras de infraestructura en salud, educación y servicios públicos. La pregunta que surge entonces es qué pasará en caso de no concretarse el proyecto en un futuro previsible; ¿podrá la comunidad mantener los niveles de desarrollo y calidad de vida obtenidos con lo que se convertiría en un subsidio incidental de no continuar la actividad?

Las actividades remanentes en la concesión están relacionadas con el

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Recuadro 3

La actividad minera en el Estado Bolívar de Venezuela

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

A continuación se señalan algunas características ambientales, sociales y culturales, económicas e institucionales propias de las localidades mineras. Al destacar los aspectos negativos, no se pretende minimizar los efectos positivos que genera la industria minera en las localidades en las que se desarrolla (Ver Recuadro 4), sino que se busca relevar aquellos temas que requieren mayor atención por parte de las autoridades locales.

Características ambientales Debido a que es intensiva en el uso de recursos naturales, la minería genera impactos ambientales importantes. Entre ellos, una alteración del ecosistema que, si no es bien manejada, puede producir problemas ambientales tales como contaminación de las fuentes de agua, contaminación atmosférica, mal manejo de residuos industriales y cambios en la disposición productiva de las tierras, entre otros. Un problema importante que enfrentan las localidades mineras es la ausencia de una línea de base actualizada de los recursos y problemas ambientales generados por la minería, lo que dificulta sus posibilidades de control y solución. Otra amenaza potencial a la gestión local es la carencia de instrumentos y atribuciones para la planificación del uso del suelo. En países como Chile, sólo existen instrumentos de ordenamiento territorial en las áreas urbanas, y no así en las zonas rurales, donde se suelen encontrar los yacimientos mineros. Las localidades mineras se encuentran casi siempre en zonas aisladas, con características ecológicas particulares. En este sentido, es común que se sobrepongan con áreas naturales protegidas, o con zonas que presentan población indígena, situaciones que demandan esfuerzos y herramientas de gestión específicas.

Características sociales y culturales Las localidades mineras están compuestas por lo general por población jóven y tienen flujos migratorios importantes, determinados por períodos de bonanza minera. Este hecho determina muchas veces que no haya un crecimiento urbano planificado, lo que conlleva: existencia de segregación urbana, según la pertenencia o no a la empresa minera; precariedad de condiciones de salubridad básica; el hacinamiento, y; problemas sociales como violencia, prostitución y drogas, entre otros.

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CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

La Región de Antofagasta presenta una interesante relación entre la minería y su desarrollo. La población regional se encuentra concentrada fundamentalmente en centros urbanos vinculados con la actividad minera. Claramente, la minería es la principal actividad económica regional, con 62% de aporte al PIB local en 1996 y un crecimiento de 9,2% promedio por año entre 1988 y 1999, muy superior al resto del país. La minería ocupa cerca de 12% de la fuerza laboral regional, que tiene uno de los menores índices de desempleo del país, además de los salarios más altos. Después de la Metropolitana, la Región de Antofagasta ocupa el primer lugar en la clasificación de competitividad nacional, aportando más de un 7% del PIB nacional. Fue la Región que más redujo la pobreza durante los noventa, es la segunda con mayor índice de desarrollo humano, después de la Región Metropolitana y, además, tiene uno de los niveles de pobreza más bajo de Chile. Son notables otros indicadores de progreso en el período 1990-2000, como el aumento de la construcción, la disponibilidad de servicios públicos tales como la telefonía, los caminos y los medios de transporte aéreo, entre otros. Un ejemplo del impacto que ha tenido el desarrollo minero en otras esferas es el caso de la energía en la Región de Antofagasta. Entre 1982 y 1999 la capacidad instalada creció de alrededor de 1.700 a casi 8 mil Giga watts hora, lo que redujo el precio de la energía a aproximadamente la mitad. Ello trajo como consecuencia, además, una sobrecapacidad instalada de energía que permitió la construcción en 2001 de una planta desalinizadora de agua

de mar, que aliviará la situación apremiante del agua en la Región. Este tipo de desarrollo es sostenible, ya que la energía continuará generándose más allá de la producción minera para la que se creó, posibilitando en el futuro la instalación de empresas a un costo preferencial con respecto a otras zonas de Chile. A pesar de estos indicadores positivos, hay sectores de la comunidad de la Región que son críticos en cuanto a la calidad de vida. Según estudios realizados con líderes de la comunidad, si bien Antofagasta es una de las regiones más ricas del país, es también una de las que tiene peor calidad de vida. Contribuyen a ello la falta de infraestructura y servicios públicos, el desorden espacial y administrativo de la Región y de la ciudad, la carencia de espacios públicos y naturales, y la falta de actividad cultural y recreativa de calidad, sumado a una variedad de problemas ambientales, en especial la escasez y el conflicto con relación al agua, así como la contaminación por plomo en concentrados que generan emisiones de polvo. La mayoría de estos males se atribuye en gran medida a la condición “de paso” del habitante de la zona. Debido a la naturaleza de la actividad minera, gran parte de la población no se arraiga en el territorio, dado que lo habita de manera transitoria. De esta forma, se indica que existe un débil sentido de pertenencia e “identidad” en la Región. En este contexto, la estrategia de desarrollo regional plantea la valorización de la condición de “ser región minera”, como un medio para el “desarrollo minero integral, sobre la base de encadenamientos productivos y de servicios”.

Fuente: Informe MMSD-Chile, en Equipo MMSD América del Sur (2002)

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Recuadro 4

Minería y desarrollo local: el caso de la Región de Antofagasta en Chile

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Estas situaciones muchas veces se ocultan tras cifras agregadas de pobreza mínimas, o cifras altas de inversión en infraestructura; sin embargo, en zonas de pequeña minería o de grandes extensiones de minería informal la realidad tiende a ser más deficitaria. En contraposición a lo anterior, la minería ha producido tradiciones que han forjado una cultura minera en las localidades y regiones donde se ha realizado por períodos prolongados de tiempo. Esta cultura es por lo general valorada por los habitantes de las localidades mineras y su pérdida puede ser vista como una amenaza al desarrollo.

Características económicas El tipo de actividad minera determina el impacto económico que ésta tendrá en el territorio municipal (Ver Anexo 2). De este modo, los grandes proyectos de inversión asociados por lo general a la gran minería, se traducen en infraestructura e inversión social en el nivel local o regional. Su especificidad tecnológica determina su bajo impacto en el empleo, a diferencia de la pequeña minería que utiliza un gran número de empleados. Otros aspectos a considerar, relacionados con el empleo, son: si las empresas emplean mano de obra local o la contratan fuera del área de influencia. si las empresas realizan sus procesos de compra y aprovisionamiento a escala local, estimulando la generación de empresas asociadas a la actividad minera. También es interesante estudiar la distribución espacial de las faenas; su dispersión permite generar polos de actividad económica en todo el territorio, sin embargo su localización en zonas específicas determina concentración de actividad económica. Un aspecto clave dentro de los impactos económicos es la participación del gobierno local en la distribución de impuestos, patentes o cánones establecidos para la actividad minera. La legislación minera latinoamericana no es uniforme en este punto; así mientras algunos países entregan porcentajes de estos tributos a la gestión local, otros centralizan su recaudación y redistribución bajo criterios políticos estratégicos nacionales. Esto determina que el gobierno local debe ser capaz de generar medidas alternativas en el ámbito de su gestión para percibir ingresos no tributarios de esta actividad. El conocimiento de las posibilidades de aporte de las empresas de la zona, permitirá a las autoridades identificar las eventuales modalidades de cooperación y apoyo.

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CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Características institucionales Hoy existen fuertes tendencias en la Región que fomentan la descentralización y el traspaso de atribuciones a los gobiernos locales. Con distintos grados y modalidades, los gobiernos locales tienen hoy mayores responsabilidades y atribuciones, pero se encuentran, en algunos casos, sin las herramientas de gestión adecuadas para asumirlas, y en otros, sin la completa autonomía real para ejercitarlas. Es por ello que se ha promovido la generación de planes de desarrollo municipal, de ordenamiento urbano, de fomento productivo y el diseño participativo del presupuesto anual municipal. Todas estas instancias requieren de las autoridades locales capacidad de liderazgo y gestión, además de la integración de procesos participativos que incorporen a la comunidad en la gestión del desarrollo local. En este sentido, es importante que el gobierno local tenga una clara idea de su capacidad de movilizar a los distintos actores presentes en el territorio, que potencie y capacite a sus funcionarios, y genere espacios para la cooperación público-privada. Mientras en el caso de la gran minería se aprecia un énfasis en la posible colaboración que de ella se puede obtener para facilitar y consolidar el desarrollo local, en la pequeña minería la relación tiende a ser en el otro sentido: los pequeños mineros buscan la colaboración y apoyo de las autoridades para garantizar la continuidad de su actividad. Al respecto, cabe destacar que, a diferencia de la situación de la gran minería, a la pequeña minería se le reconoce su papel generador de empleo local. Los Anexos 3 y 4 presentan una síntesis de las características de las localidades mineras y preguntas relevantes que pueden ser utilizadas por la autoridad local en un ejercicio de conocimiento de su situación y entorno, respectivamente.

GESTIÓN DE LAS LOCALIDADES MINERAS La administración de los pueblos mineros está en manos de las autoridades locales, las que enfrentan el desafío de conciliar la actividad minera con otras actividades de la región (pecuarias, agrícolas y turísticas, por ejemplo), asegurando el desarrollo sostenible de la localidad.

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No todas las localidades mineras cuentan con una línea de base actualizada de los recursos y problemas ambientales generados por la minería, lo que dificulta sus posibilidades de control y solución

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Ámbitos de la jurisdicción de las autoridades locales Cada país ha delimitado los lugares dentro de los cuales se ejerce el poder o la autoridad para gobernar o poner en ejecución las leyes. Esta delimitación está relacionada con su régimen administrativo y representación política, cualquiera sea su denominación, como por ejemplo: Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y Cantones; Regiones, Provincias y Comunas; Departamentos, Distritos, Municipios y Territorios Indígenas; Provincias, Cantones y Distritos; Provincias y Municipios; Provincias, Municipios, Cesiones y Parajes; Estados, Municipios y Parroquias; Provincias, Cantones, Parroquias y Circunscripciones Territoriales asignadas a grupos étnicos. De esta manera, en cada país existe alguno de los siguientes regímenes: Regímenes administrativos nacionales Regímenes dependientes para la coordinación y control de las políticas de gobierno nacional y para la dirección de las actividades de funcionarios y representantes de la Función Ejecutiva Regímenes seccionales En los dos primeros regímenes mencionados se tiene como elemento vinculante la denominada “subordinación jerárquica y política”, según la cual los órganos y las autoridades de la Administración Pública Central que conforman la Función Ejecutiva, se encuentran sometidos a la jerarquía del Presidente de la República y a la de los respectivos ministros de Estado. En tanto, a los regímenes seccionales les son característicos el goce de autonomía, que en algunos casos incluye una facultad legislativa, como sucede con la expedición de ordenanzas, la creación, modificación y supresión de tasas y contribuciones especiales.

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CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Debe tenerse en cuenta que por avanzado que esté un proceso de descentralización, aún no se conoce ningún país que haya cedido a los entes territoriales conocidos como municipios, parroquias, o similares, la función de administrar los yacimientos minerales. Esto quiere decir que el principio constitucional americano, según el cual los recursos minerales son propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, sigue vigente. Los regímenes administrativos del orden nacional comprenden regímenes administrativos específicos para la actividad minera, los que por obvias consideraciones tienen características particulares, diferentes a las aplicables en países con regímenes de carácter federal.

Derechos legales El ejercicio del poder para gobernar o poner en ejecución las leyes, encuentra respaldo en la normativa legal. En tal virtud, las autoridades en las localidades mineras están investidas de atribuciones o facultades consagradas en los preceptos constitucionales de cada país y en las leyes de los mismos. Bajo este contexto se entiende que las atribuciones de esas autoridades se plasman en las denominadas competencias otorgadas por leyes, competencias que tratándose de los regímenes administrativos del orden nacional, de los regímenes dependientes y de los regímenes seccionales, tienen limitaciones propias en tales leyes y en sus cuerpos normativos de orden reglamentario o adjetivo. Las situaciones de exceso o abuso, encuentran límites en las garantías de los derechos, tales como los casos de hábeas corpus, hábeas data o acciones de amparo, con los que se solicita la adopción de medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar las consecuencias de un acto u omisión ilegítimos de una autoridad pública. En todo caso, cabe tener presente que por principio, las autoridades de cualquier localidad, sea cual sea la principal actividad que allí se desarrolle, no pueden ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la Ley.

Obligaciones jurídicas, disciplinarias y sociales A la par de los derechos de las autoridades en las localidades mineras, se encuentran las obligaciones de orden jurídico, que también emanan de la normativa legal o reglamentaria, para responder a la necesidad de servicio al interés general de la sociedad. A estas obligaciones, les son inherentes los principios de:

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En América Latina los recursos minerales son propiedad inalienable e imprescriptible del Estado

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Legalidad (Sujeción a la ley, cualidad de legal). Jerarquía (Sometimiento, subordinación a las categorías de autoridad). Tutela (Amparo, defensa de los intereses del Estado). Cooperación (Labor conjunta para alcanzar las finalidades de un Estado). Coordinación (Concertación de medios, esfuerzos para una acción común). En general, no hay exención por los actos realizados por las autoridades en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones, pudiendo sobrevenirles responsabilidades de orden administrativo, civil e incluso penal. Sobra decir que las autoridades merecen respeto, consideración y adhesión de parte de los administrados, en tanto en el ejercicio de sus dignidades y funciones demuestren capacidad, honradez y eficiencia.

Origen de la autoridad en las localidades mineras Las autoridades en las localidades mineras, como en cualquiera otra, actúan dentro de su jurisdicción y de acuerdo con su competencia y el origen de su autoridad es el nombramiento o designación por parte de la autoridad nominadora de la Función Ejecutiva y la elección popular, basados en leyes pre-existentes. Así, se pueden mencionar los casos de las autoridades administrativas mineras, nombradas en la mayoría de las ocasiones por los Ministros de Estado, que tienen a su cargo la dirección y la ejecución de la política minera y los casos de los Alcaldes, elegidos en los respectivos procesos electorales, por votación popular y directa. En América Latina la autoridad minera es ejercida por intermedio de los Ministerios o Secretarías de Estado con denominaciones diversas: Ministerio de Minas y Energía (Colombia); de Energía y Minas (Ecuador y Perú); de Comercio (República Dominicana), de Obras Públicas y Comunicaciones (Paraguay), entre otros.

ACTORES Y FUNCIONES Si bien la gestión de las localidades y pueblos mineros depende de la administración local, intervienen en ella una variedad de actores que es necesario conocer. A continuación se describen brevemente los actores más relevantes de la gestión local de pueblos mineros y cómo estos se relacionan con las autoridades locales.

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CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Autoridades locales y autoridades mineras Las autoridades locales son las personas revestidas de algún mando, poder o magistratura, en un determinado lugar, territorio o comarca (Ver Recuadro 5). La autoridad minera es aquella encargada de administrar los procedimientos de otorgamiento, conservación y extinción de derechos mineros, dentro de una determinada jurisdicción, conforme lo previsto en las respectivas leyes mineras. En Chile, Perú y Argentina los materiales de construcción o áridos son administrados por la autoridad local. Tanto la autoridad local como la minera son regidas por los organismos de control y de regulación de las autoridades de las funciones Ejecutiva y Judicial y de las entidades que integran los regímenes seccionales.

Las comunidades Las comunidades locales están integradas por una gran variedad de actores, los que participan en la actividad social a través de organizaciones de distinta índole, tales como juntas vecinales u otras organizaciones ciudadanas (iglesia, clubes deportivos, entre otros). En términos generales, son parte de una comunidad todos los vecinos que la habitan. Las comunidades pueden estar ubicadas en: Zonas o sectores considerados como urbanos; Zonas o sectores considerados como rurales, y; Zonas o sectores a los que se les han atribuido características especiales respecto de la forma de conservación de la propiedad y de la posesión de las tierras comunitarias (ejidos en México o Zonas Mineras Indígenas en Colombia, por ejemplo). Muchas de las comunidades que reciben los impactos de la minería se encuentran en áreas rurales, con carencias materiales, educativas y de servicios públicos. No siempre la relación de las autoridades con las comunidades mineras es óptima. Por el contrario, muchas veces es esporádica y puede hasta no existir, dependiendo de factores

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Recuadro 5

Requisitos básicos de las autoridades locales

Probidad administrativa. Las autoridades locales tienen el deber y la responsabilidad de rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad, conforme a la ley. Hoy existe en toda América Latina un gran interés por la promoción de la probidad administrativa, lo que se ha manifestado en nuevos marcos jurídicos y legales que establecen mejores sistemas de control, fiscalización y auditoría por parte de los Estados. Lucha contra la corrupción. El combate a la corrupción entraña la necesidad de acabar tanto con quienes corrompen como con los que se dejan corromper. Es necesario llevar a cabo todas las acciones necesarias para luchar contra la corrupción, pero se debe tener mucho cuidado con atentar contra el honor y dignidad de las personas, ya que la calumnia es otra forma de corrupción. Transparencia. La transparencia en las actuaciones de la autoridad local y en los procesos asociados debe ser sinónimo de claridad y limpieza, y su ausencia hace presumir faltas de conducta por parte de los administradores. La tendencia actual de los Estados y sus gobiernos es la de disponer de normas que hagan factible el que los actos y hechos administrativos se celebren de manera transparente para garantizar su vigencia y legitimidad y así prever y evitar la impugnación de los mismos. La transparencia en las actuaciones de las autoridades locales es coherente, entre otros, con los siguientes derechos ciudadanos: • El derecho a conocer en cualquier momento el estado del trámite de los procedimientos en que tengan la calidad de interesados. • El derecho a conocer la identidad de las autoridades responsables del trámite de los procedimientos de su interés.

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• El derecho al ejercicio de su defensa en los procedimientos administrativos. • El derecho a obtener información sobre la normativa interna relacionada con el procedimiento de su interés. • El derecho a tener acceso a la información que conste en los archivos de la entidad en la que cursen los procedimientos. • El derecho a ser oídos y tratados con respeto por las autoridades y funcionarios. Correcta utilización de recursos. Para asegurar la correcta utilización de recursos se deben desarrollar leyes de control que contengan disposiciones sobre el empleo de los recursos públicos y que contribuyan a fiscalizar las gestiones administrativas, financieras, operativas e inclusive de gestión ambiental de las instituciones estatales. Estos sistemas de control pueden ser tanto de orden interno como externo. Desarrollo de la capacidad de gestión local. El fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades locales se facilita con la aplicación de los procesos de descentralización y desconcentración en la gestión local. La transferencia progresiva de funciones, atribuciones, competencias y responsabilidades a los gobiernos seccionales o locales, por vía de la descentralización, se debe dar con la correspondiente transferencia también de recursos y competencias, dando una clara definición de funciones, atribuciones y obligaciones de los organismos estatales en procura de evitar conflictos por duplicación o superposición de éstas. El proceso descentralizador se complementa con la capacitación de los nuevos encargados en los Gobiernos Seccionales o gobiernos locales, en las materias a ellos encomendadas.

CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Control de las obligaciones y compromisos de la industria. El control público y social de las obligaciones y compromisos contraídos por los representantes empresariales con arreglo a la ley, es responsabilidad de los organismos de control de cada Estado. A manera de ejemplo, pueden citarse las Contralorías de los Estados; las Procuradurías de los Estados; los Ministerios Públicos; las Comisiones de Control de la Corrupción; y las Superintendencias encargadas de controlar instituciones públicas y privadas, a fin de que las actividades económicas y los servicios que presten, se sujeten a la ley y atiendan al interés general. En algunas legislaciones existen las denominadas Defensorías del

Pueblo, a las que corresponde, entre otras atribuciones, la de defender, de oficio o a petición de parte, cuando fuere procedente, la observancia de los derechos fundamentales individuales o colectivos que la constitución, las leyes, los convenios y los tratados internacionales garanticen. Son reconocidas y válidas otras formas de control que en la práctica se dan por intermedio de organizaciones o instancias de la denominada sociedad civil, tales los casos de: comités de gestión, colegios de profesionales, confederaciones de organizaciones indígenas, y organizaciones no gubernamentales que inclusive llegan a proponer o interponer acciones y recursos de índole constitucional, como las de amparo.

tales como las distancias existentes entre el casco urbano y los sitios en los que se desarrollan las operaciones mineras, la carencia de recursos económicos de las autoridades o la falta de infraestructura para brindar la debida atención, lo cual motiva quejas de las comunidades por el “abandono” del que son objeto por parte de algunas autoridades.

Las autoridades del gobierno central Las autoridades del gobierno central que inciden en las decisiones sobre el desarrollo minero son diversas, incluyendo a los ministerios de minería y medio ambiente, entre otros. En general, las relaciones de las autoridades locales con las del gobierno central se caracterizan por una subordinación jerárquica de las primeras. En este contexto, muchas veces resulta evidente el sometimiento de las autoridades locales a la jerarquía del Presidente de la República y a la de sus ministros de Estado. Las relaciones entre las autoridades de los gobiernos locales o seccionales, con las autoridades del gobierno central, se condicionan por: La filiación política de las autoridades de los gobiernos locales o seccionales, que en muchos casos puede ser distinta a la de las autoridades o

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funcionarios de la Administración Pública Central, lo que puede generar controversias. Carencia e inadecuada distribución de los recursos del presupuesto ordinario, así como el incumplimiento, en cantidad y oportunidad, de la entrega de recursos, creados por Ley (asignaciones por concepto de regalías, patentes, cánones, otros). Los conflictos de competencia que pueden darse entre los gobiernos seccionales y las autoridades locales, dependientes de la Administración Pública Central, por el desconocimiento de la normativa que regula el ámbito de dicha competencia. La inexistencia de procedimientos, en otros, que hagan factibles las relaciones armónicas y concertadas de las autoridades locales con las de los gobiernos seccionales autónomos, así como la solución de conflictos entre éstas. Para hacer más fluida la coordinación entre las autoridades centrales y las locales, algunos gobiernos están impulsando procesos mediante los cuales la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos se desconcentran en otros subordinados a ellos, de manera que se produzca el traslado de la competencia al órgano desconcentrado.

Las empresas mineras y sus organismos gremiales Las empresas mineras que operan en pueblos y localidades mineras pueden ser pequeñas, medianas o grandes, de capitales nacionales, extranjeros o mixtos. Si bien el propósito de este sector es maximizar sus utilidades y obtener el máximo valor agregado para sus accionistas, muchas empresas grandes y medianas están incorporando en su quehacer el concepto de responsabilidad social empresarial.

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5) Equipo MMSD América del Sur (2002).

El concepto de responsabilidad social empresarial está cambiando la forma de hacer negocios en el mundo, puesto que las expectativas de las personas están evolucionando respecto del rol de las empresas en la sociedad actual. Por otro lado, muchas empresas están viéndose a si mismas como un actor relevante y activo dentro de la comunidad y el medio ambiente en el que se insertan. De esta forma el concepto de “buen ciudadano corporativo” no sólo se abre paso como un deber de la empresa moderna sino también como un imperativo del negocio y un factor de éxito5

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CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Son múltiples las relaciones que las autoridades locales pueden y deben mantener con las empresas mineras y sus organismos gremiales, dependiendo de la jurisdicción y competencia de cada una de ellas. Temas que son propios de las relaciones entre estas entidades incluyen la actividad productiva misma, asuntos de orden laboral, seguridad social, construcción de caminos, aprovechamiento de aguas, empleo de energía eléctrica, seguridad pública, medio ambiente, salud, temas tributarios y patrimonio cultural, entre otros. En el desarrollo de esas relaciones, las autoridades locales deben proporcionar información clara respecto de cuál es el órgano de la administración que debe encargarse de cada uno de los asuntos específicos. Es importante tener presente que todas las relaciones, en cualquier nivel jerárquico, deben regirse por la legislación vigente. Esto significa que la autoridad local, por mejor voluntad que tenga para resolver un conflicto o una petición, no podrá ir más allá de lo que el marco legal prescribe. Cabe destacar que en la actualidad las empresas mineras, especialmente las grandes, al tiempo que conocen con claridad sus responsabilidades de orden administrativo, civil e inclusive penal, asumen un papel dinámico frente a la comunidad local.

Las etnias organizadas En la última década, numerosos países de la Región han modificado sus constituciones, permitiendo así reconocer su condición de países multiétnicos y pluriculturales. En este contexto, países como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Nicaragua, entre otros, han reivindicado los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades afro americanas. Sumado a lo anterior, varios países de la Región han adoptado el Convenio 169 de la OIT sobre el derecho a la consulta previa a pueblos indígenas y tribales en países independientes sobre proyectos y programas que puedan afectar su integridad étnica. Todas estas disposiciones procuran en lo fundamental reconocer y garantizar los derechos que estos pueblos tienen con carácter colectivo. Los Estados reconocen y garantizan a los pueblos originarios, entre otros derechos colectivos, los de:

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participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras, ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de esos recursos y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones, por los perjuicios socio ambientales que les causen. No sólo los pueblos originarios de América están amparados por estas normas, en muchos países las comunidades afro americanas gozan de igual condición legal. En consecuencia, las autoridades locales deben velar por el cumplimiento de esos derechos colectivos.

La academia Las instituciones académicas pueden contribuir de manera significativa a orientar las políticas mineras públicas y privadas hacia el desarrollo sostenible, aportando su conocimiento acumulado y diversidad de visiones. La vinculación de las autoridades de localidades y pueblos mineros con las instituciones académicas, en sus distintos niveles, debe, en lo posible, estar orientada al diseño y ejecución de proyectos de interés comunitario. En particular, con universidades e institutos de educación superior, la relación debería centrarse en aprovechar sus conocimientos en aquellas circunstancias en las que se requiera asesoría especializada.

Las empresas mineras están asumiendo cada vez un papel más dinámico frente a la comunidad local

Hoy en día existen diversas iniciativas que buscan establecer alianzas entre la academia y otros actores de la comunidad (empresas, gobierno, otros) orientadas a dar solución a los problemas que afectan a la localidad y asegurar que la minería contribuya al desarrollo local sostenible. Las autoridades locales deben tener presente que en ocasiones, los desarrollos mineros son de duración muy breve, como sucede con el oro, y una vez agotado el yacimiento la vida de su comunidad continúa. En este contexto, la generación de alianzas entre el sector académico, las empresas y las autoridades locales puede contribuir a asegurar que los beneficios de la actividad minera se extiendan más allá de la duración del proyecto, a través de programas de largo plazo que inviertan en el capital humano y social de la localidad (Ver Recuadro 6).

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CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS

Con el objetivo de preparar técnicos especializados en la operación y mantenimiento de equipos y maquinaria minera, se creó hace unos años el Centro Internacional Minero Benjamín Teplizky, localizado en Copiapó, Chile. El Centro es producto de una alianza estratégica entre la Universidad de Atacama, el Ministerio de Minería, el Gobierno Regional y once empresas mineras canadienses activas en Chile.

El Centro, que comenzó a impartir clases en 2001, está permitiendo no sólo mejorar la productividad de la empresa minera en Chile al entrenar técnicos y mano de obra calificada, sino además potenciar el capital humano y social de las localidades en las que se desarrolla la actividad minera. De este modo, se están creando las condiciones para asegurar un desarrollo local sostenible en el corto, mediano y largo plazo.

Los organismos no gubernamentales y otros actores Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) se han constituido en el último tiempo en actores importantes en la intermediación y generación de procesos de diálogo entre las comunidades locales y las autoridades. En general su ámbito de acción es un tema en particular (medio ambiente, pobreza, incorporación de la perspectiva de género, desarrollo sustentable, entre otros) y su objetivo, influir en la política pública y privada en sus áreas de interés. En la minería, las ONGs se han constituido en algunas ocasiones en defensoras del interés público ante proyectos de inversión con grandes impactos ambientales y sociales. Las autoridades locales se ven muchas veces desbordadas por la acción de estas expresiones de organización social, que como tales, son reconocidas y amparadas en las normas y leyes de todos los países y por ende, no deben ser ni desconocidas ni atendidas de manera insuficiente o displicente.

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Recuadro 6

El Centro Internacional Minero Benjamín Teplizky de Chile

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La minería no es la única actividad productiva que produce alteraciones en el medio ambiente. Se reconoce, además, que junto con ella existen factores que incrementan la vulnerabilidad de los espacios y las comunidades locales frente a las amenazas y riesgos de desastres ya sean de origen natural o tecnológico. Entre ellos: prácticas inadecuadas de la población que contribuyen al deterioro ambiental; carencia de medidas de prevención y mitigación de riesgos; crecimiento desordenado del espacio urbano; y la inexistencia de una cultura preventiva y ambiental. Estos aspectos guardan correspondencia con la debilidad institucional y el poco desarrollo de la gobernabilidad en el ámbito local. El riesgo cero no existe y a diario, por ejemplo, voluntariamente se asumen riesgos significativos como fumar o viajar en diferentes medios de transporte, lo cual significa que existen tanto riesgos admisibles como no admisibles para la población (Ver Recuadro 7). El impacto potencial que puede ocasionar la minería depende de las características del yacimiento y de la magnitud de las operaciones, lo cual conlleva consideraciones sobre metodología minera, equipos y gestión ambiental. En este contexto, el análisis de riesgos debe ser incorporado desde la fase de diseño del proyecto, tomando en cuenta que es el ámbito local de su desarrollo el más susceptible de recibir sus efectos. Sin embargo, debe mencionarse que, por la magnitud de determinados proyectos, los impactos sobrepasan el ámbito local, y en muchos casos llegan a tener incidencia nacional en las políticas macroeconómicas, tributarias, de distribución del ingreso y otras. 35

IMPACTOS DE LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS / CAPÍTULO 3

S

e ha visto que el conjunto de actividades desarrolladas por la minería genera impactos en los medios físico, económico, social y cultural cuya magnitud y sentido depende de factores vinculados a la dimensión de los proyectos mineros, el tipo de tecnología, a la gestión ambiental y a las políticas corporativas de las empresas.

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Recuadro 7

Terminología básica: impacto, amenaza, riesgo y vulnerabilidad

El término impacto se refiere al contacto entre dos elementos naturales o antrópicos distintos, que afecta la condición original de uno de ellos o de ambos. Puede ser positivo, es decir que produce algún tipo de mejora en la condición original existente, o negativo si es que causa deterioro en alguno o en todos los componentes de la misma. En general se acepta que el concepto de amenaza se refiere al peligro latente o factor de riesgo externo, de un sistema o de un sujeto expuesto. El peligro es la propiedad intrínseca de una situación sobre personas u objetos y que no puede controlarse o reducirse. El riesgo es el potencial de pérdidas que

pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto, resultado de la concurrencia y mutuo condicionamiento de la amenaza y la vulnerabilidad. El riesgo está siempre asociado a la posible ocurrencia de un suceso no deseado. Por otro lado, el riesgo siempre puede ser administrado, actuando en su frecuencia, en sus consecuencias o en ambas. La vulnerabilidad es un factor de riesgo interno, que constituye la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social y cultural de un individuo, comunidad o sistema, de ser afectado o de sufrir daños en caso de un fenómeno natural o antrópico desestabilizador.

En el Gráfico 3 se describen los pasos a seguir en una evaluación de impacto ambiental en el sector minero, desde el momento inicial del proyecto.

Gráfico 3

Procedimientos básicos de la evaluación de impacto ambiental en el sector minero

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

IMPACTOS GENERALES DE LA MINERÍA Los potenciales impactos generales de la minería sobre distintos medios son variados y se pueden describir así:

Impactos sobre los ecosistemas La actividad minera produce impactos de diversa intensidad en los ecosistemas y puede llegar a ocasionar la destrucción del hábitat, su fragmentación o la alteración de sus características naturales. Los efectos nocivos que puede generar la industria minera sobre el ambiente pueden traducirse en la pérdida de vegetación por la emisión de cargas contaminantes al aire y al agua, y procesos de erosión acelerados. Es un error creer que la pérdida de vegetación de pradera, o herbácea, es menos importante que la pérdida de bosques, pues esto olvida el papel amortiguador que tienen estas formaciones vegetales frente a los procesos erosivos y su importancia en la cadena alimenticia de las especies animales. Las explotaciones a cielo abierto en gran escala pueden reducir la vegetación a islas demasiado pequeñas y poner en riesgo la existencia de algunas especies animales y vegetales. Asimismo, los cuerpos de agua pueden ser afectados ya sea por la generación de aguas ácidas, así como por la presencia de sólidos en suspensión que al aumentar la turbidez, disminuyen los rangos de luminosidad, afectando los procesos biológicos de la fauna y flora que habita en los medios acuáticos. La fragmentación del hábitat puede ocasionar la huida o desaparición de determinadas especies animales. Por lo general las de mayor tamaño como los mamíferos, aves, reptiles, anfibios y peces, huyen cuando se producen una alteración drástica de su hábitat; en el caso de especies menores como los invertebrados, puede producirse su muerte en razón de su escasa movilidad.

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Impactos sobre el medio físico Sobre el medio suelo Los principales impactos de la minería sobre el suelo son: Remoción incontrolada de la capa vegetal y deforestación, como consecuencia de las actividades realizadas en las etapas de construcción de instalaciones, vías de acceso y tendido eléctrico. En la fase extractiva, la explotación de cielo abierto puede abarcar considerables extensiones, cuando la tecnología, las condiciones económicas del explotador y las características del yacimiento requieren de una explotación extensiva. Procesos erosivos incontrolados. Cambios en el paisaje, como consecuencia de la construcción de instalaciones y el gran movimiento de tierras. Alteración en el drenaje. Absorción de contaminantes transpor tados por vía aérea y luego depositados en el suelo. Sobre el medio agua Los principales impactos de la minería sobre el agua son: Agotamiento de las fuentes de agua, por deforestación. Captación y acumulación monopólica de los derechos de agua. Cambios de la hidromorfología debido a la reclasificación y movimientos de tierra. Contaminación de acuíferos (napas). Alteración de la mecánica de las corrientes de agua. Contaminación con metales tales como mercurio, cadmio o compuestos de cianuro. Drenaje ácido de minas, cuando las aguas de un PH muy bajo se movilizan fuera de las áreas de depósito y control.

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

Uno de los compuestos más usados en la industria minera es el cianuro y su toxicidad puede ser neutralizada para lograr compuestos que minimicen el riesgo de su uso. El uso de retortas de circuito cerrado en explotaciones de pequeña escala, controla con gran efectividad las implicaciones tóxicas de otro mineral, el mercurio, empleado en la metalurgia del oro. Sobre el medio aire Los principales impactos de la minería sobre el aire son: Contaminación del medio aire por la dispersión de sólidos en suspensión emitidos en cualquiera de las etapas de la producción, debido a la excavación. Generación y transpor te de nubes de lluvias ácidas por captación incompleta de humos en las plantas de refinación. Efectos sobre las personas Los potenciales impactos negativos más importantes de la actividad minera sobre la salud de las personas y el medio ambiente pueden expresarse en: Patologías de carácter ocupacional. Pneumoconiosis de distinto tipo: por carbón, por sílica, oxido de hierro, entre otras (conocidas antes como antracosis, silicosis y siderosis). Problemas y patologías respiratorias y oftalmológicas en la población circundante. Problemas nerviosos (stress) en la población circundante, generados por ruidos, vibraciones, polvo y cambios del paisaje. La sola presencia de estos agentes, produce percepciones negativas en la población. Desocupación y desarraigo laboral.

Impactos, riesgos de contaminación y valores límite permisibles Si bien la principal preocupación de la población respecto de la minería es la contaminación física, es importante saber que no todas las actividades mineras traen consigo efectos nocivos para la salud, la vida o los ecosistemas. Organismos de las Naciones

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Unidas, como la OMS, OIT y otros, han establecido rangos de valores límite permisibles (VLP) para los agentes materiales, sustancias químicas y metales asociados a la actividad minera. Estos VLP son los que indican en qué medida de concentración o exposición resultan nocivos tales agentes. De igual manera, en los países existen normas nacionales de cumplimiento obligatorio que fijan sus propios VLP. Por ejemplo, en Perú, la Resolución Ministerial N° 315-96/EM/VMM establece los niveles máximos permisibles correspondientes a los elementos y compuestos presentes en las emisiones gaseosas, así como a las partículas y elementos metálicos arrastrados por éstas (Ver además Recuadro 8).

Recuadro 8

Niveles máximos permisibles para efluentes líquidos en la industria minerometalúrgica en Perú

En el caso de Perú, el Ministerio de Energía y Minas es el encargado de controlar los niveles máximos permitidos de los contaminantes en líquidos y gases y de supervisar que estén dentro de niveles que no representen peligro directa e indirectamente para los seres vivos. La Resolución Ministerial N° 11-96/EM/VMM fija los niveles máximos permitidos de los efluentes líquidos contaminantes «...con la finalidad de controlar los vertimientos producto de sus actividades y contribuir a la protección ambiental».

Las autoridades locales y los miembros de la comunidad pueden acudir a los organismos competentes ambientales, mineros o de salud, para solicitar las regulaciones existentes en su país al respecto.

Impactos sociales, económicos y culturales Estos impactos tienen que ver con los cambios en las relaciones sociales, los hábitos y costumbres y los potenciales efectos sobre las actividades productivas tradicionales o precedentes. Impactos sociales Los principales impactos sociales de la minería son: Impactos sobre la calidad visual del paisaje.

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

Sobrecarga de los sistemas de salud pública por aumento de enfermedades crónicas o agudas, producto de la exposición a agentes físicos y químicos propios de la actividad minera. Alteración de la dinámica demográfica por presencia de población migrante, atraída por las posibilidades de empleo, oportunidades de negocios o demandas de servicios. Alteración del uso del suelo, ya sea en las áreas de intervención directa de un proyecto como en su entorno, por el cambio de áreas de uso agrícola o forestal para las actividades mineras o instalaciones de uso del personal. Finalmente, la reubicación de poblaciones puede ser una opción en el diseño de un proyecto de explotación, pero puede originar serias alteraciones en las relaciones sociales, económicas y culturales de las personas o grupos humanos afectados.

Impactos económicos Los principales impactos económicos de la minería son: Aumento de los ingresos locales por pagos del canon minero, regalías o similares. Sin embargo, se puede desencadenar un aumento en los precios de los bienes y servicios locales, si el promedio de ingresos del personal minero es muy superior a la media local. Sustitución de actividades económicas tradicionales, debido a la influencia de la actividad minera. Disminución de la renta local por descenso de la productividad agrícola y animal originada por los impactos en el ambiente que afectan el suelo, la flora y la fauna. Aumento de la oferta de empleos. Los grandes proyectos son intensivos en capital pero poco intensivos en mano de obra y su requerimiento directo se dirige a trabajadores calificados. A menor inversión en tecnología hay mayor demanda de mano de obra. Los proyectos pueden producir impactos positivos mediante la generación de empleo indirecto. Puede inducir al desarrollo local y regional. El incremento de la demanda de servicios, transpor te, educación, saneamiento básico, salud y esparcimiento, como consecuencia de un incremento de la población, ya sea por la presencia de migrantes o por la de

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trabajadores de la empresa responsable del proyecto, puede generar el colapso de la prestación del servicio o su deterioro, de no mediar su fortalecimiento mediante la aplicación de los ingresos provenientes de la minería.

Impactos culturales La dimensión cultural y sus espacios son tanto o más importantes que los demás aspectos mencionados. Tienen que ver con las formas de expresión, de creación científica, artística y tecnológica y con las formas de vida de las personas en un determinado ámbito. El concepto incluye las manifestaciones artísticas y culturales, el patrimonio histórico, arqueológico y ecológico. La actividad minera puede perturbar algunas veces de manera irreversible la riqueza cultural y los comportamientos sociales, aumentando los índices de drogadicción, alcoholismo, prostitución y violencia intrafamiliar y, en ocasiones, también puede producir deterioro del comportamiento ciudadano. Como contrapartida, puede mejorar algunos atributos sociales mediante capacitación tecnológica, elevación de la escolaridad e indicadores sanitarios, calidad de la infraestructura, mayor acceso a la cultura por mayor ingreso familiar y municipal, incremento de la participación ciudadana, mayor calificación de la dirigencia local. Todos estos aspectos tienen un impacto directo sobre la calidad de vida de las personas.

IMPACTOS, AMENAZAS Y RIESGOS EN LAS FASES DEL CICLO MINERO A continuación se identifican las amenazas y riesgos potenciales sobre las áreas y actores vulnerables como consecuencia de los impactos de la actividad minera en cada una de las fases del ciclo minero (Ver Recuadro 9). El objetivo es alentar a las comunidades y a los gobiernos locales a organizarse y con ello a diseñar sus estrategias y formular sus políticas y planes orientados a la preservación del ambiente y prevención de riesgos, paso inicial para la preparación de respuestas adecuadas a cualquier situación de accidente o emergencia minera que pudiera presentarse.

En la exploración preliminar o prospección La exploración preliminar o prospección no requiere, por lo general, la utilización de

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

El ciclo del negocio minero es el conjunto de actividades realizadas en un yacimiento o depósito, que se inicia con la gestación del proyecto y culmina con el cierre de las operaciones y las actividades post cierre, en seis etapas: La gestación: Es el período en que el actor privado o público toma la decisión de iniciar un proyecto minero. Comprende la preparación de aspectos técnicos, logísticos y legales, como por ejemplo la obtención de los títulos mineros para la exploración y explotación. La obtención de permisos: Para iniciar operaciones es necesario obtener los permisos sectoriales y ambientales que las diversas legislaciones nacionales fijan para el sector minero. Su número se ha reducido y su trámite y consecución se ha facilitado por la aplicación del principio del silencio administrativo positivo, lo que debe ser tenido muy en cuenta por las autoridades locales. La exploración: Se subdivide en tres fases: exploración básica, identificación del proyecto potencial y prefactibilidad y factibilidad. El desarrollo y construcción: Se compone de ingeniería, diseño y adquisición, construcción y montaje. Dentro de esta etapa el inicio de las faenas de construcción es una actividad muy importante y de potencial alto impacto social, cultural y económico. La producción: Consta de dos fases: la extracción y la de beneficio, transformación y

comercialización. Durante la producción, la modalidad de trabajo es importante para determinar eventuales impactos sociales, culturales y económicos; por ejemplo, la gran mayoría de las grandes faenas mineras ha adoptado la modalidad de turnos, acomodando a sus trabajadores en campamentos en las propias faenas durante los días que dure el turno y trasladándolos a sus lugares de origen una vez terminado éste, en lugar de construir nuevos centros urbanos permanentes en donde vivan todos los trabajadores. De este modo, ellos pueden provenir de diversas localidades. El cierre: Se compone de tres fases: la preparación, la disposición de activos y la mitigación de impactos. El ciclo del negocio minero no siempre se completa, es decir no todos los proyectos cumplen todas y cada una de sus etapas. De hecho, numerosos proyectos no prosperan luego de la etapa de exploración y es posible que aún en esta etapa temprana requieran algún tipo de plan de cierre y rehabilitación. Algunos factores que determinan la continuidad del ciclo son: la calidad del depósito mineral, los precios del mineral, los cambios tecnológicos u otros. En el caso de la llamada pequeña minería y en particular en la minería artesanal, es posible que algunas etapas del ciclo no se cumplan, como por ejemplo, la obtención de permisos o el cierre. El cierre se planea desde la gestación.

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Recuadro 9

El ciclo del negocio minero

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IMPACTOS

AMENAZAS

RIESGOS

Cuadro 3

Impactos, amenazas y riesgos en la fase de prospección

• Construcción de caminos

• Alteración del paisaje natural •La construcción de caminos semipermanentes puede alterar cursos de agua

• Tala de árboles

• Tala indiscriminada puede ocasionar erosión de los suelos y la sedimentación de ríos y arroyos

• Excavación de trincheras

• Perturbación del suelo

•Las trincheras y túneles exploratorios, mal diseñados y mal cerrados pueden producir sitios propicios para accidentes

• Uso de vehículos aéreos

• Ruido temporal puede perturbar la fauna existente Depende de la frecuencia y altitud, las especies animales, la época del año y el tipo de vegetación

equipo sofisticado. Sin embargo, el uso de interpretación de fotografías aéreas, datos satelitales y prospección geoquímica, entre otros, contribuye a disminuir los impactos físicos causados en esta etapa. Esta etapa representa riesgos mínimos para la comunidad local, a no ser que las actividades de exploración básica se realicen cerca de la población y perturben el desenvolvimiento normal de las actividades y modifiquen o dañen el paisaje (Ver Cuadro 3).

En la fase de exploración Esta fase utiliza técnicas más avanzadas e intensivas en uso de equipo especializado. La intervención inicial busca la identificación de áreas mineralizadas, que contempla la perforación y evaluación para determinar las zonas más promisorias. Su impacto no siempre es significativo. Una nueva selección fija nuevos sitios y parámetros de perforación para describir la geometría y características del depósito.

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

Los estudios complementarios permiten establecer la ley o contenido promedio y el volumen de reservas existentes, de cuyo resultado dependerá el futuro del prospecto minero. Concluida la etapa de exploración, el titular del derecho minero puede decidir desarrollar o no un proyecto para la explotación minera. En este último caso, la actividad minera termina en la exploración (Ver Cuadro 4).

IMPACTOS • Perforación con diversas técnicas y uso de equipo auxiliar.

AMENAZAS

RIESGOS

• Contaminación de acuíferos o napas. • Alteración de la vegetación.

• Afectación de la calidad del agua para consumo humano, animal o agrícola, por uso de lodos de perforación, combustibles y lubricantes.

• Ruido y vibración por motores y por actividad sísmica. • Denudación del suelo.

• Perturbación de la vida animal. • Erosión localizada, producción marginal de metales pesados. • Contaminación de fuentes de agua.

• Construcción de caminos.

• Perturbación del suelo.

• Deterioro parcial de áreas agrícolas o sensibles. • Desborde de desechos.

• Construcción de campamentos temporales.

• Se puede afectar el abastecimiento de agua para la población.

• Presencia de personal foráneo.

•Alteración de la demanda de servicios. • Interferencia en la vida cotidiana de la población.

• Riesgo social.

En la fase de construcción del proyecto minero La exploración detallada permite la definición de un plan minero, con su correspondiente diseño de la mina, método de extracción o minado, transporte, cálculos de costos, inversiones, regalías, seguros, impuestos y gastos legales, entre los más importantes, todo lo cual conduce a la construcción de la mina. Un elemento constituyente del plan minero es el estudio de impacto ambiental con su componentes sociales y de participación ciudadana (Ver Cuadro 5).

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Cuadro 4

Impactos, amenazas y riesgos en la fase de exploración

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IMPACTOS

AMENAZAS

RIESGOS

• Construcción de caminos e instalaciones de superficie.

•Eliminación de vegetación. Erosión y sedimentación.

Pérdida de capas de suelo que es removido.

• Construcción de pozos.

• Contaminación de acuíferos o napas.

• Alteración de sistemas naturales de drenaje.

• Limpieza de terreno.

• Eliminación de la capa superficial del suelo.

• Riesgos de derrumbes y deslizamientos.

• Movimiento de maquinaria y equipo pesado.

• Polvo, ruido y vibración.

• Sedimentación de ríos cercanos.

Cuadro 5

Impactos, amenazas y riesgos en la fase de construcción del proyecto minero

En la fase de explotación o extracción Es en esta fase cuando se extrae el mineral. Los procesos mineros incluyen trabajos de perforación, voladura, transporte interno y externo de minerales usando diversos medios, que incluyen ductos. La tecnología utilizada dependerá de las características del yacimiento, de su magnitud y del capital disponible (Ver Cuadro 6).

En el beneficio o procesamiento de mineral En esta fase se recuperan los minerales buscados, mediante procesos físico-químicos que los separan de elementos llamados estériles o sin valor económico, con los que se encuentran asociados. El procesamiento se inicia con la trituración primaria y secundaria, conocida en muchas partes como chancado, y continúa con la molienda y la extracción de líquidos. En el chancado se fragmenta la mena o roca mineralizada en trozos de menor tamaño para poder llevarla a la molienda, en donde se separan los minerales de valor económico del material estéril, enseguida aquellos se concentran mediante métodos gravimétricos, magnéticos, de flotación o hidrometalurgia. El concentrado es una pulpa que contiene considerables cantidades de agua, la cual se extrae depositando el mineral en un tanque en el que éste se precipita al separarse del agua. Otra forma de hacerlo es mediante la adición de productos químicos que capturan del agua las partículas más finas del mineral.

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

IMPACTOS • Labores de preparación desarrollo y explotación, con trabajos de perforación, voladura y transporte.

AMENAZAS

RIESGOS

En minería subterránea • Ruptura del equilibrio litostático, daños en el drenaje. • Generación de vibración, polvo y ruido por voladuras, transporte de productos peligrosos, contaminación de aire, suelo y fuentes de agua.

• Subsidencia. Alteración de la topografía y el paisaje. • Drenaje ácido de mina, vertimiento de productos peligrosos, fallas de suministro de agua a poblaciones. • Conflictos sociales con las comunidades.

En minería a cielo abierto •Exposición de mineral a agentes meteóricos y erosivos, antes de ser lixiviado. Explosiones. • Depósitos de material estéril. Gases de combustión y polvo de vehículos. •Transporte de materiales peligrosos.

• Desertificación. Accidentes de derrame de productos peligrosos, aguas ácidas, conflictos sociales con las comunidades.

•Acumulación de estériles y desechos líquidos. •Remoción de la cubierta vegetal o del suelo sin vegetación. • Movimiento continuado de máquinas y vehículos.

Luego del proceso de concentración, los residuos denominados relaves o colas con contenidos de metales no deseados y restos de las sustancias químicas utilizadas en el proceso, se depositan en áreas contiguas a las instalaciones de beneficio de mineral. Esta fase finaliza con el procesamiento de los metales o metalurgia de extracción o refinamiento y se realiza en fundiciones o refinerías. Entre los métodos utilizados están la piro- metalurgia, la electrometalurgia y la hidrometalurgia (Ver Cuadro 7).

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Cuadro 6

Impactos, amenazas y riesgos en la fase de exploración

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Cuadro 7

Impactos, amenazas y riesgos en la fase de procesamiento

IMPACTOS

AMENAZAS

RIESGOS

Concentración • Uso intensivo de agua • Exposición al ambiente de materiales con elementos pesados. • Apilamiento de relaves o colas.

Concentración • Producción de ruidos y vibración por la operación de la planta de beneficio. Emisión de particulados al aire y de compuestos tóxicos. • Deposición inadecuada de relaves.

Concentración •Contaminación del aire, del suelo y del agua, • Vulnerabilidad de relaves a la erosión.

Fundición y refinación • Producción desechos químicos orgánicos e inorgánicos, alto consumo de energía.

Fundición y refinación • Emisión de gases. • Emisión de metales pesados en atmósfera

Fundición y refinación • Contaminación del aire, del agua y del suelo • Potencial acumulación de metales pesados en suelos con vocación agropecuaria.

• Utilización de áreas para el depósito de escorias.

En la fase de cierre y remediación El cierre de minas debería planearse e iniciarse desde el mismo comienzo de una explotación minera, sin importar el tamaño de la misma. Una vez concluida la extracción del mineral, se deben realizar una serie de actividades de supervisión y control que garanticen que las actividades de remediación hayan sido completadas. Éstas actividades pueden prolongarse en el tiempo hasta satisfacer los planes de cierre. La remediación no implica de ninguna manera que el área minada debe volver a su estado original, pero sí disponer de los medios y acciones necesarias que la habiliten para usos futuros (Ver Cuadro 8).

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

IMPACTOS

AMENAZAS

RIESGOS

• Cese de la producción minera. • Abandono de las instalaciones de superficie y de subsuelo.

Inestabilidad y deterioro de las instalaciones, destrucción por desgaste de las geo- membranas empleadas en los relaves o depósitos de estériles.

Contaminación del aire, del suelo y del agua por escapes de los relaves. • Posibilidad de generación. de aguas ácidas. • Posible presencia de metales pesados, en suelos de vocación agropecuaria. • Desadaptación laboral de la población, fenómenos migratorios, disminución de la actividad económica en la zona de influencia.

Cuadro 8

Impactos, amenazas y riesgos en la fase de cierre y remediación

PELIGROS Y RIESGOS TÍPICOS EN LA MINERÍA7 Hablar con claridad sobre peligros y riesgos en las operaciones mineras no es alarmista, sino que contribuye a promover la toma de conciencia en las comunidades, las entidades estatales y también al interior de las compañías.

Fallas de presas de relaves8 Las presas de relaves pueden constituir fuentes de sedimentos, metales y productos químicos usados en el procesamiento de menas y de agua ácida sobre corrientes de agua y sobre la tierra (por filtración o por derrumbes de los depósitos o de las paredes de la presa). También son fuentes posibles de polvo cargado de metales y productos químicos usados en el procesamiento de menas, debido a que el viento sopla sobre las colas o relaves. Las colas o relaves cubren terrenos que proporcionaban su hábitat a la fauna del lugar. De este modo, por ejemplo, el agua puede volverse venenosa para la fauna. La Comisión Internacional de Grandes Presas (ICOLD, por sus siglas en inglés) y el PNUMA elaboraron un boletín titulado “Presas de Relaves: Riesgo de ocurrencias peligrosas. Lecciones aprendidas de la experiencia práctica”. El Boletín recopila 221 casos de accidentes e incidentes conocidos de presas de relaves. 49

7. Incluidos en el APELL para la minería (UNEP, 2001). 8. También denominadas depósitos de colas o canchas de relave.

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De acuerdo al boletín, entre 1979 y 1989 se registraron 13 fallas importantes de presas de relaves, mientras que entre 1989 y 1999 se reportaron 21. De una evaluación realizada, se mencionan las siguientes causas que ocasionaron las fallas: Manejo inadecuado Omisión en detectar condiciones de cimentación Falta de control del régimen hidrológico Drenaje inadecuado Desconocimiento de los mecanismos que activan las fallas En las presas más grandes, el colapso y escape incontrolado de relaves puede ocasionar graves consecuencias sobre la seguridad pública, el medio ambiente, el propietario y el operador. Además, existen canchas de relaves de minas cerradas que constituyen pasivos ambientales, no disponiéndose de un inventario sobre el número, localización y tipo de materiales allí almacenados. En muchos casos se presenta un peligro potencial de falla de estas canchas sobre poblaciones asentadas en zonas cercanas. No existe información suficiente respecto de las medidas seguridad que deben adoptarse en el diseño de presas de relaves sujetas a situaciones extremas en intervavalos de ocurrencia de muchos cientos o miles de años, como es el caso de los terremotos. En el Perú, por ejemplo, fallas sismicas e hidrológicas han ocasionado la ruptura de diversas presas de relaves, provocando numerosas pérdidas de vida. De hecho, en el año 1996 un sismo generó el colapso de la presa de relave en la Planta Otapara en Perú, que estaba paralizada. Los relaves cayeron sobre el río Acarí en Arequipa, afectando a cientos de agricultores del valle9. Las autoridades nacionales que otorgan las autorizaciones para el funcionamiento de las operaciones mineras deben precisar de manera clara las responsabilidades de los operadores mineros y ejercitar las acciones para su cumplimiento (Ver Recuadro 10).

Botaderos de desmonte

9. Más antecedentes en www.mem.gob.pe

Los botaderos de roca de desmonte con frecuencia son estructuras mayores, formadas por grandes cantidades de desmonte o rocas que contienen niveles sub-económicos de mineral. En los casos de minas subterráneas, parte de este material puede usarse como

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

El accidente sucedió en 1998 en una mina de plomo, zinc y cobre ubicada a 35 Km al oeste de Sevilla y operada por Boliden Aprisa. El derrame no tuvo consecuencias fatales ni heridos, ni se informó pérdida de ganado. El daño a las estructuras fue leve. En cambio, los efectos inmediatos y potenciales fueron severos para 50 pozos de irrigación en las planicies de inundación del río, disminuyendo la vida acuática fluvial. El derrame afectó la tierra agrícola y abarcó amplias zonas de aves migratorias. La mina y concentradora están diseñadas para una producción de 4.1 millones de toneladas. La poza de relaves de 160 hectáreas fue construida entre 1977-1978 y se encuentra a orillas del río Agrio. En el momento del accidente la poza contenía 15 millones de metros cúbicos de relaves. En 1996 se realizó un estudio de estabilidad a cargo de expertos independientes y autoridades españolas y no se detectaron problemas. La poza era inspeccionada con regularidad por terceros y la última inspección se llevó a cabo dos semanas antes del accidente. En la noche del 24 de abril de 1998, una falla a 14 metros bajo la presa, hizo que una sección de 60 metros del muro de contención se deslizara 60 metros hacia adelante creando una brecha por la que escapó agua y relaves. En unas cuantas horas 5,5 millones de metros cúbicos de agua ácida cargada de metales se derramó, inundando las riberas del río hasta una distancia de 40 Km aguas abajo. Un total de 4.634 hectáreas de terreno fueron afectadas, de las cuales 2.600 fueron cubiertas por relaves. La ola de inundación fue retenida por un muro de contención de emergencia construido entre las riberas del río, lo que impidió que las aguas contaminadas llegaran al cercano Parque Nacional Doñana. Las operaciones de la mina y concentradora fueron detenidas de inmediato y la brecha en la presa fue taponada en 36 horas. Las autoridades prohibieron el uso de los pozos de agua y la tierra afectada. La empresa compró la cosecha de fruta en el área afectada y organizó varios grupos de trabajo para abordar la limpieza de los relaves derramados; asuntos legales; asuntos de

información; reanudación de las operaciones; y retiro del servicio de la presa fallada. La empresa no tenía suficiente personal en la mina por lo que llevó personal de otros lugares y recurrió a asesoría externa. Se presentó a las autoridades un plan de limpieza que debía concluir antes de las lluvias de otoño. Se removieron los relaves y se trasladaron en camiones hasta un antiguo tajo abierto de Aznalcóllar para su eliminación. Se utilizaron varias vías públicas y rurales y cientos de camiones en el operativo; durante la operación de limpieza hubo cinco accidentes fatales en la carretera, comprobándose que las operaciones de limpieza también tienen sus propios riesgos. Después de terminada la limpieza se realizó un muestreo de suelos y una segunda fase de limpieza en 1999, en el que se limpiaron 45 pozos de agua. Se aprobó el uso del antiguo tajo abierto para depósito de los relaves y se reanudó la producción en mina. Algunas lecciones de este caso, que pueden contribuir a la preparación para emergencias son las siguientes: • La importancia de desarrollar relaciones antes de un accidente y no después, a fin de crear confianza, establecer responsabilidades, competencias y planes de acción. • La necesidad de información interna y externa no puede sobrestimarse. La empresa, por ejemplo, asignó recursos importantes para los medios masivos de prensa. Asimismo, instaló un centro de información en un pueblo cercano, pero en retrospectiva, la empresa debiera haber sido más proactiva en suministrar información a la comunidad local. • Hubiera sido beneficioso haber contado con una buena información de línea base para establecer antecedentes tales como niveles de concentración de metales en los suelos. Esto habría facilitado significativamente la evaluación de los efectos del accidente y del punto final de la limpieza. • La necesidad de proveer apoyo y más información a los trabajadores sujetos a fuertes tensiones en momentos del accidente.

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Recuadro 10

España: Falla en presa de relaves en mina de Aznalcóllar

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relleno para la construcción de presas de relaves y carreteras. En el caso de las minas a cielo o tajo abierto, el desbroce puede generar grandes cantidades de desmonte. Son fuentes probables de sedimentos, metales, y agua ácida que se vierten en las corrientes de agua y en la tierra. Los vertederos de desmonte cubren áreas importantes, que en la mayoría de los casos, proveían su hábitat a la fauna. Cuando los escombros están constituidos por desechos de una operación de lixiviación en pilas, hay posibilidad de que metales y productos químicos restantes se filtren fuera del apilamiento. Las fallas de los botaderos de desmonte han tenido en ocasiones consecuencias fatales. El caso más grave ocurrió en Gales del Sur, cuando una pila de desechos de carbón cayó sobre una escuela, matando a 116 niños y 28 adultos. En el año 2000, en la mina Grasberg, en Indonesia, un botadero de roca de desmonte de 400 metros de altura se deslizó a un lago y generó una ola de agua que mató a cuatro contratistas. Al igual que en el caso de las presas de relaves, existen para este tipo de depósitos métodos de control que deben conocer y aplicar las compañías.

Transporte y carga hacia y desde el emplazamiento La industria minera moviliza grandes volúmenes de carga, tanto para el transporte de su producción, sub productos y desechos, como para la movilización de insumos de distinta índole y peligrosidad empleados en el proceso productivo. El transporte de carga puede ser realizado por la misma empresa o por sus proveedores. Cianuro, ácido sulfúrico y mercurio, entre otros, son parte de los elementos reconocidos como peligrosos y cuyo transporte ha provocado en el pasado reciente serios accidentes. Este es un tema que requiere gran atención por parte de la industria minera, por cuanto se reconoce que la preparación para emergencias en accidentes de transporte es de vital importancia. Asimismo, es deber de las compañías mineras verificar que sus contratistas o proveedores desarrollen procedimientos sólidos a lo largo de la cadena de transporte.

Falla de tubería En la minería se usan tuberías para diversos fines operativos como llevar relaves, 52

CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

concentrado, combustible o sustancias químicas. Las tuberías que transportan el concentrado de minerales hacia los puertos de embarque, por ejemplo, muchas veces deben atravesar grandes distancias. Siendo su punto inicial sectores del emplazamiento minero, deben cruzar terrenos públicos próximos a fuentes superficiales de agua, bosques naturales, áreas agrícolas y poblaciones rurales o urbanas. La rotura de tuberías es bastante frecuente y en el caso de áreas rurales, puede pasar inadvertida por algún tiempo, ingresando las sustancias liberadas al medio ambiente. Si un accidente de este tipo sucede cerca de fuentes de agua, puede causar daños a la comunidad local y a otras comunidades que se abastecen de dichas fuentes. En la mina Browns Creek de Nueva Gales del Sur en Australia, ocurrió una fuga de una tubería que llevaba solución de cianuro. Cuando se detectó la falla, el área circundante ya estaba saturada. En las inmediaciones de un curso de agua o de un acuífero (napa) sensible, este tipo de accidentes causa daños a la comunidad local.

Hundimientos o subsidencia La minería subterránea puede ocasionar hundimiento del nivel del terreno con el tiempo, lo que si bien es un proceso gradual, puede ocurrir a veces de manera súbita. El hundimiento puede generarse en áreas muy extensas, producto de operaciones mineras tales como minas de carbón en terrenos incompetentes. También pueden generarse hundimientos en emplazamientos históricos, producto del envejecimiento y deterioro del sostenimiento. Si bien las fallas catastróficas no son comunes, sí pueden dañar la infraestructura y edificaciones, poniendo en riesgo la vida de las personas. Ejemplos de ello se han registrado en la Silesia polaca, en algunas zonas de New Castle en Inglaterra y en la minería en pequeña escala en la zona de AmagáAngelópolis en Colombia.

Derrames de sustancias químicas Los combustibles y sustancias químicas usados en las actividades mineras suelen ser de naturaleza peligrosa y pueden ser tóxicos para los seres humanos, animales y plantas. La mayoría de ellos son también de uso común en otras industrias, por ello su manipulación, procedimientos de transporte y atención de emergencias es un tema conocido y manejado por un buen número de especialistas. La minería usa un número pequeño de sustancias químicas, pero lo hace en grandes cantidades. Es el caso del cianuro, ácido sulfúrico, cal, hipoclorito de sodio y mercurio, entre otros. Los riesgos asociados son bien conocidos.

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Estas sustancias generalmente son transportadas desde el lugar de abastecimiento al emplazamiento minero o de éste a su depósito en un destino determinado. Las vías que se usan en los tramos más grandes, son de uso público y los vehículos transitan a través de pueblos y áreas fuera del emplazamiento minero. Las prácticas seguras en su almacenamiento, manipulación y transporte evitan accidentes. Sin embargo, la negligencia o situaciones eventuales son causa de accidentes. El caso del derrame de mercurio de Minera Yanacocha en el Perú es ilustrativo (Ver Recuadro 11).

Recuadro 11

Derrame de mercurio en el Perú: El caso de Yanacocha

Minera Yanacocha SRL opera una mina de oro a tajo abierto en el norte de Perú. Como subproducto de la producción aurífera produce mercurio, que es vaciado en botellas metálicas selladas de 200 kilogramos cada una, y luego transportado fuera de la mina. Un cargamento de estas botellas, junto con cilindros vacíos de cloro, fue transportado el día 2 de junio de 2000. Como resultado de una serie de sucesos, entre los cuales parece haber habido una inadecuada preparación del vehículo, hubo fugas de mercurio calculadas en 151 Kg en una de las botellas, que se esparcieron a lo largo de cuarenta km de la carretera que pasa por tres poblados: San Juan, Choropampa y Magdalena. El conductor sólo informó de la pérdida de uno de los cilindros de cloro, sin percatarse del derrame de mercurio hasta el día siguiente. Durante ese intervalo, los habitantes de los pueblos y áreas vecinas encontraron y recogieron parte del mercurio y lo manipularon ellos mismos, tratando al parecer de fundirlo con la esperanza errónea de recuperar oro. Esto fue hecho en espacios cerrados con mala ventilación, por lo que se presentaron casos de intoxicación aguda. En las semanas siguientes, entre doscientos a trescientos vecinos presentaron niveles diversos de exposición al mercurio y variables grados de enfermedad. Como en muchas emergencias, faltó preparación para manejar un hecho de esta naturaleza, siendo las respuestas iniciales confusas y la información entregada por los protagonistas, parcial, lenta y tardía.

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Durante un período prolongado se advirtió a la población sobre los riesgos de la manipulación del mercurio por diversos medios (altavoces, reuniones y avisos en periódicos), solicitando la devolución del metal. Este llamado no fue atendido en un principio, presentándose en los centros de salud numerosos pacientes con dermatitis de contacto causada por la manipulación. Durante esta etapa, las autoridades sanitarias no fueron conscientes de la gravedad de los hechos y desconocieron las consecuencias clínicas de la inhalación de vapores mercuriosos. Asimismo, las investigaciones del accidente concluyeron que el equipo de logística encargado de la búsqueda y limpieza del mercurio no usó los equipos adecuados de respuesta a emergencias. Durante el mes siguiente el número de personas afectadas aumentó. La empresa debió entonces apelar a la compra del metal, logrando de esta manera recuperar el 45% de la cantidad vertida. Un 15% del metal se perdió por evaporación y se desconoce aún el paradero del resto del mercurio. Un mes y medio después, 511 personas habían sido tratadas por alguna forma de intoxicación con mercurio y 134 debieron ser hospitalizadas. Sobre las causas directas del accidente • Se informó que el conductor del camión se encontraba enfermo y viajaba solo, aun cuando la práctica informal de la mina es que siempre debe haber un segundo conductor.

CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

• No había procedimientos formales para el proceso de carga del mercurio a los camiones. • No se usó la parihuela especial diseñada para las botellas de mercurio. • Los cilindros vacíos de cloro gaseoso no se aseguraron con firmeza. • Se usó un camión de cama plana en lugar de un remolque cerrado. • La carga fue mal estibada, colocándose las botellas pesadas de mercurio en la parte trasera del remolque, y se combinaron materiales peligrosos (mercurio y cloro) en un mismo envío. • A lo anterior hay que agregar que la ruta de la mina a la Carretera Panamericana a lo largo de la costa peruana tiene inclinadas pendientes y vías zigzagueantes con secciones escabrosas y baches y atraviesa una serie de pueblos y aldeas. Sobre la respuesta inicial a la emergencia La respuesta inicial al derrame fue lenta. Entre los factores que contribuyeron a esta situación se encuentran: • La empresa no tenía un plan de respuesta a emergencias para los derrames de mercurio que ocurrieran fuera de su propiedad. • Confusión respecto de la responsabilidad por el incidente (transportador versus mina). • Falta de colaboración de la población en muchos casos. • Mala comunicación entre la compañía y las autoridades locales. • Ubicación remota del derrame que demoró la llegada del equipo analítico y de limpieza.

• Distribución del derrame de mercurio en un área amplia. Sobre la respuesta una vez reconocida la existencia de una emergencia de salud pública La empresa tomó el control de la respuesta a esta emergencia, lo que incluyó la delineación de la zona contaminada, la remediación vial y domiciliaria, la supervisión ambiental, el desarrollo de un plan de indemnización y la participación en el diagnóstico y tratamiento de la población afectada. Acciones de seguimiento Luego del derrame, el Ministerio de Energía y Minas emitió una resolución ordenando que las compañías mineras presentaran planes de contingencia y manuales operativos para el transporte de sustancias tóxicas o peligrosas, incluyendo al cianuro, mercurio, ácido sulfúrico, combustibles y lubricantes, cal, hidróxido de sodio y peróxido de hidrógeno. La empresa, por su parte, ha tomado las siguientes medidas: • Contratar a un supervisor de transporte de sustancias peligrosas. • Control de tráfico entre Cajamarca y la costa, para inspeccionar el estado físico de los conductores y mecánico de los camiones. • El transporte de material peligroso se hará en convoyes y sólo de día. • Se realizarán programas de capacitación para las autoridades y comunidades locales, a fin de explicar las actividades operativas y materiales peligrosos usados en el emplazamiento, incluyendo los planes de emergencia y cómo se puede ayudar a la reducción de los riesgos.

• Confusión sobre cuánto mercurio se había perdido realmente. Fuente: Elaborado a partir de la información proporcionada por una Comisión Independiente de la Corporación Financiera Internacional y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones en julio del 2000 e información sobre el accidente en el APELL para minería (UNEP, 2001).

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Incendios y explosiones Los explosivos son usados en distintas actividades económicas. En la minería se emplean explosivos de variada composición y para diferentes propósitos. Todavía se usan en pequeñas explotaciones elementos tales como pólvora; en otros niveles de producción se usa dinamita de seguridad, gas carbónico comprimido y, por supuesto, la mezcla de nitrato de amonio con combustible diésel o fuel oil, conocida como anfo, la cual se prepara sólo en el momento mismo de su uso, reduciendo el riesgo de su manipulación y transporte, pues sus componentes aislados no son explosivos y se movilizan por separado. Pero no sólo este tipo de materiales puede causar explosiones. Sustancias químicas como solventes, amoníaco, azufre y algunas cantidades mínimas de reactivos de proceso, acetileno para uso en los talleres de las minas, producción de oxigeno, entre otros, son todos elementos muy volátiles que pueden detonar o causar incendios. Las minas con suministro legalizado de estos materiales los almacenan de acuerdo con las normas de los productores y de los organismos de control en polvorines. No obstante lo anterior, es una práctica muy común el transporte ilegal de material de voladura en vehículos de transporte público no especializado por cuenta de mineros artesanales.

Riesgos en minas clausuradas

La estabilidad y la seguridad de las minas debe considerarse desde el inicio del diseño y contemplar también en ese momento la fase del cierre de la mina.

Las minas clausuradas pueden ser fuente de accidentes, por ejemplo, por escapes catastróficos de aguas contaminadas (aguas ácidas ricas en metales). De igual manera, las presas inactivas no son inmunes a las fallas y aunque ocurren pocos accidentes en ellas, pueden originarse producto del aumento del nivel del agua represada, lo que genera rebalses o deslizamientos, así como por efecto de los sismos. Como norma básica, se debería tener un inventario de sitios en donde han sido abandonados antiguos trabajos y, en el caso de la minería subterránea, los accesos a los trabajos de ventilación, bocaminas y de otro tipo deberían ser localizados y señalizados para impedir la caída en ellos de animales o de personas. Si la autoridad no encuentra a los responsables de estos trabajos, debería interesarse en efectuar esta labor. La estabilidad y la seguridad de las minas debe considerarse desde el inicio del diseño y contemplar también en ese momento la fase del cierre de la mina. Debe tenerse en cuenta que una vez cerrada la mina ya no habrá disponibilidad de recursos o de personas para encargarse de las emergencias allí ocurridas.

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

MANEJO DE RIESGOS Y EMERGENCIAS MINERAS El espacio local es el ámbito natural para el ejercicio de la gestión de riesgos. El desafío consiste en superar las condiciones de vulnerabilidad existentes. En tal sentido, son los actores locales los que deben estar en capacidad de enfrentar sus riesgos particulares y superar las condiciones de vulnerabilidad específica. Los impactos mineros identificados en la sección anterior requieren de un liderazgo claro de las autoridades locales para establecer mecanismos adecuados de prevención y atención de emergencias. El objetivo de la acción de los gobiernos locales debe ser reducir al máximo los efectos negativos de la actividad minera y la promoción del desarrollo local sostenible. En este sentido, la gestión local debe estar dirigida a reducir el grado de exposición de la comunidad frente a la posibilidad de ocurrencia de accidentes o desastres en áreas vulnerables. Esta es una responsabilidad que debe ser compartida con todos los actores de pueblos y localidades mineras.

El gobierno local debe actuar como articulador de este compromiso social, promoviendo una visión preventiva para la gestión de riesgos.

RESPONSABILIDADES Y COMPETENCIAS DE LOS DISTINTOS ACTORES EN LA GESTIÓN DE RIESGOS MINEROS El control de riesgos y el manejo de emergencias guarda una estrecha relación con los temas de gobernabilidad, coordinación interinstitucional y participación ciudadana. Todos los actores relacionados con la actividad minera tienen distintos niveles de responsabilidades y competencias. En este sentido, la comunidad local es un actor principal con intereses legítimos sobre su medio ambiente. Como actor activo no sólo tiene el interés, sino el derecho y la responsabilidad de tomar acciones para prevenir daños ocasionados por los fenómenos naturales, las actividades industriales y su propia actividad cotidiana.

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El espacio local es el ámbito natural para el ejercicio de la gestión de riesgos. El desafío consiste en superar las condiciones de vulnerabilidad existentes.

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Las compañías mineras Son responsables directas, en todos sus niveles, de los impactos, amenazas y riesgos que producen sus actividades en el entorno en que éstas se desarrollan. Por lo tanto, están obligadas a minimizar riesgos y asegurar respuestas eficaces a las emergencias e informar a las autoridades competentes aspectos tales como: El inventario de los ecosistemas existentes, la geomorfología y características climáticas y sísmicas; el contexto social, económico y cultural del área en que se va a ubicar el emplazamiento minero y de las zonas de influencia del proyecto minero. La identificación de los impactos sobre los ecosistemas, el medio físico, socioeconómico y cultural. La identificación de riesgos probables y un mapa de riesgos que precise el grado potencial de cada uno de los mismos. Planes de remediación al cierre de operaciones. Las sustancias tóxicas, reactivas, explosivas o inflamables de uso común o en almacenamiento dentro de la instalación que entrañen un peligro; las condiciones de seguridad de sus instalaciones tales como plantas de procesamiento, depósitos de relaves y desechos industriales; la situación de los circuitos eléctricos y las pozas de almacenamiento de agua. La identificación de potenciales averías o fallas en la seguridad de instalaciones tales como presas de relaves y depósitos de explosivos, que pudieran ser provocadas por fenómenos naturales como lluvias intensas, vientos, huracanes, terremotos y otros y que pudieran originar desastres por efecto “dominó”. Sistemas de prevención de accidentes en todo el ámbito de su actividad; infraestructura, equipo y personal experto en el control de riesgos, dentro y fuera de sus instalaciones. Planes, equipo y personal capacitado para la respuesta a situaciones de urgencia o emergencia, de origen natural, antrópico o tecnológico, dentro y fuera de sus instalaciones. Sistemas de comunicación rápida en dos niveles:

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

- Local: con las autoridades, servicios públicos de salud, bomberos, policía, entre otros. - En el ámbito regional o nacional: autoridades competentes, organismos de defensa civil, prevención de desastres, otros. Sistemas de información permanente y de alerta temprana, dirigidos a las comunidades locales. Programas de formación y capacitación sobre temas ambientales, identificación de riesgos, temas minero-productivos dirigidos a las comunidades de los poblados próximos al emplazamiento minero, información relevante en materia de seguridad industrial y salud ocupacional.

Los gobiernos nacionales y agencias locales Sus responsabilidades en la gestión de riesgos ambientales mineros, debieran ser las siguientes: Informar a las comunidades, en forma adecuada y oportuna, sobre el ingreso e instalación de las compañías a las que autoriza para realizar actividades mineras. Procurar que las comunidades locales conozcan el marco legal y las regulaciones existentes y, por lo tanto, sus derechos y responsabilidades. Efectuar la fiscalización de su competencia, sobre el cumplimiento de las regulaciones ambientales y de seguridad minera, para garantizar su cumplimiento y realizar las correcciones que sean necesarias. Establecer la coordinación con los sistemas nacionales de prevención y atención de emergencias, para el manejo de situaciones de riesgo y la preparación para la respuesta a emergencias mineras. Atender mediante regulaciones y capacitación los casos de actividades informales mineras. Capacitar en escuelas y centros de salud sobre la temática ambiental minera.

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Los gobiernos locales Los gobiernos locales tienen como obligación: Conocer su territorio: sus recursos naturales, geografía, clima y sismicidad. Identificar las operaciones mineras en actividad, sus representantes legales y voceros. Conocer la legislación minera y ambiental que regula las actividades mineras en el país. Liderar la vigilancia comunitaria, creando, por ejemplo, un Grupo Coordinador. Validar su capacidad de interlocución ante los operadores de proyectos mineros. Obtener información pública oficial sobre las características tecnológicas de los procesos técnicos mineros y metalúrgicos diseñados para la explotación de los recursos mineros. Identificar las minas cerradas y sus titulares, informando a las autoridades ambientales sobre la situación y eventuales responsables. Diseñar programas de capacitación destinados a la promoción de redes y sistemas de vigilancia ambiental comunal. Comandar los planes de respuesta de su competencia preparados por el Grupo Coordinador. Para llevar a cabo su labor, los gobiernos locales pueden hacer uso de distintas herramientas, como por ejemplo, la guía para promover la concientización y preparación de emergencias a nivel local APELL de Naciones Unidas (Ver recuadro 12).

La comunidad local Las comunidades locales deben conocer los peligros a que están expuestas y las medidas de protección con las que pueden contribuir. Como potenciales receptoras de impactos y daños, deben prepararse para actuar de manera rápida y encauzada.

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CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en cooperación con la Asociación de la Industria Química de los Estados Unidos y el Consejo Europeo de las Federaciones de la Industria Química, elaboró un manual cuyo objetivo era disminuir los impactos negativos de los accidentes y emergencias provocados por productos químicos. Es el Manual APELL, por su sigla en inglés (Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level), sobre “Concientización y preparación para emergencias en el ámbito local”, diseñado para propiciar la toma de conciencia en relación con los riesgos existentes en el ámbito local, promover la elaboración de planes integrados para la respuesta a emergencias y mejorar la prevención de accidentes. Más adelante se elaboró un Manual APELL específico para minería dirigido a minas, refinerías y fundiciones, que cubre contingencias relativas a factores operacionales y accidentes humanos, o eventos naturales como sismos, lluvias,

accidentes de transporte, teniendo en cuenta que estos eventos son imprevisibles. En relación con las comunidades, ayuda a entender mejor las operaciones mineras y a identificar los riesgos, partiendo del hecho de que con frecuencia las comunidades no están bien informadas ni preparadas para las emergencias y de que una respuesta local rápida a los accidentes limita las lesiones a la gente y los daños a la propiedad y el medio ambiente. La heterogeneidad en la infraestructura comunal, las capacidades de respuesta, riesgos, escalas, recursos y marcos reglamentarios hacen que la aplicación del APELL sea única para cada operación y cada comunidad. En cuanto a las operaciones en pequeña escala que carecen de organización, equipos y otros para enfrentar situaciones de emergencia, es importante la iniciativa y el liderazgo en la respuesta por parte de las autoridades locales, puesto que los accidentes que ocurren en este tipo de minería pueden causar daños fuera del emplazamiento, especialmente cuando las pequeñas operaciones se concentran en un área.

Con frecuencia surgen organizaciones de distinta índole que pretenden asumir la vocería de estas comunidades y en su afán de guiarlas en los procesos de consulta, no siempre alcanzan los niveles deseables de información cualificada de carácter técnico, económico y social. Frente a una nueva instalación minera, es común que surjan una gran variedad de rumores respecto de las bondades o peligros del proyecto, muchos de los cuales no tienen ningún asidero científico real. La entrega de información oportuna y confiable puede evitar el surgimiento de rumores y contribuir a establecer buenas relaciones entre todos los actores desde antes de iniciadas las operaciones mineras.

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Recuadro 12

APELL para minería: Una guía para promover la concientización y preparación para emergencias a nivel local (APELL Awareness and preparedness for emergencies at local level)

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e ha visto que la minería es y será una actividad importante para los países latinoamericanos. La pregunta que surge, entonces, es cómo asegurar que ésta contribuya al desarrollo local sostenible de pueblos y localidades mineros. En este contexto, los gobiernos locales pueden contribuir impulsando la creación de un entorno favorable para el desarrollo local, asumiendo un papel de liderazgo, de activación y canalización de las fuerzas sociales. Asimismo, los gobiernos locales pueden promover la articulación de iniciativas de cooperación público-privada de modo tal de impulsar la capacidad asociativa del sector empresarial, fomentando así los espacios de innovación y desarrollo productivo territorial.

’’

Pero, ¿qué se entiende por desarrollo local? El desarrollo local es un conjunto de dinámicas políticas, institucionales, económicas y sociales que persiguen de manera coordinada el logro de propósitos comunes de bienestar, convivencia y calidad de vida para todos los grupos sociales que se encuentran en un territorio determinado10

’’

El desarrollo local es un proceso de cambio estructural localizado en un territorio específico, asociado a un permanente incremento de la calidad de vida de cada individuo miembro de la comunidad y habitante del territorio. Como ya se ha dicho, en este proceso, los gobiernos locales juegan un papel clave como articuladores del desarrollo integrado del territorio. El desarrollo local comprende distintos ámbitos y temáticas, en un contexto de cambio e interacciones con el medio regional, nacional e internacional (Ver Gráfico 5). La actividad económica tiende a prevalecer como motor del desarrollo, y produce efectos claros en los otros ámbitos de la realidad que no deben desconocerse. Por ejemplo, la actividad minera tiene impactos en el modo de vida de la comunidad donde se localiza, en los flujos humanos y financieros, y en el medio ambiente del que se extraen los recursos. La gestión 10. IDRC (2001).

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DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES / CAPÍTULO 4

S

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Recursos físicos

Gráfico 5

Ámbitos del desarrollo local

Recursos económicos / financieros

Desarrollo local Recursos humanos

Recursos técnicos

Fuente: ILPES, 1998.

Recursos socioculturales

municipal debe responder a estos impactos, desarrollando soluciones efectivas de acuerdo con los recursos con que cuenta, lo que demanda esfuerzos técnicos y humanos importantes. El desarrollo local implica un proceso compuesto de varios pasos: Primer paso: conocer el territorio Para establecer la línea base desde donde se evaluará el proceso de desarrollo se necesita conocer el territorio con sus recursos naturales, políticos, sociales y económicos, de modo de ordenarlos y aprovecharlos de un modo eficiente y sostenible.

’’

Este conocimiento de la realidad local se construye de abajo hacia arriba, mediante un proceso de coordinación de actores que solidarizan con su territorio y que hacen de él su núcleo de identidad básico, donde la cooperación público-privada es esencial. El objetivo colectivo debería ser el desarrollo de territorios innovadores y competitivos11

’’

La actividad minera, como factor de desarrollo local, también afecta los recursos naturales de los que dispone la comunidad para sustentar su futuro. Se evidencia, de este modo, una transacción que se debe identificar, evaluar y considerar al momento de enfrentar el tipo de desarrollo local que se dará en un territorio particular. 11. Iván Silva, en Ruiz, Ariela, relatora (2001).

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CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

Segundo paso: plantear objetivos y metas Para plantear los objetivos o metas que sean deseadas por la comunidad, a partir de los recursos y capacidades que les ofrece su territorio, se deben incorporar las expectativas sobre el futuro de la comunidad, buscando acuerdos mayoritarios que permitan una mejor calidad de vida de los habitantes, y de las generaciones futuras. Este punto incluye la necesaria diferenciación entre las expectativas que surgen con un gran proyecto minero, de las que aparecen con el desarrollo de operaciones de menor tamaño y desarrollo empresarial. Para completar con éxito este segundo paso, es importante contar con el liderazgo del gobierno local. El acuerdo sobre el futuro común permite coordinar los esfuerzos de los distintos actores y a la empresa minera clarificar y planificar cómo puede incorporarse a este proceso. Las empresas mineras grandes cuentan con planes y políticas o al menos iniciativas de desarrollo local, para canalizar sus recursos y esfuerzos en esta materia. Relacionarse con una comunidad que tiene clara su visión de la actividad y del tipo de desarrollo que quiere lograr, genera un diálogo provechoso e igualitario para ambas partes. Tercer paso: plan de desarrollo municipal Un plan de desarrollo municipal o comunal es la carta de navegación definida en conjunto entre la comunidad y el gobierno local y es el medio que la comunidad tiene para fiscalizar el cumplimiento de los objetivos planteados. Una vez construido el plan, debe coordinarse los distintos elementos que permitan su cumplimiento. Es importante tener presente que cada municipio es único al momento de diseñar procesos de desarrollo local mediante instrumentos de gestión y participación apropiados a su realidad. El concepto de apropiación es clave pues señala la necesidad de que cada comunidad se haga cargo de su propio desarrollo y de decidir los posibles caminos. Un buen ejemplo al respecto se encuentra en la iniciativa “Corredor Oro de los Andes” en Perú (Ver Recuadro 13).

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Recuadro 13

El Corredor “Oro de los Andes” en Perú

La concertación entre los municipios del Departamento de Ancash, junto al trabajo cooperativo con otros actores privados y públicos, han permitido la materialización de diversos proyectos de desarrollo. La minería, en este contexto –básicamente el proyecto de gran minería de Antamina– ha sido considerado un aliado para el desarrollo de la Región. Tres proyectos concretos han servido para demostrar la utilidad de la acción concertada y cooperativa: (i) un programa de manejo de residuos sólidos, (ii) la mesa nacional de diálogo para la minería, que entre otras cosas sirvió para la implementación del canon minero, y

(iii) la carretera Pativilca-HuallancaTingomaría. Tanto en la primera como en la tercera iniciativa, los actores privados y públicos suministraron bienes específicos, así como servicios que permitieron la materialización de ambas obras. Adicionalmente se ha conseguido el pago complementario, por parte de la compañía minera Antamina, de cien millones de dólares, los cuales deberán ser invertidos en el Departamento de Ancash, mediante una matriz única de proyectos priorizados. Fuente: Presentación del alcalde de Huallanca, Perú, señor Luis Barrenechea, en el Seminario Taller Internacional con Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe, organizado por CEPAL en Santiago de Chile, del 1 al 5 de Octubre de 2002.

Así, el desarrollo local puede ser concebido como un proceso de articulación de actores que solidarizan con su territorio. Se trata de actores (empresas, por ejemplo) del territorio y no en el territorio (Ver Recuadro 14).

DESAFÍOS Y PROBLEMAS DEL DESARROLLO LOCAL En términos de desafíos, los procesos de desarrollo local deben tender a: La apropiación territorial El desarrollo local debe surgir a partir de la participación de todos los actores en el territorio, a través del aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y naturales y de las potencialidades que la comunidad tiene para alcanzar una mejor calidad de vida y la realización de los intereses de cada uno de sus habitantes. Afirmar la identidad cultural El desarrollo local debe aprovechar y fortalecer la identidad cultural de su comunidad, en un mundo donde ésta tiende a ser subsumida por los procesos de globalización. Ello

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CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

Asociatividad La asociatividad fortalece la gestión municipal. Su objetivo es que los municipios puedan enfrentar todos los desafíos que se están presentando en el mundo moderno, como por ejemplo: (i) aumentar la eficiencia del gasto público, mediante la reducción de gastos (compartir profesionales para prestación de servicios de salud, educación, entre otros); (ii) mejorar la capacidad de propuesta y potenciar el cumplimiento de objetivos de gobierno municipal, por ejemplo mediante el fomento del desarrollo productivo. Entre los elementos facilitadores de la asociatividad destacan: • La existencia de una cultura de cooperación en la sociedad civil. • El conocimiento global e integral del territorio y sus problemas. • La presencia de un gobierno local con una gestión que mire el territorio en que se inserta su gestión más allá de los bordes políticos de su municipio. Ello permite reconocer cuando un problema o situación puede ser mejor enfrentado en asociación con otros actores del espacio afectado. Ejemplo: para un río que atraviesa más de un municipio y tiene problemas de contaminación, una solución efectiva sería la que considere la asociación de todos los municipios involucrados en la cuenca. Los posibles obstáculos podrían ser: • El clientelismo político o el seguimiento a ultranza de ideologías específicas • La existencia de autoridades municipales con poca autoestima • La presencia de rivalidades para el liderazgo local.

Liderazgo El liderazgo ha sido asociado con fuertes personalidades que logran convocar e impulsar por su propia iniciativa proyectos de desarrollo local. En el trasfondo está la idea de que el liderazgo es la capacidad de saber dar órdenes, de que los líderes son personas que consiguen que las cosas se hagan. Además, también puede apelarse a la idea de que los líderes son personas de una capacidad extraordinaria, que llevan a la tierra prometida. Los liderazgos locales deben asumir nuevos desafíos y roles, que pasan por construir un proyecto futuro compartido por toda la comunidad y convocar a las distintas fuerzas del territorio tras ese proyecto. De esta manera el líder genera un sentido de pertenencia, una identidad compartida y confianza a través del diálogo. Identidad local La identidad local, entendida como los elementos que definen las particularidades y la esencia de una comunidad frente a otras, generada a través de un devenir históricosocial compartido, puede ser tanto un obstáculo como un facilitador de los procesos de desarrollo local. Estos procesos implican impactos en la identidad de quienes habitan el territorio donde se realizan. Al reconocer las particularidades de una comunidad se pueden conjugar las fortalezas y aspiraciones que subyacen a sus acciones, facilitando la participación comunitaria y apelando al sentido de pertenencia. Si no se reconoce la importancia de la identidad local en el proceso de desarrollo, se generan fracturas o exclusiones provocadas por una mirada sesgada y particular sobre el futuro de la comunidad.

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Recuadro 14

Conceptos claves del desarrollo local

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

permite una mejor apropiación de la realidad local y facilita enfrentar los desafíos que el desarrollo plantea. Articular /coordinar El desarrollo local debe responder a una voluntad de gestión asociativa entre los representantes públicos y privados, para recoger y estimular todos los elementos propios y también los recursos externos, para generar nuevos proyectos de desarrollo que tengan una identidad propia. Planificar Se trata de proyectar las capacidades locales más allá de la actividad extractiva, involucrando a la industria minera en el desarrollo local. Este punto implica la participación más estrecha de los distintos actores de la comunidad y de las empresas que operan en el territorio, considerando el contexto económico nacional, regional y global, en conjunto con las entidades gubernamentales y no gubernamentales locales. Fortalecer el liderazgo del municipio El gobierno local debe transitar desde la administración a la gestión, con capacidad de liderazgo para articular y conducir las fuerzas y recursos de su localidad hacia un futuro sustentado en acuerdos mayoritarios. Requiere esfuerzos de participación ciudadana y el uso adecuado de instrumentos de gestión municipal. Al enfrentar estos desafíos, surgen también problemas que pueden ser vistos como debilidades y amenazas que hay que enfrentar (Ver Recuadro 15). Asegurar el desarrollo local sostenible de pueblos y localidades mineras plantea una serie de desafíos para las autoridades locales, los que se describen a continuación.

PROMOVER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA La participación ciudadana permite conocer los intereses, aspiraciones y problemas de la comunidad, a la vez que es el medio por el cual los líderes locales pueden presentar sus propuestas, difundirlas y sumar esfuerzos en pro del desarrollo local.

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CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

El Recuadro 16 presenta algunos elementos comunes en las diversas experiencias sobre participación ciudadana en América Latina. La participación ciudadana puede darse en distintos ámbitos, desde la consideración de un tema ambiental específico hasta el tratamiento de la sostenibilidad a largo plazo (Ver Gráfico 6). La mayor parte de las iniciativas por lo general no van más allá del primer nivel del esquema de la EPA. Esto puede deberse a varias razones: aspectos relacionados con costos, tiempo y recursos, diferentes percepciones y capacidades de los distintos actores.

Según los alcaldes: • Asimetrías entre el gobierno local y las empresas • Falta de apoyo tecnológico y programas de fomento y capacitación para la pequeña minería. • Falta de instrumentos y recursos para la planificación.

Según los observadores (del sector privado y público): • Tenencia de la tierra y pueblos indígenas. • La distribución de beneficios. • Falta de participación ciudadana en la tramitación de nuevos proyectos.

• Falta de confianza entre los actores.

• Incertidumbre sobre la diversificación económica después del cierre.

• Los impacto sociales negativos de la minería quedan en las comunidades.

• Ausencia de experiencias exitosas de las comunidades mineras.

• Débil coordinación entre el gobierno central y el gobierno local.

• Carencia de datos en el nivel local.

• Baja motivación de las micro-empresas para buscar las asociaciones mutuas. • Incertidumbres en la aplicación de las garantías ambientales (en accidentes y cierre de faenas). • Se desconoce cómo lograr que la minería sea un socio para el desarrollo local, luego del cierre de minas.

• Débiles sistemas de comunicación entre empresas y comunidades. • Técnicas, instrumentos e instancias alternativas y tradicionales para el manejo de conflictos. • Asimetrías de poder político, conocimientos y recursos entre los actores. • Faltan mecanismos para motivar la comunicación, coordinación y capacitación de los diversos actores.

Fuente: Seminario Taller Internacional con Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe, organizado por CEPAL en Santiago de Chile, del 1 al 5 de octubre 2002.

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Recuadro 15

Principales debilidades y amenazas para el desarrollo local en las localidades mineras

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Recuadro 16

Elementos comunes a las experiencias de participación ciudadana en la Región

Cultura participativa: El centralismo se puede considerar como un patrón más bien vertical y jerárquico de la sociedad. Los procesos públicos en muchos países se caracterizan por un marcado centralismo económico, político e institucional. En general, no ha existido una cultura de consulta en la toma de decisiones y son más bien recientes los esfuerzos por avanzar en prácticas de participación y consulta. Todo lo anterior se expresa en una débil voluntad política hacia la participación. Preponderancia de los factores económicos sobre los sociales y ambientales: En las decisiones de inversión suelen pesar más los factores técnicos y económicos. Los ambientales y sociales están siendo incorporados desde hace menos de una década, por lo que hay cierta inercia que vencer en muchas instituciones y personas. Ausencia de políticas participativas: Las políticas públicas de transporte urbano, de desarrollo de pueblos originarios, de desarrollo de recursos hídricos, energéticas, de uso de suelo, suelen ser instrumentos incompletos en lo relativo a la participación de las comunidades en la resolución de conflictos generados por proyectos que se enmarquen en esas políticas. Los conflictos ambientales que surgen, producto de proyectos de inversión, por lo general se concentran en temas de políticas que no existen. Se trata de temas que, en la mayoría de los casos, superan el ámbito propio de los proyectos cuestionados. Poca experiencia en la evaluación de impactos sociales: Los países latinoamericanos han integrado hace poco los aspectos ambientales de un modo más

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coordinado en sus cuerpos legislativos, pero en los temas sociales esta práctica es aún muy incipiente. Bajos niveles de confianza entre actores: Los actores relacionados con la minería son muy diversos y tienen relaciones históricas que no han estado ausentes de conflictos agudos. Por lo mismo, en muchas ocasiones el nivel de confianza mutua es bajo y es un gran desafío el establecimiento de relaciones constructivas para buscar soluciones a eventuales conflictos, porque priman intereses partidistas o personales por sobre el interés general, hay un trato discriminatorio o corrupción en la gestión pública y en el accionar del sector privado. La asimetría del poder: El poder es un concepto relativo, considerando la acepción más directa de la palabra que está asociado a la posesión de recursos económicos, información y contactos. Los actores de la minería son muy heterogéneos y por lo tanto con niveles de poder muy disímiles, lo cual dificulta una relación equilibrada en la eventualidad de conflictos. Ausencia de mecanismos para manejar conflictos: Los mecanismos tradicionales provistos por los tribunales de justicia tienen una serie de desventajas, asociadas en unos casos con la lentitud de los procedimientos, su costo y el desgaste, incluso psicológico, de los actores involucrados. No en todos los países latinoamericanos existen instituciones alternativas para manejar conflictos, salvo mecanismos de conciliación y arbitraje en las Cámaras de Comercio, o centros incipientes de resolución de conflictos en algunos países andinos.

CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

Sostenibilidad a Largo Plazo Gráfico 6

Medio Ambiente + Economía + Sociedad Enfoque de Ecosistemas Múltiples programas, Múltiples medios, Múltiples temas Programa Único. Un Medio. Un tema

Niveles de participación comunitaria en la protección ambiental Fuente: EPA, United States Environment Protection Agency, en Kuramoto, J. y otros (2002).

Beneficios de la participación ciudadana en la gestión ambiental La participación ciudadana no sólo es deseable, sino además necesaria, generando beneficios para los ciudadanos y también para los agentes económicos y gobiernos (Ver Cuadro 12). Estos beneficios trascienden a los mencionados en este cuadro y pueden en el mediano y largo plazo convertirse en capacidades que contribuyan a la construcción de una sociedad más participativa y el tránsito hacia un desarrollo sostenible. En el capítulo siguiente se presentan herramientas para la participación ciudadana informada.

ACCESO A LA INFORMACIÓN El reconocimiento del derecho de la ciudadanía a acceder a información es un aspecto clave para garantizar su participación en las decisiones que le atañen y constituye una pieza elemental de los nuevos derechos en América Latina. En la mayoría de los países, los titulares de derechos mineros están obligados a presentar información de carácter técnico, económico, ambiental y de aspectos relacionados con la seguridad a las dependencias estatales competentes del sector minero, conforme con las disposiciones de las leyes de minería y sus reglamentos.

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Las autoridades locales deben garantizar que las comunidades tengan acceso a la información sobre los proyectos mineros, asegurando así su participación informada en la toma de decisiones y evitar la propagación de rumores y conflictos entre los distintos actores.

CONSOLIDACIÓN Y DEFENSA DEL TEJIDO SOCIAL

Cuadro 12

Beneficios de la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales

Beneficios para los ciudadanos

Beneficios para la Industria

Beneficios para el Gobierno

• Permite a los ciudadanos tener un mayor entendimiento acerca de los riesgos ambientales e impactos a los que ellos, sus familias y comunidades están expuestos. • Ayuda a desarrollar una democracia participativa. • Posibilita la cohesión y la responsabilidad social. · Fomenta la equidad en las oportunidades de desarrollo de los actores sociales. •Hace posible que el conocimiento y la experiencia local sean tomadas en cuenta en el diseño de los proyectos y planes y en su ejecución.

•Valida la información disponible sobre los impactos de los proyectos, mejora el entendimiento de las preocupaciones de la comunidad. • Reduce conflictos potenciales o acciones legales de la comunidad o el gobierno, al socializar puntos de vista sobre temas y obligaciones ambientales. • Reduce la posibilidad de retrasos o gastos futuros por la incorporación de temas y preocupaciones locales en etapas iniciales de los proyectos. • Propicia la participación ciudadana, facilita el acceso a las instituciones financieras que exigen el cumplimiento de estas prácticas. • Construye relaciones de confianza con los líderes locales, comunidades, ONGs y medios de comunicación y puede generar alianzas para la gestión de riesgos y emergencias.

• Facilita una toma de decisiones informada, con el aporte de la comunidad. • Aumenta la gobernabilidad por la mejora de la percepción y el entendimiento público de proyectos. • Permite contar con la vigilancia informada de la ciudadanía, para identificar y tomar acciones gubernamentales frente a las amenazas ambientales o violaciones de las regulaciones. • Alivia la escasez de recursos para la vigilancia, inspección y cumplimiento de las regulaciones. • Construye una amplia base para el consenso de programas para el desarrollo local. Genera soluciones creativas y apropiadas al entorno local.

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CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

Asegurar que la actividad contribuya al desarrollo local sostenible requiere del diálogo permanente entre todos los actores de la localidad: autoridades, empresas y comunidad. Esto puede contribuir a prevenir y atacar problemas sociales, tales como el alcoholismo, la drogadicción y prostitución, por ejemplo. La consolidación y defensa del tejido social requiere de un esfuerzo sistemático de las autoridades locales para la “construcción de ciudadanía”, esto es, el aumento del capital social de las localidades y pueblos mineros. Como existen desigualdades entre los integrantes de la comunidad, para incrementar ese capital social se habla de empoderamiento, como un proceso “que tiene como propósito igualar las oportunidades de los actores sociales, siendo el criterio el de transformar a los sectores sociales excluidos en actores y de nivelar hacia arriba a los actores débiles”12 (Ver Recuadro 17).

CIERRE DE MINAS Y FAENAS MINERAS Debido a que los minerales son un recurso no renovable, es imprescindible que las autoridades locales tengan conciencia de lo que le sucederá a su comunidad una vez que las minas terminen sus operaciones y cómo este hecho afectará la vida de la región. Esto no sólo comprende los elementos ambientales, sino también involucra, con el mismo nivel de importancia, los aspectos socioeconómicos. El concepto de cierre de mina es un tema muy nuevo, que no tiene reglamentación específica en la mayoría de los países de la Región. En algunos, hay reglamentos previstos en la legislación ambiental, pero ningún país tiene legislación sobre impactos económicos y sociales por el cierre de faenas mineras.

Debido a que los minerales son un recurso no renovable, es imprescindible que las autoridades locales tengan conciencia de lo que le sucederá a su comunidad una vez que las minas terminen sus operaciones y cómo este hecho afectará la vida de la región.

La sostenibilidad de cualquier medida de desarrollo local se mide por su impacto después del cierre o abandono de la mina y sus instalaciones. Existen muchos ejemplos de ciudades con un nivel de vida más bajo que lo que exhibían cuando había actividad minera. Cuando la minería es la única fuerza generadora de iniciativas de desarrollo local, hay una gran probabilidad de que éste no sea sostenible, una vez que la actividad decaiga. Dos conceptos cruciales para minimizar los impactos socioeconómicos asociados al cierre de una faena minera en el ámbito local son el capital humano y el capital social. 12. Durston, John (2002).

El capital humano es el conjunto de conocimientos, capacidades, habilidades y 73

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Recuadro 17

Elementos claves del empoderamiento

• Creación de espacios institucionales adecuados para que los sectores excluidos participen en el quehacer político público. • Formalización de los derechos legales y resguardo de su conocimiento y respeto. • Fomento de la organización, de manera que las personas que integran el sector social excluido puedan efectivamente participar e influir en las estrategias adoptadas por la sociedad. Esta influencia se logra cuando la organización permite ampliar la red social de las personas que la integran. • Transmisión de capacidades para el ejercicio de la ciudadanía y el trabajo productivo, capacidades entre las que deben figurar los conocimientos prácticos esenciales y las herramientas para analizar

las dinámicas económicas y las políticas pertinentes. • Creación de vías que permitan no sólo acceder a los recursos y activos materiales, financieros y de información de dominio públicos, sino también controlarlos, para posibilitar el efectivo aprovechamiento de los espacios, los derechos, la organización y las capacidades, en competencia y en concierto con otros actores. • Apropiación de instrumentos y capacidades propositivas, negociadoras y ejecutivas. • Acceso a redes que trascienden el círculo cerrado de la comunidad pobre y el capital social comunitario, manifestado en diferentes formas de asociación. Fuente: Durston, John (2002).

competencias individuales que se acumulan en el tiempo y que existen en el ámbito local. Su grado de desarrollo es, a su vez, gravitante en la potencialidad del desarrollo local y en ese sentido las nuevas inversiones mineras constituyen un detonante para el desarrollo de las capacidades locales. Las necesidades de mejores servicios obligan a mejorar el capital humano para que pueda hacerse cargo de esta nueva demanda y satisfacerla con niveles eficientes de costo y calidad. El capital social puede ser definido como la capacidad que existe en el ámbito local para promover y desarrollar nexos de confianza interinstitucionales que se traduzcan en acciones concertadas y coordinadas de mutuo beneficio. El desarrollo del capital humano y social es clave porque permite a una comunidad mantener y aumentar su desarrollo de manera independiente de la actividad minera, una vez ocurrido el cierre o abandono de la faena o incluso una vez que la actividad comience a decaer. Para que una actividad minera pueda contribuir al desarrollo local de manera sostenible es necesario anticiparse al momento del cierre, mediante la planificación y considerando temas como los siguientes: Un entendimiento de todos los impactos económicos y sociales posibles que 74

CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

puede tener el cierre de mina sobre la comunidad. Los impactos económicos resultan del encadenamiento de actividades que pueden ser afectados por el cierre de una mina. La empresa minera constituye un mercado importante que desaparece con el cierre. Las actividades económicas locales de bienes y servicios destinadas a la mina serán particularmente afectadas. A su vez, un impacto social mayor puede resultar de la pérdida de la fuente de trabajo directa e indirecta que provee la compañía minera. Los impactos sociales están asociados con todas las iniciativas que reciben alguna contribución de la actividad minera: escuelas, servicios y programas de salud, fundaciones, proyectos culturales. Es importante asegurar la continuidad de estas iniciativas. Además de los costos asociados al posible desempleo y las consecuencias sociales relacionadas, existen otros costos que deben ser previstos y que pueden ser asumidos por los operadores mineros: la necesidad de pagar por el mantenimiento de caminos, telecomunicaciones, suministro eléctrico u otra infraestructura que haya sido antes financiada por la compañía y la necesidad de tratamiento de las aguas ácidas de mina. Las actividades de cierre y post cierre y sus consecuencias para el desarrollo local, deberán ser analizadas y acordadas por el operador minero y la autoridad competente al momento de tramitar los primeros permisos de explotación de una nueva iniciativa minera. La planificación del desarrollo local debe prever y responder a las condiciones que impone el eventual cierre de faenas mineras. Debe ser un proceso participativo con todos los actores involucrados: la comunidad, la compañía, y los gobiernos local y nacional. La empresa minera debe evitar tomar el papel protagónico que le corresponde a las instituciones locales. Las fundaciones pueden ser instrumentos muy efectivos para promover el desarrollo local después del cierre (Ver Capítulo 6). La promoción de actividades económicas más allá de la minería, debe contar con la búsqueda del acceso a mercados alternativos después del cierre; esto es crucial porque muchas veces las comunidades mineras están localizadas en regiones aisladas.

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

EL LEGADO HISTÓRICO: LOS PASIVOS AMBIENTALES No sólo las operaciones mineras actuales y futuras plantean desafíos ambientales y sociales importantes. En muchos casos resultan más problemáticos los continuos efectos de las minas y sus instalaciones de décadas, siglos o aun milenios atrás. Estas situaciones demuestran que algunos impactos pueden ser de largo plazo y que la sociedad está todavía pagando el precio por los recursos naturales extraídos por las generaciones anteriores. ¿Quién paga por los pasivos ambientales? Hay varias posibilidades según cuán antiguo es el legado minero, si se cumplieron o no las leyes del momento, quién es el dueño del sitio en la actualidad y la sucesión de compañías que lo explotaron. Se trata del desafío más complejo del sector minero (Ver Recuadro 18).

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La responsabilidad ambiental minera, por definición, dicta que las compañías mineras deben pagar el costo completo del cierre, la rehabilitación, la descontaminación y el seguimiento post cierre13

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El informe para América del Sur del proyecto Minería Minerales y Desarrollo Sustentable recomienda que es necesario que los Estados desarrollen una línea base que permita realizar la evaluación de impacto ambiental en forma adecuada y que efectúan labores de reparación y restauración en zonas impactadas por la minería. En Brasil, por ejemplo, debería elaborarse la información relativa a los pasivos ambientales dejado por minas abandonadas, reparando los sitios que causan mayor daño ambiental y social. En Bolivia es preciso aplicar las conclusiones del Plan de Acción Ambiental de Bolivia a otras zonas mineras, aparte de Oruro. En Chile, si bien el inventario de pasivos se está desarrollando en la actualidad, la falta de una línea base física, geoquímica y biológica a escala nacional es una reconocida falencia del sistema de evaluación de impacto ambiental. Asimismo es preciso intensificar los esfuerzos para resolver el abastecimiento de agua a los nuevos proyectos mineros compatibilizando los intereses económicos, sociales y ambientales en el ámbito local, y especialmente respetando los derechos de los pueblos originarios. En Perú, es preciso reparar zonas dañadas por la contaminación minera, en especial en lo que se refiere a uso de suelos, efectos en la biota y en los recursos hídricos. Lo mismo es requerido en Ecuador, aunque a menor escala. 13. D’Esposito en Da Rosa (1999).

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CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

Escenario

Responsabilidad

1. Mina de varios siglos de antigüedad.

1. Rehabilitación con fondos públicos. *

2. Mina histórica sin dueño identificable.

2. Rehabilitación con fondos públicos. *

3. Mina cerrada, dueño original identificable, pero actualmente en manos de otro.

3. Dueño actual podría ser responsable, o la rehabilitación podría hacerse con fondos públicos.*

4. Mina cerrada, dueño original todavía posee la mina.

4. Dueño/operador es responsable de prevenir daños a la propiedad vecina y de controlar los riesgos.

5. Mina todavía en operación.

5. Dueño/operador es responsable mediante un plan de cierre aprobado por la autoridad competente.

6. Mina operando en estado temprano de su ciclo de vida.

6. Dueño/operador es responsable mediante un plan de cierre aprobado por la autoridad competente.

7. Permisos han sido otorgados, pero no han comenzado las operaciones.

7. Los costos son internalizados al punto que lo permite el actual conocimiento científico y técnico.

8. Mina todavía no recibe permisos.

8. Los costos son internalizados al punto que lo permite el actual conocimiento científico y técnico.

Recuadro 18

Posibles responsabilidades para enfrentar los legados históricos

Fuente: Modificada de MMSD (2002) Nota: * Existe una tesis, sin desarrollo conceptual operativo, que propone que estos costos sean asumidos por el mercado, pues los contribuyentes actuales de los países productores no deberían pagar los costos ambientales causados por la demanda histórica de minerales.

LA DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA GENERADA POR LA MINERÍA “…la redistribución de la riqueza desde el nivel nacional al nivel de la comunidad local puede ser facilitada mediante reformas políticas y legales. Idealmente, el porcentaje de la riqueza recibido por una comunidad debería ser determinado mediante un proceso democrático e incorporado en acuerdos iniciales entre autoridades y compañías mineras. El diseño de la política, las regulaciones y los acuerdos deben reflejar la capacidad para implementarlos”14

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14. MMSD (2002).

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Sin duda, existen numerosas maneras en las cuales la actividad minera puede contribuir al desarrollo económico de una localidad. Una de las principales es mediante la oferta de empleo y la demanda de bienes y servicios locales. Desde el punto de vista de una empresa minera, las obligaciones que enfrenta para la distribución de la riqueza generada se pueden clasificar en15: Contribuciones que influyen en los costos fijos: gravámenes a la importación, impuestos a las transacciones, gravámenes a los derechos mineros (patentes por derechos de exploración y explotación), impuestos a los activos. Contribuciones que influyen en los costos de operación: regalías, impuestos al pago de intereses. Contribuciones derivadas de los resultados del ejercicio económico: tienen relación con el régimen impositivo a las utilidades de las empresas y pueden ser proporcionales o progresivas, siendo la primera de mayor aplicación en los países de la Región. Se plantea la necesidad de asegurar del mejor modo que la riqueza generada por la minería retorne a las localidades y regiones productoras. El Recuadro 19 presenta una síntesis de la realidad de los países mineros en la Región.

15. Véase Sánchez, F., G. Ortiz y N. Moussa. (1999).

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CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

Las situaciones nacionales En Bolivia la distribución de las rentas mineras cambió de la administración y uso centralizado desde el gobierno central a las regiones, a través de las prefecturas de departamento. Desde 1991, el 100% de las rentas mineras se destinan a los departamentos productores, debido a la Ley de actualización del Código de minería. Sin embargo, no se ha establecido en ninguna parte o código la participación de las localidades mineras en las rentas departamentales. La estructura del gasto depende de consideraciones políticas de las regiones de mayor gravitación o poder en el departamento.

cuales el Estado podría obtener recursos principalmente a través de altas inversiones en el país, durante la exploración, y del pago de impuestos en la etapa de explotación. En Perú en 1997 fue implementado el canon minero, que estableció la distribución de la renta minera entre los municipios provinciales y distritales. Dicha ley fue modificada en el año 2001, aumentando la base del canon al 50% de los ingresos y rentas que pagan los titulares mineros por el aprovechamiento de los recursos minerales. Además, se modificó la distribución del canon quedando un 20% del total recaudado en las municipalidades de la provincia donde se encuentra el recurso, 60% para las municipalidades provinciales y distritales del departamento donde se encuentra el recurso, y 20% para los gobiernos regionales en cuyo territorio se encuentra el recurso natural.

Brasil contempla un sistema tributario complejo en los 3 niveles de Gobierno; federal, estadual, y municipal. El impuesto más importante para las empresas mineras es el ICMS (Impuesto sobre operaciones relativas a la circulación de mercaderías), que es un tributo estadual, cuyas cuotas son variables de Los desafíos: En cuanto a los gobiernos estado en estado, y es cargado en todas las regionales y locales, en Chile los gobiernos etapas de venta del producto, en la cadena que regionales proponen que se les otorgue va desde el productor al consumidor final. mayor autonomía en la toma de decisiones, En Chile la legislación actual establece un retener una mayor fracción de los impuestos sistema centralizado de administración de los recaudados de la minería en la región, y la tributos, para su posterior repartición entre las creación de fondos de sostenibilidad a nivel regiones de acuerdo con consideraciones regional. En Perú, si bien el canon minero estratégicas o políticas. Además, las empresas establece el uso de los impuestos mineros mineras se pueden acoger a beneficios recaudados a nivel regional, se propone tributarios establecidos en el Decreto Ley 600 elaborar una normativa más clara sobre de inversión extranjera. En 2001 se modificó la cómo deben manejarse estos fondos, así ley de tributación con el objeto de que las como la creación de fondos de desarrollo empresas mineras aumentaran el pago de local que tengan un horizonte mayor en el impuestos. No es claro, sin embargo, que esta tiempo, mirando más allá de la minería. reforma tributaria cumpla con las metas de Lograr una distribución equitativa y una recaudación que se esperaban. legitimidad social de las rentas mineras recaudadas por el Estado entre los niveles En Ecuador las reformas de agosto del 2000 nacionales y locales, es clave en el avance al suprimieron las regalías e instituyeron el pago desarrollo sostenible de los países y de las de patentes de conservación y de producción localidades mineras. que buscan atraer mayor inversión privada para proyectos de mayor envergadura, en los

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Recuadro 19

La realidad sobre rentas mineras en América del Sur Fuente: Equipo MMSD América del Sur, (2002).

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os cambios producidos en los procesos productivos, políticos y comunicacionales requieren de decisiones y respuestas por parte de las autoridades locales cada vez más rápidas y flexibles, que maximicen los beneficios de la comunidad. Se trata de superar un estilo de administración para adoptar uno de gestión y de fomentar aspectos como el liderazgo y la asociatividad, dentro de un estilo proactivo de gobierno local. Para ello, tanto los gobiernos nacionales como los organismos internacionales promueven herramientas de gestión, espacios de reflexión y recursos para que los gobiernos locales se incorporen en ese nuevo escenario. A continuación se describen diversas herramientas que pueden ser utilizadas por las autoridades de pueblos y localidades mineras para una gestión local sostenible.

HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL Planificación estratégica La planificación es una función de la administración que permite anticiparse a contingencias, disponer de recursos, vincular la toma de decisiones con objetivos, recursos y plazos, disminuyendo la complejidad e incertidumbre que rodea a la organización. Planificar implica transitar de una situación A no deseada, a otra B considerada óptima, mediante un proceso lógico que, al menor costo, utilice al máximo los recursos disponibles. Se requiere considerar las condiciones actuales que rodean a la organización, a partir de las cuales definir metas u objetivos a alcanzar, establecer un plan de acción, asignar los recursos a las actividades definidas, para pasar a la ejecución. La planificación realizada se traspasa a un documento o “plan”, el cual permite su control y evaluación de los resultados y procedimientos realizados en su cumplimiento. La planificación es una función permanente de toda organización que se sitúe en un entorno cambiante. La planificación estratégica sigue este argumento general, pero su especificidad es vincular y articular políticas (metas de alto nivel) con tácticas (acciones concretas), además de proponer una metodología participativa. 81

HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE / CAPÍTULO 5

L

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Entre los beneficios de realizar la planificación estratégica se encuentran: Clara identificación del propósito, metas realistas y consistentes de la organización. Óptimo establecimiento del sistema organizacional. Suministro de una base para las mediciones del progreso y un mecanismo para los logros. Generación del sentido de pertenencia, en todo el personal. Formación de equipos de trabajo. Algunos conceptos destacados de la planificación estratégica (Ver Gráfico 7) son:16 Visión: Es la definición de lo que se quiere ser como organización, incorporando todo el esfuerzo que se está dispuesto a invertir en ello. Asume compromisos públicos concretos, dependiendo sólo de la real capacidad de evolución que posea la organización. Misión: Busca responder tres interrogantes principales: ¿en qué situación se está? ¿dónde se quiere estar? y qué necesidad final se satisfará. La misión es un concepto permanente, que da cuenta de la esencia de la organización. Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA): Corresponde a una metodología específica que permite efectuar una retrospectiva rigurosa de la organización para establecer sus fortalezas y debilidades, así como de la percepción que se puede llegar a tener de sus oportunidades y amenazas. En muchas ocasiones las organizaciones no tienen un diagnóstico cabal de sí mismas, ni conocimiento adecuado del contexto en el cual participan. Con esta metodología es posible encontrarlo y orientar los esfuerzos al incremento de los beneficios y la disminución de los riesgos propios asociados.

16. http:// www.todopymes.cl/ topicos_consultas/ planeacion_estrategica.html

El análisis del diagrama precedente se inicia con la evaluación organizacional, proceso a partir del cual es posible motivar, informar y comprometer a toda la organización en el proceso de planeamiento, para lo cual es clave la realización de un análisis FODA participativo, que permita identificar y explicitar los fundamentos estratégicos de la organización a partir de la visión, misión y principios orientadores.

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CAPITULO 5 / HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE

Evaluación Organizacional

Objetivos estratégicos

Visión Misión

Estrategias Evaluación

Principios orientadores

Gráfico 7

Fundamentos Estratégicos

Metas

Monitoreo Procesos claves

Tomar acción

Implementar el plan de acción

El plan

Despliegue

Por otra parte, existen tres perspectivas para la estrategia: la corporativa, la de negocios y la funcional. Las diferencias se explican en el horizonte de tiempo en el cual se definen. La estrategia corporativa establece los objetivos de más largo plazo y engloba a toda la organización, posee el mayor alcance posible. La estrategia de negocios intenta alcanzar mejores desempeños financieros fundamentados en el desarrollo de ventajas competitivas perdurables en el tiempo. La estrategia funcional es aquella que permite consolidar y alcanzar los objetivos propuestos por las otras perspectivas estratégicas a un nivel operativo. Es importante señalar que no hay un proceso de planeación estratégica perfecto para cada una de las organizaciones, éstas deben desarrollar sus propios caminos y aprender sobre la marcha de sus errores. Esta filosofía es clave para asumir un proceso de planificación que requiere una perspectiva integral de las relaciones entre la organización y su contexto.

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Esquema del proceso de Planificación Estratégica Fuente: ILPES, 2002.

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Marco lógico Esta herramienta proporciona una metodología participativa y sencilla a quienes deben elaborar proyectos de carácter social. Si bien está pensada para proyectos, su fortaleza se encuentra en el carácter inclusivo y amplio para la definición de los problemas que merecen ser resueltos, vinculándolos con objetivos de largo plazo del desarrollo local. Para ello, el marco lógico establece la creación de un grupo coordinador del proyecto, quien debe liderar el proceso de (i) identificación del problema y de los objetivos en torno de ese problema, y (ii) análisis de las alternativas de acción, implementación y evaluación del proyecto (Ver Gráfico 8). En el proceso de identificación del problema se recurre a talleres con múltiples actores, donde los involucrados construyen un “árbol de problemas” mediante el cual se identifican las causas y consecuencias del problema en cuestión, ordenándolo para determinar áreas de intervención. Una vez construido este árbol de problemas, se debe transformar en un “árbol de objetivos” el cual señala la situación ideal a la que se aspira llegar. Una tercera etapa es la identificación de las alternativas existentes de acuerdo con los recursos, escenarios y tiempos para solucionar el problema. Éstas son evaluadas bajo criterios de pertinencia, costo-eficiencia e impacto. Una vez elegida la mejor opción se procede a planificar su ejecución diseñando al mismo tiempo un proceso de evaluación que permita una correcta ejecución del proyecto.

Plan de desarrollo municipal Los planes de desarrollo municipal son instrumentos para la toma de decisiones. En ellos se concretan las acciones y funciones que el gobierno local debe realizar para alcanzar los objetivos de futuro que persigue el desarrollo local. Permiten vincular las decisiones cotidianas sobre proyectos con objetivos estratégicos de desarrollo, además de una mejor gestión presupuestaria. Al ser conocido por todos los habitantes del territorio, genera sinergias y clarifica las funciones del municipio en su relación con los otros actores de la comunidad (Ver Recuadro 20). Dadas las diferentes funciones del gobierno local, es necesario resaltar en el plan de desarrollo municipal aquellas funciones relacionadas con: Desarrollo económico: es el desarrollo de capacidades productivas de bienes y servicios en el municipio. Busca la articulación con los agentes

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Implementación

• Disponer de los recursos necesarios • Monitorear estado de avance

Ejecutor determinado

. Analizar alternativas

• Identificar recursos disponibles, plazos y escenarios. • Evaluar costo-eficiencia, impacto, pertinencia

Expertos gobierno local con participación ciudadana

Identificar Objetivos

• Construir árbol de objetivos • Identificar áreas de intervención

Participación ciudadana activa

Identificar Problema

• Identificar actores involucrados • Convocar actores para identificar causas y efectos del problema • Construir árbol de problemas

Participación ciudadana activa

Evaluaciónmciudadana

CAPITULO 5 / HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE

productivos que están en el territorio, fomentando las inversiones y promoviendo una visión del desarrollo económico a futuro. Desarrollo social: se refiere al mejoramiento de las condiciones de vida de la población del municipio. Implica procesos de fortalecimiento de las organizaciones de base, de la participación ciudadana, además de coordinar labores de educación, salud, asistencia social, deporte y recreación entre otros. Ordenamiento territorial: es la correspondencia entre actividades sociales y productivas a través de la definición y construcción de espacios y redes de enlace territorial. Seguridad ciudadana: el plan de desarrollo municipal debe identificar la situación en su territorio y diseñar soluciones en aquellas áreas conflictivas. Ambiente: se refiere a la protección del patrimonio natural y de la calidad del ambiente en todo el territorio municipal.

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Gráfico 8

Etapas del marco lógico

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Recuadro 20

Elementos relevantes en la definición de un Plan de Desarrollo Comunal

El primer paso de conocimiento del territorio es identificar y precisar las prioridades, las fortalezas y las oportunidades para el presente y el largo plazo. Se deben tener en cuenta factores concretos nacionales, regionales y locales, que influyen en el municipio, mediante políticas, planes de desarrollo, programas y proyectos. Hay que considerar aspectos regionales, provinciales o departamentales y locales referidos a: • Servicios públicos básicos: energía, agua potable, telecomunicaciones • Infraestructura: puertos, aeropuertos, gasoductos, oleoductos, vías • Condiciones ambientales o naturales que atraen a la industria, el turismo, etc. • Disponibilidad, calificación y costo de la fuerza laboral • Regulación urbana: definición de usos del suelo, precios, disponibilidades y oferta de terrenos y viviendas, etc. • Nivel y orientación cultural de la población, sus destrezas, capacidades y habilidades • Acceso a centros de consumo. Elaboración y evaluación de un plan de desarrollo municipal La primera autoridad del municipio debe garantizar la participación de la comunidad en los planes y programas del municipio, para estimular y fortalecer el proceso local de producción de bienes y servicios. La descentralización administrativa podría exigir un replanteamiento de las

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condiciones productivas locales. Hay que evaluar posibles estímulos tributarios, exenciones o rebajas por un tiempo determinado y estímulos tarifarios preferenciales o especiales en los servicios que dependen de la autoridad local. Además de ser la gestora del plan, la autoridad local debe coordinar esfuerzos con otras entidades, para lograr resultados. Algunos criterios importantes para diseñar y evaluar la estrategia de desarrollo municipal son: • Cantidad de empleos generados • Utilización de materias primas y recursos locales • Generación de beneficios financieros locales • Generación de valor agregado local • Transferencia de tecnología o modernización de las técnicas utilizadas • Efectos sobre grupos con desventajas: adultos mayores, mujeres, discapacitados, minorías étnicas • Repercusiones sobre el medio ambiente • La producción o comercialización de nuevos productos en el mercado local.

CAPITULO 5 / HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE

Planes de ordenamiento territorial Los Planes de Ordenamiento Territorial son la base para los planes municipales de desarrollo. No obstante lo anterior, en general se limitan a la definición de zonas de urbanización y desarrollo de vivienda y comercio y no contemplan en profundidad estrategias para un desarrollo integral sostenible del territorio, que incluya, por ejemplo, las actividades industriales conexas.

Sistemas de información municipal Un Sistema de Información Municipal permite determinar la línea base sobre la cual se planifica la gestión local. Compuesto por estadísticas, sistemas de coordinación y comunicación geográfica y social, permite a los encargados de tomar decisiones conocer la realidad territorial, adecuando sus decisiones a los cambios producidos en el entorno. Un requisito que debe cumplir este sistema, es el de ser adecuado a la realidad y capacidad técnica del municipio; ello determina la pertinencia de la información que entregue, además de ahorrar tiempo y recursos en la obtención de la misma.

’’

Encadenamientos o aglomeraciones industriales Se trata de una constelación de distintos actores locales que realizan más que un negocio individual, un negocio corporativo territorial. Asimismo, se dispone del respaldo local por parte de un gobierno, de inversiones e infraestructura, en suma, toda una gama productiva social y tecnológica que permite que la localidad cree riqueza, genere empleo, y mejore la calidad de vida de sus habitantes17

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Mencionar los encadenamientos o aglomeraciones industriales, implica la descripción de una herramienta adicional, con la cual contar cuando se planea el desarrollo local de una comunidad. Los encadenamientos productivos o clusters son una concentración y coordinación de recursos productivos y empresas especializadas frente a una demanda exigente de bienes y servicios esenciales para que puedan desarrollarse y cuenten con el apoyo de instituciones que pueden ser públicas o privadas. Debido a estas características, estas empresas pueden lograr mayor crecimiento, menores costos, mayor rentabilidad, capacidad de innovación y menor vulnerabilidad externa,

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17. Iván Silva, en Ruiz, Ariela, relatora (2001).

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puesto que se benefician de sus recursos especializados, de la información, las economías de escala, los menores costos de transacción, difusión de conocimientos y aprendizaje por interacción. Pueden considerarse condiciones para el desarrollo exitoso de un encadenamiento productivo el impulso a la innovación, creación y desarrollo de empresas en el territorio y la generación de beneficios indirectos colectivos o externalidades positivas, la existencia de enlaces estratégicos en la cadena de valor presentes en el territorio, el desarrollo de una actividad asociativa y el apoyo del sector público, la generación de un impacto económico y social en el entorno. Es importante que los gobiernos locales y regionales asuman nuevas actitudes al respecto: liderazgo para activar y canalizar las fuerzas sociales presentes en el territorio y capacidad

Recuadro 21

Los encadenamientos productivos en Perú

Las empresas de la gran minería en Perú parecen contribuir relativamente poco al fortalecimiento de los proveedores mineros nacionales, debido a su escaso nivel de compras nacionales. Una razón para esto es que los requerimientos tecnológicos de estas empresas pocas veces pueden ser satisfechos por las empresas nacionales. Asimismo, parece que existen fallas de mercado debido a que las grandes empresas no tienen conocimiento de las capacidades tecnológicas de los proveedores nacionales, mientras que estos últimos carecen de un eficiente sistema de mercadeo que les permita llegar a las grandes empresas mineras. Además, el procesamiento nacional de la producción minera también es limitado debido a que la mayor proporción de ésta es exportada directamente, ya que hay una escasa demanda interna. Este es un problema estructural de la economía peruana que por su incipiente nivel de industrialización demanda pocos minerales. Más aun, la especialización en la producción de oro y cobre que está caracterizando a la

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minería peruana estaría ahondando este problema. Finalmente, grandes empresas mineras demandan pocos servicios conexos, como consultoría mineralógica, geológica, etc., siendo estos servicios contratados directamente en el exterior. En este panorama desalentador, algunas empresas e instituciones nacionales muestran un camino de aprendizaje. Las empresas proveedoras de equipos e insumos mineros al asociarse con proveedores líderes en equipos mineros están ofreciendo servicios y productos más sofisticados, e incluso han ingresado a mercados internacionales. Asimismo, los centros de capacitación industrial han lanzado programas para la capacitación de personal minero y están prestando servicios de consultoría. El dinamismo de estas empresas e instituciones, inducido por la recuperación de la minería nacional, se ha visto fortalecido principalmente por la demanda de las empresas mineras de estratos medianos y pequeños. Fuente: Juana Kuramoto, El caso de Tamboraque. En Buitelaar, R. compilador (2001).

CAPITULO 5 / HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE

asociativa que permita generar proyectos comunes compatibles con los lineamientos del desarrollo de la Región. La coordinación y cooperación público-privada puede crear un ambiente innovador para el fomento empresarial, en torno de las políticas educativas, tecnológicas, ambientales, de infraestructura y territoriales (Ver Recuadro 21).

HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL

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Evaluación de impacto ambiental Instrumento que tiene la finalidad de analizar los impactos de agentes y procesos derivados de actividades productivas en los ecosistemas, la biodiversidad y los ámbitos económicos, sociales, culturales e institucionales. Tiene su origen en el National Environmetal Policy Act (NEPA) de los Estados Unidos.

Programas de vigilancia ambiental Consisten en el seguimiento sistemático de la variación temporal y espacial de varios parámetros ambientales referidos a la calidad de los suelos, agua, etc. Permiten la evaluación permanente del programa de gestión ambiental para su aplicación, a la vez que establecen relaciones de colaboración y de confianza con las comunidades y entidades públicas, mediante la verificación sistemática de las operaciones, en concordancia con las regulaciones establecidas.

Auditoría ambiental Es la evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva del desempeño de una organización, de su sistema de gerencia y de los equipamientos destinados a la protección del medio ambiente. Su objetivo es facilitar la gestión y el control de las prácticas ambientales y el cumplimiento de las regulaciones existentes.

Análisis de Riesgos Puede realizarse con la evaluación de impacto ambiental o de forma independiente. Tiene como finalidad la identificación de elementos o situaciones que representen riesgos al medio ambiente físico y al ser humano. Incluye el análisis de los efectos y la determinación de técnicas de control y mitigación. 18. Basado en Negrao Cavalcanti, R. (2000).

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Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Programas de recuperación ambiental Instrumento de planificación y gestión ambiental previsto desde el inicio de un proyecto y que puede modificar las orientaciones técnicas que permitan evitar la pérdida o reducción de la capacidad productiva de los recursos ambientales (atmósfera, aguas superficiales y subterráneas, subsuelos y elementos de la biosfera). Ofrece soluciones para que el área impactada recupere nuevamente condiciones de equilibrio dinámico con su entorno.

HERRAMIENTAS PARA EL MANEJO DE RIESGOS Planes de emergencias, coordinación y comunicaciones De acuerdo con el Manual APELL para minería, un plan de respuesta a emergencias debe consignar por escrito información muy completa, incluyendo los siguientes elementos: Los objetivos del plan: prevención para evitar pérdidas de vidas humanas, daños a la salud y el bienestar social, daños a la propiedad pública y privada y salvaguardar la seguridad ambiental de la comunidad. Cuándo y quienes van a usar el plan. Definición de una emergencia Identificación de escenarios de emergencia y riesgos. Aquí deben incluirse: - Escenarios de emergencia identificados separadamente - Población y centros residenciales en riesgo - Naturaleza de los ambientes en riesgo (ecosistemas) - Mapas de áreas en riesgo. - Cantidad y ubicación de sustancias peligrosas - Propiedades de cada sustancia peligrosa. Coordinación Definido el plan de respuesta a emergencias, se sugiere establecer un Centro de Coordinación con la finalidad de establecer los mecanismos y procedimientos necesarios en el caso de una emergencia.

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CAPITULO 5 / HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE

Se deben determinar las responsabilidades, funciones y la ubicación del Centro de Coordinación. De igual forma se debe tener las direcciones, y forma de ubicar a las personas clave en la comunidad y en el lugar donde se produce la emergencia. Disponer de un sistema y equipo de comunicaciones. El centro debe disponer de información sobre: - Los procedimientos de las empresas para la paralización de operaciones si fuera necesario - Ubicación de las zonas de almacenamiento de material peligroso, y de equipo de seguridad y emergencia - Mapas de las comunidades y mapas del medio ambiente - Información sobre la ubicación de un equipo alternativo de comunicaciones - Información sobre suministro de energía de emergencia - Lista de personal con habilidades alternas para usarse en emergencias - Tipo y ubicación de sistemas de alarmas - Formatos de informe de accidentes - Copias del Plan de Emergencias y de Comunicaciones. Comunicaciones El manejo de las situaciones de crisis es un asunto crucial que debe utilizar comunicaciones abiertas, veraces y oportunas. Por esta razón se debería formar un Comité de Comunicaciones con la función de encargarse de las comunicaciones en la emergencia e interrelacionarse con el Centro de Coordinación. Su importancia es de primer orden para garantizar una respuesta rápida y adecuada a cualquier situación de emergencia. Es recomendable que sus componentes hayan recibido un entrenamiento y quien los comande esté familiarizado con el uso de sistemas de comunicación. Es posible que en algunas localidades no existan ni siquiera servicios de telefonía pero las compañías mineras, aún las más pequeñas pueden tener radio transmisores y será el recurso más inmediato para comunicarse con el exterior: autoridades, agencias implementadas de

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protección o defensa civil; centros hospitalarios; y otros que se hayan identificado localmente como posibles y próximos. Este Comité debe establecer: Las personas encargadas del equipo de comunicaciones. El equipo disponible de comunicaciones. La lista de contactos para los medios de comunicación, ONG’s, representantes políticos, entidades y funcionarios de gobierno, y otras personas o instituciones consideradas clave. Los procedimientos de comunicación interna y externa. Procedimientos para notificar a las familias de los heridos. Procedimientos para comunicarse con los medios. En las localidades que es posible, tener una página web en Internet. Designar los voceros entrenados debidamente.

En resumen, este Comité debe tener claridad sobre sus responsabilidades y la importancia de las comunicaciones en casos de emergencia.

El Grupo Coordinador Existen en todos los países de América Latina, organismos nacionales de prevención de riesgos o de respuesta a emergencias y desastres. Sin embargo la cobertura de estas funciones en el ámbito local es débil en cuanto a competencias, equipamiento y normas que incorporen la participación de los diversos actores sociales. La existencia de un Grupo Coordinador para el manejo de riesgos y la preparación de la respuesta a emergencias puede ser una instancia participativa y estable en el ámbito local. El grupo debiera estar integrado por representantes de todas las partes responsables de minimizar los riesgos y responder a las emergencias o por quienes tengan interés legítimo en las decisiones sobre alternativas de planificación. Un aspecto importante en la estrategia de conformación de un grupo coordinador en el control de riesgos y en una eficaz respuesta a situaciones de emergencias, debe considerar la necesidad de sensibilizar, informar, desarrollar conciencia y establecer 92

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compromisos, buscando las mejores formas y condiciones en cada caso. En general, el conocimiento de las comunidades locales de los temas ambientales en general y de las actividades mineras y sus riesgos, es muy bajo. En muchos casos, se ha descubierto después de ocurrido un accidente, que la comunidad no conocía las características de las actividades mineras y sus impactos sobre ella. La información y concientización de la comunidad es un derecho. En los casos de asientos mineros con poblaciones indígenas próximas, la tarea de comunicarse es un desafío, especialmente en etapas iniciales de desarrollo de la mina. La autoridad local tiene la enorme responsabilidad de liderar el manejo de riesgos en su comunidad, en todos sus aspectos y componentes (Ver Recuadro 22).

Gerentes de mina, de asuntos externos, personal de comunicación Representantes de la inspectoría de minas Proveedores de sustancias químicas Transportadores Miembros de organizaciones ambientales y de ONG’s. Representantes de las agencias de recursos naturales Miembros de la autoridad de planificación local Representantes de entidades con responsabilidad en caso de incendio, salud, calidad de agua, calidad del aire, planificación de respuesta de emergencia. Representantes de otras industrias del área. Representantes del hospital local. Representantes de maestros y de la comunidad educativa. Representantes de gremios del sector privado. Representantes de organizaciones laborales. Miembros de los Concejos Municipales. Miembros de juntas de vecinos. Representantes de organizaciones de protección del patrimonio histórico. Jefes de Defensa Civil. Oficiales de Parques Nacionales Dirigentes religiosos locales. Traductores, en caso de haber más de un idioma involucrado. Fuente: Apell para minería, 2001.

En el Anexo 5 se presentan los pasos sugeridos para una eficaz respuesta a emergencias liderado por el Grupo Coordinador.

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Recuadro 22

Miembros probables de un grupo coordinador

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HERRAMIENTAS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MANEJO DE CONFLICTOS Es importante considerar la participación ciudadana como un proceso organizado, informado, gradual, y visible de construcción de confianza: Organizado: existirán reglas claras que deberán ser respetadas por todos los participantes, de modo que la participación no redunde en un caos. Informado: todas las partes manejan la información correspondiente y se evita una participación estéril. Gradual: la construcción de confianza requiere avanzar respetando los diversos ritmos de los involucrados. Visible: ya que de este modo se garantiza la transparencia.

Las etapas para cualquier programa de participación ciudadana pueden aplicarse tanto en casos en donde todavía no existe un conflicto, como en aquellos en que el conflicto está latente o se ha desencadenado; puede ser utilizado por una empresa con ocasión de un nuevo proyecto, como también por el municipio en un proceso participativo para tomar decisiones. El municipio también podría considerar las etapas siguientes como un procedimiento de referencia para sugerírselo a las empresas mineras en los procesos participativos que éstas lleven a cabo.

Conocer y comprender a la comunidad: el perfil social Toda estrategia de relaciones entre los diversos grupos de actores requiere partir con un completo y sistemático conocimiento mutuo. Pare ello se ha de elaborar el perfil social, que es una herramienta que puede ser usada por cualquiera de los actores; ojalá por todos, aunque es aplicada a una comunidad por un proponente de un proyecto o iniciativa pública o privada o por una parte interesada dentro de un conflicto . El principal objetivo es adentrarse en las características de una comunidad o grupo específico, conocer los vacíos de información existentes dentro de ella, los mitos que la propia comunidad tiene sobre determinados temas, por ejemplo, los proyectos mineros o la gestión municipal, los problemas percibidos por la comunidad y las posibles maneras de solucionarlos. Este proceso permite construir confianza.

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El perfil social tiene que identificar cuál es la condición actual de cada una de las siguientes materias: Historia local: identificación de primeros asentamientos, eventos clave, líderes anteriores; tendencias en el uso del suelo y en la población, para explicar la posición actual y carácter de la comunidad. Actividades económicas y ocupaciones: cuáles son los principales empleadores, mercados, capacidades; cómo afectan éstos el comportamiento de la comunidad. Principales temas y conflictos: Descripción pormenorizada de los conflictos surgidos en los últimos cinco años y su evolución hasta el presente. Organizaciones y liderazgos: listado de grupos principales, sus actividades y representantes, sus funciones en la comunidad. La identificación y descripción de líderes y personas que tienen influencia debe ser cuidadosa, abierta y garantizar el uso confiable y seguro de los datos de parte de quien elabora el perfil y de quien lo encarga. Canales de comunicación: describir los medios formales de comunicación: cobertura, capacidad y credibilidad, circulación y audiencia. También deben describirse los medios informales de comunicación: afiches, reuniones de juntas de vecinos, diversos eventos, etc.. Conocimiento y actitudes sobre el tema: minería, iniciativas municipales, otros. Qué información previa es válida, mitos y áreas de ignorancia, requerimientos de información y educación. Públicos afectados: resumir las características fundamentales de cada público: lenguaje, educación, formas de comunicación, organizaciones y líderes, información que puede ser útil para la formación de grupos de trabajo y otras técnicas. Observaciones y conclusiones: entregar un resumen sucinto de cómo las características de la comunidad afectan a quien encarga el perfil y sus planes, y sus implicancias para un programa de participación ciudadana.

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Realizado el perfil social, es necesario abrir un espacio de contacto permanente con la comunidad para la entrega de información y la obtención de inquietudes y sugerencias.

Para realizar el perfil social de una comunidad, es recomendable acudir a un investigador social: sociólogo o antropólogo, que visite la comunidad, sosteniendo conversaciones con el máximo número de personas y los líderes tanto formales como informales y consulte el material escrito disponible.

Abrir espacios permanentes de contacto con la comunidad Realizado el perfil social, es necesario abrir un espacio de contacto permanente con la comunidad para la entrega de información y la obtención de inquietudes y sugerencias, lo que puede hacerse a través de folletos repartidos casa por casa, afiches pegados en lugares públicos concurridos, avisos en radios o líneas telefónicas directas. Un folleto debe ser personalizado, a través de una carta dirigida al vecino y firmada por el gerente o representante legal de la empresa minera; debe estar escrito en un lenguaje simple, en un formato de preguntas y respuestas; puede hacer uso de herramientas gráficas; debe invitar a las próximas actividades del programa de participación y debe incluir un medio de respuesta, como un cupón, o una línea telefónica. El perfil social entregará información relevante en cuanto a los mejores medios para difundir información en una comunidad determinada.

Casas abiertas Es común que las reuniones públicas no constituyan una instancia de diálogo, sino que acuden a ellas quienes ya tienen opiniones formadas. Estas reuniones, que en ocasiones se tornan agitadas e incluso violentas, se condicionan por la manera de usar el espacio: con el proponente en una plataforma y la comunidad situada más abajo. Es mejor realizar casas abiertas que es una manera más accesible y amistosa para que los ciudadanos conversen con otras partes interesadas: proponentes, compañías, municipios, etc. Se puede realizar en cualquier horario, según la conveniencia de la comunidad en cuestión. Se pueden usar paneles, con textos y materiales que sugieran de modo no verbal que la organización está abierta a sugerencias y que sus planes son flexibles, por ejemplo, textos manuscritos en grandes hojas, con dibujos o caricaturas mediante los cuales se entregue información sobre el proyecto o iniciativa en discusión. Es preferible realizarla en un local valorado por la comunidad como un salón municipal, una biblioteca o iglesia. La organización que convoca asume la función de dueños de casa durante la jornada y sus representantes deben estar disponibles para conversar con las personas de la comunidad

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que visitan la casa abierta. Estos representantes deben ser capacitados con anticipación, previendo las preguntas que los asistentes podrían hacerles; también pueden aprender algunas técnicas para relacionarse con posibles visitantes hostiles. Los visitantes pueden visitar la casa abierta a la hora que más les convenga, quedándose en ella todo el tiempo que les parezca necesario. Antes de salir, se les invitará a llenar una breve ficha con preguntas simples que registren su opinión y comentarios. Si las tradicionales reuniones públicas son inevitables, es recomendable precederlas con una casa abierta el mismo día, para resolver con anticipación las dudas de los asistentes. Un oponente informado permite una discusión más productiva. Lo comentado, discutido o informado en la casa abierta, permite mejorar el diálogo y facilitar la participación de las personas en la reunión pública.

Realizar talleres de trabajo con líderes Para mejorar el conocimiento de la percepción comunitaria de los temas conflictivos es útil realizar, en conjunto con los líderes de las organizaciones más relevantes, talleres de trabajo tendientes al establecimiento de acuerdos de colaboración. Es importante que esos talleres se convoquen en función de objetivos muy concretos para que puedan ser evaluados en sus logros. Respecto a la convocatoria, es clave que los asistentes al taller sean representantes legítimos de la comunidad, que cuenten con el apoyo de sus respectivas bases sociales. Es preferible reunir a todas las organizaciones en la mesa, que llegar a acuerdos que luego puedan ser boicoteados por los que no asistieron a la actividad. En especial cuando existe un clima de tensión, será necesario contratar a un facilitador externo que conduzca la sesión de trabajo, apoye la comunicación entre las partes y colabore con el cumplimiento de la agenda y objetivos.

Herramientas complementarias Existen muchas herramientas o técnicas que pueden ser utilizadas en un programa de participación ciudadana. El desafío consiste en saber qué técnica utilizar, cuándo y bajo qué modalidad. Algunas de ellas se describen a continuación: Gestión y solución de problemas Es un método sistemático para identificar, analizar y tomar acciones sobre problemas antes de que resulten críticos. Cuando se resuelven los problemas bajo un enfoque

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reactivo, como para apagar incendios, puede haber altos costos, tanto en términos de los recursos requeridos como en cuanto al desprestigio político. El reciente desarrollo de la evaluación social de impactos aplicada a nuevos proyectos o iniciativas, puede identificar y ayudar a resolver problemas potenciales antes de que sea tarde. Este es un gran avance como estrategia de prevención y solución de problemas, pero se aplica más que nada a nuevas políticas, programas o proyectos. La resolución de problemas ha sido desarrollada para que los profesionales que dirigen una organización estén concientes de potenciales nubes, mientras todavía son una sombra en el horizonte y para usar su tiempo y recursos para tomar acciones preventivas. Pasos básicos: Identificar los problemas relevantes. La información puede derivarse de una variedad de fuentes, tales como ar tículos en revistas científicas y profesionales, medios periodísticos, cartas de reclamo, la propia estimación del personal, entre otras. La realización periódica de talleres internos es una alternativa efectiva. Analizar los problemas. Los responsables de un proyecto público o privado deben fijar prioridades. El objetivo es producir un breve documento que incluya: información básica sobre el problema, opiniones de expertos, públicos afectados, preguntas que deben ser respondidas, algunos escenarios alternativos sobre cómo puede evolucionar el problema, las características relevantes de la política actual, opciones políticas, estrategias inmediatas y de mediano a largo plazo, y recomendaciones. Una manera sencilla y efectiva de definir las prioridades de los problemas es mediante una evaluación de dos criterios: la importancia del problema y su probabilidad de ocurrencia. Formular estrategias alternativas y planes de acción. Una vez que se han revisado los problemas y definido las prioridades, los profesionales responsables, incluyendo quienes se preocupan de la difusión de información, prepararán estrategias alternativas, planes de acción específicos, indicando objetivos, métodos, cronograma, y los recursos requeridos. Ejecutar los planes de acción. Las decisiones que tomen las autoridades de la organización incluyendo las necesarias para aumentar la preparación interna de la organización, deben conducir a la ejecución de lo planeado, así como a

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la adopción de acciones externas que mitiguen el impacto de los problemas, mientras todavía se está en una etapa temprana de desarrollo. Desarrollo organizacional para la participación ciudadana La participación ciudadana conecta una organización, por ejemplo un municipio, una compañía minera, etc. con sus variados públicos. Un gran desafío en materia de participación ciudadana está relacionado con la comunicación interna de la organización y con su desempeño general. Una organización con una comunicación interna y desempeño pobres difícilmente podrá aspirar a lograr una participación ciudadana constructiva. En algunas casos se apela a la realización de una modalidad de taller de no más de veinte personas, trabajando en grupos de no más de cinco, que apunta a mejorar el desempeño de las organizaciones mediante los siguientes procedimientos: Reflexión inicial: Los participantes reflexionan por unos pocos minutos sobre su experiencia en su organización y se preguntan ¿Cómo es su comunicación interna? ¿Un sistema telefónico con las líneas cortadas? ¿Algo así como una caótica asamblea pública? ¿Qué tal el sistema de gestión de su organización? Luego se compar ten las respuestas con los demás participantes. Evaluación de las comunicaciones internas: Existen cinco dimensiones a considerar para las comunicaciones internas: 1. Rapidez y efectividad de la llegada de la información hacia la organización desde sus diversos públicos; 2. Difusión horizontal de la información al interior de la organización; 3. Transporte de la información hacia la cúspide de la organización, sin modificaciones sustanciales; 4. Devolución de la información hacia el nivel técnico, una vez que las autoridades han tomado una decisión; 5. Comunicación a los públicos de interés. Los participantes en este ejercicio pueden evaluar cada uno de los cinco canales de comunicación en una escala cualitativa (bien, regular, mal) y compartir con sus colegas y demás participantes. Evaluación del desempeño de la organización: Existen cinco dimensiones relevantes del funcionamiento de cualquier sistema. (1) Definir, monitorear y

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lograr los objetivos, (2) adaptarse a los cambios en su ambiente interno y externo, (3) desarrollar procedimientos uniformes de operación para las actividades recurrentes, (4) manejar las tensiones que se generan en el trabajo cotidiano, (5) desarrollar y mantener un espíritu de grupo. Los participantes de este ejercicio tienen aquí una oportunidad para evaluar su organización sobre estas dimensiones, mediante una escala cualitativa y compartir sus percepciones con los demás participantes.

Manejo de conflictos El manejo de conflictos es una disciplina que ha tenido un desarrollo vertiginoso en las últimas décadas. Sus orígenes se remontan al fin de la guerra fría. Aunque muchas veces se asocia principalmente con la mediación, existen numerosos enfoques, herramientas y técnicas adicionales que pueden ser utilizados en situaciones diversas. Los conflictos son consustanciales a las relaciones humanas. Mejorar la capacidad para lidiar con ellos de una manera constructiva es por ende esencial, más aun en el contexto actual de globalización, caracterizado por una indefinición de los papeles de cada actor, una pérdida de soberanía y una consecuente necesidad de favorecer las alianzas entre los diversos grupos sociales. La experiencia reciente señala que las sociedades con instituciones para la prevención y el manejo de conflictos, están más preparadas para acomodar los cambios que puedan enfrentar. Es decir, estas sociedades podrán identificar y aprovechar las oportunidades que los cambios les pueden significar. Los conflictos se pueden generar por la oposición pública a los proyectos, fundamentada en factores tales como los cambios en el clima social, político y económico básico de la sociedad. Hoy existen grandes comunidades donde el cambio social es vertiginoso, la población es heterogénea, las personas desconfían de la autoridad y de los expertos. Muchas de ellas tienen altos niveles de ansiedad y hostilidad generalizada debido a la inflación, el desempleo y la amenaza de ambos. Aquellos que aceptaban los aspectos negativos de un proyecto, como el precio del progreso, ahora tienden a detenerlo y confrontarlo. La gente se resiste al cambio cuando no entiende o no está de acuerdo con los objetivos, los métodos, los proponentes o los tiempos del cambio propuesto. Dejar al público en la oscuridad es un pasaporte al desastre. Las organizaciones resisten el cambio, no se

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comunican con el público, el que luego se aparta de ellas. En las organizaciones se presentan diversos obstáculos a la comunicación (interna y externa), los que dificultan una respuesta rápida a su público. La disociación entre lo que es el manejo técnico y profesional de los proyectos, del manejo improvisado y reactivo de los aspectos humanos, es también un factor de conflictos.

La negociación Un concepto clave en la negociación de conflictos es la búsqueda de la mejor alternativa al acuerdo que resulta de la negociación o BATNA por su nombre en inglés (best alternative to a negotiated agreement). El BATNA refleja el cálculo que se hace cuando se está en una situación conflictiva: ¿merece la pena negociar con la otra parte, o es más conveniente la solución unilateral de no entrar en la negociación y buscar otros caminos (statu quo, tribunales, conflicto violento, etc.)? Se trata de una variable difícil de calcular y se recomienda que todas las partes en conflicto traten de usar ese concepto. Al final, el poder que se tenga en la negociación dependerá de las alternativas disponibles, del conocimiento de las alternativas del otro y sobre todo de la posibilidad que se tenga de mejorar el BATNA propio o empeorar el de la otra parte. En la negociación de conflictos se identifican tres etapas: Prenegociación: En esta primera etapa los hitos importantes son: iniciar la negociación ¿quién da el primer paso? (cabe la posibilidad que sea visto como un signo de debilidad); lograr una representación adecuada; redactar borradores de protocolos o reglas del juego y agendas de trabajo (temas y preocupaciones); buscar, compartir y validar la información de base. Negociación: En esta etapa se intenta encontrar opciones de resolución que sean de beneficio mutuo, producir borradores de acuerdo, comprometer a las partes, lograr la ratificación de los acuerdos logrados con los distintos grupos. Seguimiento: Se deberá vincular el acuerdo informal al proceso formal de toma de decisiones, dar seguimiento a los acuerdos y crear las condiciones para la eventual renegociación. Dependiendo de si se utiliza o no un intermediario, las alternativas para la negociación son:

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a) Negociación sin intermediario Una negociación sin intermediario podrá ser exitosa en la medida en que se cumplan ciertas condiciones básicas: que los temas en disputa, así como los grupos involucrados, sean pocos e identificables, que los grupos puedan establecer canales de comunicación fluidos entre ellos para permitir la solución conjunta de problemas y que la acción unilateral de cualquiera de las partes (es decir, sin entrar a la negociación) sea poco probable. b) Negociación con intermediario La negociación con apoyo de un intermediario muestra tres opciones. La facilitación, en donde el intermediario se concentra en la calidad del proceso, en especial en la calidad de la comunicación (intentando que las partes expresen sus emociones); la mediación, en donde el mediador se involucra mucho más pero sin que las partes pierdan el control sobre los resultados. (El mediador es el agente mediante el cual las partes se transmitirán los mensajes) y el arbitraje no vinculante, que en síntesis consiste en un juicio simulado. Un juez o un panel arbitrador escucha a las partes y, basado en su experiencia (se buscan jueces jubilados o personas experimentadas), emite un fallo que es un insumo para las partes en conflicto y puede alterar los BATNA de cada uno y la manera cómo resolverán el conflicto. Estas tres variantes se diferencian en el grado de responsabilidad que tiene el intermediario. En todos los casos es fundamental que el intermediario mantenga total neutralidad.

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Las empresas están respondiendo a este nuevo desafío de diferentes maneras, incorporando así en sus políticas corporativas, elementos propios del concepto de responsabilidad social empresarial. Ejemplo de esto son las fundaciones creadas por las empresas mineras con el objetivo de externalizar y profesionalizar la entrega de aportes e iniciativas de desarrollo social. Una fundación minera se describe como una institución sin fines de lucro, creada y financiada por una empresa minera, para materializar proyectos originados en la comunidad o desarrollados por el propio equipo de la fundación, orientada a cumplir su compromiso social empresarial. Por lo general trabajan en áreas tales como educación, salud y desarrollo social, que incluye las temáticas indígena, de género y juventud. Para que la contribución de las fundaciones o de las empresas en las regiones mineras pueda generar un valor agregado tangible al desarrollo local, es necesario que la comunidad sea consciente de la magnitud y rentabilidad de la explotación. El costo de crear y mantener una fundación es alto, por lo que éstas están de manera general asociadas a la gran empresa minera. Algunas fundaciones obtienen fondos complementarios de organizaciones multilaterales, ONG’s internacionales y fuentes gubernamentales, entre otras. En ciertos casos las fundaciones obtienen ingresos directos por prestar asesorías o servicios especializados con sus propios agentes. Sin ser la norma, las juntas directivas de las fundaciones pueden integrar diversos representantes de los actores externos (comunidad, Iglesia, academia u otros actores locales o regionales influyentes), así como ejecutivos de la empresa que patrocina. La presidencia de la Junta Directiva es en general ocupada por un alto ejecutivo de la

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esde hace algunas décadas ha comenzado a producirse un cambio importante en las relaciones empresa-comunidad. El principal motor de este cambio han sido las mayores expectativas ciudadanas respecto al papel de las empresas en la comunidad en la que se encuentran insertas.

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empresa, la cual fija los lineamientos estratégicos. La estructura administrativa de las fundaciones tiende a ser independiente de la estructura administrativa de las empresas, aunque no siempre se preserva su autonomía. No existe un patrón específico para la interacción de las fundaciones o las empresas mineras con las autoridades locales y las comunidades, más allá de lo que influyen en esa interacción elementos como las políticas de las empresas, las expectativas de las partes y las personalidades de los interlocutores. La mejor manera de operar debe incluir el contacto directo, la transparencia de propósitos en la búsqueda del interés común y la definición de reglas claras del juego; así se tendrán mayores posibilidades de éxito en tejer relaciones sólidas. Las fundaciones deben interactuar con los actores locales, buscando colaborar sin interferir y apoyar sin suplantar. En relación con el control de los aportes que hacen las fundaciones, ya sea en obras, servicios o donaciones, tampoco hay una manera única de proceder. Sin embargo, debieran utilizarse los mismos métodos de control de gestión utilizados por la empresa privada como por las autoridades locales y que incluyen: términos de referencia precisos, contratos de obra o de servicio bien estructurados, controles presupuestales, auditorías internas y externas, entre otros. A continuación se describen tres experiencias de fundaciones mineras colombianas.

FUNDACIÓN SAN ISIDRO (MONTE LÍBANO) La Fundación San Isidro, de Monte Líbano, Colombia, fue creada por la empresa productora de níquel Cerro Matoso S.A. (CMSA) en 1981 motivada por la necesidad de dar una solución rápida a un conflicto potencial relacionado con la carencia de viviendas para los trabajadores de la naciente empresa, en el año en que comenzó la producción de ferroníquel. Una vez establecida la fundación, no fue difícil para la empresa proceder a ampliar y mejorar su labor, en la búsqueda de una relación fluida y exitosa entre la empresa, las comunidades y las autoridades. El principal objetivo de la Fundación San Isidro es:

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Mejorar los procesos de autogestión y de participación en las comunidades del área de influencia, haciendo énfasis en la generación de empleo e ingresos, a través de un equipo humano con excelencia, profesionalismo y oportunidad

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La Fundación opera hoy con 33 personas y maneja diversos programas mediante convenios con otras fundaciones y entidades especializadas. Su actividad actual se concentra en las siguientes áreas: generación de empleo e ingresos, formación de líderes y organizaciones, fortalecimiento institucional y obras de apoyo a la comunidad. El presupuesto de esta fundación es considerable y es proporcionado por la empresa CMSA. Sus programas específicos están relacionados con: Apoyo a otras instituciones (reciclaje, educación para niños especiales, diócesis de Monte Líbano). Formación empresarial urbana y comercialización mediante metodologías de grupos solidarios. Desarrollo empresarial rural con programas de granjas demostrativas agrícolas, pecuarias, piscícolas y de comercialización, con base en la metodología de núcleos solidarios. Plan Maestros: Capacitación para potenciar el liderazgo natural del maestro y sus competencias. Plan de apoyo educativo: Auxilio y apoyo educativo sobre la base de excelencia académica, con aportes compartidos con la comunidad. Agentes de salud comunitaria: Educación en atención básica, prevención y promoción. Red de jóvenes: Apoyo a la cultura y la formación de líderes a través de escuelas de danza, teatro, pintura, música y una banda de música. Desarrollo comunitario: Procesos de capacitación para el fortalecimiento de entidades municipales de la región, Juntas de Acción Comunal, consejos territoriales de planeación. Publicaciones de interés regional Cofinanciación de obras civiles: Acueductos veredales, electrificación rural, adecuación de vías. Apoyo en prevención y manejo de desastres.

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Si bien es difícil evaluar los impactos de la fundación en el desarrollo local, una comparación breve de los indicadores aportados por los censos nacionales de los años 1973, 1985 y 1993, en cuanto a calidad de vida, desarrollo municipal y educación, puede proporcionar luces al respecto: La tasa de crecimiento de la población en el período 1973-1993 fue de 3,9% anual para Monte Líbano, comparado con 2,6% para el resto del Departamento de Córdova. Esto es consistente con la categoría de «polo de desarrollo» generada por el proyecto minero Cerro Matoso. Durante el período, la población con necesidades básicas insatisfechas se redujo en un 31,7%, comparado con el 22,8% para el resto del área de influencia directa. El Índice de Desarrollo Municipal de Monte Líbano creció un 76,6% entre 1985 y 1995, pasando de categoría 3 a categoría 5. Entre 1973 y 1993, la tasa de analfabetismo en Monte Líbano se redujo un 52,4% (de 49,8% a 24%), comparada con una reducción del 42% (40,9% a 23,7%) para el resto del departamento. La tasa de asistencia escolar de Monte Líbano subió del 26,9% al 79,4% entre 1973 y 1993, comparado con el aumento del 35,6% al 75,8% para el resto del departamento de Córdova, donde se asienta el proyecto.

CENTRO JUVENIL FÉLIX BLOOR (NOBSA) La Fábrica de Cementos Boyacá, en el municipio de Nobsa, departamento de Boyacá, maneja sus relaciones con la comunidad a través del Centro Juvenil Felix Bloor, constituido formalmente como ONG en 1997. El Centro funciona como una casa granja en donde viven y se educan niños y niñas campesinos de las zonas aledañas al municipio. Esta obra ofrece a los menores una formación integral que contempla cursos de artes y oficios, así como apoyo médico y orientación. El centro tiene un personal de 8 personas. Con 6 personas adicionales, el Centro desarrolla actividades de servicio social en cuatro municipios del área de influencia, con programas en educación, vivienda, generación de

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ingresos y apoyo a la gestión municipal. La inversión anual en estas actividades es del orden de medio millón de dólares. Las líneas principales de acción se presentan a continuación: Educación: Cursos de oficios artesanales, guías turísticos. Proyectos ecológicos (reforestación, recuperación de nacimientos de agua). Capacitación en artes, música y teatro. Capacitación agroecológica. Apoyo a la gestión municipal: Apoyo para obras de infraestructura: vías, acueductos, salones comunales. Apoyo a eventos deportivos y culturales. Vivienda: Apoyo a programas de construcción y mejoramiento de viviendas. Generación de ingresos: Proyectos de producción agropecuaria, seguridad alimentaria, construcción de viveros, creación de microempresas y empresas asociativas.

FUNDACIÓN INTERCOR – CZN (BARRANCAS) Esta fundación es financiada por el Consorcio Cerrejón Zona Norte. Su acción trasciende los límites del municipio de Barrancas y se extiende a otros lugares del departamento de La Guajira, en el extremo norte de Colombia. Una de las dos grandes líneas de acción ha sido la promoción del desarrollo empresarial en la Guajira, para generar alternativas de empleo y mejorar las condiciones socioeconómicas de los microempresarios y las comunidades indígenas. Desde su creación en 1984 hasta 2001, entregó más de 1.700 créditos a 4.400 microempresarios por un valor de varios millones de dólares, con una generación de 4.400 empleos directos.

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La segunda línea tiene como objetivo el Plan de Ayuda Integral a las Comunidades Indígenas (PAICI), comenzado en 2001, dirigido a mejorar la calidad de vida de la comunidad Wayuú mediante programas de organización comunitaria, impulso de labores agrícolas y artesanales, tecnificación de la cría tradicional de caprinos y soluciones a la carencia de agua. Como parte del plan se estableció una granja experimental. En 2001 el PAICI atendió 60 comunidades indígenas con una población aproximada de 13.000 habitantes. Este plan colabora también con entidades oficiales, por ejemplo en el tema de desnutrición infantil. Otros receptores de ayuda han sido los sectores de educación y salud, en ese orden. Los programas educativos cubren capacitación de jóvenes, docentes, líderes y autoridades. Se trabaja bajo la modalidad de seminarios y talleres sobre temas de ética y gobernabilidad, acciones educativas y gestión municipal y desarrollo. En el área de salud los esfuerzos se han concentrado en brigadas de salud, banco de sangre, central de oxígeno y mejoramiento hospitalario. También se desarrollan actividades de recreación, cultura y deporte. En cuanto al perfil de logros en el área de influencia, se anota que para mega-proyectos del tamaño de El Cerrejón, es difícil separar los impactos generados por el desarrollo minero en las zonas de influencia, de los originados por la acción de la fundación. A grandes rasgos, los principales cambios entre 1985 y 1993 fueron: Calidad de vida: Dentro del departamento de La Guajira, la mejor situación es la de Barrancas, con un Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de 44,2% frente al promedio departamental de 53,4%. La mejoría coincide con la operación plena del complejo carbonífero. Educación y capacitación: Un mayor crecimiento anual en el número de estudiantes en La Guajira frente al resto de la región de la costa atlántica y el resto del país, especialmente en educación media y superior. Mayor número de años de escolaridad en La Guajira, pasando de 4,42 a 4,93 años. Salud: La Guajira cuenta con 3,3 hospitales por 10.000 habitantes; el resto de la Costa tiene 1,5 y el resto del país 2,4. Desarrollo Comunitario: Un alto porcentaje de la inversión voluntaria del consorcio se ha destinado a comunidades indígenas (43% del total), comprendiendo el mantenimiento de la cultura indígena, procesos participativos, promoción de microempresas y conformación de grupos solidarios.

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Infraestructura: La construcción del complejo ha llevado a la integración vial de la Guajira con los departamentos limítrofes y el resto del país. En 1993 La Guajira tenía 71,8 km. de carreteras pavimentadas por 100.000 habitantes versus 29,1 km. para el resto del país. En alcantarillado, el crecimiento anual en cobertura fue del 10, 5% en el período considerado. En telefonía el crecimiento fue del 22,1% anual.

RECOMENDACIONES Si bien es cierto que las condiciones sociales, económicas, políticas y tecnológicas en los países latinoamericanos tienen un común denominador que es el subdesarrollo, no es recomendable actuar como si todo el conjunto de esas condiciones fuera uno solo. En particular en el campo minero, las autoridades locales pueden encontrar comportamientos, respuestas y acciones diferenciadas de la industria, de acuerdo con las modalidades en las cuales ésta trabaja: grandes, medianas o pequeñas operaciones, sin descontar la profunda diferencia que conlleva el tratamiento de la minería artesanal. Allí donde no hay presencia de gran minería ni de fundaciones mineras, esas autoridades requieren del apoyo externo continuado y coordinado para llegar a la sostenibilidad social y ambiental. Las fundaciones son el producto de la iniciativa de grandes empresas mineras y su presencia es mucho más la excepción que la regla; no obstante, sus experiencias podrían ser integradas y aprovechadas por las autoridades de otras regiones en donde estas entidades no existen, mediante el mecanismo de las alianzas. Es importante que los gobiernos municipales construyan, mantengan y actualicen bases de datos que brinden la información básica para la planeación del desarrollo local. El aprovechamiento de las experiencias de las fundaciones y la interacción de los actores, justifica de por sí la vinculación de las autoridades a los sistemas de información electrónica.

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Las alianzas entre el sector público, el sector privado y la comunidad constituyen una de las herramientas para facilitar el desarrollo local de las regiones mineras. Para que las alianzas tengan éxito se requiere de una sólida planeación municipal, la construcción de un clima de confianza, la definición y acuerdo formal tanto sobre el alcance y la ejecución de los proyectos o programas conjuntos, como sobre la precisión y transparencia de las comunicaciones entre los actores, además de un apoyo continuado por parte de entidades especializadas de desarrollo, como aquellas de cooperación internacional y de los mismos gobiernos centrales. Todo lo expuesto en los puntos anteriores muestra la necesidad del compromiso de las autoridades locales con los procesos de educación, capacitación, entrenamiento y formación profesional tanto de los gobernados, como de quienes desempeñan funciones públicas.

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- Guías prácticas para situaciones específicas: manejo de riesgos y preparación para respuesta a emergencias mineras. Zoila Martínez Castilla. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 57. LC/ L.1936-P. CEPAL, Santiago de Chile, julio 2003. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta: S.03.II.G.95. - Evaluación de la función y el potencial de las fundaciones mineras y su interacción con las comunidades locales. Germán del Corral. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 58. LC/ L.1946-P. CEPAL, Santiago de Chile, agosto 2003. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta: S.03.II.G.104. - Planeamiento del desarrollo local. Hernán Blanco. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 61. LC/L.1959-P. CEPAL, Santiago de Chile, septiembre 2003. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta: S.03.II.G.117.

Referencias complementarias Campodónico, H. y Ortiz, G. (2002). Características de la inversión y del mercado mundial de la minería a principios de la década de 2000. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 49. LC/ L.1798-P. CEPAL, Santiago de Chile, octubre. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta: S.02.II.G.111. Chaparro, Eduardo, compilador (2002). Actualización de la compilación de leyes mineras de catorce países de América Latina y el Caribe. Serie Recursos Naturales e Infraestructura Nº 43, CEPAL, Santiago de Chile, junio. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta: S.02.II.G.53. Chaparro, E. (2000). La llamada pequeña minería: un renovado enfoque empresarial. Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 9. LC/L.1384-P. CEPAL, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta: S.00.II.G.76. Durston, John (2002). El capital social campesino en la gestión del desarrollo rural. Diadas, equipos, puentes y escaleras. LC/G.2185-P, CEPAL, Santiago de Chile, noviembre. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta S.02.II.G.74. D’Esposito en Da Rosa (1999).Oberburdened: It´s time to shift the burden of hardrock mine cleanup from the taxpayers to the mining industry. Issue papers N° 2, Mineral Policy Paper. Engineering & Mining Journal (2003). Project Survey 2003. Primedia Publication, Kansas, enero. EPA, United States Environment Protection Agency, en Kuramoto, J. y otros (2002). Participación

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B I B L I O G R Á F I C A S

- La función de las autoridades en las localidades mineras. Patricio Ruiz Maldonado. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 53. LC/L.1911-P. CEPAL, Santiago de Chile, mayo 2003. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta: S.03.II.G.69.

R E F E R E N C I A S

Documentos elaborados en el proyecto UNCTAD/CEPAL “Preparación de material de divulgación destinado a autoridades locales de pueblos y distritos mineros en América Latina y el Caribe”, usados como base para esta Guía:

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

comunitaria en el monitoreo de las actividades mineras. Convenio USAID-CONAM. Programa APGEP-SENREM. Equipo MMSD América del Sur (2002). Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en América del Sur. CIPMA-IDRC/IIPM. Santiago de Chile, mayo. IDRC (2001). Actividades de desarrollo comunitario de empresas mineras y extracción de recursos naturales en América Latina y el Caribe. Informes nacionales de Colombia, Chile y Perú. ILPES (1998), Manual de Desarrollo Local, LC/IP/L.155, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social: Dirección de Desarrollo y Gestión Local, Santiago de Chile, octubre. MMSD (2002). Breaking new ground: mining, minerals and sustainable development. Earthscan: Londres, Reino Unido. Disponible en: www.iied.org/mmsd. Metals Economics Group (2002). Corporate exploration strategies. Halifax, septiembre. Naito, K., Remy, F. y Williams, J. (2001). Legal and Fiscal Frameworks for Exploration and Mining. Mining Journal Books Ltd. Septiembre. Negrao Cavalcanti, R. (2000). Recursos minerales, minería y desarrollo sustentable. En Martinez, Zoila, Guías prácticas para situaciones específicas: manejo de riesgos y preparación para respuesta a emergencias mineras. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 57. LC/L.1936-P. CEPAL, Santiago de Chile, julio 2003. N° de venta: S.03.II.G.95. Sánchez, F., Ortiz, G. y Moussa, N. (1999). Panorama minero de América Latina a fines de los años noventa. Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 1, LC/L.1253-P. CEPAL, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta: S.99.II.G.33. Silva, I., en Ruiz, Ariela, relatora (2001). Quinta Conferencia interparlamentaria de mineria y energía para América Latina y el Caribe (CIME, 2001). Serie Seminarios y Conferencias, LC/ L.1642-P. CEPAL, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta: S.01.II.G.180. UNEP. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. (2001). APELL para Minería. Guía para la Industria minera a fin de promover la Concientización y Preparación para Emergencias a Nivel Local. Francia.

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EL CICLO DE LOS MINERALES / ANEXO 1

ANEXOS

El ciclo de los minerales

Fuente: MMSD (2002).

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L

as actividades mineras pueden ser clasificadas según diversos criterios o variables. La manera más tradicional de hacerlo, aunque no por eso la única ni la mejor, ha sido en función de los volúmenes producidos. A continuación se presentan clasificaciones según diferentes criterios.

SEGÚN EL TIPO DE MINERAL EXPLOTADO: METÁLICA O NO METÁLICA Una gran diferencia entre la minería metálica y la no metálica es que mientras la primera por lo general requiere mayor desarrollo tecnológico en los procesos industriales, la segunda se caracteriza por valores unitarios muy heterogéneos de los productos y procesos industriales de beneficio y transformación de menor desarrollo tecnológico, desde la extracción hasta la comercialización.

SEGÚN EL NIVEL DE PRODUCCIÓN Según el nivel de producción las actividades mineras pueden ser clasificadas en: Gran minería Mediana minería Pequeña minería Minería artesanal

SEGÚN LA FORMALIDAD DEL SECTOR Y LA POSIBILIDAD DE ACCIONAR DEL ESTADO19 La minería informal (o incontrolable por el accionar del Estado) El segmento de minería y comercio minero llamado en algunas partes artesanal, informal o de subsistencia o supervivencia se caracteriza por los siguientes rasgos:

19. Más antecedentes en Chaparro, E. (2000).

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CLASIFICACIÓN DE LOS TIPOS DE MINERÍA / A N E X O 2

ANEXOS

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La explotación está en manos de individuos o pequeños grupos, casi siempre es selectiva y superficial o a baja profundidad, y se realiza con métodos rudimentarios y de bajo rendimiento. En el caso de metales y piedras preciosas, existe la expectativa del enriquecimiento rápido y es una minería nómada. Debido al bajo nivel tecnológico, el recurso se desperdicia y presenta muy poca recuperación. En las zonas rurales mineras representa una fuente importante, o a veces la única, de ingresos. En otros lugares la actividad se alterna con la agricultura, también a pequeña escala, individual o de grupo familiar. Es causante de serios problemas ambientales de carácter local y regional. Es generadora de problemas legales, sociales e institucionales muy complejos, que se prolongan en el tiempo y en algunos casos se agudizan por períodos, haciendo crisis cada vez que el Estado plantea una solución. En general, esta minería responde a condiciones socioculturales y no es un negocio minero. Más que una forma de ganarse la vida, puede redundar en una prolongación de la pobreza.

La minería ilegal (o incontrolada por el accionar del Estado) Corresponde a aquel segmento de la producción y comercialización minera en que sus promotores, al disponer de medios y organización, actúan al margen de los controles del Estado, evadiendo sistemáticamente las disposiciones legales. Tiene como características distintivas: Decide estar al margen de la ley, pese a que puede contar con los medios para obrar legalmente. Conoce las reglas y sabe cómo evadirlas, tanto en el título (o concesión) como en todos los hitos de control del Estado. En la producción sacrifica de manera especial los aspectos de seguridad. Situaciones similares ocurren en la comercialización y también en las imposiciones o prestaciones que corresponde pagar a sus trabajadores. Su labor es constante aunque, a causa de las condiciones de ilegalidad, se traslada de un lugar a otro. 116

ANEXOS

Cuando cuenta con más medios económicos, promueve en sociedad operaciones ilegales en diferentes puntos de la zona de explotación, buscando operadores asociados a quienes les compra la producción y mantiene en deuda constante, como forma de asegurar su compromiso permanente. En ocasiones tiene una explotación legal, para usarla de puente o fachada de las demás que son ilegales. Como está al margen de la ley, se carece de cifras confiables sobre el sector. En todos los ámbitos y programas legales y sociales, este segmento arroja pobres resultados.

La minería organizada (o controlada por el accionar del Estado) Sin impor tar su tamaño, son empresarios organizados que cumplen con los requerimientos del Estado en todos los aspectos relevantes.

SEGÚN LA DURACIÓN DE LA ACTIVIDAD El factor temporal es determinante en la caracterización de la minería. La cantidad de tiempo dedicada a cada etapa, desde la gestación hasta el cierre, es un factor clave para identificar el tipo de desarrollo empresarial que caracteriza a cada operador. Así, hay operadores temporales o estacionales de subsistencia, mientras que existen otros que permanecen en el mediano o largo plazo.

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Índice de Desarrollo Humano20 (IDH) • Desigual IDH en zonas urbanas (mas altos) que en zonas rurales. • En el caso de minería en pequeña escala, prevalecen bajos índices de desarrollo humano.

Pobreza • Gran minería = bajos índices agregados de pobreza. • Pequeña minería = altos índices de pobreza. • Segregación de sectores por su pertenencia o no a la actividad minera. Cooperación público - privada • Empresas en la gran minería son proactivas en la generación de proyectos y actividades de cooperación. • La minería en pequeña escala generalmente requiere programas de apoyo (papel para autoridades y ONGs).

Conflictos • Problemas derivados de migraciones no programadas (por ejemplo: instalación de faenas para la construcción) • Drogadicción, violencia, formación de cordones de marginalidad, segregación urbana, descubrimiento de yacimientos auríferos o de piedras preciosas

Continúa

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LAS LOCALIDADES MINERAS / A N E X O 3

20 El Índice de Desarrollo Humano es una medida compuesta por tres dimensiones del concepto de desarrollo humano: vivir una vida larga y saludable, recibir educación y gozar de un nivel de vida decorosa. En él se combinan la medición de la esperanza de vida, la matriculación escolar, la alfabetización y los ingresos. Fue creado en 1990 por el PNUD y permite apreciar los avances relativos de los países al respecto.

Población • Zonas de explosivo crecimiento poblacional, no siempre consolidado. • Presencia de comunidades de minería temporal, semi-temporal y más permanente. • Más hombres que mujeres. • Problemas de género debido a las características del trabajo minero. • En general, existe una pobre línea de base social y cultural de las localidades.

Variables sociales

ANEXOS

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Tipo de minería El tipo de minería influye en la forma de producción, relaciones e impactos en la comunidad, grado de formalización, cumplimiento de la legislación

Variables económicas

Problemas ambientales •Uso y contaminación de fuentes de agua. •Emisiones atmosféricas. •Disposición inadecuada de residuos industriales. •Cambios en la disposición productiva de las tierras. • Impactos urbanos por el desarrollo de infraestructura. •Problemas ambientales por uso inadecuado de insumos peligrosos.

Variables ambientales

Número de empresas asociadas a la actividad El número de empresas asociadas (proveedores) a la actividad minera será crucial a la hora de favorecer el desarrollo local.

Existencia línea base En general, no existe línea base actualizada de los recursos y problemas ambientales generados por la minería.

Recursos que ingresan La participación del municipio depende del marco legal: patentes, impuestos, cánones generados por la actividad minera.

Entorno Faenas o proyectos ubicados en zonas rurales o aisladas, con características ecológicas particulares superpuestas con áreas de importancia ecológica o indígena.

PIB p/c En cifras agregadas, alta participación del municipio en el PIB.

Riesgos Posibilidad de accidentes que podrían tener efectos ambientales, sociales y económicos relevantes.

Empleo EL empleo depende del tipo de minería en el área de influencia. Nuevos proyectos implican la llegada de “afuerinos”, los locales participan de empleos indirectos o de baja remuneración.

Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe

Continúa

Existencia de Plan de Desarrollo Municipal Promoción del diseño e implementación de planes e instrumentos de gestión que vinculen realidad territorial con desarrollo local. Marco legal Tendencia a la descentralización de la gestión. Traspaso de responsabilidades para la provisión de servicios públicos. Convocatoria/ asociatividad Capacidad del municipio de convocar y articular a los distintos actores presentes en la localidad para promover el desarrollo local.

Variables político/institucionales relacionadas con el municipio Recursos humanos Calificación de los recursos humanos con los que cuenta el municipio.

Participación ciudadana, cooperación público privada Nivel y capacidad de alianzas, coordinación y liderazgo del gobierno local.

ANEXOS

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Población ¿Cómo está conformada la población del municipio: sexo , edad, educación, organización? ¿Existen problemas de género? ¿Hay etnias en el territorio? ¿Están concentrados o distribuidos en el territorio? ¿Cuál es el nivel de organización interna de la comunidad? ¿liderazgos? ¿Hay canales de comunicación comunitarios? ¿Qué actitudes tiene hacia la industria minera?

Variables sociales

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Continúa

Pobreza ¿Cuál es el porcentaje de pobreza de la comunidad? ¿Existen planes o programas del gobierno nacional o locales de erradicación de la pobreza?

Cooperación público privada ¿Existen redes sociales articuladas entre los distintos estamentos? ¿Qué tipo de interacciones se producen?, ¿cuál es su objetivo? ¿Son igualitarias las relaciones entre los integrantes de la comunidad? Conflictos ¿Qué tipo de conflictos existen? ¿Cuáles de éstos se relacionan con la actividad minera, de qué modo? ¿Qué responsabilidad tienen los distintos actores en la resolución de estos conflictos?

PREGUNTAS RELEVANTES PARA LAS AUTORIDADES DE LOCALIDADES MINERAS / A N E X O 4

Índice de Desarrollo Humano ¿Cuál es el índice de desarrollo humano de la localidad? ¿Existe equidad en la calidad de vida entre los miembros de nuestra comunidad?

ANEXOS

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Tipo de minería ¿Qué tipo de actividad minera se desarrolla en el territorio (grande, mediana, pequeña, formal, informal, ilegal, etc.)? ¿Cuál es el grado de desarrollo tecnológico que requiere o promueve la actividad minera existente?

Variables económicas

Problemas ambientales ¿Cuáles son los principales problemas ambientales que afectan a la comunidad? ¿Qué impactos tiene la actividad minera en el ecosistema local?

Variables ambientales

Número de empresas o faenas ¿Cuántas empresas existen en el territorio? ¿Qué nivel de interacción existe entre estas empresas? ¿Hasta qué punto las empresas existentes cubren otros sectores productivos distintos a la minería?

Recursos ¿Qué recursos naturales existen en el territorio y cómo están distribuidos? ¿Existen conflictos de uso entre unos y otros? ¿Cuál es el volumen de estos recursos?

Ingresos ¿Cuál es el grado de participación del municipio en los tributos mineros? ¿Existe otro tipo de ingresos provenientes de la actividad minera territorial para el municipio?

Existencia línea base ¿Existe una línea base que determine el estado del ecosistema del territorio? ¿Existen herramientas que permitan evaluar o actualizar la línea base definida?

PIB p/c (nivel de ingresos) ¿Cuál es el promedio de ingresos per cápita del territorio municipal? ¿Cómo está distribuido este ingreso dentro del municipio?

Entorno ¿Cómo se conecta el municipio con los centros políticos, económicos, sociales del país? ¿Existen medios de comunicación o acceso que integren el territorio local con su entorno?

Empleo ¿Cuánto empleo genera la actividad minera? ¿Qué tipo de empleo genera? ¿Cuál es la participación de la mano de obra local en estos empleos?

Riesgos ¿Cuál es el nivel de preparación del municipio para prevenir, mitigar y revertir los efectos (ambientales, sociales y económicos) de eventuales accidentes?

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Existencia de herramientas de planificación ¿Existen planes de desarrollo municipal? ¿Qué duración tienen? ¿Hay herramientas de seguimiento y evaluación confiables? ¿Cuál ha sido la participación de la comunidad en su elaboración y seguimiento? ¿Existen planes específicos de ordenamiento territorial y productivo? ¿Participa la comunidad en la definición del presupuesto anual del municipio? Marco legal ¿Cuál es el grado de descentralización que la ley permite? ¿Es adecuado el mecanismo de elección de autoridades? ¿Existe algún marco legal que regule la participación ciudadana? ¿Existe algún marco legal que entregue atribuciones al municipio en relación a las actividades mineras? Convocatoria/ asociatividad ¿Cuál es el poder de convocatoria del municipio? ¿Participa el municipio de asociaciones o instituciones de coordinación local, regional o nacional? ¿Tiene relaciones permanentes con todas las organizaciones de base, ONGs u otras existentes en su territorio?

Variables político/institucionales relacionadas con el municipio Recursos humanos ¿Con qué recursos humanos cuenta el municipio? ¿Son adecuados a las labores que desarrolla? ¿Pueden relacionarse en igualdad de condiciones con organismos del gobierno nacional o las empresas? ¿Cuáles son sus necesidades de capacitación? ¿Cuenta con estímulos /recursos para mantener o atraer buenos profesionales o trabajadores?

Participación ciudadana, cooperación público privada ¿Promueve el municipio procesos de participación ciudadana regulares? ¿Cuenta con acuerdos de cooperación con privados?

ANEXOS

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os pasos recomendados por el Apell de minería (UNEP, 2001) para una eficaz respuesta a emergencias liderado por el Grupo Coordinador son los siguientes:

Identificar participantes y sus funciones Paso 1 Evaluar y reducir riesgos Paso 2 Revisar los planes existentes e identificar debilidades / Paso 3 Identificar funciones Paso 4 Correlacionar funciones con recursos Paso 5 Integrar planes individuales a planes generales y lograr acuerdos Paso 6 Hacer el plan final y lograr acuerdos Paso 7 Comunicación y Capacitación Paso 8

Pruebas, revisión y corrección Paso 9

Educación comunitaria Paso 10

Fuente: UNEP (2001).

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CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE RESPUESTA A EMERGENCIAS MINERAS / ANEXO 5

ANEXOS

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1. Identificar a los participantes en la respuesta de emergencia y establecer sus papeles, recursos e intereses Preparar la lista de participantes potenciales del Grupo Coordinador para brindar la respuesta de emergencia. Algunos miembros pueden conocer de grupos especializados que podrían ser llamados en situaciones específicas de emergencia. Obtener copias de los planes de emergencia existentes y estudiarlos para identificar otras entidades y participantes de respuesta de emergencia. Identificar las carencias, deficiencias de recursos o debilidades en las capacidades de la comunidad y de las autoridades locales. Preparar un cuadro en que se describan los recursos y responsabilidades de los participantes del Grupo Coordinador como: personal a su cargo, equipo, conocimiento especializado, instalaciones, etc. Se debe poner especial atención en identificar las limitaciones, vacíos, duplicaciones en cuanto a papeles y responsabilidades de los participantes.

2. Evaluar los riesgos y peligros Se deben identificar las posibilidades de accidentes, su probabilidad de ocurrencia y sus probables consecuencias. Ello permite la construcción de escenarios posibles y la prioridad de las acciones. Deben definirse y buscar opciones para la reducción de riesgos. El Grupo Coordinador debe supervisar la preparación de la lista de riesgos y peligros potenciales, no solo los más obvios. Para facilitar el trabajo, se debe considerar lo siguiente: Estudiar los accidentes mineros ocurridos o cuasi accidentes, incluyendo los incidentes en instalaciones similares. Aprovechar la experiencia de accidentes con sustancias químicas o de transporte en otras industrias; Conocer los potenciales efectos de fenómenos naturales: terremotos, inundaciones, incendios forestales, congelamiento, deshielos, que pueden afectar las áreas vulnerables o de alto riesgo en las zonas mineras. Considerar la percepción de la comunidad sobre los riesgos, y su disposición a aceptarlos y rechazarlos.

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ANEXOS

Evaluar la gravedad potencial del impacto para cada accidente posible, por ejemplo: - Tamaño y naturaleza de la potencial área afectada. - Cantidad de personas en riesgo. - Tipo de riesgo (daño físico, tóxico, crónico). - Efectos a largo plazo. - Impactos sobre áreas ambientalmente sensibles. - Riesgos e impactos secundarios derivados. Evaluar cuantitativa o cualitativamente la probabilidad de la ocurrencia. Se debe considerar: - Probabilidad de eventos individuales. - Probabilidad de eventos simultáneos (ej. Terremoto que causa rotura de tubería). - Complicaciones por condiciones ambientales peculiares: terreno accidentado, localización sobre un río impor tante, condiciones de congelamiento, etc. El Grupo Coordinador debe estar de acuerdo sobre los escenarios clave en que razonablemente pueden ocurrir los accidentes, o sobre los que la comunidad tiene especial interés. Utilizar dichos escenarios para la planificación. Identificados los peligros y sus probabilidades de ocurrencia, pueden definirse algunas áreas de riesgo que se eliminarán de inmediato. Deben tomarse medidas para reducir o manejar estos riesgos, mediante cambios en las prácticas operativas, modernización de equipos, entrenamiento, cambio de sustancias químicas usadas, etc. El proceso de planificación de emergencia complementa, pero no sustituye al manejo del riesgo y la reducción del riesgo.

3. Revisar los planes existentes e identificar debilidades Es probable la existencia de planes de emergencia de diversos sectores de la comunidad y de la propia empresa minera y existe la posibilidad que en algunos casos no se cuente con ninguno.

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El objetivo de este paso es el de revisar la adecuación de los planes tomando en cuenta los escenarios de riesgos establecidos por el Grupo Coordinador, de tal forma que contribuya a elaborar una respuesta integrada y efectiva. Las tareas son: Evaluar con los participantes los elementos de los planes existentes, las tareas previstas y los recursos disponibles, contrastándolos con los escenarios de riesgos previstos. El Grupo Coordinador revisará los resultados de las evaluaciones de cada uno de los planes existentes con el fin de determinar sus fortalezas y debilidades.

4. Identificar las respuestas requeridas que no se incluyen en los planes existentes De acuerdo con los resultados de los Pasos 2 y 3 se puede determinar si los planes existentes responden a los riesgos y escenarios de emergencia identificados, y de no serlo pueden definirse las tareas adicionales requeridas. El Grupo Coordinador deberá establecer: Los elementos o tareas que no han sido incluidos o son débiles en los planes existentes, en el contexto de una respuesta integrada y evaluar el grado de importancia que tiene para el o los grupos participantes Las interrelaciones, responsabilidades y planes de comunicación se deben debatir entre los participantes.

5. Asignar tareas según los recursos disponibles de los participantes identificados El Grupo Coordinador debe asignar las tareas que se hayan definido al participante que pueda atender mejor ese aspecto, tomando en consideración el nivel de autoridad, su jurisdicción, especialidad o su disponibilidad de recursos. Debe a su vez: Evaluar por separado cada una de las tareas adicionales requeridas e identificar qué grupo está en mejores condiciones de realizarlas, según la lista de participantes del Paso 1. Evaluar la disposición del grupo par ticipante para aceptar esta responsabilidad, así como también su disponibilidad de recursos y experiencia que garanticen el cumplimiento de las tareas.

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ANEXOS

Evaluar si pueden surgir nuevas tareas, problemas o limitaciones luego de la realización de las tareas ya identificadas. Vigilar la culminación exitosa de cada tarea.

6. Ajustar y mejorar los planes de emergencia existentes, integrarlos en un plan general de la comunidad y obtener la aprobación Al completarse los Pasos 4 y 5 deben identificarse y resolverse los problemas relacionados con los recursos. Al integrar los planes se revelarán las posibles duplicidades en cuanto a responsabilidad y los problemas de interrelación y coordinación entre las diversas agencias. El Grupo Coordinador debe realizar las siguientes tareas: Preparar el borrador de un plan integrado. Asegurar que el plan integrado concuerde con planes regionales de desastres, asegurar su concordancia con la legislación y regulaciones pertinentes para el planeamiento de la emergencia y la participación de la comunidad. Verificar la solidez del plan integrado en relación con todos los riesgos y escenarios de emergencia identificados, y respecto a las tareas, recursos, roles y responsabilidades. Efectuar un ejercicio de desempeño de responsabilidades para probar la eficacia del plan integrado, haciendo que los participantes clave describan cómo responderían a una variedad de escenarios de emergencia. Identificar cualquier debilidad en el plan y si es posible repetir los pasos previos para subsanarlas. Reajustar el Plan con la frecuencia que sea necesaria, hasta que se eliminen todas las deficiencias y el Grupo Coordinador estime que es el más adecuado. Asegurar que cualquier plan de otros agentes u organizaciones con sus respuestas par ticulares sea adaptado al plan integrado y evitar inconsistencias.

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7. Disponer del plan comunal integrado por escrito, obtener su aceptación y las aprobaciones pertinentes El plan integrado aprobado por el Grupo Coordinador debe estar expresado en un documento y ser aceptado por la comunidad, el gobierno local y otras agencias relacionadas. Se trata de transferir la propiedad y aceptación del plan a las comunidades afectadas, agentes pertinentes y al interior de la empresa minera. Con este fin, deben cumplirse las siguientes etapas: Redactar el plan en su forma final mediante un grupo pequeño. Preparar una presentación estándar para entregarla a quiénes tienen una participación significativa en su aprobación o aplicación. Preparar material de difusión. Realizar presentaciones, reuniones y sesiones de revisión, dirigidos a obtener la aprobación de los dirigentes comunales y funcionarios pertinentes. Propiciar la suscripción de convenios dirigidos a apoyar la ejecución del plan, entre los par ticipantes del proceso APELL y con empresas que proporcionen ayuda técnica de emergencia.

8. Comunicar la versión final del plan integrado a los grupos participantes y asegurar que todos los responsables de respuesta de emergencia estén entrenados Luego de pasar las instancias de aprobación del plan integrado, se deberán entregar copias a los grupos participantes con el fin de que conozcan el formato del plan, sus responsabilidades colectivas e individuales y el entrenamiento que van a requerir, como el uso de equipo necesario y nuevos procedimientos a aplicar. Se deben realizar las siguientes etapas: Preparar lista de grupos participantes que necesiten más información sobre el plan y organizar presentaciones para ellos, con explicaciones sobre sus papeles, tipo de entrenamiento, etc. Actualizar los manuales de procedimiento. Realizar sesiones de entrenamiento con los actores identificados, las que pueden ser hechas por la misma empresa minera si la autoridad local no está equipada para ello.

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ANEXOS

Difundir la publicidad preparada para una adecuada información. Realizar ejercicios de entrenamiento práctico en vigilancia, uso de comunicaciones, control de tráfico, procedimientos de evacuación, etc. Organizar talleres ampliados de trabajo que incluyan escenarios de emergencia, para entrenar a los líderes en la coordinación y comunicación entre los participantes. Enfocar el entrenamiento en los aspectos de comunicación y medios, sobre los voceros principales de las agencias de respuesta de emergencia y dentro de la empresa minera. El entrenamiento debe incluir asuntos tales como papeles y responsabilidades de los encargados de respuesta, cómo usar los recursos disponibles para una emergencia relacionada con la mina, interpretación de letreros y rótulos peligrosos internacionales, cómo usar las guías de respuesta, ubicación, contenido e interpretación de documentos relativos al contenido de un derrame, contactos con los medios, etc.

9. Establecer procedimientos para la prueba, revisión y actualizaciones periódicas del plan integrado Se podrá realizar un ejercicio general preparando un escenario de emergencia con el objetivo de probar los elementos del plan, sin incluir miembros del grupo de respuesta de emergencia y dando aviso previo a la comunidad. El Grupo Coordinador evaluará los resultados luego del ejercicio, según las pautas y procedimientos establecidos previamente. En esta evaluación es importante examinar la coordinación entre entidades. Se deberán corregir las deficiencias y hacer los ajustes en el plan integrado. Se deben establecer pautas para asegurar que el plan sea revisado y actualizado con regularidad para mantenerlo vigente. Deben tomarse en cuenta asuntos tales como escenarios múltiples, para probar diferentes tipos de emergencias mineras, las posibles variaciones climáticas, los tiempos de vigencia variable de las operaciones, cambios en la plana mayor, modificaciones en la empresa como ampliaciones, incorporación de nuevas áreas, instalación de otras industrias en la vecindad o nuevas urbanizaciones o carreteras.

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10. Divulgación del plan a toda la comunidad En una situación de emergencia, se espera y requiere la participación de los ciudadanos y de todos los actores comprometidos. Debe asegurarse que cada miembro de la comunidad sepa cuáles serán las advertencias y qué hacer durante una emergencia, cómo obtener información adicional y cómo evacuar la zona afectada si fuera necesario. Debe desarrollarse una estrategia que incluya acciones y herramientas de apoyo para lograr el objetivo de comunicar el plan. Entre otras, se consideran las siguientes acciones: Preparar un folleto modelo de respuesta de emergencia para distribuirlo a todos los residentes de las áreas que puedan ser afectadas. El folleto debe tomar en consideración las características educacionales y culturales de la comunidad afectada para lograr una adecuada comunicación (según el nivel de alfabetización, el uso de símbolos y figuras puede simplificar las acciones de respuesta, aunque pueda necesitarse un programa de educación de la comunidad frente a frente para respaldar su comprensión; también puede necesitarse una publicación en dos o más idiomas). Se debe preparar una carpeta de información y de contactos en situación de emergencia,dirigida a los medios de comunicación, empresa y entidades públicas. Realizar sesiones de información a los medios y solicitar su ayuda durante una emergencia, establecer otros medios de concientización pública como organizar grupos de voceros para dirigirse a grupos cívicos, escuelas, talleres de trabajo sobre sustancias químicas específicas como el cianuro, para educar al público sobre sus beneficios y riesgos, entre otros.

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ORGANISMOS/INICIATIVAS INTERNACIONALES Comisión Económica para América Latina y el Caribe: www.eclac.cl Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM en inglés): www.icmm.org Iniciativa de Investigación sobre Politicas Mineras (IIPM) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) de Canadá: www.idrc.org.ca/mpri Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES): www.eclac.cl/ilpes Proyecto Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible: www.iied.org/mmsd www.mmsd-la.org

FUNDACIONES Fundación Minera Escondida – Chile: www.fme.cl Ok Tedi Development Foundation - Papúa-Nueva Guinea: www.oktedi.com/odf Palabora Foundation – Sudáfrica: www.amverco.com/Palabora.htm Rössing Foundation – Namibia: www.rf.org.na/

OTROS United States Geological Survey: www. minerals.usgs.gov

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PÁGINAS WEB CON INFORMACIÓN ÚTIL/ A N E X O 6

ANEXOS