- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN -

Índice del Informe de Auditoría -

Actuación AGN N° 377/05 -

INFORME DE AUDITORÍA .......................................................................................................... 1 1. OBJETO DE AUDITORÍA: .......................................................................................................1 2. ALCANCE DEL EXAMEN: ......................................................................................................1 3. ACLARACIONES PREVIAS: ...................................................................................................2 4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES: ................................................................................9 5. COMUNICACIÓN DEL INFORME AL ENTE:...................................................................17 6. RECOMENDACIONES: .......................................................................................................... 17 7. CONCLUSIONES: ....................................................................................................................18 8. LUGAR Y FECHA: ..................................................................................................................20 9. FIRMA: ......................................................................................................................................20

Gerencia de Control de Entes Reguladores y Privatizaciones Departamento de Control del Sector Comunicaciones - Año 2006 -

1

INFORME DE AUDITORÍA Sr. Interventor de la COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES Ingº. Ceferino A. NAMUNCURÁ (CP C1067AAC) Perú Nº 103 CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES. En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de la COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES (en adelante CNC), con el objeto que se detalla en el apartado 1. 1. Objeto de Auditoría: La labor de auditoría desarrollada tuvo por objeto verificar aspectos relacionados con la prestación del servicio de Internet mediante Dial-up1. 2.

Alcance del examen:

2.1.

El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la

Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N° 24.156. 2.2.

Los aspectos verificados se vinculan con:

2.2.1.

Conceptos normativos relacionados a la adjudicación y prestación del servicio de

internet mediante dial-up, su control y reclamos. 2.2.2.

Actividades desarrolladas por la CNC para el control y evaluación del servicio

brindado, durante el período 2003-2004. 2.2.3.

Verificación y control que el organismo ejerce sobre las tasas que las

Licenciatarias abonan, conforme los términos del punto 1, inc e) del artículo 10 del Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones aprobado por el Decreto Nº 764/00 (B.O. N° 29476 del 05/09/00) y el artículo 15 de la misma norma legal. 2.3.

Se han practicado para el período auditado los siguientes procedimientos:

1

Dial-up: Marcar. Establecer una conexión de datos a través de una línea telefónica.

1

2.3.1.

Análisis de normas aplicables al objeto de auditoría.

2.3.2.

Entrevistas con funcionarios.

2.3.3.

Consulta de datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC)

2.3.4.

Examen de información solicitada al organismo, relacionada con:

•

Procedimiento de adjudicación de licencias.

•

Áreas involucradas en el Servicio de Valor Agregado acceso a Internet.

•

Listados de licenciatarios.

•

Tasas que deben abonar las licenciatarias, según la normativa vigente2.

2.3.5.

Relevamiento del circuito contable relacionado con el pago de tasas de

fiscalización, seguimiento y control. 2.3.6.

Selección de expedientes mediante los que se tramitaron: a) adjudicaciones de

licencias única de Telecomunicaciones y Servicios de Valor Agregado acceso a Internet y b) Actuaciones originadas por denuncias efectuadas sobre temas relacionados con la prestación del servicio de internet brindado mediante el sistema dial up. 2.3.7.

Análisis de las actuaciones remitidas.

2.3.8.

Análisis del cumplimiento de requisitos establecidos en el Decreto Nº 764/00 y

concordantes. 2.4.

Las tareas de campo se efectuaron entre el 7 de julio y el 30 de diciembre de 2005.

3.

Aclaraciones previas:

3.1.

La CNC es un organismo descentralizado de la Secretaría de Comunicaciones de

la Nación creada por el Decreto Nº 660/1996 (B.O. N° 28424 del 27/06/96) a partir de la fusión de la CNT y la CNCT. Su estructura organizativa fue aprobada por Decreto Nº 1626/96 (B.O. N° 28558 del 07/01/97) y sus competencias específicas están definidas en el Manual de Misiones y Funciones aprobado por Resolución CNC Nº 2065/99 y sus modificatorias. En el tratamiento de la materia en análisis (internet) intervienen la Gerencia de Ingeniería, la Gerencia de Control, la Gerencia de Administración de Recursos y la

2

Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias. 3.2.

Mediante el Decreto Nº 764/00 se determina que la CNC es la autoridad de

control. Entre sus objetivos, se mencionan: •

Ejercer el poder de policía del espectro radioeléctrico, de las telecomunicaciones y

de los servicios postales, aplicando y controlando el cumplimiento efectivo de la normativa vigente en la materia. Aplicar las sanciones previstas en los respectivos marcos regulatorios. •

Asistir a la Secretaría de Comunicaciones en la actualización y elaboración de los

Planes Técnicos Fundamentales de Telecomunicaciones y en el dictado de los reglamentos generales de los servicios de su competencia. •

Prevenir y sancionar conductas anti-competitivas. Por el Decreto Nº 521/2002 (B.O. N° 29862 del 20/03/02) el Poder Ejecutivo

Nacional dispuso su intervención por el período de vigencia de la Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario Nº 25.561 (B.O. N° 29810 del 07/01/02), motivada por razones operativas y funcionales para proceder de manera eficaz a su reorganización. La CNC otorga en forma única, sin límite de tiempo, a demanda y en forma reglada, licencias para el servicio de telecomunicaciones previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el reglamento y habilita a la prestación de cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones, fijo o móvil, alámbrico o inalámbrico, nacional o internacional, con o sin infraestructura propia. Las licencias otorgadas tienen validez en todo el territorio de la Nación Argentina. Los solicitantes de una licencia de servicios de Telecomunicaciones, deben abonar a la Autoridad de Control (CNC) la suma de pesos cinco mil ($ 5.000) en concepto de costos de tramitación, la que percibirá por cuenta y orden de la Autoridad de Aplicación (Secretaría de Comunicaciones).

2

Punto1, inc e) del art. 10 del Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones y el art. 15 de la misma

norma legal.

3

Comenzado el servicio cada prestador debe, sobre la base de una declaración jurada mensual, abonar en concepto de control, fiscalización y verificación, el equivalente al medio por ciento (0,50%) de los ingresos totales devengados por la prestación de sus servicios, netos de los impuestos y tasas que los graven, excepto aquellos que presten servicios en áreas donde la teledensidad3 sea menor o igual al 15%. La Gerencia de Administración y Recursos informó que el Sector Mora y Control de la recaudación efectúa el seguimiento del pago de la Tasa de Control realizando en forma trimestral el relevamiento de los licenciatarios que se encuentran en mora. Al respecto, conforme con los incisos a), b) y c) del apartado 10.1 del artículo 10 del Reglamento de Licencias para el Servicio de Telecomunicaciones todo prestador deberá a) Iniciar la prestación de los servicios registrados dentro del plazo de dieciocho (18) meses contados a partir de la fecha de registración, salvo que la Autoridad de Aplicación haya otorgado prórroga expresa; b) Suministrar anualmente a la Autoridad de Control, datos relevantes acerca de la prestación de sus servicios y c) Suministrar anualmente a la Autoridad de Control información respecto del estado de implementación del Plan Técnico y del Plan de Inversiones propuesto al momento de solicitar la licencia y en su caso, de las adecuaciones de aquellos. Por su parte, el inc h) del mismo apartado requiere a los prestadores el cumplimiento de las metas de calidad y eficiencia que defina la Autoridad de Aplicación. La Resolución CNT Nº 1083/95 (B.O. N° 28143 del 15/05/95) define a los Servicios de Valor Agregado como “aquellos que utilizando como soportes redes, enlaces y/o sistemas de telecomunicaciones, ofrecen facilidades que los diferencian del servicio base, aplicando procesos que hacen disponible la información, actúan sobre ella o incluso permiten la interacción del abonado con la misma”; y a continuación los enumera: correo electrónico de datos, de fax o de voz; información de datos, de fax, de voz y audiotexto; servicio de entrega de datos seleccionados; servicio de almacenamiento y retransmisión de fax, o mensajes verbales; e intercambio electrónico de datos (IDE).

3

Teledensidad: Relación entre la cantidad de líneas de telefonía fija en servicio en un área geográfica determinada y la cantidad total de habitantes de dicha área.

4

Entre los servicios de valor agregado el más difundido es internet, al que, mediante el Decreto Nº 554/97 (B.O. N° 28672 del 23/06/97) el Poder Ejecutivo Nacional declaró “... de Interés Nacional el acceso de los habitantes de la República Argentina a la red mundial de internet, en condiciones sociales y geográficas equitativas, con tarifas razonables y con parámetros de calidad acordes a las modernas aplicaciones de la multimedia” determinando que la Secretaría de Comunicaciones fuese la Autoridad de Aplicación que dictara los reglamentos necesarios para el cumplimiento de los objetivos fijados en el citado decreto. 3.3.

Internet - Antecedentes Históricos. En 1958, el Departamento de Defensa de los Estados Unidos de Norteamérica

crea una nueva agencia de coordinación de los contratos federales de investigación: DARPA (Defense Advances Research Projects Agency). Diez años más tarde, con el fin de facilitar el intercambio entre los distintos equipos contratantes, esta agencia inaugura la red ARPANET, antepasado de internet. Los investigadores de ARPANET construyeron un conjunto de reglas de transmisión denominadas TCP/IP (Transmition Control Protocol/Internet Protocol4), que es un conjunto de protocolos5 que definen y gobiernan el modo en que los datos son transmitidos a través de las redes. ARPANET siguió creciendo a medida que se iban enlazando más redes del ámbito universitario o gubernamental. El hito que determinara la popularización de internet es sin dudas la creación de la World Wide Web, una arquitectura de búsqueda de información creada en 1989, que permite que todos los usuarios accedan a todas las computadoras conectadas a la red. Internet en Argentina. La Cancillería argentina realizó la primera conexión permanente a internet en 1987. Un año más tarde, las universidades comenzaron a habilitar sus líneas de correo electrónico.

4

IP Internet Protocol. Es el protocolo más importante utilizado en internet. Protocolo: Un protocolo es un conjunto de reglas de comunicaciones entre dispositivos (e.g. computadoras, teléfonos, enrutadores, switchs, etc.). Los protocolos gobiernan el formato, sincronización, secuencia y control de errores. Sin estas reglas, los dispositivos no podrían detectar la llegada de bits. 5

5

La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo de las Telecomunicaciones, que tuvo lugar en Buenos Aires en 1994, fue el marco propicio para que el entonces vicepresidente estadounidense Al Gore presentara el proyecto de las superautopistas de la información, lo que trajo aparejado el e-commerce, fuertemente impulsado por el DOC (Department of Commerce) de los Estados Unidos de Norteamérica. En el país las primeras conexiones de internet comienzan a comercializarse en 1995, pero el servicio se popularizó a partir de 1997, con la reducción en los costos de conexión telefónica y de los abonos de servicio de acceso (dial-up). STARTEL, empresa que pertenecía a Telecom Argentina Stet France y Telefónica de Argentina S.A., fue el primer ISP6 argentino que ofrecía servicios de dial-up. 3.4.

Aspectos Técnicos. Internet es un conjunto de tecnologías que permiten conectar computadoras y

redes de computadoras entre sí mediante diferentes medios físicos: líneas telefónicas, fibras ópticas, cables coaxiles, enlaces de radio (terrestres o satelitales) y distintas combinaciones de estos medios con el objeto de compartir recursos e información, en forma gratuita u onerosa. Los usuarios se conectan a la red mediante la utilización de los servicios de un Proveedor de Acceso (ISP), al cual se puede acceder mediante comunicaciones telefónicas (dial-up), o lo que comercialmente se denomina banda ancha y engloban diferentes tecnologías de acceso (ADSL, cablemódem, enlaces de radio -terrestres o satelitales-). Como indicativo de la trascendencia y difusión del servicio de internet, se menciona que en el mes de junio de 2005 se registraron 2.099.495 accesos residenciales a este servicio. (Fuente: INDEC). Dial-up es la conexión entre ordenadores que se realiza utilizando una línea telefónica y un módem. Este sistema requiere del servicio de dos empresas: una prestadora del servicio telefónico y otra que brinda el acceso a internet.

6

ISP Internet Service Provider. Proveedor de Servicios Internet.

6

La infraestructura física por la cual se transportan datos, voz o imagen puede graficarse en forma sintética de la siguiente manera:

Existe un sistema dial-up con abono y otro denominado “gratuito”. Por el primero de los modos el usuario abona los pulsos telefónicos consumidos durante la conexión a internet, más un abono (generalmente mensual) por el servicio de acceso que le brinda el ISP contratado. Con el pago de este abono el usuario obtiene una tarifa reducida en los pulsos telefónicos utilizados para el acceso a internet, mediante la comunicación a un número precedido por el prefijo 0610, 0611 ó 0612. Por su parte los usuarios del servicio gratuito no efectúan el pago del abono, pero acceden mediante conexiones telefónicas que no cuentan con reducción tarifaria. (El monto pagado lo distribuyen las empresas entre sí mediante acuerdos privados). Esta modalidad (dial-up), si bien se ve superada ante el impulso de otras tecnologías más avanzadas, resulta de significativa importancia debido a que es el medio de acceso más difundido en todo el territorio nacional y representaba a diciembre de 2004 el 76,83% (1.440.606) de la totalidad de los accesos residenciales (1.875.039). La evolución de la población con acceso a este servicio en la República Argentina se puede visualizar en el cuadro siguiente.

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Año

Mes

2001 2002 2003 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2005 2005 2005

Dic Dic Dic Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene* Feb* Mar* Abr* May* Jun*

Dial-Up Total de Accesos Usuarios con Residenciales Usuarios sin Abono Abono 1.544.552 652.021 756.365 1.468.073 704.080 631.312 1.628.808 816.575 603.427 1.875.039 886.065 554.541 1.604.086 783.093 601.410 1.670.219 839.032 601.471 1.783.820 924.568 604.773 1.737.138 867.145 588.422 1.760.971 874.455 587.235 1.760.110 881.507 582.440 1.809.016 911.608 581.230 1.820.505 897.668 579.567 1.831.223 885.147 576.996 1.895.362 932.237 570.407 1.894.382 916.256 562.672 1.875.039 886.065 554.541 1.785.077 779.236 556.111 1.856.813 840.873 547.960 1.952.610 916.176 543.753 1.979.831 924.471 531.177 2.019.145 929.044 533.797 2.099.495 981.803 532.911

Banda Ancha 136.166 132.681 208.806 434.433 219.583 229.716 254.479 281.571 299.281 296.163 316.178 343.270 369.080 392.718 415.454 434.433 449.730 467.980 492.681 524.183 556.304 584.781

Fuente: INDEC.

Se expone en forma indicativa una distribución geográfica de accesos residenciales emitida por el INDEC con referencia al 31 de diciembre de 2004. Jurisdicción

Total de accesos

%

Total del País

1.815.234

Capital Federal Buenos Aires

Dial-Up Con abono

Sin abono

100,00

549.874

831.698

914.933

50,40

175.772

520.081

402.856

22,20

130.113

140.026

Santa Fe

123.647

6,80

49.675

56.569

Córdoba

119.893

6,60

40.544

60.534

NEA (1)

70.647

3,90

45.706

14.063

Patagonia (2)

69.275

3,80

47.749

6.571

Mendoza

48.463

2,70

16.277

25.432

NOA (3)

44.257

2,40

26.642

7.889

Centro (4)

21.263

1,20

17.396

533

(1) Comprende las provincias de Misiones, Corrientes, Entre Ríos, Formosa y Chaco, (2) Comprende las provincias de Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. (3) Comprende las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero. (4) Comprende las provincias de San Juan, San Luis y La Pampa. Fuente: INDEC.

Se denomina banda ancha a un conjunto de modalidades que permiten una conexión permanente de alta velocidad e independiente de la conexión telefónica (El medio físico para conectarse es el par de cobre, el cable coaxil u otra tecnología). 8

IP Adress es la dirección que se le asigna a un ordenador o PC conectado a una red ya sea lan7, wan8 o internet. Todo ordenador que desea conectarse a una red, necesita de una dirección IP para que pueda ser identificado por otros usuarios de la red. Sobre este rubro la CNC ha informado que no asigna ni registra las direcciones IP. 4.

Comentarios y Observaciones:

4.1.

Observaciones a la CNC con relación a los controles.

4.1.1.

No programa verificaciones sistemáticas sobre servicios de provisión de

acceso a internet. En la nota CNC 859/05 el organismo informa: “no se planifican inspecciones a servicios como el de referencia debido a la inexistencia en el ámbito nacional de normas aplicables a internet...” 4.1.2.

Salvo que haya un requerimiento específico por denuncia en que se constate

un perjudicado, los controles se realizan por única vez. En entrevista mantenida en el área de Policía Técnica se manifestó que las inspecciones se realizan por única vez, salvo que exista una denuncia en que resulte un perjudicado. 4.1.3.

No recaba y sistematiza información respecto a este servicio específico

(internet), por lo que no cuenta con datos estadísticos del servicio de internet mediante dial-up, ni surge de lo analizado que los licenciatarios presenten los informes anuales requeridos por la normativa. En los Exp. N° 3144/02, N° 4897/02 y N° 3690/02, en el marco del Proyecto de Indicadores del Mercado de las Telecomunicaciones, se emitieron notas a las prestadoras para que suministren información específica tales como: a) tipo de servicio, b) nómina de localidades donde se encuentra, c) fecha de inicio de actividades, d) descripción del

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LAN (Local Area Network): Redes de Área Local Es un sistema de comunicación entre computadoras que permite compartir información, con la característica de que la distancia entre las computadoras debe ser pequeña. 8 WAN (Wide Area Network): Redes de Amplia Cobertura. Son redes que cubren una amplia región geográfica, a menudo un país o un continente.

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equipamiento empleado, e) número de clientes por área, f) puntos de interconexión acordados con otros prestadores, con indicación para cada caso de la capacidad implementada de entrada y salida, para el intercambio de tráfico, etc. En el año 2004 la CNC suspendió el requerimiento de la remisión de datos, atendiendo a que el plazo de presentación se encontraba vencido. Esta decisión contraviene los términos del Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones, impide la correcta percepción de tasas y limita la información útil para la actividad propia de control que el organismo debe realizar. 4.2.

Observaciones con relación a la gestión de cobro de tasas.

4.2.1

El sistema de control de deuda ejecutado por el organismo auditado refleja

debilidades. 4.2.1.1.

Existen casos donde la deuda de los licenciatarios recién se detecta ante

la presentación de los mismos para solicitar el registro de un nuevo servicio de valor agregado o asignación numérica. Del análisis de expedientes en los cuales tramitaron solicitudes para el servicio de valor agregado durante el período 2003-2004, surge que de un total de treinta y cinco expedientes, catorce solicitantes (40%) mantenían deuda con la CNC, destacándose el Exp. Nº 1584/03, en el que consta la existencia de deuda por valor de $ 1.443.766,96. Asimismo, de los catorce solicitantes mencionados, once solicitaron posteriormente la provisión de una nueva asignación numérica (0612) y al momento de verificar la situación frente al organismo, cuatro (35%) nuevamente registraban deuda. 4.2.1.2. Se constató la prescripción de una deuda. El Exp. Nº 1584/03 incluye a fs. 105/109 copia de la Resolución CNC 1747/04, que especifica, sin indicar el monto, la existencia de deuda prescripta por derechos radioeléctricos (DER). La mencionada resolución determina en su Art. 1ro. “ Hacer lugar al recurso interpuesto por TELECOM ARGENTINA S.A. por las razones expuestas en los considerandos de la presente y en consecuencia dejar sin efecto la nota de la GERENCIA DE INGENIERIA de esta COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES que supedita la continuación de las presentes actuaciones al pago de las deudas por DER 10

declaradas prescriptas por resolución firme del organismo”.9 4.2.1.3. No se ha propiciado que la Secretaría de Comunicaciones resuelva sobre la categoría (con directa implicancia en el cobro de tasas) de un licenciatario. Exp. N° 9160/03: La Cooperativa Neuquén Ltda., que tiene licencia desde el año 1997 (Resolución SC Nº 3645/97 BO 28793 del 12/12/97), no ha realizado ningún pago por entender que está comprendida en la exención del art. 14.3 del Dto. 764/00, que exime del pago de tasas a los Operadores Independientes10 o a los que brinden servicio en zonas donde la teledensidad sea inferior al 15%. La CNC considera que la citada categorización no es automática y que la Cooperativa no ha solicitado ser declarada Operador Independiente. La situación esta pendiente de resolución, ya que habiéndose elevado a la Autoridad de Aplicación, ésta se ha expedido sobre la viabilidad del registro de un nuevo servicio de valor agregado, pero no sobre de la categoría de Operador Independiente ni la procedencia de la exención que el prestador alega le corresponde. 4.2.1.4. No surge que la CNC produzca algún tipo de seguimiento o control sobre la presentación mensual de las Declaraciones Juradas. Al requerir numeración para acceso a internet en el área de servicio extendida, mediante numeración 0611, se constata que el licenciatario Boeiro S.A. (Exp. Nº 1583/03) ha rendido declaraciones juradas “sin movimiento” en el año 1997 y siguientes. Un informe del Departamento Control Técnico indica que se encuentra prestando servicios desde agosto de 1997. Si el licenciatario no hubiese requerido el registro de un nuevo servicio la rendición hubiera continuado en la misma situación. 4.3.

Observaciones a los expedientes donde se tramitaron licencias. Se recibieron 22 expedientes (correspondientes a la totalidad de las actuaciones de

otorgamiento de licencia de los años 2003 y 2004); 4 no se analizaron debido a que no correspondían a prestadores del servicio de internet, y en los restantes 18 analizados se

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La resolución que declara la deuda prescripta se emitió en el exp. 6192/92 del registro de la ex Comisión Nacional de Telecomunicaciones y se encuentra fuera del objeto de la presente auditoría. 10 Todo operador, que debidamente autorizado, preste servicios básicos en la República Argentina, excluyendo las sociedades licenciatarias.

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observa: 4.3.1

Existen actuaciones en las que no se registra el inicio de actividades ni se

incorpora información que indique la existencia o no de deudas. Se mencionan como ejemplo los Exp. N° 5672/02 Araucaria S.A.; Exp. N° 832/02, Teletel S.A.; Exp. N° 599/02 Aginet S.A. y Exp. N° 3144/02 Cooperativa de Servicios Públicos de Puan Ltda. 4.3.2

La carpeta económica que el organismo recibe de los potenciales

licenciatarios no exterioriza con detalle, en cuanto a respaldo documental, la composición y libre disponibilidad de los bienes que integran el rubro bienes de uso. Las mencionadas carpetas económicas incorporan estados patrimoniales en los que se exterioriza la existencia de bienes registrables, pero no acompañan el respaldo documental adecuado que permita constatar la condición de dominio de los mismos (Exp. N° 5449/02 – Gonzalo Villate Rivera, Exp. N° 1930/02 Cooperativa Ltda. de Electricidad y Servicios Anexos de Huinca Renancó, Exp. N° 832/02 Teletel S.A., Exp. N° 6868/02 Alternativa Gratis S.A.). 4.3.3.

No se incorporan en las actuaciones constancias de efectivización de pagos de

las deudas, verificadas al momento de registrar la solicitud de servicio de valor agregado efectuadas por las licenciatarias. En las actuaciones Nros. 3408/03 IFX Networks, 2157/03 Walter Demalde y 4064/03 Cooperativa Intergrupo, ante la solicitud de registro de servicio de valor agregado efectuada por las licenciatarias, el área de facturación informa la existencia de deudas, con motivo de constataciones que el organismo realiza antes de efectuar el registro del servicio. Con posterioridad, otro informe revela que no subsiste la deuda, pero no se incorporan en las actuaciones las constancias de su efectivización. 4.4.

Observaciones a la tramitación de Actuaciones de Denuncias. Sobre un universo de 1.327 denuncias originadas en el servicio de internet, se

seleccionaron 400 como muestra (aprox. 30 % del total), 282 (aprox. 70 % de la muestra) no se analizaron por no corresponder a la modalidad de dial-up. Sobre las 118 restantes 12

(aprox 30 % de la muestra) que corresponden a internet por dial-up, se observa: 4.4.1. La CNC no puede determinar la magnitud de los reclamos realizados acerca del servicio de internet dial-up. El ente ha manifestado que los reclamos por dial-up resultan de “insignificancia cuantitativa” con relación al total de reclamos analizados por la Comisión Nacional; afirmación que no aparece como sustentable, habida cuenta que el Centro de Atención al Usuario afirmó que el sistema informático de dicho Centro no discrimina los reclamos de internet por dial-up. Adicionalmente, las actuaciones por las que tramitaron denuncias que se analizaron muestran de acuerdo con la proyección de la muestra que los reclamos sobre esta modalidad representan un 30% del total de reclamos sobre internet. 4.4.2. En el trámite de las denuncias no se han incorporado constancias de un medio de comunicación fehaciente. El artículo 11 de la Ley Nº 19549 de Procedimientos Administrativos determina que para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado. En las actuaciones verificadas sólo se incorpora una copia simple sin constancia de envío postal11. 4.4.3. No se observa algún tipo de acción de la CNC, en respuesta a la reiteración de reclamos por parte de los usuarios. La CNC manifiesta que “...ante la reiteración de reclamos producidos ante un mismo prestador tiene como acciones el registro de sanciones que opera Control de Gestión dentro de la Gerencia de Control, del cual surgen las reincidencias en que puedan haber incurrido las licenciatarias, que en su caso afectará el monto de la multa a aplicar (artículo 36 del Decreto Nº 1185/90)”. El 6,78% (8 casos de 118) corresponden a reclamos por facturación de Telecom Argentina Stet France. El 93,22 % (110 de 118 casos) de los reclamos son por facturación

11

Para la notificación fehaciente puede utilizarse el medio habitual o, en consideración a los volúmenes con que trabaja el ente, la forma electrónica, previa adecuación normativa.

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de la empresa Telefónica de Argentina S.A. y de éstos, el 30% (33 de 110 casos) es sobre errores en la facturación del llamado Superplan 0610 de Telefónica de Argentina. En la denuncia Nº 36488, al igual que en otras, se constata que Telefónica de Argentina S.A. ofrecía y proveía un Plan de telefonía denominado Super Plan 0610 (pulsos telefónicos ilimitados de lunes a viernes de 20 a 8, sábados a partir de las 13 hs y domingos y feriados las 24 horas para llamadas a ISP, con un costo fijo reducido). Al verificar la facturación incorporada al trámite se observa: a)

Se promocionó una reducción del 50% sobre el abono del plan cuyo valor es de

$22,90 más IVA para los dos primeros meses de la prestación, es decir $11,45 mensuales más IVA, pero en las facturas no se refleja esa bonificación para el primer bimestre. El monto finalmente se devuelve pero luego de recibido el reclamo y alegando que la falta de descuento en la liquidación se debió a un error de sistema. b)

En las facturas que abonan Super Plan 0610 se cobran además pulsos telefónicos

consumidos en comunicaciones a internet en franja horaria reducida (esto es en las que debían formar parte del Plan). El concepto liquidado expresa “comunicaciones a internet: promoción 0610 con descuento incluido”; este es un valor cuya liquidación es una duplicación del cobrado bajo el concepto Super Plan 0610. La CNC se expide sobre el tema denunciado por el usuario (inexistencia de la reducción del 50% y reclamo de devolución de $ 11,45), pero no detecta el concepto que en forma duplicada liquida la licenciataria de telefonía. Conforme a la información que el organismo aportara mediante Nota CNC Nº 510/05, durante el año 2003, sólo se aplicaron cuatro sanciones (tres a Telefónica de Argentina S.A. y una a Primera Red Interactiva de Medios Argentinos –grupo Clarín) y ninguna vinculada con reiteración de la misma infracción. Tampoco se identificaron acciones tendientes a verificar la posible reiteración de errores en el universo de los usuarios no denunciantes. 4.4.4.

La CNC no cumple adecuadamente con la defensa de los derechos de los

usuarios. En reiteradas ocasiones actúa como un mero comunicador de lo informado por las prestadoras. 14

Si un usuario reclama sosteniendo que no hizo los llamados a internet que se le imputan y la prestadora informa que los llamados cuestionados se realizaron en medio de otros números con los que se guarda reciprocidad12, la denuncia no prospera sin mayor intervención. En la denuncia Nº 35589/03 (Exp. N° 4189/03) a pesar de la resolución en los términos expresados, el usuario insistió en que no poseía computadora y ante una instrucción judicial (realizó una denuncia penal caratulada “hurto de línea telefónica”) la CNC realizó una inspección in situ detectando que el cableado estaba siendo usado ilícitamente por un tercero, circunstancia que pone en duda el supuesto esgrimido por las prestadoras para el modo de determinar cuándo un número fue efectivamente discado. Denuncia Nº 29615. Su titular efectúa un reclamo porque en la facturación emitida por Telefónica de Argentina S.A. con vencimiento el 16/12/2002 se le consignan en concepto de comunicaciones a internet 0610 con descuento incluido (fs. 3/4), pesos diecinueve con treinta y siete ($ 19,37) cuando habitualmente consume entre pesos cinco ($5) y pesos siete ($7). Luego de varios reclamos el problema subsistia. La CNC responde por Nota Nº 11593/03 emitida por el Coordinador del Área del Centro de Atención al Usuario, manifestando entre otros puntos que: “... De los listados de llamadas de los períodos cuestionados no surgen irregularidades en la tasación de las comunicaciones ya que las llamadas desconocidas fueron realizadas instantes antes o después de comunicaciones que no fueron objeto de reclamos y con algunas de las cuales. se comunican con la línea en trato en este vencimiento y en vencimientos anteriores, motivo por el cual se descarta la intervención de terceros”. “Se concluye que a diferencia de una comunicación telefónica común, cuando el destino buscado no está disponible, la central envía el tono de ocupado, mientras que cuando un servidor tiene colmada su capacidad de incorporar nuevos usuarios, implica un consumo telefónico y se cobra la comunicación, más allá de no concretarse la conexión”.

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Números llamados habitualmente y/o que llaman habitualmente al abonado denunciante.

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“Entonces, los intentos infructuosos, es decir cuando el servidor por diferentes razones no concreta la conexión, también son registrados y tasados por la empresa telefónica, pero no son registradas por el servidor por no haberse concretado la comunicación”. Así se expresa por cuanto se ha fundamentado el mayor importe de facturación en la utilización de dos servicios necesarios para acceder al servicio de internet (la línea telefónica y el servidor), conforme al sistema dial-up. Descripta la cuestión, el organismo de control hace hincapié en que si el servidor se encuentra con su capacidad colmada no acepta el acceso, termina la comunicación y el módem inicia automáticamente un nuevo intento buscando la conexión. La comunicación frustrada implica consumo telefónico y se cobra. El usuario sufre un perjuicio por el intento de comunicación no concretado, pero el organismo no ha realizado un estudio pormenorizado de las condiciones en que el Proveedor de internet presta el servicio, constatando si ha realizado las inversiones comprometidas conforme a los requisitos establecidos en el inciso d) del apartado 9.2 del artículo 9 del Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones aprobado por Decreto Nº 764/00 y si son acordes o resultan insuficientes en proporción a los servicios asumidos como para ser causa de perjuicios a usuarios que deben abonar tarifas telefónicas en más, debido a responsabilidad del ISP. De lo actuado no surge que las Áreas intervinientes de la CNC hayan realizado un análisis exhaustivo del trámite, recordando que el inc d) del artículo 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos establece que sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos. En correspondencia con lo expresado no resulta sobreabundante reiterar, como se ha dicho en el punto 4.1.1, que la CNC no programa verificaciones sistemáticas. Ampliando lo manifestado se transcribe lo expresado por el Centro de Atención al Usuario en sus Notas Nros. 158480/03, 158488/03, 158493/03, 158498/03 y 158502/03, incorporado a fs. 37 de la Denuncia Nº 36881/03: 16

“Asimismo cumplo en informarle que la empresa Telecom Argentina S.A. a instancias de este Organismo de Control informó: “ ... La empresa factura llamadas 0610, encontrándose ajena a los inconvenientes que el proveedor de internet pueda presentar (desconexiones por fallas, aumentos de los usuarios conectados a la red, exceso en la disponibilidad del proveedor, etc.) los que pueden provocar cortes en la comunicación o lentitud en la navegación” . 5.

Comunicación del Informe al ente: El Proyecto de Informe de Auditoría fue remitido a la Comisión Nacional de

Comunicaciones (CNC) por Nota N°24/06-AG4, de fecha 23 de mayo de 2006, para que formule las consideraciones que estimare pertinentes. El organismo auditado formuló sus consideraciones que fueron analizadas en el Anexo: Análisis del Descargo. 6.

Recomendaciones: Considerando los comentarios y observaciones explicitadas en el capítulo

precedente, se realizan las siguientes recomendaciones: 6.1.

Para los controles.

6.1.1.

Planificar inspecciones sistemáticas destinadas a verificar las condiciones en que

prestan el servicio los proveedores de internet. (Cde. 4.1.1 y 4.1.2.). 6.1.2.

Elaborar un protocolo de medición de calidad, de instalación y puesta en marcha

de equipamiento declarado en la carpeta técnica, tomando en consideración parámetros generales aplicables a todos los proveedores de internet y propiciar ante la Autoridad de Aplicación la emisión de normas aplicables a internet que reglamenten los niveles de calidad, procedimientos de medición y parámetros de referencia que puedan ser utilizados para el control del servicio.(Cde. 4.1.3). 6.1.3.

Intensificar el Proyecto de Indicadores de Mercado u otro procedimiento

procedente para obtener datos estadísticos y procesarlos. (Cde. 4.1.2). 6.2.

Para el cobro de tasas.

6.2.1.

Mejorar sus sistemas de control de la morosidad y la presentación de las 17

declaraciones juradas (Cde. 4.2.1. y 4.2.1.4.). 6.2.2.

Establecer mecanismos de control y seguimiento que permitan detectar en tiempo

la morosidad de los prestadores. (Cde. 4.2.1.). 6.2.3.

Implementar procedimientos de constatación del pago de derechos que eviten la

prescripción de deudas. (Cde. 4.2.1.2.). 6.2.4.

Instrumentar procedimientos de verificación que permitan constatar la

presentación en tiempo y forma de las declaraciones juradas por parte de las licenciatarias (Cde. 4.2.1.4.). 6.3.

Para la tramitación de los expedientes de licencias.

6.3.1.

Efectuar en tiempo los controles requeridos para el inicio de las actividades de los

licenciatarios (Cde. 4.3.1.). 6.3.2.

Homogeneizar las exigencias sobre las carpetas económicas para que reflejen en

forma estandarizada el rubro bienes de uso (fotocopias certificadas de escrituras, certificados de dominio e inhibiciones, copia certificada de títulos emitidos por el Registro de Propiedad Automotor, etc. (Cde. 4.3.2.). 6.3.3.

Incorporar a las actuaciones constancias de las efectivizaciones de pagos y todos los antecedentes que se generen y relacionen con la tramitación. (Cde 4.3.3.).

6.4.

Para las actuaciones de denuncias.

6.4.1.

Mejorar su sistema de registro de denuncias de manera que le permita clasificar

por empresa, área y servicio el universo de reclamos. (Cde.4.4.1.). 6.4.2.

Incorporar en las actuaciones un medio fehaciente de comunicación para notificar

los actos administrativos dictados respectos de los reclamos presentados por los usuarios. (Cde. 4.4.2.). 6.4.3.

Realizar un examen exhaustivo de los trámites de reclamo recibidos a

consideración y efectuar las verificaciones técnicas y legales para establecer la compatibilidad del sistema jurídico nacional con las técnicas de facturación utilizadas por las prestadoras. (Cde. 4.4.4.). 7. Conclusiones: De las tareas realizadas en el ámbito de la CNC se concluye: 18

En el tema de internet, la CNC no lleva un control específico y pormenorizado respecto del inicio de la actividad de los licenciatarios, el momento en que abonan sus obligaciones arancelarias y el modo en que brindan el servicio. Se carece de información suficiente y actualizada para conocer el grado de satisfacción con que los usuarios reciben el servicio y el cumplimiento de los compromisos asumidos al solicitar la licencia. Tampoco se refleja que, en colaboración con la Secretaría de Comunicaciones, se hayan propuesto las adecuaciones de la normas que permitan establecer niveles de calidad, procedimientos de medición de parámetros, parámetros de referencia, planes técnicos fundamentales u acciones tendientes a conocer y documentar la prestación del servicio. No se verificó que los solicitantes del registro de un nuevo servicio presenten los informes anuales requeridos por normativa, respecto de la medición de Teledensidad (apartado 14.2 del artículo 14 e incisos b) y c) del apartado 10.1 del artículo 10 del Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones aprobado por Decreto Nº 764/00), lo que origina desconocimiento sobre la extensión del servicio en la República. Al analizar los antecedentes de las actuaciones de denuncia la CNC, en reiteradas ocasiones, actúa como un mero comunicador de lo informado por las prestadoras. Las comunicaciones frustradas de internet realizados por el sistema de conexión dial up a un servicio colmado, implican consumos telefónicos y costos para los usuarios. En esas condiciones el usuario sufre un perjuicio por el intento de comunicación no concretado, pero el organismo no ha realizado un estudio pormenorizado, entre otros temas, de las condiciones en que el Proveedor del Servicio de Internet presta el servicio, constatando si han realizado las inversiones comprometidas conforme a los requisitos establecidos en el inciso d) del apartado 9.2 del artículo 9 del Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones aprobado por Decreto Nº 764/00 y si son acordes o resultan insuficientes en proporción a los servicios asumidos y ser causa de perjuicios a usuarios. La importancia de internet y su utilización en diferentes áreas es innegable; por ello, el organismo debería adecuar presupuestariamente sus metas de control en consonancia con los requerimientos que el progreso tecnológico establece con el fin de 19

propender a la apropiada protección de los usuarios, en cumplimiento de sus misiones y funciones. 8. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 31 de diciembre de 2005. 9. Firma:

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