Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Sociales

Implicancias políticas de las pandemias de influenza. Desafíos al orden mundial. Los ciclos de pandemias en el siglo XX y el escenario en el siglo XXI.

Yanina Steinberg Christian Arnaiz Leonardo G. Rodríguez Zoya Yamil S. Salinas

Noviembre de 2005

ÍNDICE Índice Abstract Introducción 1. PARTE I: Metodología 1.1. Delimitación y planteamiento del problema 1.2. Interrogantes principales 1.3. Objetivos 1.4. Justificación 1.5. Técnicas de investigación 1.6. Limitaciones 1.6.1. Limitaciones acerca del período de análisis 1.6.2. Limitaciones al enfoque 1.6.3. Limitaciones operativas y de relevamiento 1.6.4. Limitaciones a la generación 1.7. Reintegrar al sujeto-observador (politólogo) en la observación politológica 2. PARTE II: Marco Teórico 2.1. Marco Teórico – Político 2.2. Marco Conceptual – Biológico 2.2.1. Epidemia 2.2.2. Pandemia 2.2.3. Descripción general de la influenza o gripe 2.2.4. Influenza aviar H5N1 3. PARTE III: Los problemas de complejidad planetaria 3.1. Introducción: las pandemias de influenza como problema teórico, político y complejo 3.1.1. La pandemia de influenza como problema teórico 3.1.2. La pandemia de influenza como problema biopolítico 3.1.3. La pandemia de influenza como problema complejo 3.2. La emergencia de un nuevo tipo de problemas 3.2.1. Una imagen de catástrofe 3.2.2. Macro categorías de problemas en las relaciones internacionales 3.3. La necesidad de nuevos conceptos y una nueva comprensión 3.3.1. Globalismo e interdependencia biológica 3.3.2. La influenza entre el evento y el sistema 3.3.3. La penetración vertical de los tres tableros de la política internacional 4. PARTE IV: Un concepto de seguridad más comprensivo 4.1.1. El concepto tradicional de amenaza y seguridad 4.1.2. Una nueva visión de la seguridad colectiva 4.1.3. El concepto de seguridad biológica y la biopolítica 5. PARTE V: Análisis histórico comparado 5.1. Ciclos de pandemias en el Siglo XX 5.2. Impacto político y respuesta de la comunidad internacional a las pandemias de influenza en el Siglo XX

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6. PARTE VI: Escenario actuales de la gripe aviar 6.1. Marco descriptivo 6.2. Situación actual 6.3. Análisis de las principales acciones y políticas de las organizaciones internacionales 6.3.1. El caso de la World Health Organization (WHO) 6.3.2. El caso del World Bank (Banco Mundial) 6.3.3. El caso de la World Organization for Animal Health (OIE) 6.4. Análisis político regional de las respuestas del great power y los major powers 6.4.1. Estados Unidos 6.4.2. Unión Europea 6.4.3. El Este Asiático 6.4.4. MERCOSUR 7. PARTE VII: Implicancias y dilemas 7.1. Imagen de la situación actual 7.2. Cuadro de la enfermedad en el mundo (1997 - 2005) 7.3. El impacto económico 7.4. El impacto en la salud 7.5. El rol de los medios de comunicación 7.6. Documento adicional de la OMS 8. PARTE VIII: Apéndice 9. PARTE IX: Bibliografía

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Abstract Este trabajo intenta pensar una articulación entre la emergencia de las pandemias influenza con el orden y la estabilidad internacional. Concibe y conceptualiza la pandemia como un problema global de alcance planetario que constituye un nivel de análisis autónomo dentro de la esfera biopolítica. El trabajo señala y remarca las implicancias y desafíos de la influenza tanto en el nivel empírico de la política mundial como en la comprensión teórica de las relaciones internacionales. Explora y describe la situación de las pandemias de influenza en el siglo XX. También describe y analiza el escenario actual desencadenado por la gripe aviar desarrollando un análisis político regional de las medidas y acciones tanto de la comunidad internacional, del great power (Estados Unidos) y de los poderes regionales (Unión Europea, Este Asiático, MERCOSUR) y organizaciones internacionales en su conjunto (World Health Organization, World Bank y Organization for Animal Health). Por último ensaya una reflexión sobre las implicancias y dilemas en términos económicos, de salud y de los medios de comunicación.

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Introducción En la parte I se desarrolla la metodología a emplear en el presente trabajo, se delimita el tema de investigación, se formulan las pregunta problemas, se esbozan algunos objetivos guía. También se intenta dar un justificación de la relevancia del tema, se presentan algunas técnicas de inevestigación utilizadas y se señalan algunas limitants encontradas durante el proceso de investigación. En la parte II se presenta un marco teórico conceptual sobre algunos enfoques de las relaciones internacionales y algunos conceptos sobre influenza, pandemia, epidemia que se vuelven vitales para comprender el fenómeno estudidado. Posteriormente, en la parte III, se analiza la pandemia de influenza desde una perspectiva teórica conceptualizándola como un problema de complejidad planetaria, se vincula a este con nociones como interdependencia biológica, los tableros de la política mundial a fin de desarrollar un concepto de seguridad colectiva más comprensivo que incluya la seguridad biológica y lo que denominamos área biopolítica de las relaciones internacionales, cuestión que abordamos en la parte IV. A continuación se realiza un estudio y descripción de los ciclos de pandemia en el siglo XX (parte V). Para dar lugar a un análisis político empírico de las políticas del great power y major powers en el sistema internacional, así como también de las organizaciones internacionales (OMS; OIE; BM), esto se desarrolla en la parte VI. Para finalizar, en la parte VII, tratamos brevemente las implicancias de la pandemia de influenza en la arena económica, de los sistemas de salud y los medios de comunicación.

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PARTE I. Metodología 1.1 DELIMITACIÓN DEL TEMA Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Nuestra intención en este trabajo es intentar pensar la articulación entre la emergencia de una pandemia de influenza y sus implicancias en la política, el orden y la estabilidad mundial. En este sentido podemos concebir a la pandemia de influenza como una amenaza global de alcance planetario que, poniendo en riesgo la vida de grandes masas de la población mundial y desconociendo los límites territoriales y la soberanía de los estados nacionales, podría desencadenar impactos de gran escala en la política, la economía, las relaciones internacionales y la organización social. También podemos concebirla como un “actor biológico” libre intereses, preferencias y voluntad cuyo escenario o campo de acción es el planeta en su conjunto y que por lo tanto excede como problema los dilemas tradicionales del poder. Entonces una pandemia de influenza1 como problema planetario y como actor biológico conlleva nuevos desafíos en la práctica de la política internacional por parte de los estados y organizaciones internacionales. Pero también podría exigir una nueva comprensión teórica y demandar así una reconceptualización o innovación conceptual en el pensamiento y estudio de las relaciones internacionales. La relación teórica de fondo de nuestro tema es la vinculación entre los problemas de complejidad planetaria y su nexo con el orden y estabilidad mundial.

1.2 INTERROGANTES PRINCIPALES: A continuación tratamos de delinear algunas preguntas-problemas generales orientadoras de nuestro trabajo2: ¿Cuál ha sido la influencia y el impacto de la Influenza en el orden y la estabilidad mundial en las sucesivas pandemias de 1918, 1957 y 1968? ¿De qué modo se han generado las respuestas internacionales frente a la pandemia? ¿Han primado las respuestas unilaterales de cada estado o hubo intentos de coordinación y cooperación internacional para mitigar el problema? ¿Cuáles fueron las principales políticas exteriores de los major powers afectados por la influenza en cada una de las etapas de crisis? ¿Cuáles eran los objetivos de esas políticas? ¿Lograron el efecto buscado? ¿De qué manera la comunidad internacional organizó respuestas o acciones conjuntas a la pandemia? ¿Fueron efectivas? ¿Puede caracterizarse a la Influenza como un problema de alcance planetario que excede la cuestión de las capacidades de poder? ¿Cómo podría conceptualizarse a la influenza como problema global y planetario? ¿Qué implicancias tiene para el orden internacional, para la política y la teoría? ¿Es adecuado el andamiaje teórico de las principales corrientes y escuelas en las Relaciones Internacionales para comprender y explicar los problemas de orden mundial y de supervivencia derivados de la Influenza? ¿Cuáles son las principales limitaciones de cada corriente? ¿Cuáles podrían ser su potencial de elucidación? ¿Cuál es la situación actual vinculada con la emergencia de la gripe aviar? ¿Qué políticas están poniendo en marcha los principales poderes del sistema internacionales en las diferentes regiones? ¿Cuáles son y qué características tienen las políticas exteriores de los majors powers vinculadas con el tema de la gripe aviar? 1

Por fines de brevedad terminológica nos referiremos de aquí en más a la influenza como “pandemia de influenza” o “posibilidad de emergencia de una pandemia de influenza” y no simplemente como virus. 2 Cabe aclarar que las preguntas aquí formuladas han sido orientadoras en el proceso de investigación y construcción del presente trabajo, pero en modo alguno este trabajo intenta ser una respuesta abarcadora de todas ellas.

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¿Puede decirse, en términos constructivitas, que hubo un aprendizaje internacional de la comunidad internacional si comparamos las acciones actuales frente a las pasadas? ¿Cómo podemos caracterizar ese aprendizaje? ¿Qué implicancias tiene la emergencia de una amenaza global de alcance planetario en un sistema anárquico? ¿En qué medida la existencia de esa amenaza puede disparar nuevos dilemas de seguridad e incentivar conductas auto interesadas por parte de los estados?

1.3. OBJETIVOS Objetivos generales: • • • • •

Comprender la influenza como fenómeno biológico y sus implicancias políticas en el sistema internacional y orden mundial. Desarrollar herramientas conceptuales para tratar a la influenza como un problema de alcance planetario. Realizar un estudio histórico comparado de las pandemias de influenza en el siglo XX Analizar las principales políticas y medidas de los principales actores del sistema y organizaciones internacionales. Describir como los medios de comunicación nacionales e internacionales tratan el tema.

Objetivos específicos: • • • • • • • •

Describir brevemente los grandes ciclos de emergencia de pandemias de influenza 1918, 1957, 1968. Comprender y describir las acciones y políticas de los grandes poderes en esos períodos. Sintetizar y entender las respuestas de la comunidad internacional ante la emergencia de la influenza en dichos momentos. Conceptualizar y sintetizar las implicancias para el orden y estabilidad mundial vinculadas con la emergencia de pandemias de influenza. Describir la situación actual con la emergencia de la gripe aviar. Describir y bosquejar las principales políticas exteriores y medidas de los grandes poderes. Comprender las respuestas actuales de la comunidad internacional ante ese fenómeno. Intentar concebir y conceptualizar a la influenza como un problema global de alcance planetario y como objeto teórico.

1.4. JUSTIFICACIÓN Intuimos que los desafíos más grandes a la vida de la humanidad como especie en el planeta, y no simplemente a un determinado orden y estructura del sistema internacional, se han estado originado y lo harán aún más en el futuro próximo a través de dos fuentes principales: por un lado un conjunto de problemas derivados de la incapacidad misma de los estados industriales avanzados de regular el conjunto de desarrollos en curso (ciencia, industria, capitalismo, tecnología): Pero también por problemas “vinculados de aquí en más con todas las naciones y civilizaciones, es decir con el planeta en su conjunto.”3 Estos últimos conllevan la particularidad de diluir los límites políticos tradicionales y por lo tanto se presentan como metanacionales y transfronterizos. Entre estos problemas evidentes podemos señalar: 1) La amenaza y crisis 3

Morin, Edgar (1999b:71)

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ecológica, recalentamiento global, la desertización, lluvia ácida, contaminación de las aguas, las emanaciones de CO2 que intensifican el efecto invernadero. 2) El desarreglo demográficos mundial producto del crecimiento de la población. En el mundo actual se estima que hay unos seis mil millones de seres humanos, cuyo número aumentará a diez mil millones para el 2050. Nuestras sociedades han sido capaces de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y lograr la disminución de la tasa de mortalidad pero no han hecho lo mismo con la natalidad en los países pobres. Crecen regiones cada vez más pobres y más pobladas. Mientras que las áreas desarrolladas económica y materialmente logran un control de la natalidad. El proceso demográfico puede producir alteraciones en la textura planetaria, en los modos de producir y alimentar a la población, y también en las relaciones políticas y económicas entres los países. 3) El desarreglo económico mundial: el mercado mundial puede oscilar entre períodos de crecimiento y estabilidad y otros de crisis y regresión. Pero aquí lo importante es que el crecimiento de la riqueza global produce un empobrecimiento y subdesarrollo en grandes zonas del planeta que son, en general, las más densamente pobladas. El crecimiento económico también crea desórdenes y regresiones. Lo que puede entreverse es un progreso en la politización de áreas que hasta hace tiempo no eran de incumbencia política. Así se produce una ampliación de lo sociopolítico a nuevas esferas. Lo ecológico entra en lo político a través de las cuestiones ambientales, emergiendo así las áreas ecopolíticas. También lo político penetra en lo biológico en múltiples niveles: a) las cuestiones vinculadas con la sexualidad, la inseminación artificial, la clonación, la regulación del aborto, el hambre, la natalidad, la salud; b) las cuestiones de vida o de muerte de la humanidad a través de la amenaza atómica y las guerras; c) lo biológico es convertido en un medio para fines políticos a través de la propagación de las armas biológicas de destrucción masiva; d) por último mientras que en los niveles anteriores lo biológico esta vinculado a la decisión y voluntad política, (alguien decide una guerra, alguien emplea armas biológicas, los estados pueden decidir diferentes políticas públicas referentes a la clonación, el aborto, etc) lo que supone la presencia de actores con intereses, preferencias, capacidad de decisión; en un cuarto nivel hay cuestiones biológicas que se politizan más allá de la voluntad y deseo de los actores políticos: es el caso de la propagación pandemias. Emerge así una nueva fuente de amenazas biológicas ante las cuales la política debe actuar. Estos cuatro nivel constituyen las áreas biopolíticas. Es en este horizonte analítico donde la presente investigación adquiere relevancia y pertinencia ya que las escuelas principales de las relaciones internacionales se han centrado principalmente en el estudio y análisis de las áreas políticas tradicionales (el poder, la cuestión de la guerra y la paz, el orden y la estabilidad internacional) marginando o minimizando las implicancias de las nuevas esferas politizadas para la política internacional y el orden mundial. Este trabajo adquiere legitimidad al proponerse como meta tejer un vínculo novedoso entre las áreas biopolíticas y las relaciones internacionales circunscribiendo el análisis al estudio de las pandemias de influenza en el siglo XX y lo que quizás sea la primera pandemia del siglo XXI desencadenada a partir de la gripe aviar.

1.5. TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN La primera fase del trabajo de investigación consistió en una exploración inicial del tema, apelamos a la investigación documental a fin de allanar el camino y poder conocer los trabajos existentes realizados en esta temática. Para lograr un esclarecimiento del tema recurrimos fundamentalmente a un relevamiento virutal en Internet en las principales páginas de organismos internacionales como la World Health Organization4, el Center for Disease Control and Prevention5 entre otros6. Para construir la reflexión y análisis teóricos apelamos al relevamiento bibliográfico de algunas obras teóricas en relaciones internacionales. 4 5

Sitio oficial de la WHO: http://www.who.int/ . Sitio oficial de la WHO sobre la gripe aviar: http://www.who.int/csr/disease/avian_influenza/en/ Sitio oficial del CDC: http://www.cdc.gov Sitio oficial del CDC sobre la gripe aviar: http://www.cdc.gov/flu/

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En relación a la delimitación temporal del estudio nos centramos en los tres ciclos de pandemias de influenza en el siglo XX: 1918, 1957-58, 1967-68. También incluimos el escenario actual desencadenado por los contagios animal – humano desde 1997 a través de la mutación del virus H5N17, como un caso de “estado de amenaza de pandemia de influenza”. Esta serie de ciclos puede ser abordado desde una doble dimensión temporal: sincrónica y diacrónica. Si tomamos cada ciclo de pandemia individualmente podemos estudiarlo en su particularidad y especificidad, y por lo tanto, podría ganar preeminencia la perspectiva comparada sincrónica, ésta supone un enfoque situacional, es decir una división horizontal en la dimensión tiempo8. Esta perspectiva permitiría intentar comprender y explorar como se comportaron las unidades afectadas, es decir los países, en un momento dado en cada ciclo de pandemia. Desde ésta perspectiva los casos estudiados serían los países afectados por la pandemia y sus políticas exteriores y domésticas. Esta perspectiva la consideramos vital desde el inicio de nuestra investigación ya que permitiría nutrir el análisis histórico comparado que nos habíamos propuesto. Sin embargo tal enfoque se ha enfrentado con dos limitaciones, una de ellas es lo que Arend Lijphart llamo hacia 1971 “el dilema tradicional del método comparado” que consiste en tratar con “muchas variables y un N pequeño”.9 Sin embargo el mayor obstáculo no fue sólo contar con un número de casos demasiado pequeño, sino el acceso a la información sobre dichos ellos10. La otra dimensión consiste en realizar una observación diacrónica, aquí el enfoque es longitudinal lo que supone una división vertical en la variable tiempo. Como señala Sartori, “de aquí parece desprenderse que no podemos ya postular la ‘paridad de las condiciones’”11 puesto que han cambiado los contextos, las situaciones y los actores involucrados. Mientras que en la perspectiva sincrónica buscaríamos tomar una fotografía de cada ciclo para comprender la conducta interna e internacional de cada país; el estudio diacrónico de las pandemias de influenza tomaría a cada ciclo como un caso de estudio y buscaría construir un film, es decir una secuencia de imágenes continuadas a fin de comprender los desafíos y respuestas de los países y las implicancias de las pandemias de gripe en el sistema internacional. Nuestra estrategia de investigación se halla más próxima a un estudio de casos ya que trabajamos con un número pequeño de casos12 (los ciclos de pandemia en el siglo XX) y lo que se busca es realizar un análisis comparado de las similitudes y diferencias entre ellos. El objetivo no es producir generalizaciones ni conexiones causales sino más bien explorar e interpretar los casos de estudio13 desde una perspectiva biológica, política e internacional; y también desde una perspectiva teórica intentar construir y formular conceptos que de cuenta del fenómeno estudiado. En lo referente a los métodos de investigación para los ciclos de pandemia en el siglo XX intentamos aplicar, en la medida que la información sea adecuada y pertinente el método comparado, mientras que para la situación actual recurrimos al estudio de caso ya que éste nos posibilite observar de manera más detallada de las políticas de los major powers involucrados, examinar las medidas y recomendaciones de las instituciones internacionales, producir especulaciones teóricas, e intentar proceder con un análisis de prospectiva y de escenarios.

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En el apartado final del presente trabajo se presenta un listado bibliográfico detallado sobre los sitios web y los documentos consultados. Véase Infra 2.3 – Marco Conceptual Biológico para una definición y caracterización de los conceptos de influenza o gripe en general, influenza aviar y virus H5N1. 8 Sartori, Giovanni (1984: 262-265) 9 Collier, David, (1993:52) 10 Sartori, Giovanni (1984: 263) 11 Sartori, Giovanni (1984: 263) 12 Caïs, Jordi (1997:11) 13 Caïs, Jordi (1997:18) 7

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Por último, y luego de haber desarrollado el análisis teórico (Parte III) y el análisis empírico de la situación actual (Parte VI), y considerando que la situación actual es de un estado de “amenaza de pandemia de gripe,”14 intentamos realizar un análisis de agenda.

1.6. LIMITACIONES 1.6.1. Limitaciones acerca del período de análisis El objetivo primigenio de nuestro trabajo era poder realizar un estudio comparativo de gran alcance a través del análisis y evaluación de la influenza y sus entrecruzamientos con la política a lo largo del siglo XX desde la óptica de las relaciones internacionales. Al adentrarnos en las lecturas, elaboración de documentos borrador y reflexiones parciales comenzamos a enfrentarnos a la complejidad de un fenómeno multidimensional que se hacía escurridizo a síntesis apretadas y esquemas reduccionistas.

1.6.2. Limitaciones del enfoque La principal limitación de nuestro trabajo es quizás su virtud. La ambición teórica y analítica de abordar la multidimensionalidad del problema que comenzamos a construir nos llevo quizás a una visión omni comprensiva y a plantear objetivos amplios y generales, lo que entraña el doble riesgo de no poder tratar profundamente todos los casos, como así también pecar con un enfoque general y superficial y su consecuente falta de coherencia. éstos riesgos de los que estamos concientes y asumimos el desafío. Por eso más que considerar este trabajo como una investigación acabada y un producto concluyente, preferimos verlo como un estudio exploratorio inicial que busca aclarar e iluminar ciertos aspectos de un problema sobre él que hay que seguir pensando y actuando. 1.6.3. Limitaciones operativas y de relevamiento: •

La superabundancia de información en Internet, no siempre pertinente y útil insumió, una gran cantidad de tiempo en la selección del material realmente relevante.

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Hemos tenido que prescindir casi totalmente de fuentes bibliográficas impresas que trataran el tema de nuestro estudio desde un punto de vista teórico, es decir la articulación de teoría de las relaciones internacionales con la influenza. Esto implico un gran esfuerzo propio en la construcción del vínculo entre la teoría y los casos empíricos. Así mismo debimos recurrir a la lectura de artículos periodísticos y papers, no siempre fáciles de hallar, que pudieran servirnos como insumos de nuestra reflexión.

1.6.4. Limitaciones a la generalización Al plantear este trabajo como un estudio exploratorio y al abordar los casos de estudio a través de datos e información parcial creemos que no es pertinente producir generalizaciones con las ideas que aquí emerjan. Sobre todo porque al hablar de las políticas de los grandes poderes, las medidas de la comunidad internacional ante los diferentes ciclos de pandemia y las posiciones de las organizaciones internacionales no hemos buscado una observación sistemática, la cuál nos resultaba imposible, sino a la selección interpretativa de los datos, hechos, políticas e informaciones que nos resultaron sugerentes y significantivas.

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Según la WHO el estado de pandemia se encuentra en una fase 3 “Alerta de Pandemia” donde se registran contagio de animales a humanos, como nulos o limitados contagios entre humanos. La fase 6 correspondería a un “Estado de Pandemia declarada”. Véase Infra VI: Escenario actual de la gripe aviar.

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1.7. REINTEGRAR AL SUJETO – OBSERVADOR (POLITÓLOGO) EN LA OBSERVACIÓN POLITOLÓGICA15 Pensar los fenómenos y procesos políticos exige aproximarse a los hechos políticos mundiales con una red conceptual previa, aunque esta sea provisional y precaria. No podemos hablar de un factum histórico, político, internacional disponible para ser capturado acríticamente por los politólogos; sino que la existencia misma de los datos es una construcción que depende de un observador – conceptuador. La realidad como tal no existe por fuera de un sujeto, es decir un espíritu cognoscente capaz de significarla e interpretarla. La objetividad a buscar en este trabajo es aquella capaz de integrar al observador en su observación.16 Lo que queremos evitar es cualquier discurso que promueva una ciencia anónima17, un conocimiento sin sujeto, un observador excluido, exiliado del objeto de su observación. Coincidimos con las ideas de Morin, quién señala que “las actividades autoobservadores son inseparables de las actividades observadores, las autocrítica de las críticas, los proceso reflexivos inseparables de los procesos de objetivación”18. Coincidimos y seguimos a Morin en su reflexión de que toda la tradición científica y la metodología en la que somos educados se aboca a la expulsión del sujeto y de la reflexividad; el conocimiento parecería fundarse en la exclusión del cognoscente, el pensamiento en la exclusión del pensante19 El peligro de que el politólogo no se tome como sujeto de observación es construir un discurso teórico en el cuál los procesos, la estructura, los conceptos parezcan hablar por sí sólos, en el que los hechos, los acontecimientos y los procesos signifiquen por sí mismos, sean objetivos, estáticos, inmóviles.

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Para profundizar en estas ideas promovidas desde los enfoques de la complejidad y el pensamiento complejo sugerimos ver Morin, Edgar 1999, 2001a, 2001b, 2002b; Epistemología de la complejidad y Ciurana, Emilio Roger, “Complejidad: Elementos para una definición”. Morin, Edgar (1962:18-21) 17 Morin, Edgar (2001 c:21-39) 18 Morin, Edgar (2001 a:31) 19 Morin, Edgar (2001 c: 27) 16

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PARTE II. Marco Teórico 2.1. MARCO TEÓRICO - POLÍTICO En el pensamiento de las relaciones internacionales encontramos tres vertientes o escuelas clásicas que constituyen en sí mismas campos de estudios con diferentes matices. Cada una de ellas presenta en sí misma una similitud en sus presupuestos, arquitectura conceptual, modos de explicación y premisas que la dotan de una cierta identidad diferenciándola del resto. Estas tres escuelas son el realismo, el liberalismo y el constructivismo. Preferimos hablar de perspectivas o escuelas de pensamiento justamente porque cada una de ellas presenta en su interior una cierta diversidad, por lo que el termino escuela es quizás más apropiado que el término “teoría” en singular. Más bien cada una de estas perspectivas en competencia20 captura ciertos aspectos importantes del mundo político y abarca en su unidad una pluralidad de teorías. Si como dice Edgar Morin “una teoría no es el conocimiento; permite el conocimiento. Una teoría no es una llegada; es la posibilidad de una partida. Una teoría no es una solución; es la posibilidad de tratar un problema. Dicho de otro modo, una teoría sólo cumple su papel cognitivo, sólo adquiere vida, con el pleno empleo de la actividad mental del sujeto”21, entonces podemos concebir a las distintas teorías y escuelas de las relaciones internacionales como distintos puntos de partida para la observación del sistema internacional. Cada corriente es una posición que privilegia ciertos aspectos de la realidad y oculta otros y por lo tanto condiciona y orienta nuestra percepción. Consideramos aquí que cada una de ellas es necesaria para la comprensión de las relaciones internacionales y el orden mundial, pero también insuficientes en sí mismas. Nuestra intención no es aquí reproducir sus postulados principales y su organización conceptual, tema que ya ha sido tratado y está bien documentado en la disciplina. Más bien queremos señalar la importancia de incorporarlas en un análisis que se propone reflexionar sobre las implicancias de un fenómeno biopolítico, las pandemias de influenza, en el orden, estabilidad y estructura del sistema internacional. El armazón conceptual del realismo tiene importancia teórica en nuestro estudio puesto que nos puede ayudar a comprender que implicancias tiene para las unidades del sistema, los estados, una amenaza biológica (la pandemia de influenza) que no reconoce ni la posición de las unidades ni la distribución de capacidades entre ellas. Si los estados son unidades auto interesadas que deben velar por su supervivencia en un sistema anárquico, entonces una amenaza biopolítica que penetra a lo largo todo el sistema internacional podría tener implicancias tanto para la seguridad como para la política de poder que esos estados desarrollan. En la perspectiva liberal los “intercambios comerciales tienen efectos benéficos en las relaciones internacionales”22, en el sentido en que esa interdependencia podría disuadir a los estados de usar la fuerza entre ellos. La cooperación, entendida como mutua adaptación de políticas23, junto con las instituciones internacionales pueden sobreponerse a la conducta auto interesada y egoísta de los estados, y por lo tanto escapar al juego perverso de la anarquía y los dilemas de seguridad.

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Walt, Stephen (1998:44) Morin, Edgar (1984: 363) Cimadamore, Alberto (1996:37) 23 La cooperación presupone la existencia de un conflicto entre estados y por lo tanto implica la adaptación mutua. En este sentido la cooperación es esencialmente política y se opone a la armonía, que significa que las políticas de los actores automáticamente coinciden con la de otros permitiendo el logro muto de los propósitos. Keohane, R. (1984:71-89) Ver Infra: Anexo – Mapa Conceptual 1 y 2. 21 22

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El posible, aunque imprevisible, estallido de una pandemia mundial representa una amenaza en términos económicos puesto que puede significar una ruptura o caída de los intercambios comerciales con impacto en toda la economía mundial; y por lo tanto un golpe profundo en las estructuras de cooperación del orden occidental. Frente a esto, la perspectiva liberal puede ser útil para comprender como la creación de instituciones y mandatos de conducta vinculados con el área de la seguridad biológica24 puede, ante una amenaza de pandemia, ser un instrumento útil para tratar un problema común de alto riesgo para todo el sistema. En términos de orden mundial el interrogante es si las relaciones estables y cooperativas entre las democracias avanzadas occidentales continuaran en un estado de pandemia de influenza, o si ésta representa una amenaza que puede llevar a un balance de poder y una competición entre las diferentes regiones afectadas. Por último, la perspectiva constructivita puede ayudarnos a pensar como un estado de amenaza o estallido de pandemia puede influir en la estructura de intereses e identidad construida de forma intersubjetiva dentro del sistema.25 Ante una amenaza común y planetaria como la pandemia es posible pensar en la emergencia de un sistema de seguridad “cooperativo”26 donde los estados identificándose positivamente entre ellos perciban que la seguridad y supervivencia, no sólo como estados sino en términos de la vida de millones de ciudadanos, es una responsabilidad común. Pero esto no es una predicción sino una posibilidad que depende en gran medida del proceso de interacción recíproco entre los estados y el modo en que intersubjetivamente se van construyendo y modificando las identidades.

2.2. MARCO CONCEPTUAL - BIOLÓGICO El objetivo de este apartado es proporcionar algunos conceptos y definiciones provisionales que pueden ser útiles para la lectura e interpretación del fenómeno estudiado. 2.2.1. Epidemia Las epidemias son producto de las variaciones menores de los virus influenza A o B. Aparecen cada dos o tres años y se caracterizan por surgir simultáneamente en diferentes lugares del mundo. En el hemisferio sur se detectan seis meses antes o después que en el hemisferio norte, con iguales o similares cepas de virus. En la zona tropical se producen las epidemias en cualquier estación del año.

2.2.2. Pandemia Las pandemias son acontecimientos de carácter mundial producidos por una nueva variante antigénica del virus influenza A, que se suceden entre períodos variables mayores de 10 años. Si bien el origen de las cepas que producen la influenza humana pandémica es desconocido, existe la hipótesis según la cual el nuevo virus pandémico sería un producto de la recombinación o reacomodamiento de genes virales entre subtipos de influenza humana y/o animal, que se producirían bajo condiciones de transmisión natural.. Por otra parte, las pandemias tienen inicio en un lugar específico desde donde se extienden por diferentes rutas involucrando primero a un país y luego a todos los demás. Las tasas de ataque son altas en todos los países, afectan a todos los grupos etarios y conducen a elevadas tasas de mortalidad. Las pandemias comienzan y se diseminan en cualquier estación del año y pueden producir dos o tres ondas en uno o dos años de expansión. Además algunas pandemias resultan en tasas de infección y muerte mucho más altas que otras. Actualmente los científicos han comprendido que este tipo de variaciones responde a la combinación particular de cada virus y a la presencia de ciertos factores que hacen a su virulencia. Esto explica la 24 25 26

Para una definición del concepto “seguridad biológica”, véase infra Parte III: Los problemas de complejidad planetaria. Wendt, Alexander (1992) Wendt, Alexander (1992)

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causa de que la pandemia de 1918-19 haya matado a mucha más gente que aquellas pandemias de 1957-58 y de 196869. Las pandemias de influenza se han originado frecuentemente en el sudeste asiático, donde las comunidades rurales densamente pobladas, viven en estrecha proximidad con mamíferos inferiores y aves que son huéspedes del virus influenza. Este ecosistema permite que ocurran recambios genéticos entre virus de diferentes especies y virus humanos, que utilizan a los animales como reservorios. 2.2.3. Descripción general de la influenza o gripe La influenza o gripe fue descubierta hace varios siglos y reconocida como una enfermedad respiratoria aguda y extraordinariamente contagiosa. Su propagación no reconoce fronteras, se da en forma de epidemias, afectando a grandes proporciones de la población y a todos los grupos etarios. Además, se caracteriza por aparecer de manera súbita e impredecible, presentando una alta morbilidad27 y, en ocasiones, un incremento de la mortalidad28. En 1933, a partir de secreciones respiratorias de casos humanos, pudo aislarse al agente causal al que se denominó virus influenza tipo A. En 1940 fue aislado el tipo B y en 1949 el tipo C. El ordenamiento alfabético de los tipos corresponde a su importancia epidemiológica y clínica. Los virus influenza A producen enfermedad en humanos, equinos, porcinos, focas y aves domesticas y silvestres. Los virus influenza B y C están asociados solo a enfermedades humanas. De los tres, el virus influenza tipo A, a pesar de ser reconocido por su elevada variabilidad antigénica, ha permanecido invariable durante más de cuatro siglos en su versión humana. Sin embargo, a partir del siglo XIX y debido al carácter mencionado, ha sido causa de epidemias frecuentes y pandemias periódicas como las de 1889, 1918-1920, 1957-58 y 1977. Es a su vez esta misma variabilidad antigénica29 la que le permite al virus evadir su control por medio de vacunas dado que la respuesta inmune específica generada por la cepa vacunal protege solamente ante una infección producida por la misma cepa. Las distintas variaciones en la estructura del virus son producto de la recombinación genética entre virus influenza recientes y anteriores o por efecto de la presión inmunológica poblacional, ejercida sobre el último virus circulante. Los virus influenza A se encuentran divididos en subtipos según el tipo de proteínas que conforman la superficie del virus y la forma en que se combinen. Las mismas se denominan hemaglutina (HA) y neurominasa (NA), existen 15 variantes de la primera y 9 de la segunda, siendo posible que se combinen de diferentes maneras. En lo referente a la forma de contagio en el caso de los humanos, se sabe que el virus penetra al organismo por vía aérea y es depositado en la mucosa del tracto respiratorio o directamente en los alvéolos. Asimismo, se ha comprobado que mientras que en los mamíferos la enfermedad se encuentra confinada al aparato respiratorio, en el caso de las aves puede manifestarse como infección asintomática o bien como una enfermedad sistémica letal. Desde hace más de 25 años se ha producido un acelerado avance en el conocimiento del virus influenza gracias a la aplicación de técnicas de biología molecular, genética e inmunológica. Las actividades de los virus influenza en el mundo están documentadas, desde la integración de los programas de vigilancia epidemiológica a nivel nacional e internacional, con los laboratorios de referencia especializados.

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Morbilidad: Proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Mortalidad: Tasa de muertes producidas en una población durante un tiempo dado, en general o por una causa determinada. 29 Antigénico: Relativo al antígeno/ Antígeno: Biol y med. Sustancia que, introducida en un organismo animal, da lugar a reacciones de defensa, tales como la formación de anticuerpos. 28

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2.2.4. Influenza aviar H5 N1 El virus de la influenza A (H5N1) s un subtipo del virus de la influenza A que se presenta principalmente en las aves, es muy contagioso en ellas y puede ser mortal. Las aves son la especie animal que posee el mayor numero de cepas de influenza generadas por reacomodamientos genéticos entre los diferentes subtipos de hemaglutinas (HA) y neuraminasas (NA) que la infectan. En las cepas aviarias existen hasta 15 HA y 9 NA diferentes que dan lugar a 160 combinaciones posibles entre las mismas mientras que en el hombre se han observado solamente tres HA (H1, H2 y H3) y dos NA (N1 y N2). A su vez dos o más subtipos de virus influenza pueden circular al mismo tiempo e infectar a animales inferiores. Además, en cuanto a la propagación del virus, se ha observado que la alta concentración del mismo en las heces y en el agua de los lagos son mecanismos lógicos que hacen a la fácil transmisión de las cepas entre los patos silvestres, otras especies aviarias y mamíferas domésticas. Es por estas razones que las aves se han constituido en el principal reservorio del virus de influenza A. Sin embargo, es necesario establecer una diferencia entre la influenza aviar y la influenza pandémica. La primera se refiere a un grupo amplio de virus influenza que afectan, en principio, a las aves, que pueden, en raras ocasiones infectar a otras especies (p.ej: cerdos y seres humanos) pero que en su gran mayoría no infectan a seres humanos. La influenza pandémica, por su parte, ocurre cuando emerge un nuevo subtipo que previamente no hubiera circulado entre los seres humanos. Las variaciones en la composición del virus pueden ocurrir por medio de cambios antigénicos menores (“drift”), paulatinos y debidos a mutaciones puntuales en las HA o NA, o por medio de cambios antigénicos mayores (“shift”) que son bruscos y modifican más del 30 % de las HA o NA. Los virus de influenza están cambiando continuamente por medio de los primeros (o “antigenic drift”) dando origen a nuevas cepas que pueden no ser reconocidas por aquellos anticuerpos destinados a combatir anteriores cepas del virus. Los segundos (o “antigenic shift”) resultan en un nuevo virus de influenza que puede afectar a humanos y cuya combinación de HA y NA no ha sido vista en humanos por mucho tiempo. Se acepta actualmente que solo los cambios en las HA pueden producir influenza pandémica. Para que una cepa posea potencial pandémico, además de su nueva HA, debe encontrarse con una población susceptible sin anticuerpos y ser capaz de transmitirse eficientemente de persona a persona. En Hong Kong, en mayo de 1997, se registró el primer caso humano conocido de influenza A H5N1 en un niño de tres años que murió de neumonía, insuficiencia respiratoria y síndrome de Reye. En su tejido pulmonar se identificó a la H5. Esta fue la primera vez que una cepa de influenza que infectaba solo a las aves causó una enfermedad humana. A los 3 meses se produjo el segundo caso de infección humana por influenza H5 N1, en otro niño de Hong Kong. En total se registraron 18 casos humanos para fines de 1997, con edades que variaban entre 1 y 60 años. La enfermedad fue más grave y letal en adultos jóvenes. La letalidad registrada fue del 30 %, y el principal factor de riesgo observado fue la exposición a pollos. La cepa H5 N1 nunca había sido encontrada en seres humanos previamente. En pollos la mortalidad de la cepa es del 100% y afecta también a patos.

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PARTE III. Los problemas de complejidad planetaria 3.1. INTRODUCCIÓN: LA PANDEMIA DE GRIPE COMO PROBLEMA TEÓRICO, POLÍTICO Y COMPLEJO En este apartado buscamos desarrollar una reflexión acerca de las implicancias teóricas y conceptuales de la amenaza de una pandemia de gripe como un problema biopolítico complejo de dimensiones planetarias que representa un nuevo tipo de amenaza a la seguridad colectiva que excede las cuestiones militares y de soberanía. 3.1.1 La pandemia de influenza como problema teórico Una reflexión teórica sobre la pandemia como problema y asunto político debe justificar su legitimidad, ante una pandemia de influenza podría parecer urgente, correcta y necesaria una acción concreta en el mundo real de la política y dejar a un lado el mundo abstracto de la teoría y los conceptos. Pero existe un vínculo ineludible entre la teoría y la política, como señala Stephen Walt “necesitamos teorías para dotar de sentido al bombardeo de información cotidiano.”30 Diferentes formas de comprender y significar la realidad y los problemas pueden llevar a desacuerdos políticos, a cursos de acción diferentes y a políticas antagónicas y conflictivas. Lo que aparece aquí problematizado es la relación entre un sujeto (observador – cognoscente) y el mundo de las observaciones y los objetos donde ese sujeto es capaz de desarrollar una praxis. El conocimiento no se limita a una actividad contemplativa ni a la especulación abstracta, sino que se trata de una dimensión fundamental de los fenómenos vitales y de la praxis, ya que condiciona selectivamente la percepción, permite interpretar y significar la realidad y organizar el sentido de la misma. En este sentido el conocimiento afecta, condiciona, orienta y limita una determinada práctica. Pero también es la praxis la que recursivamente retroactúa31 sobre el fenómeno del conocimiento, modificándolo, permitiendo su revisión y continua transformación. Por lo podemos observar que entre conocimiento y práctica hay una relación recursiva: el conocimiento produce la práctica que re-genera y transforma el conocimiento

Por lo tanto si la relación entre conocimiento y práctica es tan íntima y vital, puede tener algún sentido interrogarnos por la comprensión teórico y política de las pandemias como fenómenos globales, complejos y específicos con los cuáles ni los estados, ni las instituciones internacionales y subnacionales están acostumbradas a responder. Conocemos o al menos creemos conocer las reglas y normas del mercado mundial, las leyes de la oferta y la demanda, hemos aprendido sobre como organizar y llevar a cabo intervenciones humanitarias y modificado la práctica en relación con los errores del pasado, tenemos un cierto conocimiento sobre la guerra, la producción de armamentos, el uso de la tecnología; pero ¿conocemos las pandemias? ¿Tenemos un conocimiento político que nos permita organizar una determinada práctica nacional, regional y planetaria para enfrentarnos a una amenaza o estado generalizado de una pandemia de gripe? Nuestro conocimiento político de las pandemias como fenómeno biopolítico es fragmentario, precario y está parcelado entre diferentes disciplinas, especialidades e instituciones. Es también desde un punto de vista histórico que la pandemia de influenza aparece como un objeto que exige su comprensión teórica. Lo que diferencia los ciclos de pandemias de gripe en el siglo XX con la situación actual, es 30

Walt, Stephen (1998:29) El concepto de bucle recursivo es desarrollado por Morin quién lo define como “una noción esencial para concebir los procesos de autoorganización y autoproducción. Constituye un circuito donde los efectos retoractúan sobre las causas, donde los productos son en sí mismos productores de lo que los produce. Esta noción supera la concepción lineal de la causalidad causa Æ efecto. Cf. Morin, Edgar (2003a:331)

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que en aquellos las pandemias han emergido de modo imprevisible, propagándose rápidamente sin dar tiempo a los sistemas de salud nacionales para prepararse y planificar una estrategia de acción y respuesta a la enfermedad32. Hoy el mundo está en aviso desde 1997 de que un virus de gripe que sólo afectaba hasta entonces a las aves ha podido reorganizarse, mutar e infectar desde esa fecha a la actualidad a 130 personas causando la muerte de 67 personas.33 Durante el año 2005 hemos observado como en ciertas zonas de Asia se gestaban las condiciones favorables para la emergencia de una nueva pandemia, aunque aún falta una condición fundamental para que se desarrolle un estado generalizado de infecciones a nivel mundial: que el virus sea capaz de trasmitirse eficientemente entre humanos. Mientras tanto el mundo está en alerta anticipada, como señala un reporte de la Organización Mundial de la Salud “esto birnda una oportunidad sin precedentes para prepararse con miras a una pandemia e idear medidas para paliar sus efectos, […] desarrollar planes de respuesta, una vacuna antipandémica y asegurar el suministro de medicamentos antivirales”. Esta situación de alerta también brinda una oportunidad única para que la pandemia de gripe como problema biopolítico sea reflexionado y pensado desde la teoría, lo que puede ayudar a desarrollar un pensamiento sensible a la complejidad de nuevos problemas y amenazas a la seguridad internacional, y quizás dando lugar a la emergencia de una conciencia y una política de alcance planetario. 3.1.2 La pandemia de influenza como problema biopolítcio El problema de la amenaza de una pandemia de influenza no es simplemente un problema biológico y médico que concierne de manera exclusiva y limitada a los ministerios y planificadores de salud de cada país. Si bien en la base el problema es biológico, en realidad es esencialmente un problema biopolítico que expandiéndose global y velozmente puede amenazar la vida de millones de seres humanos y causar la muerte de un alto porcentaje de ellos. Como problema biopolítico exige una nueva comprensión, más amplia, abierta y flexible, puesto que la amenaza de pandemia interpenetra y afecta todas las dimensiones políticas constituyéndose como un problema que debe pensarse simultáneamente en todos los niveles: subnacional, nacional, regional y global. 3.1.3. La pandemia de influenza como problema complejo Una pandemia de influenza debe ante todo reconocerse como un problema complejo. Generalmente utilizamos la palabra complejidad para significar nuestra incapacidad para ordenar las ideas y nombrar de manera clara los fenómenos y eventos del mundo.34 En su sentido etimológico la palabra complejidad viene de complexus que significa lo que está tejido todo junto, “la complejidad es un tejido de constituyentes heterogéneos inseparablemente asociados: presenta la paradoja de lo uno y lo múltiple.”35 Decir que la influenza como pandemia es un problema biopolítico complejo significa reconocerla como un fenómeno multidimensional que es a la vez: biológico, médico, político, económico, financiero, animal, humano, ecológico, planetario. Necesitamos asumirla en su múltiple aspectos para comprenderla de un modo no mutilante y poder pensar una estrategia política no mutiladora y por lo tanto insuficiente.

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WHO, Respuesta a la amenaza de una pandemia de gripe aviar, p.2. Ver Parte X: Anexo, Tabla I. 34 Morin, Edgar (2001b:21) 35 Morin, Edgar (2001b:32) 33

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3.2. LA EMERGENCIA DE UN NUEVO TIPO DE PROBLEMAS 3.2.1 Una imagen de catástrofe Si al cabo de poco tiempo una pandemia de influenza causada por un virus de alta virulencia y mortalidad, emergiera en múltiples zonas del planeta, la dimensión percibida del mundo se achicaría considerablemente. El mundo adquiriría repentina y trágicamente un sentido de unidad puesto que en la totalidad del planeta la humanidad estaría amenazada: los sistemas de salud de los estados pobres y ricos se verían desbordados, la producción mundial de vacunas sería insuficiente, posiblemente el comercio internacional caería hasta casi detenerse, el tráfico aéreo y marítimo dimitiría radicalmente, el pánico ganaría lugar en las calles de muchas ciudades, el desorden y el caos podrían llevar a la inestabilidad de los gobiernos36. Ante ese cuadro imaginario de catástrofe podríamos preguntarnos ¿permitiría el poder militar combatir una pandemia, qué importancia tendrían las brechas de poder y de capacidades materiales en un escenario como este? ¿Cuáles serían las implicancias para el orden y estabilidad mundial? ¿Habría diferencia si una pandemia de gripe emergiese en un mundo unipolar, bipolar o multipolar? A las pandemias no se las puede ni contener ni disuadir militarmente. Constituyen un problema de un nuevo tipo y por lo tanto exigen tanto el desarrollo de nuevos conceptos políticos capaz de dar cuenta de ellas; como de una nueva conciencia política para desarrollar una estrategia y movilizar una praxis adecuada. Sin embargo es preciso no exagerar especulativamente con el impacto posible de una pandemia de gripe en el mundo real, ya que el impacto social, político y económico real guarda relación con la magnitud de la virulencia del virus. En la universidad de Oxford se ha estimado a través de una simulación por computadora que una pandemia desatada por un virus de baja virulencia podría causar pérdidas globales de entre dos a tres trillones de dólares.37 Pero las pérdidas resultan difíciles de estimar si el virus resultaría de alta virulencia. A pesar de esas estimaciones la predictibilidad del grado de mortalidad y de contagio del virus es incierto, Laurie Garret miembro del Consejo de Salud Global para las Relaciones Internacionales señala que “los científicos no pueden predecir con certeza que es lo que hará el virus de influenza H5N1. Su evolución no responde a un programa conocido.”38

3.2.2. Macro categorías de problemas en las relaciones internacionales De un modo general podemos intentar definir tres grandes conjuntos de problemas de la política internacional, cada uno de ellos plantea una cierta lógica de interacción entre las unidades del sistema internacional, identifica ciertos actores relevantes y plantea diferentes juicios sobre lo que es considerado como amenazas al orden y estabilidad mundial y como fuente de caos y desorganización. 36 37 38

Osterholm, Michael T. (2005) Garrett, Laurie (2005a) Garrett, Laurie (2005b)

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La primer macrocategoría puede considerarse como aquella vinculada con los problemas tradicionales en las relaciones internacionales que Dougherty y Pfaltzgraff identifican con el desafío de impedir la guerra.39 Este objetivo ha estado en el centro de los debates de las principales teorías en el siglo XX, tanto el realismo como el liberalismo aspiraban a lograr un orden internacional pacífico, pero aunque basaban sus construcciones teóricas en diferentes concepciones acerca de la naturaleza humana, la conducta, la sociedad y las interacciones políticas40; compartían una visión estado céntrica de las relaciones internacionales, puesto que el estado aparecía como el actor dominante. La visión realista que ha sido la predominante durante los años de guerra fría considera los estados como las unidades principales del sistema internacional y como actores coherentes. La fuerza tiene un rol importante en la política internacional puesto que eficaz y utilizable41. En la visión realista el estado de amenaza de guerra y un potencial conflicto militar aparece como un problema constante y por lo tanto la seguridad militar, definida en referencia al estado, como un elemento definitorio de las relaciones internacionales. Es esta esfera de la “alta política” (seguridad militar) lo que constituye el problema principal de la política mundial por sobre la baja política.42 Los problemas transnacionales representan una segunda macrocategoría, si bien el estado sigue siendo un actor importante se reconoce la emergencia de otros actores que juegan un rol central en los eventos internacionales43. Esta visión del trasnacionalismo que comienza a surgir en los 70 se vincula enfoque de la interdependencia que sugiere que hay un progresivo aumento de los vínculos entre las economías nacionales haciendo que éstas se vuelvan más sensibles y vulnerables a lo que sucede en otras partes del planeta. Este estado de trasnacionalismo e interdependencia afecta y condiciona a la política mundial y a las acciones de los estados.44 Esta visión lleva a plantear que ni la seguridad es el principal problema de los estados ni la fuerza militar el mejor modo de enfrentarlos45. Así mismo se deja de ver una distinción tajante entre alta y baja política, al tiempo que comienza a percibirse que hay un eslabonamiento entre la política interna y externa, los intereses nacionales y trasnacionales. Emergen un conjunto de problemas que no pueden limitarse a la esfera del poder y la fuerza militar, pero que atañen a las relaciones entre los estados. Esta situación ha sido definida por Keohane y Nye como de “interdependencia compleja”, donde hay múltiples canales que conectan a las sociedades, múltiples temas condicionan la agenda internacional lo que conlleva la desaparición de una jerarquía entre los asuntos militares y los económico-sociales, al tiempo que la fuerza militar deja de ser un medio utilizable y eficaz para lograr otras metas no militares. Por último, los problemas planetarios no pueden definirse ni de modo estado – céntrico ni de modo trasnacional. Aunque afectan a los estados los exceden completamente, puesto que más que problemas internacionales son problemas de civilización que afectan a la humanidad en su conjunto tanto a nivel mundial, como regional y subnacional. Los problemas planetarios imponen desafíos globales que exceden los límites tradicionales de la política, es decir van más allá del poder, la fuerza militar, las relaciones económicas; aunque éstas siguen siendo importantes. Una parte de este tipo de problemas emerge de la civilización y de los avances técnico-industrial-capitalista, es decir del modelo occidental de desarrollo, pero se independizan de aquella y la amenazan, al tiempo que el hombre pierde la capacidad de regularlos y controlarlos, como por ejemplo el recalentamiento global, la desertización, la 39

Dougherty, James E. y Pfaltzgraff, Robert L (1993:11) Cimadamore, Alberto (1996:31) Keohane, R. y Nye, J. (1988:39) 42 Keohane, R. y Nye, J. (1988:40) 43 Hollis, M. y Smith, S. (1992:34) 44 Keohane, R. y Nye, J. (1988:18) 45 Keohane, R. y Nye, J. (1988:21) 40 41

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contaminación, etc. Otra parte de este tipo de problemas más independientes de las acciones humanas, aunque están influenciados por ella: es el caso de la pandemia de influenza. Los problemas planetarios son los problemas de la humanidad en su conjunto que la ligan inexorablemente con lo viviente, es decir con la naturaleza, la muerte, la ecología, la biosfera. Mientras que los problemas tradicionales y trasnacionales pueden exigir una política de orden mundial, los problemas planetarios exigen una política de civilización. En este sentido un estado de amenaza o un brote repentino de una pandemia de influenza es más un problema planetario que un problema trasnacional o tradicional de las relaciones internacionales. La pandemia de influenza es una amenaza a la seguridad de los estados, pero no solamente. Es más una amenaza a la seguridad humana, es decir a la vida y a la salud de millones de personas que viven dentro de estados de diferente tipo. Lo cierto es que las principales arquitecturas conceptuales de las relaciones internacionales han estado edificadas para tratar con problemas del primer o segundo tipo, con lo cual tenemos menos herramientas conceptuales para pensar en las implicancias políticas de un problema biológico y planetario de alcance internacional.

3.3. LA NECESIDAD DE NUEVOS CONCEPTOS Y UNA NUEVA COMPRENSIÓN 3.3.1. El globalismo e interdependencia biológica Intentaremos en este aparado vincular y ligar el concepto de Era Planetaria y Globalismo con los conceptos de interconexión e interdependencia a fin de introducir la idea de que vivimos en un mundo de interdependencia biológica y que ésta implica nuevos desafíos en la teoría y práctica de las relaciones internacionales. Desde una perspectiva antropológica la prehistoria de la humanidad se nos aparece como la proliferación de sociedades arcaicas de cazadores – recolectores que habiendo surgido quizás en un punto común en África, se expandieron por decenas de miles de años por las diferentes partes de nuestro planeta. Este proceso que tuvo lugar desde los albores de la hominización hace seis millones de años significó el desarrollo de un tipo primario de sociedad de homo sapiens.46 Hace unos diez mil años con el comienzo del neolítico emergieron las primeras sociedades históricas junto con el sedentarismo y el cultivo de la tierra, que darían lugar en las diferentes partes del globo a las grandes civilizaciones de Mesopotamia, Egipto, China. El planeta tierra es desde siempre uno en términos físicos y biológicos, pero no en términos humanos puesto que no existían interconexiones y vínculos entres las diferentes partes del globo. Es en el siglo XV cuando comienza la revolución planetaria. El puzzle, hasta ahora inconexo de las civilizaciones humanas comienza a interconectarse. Son las pequeñas naciones europeas que se lanzan a la conquista del globo y dan lugar a la era planetaria.47 La conquista y colonización de América tendrán gran impacto en el pensamiento y la política occidental. Desde el punto de vista de la mentalidad y la conciencia se descubre que la Tierra es un planeta. La exploración, descubrimiento, conquista y colonización de las diferentes partes del globo dan lugar también a la comunicación y contacto entre las diferentes partes del planeta. El comienzo de la era planetaria es el inicio de las primeras interacciones, no sólo humanas sino también microbianas, de animales y vegetales entre el nuevo y el viejo mundo.48 No son sólo los productos humanos, la tecnología, las armas de fuego, los grandes inventos, las ideas las que comienzan a viajar y fluir de un lado a otro, también las enfermedades, los bacilos y virus comienzan a interconectarse en un sentido global. Por primera vez 46 47 48

Morin, Edgar (1999b:9) Morin, Edgar (1999b:15) Morin, Edgar (1999b:17)

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desde el punto de vista biológico emergen enfermedades multicontinentales. La rubéola, los herpes, la gripe y la tuberculosis llegan en los barcos desde Europa a América, de aquí fluye la sífilis entre otras. Keohane y Nye definen el globalismo como una situación en que emergen redes de interdependencia a nivel trascontinetal, y dónde ocurren vínculos de flujos e influencias en diferentes niveles: capital, bienes, información, ideas, gente y fuerzas.49 Por lo tanto podemos decir que el comienzo de lo que Morin llama la era planetaria es también el inicio del globalismo biológico. Quinientos años después de iniciada la era planetaria podemos decir que vivimos en un mundo cuyo globalismo se ha incrementado en un sentido multidimensional: globalismo económico, militar, medio ambiental y socio cultural.50 El estado actual de la globalización contemporánea es un proceso por el cual se incrementa la densidad del globalismo, en el sentido de que no sólo hay más interconexiones sino que “diferentes relaciones de interdependencia intersecan más profundamente más puntos”51 de esas relaciones, produciéndose un incremento tanto de la complejidad como de la incertidumbre. El concepto de interdependencia difiere del de interconexión, la diferencia estriba en la existencia o no de efectos de costo recíproco. Cuando la interacción y el intercambio no conllevan efectos de costos entonces podemos hablar de interconexión. Por el contrario la idea de interdependencia implica que la interacción conlleva efectos de costos y beneficios, ya sean comunes o relativos52. Desde el punto de vista biológico la emergencia de pandemias significa la interacción e intercambio de enfermedades y virus, pero también vacunas, información médica, políticas, organización de sistema de salud a nivel planetario. El aumento del globalismo, es decir la globalización actual también crea los medios y canales que facilitan una expansión más profunda de aquella interacción, facilitando vías más rápidas e intensas del contagio. Por ejemplo en el caso de muchas enfermedades los tiempos de incubación son menores que el tiempo de los vuelos aéreos para ir de un extremo del mundo a otro. La pregunta de importancia para las relaciones internacionales es cuándo y bajo que condiciones una pandemia deja de implicar una mera interconexión y emerge como un evento creador de interdependencia con implicancias para el orden mundial. Lo que se requiere es examinar las condiciones de posibilidad de la interconexión biológica y la interdependencia biológica. Por ejemplo el SIDA es una pandemia que ha causado más de 25 millones de muertos y 40 millones de infectados en todo el mundo, pero ¿es el SIDA un problema de orden mundial? ¿Representa una amenaza a la paz y la seguridad internacional? Las respuestas a estas preguntas no dependen de un objetivismo teórico sino más bien de la posición del observador y de las lentes conceptuales con que se evalúe el problema. El orden posguerra fría no estuvo acompañado de una fragmentación del orden internacional ni por la emergencia de una revalidad y balance de poder entre las unidades nacionales, más bien ha sido visto como una era de paz sin precedente, donde han perdurado las relaciones cooperativas entre los mayores poderes del sistema53. Si una amenaza biopolítica, como una pandemia, puede cambiar la estructura de cooperación y discordia54 entre los actores del sistema entonces quizás sea un factor influyente y relevante para condicionar o afectar al orden internacional. Pero también es válido lo contrario, una pandemia puede ser un problema internacional sin afectar el orden mundial.

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Keohane, R. y Nye, J. (2000:102) Keohane, R. y Nye, J. (2000:106-107) Keohane, R. y Nye, J. (2000:106-112) 52 Keohane, R. y Nye, J. (1988:22-23) 53 Kupchan, Charles, A. (1998:40) 54 Keohane, R. y Nye, J. (1984:88) 50 51

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Desde una perspectiva más liberal que realista podemos decir una pandemia es siempre un problema internacional en la medida que la comunidad internacional tiene que tomar partido y hacer algo para luchar con ella. Desde el punto de vista realista, en la medida que la pandemia no se convierta en una amenaza para la seguridad nacional y el interés del estado es más un problema de baja política, cuando no irrelevante. La emergencia de una pandemia como problema de orden mundial exige desde el punto de vista teórico la capacidad de un fenómeno o acontecimiento biopolítico de engendrar, desencadenar o profundizar una situación interdependencia biológica, donde se encuentren implicados transacciones de costos entre los majores powers. Las enfermedades infeccionas son en general la mayor causa de muerte en todo el mundo, por ejemplo 2.9 millones de personas mueren por año a causa del SIDA, casi 9 millones de personas son infectadas por la tuberculosis y más de 2 millones mueren cada año, la malaria cusa muertes por más de un millón de vidas55. Aunque estas enfermedades requieren una acción organizada y global desde el punto de vista humanitario ninguna de ellas quita el sueño a los teóricos de las relaciones internacionales y a los hombres del mundo político. Ninguna ha puesto en riesgo la cooperación internacional, las instituciones y regímenes internacionales, ni sacudido el comercio mundial, ni mucho menos puesto en cuestión el liderazgo hegemónico ni alterado la distribución de capacidades materiales en el sistema, tampoco resultan influyentes ni parecen estar vinculadas con las brechas de poder entre el great powers (Estados Unidos) y los major powers (Los estados industrializados avanzados de occidente y Japón). Mientras que todas ellas ponen de manifiesto la interconexión biológica del planeta, ninguna ha aparecido como un fenómeno de interdependencia biológica. ¿Cuál es la importancia entonces de un estado de alerta o emergencia de una pandemia de influenza? Las características constitutivas y organizacionales de la influenza la convierten en una amenaza de un potencial destructivo único que requiere una atención urgente. Los especialistas estiman que un brote de pandemia basada en el virus H5N1 podría causar entre 180 y 360 millones de muertes, más de cinco veces el número acumulado de muertes causadas por el SIDA.56 Por lo tanto una pandemia de influenza es un fenómeno biopolítico capaz de generar una situación de alta interdependencia biológica con un gran impacto en el orden y estabilidad mundial.

3.3.2. La influenza entre el evento y el sistema El objetivo de este apartado es ligar la noción de evento con la de sistema para señalar que el pensamiento político de las relaciones internacionales debería quizás resistemizarse. No sólo la noción de sistema es central para la comprensión de la política internacional, también lo es la noción de evento57. La ciencia y las disciplinas han sido desde su inicio un modo de reflexión general sobre los procesos, leyes y estructura del mundo. Las ciencias no se han dedicado a lo singular, a la contingencia, al accidente, lo irreducible, en fin al evento. Éste ha sido expulsado de todo el arco científico, desde las ciencias físico – químicas, las ciencias de la naturaleza hasta las ciencias sociales, en especial la sociología58. Las relaciones internacionales no han escapado a esta suerte. ¿Cuál es el sentido de la palabra evento? La utilizamos para designar lo improbable, lo accidental, lo aleatorio, lo singular, lo concreto, lo histórico.59 La noción de evento está relacionada con la irreversibilidad temporal, es decir 55

Osterholm, M (2005) Osterholm, M (2005) 57 Para una conceptualización detallada de la noción de evento remitimos a Morin, Edgar (1984:135-195) 58 Morin, Edgar (1984:135) 59 Morin, Edtar (1984: 154) 56

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aparece y desaparece, puede ser un desencadenador de un nuevo proceso en un sistema.60 La ocurrencia improbable, aleatoria y singular de un evento, así como sus consecuencias depende del sistema desde dónde se lo considere. La noción de evento sólo adquiere relevancia y significación en relación al sistema al que afecta.61 Así una pandemia puede tener diferente sentidos si la observamos desde el punto de vista del sistema internacional que desde el sistema de la naturaleza. Por lo tanto desde el punto de vista del sistema, algunos eventos puede ser desencadenadores de procesos de desorganización y desorden, y otros pueden disparar procesos organizativos y de orden. Proponemos concebir a la pandemia de influenza como un eventos catastrófico. El calificativo de catástrofe no se refiere a un sentido peyorativo y destructivo al que generalmente se lo asocia desde un punto de vista climático o geográfico. Más bien evoca el sentido de un “cambio o ruptura de forma en condiciones de singularidad irreductible […] que deja el camino abierto de lo desconocido. Lleva en sí la de de evento y cascada de eventos”62 El virus de la influenza lleva en sí lo desconocido, la ciencia es incapaz por el momento de comprender las condiciones de su organización y modificación, es también incapaz de brindar certidumbre en relación al curso evolutivo y transformaciones que sufrirá, es incapaz de anticipar su nivel de virulencia y su proveer su remedio, una vacuna antipandémica, es por último incapaz de predecir el momento en que el virus mutará y emergerá como pandemia. Todo este ciclo de procesos es una cascada de eventos de índole catastrófica que puede desencadenar procesos disruptivos y desordenadores en el sistema. Desde el punto de vista teórico los eventos pueden modificar el carácter de los encuentros e interacciones entre las unidades de un sistema y por lo tanto producir cambios al interior del mismo. La perspectiva conceptual de las relaciones internacionales que más cerca está concebir y comprender los elementos señalados es la escuela inglesa. En la crítica al realismo waltziano, Buzan sugiere la idea de que la teoría waltziana es una teoría hidrocefálica o desbalanceada, en el sentido en que asigna una gran importancia y desarrollo al tema de la estructura, pero deja el nivel de la unidad como indiferenciado.63 El nivel de la unidad es importante como una fuente explicativa de las conductas y resultados del sistema internacional.64 Este nivel puede pensarse desde una doble perspectiva, por un lado centrándonos en los atributos de las unidades, lo que equivaldría a explicar la conducta internacional de los estados en términos de sus caracteres, componentes y procesos domésticos. Otra perspectiva permitiría centrarnos las interacciones entre las unidades. Waltz olvida o da poca importancia a lo que sucede en el nivel de la unidad, y lleva adelante una línea dura en el debate agente estructura y por lo tanto una división rígida entre estructura y sistema. La interacción es posible no sólo a nivel de las unidades tal como lo concibe Waltz, sino también a nivel del sistema. Por lo tanto la interacción sistémica es un tercer nivel de análisis, si hay baja interacción a nivel del sistema no puede haber sistema. Para Buzan, Waltz presupone un nivel adecuado capaz de producir un sistema internacional65.

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Aquí tomamos el concepto de sistema más desde la perspectiva de Morin que de Waltz. “Este último define el sistema como compuesto por una estructura y por unidades. La estructura es lo que define la disposición o el ordenamiento de las partes en un sistema”. Waltz, K (1988:119-150) Para Morin un sistema es “una interrelación de elementos que constituyen una entidad o unidad global organizada” (p.123-124). El encuentro entre el orden y el desorden es lo que permite la emergencia de la organización y la génesis de un principio organizador que no puede decirse de antemano. La palabra encuentro es un concepto clave porque refiere a la posibilidad de interacción entre partes, elementos, fenómenos o eventos. (p. 60 – 114) La organización “es la disposición de relaciones entre componentes o individuos que produce una unidad compleja o sistema, dotado de cualidades desconocidas en el nivel de los componentes o individuos” (p126) Cf. Morin, Edgar (2001a) 61 Morin, Edgar (1984:160) 62 Morin, Edgar (2001a:62) 63 Buzan, B. y Little, R. (1993:49) 64 Buzan, B. y Little, R. (1993:48) 65 Buzan, B. y Little, R. (1993:66-80)

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Buzan detecta la necesidad teórica de crear un concepto que permita dar cuenta de los patrones de interacción en el nivel de las unidades, este concepto es el de formación de procesos lo que permite señalar que el nivel de la unidad y la estructura están vinculados y son mutuamente constitutivos.66 Creemos que este puede ser el punto de arranque para un debate teórico que permita vincular la noción de sistema, formación de procesos y eventos, es decir dar lugar una teoría evencializada del sistema internacional.

3.3.3. La penetración vertical de los tres tableros de la política internacional Anteriormente habíamos caracterizado a la pandemia de influenza como un problema complejo en el sentido de que es un fenómeno multidimensional a caballo entre varios dominios que unen lo biológico-animal-humano, con lo político, lo económico y lo planetario. En los apartados anteriores hicimos referencia a la implicancia de una pandemia de influenza para el orden mundial en tanto fenómeno biopolítco capaz de desencadenar una interdependencia biológica profunda. Aquí buscaremos establecer brevemente un vínculo entre la pandemia como un evento catastrófico y las imágenes de orden mundial. Joseph Nye propone concebir una imagen de orden mundial como “tablero tridimensional, con un tablero superior militar unipolar, un tablero intermedio económico multipolar, y un tercer tablero de poder blando de relaciones transnacionales vehiculadas a través de las nuevas tecnologías de la información. En esta imagen tridimensional no tiene sentido propiamente hablar de unipolaridad, multipolaridad o hegemonía”67. Un supuesto estado de pandemia generalizada se correspondería con el nivel 6 en la escala de alertas de la Organización Mundial de la Salud y significaría la existencia de un contagio eficiente del virus de la influenza H5N1 entre humanos.68 Esta situación implicaría una penetración vertical de los tableros de la política internacional enunciados por Nye. Atravesaría el tablero militar puesto que si bien las capacidades militares no constituyen un medio adecuado para responder a un problema biopolítico como la influenza, son en última instancia un resguardo de defensa ante una situación de caos y conflicto a nivel internacional. El tablero militar sería importante por dos razones, primero porque si una pandemia de influenza puede llevar a una situación de gran atasco económico y de ahí en más a un debilitamiento de la cooperación, entonces podría ser posible la emergencia de conflictos armados inter e intra regiones. No estamos postulando que una pandemia es una causa activa de guerra, sino más bien que eso es indecible e impredecible desde el estado actual; lo que queremos remarcar es que llegado ese caso el tablero militar jugaría un rol importante. Tendría importancia también en un segundo aspecto que es el vinculado con la capacidad logística de las fuerzas militares de realizar operaciones las áreas más afectadas. Puesto que se estima que el impacto en la economía mundial puede ser muy grave, tal como lo demuestran las experiencias pasadas con la endemia del SARS en Asia69 que causó pérdidas por más de 40 billones de dólares, no quedan dudas que el tablero económico multipolar también se vería afectado. Por último considerando que vivimos en un mundo donde los medios ayudan a significar y construir la realidad, las nuevas tecnologías de la comunicación y los medios masivos tendrían sin duda un rol importante para contener (¿desencadenar?) el pánico y los temores de la ciudadanía. 70

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Buzan, B. y Little, R. (1993:50) http://www.cidob.org/castellano/publicaciones/Afers/64palacio.cfm 68 Véase Infra 6.3.3 69 Síndrome Respiratorio Agudo y Severo. Para un análisis del impacto económico del SARS veáse infra: 6.3.2.3 y 6.4.3.2 70 Véase infra parte 7. 67

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Parte IV: Un concepto de seguridad más comprensivo 4.1. EL CONCEPTO TRADICIONAL DE AMENAZA Y SEGURIDAD Desde la perspectiva tradicional y clásica de las relaciones internacionales el concepto de amenaza ha sido pensado y estudiado desde una visión estado céntrica, en la cuál el estado es tanto el referente como el actor primario en la producción, defensa y disuasión de amenazas71. A través de la auto ayuda y las capacidades de poder, los estados buscan sobrevivir y conservar su seguridad en un entorno internacional anárquico a fin de mantener su soberanía e independencia.

4.2. UNA NUEVA VISIÓN DE LA SEGURIDAD COLECTIVA En el año 2004 las Naciones Unidas publicaron el reporte del “High - level Panel on Treaths, Challenges and Change” que se proponía evaluar y analizar las amenazas actuales a la paz y seguridad internacional. Este informe llamado “A more secure World: our shared responsability”72 intenta construir un marco más amplio para comprender la seguridad colectiva. Una idea fundamental emerge de su lectura, la necesidad de comprender que las amenazas a nuestra seguridad están interconectadas y que por lo tanto es una visión mutilante y peligrosa concebirlas asiladamente y formular políticas fragmentarias que busquen abordar dichas amenazas de modo individual y unilateral. Se requiere una estrategia comprensiva capaz de comprender y dar una respuesta global y múltiple a dichas amenazas. El mundo inicial de la segunda posguerra estaba preocupado por la seguridad definida en términos estatales. El desafío central que emerge en el siglo XXI es el de construir un nuevo consenso de seguridad basado en un sentido de responsabilidad y entendimiento muto entre los estados que reconozca la naturaleza de las nuevas amenazas. Tres son los pilares en los que debería descansar la seguridad colectiva: primero reconocer que las actuales amenazas no reconocen fronteras, segundo que están interconectadas de un modo sin precedentes incrementando la vulnerabilidad entre débiles y fuertes, y tercero que deben ser enfocadas y pensadas en un pluri nivel, es decir se debe actuar tanto en el nivel global, regional como así también el nacional. También debe reconocerse que la diferente distribución de capacidades en las unidades del sistema condiciona la percepción de estas últimas, es decir que no hay un punto de vista objetivo y único de lo que puede considerarse una amenaza a la paz y la seguridad. Desde la perspectiva de la ONU “las diferencias de poder, riqueza y posición geográfica determina lo que percibimos como amenazas a nuestra supervivencia.”73 Desde otra perspectiva analítica es lo que Robert Kagan llama psicología del poder, para señalar que la brecha de poder entre Europa y los Estados Unidos condiciona e influye en la percepción de la realidad y contribuye concebir diferentes culturas estratégicas y estilos de política exterior. 74 La dinámica del poder y la percepción impone un gran desafío puesto que se requiere del mutuo reconocimiento de las amenazas para poder construir un sistema de seguridad colectiva. Desde la perspectiva de la ONU podemos reconocer seis conjuntos de amenazas:

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Chung, Chris Tranational Security in the Asia Pacific, p.5. http://www.un.org/secureworld/ 73 A more secure World, p.2. http://www.un.org/secureworld/ 74 Kagan, Robert (2002:3-9) 72

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El reconocimiento de tales amenazas implica en parte ampliar el concepto estado céntrico de seguridad y movernos más hacia la idea de “seguridad humana” donde libertad humana, desarrollo económico y seguridad son procesos y fenómenos indivisibles.75 El globalismo económico, el terrorismo, las armas de destrucción masiva, la pobreza, las enfermedades infecciosas, la degradación del medioambiente son todas ellas amenazas sin fronteras. Esto contribuye a poner en duda la idea de que el estado tiene capacidad para garantizar su propia autoprotección y supervivencia. Ningún estado, sin importar las capacidades de poder que disponga, puede por sus propios medios ser invulnerable. La cooperación es requerida para desarrollar un sentido de responsabilidad común y afrontar estas nuevas amenazas interdependientes.

4.3. EL CONCEPTO DE SEGURIDAD BIOLÓGICA Y LA BIOPOLÍTICA Llamamos área biopolítica de las relaciones internacionales a aquella donde se produce una politización de los fenómenos biológicos, ya sea porque la acción humana transforma un elemento biológico con miras a algún fin, por ejemplo un arma; o bien porque un proceso biológico adquiere significados políticos de largo alcance más allá de la decisión del ser humano de emplearlo o actuar sobre él, como puede ser el caso de una pandemia. El área biopolítica puede comportar una pluralidad de fenómenos diferentes y por lo tanto abarcar un conjunto diverso de amenazas. La biopolítica es un concepto de triple entrada puesto que puede referir a tres grandes conjuntos de problemas o procesos. Un área es la vinculada con las armas biológicas y su posibilidad de empleo en manos de organizaciones terroristas trasnacionales o de los mismos estados ya sea en conflictos internos o internacionales. Y todo esto a pesar de la existencia del Biological Weapons Convention (BWC). Armas biológicas y bioterorismo76 constituyen pues una amenaza para la seguridad nacional definida en términos estado céntrica y también para las víctimas a quienes están destinados los ataques que las emplean. Este primer conjunto de problemas es sin duda un tema importante en las relaciones internacionales. Otra área biopolítica es aquella ligada con las cuestiones del vivir, el sobrevivir y el posvivir. No se trata ya aquí de medios empleados por un determinado actor contra otro, sino más bien de dilemas o desafíos éticos, por ejemplo las cuestiones de la biotecnología, la clonación, la modificación genética de la especie, el congelamiento de cuerpos, el aborto, la prolongación artificial de la vida. Estros problemas pueden parecen más ligados al ámbito nacional, es decir puede pensarse que son temas o asuntos de estado y que en modo alguno están vinculados con las relaciones 75 76

A more secure World, p.9. http://www.un.org/secureworld/ Chyba, Christopher, Biological Security.

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internacionales. Sin embargo si pensamos en las consecuencias de esos procesos podemos observar que también constituyen temas de interes mundial. El tercer conjunto de cuestiones esta vinculada con las enfermedades infecciosas y la situación creada por el procesos de globalismo actual que permite un tremendo incremento en la velocidad y movimiento entre la población mundial.77 Delineado por estos tres conjuntos de problemas emerge el concepto de seguridad biológica, como un concepto de doble entrada, por un lado significa las amenazas de orden biológico hacia el estado y el interés nacional, por otra parte y en un sentido más amplio significa las amenazas a la seguridad humana y la vida de la población que puede ser víctima o sufrir las consecuencias negativas de una amenaza biopoítica

Pandemias y enfermedades infecciosas

Área bio-política Seguridad y amenazas Armas biológicas / Bioterrorismo

77

Biotecnología, vivi, sobrevivir y postvivir

http://www.cusa.uci.edu/biological_security.htm

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PARTE V. Análisis histórico comparado 5.1 CICLOS DE PANDEMIAS EN EL SIGLO XX El siglo XX ha sido testigo de una serie de pandemias de las cuales, la más importante en su magnitud fue la de 1918, mientras que sólo las de 1957, 1968 y 1977 fueron estudiadas desde el punto de vista clínico, virológico y epidemiológico. Habiendo sido iniciadas las tres en China, las dos primeras tuvieron como agentes causales a dos nuevas variantes del virus para dicha centuria, las de estructura H2N2 y H3N2. La tercera, producida en 1977, fue causada por la reaparición de un virus histórico que había desaparecido del mundo 20 años antes. Aparecida en China en 1957, la cepa H2N2, en tan solo 10 meses se diseminó al resto del mundo, caracterizándose por una tasa de ataque que variaba de 7 a 10 %, dependiendo de la naturaleza de la población y de si la localización de la epidemia se producía en el hemisferio norte o sur. La segunda onda epidémica se produjo en septiembre de ese año, lo que da cuenta de la existencia de una gran cantidad de individuos susceptibles al virus. Estudios serológicos efectuados en Japón entre el personal del área de salud indicaron que el 20 %desarrollo anticuerpos al final de la primera onda y el 45 % al final de la segunda onda epidémica. Por su parte, la pandemia de 1968 se inició en Hong Kong el 13 de julio alcanzando su máxima intensidad el 30 de ese mismo mes. A pesar de la proximidad geográfica la epidemia no se desencadenó en Japón hasta octubre aunque el virus había sido introducido mucho antes por viajeros y turistas, hecho que fue corroborado por estudios de laboratorio. Al desplazarse hacia el norte y este de Europa a comienzos de enero, se produjeron epidemias de moderada intensidad. Por el contrario, la epidemia desarrollada en EEUU, cuyo inicio data de octubre de 1968 fue calificada como severa.. Entre los índices utilizados para determinar la extensión de la actividad de influenza y la progresión de la epidemia, el mejor de todos fue el de la mortalidad por neumonía cuyo exceso fuera el más alto obtenido en el mundo. Otros índices valiosos fueron el ausentismo escolar y laboral. La pandemia de 1977 se inició en China afectando a niños y jóvenes de la escuela primaria y secundaria para luego diseminarse al resto de la población no inmune y a países de todo el mundo. Desde la introducción del virus en la comunidad en forma abrupta hasta su diseminación por todos los continentes, transcurrió un año.

5.2 IMPACTO POLÍTICO Y RESPUESTA DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL A LAS PANDEMIAS DE INFLUENZA EN EL SIGLO XX. 5.2.1. La primera amenaza y las reacciones El nombre dado a la pandemia de 1918-19 fue el de “Gripe española o Spanish flu”, que según varios autores fue un nombre erróneo que ha persistido a lo largo de los años, a pesar de que los casos de Influenza se dieron en muchos lados del planeta y no hay evidencias certeras de que este tipo de gripe haya surgido en España, sino por el contrario según la bibliografía consultada los primeros casos se registraron en China. Aparentemente España adquirió esta dudosa distinción dado a la práctica de ser un país intermediario de las Fuerzas Aliadas y alemanas y la negociación de las autoridades de admitir la amplia incapacidad de las tropas. En términos de números de víctimas la pandemia de Influenza del año 1918-1919 no tuvo precedente alguno. Las estimaciones van desde 20 millones de muertos a 100 millones. Más de 500.000 víctimas fueron solo reportadas en Estados Unidos y en otras partes del mundo el número de víctimas fue igual o gravemente mayor. La mayoría de las ciudades y lugares públicos como escuelas y organismos de Estado fueron cerrados. Los hospitales estaban excedidos y faltos de servicios médicos.

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Dentro del marco histórico, nos encontramos en la primera guerra mundial, y en ella encontramos una de las principales causas de propagación de la enfermedad: el traslado de soldados, por tierra o barco desde Europa a Estados Unidos y/o viceversa, como también a Asia y a África. Los soldados fueron una de las víctimas principales de la enfermedad, ya que este tipo de gripe no solo era altamente contagiosa sino altamente mortal (los enfermos morían a las 48 horas de contraída la enfermedad). En el caso particular de Estados Unidos las tropas fueron gravemente golpeadas, las muertes producidas por la Influenza correspondieron al 80% de las muertes totales de los soldados americanos durante la primera guerra. Existe una clara evidencia de que estos soldados americanos llevaron el virus de la gripe a los Estados Unidos, dispersando así la enfermedad dentro del continente americano. De la misma forma que la Influenza se dispersó entre las filas americanas, lo hizo entre los soldados alemanes, rusos, británicos y franceses. Esta experiencia dejó al departamento de guerra americano sobrecargado y excedido por la epidemia de influenza, como consecuencia directa de la misma, no se disponían de las herramientas (solados, médicos, cuerpo asistencial) para contener la histeria y caos de la población civil americana. Desde luego, esto otorgaba mayor gravedad a la situación, gran parte de la comunidad médica y científica se encontraba al servicio del país en los campos de batalla o brindando ayuda médica a los soldados que luchaban en Europa, por lo que existía una fuerte deficiencia en el servicio médico local. De esa forma, sin control alguno y con la corriente circulación de soldados que llegaban enfermos de Europa a los Estados Unidos, la enfermedad llegó a propagarse por los de Estados Unidos y en gran parte de los países europeos en donde hoy por hoy no existe un número concreto de víctimas que hubieron, lo mismo ocurrió en África, América Latina, las islas del Pacífico y Rusia. Ninguno de los países estaba preparado para combatir este tipo de amenaza, y la comunidad científica mundial estaba perdida, no podía determinar que microorganismo estaba causando esta enfermedad. Sin embargo, no fue hasta el año 1933 que científicos británicos lograron identificar la enfermedad y aislar el virus. Pero hasta la llegada de ese año mientras no hubiera vacuna ni medicamentos eficaces para combatir la enfermedad, las medidas de control fueron las cuarentenas (en Australia por ejemplo, gracias a la cuarentena el número de enfermos fue menor al del resto de los países), los aislamientos de las personas enfermas, la buena higiene personal, el uso de desinfectantes y hasta la utilización de barbijos en la vida cotidiana. Al mismo tiempo, nuevos movimientos nacieron en Europa y Estados Unidos denominados “higiénicos”, y nuevas instituciones de salud fueron construidas. En este primer brote podemos decir, que la enfermedad se propagó principalmente dadas las condiciones de guerra en el mundo en donde las personas migraban de país en país sea por ser soldados, refugiados, o heridos, y también por la virulencia que mostró la enfermedad. Se tardó demasiado en optar por medidas de protección y las que se utilizaron fueron de por si precarias en los distintos países y se puede observar que no existió una política global en relación al control de la enfermedad sino que cada país eligió o procedió según sus propios cánones. La guerra fue un factor decisivo ya que de la misma forma que se consideró guerra mundial y en donde participaron un número importante países, la epidemia se propagó de la misma forma que la guerra, exponiendo así el contagio del mundo entero.

5.2.2. La segunda amenaza y modificación en las formas de proceder La segunda pandemia de Influenza se produjo en el año 1957, y tuvo su inicio en Asia específicamente en China y Singapur por lo cual fue denominada “Gripe asiática”, produciendo un número muy importante de muertos expandiéndose rápidamente a otros continentes, presumiblemente a través del tráfico marítimo, siendo las ciudades

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portuarias las primeras en sufrir los efectos de la infección. En este caso, el número de muertos registrados fueron de 2 millones de seres humanos en todo el mundo. El mundo entero se hallaba en otra posición, considerablemente mejor. La medicina moderna había impactado en la sociedad mundial, y existía más información acerca de la Influenza y sus formas de combatirla como al creación de vacunas y medicamentos más potentes. A diferencia de la primera pandemia, ya la Organización Mundial de la Salud y las Naciones Unidas, estaban en pleno funcionamiento. La primera desde el año 1948, y la segunda desde el año 1945. La organización mundial de la Salud apenas recibió las noticias de que un nuevo brote de Influenza se había detectado, procedió a enviar un cable en donde alertaba a todo el mundo sobre la posible amenaza de una nueva pandemia. Automáticamente, los países empezaron a aumentar la producción de vacunas contra la gripe así como también a distribuirlas entre las poblaciones locales. De la misma forma que se concientizaba a la población y se la educaba para prevenirla, los grandes laboratorios, iniciaban campañas educativas, que eran acompañados por congresos y numerosas investigaciones. Sin embargo en el transcurso de seis meses, la enfermedad se diseminó rápidamente por todo el mundo, siendo diferente las características que tenía en cada país: en Japón y en países tropicales, el virus ingresó y se propagó rápidamente, por el contrario en Europa y en Estados Unidos el proceso de contagio y diseminación de la enfermedad fue más lento, de la misma forma que en la pandemia del 1918-1919, la enfermedad se propagó principalmente entre los militares dentro de las barracas. Las vacunas se dispusieron rápidamente, en países como los Estados Unidos, Inglaterra y Japón. Las autoridades nacionales de los países promovieron la preparación de vacunas a gran escala. El problema de esta medida era que no todos los países estaban capacitados para la producción de vacunas y posterior aplicación a toda la población, sólo disponían de la capacidad para la producción de vacunas para grupos reducidos de la población. Ante este problema, las medidas de prevención volvieron a ser las enunciadas en la primera pandemia: Cuarentena, campañas de información, higiene, etc. Estas campañas eran principalmente difundidas por la Organización Mundial de la Salud y los gobiernos de cada país. Asimismo, los hospitales presentaron nuevas formas de equipamiento y aprovisionamiento para combatir la epidemia. El conocimiento de la tercera pandemia se produjo por medio de un diario británico describiendo como se había detectado un caso de gripe en China y luego en Hong- Kong. Rápidamente, la propagación de la enfermedad tomó el rango de epidemia. Mientras la enfermedad se propagaba, científicos locales lograron aislar y determinar que tipo de virus era, por lo que automáticamente, la Organización Mundial de la salud alertó a todos los países.

5.2.3. La amenaza tan temida golpea por tercera vez De la misma forma que en la primera epidemia y la segunda, la tercera pandemia que se desarrolló en los años 1968-1969, llegó a los Estados Unidos por medio de los soldados que llegaban de la guerra de Vietnam (acontecimiento producido en plena Guerra fría). Estados Unidos, tuve un número muy importante víctimas por las migraciones de soldados enfermos desde Vietnam. Las pandemias de 1957 y 1968 fueron menos graves (entre 1 millón y 4 desde entonces millones de defunciones calculadas, principalmente en grupos de riesgo tradicionales como los ancianos). En muchos países se detectó el virus en los centros de atención de salud, por otro lado, los viajes aéreos, podrían reforzar la propagación de un nuevo virus y disminuir el tiempo útil para preparar las intervenciones, rápidamente, podrían sobresaturarse los sistemas de atención de salud, agotarse las economías y perturbarse el orden social. Si bien no se considera factible

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detener la propagación de un virus pandémico, debería ser posible reducir al mínimo sus consecuencias mediante una preparación previa para afrontar el desafío. La experiencia refleja varias cuestiones a tener en cuenta relacionadas con las actuaciones de las grandes potencias en este tipo de amenazas. Para empezar, entendemos que cuando estamos en presencia de este tipo de acontecimientos no hay poder militar que valga o influya en el número de muertes que pueden llegar a haber. Sin embargo, las grandes potencias podrían usar sus capacidades económicas para fomentar y fortalecer las investigaciones y olvidar las tensiones ideológicas, económicas y/ o militares, uniéndose para la mejora de la calidad de vida de la humanidad. A lo largo de la historia de las pandemias de Influenza del siglo XX, Estados Unidos y la Unión Soviética, eran las potencias más fuertes económicamente y militarmente, sin embargo Estados Unidos sufrió en carne propia la propagación de la enfermedad dentro de su territorio y una de las principales causas de la dispersión de la gripe, fue por la presencia de soldados americanos en diferentes guerras en las cuales participaba y que luego regresaban al país ya con la enfermedad. Las epidemias de Influenza, reflejan cuan débiles pueden ser las economías ante el caos. Como el comercio internacional puede prevalecer ante la posibilidad de traslado de alimentos o productos por vía de los distintos medios de transporte la enfermedad. Sin embargo, la historia nos demuestra, entre otras cosas, que la propagación de la enfermedad se produjo por la migración de soldados en periodos de guerra o soldados que participaban en distintos tipos de operaciones en los lugares donde se desarrolló principalmente la enfermedad. Situación similar se vive, con el control de la sociedad civil. Estas situaciones nos presentan y demuestran las capacidades que tienen los gobiernos para contener a las poblaciones, que en la primera epidemia fue muy rudimentario y pobre, luego con la experiencia esta situación fue cambiando. La teoría muestra que este tipo de amenazas, en el pasado, se pudieron mitigar con el correcto uso de las instituciones tanto locales como internacionales (como la Organización Mundial de la Salud), del sistema sanitario y la correcta utilización de los recursos económicos. Es un fenómeno mundial, pero a cada país le repercute de distinta forma, dado las características propias de cada lugar, de su población y de sus capacidades. Estas amenazas, son capaces de destruir gobiernos, sino se disponen de los recursos necesarios para contrarrestar los efectos altamente mortales, así como también perder la credibilidad. Situación que vivió Estados Unidos en el año 1976 al predecir un nuevo brote de Influenza que nunca se desarrolló. Los Estados deben ser muy ágiles y a la vez muy sabios en como se manejan.

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PARTE VI. Escenario actual de la gripe aviar 6.1 MARCO DESCRIPTIVO En esta parte de nuestro trabajo intentaremos abordar la situación en la que se encuentra el mundo hoy ante la posible amenaza de una pandemia de influenza de tipo aviar. Nuestro esquema se articulará, en un primer momento, hacia el escenario actual de países y regiones con brotes de influenza aviar, las poblaciones afectadas, las reacciones de los estados y de la comunidad internacional ante este problema que avanza día tras día. En un segundo momento, nos ocuparemos de las estrategias, políticas, evaluaciones y acciones de respuesta de las principales Organizaciones internacionales a la potencial pandemia de gripe aviar en la comunidad global. Por último, intentaremos describir en una breve síntesis las principales políticas de planificación de los major powers y bloques regionales, donde analizaremos a los Estados Unidos, China, la Unión Europea y Japón. También procuraremos mostrar lo que nuestro bloque regional, el Mercosur, tiene planificado como medidas preventivas y de respuesta a esta amenaza.

UE EE.UU.

Mercosur

6.2 SITUACIÓN ACTUAL Poblaciones: China: 1,306,313,812 (July 2005 est.) MERCOSUR: 236 millones Japón: 128 millones EE.UU.: 296 millones EU: 456 millones

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Japón China

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6.3 ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES ACCIONES Y POLITICAS DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Seguidamente procuraremos analizar las diferentes estrategias y acciones que están proponiendo las diferentes organizaciones internacionales para la prevención de una pandemia global de influenza del tipo aviar. Decidimos dividir en este caso a las principales organizaciones por su área de incumbencia, escogiendo en este caso en materia de salud humana a la World Health Organization (WHO); en materia de sanidad y prevención animal hemos elegido a la World Organization for Animal Health (OIE); y por su parte, en materia de perspectivas y políticas de financiamiento económico creemos de utilidad analizar la visión de una organización como el World Bank (WB). Nuestro propósito al analizar a las distintas organizaciones internacionales es poder dilucidar algún bosquejo de estrategia global de cooperación y coordinación desde éstas hacia los estados nacionales en la prevención y trato de la influenza aviar. En este sentido, por ejemplo las preguntas que nos guían son: ,¿Tienen las diferentes organizaciones, en sus correspondientes áreas de influencia, políticas y guías certeras para, en un principio, prevenir y luego, combatir una potencial pandemia de influenza aviar?. En caso de existir, ¿Son estas políticas y guías suficientes para contener esta amenaza? ¿O realmente se perdió tiempo en la coordinación de unas acciones de respuesta eficientes?

6.3.1 EL CASO DE LA WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO) 6.3.1.1. Acerca de la institución Esta institución, establecida en 1948 como la agencia especializada en salud de las Naciones Unidas, tiene como objetivo principal llevar a la población mundial al más alto nivel de salud posible, entendiendo a la «salud» no solamente como el estado de «no enfermedad» sino como un completo estado de sanidad mental, física y de bienestar general. La World Health Organization está gobernada por la Asamblea General de la Salud, compuesta por los representantes de los 192 estados miembros. Esta asamblea, que se reúne generalmente una vez al año, elige un director principal que tomará responsabilidad de la dimensión ejecutiva de la organización. Actualmente, el Director de la WHO es el Dr. Lee Jong-Wook, representante de la República de Corea del Sur. 6.3.1.2. Planificación y políticas en torno a la influenza aviar El equipo de trabajo que tiene la responsabilidad de planificar y ejecutar las políticas y recomendaciones en materia de influenza aviar es el Global Influenza Programme, cuyo principal objetivo es incrementar y reforzar los preparativos para posibles epidemias y pandemias de virus influenza. Sus actividades para alcanzar este objetivo comprenden desde la investigación y el desarrollo de vacunas y antídotos, publicación y distribución de trabajos científicos acerca de la temática, liderazgo en la coordinación internacional del cumplimiento de planes y controles de vigilancia epidemiológica, entre otras. Recientemente, co-organizó la cumbre mundial sobre la gripe aviar en la que se reunieron miembros de las organizaciones co-organizadoras (Banco Mundial, OIE, FAO, etc.), representantes de los estados miembros e instituciones regionales involucradas en el tema de la influenza. Como conclusión de este encuentro, se declaró la importancia en la toma de conciencia de la potencial gravedad de la situación y la firme necesidad de una coordinación internacional que sea solidaria y complementaria a las políticas públicas nacionales. A raíz de este último punto, la WHO establece un tablero de control estándar e internacional, organizado en diversas fases que permiten saber el estado o situación de la amenaza, de acuerdo al grado de propagación del virus. Básicamente este tablero está dividido en cuatro grandes fases, a) fase interpandémica; b) fase de alerta pandémica; c)

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fase pandémica; y d) fase post-pandémica; donde en cada una de ellas se detallan las acciones y medidas recomendadas para sobrellevar con éxito la amenaza. Este tablero sirve de guía actualmente para la dirección de las políticas y medidas de las diferentes organizaciones internacionales. El core de la WHO en materia de prevención y lucha contra la influenza aviar está documentada en el Global Influenza Preparedness Plan (2005), preparado especialmente para asistir a los países miembros y responsables de salud pública en general para el actual brote de gripe aviar. En el se establecen cinco ejes directrices para cada una de las fases de la estrategia de lucha contra esta amenaza que mencionáramos anteriormente: 1. Planeamiento y coordinación 2. Monitoreo y vigilancia 3. Prevención y contención 4. Respuestas de los sistemas de salud 5. Comunicación En cada uno de estos ejes se intenta desde la WHO articular objetivos y las acciones tanto en el plano internacional, que esta organización lidera, y el nacional, propio de cada uno de los Estados y sus políticas sanitarias. Este documento, muy extenso y detallado, dio paso a una guía breve de recomendaciones estratégicas para contener una potencial pandemia. Este documento, Responding to the avian influenza pandemic threat (2005) nos ofrece un marco mucho mas claro y conciso al respecto de lo que propone la organización. Fase pre-pandémica 1. Reducir las oportunidades de infección humana 2. Reforzar el sistema de alarmas preventivas Fase de emergencia del virus pandémico 3. Contener o retardar la propagación en su origen Fase de pandemia declarada y propagación internacional 4. Reducir la mortalidad y la disrupción social 5. Conducir y guiar las recomendaciones sobre acciones de respuesta

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En concreto entonces, las medidas y objetivos a perseguir en cada una de las fases son las siguientes: Fase pre-pandémica 1. Reducir las oportunidades de infección humana: • Apoyar la estrategia de control animal de la FAO/OIE. • Intensificar la colaboración entre los sectores de salud pública animal y humana. • Reforzar la comunicación del riesgo hacia áreas rurales. • Mejorar los métodos ambientales de detección del virus. 2. Reforzar el sistema de alarmas preventivas: • Mejorar la detección de casos humanos. • Combinar la detección de nuevos brotes en animales al mismo tiempo que posibles infecciones humanas. • Apoyar la investigación epidemiológica. • Coordinar la investigación clínica en Asia. • Reforzar el asesoramiento sobre el riesgo. • Reforzar los centros nacionales y regionales de investigación sobre la influenza. • Dar incentivos a la colaboración internacional a países en zona de riesgo.

Fase de emergencia del virus pandémico 3. Contener o retardar la propagación en su origen • Establecer un depósito de stock internacional de drogas antivirales • Desarrollar mecanismos de distribución en masa de drogas antivirales • Conducir el control sobre test de receptibilidad de drogas antivirales

Fase de pandemia declarada y propagación internacional 4. Reducir la mortalidad y la disrupción social: • Monitorear en tiempo real la evolución de la pandemia • Aconsejar sobre intervenciones públicas no farmacológicas (zonas de aislamiento, cuarentenas, etc.) • Aumentar el abastecimiento de vacunas • Asegurar el acceso igualitario a las vacunas • Comunicar los riegos a la población

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5. Conducir y guiar las recomendaciones sobre acciones de respuesta: • Asesorar sobre las características epidemiológicas de la pandemia • Monitorear la efectividad de las intervenciones de salud pública • Evaluar las consecuencias médicas y económicas de la pandemia

Esta serie de recomendaciones y guías están sostenidas por una extensa red de vigilancia global a escala mundial, que nuclea a más de 110 centros internacionales de investigación en 83 países. Estos centros, de los cuales 3 están en nuestro país, tienen la misión de recolectar información y especímenes en los respectivos países y elaborar antígenos preliminares para su correcto aislamiento. En suma, consideramos que el rol que cumple la WHO, en tanto institución global, es el de recomendar y delinear las principales pautas y medidas de prevención y control del virus pandémico a escala internacional, al mismo tiempo que soporta y promueve la colaboración y las sinergias con las políticas sanitarias de los estados nacionales. No obstante esta positiva batería de medidas y acciones propuestas por la WHO, no queda claro cuál será el rol que mantendrá con las poderosas industrias y corporaciones farmacéuticas, Dejando de lado las proposiciones declarativas de “aumentar el abastecimiento de vacunas y asegurar su acceso de forma igualitaria” hay numerosas voces (Motchane, 2002) entre las que se destaca la de Germán Velázquez, experto en materia de medicamentos y patentes, que enfatiza que la dependencia económica de la WHO es cada vez mayor respecto a la industria farmacéutica, y que es funcional a la férrea defensa de las patentes medicinales y su no liberación hacia países de menores recursos.

6.3.2 EL CASO DEL WORLD BANK (BANCO MUNDIAL) 6.3.2.1. Acerca de la institución El Banco Mundial surge en el contexto de fin de la segunda guerra, hacia mediados de 1944 como producto de las reuniones de Bretton Woods. A pesar de haber sido concebido en su momento para la reconstrucción de Europa en la inmediata posguerra, hoy la institución ha evolucionado hacia un grupo de instituciones78 que persiguen fines diversos, como la asistencia financiera primaria, créditos y subsidios para el desarrollo productivo, centros de asesoramiento e investigaciones financieras, tribunales de arbitraje en inversiones extranjeras, entre otras actividades. Actualmente la institución cuenta con 184 países miembros, los cuales deben ser previamente miembros permanentes de otras instituciones79, entre ellas, el Fondo Monetario Internacional (FMI).

78

Ellas son el International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), The International Development Association (IDA), The International Finance Corporation,Tthe Multilateral Investment Guarantee Agency and The International Centre for the Settlement of Investment Disputes. 79 Para mayor información acerca de los procedimientos y requisitos para la membresía recomendamos visitar http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/BODEXT/0,,contentMDK:20122595~menuPK:64020025~p agePK:64020054~piPK:64020408~theSitePK:278036,00.html

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37

6.3.2.2. Planificación y políticas en torno a la influenza aviar El Banco Mundial fue co-organizador del encuentro Global Influenza Meeting, que convocara, como mencionáramos mas arriba, la World Health Organization (WHO). Allí se expusieron las principales propuestas y acciones de las organizaciones internacionales, entre ellas el Banco Mundial. El representante por esta institución, Jim Adams (2005), resaltó las actuales necesidades y prioridades en la gestión del financiamiento de las acciones globales en torno a la lucha contra la gripe aviar. Allí se destacó la necesidad de diferenciar y distinguir cuatro diferentes tipos de financiamiento en los que la organización estará involucrada: 1. Apoyo a programas estatales 2. Apoyo a nivel regional e internacional 3. Destrabar fallas del mercado que puedan obstaculizar un plan de soluciones 4. Preparar marcos financieros de apoyo a la emergencia ante un worst case escenario Respecto al punto 1, el apoyo financiero a los programas estatales obedece principalmente a un criterio de eficiencia en el gasto, dando fondos a planes ya establecidos que se sirven del know-how y de la red de facilitadores e instituciones locales asociadas. Desde esta perspectiva, no tiene mucho sentido financiar programas ajenos a las experiencias y capacidades nacionales: 1. Apoyo a programas estatales (objetivos) • • • •

Ser coherentes con el financiamiento local de las políticas sanitarias humanas y animales en su conjunto Construir y hacer sobre las instituciones locales y su experiencia No dar lugar a la duplicación de esfuerzos: el financiamiento será más productivo si se inyecta sobre programas locales Mostrar las desventajas de actitudes de selfinterest en los países, sobre todo los más necesitados y sin infraestructura suficiente

Por su parte, en la dimensión regional e internacional, sostiene que el apoyo financiero debe perseguir:

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2. Apoyo a nivel regional e internacional (objetivos) • • •

Apoyar a las instituciones regionales de manera urgente Apoyar a las agencias técnicas (FAO-OIE-WHO) en sus necesidades de financiamiento para programas prioritarios Apoyar la investigación sobre el impacto global de la pandemia

Ahora bien, los objetivos de las dos dimensiones restantes (destrabar fallas del mercado que puedan obstaculizar un plan de soluciones y preparar marcos financieros de apoyo a la emergencia ante un worst case escenario) no son tan claros como los dos anteriores. Se limitan a enfatizar la necesidad de remediar las fallas del mercado para el aprovisionamiento de las drogas antivirales (para el primer caso) y de flexibilizar los mecanismos de financiamiento internacional ante una posible pandemia generalizada. A nuestro criterio, estos dos últimos items no explican demasiado el verdadero alcance de la propuesta del Banco Mundial, que seguramente se resolverá mediante negociaciones internas a poco de extenderse la pandemia. Más allá del aspecto declarativo, y lo que más nos interesa sobre el rol a ocupar del Banco Mundial surge de las siguientes pregunas: ¿Cuáles son los aportes financieros reales que otorgará el Banco Mundial a los países miembros y/o a instituciones internacionales? ¿Cuál será el esquema de las contribuciones? ¿Cuáles serán las fuentes de financiamiento? A raíz de lo expuesto por el delegado de la institución en la reciente reunión internacional en Ginebra, el esquema de contribución que prepara el Banco Mundial para hacer frente a una amenaza de influenza aviar hacia los países es el siguiente:

Recursos Gubernamentales propios

Recursos y apoyos locales privados

Financiamiento y asistencia externa existente Potencial apoyo adicional

• Aportes de Org. Regionales • Financiamiento y asistencia bilateral • «Posible» Fondo de Asistencia del BM • Financiamiento de Agencias Técnicas (FAO-OIE) • Asistencia de Org. Multilaterales • Aportes privados externos

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39

Como podemos ver, el aporte a los países miembros del Banco Mundial se inserta dentro de un «posible» fondo de asistencia, a su vez inserto dentro de un «potencial» apoyo adicional que puedan obtener los gobiernos nacionales. Creemos que este esquema de financiamiento, a priori no resulta suficiente para sobrellevar una cercana pandemia de influenza aviar.

6.3.2.3. Impacto económico de la epidemia en Asia del Este Actualmente, los mayores impactos en materia económica se vinculan específicamente hacia el sector de pollos y aves de corral nucleados en las áreas rurales del sur de Asia del Este. Las pérdidas no sólo alcanzan a los productores y pequeños granjeros que ven morir sus aves, sino también a los diversos sectores proveedores y asociados a ese negocio. De acuerdo a un informe del Banco Mundial (2005a) las regiones más castigadas por estas pérdidas han sido Tailandia, Camboya y Vietnam (Banco Mundial 2005b) donde ya se ha perdido más del 20% del stock avícola. Si bien estos sectores representan en las economías nacionales no más del 1% o 2% del Producto Bruto, la informalidad de la actividad presume impactos mayores, sobre todo en regiones rurales extremadamente dependientes de la actividad. Por otra parte, pérdidas relativas a la caída de ingresos por turismo exterior también es importante destacar, sobre todo en regiones como Tailandia e Indonesia. Estos costos a causa de las pérdidas en las actividades y sectores económicos deben sumarse a los incrementos en el gasto público sanitario que deberán enfrentar las administraciones nacionales de la región. Gastos en vacunas, medicinas, control y vigilancia animal, transporte y logística Si tenemos en cuenta la crisis pasada con la epidemia de SARS80, donde la región Asia Pacífico condujo a una pérdida del 2% del producto bruto regional, se podría preveer un impacto económico aún mayor con una amenaza de gripe aviar, significando pérdidas anuales por cerca de los 800 billones de dólares solamente en la región.

6.3.3 EL CASO DE LA WORLD ORGANIZATION FOR ANIMAL HEALTH (OIE) 6.3.3.1. Acerca de la institución La Organización Mundial de Sanidad Animal es una agencia intergubernamental dedicada, desde 1924 a la coordinación de la prevención de enfermedades animales. Entre sus actividades, organiza la recolección y análisis de la información veterinaria y da las pautas guía para la prevención y control de enfermedades animales. La OIE desarrolla documentos normativos acerca de las reglas que deben seguir los estados miembros para la protección ante posibles enfermedades e infecciones animales. Estas reglas generan estándares y referencias para los mercados internacionales, reconocidos específicamente por la World Trade Organization (WTO).

6.3.3.2. Planificación y políticas en torno a la influenza aviar Esta organización también participó como co-organizadora de la Global Influenza Meeting, tomando su parte como responsable a nivel global de la calidad y cumplimiento de las normas internacionales de sanidad animal. En este sentido, elaboró conjuntamente con la Food & Agriculture Organization (FAO) un documento guía para las cuestiones relativas a la prevención de la influenza patógena en animales. En este documento (FAO-OIE 80

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40

2005) queda expresado la especial atención puesta en la necesidad de detener la crisis en sus fuentes: la sanidad animal (pollos y aves de corral) antes de que llegue en gran número a la infección en humanos. Esta estrategia propone poner énfasis en la principal zona de riesgo, conformada por Vietnam, Camboya, Laos, Tailandia e Indonesia, y ejecutar medidas de control y vigilancia animal, vacunaciones en masa en las granjas y establecimientos rurales y monitoreo de las principales vías migratorias de animales salvajes. 1. Control en las fuentes: Aves •

Mejorar las campañas de sanidad veterinaria, planes de emergencia y vacunaciones de animales

•

Asistencia a países sobre la lucha contra la epidemia 2. Vigilancia y Control •

Construir y reforzar las instalaciones y laboratorios

•

Reforzar la detección temprana de los sistemas de salud animal

3. Rápida Contención •

Apoyo y entrenamiento a la investigación de casos animales y humanos para favorecer la rápida contención de la epidemia

4. Preparación para una posible pandemia •

Apoyar en el desarrollo y testear planes nacionales de preparación para la pandemia y conducir ejercicios de simulacro de sistemas públicos de salud animal

5. Planes integrados nacionales •

Desarrollar planes integrados para dar soporte a los países teniendo en cuenta la coordinación técnica y apoyo financiero

6. Comunicaciones •

Apoyar a los países en la comunicación de riesgo, sobre todo en áreas rurales

El principal objetivo que se propone la agencia es la de progresivamente controlar y erradicar la influenza aviar del sector avícola en Asia y Europa, para prevenir del contagio hacia países no infectados, minimizando así el riesgo de infección humana de esta enfermedad. La OIE está firmemente comprometida con la promoción de producción avícola libre de pestes, para así favorecer el normal flujo de transporte y mercado de la producción. Según su representante en la Global Influenza Meeting (Jutzi, 2005) la implementación de esta estrategia global para la lucha contra la gripe aviar en animales requerirá más de 140 millones de dólares de inversión.

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41

6.4 ANÁLISIS POLÍTICO REGIONAL DE LAS POÍTICAS DEL GREAT POWER Y MAJOR POWERS 6.4.1 ESTADOS UNIDOS Los principales documentos para la política pública norteamericana en respuesta a la gripe aviar pueden encontrarse en la National Strategy for Pandemic Influenza, publicado por Homeland Security Council (2005), y el Health and Human Service Influenza Plan81, documento elaborado por el U.S. Department of Health and Human Service (2005). La National Strategy nos provee de información más sistemática y sintética acerca de qué es lo que piensa la Casa Blanca acerca de una posible pandemia de virus influenza, primero puertas afuera y luego dentro de los Estados Unidos. Este documento, como bien lo expresa, es consistente con los dos principales documentos de seguridad interior del país, la National Security Strategy y la National Strategy for Homeland Security, donde en ambas se destacan los esfuerzos de la Casa Blanca en materia de prevención y seguridad ante amenazas biológicas. Los principales objetivos que persigue la estrategia de seguridad interior de los Estados Unidos en este aspecto está basada en tres puntos principales: a) detener y/o limitar la propagación de una pandemia en el territorio de los Estados Unidos; b) limitar la propagación interior de una pandemia y mitigar la enfermedad y el sufrimiento; y c) sostener la infraestructura y mitigar el impacto social y económico. Estos grandes objetivos serán sustentados por un triple abanico de acciones e iniciativas que se agrupan de la siguiente manera: PILAR I

PILAR II

PILAR III

Preparación y Comunicación

Vigilancia y Detección

Respuesta y Contención

Acciones e iniciativas que deben ser tomadas antes de una expansión de la pandemia y la comunicación de roles y responsabilidades hacia todos los niveles del gobierno y de la sociedad.

Utilizar sistemas internacionales y domésticos que provean de información del estado de situación con el objetivo de anticipar hechos y optimizar la toma de decisiones.

Acciones para limitar la difusión del brote y contener los impactos sociales, económicos y sanitarios de la pandemia.

A continuación destacamos algunas de las iniciativas más importantes asociadas a cada pilar que recoge el documento:

PILAR I - Preparación y Comunicación Acción Planificación Estratégica

Sub Acciones más relevantes • •

•

Desarrollar planes federales de implementación y soporte a la National Strategy Trabajar conjuntamente con instituciones internacionales (FAOOIE-WB) para sinergias y mejores prácticas Construir red interna de proveedores, facilitadores y recursos humanos (técnicos, sanitarios, médicos, etc.)

81

Este documento es mucho más extenso y detallado que el anterior, y ahonda sobre todo en cuestiones técnicas propias de departamentos y sistemas de salud pública. Para los fines de este trabajo, creemos

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•

Comunicación de expectativas y responsabilidades

•

• •

Producción y almacenamiento de vacunas, antivirales y material médico

•

• Planifación del abastecimiento de vacunas y elementos médicos

•

Acelerar el conocimiento científico de los virus asociados

•

•

•

♠

Comunicar de manera clara, efectiva y coordinada las dimensiones del riesgo antes, durante y después de la pandemia Dar guías y pautas al sector privado e industrias estratégicas sobre el impacto en la productividad y operación de las actividades (ausentismo, etc.) Proveer guías especiales para los sectores del mercado de aves y animales acerca de las condiciones y medidas sanitarias respecto a la población y sus trabajadores directos Alentar a las naciones a desarrollar sus capacidades de producción y almacenamiento de vacunas y elementos para sus necesidades domésticas Alentar y subsidiar el desarrollo de vacunas y antivirales a nivel estadual para sostener acciones de respuesta Gestionar las barreras legales y regulatorias para la expansión del sector productor de vacunas y elementos médicos Crear mecanismos de distribución y logísitica efectivos antes y durante la pandemia Diseñar planes de priorización según poblaciones en riesgo antes de que la difusión masiva de la pandemia Asegurar la máxima interacción entre organismos estatales, privados y científicos Apoyar la investigación y detección de futuras cepas de virus de influenza

PILAR II – Vigilancia y detección Acción Asegurar la rápida notificación de brotes y nuevos casos

Sub Acciones más relevantes • •

• Vigilar para prevenir nuevos brotes

• •

Trabajar junto a las organizaciones internacionales para obtener de manera rápida y ágil la información sobre nuevos brotes y casos en población humana Apoyar al desarrollo y mantenimiento de laboratorios locales para mejores y más rápidos diagnósticos Dar soporte al control específico en población hospitalizada y caracterizada con riesgops particulares Desarrollar mecanismos para compartir información sobre turistas y visitantes en el país que puedan o hayan podido tener contacto con el virus para su investigación Desarrollar mecanismos de monitoreo de productos o animales posiblemente expuestos al virus

PILAR III – Respuesta y Contención Acción

Sub Acciones más relevantes

Mantener el brote fuera de las fronteras de los EE.UU.

•

Vigilar para prevenir nuevos brotes

•

•

•

Trabajar junto a las organizaciones internacionales para coordinar acciones para limitar la difusión del virus al interior de los EE.UU. Cuando corresponda, usar la autoridad gubernamental para limitar el tránsito no esencial de personas, bienes y materiales donde pueda haber un brote del virus Desarrollar mecanismos para compartir información sobre turistas y visitantes en el país que puedan o hayan podido tener contacto con el virus para su investigación Desarrollar mecanismos de monitoreo de productos o animales posiblemente expuestos al virus

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42

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Las implicancias políticas de las pandemias de influenza

43

6.4.1.1. Esquema de roles y responsabilidades Uno de los puntos que creemos interesante resaltar acerca de la National Strategy es la mención acerca de los roles y responsabilidades que le corresponden durante la emergencia, a cada uno de los sectores del gobierno en particular, y a la sociedad en general. Dentro de esta estrategia hay roles, responsabilidades y tareas propias que corresponden, por ejemplo, al gobierno federal, a los gobiernos estaduales y de tercer nivel, a las empresas y corporaciones, a los organismos internacionales y a los ciudadanos en general. Veamos qué es lo que esta estrategia solicita a cada uno de ellos: Actores / Esferas Gobierno Federal EE.UU.

Responsabilidades y tareas • •

Estados y Condados

• •

Sector Privado e Industrias Críticas y Estratégicas

•

Familias e Individuos

•

•

•

Socios Internacionales

• • •

Liderar y coordinar con los demás actores la estrategia de defensa ante la potencial pandemia de influenza aviar Asegurar las medidas de respuesta en materia de elementos médicos críticos, como vacunas y retrovirales Asegurar de que se tomen todas las medidas para evitar un brote o una propagación del virus dentro de las fronteras de la comunidad Apoyar la comunicación a la sociedad y coordinar los mecanismos logísiticos y de aprovisionamiento de materiales Elaborar planes de contingencia para garantizar el suministro de bienes materiales básicos Establecer mecanismos de cooperación mutuo con otras compañías u organizaciones para la mantención de servicios esenciales Cooperar en la guía de las instituciones y departamentos de gobierno para las medidas preventivas o de control de la pandemia Tomar precauciones para evitar el contagio entre familiares y amigos del virus pandémico Promover y defender la cooperación internacional Ejercer el liderazgo global de manera efectiva y precisa sobre las medidas globales de defensa humana Coordinación para el aprovisionamiento de materiales y la ejecución de planes bilaterales o multilaterales de asistencia sanitaria

Unos de los grandes desafíos que tiene esta estrategia de defensa, que alcanza un costo de 7 billones de dólares, para los Estados Unidos es el de lograr sostener su credibilidad y mostrar su eficacia en la rápida contención de la emergencia. Por experiencias pasadas sabemos que la imagen del Presidente Bush quedó demasiado deteriorada por los desastres, pérdidas humanas y materiales que ocasionara el paso del huracán Katrina por el país. A pesar del gran desembolso que representa, las críticas no tardaron en llegar tras la presentación de esta estrategia nacional de defensa. Muchos asumen que esta estrategia delega demasiadas responsabilidades y tareas hacia los gobiernos estaduales, los cuales, sobre todo los del sur, están aún reconstruyéndose por los daños de Katrina. El financiamiento de los programas estaduales es considerado crítico, y el gobierno federal no ha dejado en claro las fuentes de dinero para estos importantes gastos. Por su parte, otras voces expresan que esta estrategia está a medida de las pocas y grandes corporaciones químicas y farmacéuticas, que se harán con contratos millonarios para el aprovisionamiento de material médico. También la National Strategy ha recibido también duras críticas por ser laxa en los objetivos y acciones operativas como así también en la superposición de roles, como marca la editorial de The New York Times del 20 de

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Las implicancias políticas de las pandemias de influenza

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44

Noviembre último: “…The chain of command is unclear, with myriad agencies and multiple levels of government playing a role…” y en materia de instalaciones, afirma que “…Hospitals, which typically have few surplus beds and are awash in red ink, seem unlikely to adopt the complex, costly measures recommended by the federal plan without financial incentives”. Estos comentarios, sumado a muchos otros, dejan un manto de duda sobre los planes de la Casa Blanca para detener y controlar una pandemia global en los Estados Unidos.

6.4.2 UNIÓN EUROPEA Las políticas de la Unión Europea para la defensa comunitaria ante la propagación de una pandemia de influenza aviar está específicamente enfocada hacia la prevención y el control en la fuente de origen, las aves de corral y migratorias. Partiendo desde allí, la estrategia se escala y complementa con acciones e iniciativas en parte conjuntas, y en parte propias de cada país miembro. El principal documento sobre la estrategia de defensa comunitaria de la UE es el Community Influenza Pandemic Preparedness and Response Planning, publicado por la Comisión Europea (2004). Este documento está estructurado en base a la tabla de fases y etapas elaborada por la World Health Organization que mencionáramos al inicio de este capítulo. Como dijimos, a cada etapa o fase del avance del virus corresponden una serie de acciones que bien pueden ser dirigidas por la Comisión o recaer bajo la responsabilidad de los Estados Miembros. Acerca de qué es lo que está haciendo la Unión Europea actualmente para evitar una pandemia de virus influencia en territorio comunitario, su representante en la Global Influenza Meeting resaltó algunos de los principales ejes:

Principales ejes de defensa de la EU ante la gripe aviar • • • • • •

Prevención mediante el control de las importaciones82 Identificación de las áreas críticas y la zona de máximo riesgo Incremento del control de aves domésticas y salvajes83 Apoyo a los planes de emergencia de los países de la Unión Refuerzo de la coordinación entre laboratorios e investigaciones relacionados con la influenza aviar Trabajo conjunto con la WHO y sector privado para el abastecimiento de vacunas y antivirales para la población comunitaria

El esquema de políticas organizado por la Unión Europea se denomina Public Health Preparedness and Response Planning Group (PRPG) y está basado en el grupo de acciones reunido por el Health Security Committee. Entre sus objetivos principales incluye el asesoramiento en riesgo sanitario; comunicar y revisar los planes nacionales 82

Esto ha significado más de un roce diplomático con Turquía, aspirante a ingresar a la UE. Según un dictamen de la Comisión del día 10 de Octubre, se prohíbe la importación de aves y animales desde aquel país (Official Journal of the European Union, 2005a). A partir de este banning se suma uno similar tres días después respecto al ingreso de material vivo desde Rumania (Official Journal of the European Union, 2005b). El 27 de octubre la Unión Europea cierra sus fronteras a la importación de aves de cualquier tercer país (Official Journal of the European Union, 2005c) 83 Sobre este punto técnico recomendamos el completo informe de la Comisión Europea (2005)

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Las implicancias políticas de las pandemias de influenza

♠

45

de lucha contra la pandemia y en base a éstos proveer consejos para la superación de algún gap regional-local; establecer un directorio de técnicos y expertos en los países; y sugerir el llamado al Outbreak Assistance Team (OAT)84. El PRPG representa la siguiente distibución de tareas y responsabilidades:

Fases y Niveles

0

0

0

0

Extra-EU

Intra-EU

Políticas Comunitarias

Políticas de los Estados Miembros

Sin indicación de un nuevo tipo de virus en humanos

Sin indicación de un nuevo tipo de virus en humanos

Mantener el registro de las acciones estatales de prevención. Explorar posibilidades de producción, almacenaje y distribución conjunta de vacunas.

Completar, revisar e implementar planes de defensa ante la influenza aviar. Alcanzar alta cobertura en vacunas para ciudadanos de riesgo. Establecer el Comité Nacional de Planeamiento de Pandemias.

1

Aislamiento de un nuevo subtipo en un solo caso humano

Aislamiento de un nuevo subtipo en un solo caso humano

2

Dos o más infecciones humanas de un nuevo subtipo

Dos o más infecciones humanas de un nuevo subtipo

Mantener contacto regular con la WHO y otros organismos internacionales. Identificación de productores de vacunas y solicitud de cronogramas tentativos de producción y entrega de elementos médicos.

Proveer colaboración y asistencia para la investigación a organismos técnicos comunitarios. Reportar inmediatamente posibles brotes y zonas de riesgo de contagio de influenza aviar. Asegurar que los laboratorios desarrollen y matengan los insumos correspondientes para la producción masiva de elementos.

3

Transmisión de humano a humano confirmada

Comenzar la publicación de los reportes de alerta temprana para las zonas de riesgo de brote de influenza aviar

Tener planes concretos de vigilancia y control territorial de posibles brotes. Circular muestras sospechosas como así también reportes de respuesta de laboratorios e institutos. Intensificar el trabajo de catalogación de cepas. Ofrecer la vacunación a los grupos receptivos prioritarios.

0

1

Varios brotes en al menos un país extra-eu con contagio a otro país

Varios brotes en al menos un país miembro con contagio a otro país Epidemia regional y multi regional dentro de la EU

2

Epidemia regional y multi regional. Sin indicaciones de un nuevo subtipo en la EU Epidemia regional y multi

Epidemia regional y multi regional

2

0

1

84

Este equipo está conformado por expertos en los países miembros que actuarían como consultores y auditores de los programas regionales y nacionales. Actúan con una organización, estructura y mandatos determinados por la esfera regional.

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Las implicancias políticas de las pandemias de influenza

2

2

2

3

regional. Aislamiento de un nuevo subtipo en sólo un caso humano en la EU

dentro de la EU

Epidemia regional y multi regional dentro de la EU

2

Epidemia regional y multi regional. Dos o más infecciones en casos humanos dentro de la EU

3

Transmisión de humano a humano confirmada dentro de la EU

Epidemia regional y multi regional dentro de la EU

Brotes en uno o más países miembro de la EU

Epidemia regional y multi regional dentro de la EU

Fin de la primera ola pandémica

4

46

Implementar medidas para sostener la operatividad de los sistemas públicos de salud y hospitales. Informar a la Comisión Europea sobre los avances del control de la pandemia.

Reforzar el PRPG, convocar al OAT y continuar con el plan de emergencia.

Monitorear la evolución del brote en el territorio y su impacto en grupos poblacionales. Asegurar el abastecimiento de insumos y materiales a los laboratorios. Documentar los brotes y la efectividad de las políticas implementadas para contenerlo. Comparar y estudiar datos virológicos de distintas fuentes nacionales e internacionales.

Fin de la primera ola pandémica

Continuar las acciones emprendidas en la Fase 2 Etapas 3 y 4

Recolectar información sobre el impacto de la pandemia en el sistema público y hospitales

Segunda ola de pandemia

Segunda ola de pandemia

Continuar las acciones emprendidas en la Fase 3. Evaluar la experiencia obtenida en las fases anteriores.

Continuar con las acciones de la Fase 3. Rever las políticas y planes de preparación y alerta. Continuar con el monitoreo del virus. Evaluar necesidades de materiales y vacunas.

Fin de la pandemia (regresa a fase 0)

Fin de la pandemia (regresa a fase 0)

Compartir informes sobre la evaluación final de la pandemia. Evaluar la experiencia obtenida de la planificación comunitaria (efectividad)

Informar a la Comisión y a los demás países el impacto de la pandemia. Evaluar planificación interna sobre el control de la pandemia (efectividad)

4

5

♠

El impacto económico de una pandemia de gripe aviar amenaza seriamente a los productores rurales europeos, en especial a aquellos dedicados a la cría de aves de corral e industrias anexas. Al respecto expertos señalan (Bostnavaron et al, 2005) que sólo en Francia (primer productor europeo de aves y cuarto a nivel mundial) el impacto negativo en el sector afectará a cerca de 70,000 personas y traerá pérdidas sin precedentes para la actividad.

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♠

Las implicancias políticas de las pandemias de influenza

47

6.4.3 EL ESTE ASIÁTICO 6.4.3.1. Marco descriptivo Originada en Hong Kong, en 1997, la cepa H5N1 del virus influenza ha sido causa de los más extensos y severos estallidos de enfermedad en aves de corral que se hayan registrado hasta hoy. En diciembre de 2003 fue identificada una serie de infecciones en personas expuestas a aves enfermas. Desde aquel entonces se han confirmado (por estudios de laboratorio) 130 casos de gripe aviar en humanos en cinco países del Este Asiático (Camboya, China, Indonesia, Tailandia y Vietnam), 67 de los cuales murieron. En la mayoría de los casos las victimas fueron niños y adultos jóvenes y en casi todos el contagio se produjo por contacto directo con las aves. 17 November 2005 Date of onset

Indonesia

Viet Nam

Thailand

Cambodia

China

Total

cases

deaths

cases

deaths

cases

deaths cases deaths cases deaths cases deaths

26.12.0310.03.04

0

0

23

16

12

8

0

0

0

0

35

24

19.07.0408.10.04

0

0

4

4

5

4

0

0

0

0

9

8

16.12.04to date

11

7

65

22

4

1

4

4

2

1

86

35

Total

11

7

92

42

21

13

4

4

2

1

130

67

Total number of cases includes number of deaths. WHO reports only laboratory-confirmed cases.

Entre los problemas que dificultan la resolución del conflicto en Asia se destaca la densidad de población y el hecho de que gran parte de los habitantes de sus ciudades viva junto a aves y otros animales. Sumado a lo anterior, y relacionado con los usos y costumbres asiáticos, hay que mencionar los métodos tradicionales de comprar, matar y cocinar la carne. En Asia, los consumidores prefieren comprar vivos en el mercado las gallinas y otros animales, para luego matarlos ellos mismos en sus casas. Esta es la razón principal por lo cual los pobladores de Asia tienen tan altos niveles de exposición a animales potencialmente portadores del virus. Dicha exposición no se registra solo en sus hogares sino también cuando pasan por aquellos insalubres mercados que habitualmente bordean las calles de unos centros densamente poblados. En el caso de China y durante el año 2004 se registraron 50 casos de gripe aviar. En 2005, hasta la fecha, se han registrado 7 casos de gripe aviar en aves de corral y 1 caso en aves migratorias, en 7 provincias. Se detectaron, a su vez, en el mes de noviembre, 2 casos confirmados de gripe aviar en humanos, 1 de los cuales murió. Como respuesta, más de 830.000 aves de corral fueron sacrificadas y otras tantas se encuentran bajo control. En cuanto a las causas de los últimos brotes de gripe aviar, especialistas chinos argumentaron que los mismos fueron originados por aves migratorias cuya ruta pasa por los distritos afectados. Expertos de la OMS, por su parte, resaltan el papel que juega en la propagación del virus la falta de control sobre el transporte y el comercio ilegal de aves que se registran en China. En Japón, desde 1925 no se producía una epidemia de gripe. El año pasado, sin embargo, se produjeron tres brotes de la cepa más virulenta (H5N1) afectando a las zonas de Yamaguchi, Oita y Kyoto. En lo que va de 2005 se produjeron brotes de gripe aviar en agosto, octubre y noviembre en granjas en la localidad de Ibaraki, al NE de

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Tokio. A diferencia del año pasado, la cepa encontrada este año corresponde a la H5N2, menos virulenta que la H5N1 que azotara al SE asiático desde 2003. A su vez, los pollos infectados con el virus lograron sobrevivir, sin encontrarse el mismo en estado activo. Desde enero de 2004 en Tailandia se han registrado casos de infecciones con el virus influenza H5N1 tanto en seres humanos como en animales (pollos, patos, pájaros, gallos de riña y tigres). Para fines de octubre de ese año fueron identificados un total de 17 personas con el virus, 12 de las cuales murieron. Sin embargo, gracias al Programa Nacional de Tailandia contra la Influenza Aviar que se iniciara en septiembre de aquel año, pudo apreciarse una notoria reducción en el número de casos. Desde diciembre de aquel año hasta la fecha no se han observado más que cuatro casos de humanos afectados y una sola muerte. La región asiática cuenta, como se explicará seguidamente, con la experiencia del SARS como un trágico antecedente y demostración en pequeña escala de los costos humanos y materiales de lo que una pandemia podría significar. Una pandemia en la región, pronostica el Banco de Desarrollo Asiático, mataría a 3.000.000 de personas en Asia, produciría una catástrofe económica regional que resultaría, a su vez, en una recesión económica mundial.

6.4.3.2. China Antecedente en China: el caso del SARS A la hora de enfrentarse con el virus de la influenza y el posible riesgo de una pandemia, China cuenta con un significativo y muy reciente antecedente. En 2003, en la provincia china de Guangdong, surgió un nuevo virus denominado SARS (Severe Acute Respiratory Syndrome) luego de que animales infectados por el mismo fueran vendidos (para luego ser matados en los hogares particulares) en los tumultuosos e insalubres mercados locales. Aunque las posibilidades de transmisión del virus del SARS haya sido mucho menor que las de la influenza, quedo demostrado lo rápido que puede propagarse a lo largo del mundo. Originada en la China rural, llegó a 5 países en 24 hs. y a 30 países más (en 6 continentes) a lo largo de unos pocos meses. Como afirmara Yanahong Huang de la Seton Hall University, la epidemia del SARS creó la crisis social y política más severa que hayan conocido los líderes chinos desde 1989 con los sucesos de Tiananmen. El problema mayor de China, continúa, no estuvo originado tanto por el impacto que de por si causó el SARS sobre la salud pública, sino por el fallido esfuerzo del gobierno chino por evitar propagar el pánico entre la población recurriendo al ocultamiento de la información sobre lo que estaba sucediendo. Como consecuencia, la diseminación del virus del SARS en China tuvo enormes implicancias políticas y sociales. Como lo reconociera el premier chino Wen Jiabao en una reunión de gabinete, “… la salud y seguridad de la gente, el estado general de reformas, desarrollo, estabilidad y los intereses nacionales e imagen china se encuentran comprometidos”.

Política interior del Gobierno chino. El gobierno chino, en respuesta al principal problema sanitario que afecta a la región, ha dispuesto una serie de medidas al interior del país en función de prevenir una posible pandemia de la denominada HPAI (highly pathogenic avian influenza):

Establecimiento y mejora de la red de prevención y control de la gripe aviar. Desde que se detectó el primer caso de gripe aviar en 2004, el Gobierno Chino estableció una jefatura nacional para la prevención y control de la gripe aviar conformada por funcionarios de los ministerios relacionados con el tema. A su vez, en 2005, los

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ministerios de Salud y Agricultura establecieron mecanismos de cooperación para prevenir y controlar la gripe aviar y otras enfermedades infecciosas encontradas simultáneamente en humanos y animales. Además de aceitar sus relaciones, ambos ministerios crearon un sistema de reportes de pandemia y un sistema de inspección articulada. En el mismo sentido se desarrollo una red de estaciones de vigilancia diseminadas por todo el territorio chino y con presencia en todas sus provincias.

Formulación e implementación de políticas y planes de contingencia con el objetivo de diseñar disposiciones específicas orientadas al manejo de la administración institucional, los reportes de la observación de epidemias, la detección y respuesta, el diagnóstico y tratamiento ante eventuales infecciones humanas con gripe aviar, la elaboración de instrucciones a los científicos y la implementación de un sistema de prevención efectiva y control en el nivel local.

Respuesta inmediata ante brotes de gripe aviar y sacrificio en el lugar de las aves de corral infectadas con el virus. Entre las medidas dispuestas por los gobiernos locales conjuntamente con el ministerio de agricultura luego de detectados los primeros casos de influenza aviar figuran: el bloqueo de las áreas afectadas; la prohibición de llevar aves de corral y derivados desde las zonas afectadas hacia el exterior; el control de personas y vehículos que entren o salgan de la zona; la separación, quema y entierro en forma inocua de todas aquellas aves de corral ubicadas dentro de los 3 km. a la redonda de la zona en donde se registraron las infecciones; la esterilización compulsiva de las granjas, containers, caminos y vehículos como también de los trabajadores rurales y, por último, la vacunación de las aves corral de las zonas aledañas que estuvieran en peligro y propensas a infectarse.

Fortalecimiento de la investigación científica. Actualmente se está promoviendo en cada provincia, condado y ciudad la instalación de laboratorios para el diagnóstico y la detección de epidemias animales. Los mismos, en la actualidad, pueden elaborar diagnósticos iniciales en caso de gripe aviar. Se está desarrollando también el entrenamiento profesional del personal de la salud de todo el país en función de prevenir y controlar la gripe y mejorar la capacidad de los equipos médicos para la detección temprana y para una mejor respuesta a las epidemias en el mismo lugar en que se producen. En 2004 el Gobierno Chino destino 100 millones de RMB para crear un fondo especial para la investigación científica y tecnológica.

Provisión de soporte financiero. Desde el presupuesto fiscal del gobierno se ha previsto que haya un fuerte soporte financiero para la prevención y control de la gripe aviar. Entre sus objetivos se encuentra el garantizar la provisión de equipos, el llevar a cabo la vigilancia, el entrenamiento del personal y los ejercicios de emergencia, las compensaciones por todos los sacrificios de aves de corral y la entrega de subsidios para vacunas e inmunización.

Establecimiento de un sistema abierto de reportes sobre la situación epidémica. El mismo permitirá a los Ministerios de Salud y de Agricultura tomar conocimiento en menos de 24 hs., en caso de haberse confirmado algún caso de gripe aviar tanto en animales como en humanos. El gobierno central, inmediatamente, pondrá en conocimiento del público lo acontecido, perfeccionando a su vez los mecanismos de cooperación entre el territorio Chino, Hong Kong, Macao y Taiwán. Seguidamente, en el plano internacional, China informará a la OMS, FAO y a

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la OIE sobre el cuadro epidémico y las medidas de prevención y control adoptadas, además de comunicarlo a 80 países y a las oficinas locales de las organizaciones internacionales.

Establecimiento de una estricta cuarentena y supervisión de la exportación y la importación. Entre las medidas tomadas en este sentido se destacan la prohibición de importar aves de corral y pájaros provenientes de zonas afectadas por el virus; el fortalecimiento de la investigación en los puertos; la lucha contra el contrabando y el aumento de la esterilización de vehículos y bienes que entran y salen de China a la vez que se prohíbe la existencia de aves de corral vivas y sus derivados en las fronteras del país.

Divulgación científica y educación, incremento de la conciencia pública ante el problema y conducción de esfuerzos conjuntos en cuanto a la prevención y control. Con tal objeto se ha difundido el conocimiento de la gripe aviar y los mecanismos de prevención y control adecuados en T.V., radio, diarios e Internet, mejorando a la vez las capacidades de los veterinarios rurales e incrementando la conciencia pública en cuanto a la prevención y autoprotección.

Política exterior del gobierno chino: Ante la comprensión del asunto como un problema que afecta a la comunidad internacional, el gobierno chino ha fomentado la cooperación internacional con los países desarrollados y con las organizaciones dedicadas al tema. Con tal objeto, los ministros de agricultura y de salud pública acordaron junto con la FAO y la OMS un sistema de encuentros conjuntos. Al mismo tiempo China desarrolla un rol activo en diferentes encuentros internacionales tales como el Ministerial Meeting of Public Health on Fighting the Wide Spread of Influenza y el APEC Avian Influenza Seminar. Además ha logrado un acuerdo en cuanto a la provisión de muestras del virus. Paralelamente, mediante acuerdos bilaterales, China ha destinado fondos, instrumental y asistencia tecnológica para aquellos países vecinos afectados por la pandemia. Por otra parte, el gobierno chino se ha fijado como prioridad promover la cooperación internacional con organizaciones y países desarrollados en temas específicos como: intercambio de información sobre la gripe aviar y elaboración de planes complementarios de control y prevención con organizaciones y gobiernos; soporte a los países afectados (mediante la formulación de planes de contingencia, asistencia técnica y material, etc), elaboración de manera cooperativa de investigación, desarrollo, producción y acopio de drogas antivirales y vacunas; promoción de la producción domestica de la vacuna. Finalmente, el embajador Hu Xiaodi, en representación del gobierno chino Gripe Aviar realizada en Noviembre en Génova, ha señalado algunos lineamientos necesarios para promover en el presente la cooperación internacional en función de prevenir y controlar la gripe aviar. Con tal propósito, el embajador destacó en primer lugar el papel del sistema de Naciones Unidas, en especial las organizaciones como la OMS y FAO. Las mismas, dijo, deberían funcionar como eje central en la coordinación de la prevención y control internacional de la gripe aviar. En segundo lugar, Hu Xiaodi destacó la importancia de la cooperación regional por medio de organizaciones como la APEC y ASEAN. En el plano internacional, el funcionario instó especialmente a los países desarrollados a aumentar la asistencia financiera a los países afectados, en especial a los países menos desarrollados para que puedan desarrollar sus capacidades en cuanto a la prevención y control de la enfermedad. Además, continuó el embajador, es necesario establecer un mecanismo de vigilancia internacional que permita la detección temprana y la cuantificación de situaciones especificas. Finalmente, y de manera paralela al desarrollo de la ciencia y la investigación para la

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prevención de la gripe aviar, el mencionado funcionario chino indicó que debe garantizarse la reducción de los costos de producción y el acceso a vacunas y drogas para los países no desarrollados.

6.4.3.3. Políticas del gobierno tailandés Existen una serie de factores que hacen de la experiencia tailandesa un ejemplo a seguir en caso de que se desarrolle una influenza pandémica:

1. En primer lugar, se le ha dado una importancia fundamental en la lucha contra el virus al factor humano. Fue en esta área y bajo la guía de autoridades nacionales que se puso en marcha una campaña nacional de vigilancia continua que empezara en octubre de 2004 y de la que participaran trabajadores de la salud pública, trabajadores del área veterinaria, voluntarios de la salud en las aldeas y otros

2. En el ámbito de la comunicación, en función de poner en conocimiento público el riesgo que representa la influenza aviar, el peligro de la influenza pandémica y sus formas de prevención, el Ministerio de Salud Pública de Tailandia distribuyó información apropiada entre la población en riesgo. En lo referido a la comunicación intragubernamental, Tailandia ha establecido un sistema multifacético de comunicación que incluye websites para la puesta al día sobre la última información sobre el virus H5NI en humanos y animales y para los registros oficiales.

3. En lo relativo al tema del control ante los posibles casos que se registren, el Ministerio de Salud Publica dispuso que todas las oficinas provinciales de salud estuvieran directamente bajo su mando con el objetivo de conformar equipos de vigilancia y respuesta inmediata en los niveles de provincia y distrito. La infraestructura de control de infecciones en los hospitales y los registros juegan también un papel crucial. En este sentido, y de acuerdo con las precauciones oficiales del Ministerio de Salud Pública, los pacientes con una posible infección del virus H5N1 deben ser aislados y puestos en una habitación individual. Es más, el paciente debe igualmente ser tratado de inmediato con antivirales aún cuando el test inicial de influenza A dé negativo. El propósito no es otro que el de incrementar las posibilidades de supervivencia del paciente.

4. Otro factor importante a tener en cuenta es el de la investigación. Con respecto a esto, fueron de primera importancia para el conocimiento del virus los estudios realizados por medio de autopsias a los pocos infectados dentro del país. Como resultado de los mismos se ha descubierto que el virus puede replicarse en el intestino humano tan bien como en los pulmones, lo que ayuda a entender porque se ha encontrado diarrea en algunos pacientes de Tailandia y Vietnam.

5. Relacionado con lo anterior, la disponibilidad de vacunas para la cepa especifica de Influenza A también se encuentra entre los factores más significativos que implementara el gobierno tailandés. Con relación a esto merece destacarse la investigación llevada a cabo en Tailandia sobre vacunas para las aves de corral no comerciales, lo cual representa un prudente cambio de política que debe ser replicado en otros países del Este Asiático. Los estudios para vacunas H5N1 en humanos no han sido iniciadas todavía en Tailandia.

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6. Al mismo tiempo debe resaltarse el peso y el alcance que tiene sobre los demás factores la existencia de una fuerte voluntad política y social para admitir y reportar la diseminación de la enfermedad. Inicialmente, el gobierno tailandés fue criticado por haber minimizado la existencia y magnitud de la influenza aviar en Tailandia pero luego, desde entonces, comprendiendo la realidad del asunto ha ido avanzando positivamente en la lucha contra el virus. Entre enero de 2004 y julio de 2005 un total de 59 reportes de vigilancia sobre el HPAI fueron presentados por Tailandia en la Organización mundial para la salud animal, y reportes detallados fueron prontamente publicados. El 28 de septiembre de 2004, el primer reporte de los medios sobre un probable caso de transmisión de persona a persona apareció en Tailandia y fue rápidamente publicado. El 29 de septiembre del mismo año, una campaña nacional en contra del virus H5N1 fue declarada por el primer ministro de Tailandia, con participación del gabinete tailandés.

7. Paralelamente hay que mencionar también que sin un presupuesto adecuado no puede desarrollarse eficazmente ningún proyecto de lucha contra el virus. Por consiguiente, el Plan Estratégico Nacional de Tailandia contra la Influenza Aviar y el Plan para la Prevención de Pandemias 2005-2007 fueron iniciados con un presupuesto de US$ 105 millones. Además de esto, Tailandia ha declarado recientemente haber aprobado el financiamiento para la futura adquisición de 100.000 antivirales.

8. Por otra parte, hubo en Tailandia una política de separación y exterminio de las aves infectadas en el mismo lugar en el que fueron halladas. El sacrificio de patos (con la correspondiente compensación económica a los granjeros) redujo el numero de bandadas de pájaros que habían dado positivo desde un 40 % en octubre de 2004 hasta niveles casi indetectables en marzo de 2005.

9. Finalmente la colaboración entre las autoridades de la salud humana y animal fue también vital. Los esfuerzos son continuos en el sentido de unir las respuestas al virus H5N1 entre los sistemas de salud humana y animal. La vigilancia del virus requiere testeos combinados de humanos y animales. Además, Tailandia interactúa frecuentemente con la Organización Mundial de la Salud y con la Organización mundial para la salud animal reportando acerca de la vigilancia animal de casos de H5N1.

6.4.4 BLOQUE REGIONAL MERCOSUR Hasta este momento, el bloque regional del MERCOSUR no tiene una estrategia conjunta escrita y sistemática sobre la defensa, tanto de los países miembros como de sus asociados, ante una propagación de la pandemia a nivel regional. El avance más firme hacia una estrategia de defensa y acción conjunta es la creación de la “Comisión de Vigilancia en Salud”, tras la “XIX Reunión de Ministros de Salud del Mercosur y países asociados", que tuvo lugar el último 11 de noviembre en Montevideo, Uruguay. Allí asistieron los ministros de salud de los países del bloque junto a los asociados Bolivia y Chile, más la invitación del responsable de salud de Venezuela. Por su parte, el Consejo Agropecuario del Sur (CAS) donde compartieron reuniones los ministros de Agricultura de los países miembros y asociados del Mercosur, y declararon la necesidad de reunir esfuerzos en la lucha contra la gripe aviar, e hicieron un llamado a la creación de un fondo común de asistencia y a la integración con los organismos internacionales.

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Parte VII. Implicancias y dilemas 7.1. Imagen de la situación actual El primer caso de gripe aviar, registrado en humanos, fue en Hong- Kong en 1997, cuando la cepa N5N1 causó una enfermedad respiratoria grave a 18 personas de las cuales, seis fallecieron. Esta infección coincidió con una epidemia de gripe aviar causada por la misma cepa en una población de aves de corral en la misma ciudad. La investigación en este momento de la historia, concluyó que el contacto estrecho con las aves infectadas vivas había sido el origen de la infección humana. Luego, estudios posteriores, mostraron como el virus había saltado directamente de las aves al hombre. Como consecuencia de ello, el gobierno local, automáticamente, eliminó la población total de aves de corral (se considera aproximadamente un millón y medio de aves) y de esta forma pudo reducir las posibilidades de transmitir el virus a una mayor cantidad de humanos y así evitó una posible epidemia. Esta situación alertó a las autoridades sanitarias del mundo ya que se podía ver como el virus de la gripe aviar podía transmitirse directamente al hombre y causar una enfermedad grave con altos índices de mortandad. 85 En el año 1999 se registraron nuevos casos de gripe, esta vez de otra cepa, H7N7., provocó en el mismo año 89 casos en los países bajos, causando una muerte. También en Hong- Kong encontraron dos casos más de gripe de la cepa H9N2, que no es tan patógena como las mencionadas anteriormente. Durante el año 2004, en Vietnam se confirmó la presencia de la cepa H5N1 de la gripe aviar. En el año 2003, el mundo nuevamente se alarmó al producirse un nuevo brote de gripe aviar en Hong- Kong, causando dos casos y la muerte de una persona. Una nueva situación amenazante, se registró en el año 2004, tras confirmar que la cepa de la gripe aviar se encontraba en personas habitantes del norte de Vietnam y Tailandia que presentaban síntomas respiratorios graves. Durante el año 2005 se han observado cambios importantes en la epidemiología de la enfermedad en los animales. Se siguieron registrando casos en seres humanos, y el virus se ha extendido a nuevos países, por lo que el aumento en la población mundial es cada vez más elevado, y el riesgo cada vez es mayor. La particularidad que se esta observado es que el ser humano puede padecer la enfermedad de distintas maneras, en donde el virus puede estar mutando y teniendo características diferentes. Esto otorga mayor gravedad a la situación dado que cada caso nuevo es una nueva investigación, y no es posible prever ni el momento ni la amenaza que este tipo de enfermedades puede representar para la humanidad. Los gobiernos se encuentran actualmente, tomando medidas en pos de que la gripe no se extienda y no se propague iniciando una nueva pandemia.

85

www.tecnociencia.es/especiales/gripe_aviar/

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7.2. Cuadro de la enfermedad en el mundo (1997-2005)86

Los funcionarios de la salud pública se encuentran alertas por los brotes recurrentes de gripe aviar, y esto se debe por una multiplicidad de razones pero nos parece importante subrayar dos: Primero la mayoría de los brotes son causados por la cepa H5N1 que es muy patogénica y es capaz de saltar de animales a humanos por el nivel de virulencia que posee. Asimismo esta cepa representa índices de mortandad en los seres humanos muy elevada. Por otro lado, e incluso este tema representa mayor importancia, es que los tipos de gripe humana y gripe aviar pueden convivir en una misma persona e intercambiar genes, combinación que puede llegar a ser devastadora para la humanidad y que al momento no se reconoce al respecto ningún tipo de medicación. Si el nuevo virus contiene genes humanos suficientes, puede ocurrir la transmisión directa de una persona a otra (en lugar de aves a humanos directamente). Cuando acontezca, se darán las condiciones para que ocurra una nueva pandemia de gripe como aconteció en 1918-1919.87 Hasta el momento, el virus logró alcanzar a los humanos por el contacto de aves de corral infectadas y por la migración de las mismas a otras regiones, pero los expertos temen y pronostican que el virus sufrirá una mutación que permitirá el contagio de un hombre a otro. Las muertes presagiadas podrían llegar a ser de 230 a 360 millones de personas.

86 http://europa.eu.int/comm/health/ph_threats/com/Influenza/ 87 http://www.tecnociencia.es/especiales/gripe_aviar/

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7.3. El Impacto económico Para muchos analistas económicos la amenaza de una posible pandemia producida por la gripe aviar, representa una de las mayores incertidumbres, especialmente dentro de las economías de Asia Oriental. Según el economista Homi Kharas la gripe aviar es “el gran riesgo que eclipsa lo que sucederá en la región”88 Kharas afirma que existe una gran preocupación por la posibilidad que la cepa de la gripe pueda mutar entre seres humanos, y en consecuencia producir un número considerable de víctimas, lo que implicaría altos costos económicos.89 Según los datos emitidos por el Banco Mundial correspondientes a este año, las principales víctimas económicas tienen lugar en las zonas rurales en Asia Central. El impacto es altamente sentido dentro del sector agrícola en aquellos productores que crían aves de corral. También los efectos resultan extremadamente graves en sectores agrícolas que dependen de la producción y distribución de productos e insumos relacionados con las aves de corral. Los países involucran mucho dinero para hacer frente a la situación como el sacrificio de las aves, sistemas de vigilancia de sanidad animal, controles en las fronteras, entre algunos de los ejemplos que podemos nombrar. Uno de los sectores que se considera que más perderán son aquellos que brinden servicios de transporte, las ventas minoristas, hoteles, restaurantes. En lo que respecta al mercado laboral y de la producción, una pandemia implicaría una pérdida de la fuerza laboral en todo el mundo, tanto en el número de trabajadores como en la productividad. Dentro del marco de la salud, la posibilidad de que la amenaza de una pandemia sea realidad, implicaría altos costos de hospitalización y médicos, como también se podría producir un colapso en el sistema de salud mundial. Los gobiernos para evitar la propagación y para la prevención deberán tomar medidas a nivel políticas públicas, restringir los viajes aéreos y/o marítimos, y establecer cuarentenas, entre otras acciones. También deberán darle prioridad política a esta amenaza y, para ello deben hacer políticas de planeamiento en donde converjan los sectores agricultores, la sanidad animal, las finanzas y la salud humana, conjuntamente las organizaciones internacionales se tendrán que movilizar en apoyo a las iniciativas de cada gobierno en particular, y proveer los recursos necesarios para dar combate a la epidemia. Por último y a modo de ejemplificar lo que pueden llegar a ser las medidas preventivas y que afectan directamente al comercio internacional, en junio del corriente año se estableció un tratado de comercio internacional en donde los países miembros de la Organización Internacional de Comercio aprobaron nuevas normas para el comercio en tiempos de gripe aviar. Podemos enumerar algunas: Mejorar las medidas de seguridad en el comercio para las aves de corral y productos avícolas, el uso de la vacunación y la inocuidad de los productos agrícolas, entre otras.

7.4. El Impacto en la salud Los impactos dentro del mundo sanitario pueden llegar a ser inmensos. Se observa una tendencia de los gobiernos y las organizaciones de establecer ciertos procedimientos al momento de actuar y/o prevenir.

88 http://web.worldbank.org 89

Idem

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Por un lado, se puede percibir la recurrencia a investigar para la invención de una vacuna capaz de eliminar cualquier tipo de gripe, sea la cepa que fuere. Para ello, la Organización Mundial de la Salud aconseja a los países y laboratorios que se ayuden mutuamente para que la búsqueda de la misma se haga de manera ordenada pero rápida. La comunidad científica, especialmente la médica, es totalmente conciente y se encarga de advertir permanentemente, que existirá una pandemia y afirma que es inevitable, por ello, se debe aprovechar este tiempo para investigar y encontrar las posibles soluciones para que la epidemia afecte al menor número de personas posibles. La comunidad médica también, encabezada por la Organización Mundial de la Salud, se haya desarrollando documentos para que los países sepan como manejar estas situaciones y que no cunda el pánico. Para ellos establece una serie de pasos a seguir:90 Reducir las oportunidades de infección humana ( evitar el contagio de la forma que fuere) Reforzar el sistema de alerta anticipado (aumentar las alertas en el mundo entero) Contener o retrasar la propagación en su origen (tratar de eliminar o dominar el auge de la enfermedad) Reducir la morbilidad, la mortalidad y los trastornos sociales (contener a la población y educarla para prevenirla) Realizar investigaciones para orientar las medidas de respuesta (seguir investigando y fomentando la búsqueda de la cura) Por otra parte, la Organización Mundial de la Salud recomienda la vacunación contra la gripe en la gran mayoría de los casos como una medida de control. Asimismo exige a las granjas que poseen aves organizar la infraestructura de modo tal que no haya ningún peligro.

7.5. El rol de los medios de comunicación Los medios de comunicación son aquellos que transmiten a las poblaciones lo que esta sucediendo en el mundo o localmente. Se supone que ellos son el nexo entre lo que está pasando a nivel particular en determinadas regiones y elevarla al mundo a través de sus diversas formas como la TV, radio, agencias de noticias, medios gráficos, etc. Entendemos que la información que ellos emiten debe ser o debiera ser totalmente objetiva y no manipulada, sin embargo, se puede ver que no ocurre así. Los medios de comunicación desde las primeras muertes producidas por el virus de la gripe aviar se ha encargado de mostrar datos amenazantes y preocupantes en relación a lo que está pasando con el virus que producen miedo dentro de las poblaciones y por el tipo de información que hemos recuperado, los informes que se emiten no tranquilizan a las personas o a educarla sino que por el contrario, producen sensaciones angustiantes, dada la crueldad en como se exponen o como se relatan las informaciones, Los medios presentan datos aislados que para ellos representan la forma que tienen de transmitir al mundo lo que esta pasando. Nos hemos dado cuenta que lo que hacen es simplemente alertar a la población, pero se olvidan de hacer lo que las principales organizaciones recomiendan hacer: Alertar pero al mismo tiempo, establecer políticas informativas acerca de lo que hay que saber hacer en el momento que se refuerce la amenaza. Ellos podían, gracias a las herramientas que disponen, crear conciencia e informar objetivamente que hay que hacer. No sirve solamente emitir números de afectados y muertes. Los medios también deben brindar un servicio. Ellos deben comunicar lo 90

http://www.who.int/csr/resources/publications/influenza/

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que las organizaciones científicas pueden hacer, lo que se está haciendo y lo que podrá llegar a pasar, sin sembrar pánico porque a diferencia de las investigaciones publicadas por organizaciones médicas a las cuales no toda la población tiene acceso, por su parte, a los medios de comunicación puede acceder toda la comunidad mundial, por ello debemos remarcar la función y capacidad de “enseñar” que debieran tener los medios. Hoy por hoy, observamos que los medios tienen más bien una actitud amenazadora más que tranquilizadora o educadora.

7.7. Documento adicional91 Nos pareció interesante rescatar esta carta emitida por la Organización Mundial de la Salud en una reunión sobre gripe aviar y gripe humana pandémica realizada en Ginebra en el mes de noviembre del corriente año. Se puede resumir la forma que se debe encarar la prevención y lucha contra la posibilidad de amenaza de una pandemia.

Ginebra, Suiza 7 de noviembre de 2005 Reunión sobre gripe aviar y gripe humana pandémica Alocución de apertura En nombre de la OMS y de los demás organizadores de la reunión (FAO, OIE y Banco Mundial), les agradezco su presencia en esta casa. Deseo expresar mi reconocimiento a los líderes mundiales que han dado prueba de su compromiso de hacer frente a las amenazas de la gripe aviar y la gripe humana pandémica. El 31 de agosto, el Presidente Jacques Chirac tuvo la gentileza de invitar a una delegación de la OMS al Palacio del Elíseo para hacerla partícipe de sus inquietudes. Muchas gracias, Monsieur Le President. El 13 de septiembre, los Jefes de Estado de la ASEAN se reunieron en Nueva York y abordaron esta cuestión. Al día siguiente, el Presidente George Bush presentó ante la Asamblea General de las Naciones Unidas la Alianza Internacional sobre la Gripe Aviar y la Gripe Pandémica, que celebró su primera reunión a primeros de octubre en Washington, D. C. Deseo además expresar mi reconocimiento al liderazgo del Presidente Bush por haber presentado personalmente la semana pasada el plan nacional de los Estados Unidos de América. También doy las gracias al Primer Ministro del Canadá, Paul Martin, por haber acogido en Ottawa el mes pasado la reunión ministerial sobre Preparación ante una Pandemia Mundial de Gripe. Los países de la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico, la Unidón Europea, y el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas han celebrado recientemente todos ellos reuniones especiales dedicadas a la gripe aviar y la gripe humana pandémica. Todos esos encuentros han contribuido a generar un creciente consenso internacional y a configurar el orden del día de la reunión que celebramos esta semana. Asimismo, deseo expresar particularmente mi reconocimiento a los granjeros que han sacrificado sus aves infectadas. La suya ha sido la mayor de las contribuciones, no sólo al control de la gripe aviar, sino posiblemente al retraso de la aparición de un virus pandémico humano. Afrontan otra amenaza: sus limitados ingresos son especialmente vulnerables ante las restricciones al comercio o a los temores de los consumidores acerca de la 91

http://www.who.int/dg/lee/speeches/2005/flupandemicgeneva/es/

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inocuidad del consumo de aves o huevos. Eso nos recuerda la obligación de que la población reciba una información veraz sobre la gripe. Doy también una calurosa bienvenida a los numerosos representantes de los medios informativos que se han unido hoy a nosotros. Desempeñan ustedes una función vital, puesto que una buena comunicación es esencial para que nuestros esfuerzos tengan éxito. En primer lugar, deseo aclarar la diferencia entre gripe estacional, gripe aviar y gripe humana pandémica. En el hemisferio Norte estamos adentrándonos ahora mismo en el periodo álgido de la gripe estacional. Cada año, el virus de la gripe al que nos enfrentamos es distinto. Cada año hay que obtener una vacuna antigripal contra una cepa específica del virus. Yo mismo me vacuné contra la gripe la semana pasada. Gripe aviar. Asistimos a una propagación sin tregua de la gripe aviar. Las aves migratorias, en su desplazamiento alrededor del mundo hacia los territorios estacionales de reproducción y alimentación, infectan a las poblaciones locales de aves domésticas. Más de 150 millones de aves, en su mayoría pollos, han muerto o han sido sacrificadas. Sesenta y tres de las 124 personas infectadas han muerto desde diciembre de 2003. Las repercusiones económicas de todo ello superan ya los 10 000 millones de dólares. Gripe humana pandémica. Ahora mismo no se registra en el mundo ningún brote de gripe humana pandémica. Sin embargo, existen signos claros de que se aproxima. La pandemia de 1918 fue resultado de la modificación de un virus de la gripe aviar. Desde su aparición en Hong Kong, en 1997, el virus de la gripe aviar hiperpatógeno se ha propagado a 15 países de Asia y a Europa. Es sólo cuestión de tiempo que algún virus de la gripe aviar, probablemente el H5N1, adquiera la capacidad de transmitirse entre personas y se desencadene un brote de gripe humana pandémica. No sabemos aún cuándo ocurrirá, pero sabemos que ocurrirá. Se trata ahora de lograr un consenso mundial. Es el momento de que todos los países preparen un plan de acción nacional y lo apliquen. En las pandemias de 1958 y 1968 murieron 3 millones de personas en total. Se consideraron pandemias leves. En 2003, la epidemia de SRAS provocó la muerte de menos de 800 personas. Sin embargo, las consecuencias económicas para el mundo se han evaluado en más de 30 000 millones de dólares. Ha sido un evento social, político, económico y sanitario de gran magnitud. Si no estamos preparados, la próxima pandemia causará una calamidad humana inconmensurable. Tanto directamente, por la pérdida de vidas humanas, como indirectamente, por su impacto generalizado en la seguridad. Ninguna sociedad se libraría. Ninguna economía quedaría indemne. El panorama es sombrío. Sin embargo, la serie de reuniones internacionales ha propiciado una genuina sensibilización mundial acerca de la importancia de la preparación ante la pandemia y la función de la cooperación internacional en la respuesta a la amenaza de pandemia. Empezamos este encuentro sobre una sólida base: estamos de acuerdo acerca de las cuestiones básicas que más nos preocupan. En los próximos tres días tendremos que adoptar decisiones acerca de las medidas inmediatas que hay que tomar en cuatro esferas generales: 1. Acerca del modo de prevenir y contener la propagación del virus H5N1 entre las aves, y de las aves al ser humano. Algunos países necesitan urgentemente que se les preste apoyo al respecto.

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2. Acerca del modo de aumentar la capacidad de los países en materia de vigilancia, detección precoz, diagnóstico y notificación de los casos (tanto en animales como en personas). El intercambio de información y la transparencia serán esenciales. Hay que agradecer a quienes ya han dado prueba de apertura facilitando a los demás sus muestras de virus. Asimismo, para que la notificación de los brotes sea fiable es esencial que se compense a los granjeros que tienen que sacrificar a sus animales. 3. Acerca del planteamiento de las políticas de investigación, desarrollo y producción de vacunas y antivirales, la revisión de la capacidad de fabricación, y la cuestión del acceso. Por ejemplo, hay que elaborar y poner a prueba planes operacionales para la distribución rápida de antivirales. Hay que mejorar la capacidad para acelerar la obtención y la producción de las vacunas que sean prometedoras. 4. Acerca del mejor modo de comunicar los riesgos y las esferas positivas de intervención de todas las comunidades, incluidas estrategias para asegurar la continuidad del movimiento comercial y social. Hay que elaborar, ensayar y someter a prueba planes de preparación. Una buena comunicación, que abarque a toda la sociedad y utilice todos los medios a disponibles, es esencial para poner en guardia a la población y propiciar su actuación responsable. Estas cuatro esferas generales se derivan de la serie de reuniones celebradas recientemente, y sobre ellas hay acuerdo. Las dificultades llegarán cuando haya que decidir cuál será la mejor intervención en cada caso. Cualesquiera que sean las medidas que se adopten, tendrán que superar una prueba de fuego. Tendrán que procurar un beneficio a la comunidad local, al país o al mundo que trascienda la respuesta a la gripe aviar. A largo plazo, habremos de tener la certeza de que nuestra labor mejora la capacidad de salud pública nacional, regional y mundial. Escuchemos ahora al presidente de esta mañana, que dirigirá nuestros trabajos Muchas Gracias

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Las implicancias políticas de las pandemias de influenza

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PARTE VIII. Apéndice Tabla 1: Numero acumulado de casos humanos de influenza aviar de tipo A reportados a la Organización Mundial de la Salud (17 Noviembre 2005) Date of onset

Indonesia

Viet Nam

Thailand

Cambodia

China

deaths cases deaths cases

Total

cases

deaths

cases

deaths

cases

deaths

26.12.0310.03.04

0

0

23

16

12

8

0

0

0

0

35

24

19.07.0408.10.04

0

0

4

4

5

4

0

0

0

0

9

8

16.12.04- to date

11

7

65

22

4

1

4

4

2

1

86

35

Total

11

7

92

42

21

13

4

4

2

1

130

67

Total number of cases includes number of deaths. WHO reports only laboratory-confirmed cases. Fuente: WHO, ““Cumulative Number of Confirmed Human Cases of Avian Influenza A (H5N1) Reported to WHO”, World Health Organization, [online] http://www.who.int/csr/disease/avian_influenza/country/cases_table_2005_11_17/en/index.html

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cases deaths

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Mapa Conceptual nº1: El concepto de hegemonía MAPA CONCEPTUAL Después de la Hegemonía Capítulo III: “Hegemonía en la economía política mundial” Robert O. Keohane

Su rol es

Leonardo G. Rodríguez Zoya | [email protected]

Estado

Implica que un

Hegemonía

No es lo mismo que un

Debe tener suficiente

Se constituye como

No es condición necesaria y suficiente para la

Cooperación

Hegémono Ejerce el

Poder militar

Debe tener

Puede haber varios Implica la existencia de un Imperio

acatan

Implica la

Preponderancia de recursos materiales

Supervisión de las relaciones

No garantiza Requiere de la

Concenso

Que constituyen parte de el

Por parte de Cooperación asimétrica

Dominación superestrucutral

Orden de la política mundial

Sobre las Sobre el

entre como

Materias primas Que gozan de Capital Soberanía

Independencia Política

Normas reguladoras del sistema

requieren

Que ejerce una

Sociedades

Capacidad de poder

Para crear y mantener

Estados secundarios

Implica la existencia de

Poder superior

Voluntad política

Liderazgo hegemónico

Mercados Ventajas competitivas

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Para salvaguardar y proteger

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Mapa Conceptual nº2: Hegemonía, cooperación y regímenes internacionales Apolítica

Conflicto de políticas

MAPA CONCEPTUAL Después de la Hegemonía Capítulo IV: “Cooperación y regímenes internacionales” Robert O. Keohane

Estados es

Puede devenir en establecen

Leonardo G. Rodríguez Zoya | [email protected]

Puede facilitar y permitir la creación de

Es lo contrario a

Requiere de

Hegemonía

Cooperación

Relación de Bucle

Presupone la existencia de

Posibilitan y facilitan la Pueden subsistir en ausencia de

Permite regenerar la

A los

Cambiantes e históricos

son

Conflicto

Puede ser

Implica la

Cooperación no-hegemónica

Armonía

Estimula la No hay

Regímenes Internacionales

Son un conjunto de

Discordia

Adaptación Mutua

Requiere de la acción por parte de

Normas

Es una especie de Real

Potencial

entre

entre

Orden automático

Que son Permiten tratar Reglas

otorgan

Problemas Comunes

Individuos

Organizaciones

Legimidiad

Pueden ser

Estados

entre

Que llevan adelante un tienen

Se crean en función de

Principios

Proceso de negociación

Áreas Temáticas

Procedimientos

Objetivos Propios

Que permite la Coordinación de políticas

contienen

Facilita el logro de No hay

Mandatos de Conducta

Prescriben que ciertas

Pueden ser

Puede ser el resultado de

Acciones

Pactos y negocaciones

Proscriben

Específicos implican

Adaptación “adaptiva”

Intermedios Oblicaciones Generales

Intereses Propios

No están vigentes en

Sistema Legal Jerárquico

Adaptación “manipulativa”

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