El rol de la parafiscalidad en la formación y capacitación para el trabajo en el mundo contemporáneo. Consecuencias de la reforma tributaria sobre el SENA.1 1. Introducción El actual proyecto de reforma tributaria que cursa en el congreso2 tiene tres características fundamentales: Primero, no pretende aumentar el recaudo tributario: en ese sentido la reforma se pretende neutra. Segundo, si pretende mejorar la progresividad del sistema tributario del país: los que más ganan deben pagar más impuestos. Tercero, pretende convertirse en una herramienta para promover la formalización y para generar empleo al reducir los “costos laborales no salariales”.3 Frente al último punto, el proyecto de reforma tributaria plantea un reto y representa un desafío en términos de financiamiento y de planificación presupuestal para el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). En efecto, una de las propuestas contenida en el proyecto de reforma tributaria es la supresión de los aportes patronales al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), y la eliminación de las contribuciones parafiscales destinadas a financiar al ICBF y al SENA sobre los trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV. La propuesta del gobierno consiste en reemplazar estos recursos por medio de un impuesto anual a las utilidades de las empresas del 8% denominado CREE (Contribución Empresarial para la Equidad). Cabe anotar que para los trabajadores con salarios superiores a éste límite, así como para los trabajadores oficiales, el empleador deberá realizar los aportes al SENA, ICBF y Sistema General de Seguridad Social en Salud en el esquema vigente a la fecha. Esta propuesta se acompaña de una reducción de la tarifa del impuesto a la renta que pagan las empresas en también un 8%. El presente documento pretende aportar a la discusión sobre la pertinencia de esta propuesta. Dadas las características de la acción del SENA debilitar o poner en riesgo su financiamiento puede implicar una agravación de los niveles de desigualdad que hoy afectan de manera manifiesta a nuestro país. Es importante subrayar que la labor del SENA es una herramienta fundamental no solamente para construir equidad social, debido sobre todo a las características de sus beneficiados, sino que además permite generar dialogo, cohesión y legitimidad alrededor de la acción del gobierno. Este documento se divide en 5 partes. Además de esta introducción, en un segundo momento subrayaremos de manera breve la importancia económica, política y social del SENA para la construcción de una sociedad más equitativa. En un tercer momento abordaremos la discusión sobre el rol y las implicaciones de la parafiscalidad en términos de formalización y generación de empleo. En un cuarto momento 1

Resultados de la consultoría realizada para el SENA, en el marco del contrato de prestación de servicios 00929 suscrito el 26 de octubre de 2012 entre Jaime Ramon Gomez Pascuali, de la Secretaria General del SENA y Juan Pablo Sandoval Castaño, consultor privado. 2 El proyecto de Ley número 166 de 2012 Cámara, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, que radicó el gobierno nacional el pasado 4 de octubre, 3 Ver, exposición de motivos.

analizaremos las implicaciones de la propuesta del gobierno en términos de financiamiento del SENA. Finalmente haremos las conclusiones de rigor. 2. El rol del SENA en un mundo de innovación En un artículo sobre Colombia frente a la globalización subrayaba Salomón Kalmanovitz la importancia, en el actual contexto, de las instituciones de educación y de formación y capacitación para el trabajo. Según Kalmanovitz, la globalización implica la posibilidad de realizar transferencias de tecnología entre países, las cuales están a la base de las tendencias a la convergencia entre centros y periferias. La capacidad de apropiación de dicha tecnología y su uso productivo dependerían de la calidad de las instituciones sociales, políticas y educativas de cada país.4 No es otra cosa lo que desde la teoría económica con base en los modelos de crecimiento endógeno y capital humano se viene señalando sobre la importancia de la educación, de la innovación y de la capacitación para la apropiación tecnológica. Esta última se convierte en la fuente fundamental del crecimiento económico. Romer, “señala cómo el avance tecnológico del mundo no ha sido accidental ni resultado del paso del tiempo, sino obra de los descubrimientos e innovaciones en los diferentes ámbitos productivos y científicos y, por lo tanto, se convierte en otro de los factores endógenos para explicar el crecimiento económico”. Lucas, señala que “la formación de recursos humanos resulta favorable para el crecimiento económico en dos aspectos: genera una mayor productividad laboral y puede producir avances progresivos de conocimiento que permitan un incremento en los niveles de tecnología, pues esto sólo es posible con elevados stocks de capital humano.”5 En un contexto de profundización de la apertura comercial y financiera, es una ilusión pensar que el desarrollo de un país como Colombia puede sustentarse solamente en la extracción de materias primas o en un simple abaratamiento de los costos de su mano de obra. En realidad, el país está en mora de hacer las inversiones en educación, formación y capacitación para el trabajo que la época exige. Por eso la discusión que deberíamos estar dando es la manera de fortalecer el sistema nacional de educación en general y el servicio nacional de aprendizaje SENA, en particular. Y lo anterior no solamente por razones económicas. En efecto, la importancia del SENA no reside solamente en las consecuencias sociales, económicas y productivas de su acción. La generación de riqueza no depende solamente de la productiva utilización de los activos físicos y humanos con que cuenta un país (la tierra, el equipo, la riqueza natural, los recursos financieros, una mano de obra calificada, etc.). También es importante el desarrollo de las instituciones, de las normas, el cumplimiento de las reglas de juego, la construcción de diversos tipos de redes y en general lo que en teoría económica se conoce como el capital social.6

4

Kalmanovitz, Salomón. Colombia en las dos fases de la globalización. Revista de Economía Institucional. Universidad Externado de Colombia. 5 Garay, 1998. 6 Gonzales, Jorge Ivan et al. 2007

Al respecto es importante señalar una de las características fundamentales de la evolución del SENA: la ampliación de sus alcances misionales. Como señala el estudio realizado por Jorge Iván Gonzales y Alfredo Sarmiento, entre otros: “Los alcances de la formación profesional se han ido ampliando y, adicionalmente, el SENA realiza actividades de muy diversa índole. Apoya el desarrollo empresarial, los servicios tecnológicos para el sector productivo, estimula proyectos de innovación y competitividad, participa en la disminución de la brecha friccional que se presenta entre la oferta y la demanda en el mercado laboral, etc.”7 De esta forma el SENA se ha convertido en un original y atractivo espacio de concertación y dialogo social entre los diferentes actores de nuestra vida económica, política y social. Participan y confluyen en sus dinámicas, tanto los diferentes agentes del sector público, como los empresarios, los trabajadores y sus líderes sindicales, y la sociedad civil. No se trata simplemente de favorecer la transferencia tecnológica como fuente fundamental de riqueza y activación productiva en el siglo XXI, tarea por lo demás harto difícil, sino que además el SENA participa en variados proyectos de formación para la organización de las comunidades que trabajan en su desarrollo económico y social, capacita y estructura redes de empresarios y cadenas de producción, participa del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, se relaciona con las instituciones de educación media y superior, impulsa el desarrollo tecnológico de alto nivel y la innovación, etc. Al respecto, podríamos profundizar en las características de los diferentes programas que estructuran el plan estratégico del SENA a 2014 como lo son el programa de incubadoras de empresas, las unidades de emprendimiento, jóvenes en acción, el fondo emprender, jóvenes rurales, el contrato de aprendizaje, etc. Pero esto es objeto de otra discusión. Lo que es importante resaltar es el rol que juega el SENA en la construcción de competitividad internacional, en la modernización de la estructura productiva, en la búsqueda de soluciones a los graves problemas de desempleo, informalidad y desigualdad que afectan al país, y en la capacitación para el trabajo a las poblaciones más vulnerables. Por lo demás, el accionar del SENA y sus alcances solo se pueden mejorar en la medida en que se generen acuerdos y se construya confianza entre los diferentes actores de la vida nacional. Y cada actor tiene tareas específicas: El Estado debe fundamentalmente garantizar la financiación, regular la formación profesional, velar por descentralizar la política, y focalizar la acción en los sectores estratégicos. Las empresas deben incluir la formación y la constante capacitación en sus estrategias de productividad y competitividad. Los trabajadores deben aumentar sus competencias y avanzar en un conocimiento más fino de las características productivas de sus sectores de interés, la sociedad civil debe pedir la respectiva rendición de cuentas, entre otros.8 El anterior análisis es importante porque el SENA se ha convertido es un punto de referencia obligado en los estudios y análisis sobre la dinámica del mercado laboral, sobre la evolución de la pobreza y la desigualdad y sobre el rol de la parafiscalidad y de los componentes del salario social.

7 8

Ibíd. Ramírez, 1999.

Finalmente está el tema del impacto de los programas del SENA. Múltiples estudios muestran que desde el punto de vista individual, los egresados del SENA tienen un mejor capital social que otros egresados de institutos técnicos y de capacitación, lo cual les permite permanecer menos tiempo en desempleo, tener un ingreso mayor, y una probabilidad más alta de estar ocupados. Las personas que pasan por la institución mejoran de esta manera su ingreso y su capital social. Ha sido medido de manera recurrente el desempeño de los egresados del SENA en el mercado laboral y se ha encontrado que es mejor que el de quienes no son egresados del SENA. El impacto de los programas del SENA suele ser positivo y significativo. Efectivamente es importante siempre mejorar en términos de eficiencia y eficacia, pero la política pública, en el actual contexto debería contribuir a dicho propósito, fortaleciendo la institución y su financiación. 3. La parafiscalidad y el empleo Como ya señalamos el proyecto de ley número 166 de 2012, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, que radicó el gobierno nacional el pasado 4 de octubre, representa un desafío en términos de financiamiento y de planificación presupuestal para el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). En el actual esquema tributario, las personas jurídicas aportan, sobre el valor de la nómina, 12% para pensiones, 8,5% para salud, 4% para las Cajas de Compensación Familiar, 3% para el ICBF y un 2% para el SENA. El proyecto de reforma tributaria propone suprimir los aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y las contribuciones parafiscales al ICBF y SENA sobre los trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV. La idea es compensar estos recursos por medio de un impuesto anual a las utilidades de las empresas del 8% denominado CREE (Contribución Empresarial para la Equidad). Para los trabajadores con salarios superiores a éste límite, así como los trabajadores oficiales, el empleador deberá realizar los aportes al SENA, ICBF y Sistema de Seguridad Social en Salud en el esquema vigente a la fecha. De esta manera el proyecto de reforma golpea la financiación constante de estas tres entidades que en la actualidad tienen un flujo de caja mensual, y a su vez complejiza de manera innecesaria el recaudo de los recursos al dejar tres regímenes distintos para unos mismos propósitos. La creación del CREE no implica en principio un aumento de la carga impositiva puesto que se acompaña de un descuento de la tarifa del impuesto de renta y complementarios en igual proporción con la tarifa sobre las utilidades. Es decir, las personas jurídicas contribuyentes declarantes del impuesto de renta y complementarios, tendrán una reducción de la tarifa de renta del 33% al 25% y un nuevo impuesto a las utilidades del 8%.

Esta propuesta de financiamiento de la provisión publica de bienes y servicios sociales, así como los nuevos impuestos directos a la renta (salarios) de los trabajadores (Impuesto Mínimo Alternativo Nacional-IMAN) e indirectos para el conjunto de la población (IVA e impuesto al consumo), son justificados por el Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como medidas que no aumentan el recaudo tributario, sino que tienen por objetivo la búsqueda de mayor equidad y formalidad en el empleo. Sin embargo, en lo que compete exclusivamente al impacto sobre el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, las consecuencias de la eliminación de la parafiscalidad podría hacernos avanzar en la dirección contraria. El impuesto denominado CREE como se verá a continuación, no es una fuente necesaria, suficiente y consistente para la financiación de las distintas labores que realiza el SENA. En los dos acápites que siguen intentaremos demostrar con base en las cifras oficiales: 1) Que los recursos parafiscales, no pueden ser considerados como la barrera fundamental a la creación y/o formalización de nuevos puestos de trabajo; 2) Que el CREE no garantiza recursos ciertos y suficientes para la financiación del SENA, ICBF, y mucho menos para suplir el aporte patronal al Sistema General de Seguridad Social en Salud; y 3) Que de aprobarse la propuesta presentada por el gobierno, la labor del SENA, y el carácter público, gratuito y de calidad de sus servicios, estaría condicionado a la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, inciertas, volátiles y difíciles. Atacar la parafiscalidad como fuente fundamental de financiamiento del SENA puede truncar la dinámica distributiva de esta entidad, la cual, no sobra recordarlo, entre otras labores, presta gratuitamente servicios de formación profesional a trabajadores y jóvenes de bajos recursos, generando equidad en el acceso a la formación y por ende, mayor productividad y competitividad de nuestro sector productivo. Evolución de los cargos indirectos a la nómina El primer paso para discutir sobre la parafiscalidad es aclarar los conceptos. Cuando se habla de sobrecostos a la nómina no hay un criterio unificado de lo que esto significa. Para algunos estos solamente se remiten a los costos relacionados con los aportes parafiscales.9 Para otros analistas estos costos además deben contemplar las cotizaciones a los sistemas de seguridad y los salarios indirectos o compensatorios como las primas, cesantías, vacaciones, etc. Estos componentes de lo que podríamos denominar el salario social tienen como principio asegurar un salario compensatorio que permita garantizar un consumo mínimo por parte del trabajador.10 Parte de este salario social se le retribuye directamente al trabajador (primas y cesantías), otras formas lo benefician de manera indirecta tanto a él como al empleador (parafiscales) y una parte se convierte en un impuesto pleno que no tiene beneficios directos para ninguno de los dos.11 9

Ver Clavijo, 2001. Ver Giraldo, 2010. 11 Sobre este punto el debate es álgido. Autores como Clavijo (2001, 2005) consideran que los parafiscales no tienen ningún carácter retributivo con los asalariados o empleadores. Santa María (2009) señala que parte de los aportes a salud (2%) y de los aportes a pensión (5%) se usan para financiar esquemas de solidaridad y costos administrativos del sistema. Giraldo (2010) sostiene que los costos 10

Estimación de los costos no salariales, antes y después de 1990. Empleos formales Tipo de costo

Antes de 1990

Con Reformas

Cesantías

12,5*

8,1**

Pensiones

6,5*

16,5*

Salud

7%*

12%*

2%

2%

Prima legal Prima de vacaciones

3% 4% 8,3 4,2

3% 4% 8,3 4,2

Riesgos Profesionales

1%

2,5*

Aportes Parafiscales

Características de la reforma

La ley 50/1990 estableció la liquidación de cesantías solo con base en el salario devengado, la ley 789/2002 redujo los costos por despidos. El Acuerdo 29 de 1985 aumentó la cotización en dos puntos (la lleva al 6,5%), el acuerdo 56 de 1992 la eleva en 1,5 (la lleva al 8%), la ley 100 aumenta la cotización en 3,5 puntos a partir de 1994 y dos puntos adicionales a partir de 2006 (la lleva al 13,5%) la ley 797 de 2003 la incrementa progresivamente en dos puntos y medio adicionales (la lleva al 15,5%) y finalmente el decreto 4982 de 2007 aumenta un punto más la cotización (la actual es del 16,5%) de la cual el 75% corresponde a empleador y 25% al empleado. La ley 100 aumentó la cotización el régimen se salud en 5 puntos porcentuales (llevándola al 12%) la ley 1122 estableció un aumento de la cotización en medio punto porcentual adicional (llevándola al 12,5%) SENA: Excepciones vigentes ley 1429, ley 115 1994. ICBF Cajas de Compensación Decretos 2363 y 3743 1950 Decretos 2363 y 3743 1950 **Es una estimación promedio de las tarifas que pagan las empresas de acuerdo al tipo de riesgo del trabajo

Fuente: elaboración propia con base en cifras Santa María et. al. 2009 y Clavijo 2001

El anterior cuadro presenta una discriminación de los costos salariales comparando lo existente en 1990 con el régimen vigente a 2012. Lo que se observa es un aumento en las cargas salariales, principalmente por cuenta de los aumentos en el valor de las cotizaciones a seguridad social asumidas por los empleados. El cuadro anterior expone una visión amplia de los costos salariales, calculando el impacto de los parafiscales, los aportes a la seguridad social y los salarios complementarios legales recibidos por el empleado. Estos costos salariales no son asumidos solamente por los empleadores: los empleados asumen una parte de estos costos, especialmente a través de los aportes a seguridad social. El peso de la salariales hacen parte del salario complementario y del salario social, mediante el cual se constituye la red de protección laboral, más allá de la que puede construirse el sujeto con su propio salario.

evolución de estos costos ha recaído fundamentalmente sobre los empleados: Antes de 1990 los empleados asumían tan solo el 9,3 del total de costos laborales indirectos, y actualmente asumen el 13,3% del total. Porcentaje de costos laborales indirectos asumidos por empleadores y empleados antes de 1990 y en la actualidad Empleadores Empleados 90,7% 9,3% 86,7% 13,30%

Antes 1990 A 2012

Fuente: elaboración propia

Es importante subrayar que el incremento de los costos laborales en los últimos 30 años no ha sido impulsado por la dinámica de las tarifas de los parafiscales, sino por el aumento de las tarifas con las que se liquidan los aportes a los sistemas de seguridad social. El siguiente cuadro y el gráfico que lo sigue ilustran este punto con claridad. La conclusión es clara: si los costos laborales han aumentado no lo han hecho por incrementos en parafiscalidad sino por incremento en los aportes a la seguridad social. Distribución de los costos salariales indirectos entre empleados y empleadores antes y después de 1990, empleos formales Empleador Antes Con 1990 reformas

Empleado Antes Con 1990 Reforma s 0 0 2,16 4,125 2,33 4 0 0 0 0

Cesantías Pensiones Salud Parafiscales Primas Riesgos profesionales

12,5 4,33 4,66 9 12,5

8,1 12,375 8,5 9 12,5

1

2,5

0

Total Cambio %

43,99

52,975

4,49

Cambio absoluto Empleado Emplead r o -4,4 8,0417 3,84 0 0

1,965 1,67 -

0

1,5

-

8,125

8.985 20,43%

3,635 80,96%

Fuente: Elaboración propia con base en cifras Santa María (2009), Clavijo (2001)

Evolución de los costos laborales indirectos 1988 – 2012 18 16 14 12 10 8 6 4 2

Cesantías

Pensiones

Salud

Parafiscales

Primas

Riesgos profesionales

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

0

Fuente: elaboración propia

Por otra parte el argumento según el cual, los parafiscales no retribuyen directamente ni a empleadores ni a empleados y que por lo tanto se han convertido en fuente de rentas o en impuestos extraños encuentra su respuesta, para el caso del SENA, en el acápite 2 del presente documento. Por lo demás es importante señalar que dentro de los aportes a la seguridad social, no todos los recursos se dedican a la cobertura de la pensión o de la salud del trabajador: dos punto de la cotización a salud y cinco puntos de la cotización a pensiones se convierten bien en transferencias de solidaridad para financiar salud y pensiones de las personas más pobres o bien en gastos administrativos apropiados por los intermediarios financieros. En total, de los aportes globales a salud y pensiones (28,5%), siete puntos porcentuales (24% del total de los aportes a seguridad social) no benefician directamente a los trabajadores ni a los empleadores. Nótese que este 7% es apenas dos puntos inferior al total de la parafiscalidad. En resumen, si se trata de promover el empleo a través de la reducción de los costos laborales habría que revisar las causas del crecimiento de los mismos y entonces la evidencia señala que habría que contener el aumento de las cotizaciones a salud y pensiones que explican el 95% del crecimiento de los costos a la nómina. Esto hace parte de otra discusión sobre el sistema nacional de protección social. En todo caso sacrificar la protección social en aras del empleo no parece la mejor decisión. Además porque esta política no asegura la generación de más empleo formal como veremos a continuación.

Parafiscales e informalidad Como hemos señalado, una de las principales motivaciones del gobierno para presentar la actual reforma tributaria es la generación de empleo y la promoción de la formalidad. Hemos señalado también el rol fundamental que en dicha política juega la parafiscalidad y especialmente el SENA. La informalidad se encuentra estrechamente relacionada con la desigualdad: un trabajador en el sector formal con una formación semejante a otro en el sector informal, tiene ingresos mayores durante su vida laboral. La informalidad constituye un drama social, puesto que implica menores ingresos, menor productividad, mayor vulnerabilidad al estar el trabajador fuera del sistema de protección social y sobre todo el riesgo de generar un ciclo vicioso intergeneracional de generación de pobreza y exclusión. La pregunta por las causas estructurales de la informalidad también rebasa las pretensiones de este documento. Sin embargo es importante subrayar el carácter multivariado del fenómeno: la informalidad no puede explicarse simplemente como un problema derivado de los costos asociados al ingreso al mercado formal sino que es parte de un problema estructural de la economía nacional que está relacionado con las características de su estructura productiva y con los problemas que emanan de la volatilidad del ciclo económico, de la vulnerabilidad del aparato industrial, y de los históricamente elevados niveles de pobreza, desigualdad y exclusión. En este sentido la visión según la cual las rigideces del mercado laboral y la existencia de los costos laborales no salariales (CLNS), entre los que se encuentran los aportes parafiscales, son los principales determinantes de la informalidad es a todas luces una visión reduccionista. Por ejemplo, la Contraloría General de la República en su Informe Social 2010: “La Política Pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad Social Colombianos 2006-2010”12 señala que no se puede afirmar que los parafiscales sean el principal determinante de la informalidad, puesto que para el 2009, estos aportes correspondían apenas al 4,7% de la nómina, 0,9% del patrimonio líquido y 0,6% del ingreso neto de los declarantes, tal y como se observa en el siguiente cuadro. Peso de los gastos de nómina y los aportes en el agregado de las Personas Jurídicas. 2009 IV Gastos nómina Aportes Entidades Aportes Seguridad

11,7

IG 12,1

CT 21,6

0,6

0,6

1,6

1,7

PI 18,4

DT 33,6

1

0,9

1,6

3

2,6

4,7

Costos Totales (CT), Ingresos Brutos (IV), Ingresos Netos (IG), Patrimonio líquido (PI), Total de Deducciones (DT). Fuente: Contraloría (2010) 12

Ver Contraloría General de la República, 2010

Entre los estudios en que se basa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para justificar esta visión sobre las causas de la informalidad y sobre la necesidad del aspecto de la reforma tributaria en cuestión se encuentran los siguientes análisis: Determinants of Labor Demand in Colombia 1976–1996 (Cárdenas & Bernal, 2004), The labor market effects of payroll taxes in a middle-income country: evidence from colombia (Kugler & Kugler, 2003), Informalidad en Colombia: Nueva evidencia (Cárdenas & Mejía, 2007). Dichos estudios han sido analizados por el Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, el cual afirma que estos informes: “… proponen relaciones de causalidad no sustentadas en modelos económicos y dejan a la rigurosidad en el tratamiento estadístico y econométrico el componente fundamental para llegar a inferencias concluyentes del punto de vista económico. Esta estrategia, al no soportarse en un marco teórico consensuado, eleva los riesgos de omisión de variables relevantes señalados por la literatura empírica” (Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, 2010, pág. 36).13 La complejidad del debate sobre las causas de la informalidad hace difícil concluir que una reducción o la simple eliminación de los aportes parafiscales implicaran una reducción considerable de la informalidad o del desempleo. Dependiendo del estudio que se tome como referencia, la eliminación total de los parafiscales podría llevar a la generación a lo sumo de cerca de 178.000 empleos (Arango & Posada, 2006) o un aumento de apenas 1,3% en el nivel de empleo (Cárdenas & Bernal, 2004). Estas cifras distan mucho de las aspiraciones del gobierno en materia de formalización y generación de empleo contenidas en la reforma tributaria (un millón de empleos según la exposición de motivos del proyecto de reforma tributaria). En otro de los artículos citados por el Ministerio de Hacienda de Mondragón, Peña y Wills (Labor Market Rigidities and Informality in Colombia, 2009, pág. 2), se reconoce explícitamente que: “las rigideces del mercado laboral son determinantes importantes en la transición a la informalidad, pero no necesariamente a la formalidad”. Utilizando matrices de transición entre el sector formal e informal para el periodo 2001 - 2006, los autores estiman la probabilidad de transición entre sectores como una función que depende de diferentes factores. Así, concluyen que los costos laborales no salariales no son significativos estadísticamente en la transición al sector formal. Es decir, una reducción de los costos laborales, como la sustitución de los aportes parafiscales, no conllevaría necesariamente a un aumento en el empleo formal. Revisando la evidencia a nivel latinoamericano, no es posible encontrar una relación directa y general entre los impuestos parafiscales y la informalidad. Se encuentran casos en los que coexisten altos impuestos parafiscales con una informalidad 13

Además, el informe señala que este tipo de estudios basado en la técnica econométrica conocida como series de tiempo, requiere verificar previamente la estacionariedad de las variables a trabajar, prueba que es omitida en los trabajos que sustentan la reforma.

relativamente baja, como en Brasil y otros casos en los que a pesar de tener aportes bajos, la informalidad es alta, como en el Perú. Impuestos parafiscales (1987 y 2009)

Informalidad laboral en América Latina

Fuente: (Lora & Fajardo, 2012)

En conclusión, la propuesta de sustitución de los aportes parafiscales, como herramienta para combatir las rigideces del mercado laboral y de esta forma generar más empleo formal tiene débiles sustentos teóricos y sus resultados son bastante inciertos. Justificar de esta manera una reforma de tipo político, que cambia drásticamente el mecanismo histórico de financiamiento de una institución tan importante para los colombianos como el SENA, sin un debate profundo y sin la posibilidad de una amplia participación resulta aventurado. Es importante entonces subrayar los resultados históricos de este tipo de políticas tal y como se hace a continuación. Las medidas de reducción de costos laborales y su impacto en el empleo El argumento según el cual, los costos laborales son la causa fundamental de los altos niveles de desempleo, es una constante en los debates sobre la política laboral y salarial en Colombia. La discusión y sanción de las leyes 50/1990, 590/2000, 789/2002 y 1429/2010 introdujeron este criterio. Sin embargo, como se muestra en el siguiente

gráfico el desempleo no reacciona drásticamente frente a las medidas de “abaratamiento” de la mano de obra.

Tasa de Desempleo Nacional 1991 - 2012 (enero) y Reformas pro disminución de costos laborales 40.0 35.0

Ley 789 2002 Ley 50 1990

30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 ley 590 2000

Ley 1429 2010

5.0

Total

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0.0

Jovenes

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DANE

INFORMALIDAD EMPALMADA T5 (menos de 5 trabajadores) 70.0% 60.0% 50.0% Informalidad

40.0%

ENH/a 30.0%

T10/b

20.0%

T5/b

10.0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0.0%

Fuente: Elaboración de la CUT con base en estadísticas del DANE

Como lo señala Jorge Enrique Espitia en el contexto de la actual reforma tributaria: “En suma, el discurso del gobierno de que la reforma tributaria que elimina los parafiscales que actualmente financian el SENA y el ICBF va a generar y formalizar el empleo, es totalmente incierta” (Espitia, 2012). Espitia señala que el desempleo y el empleo en el sector formal está más estrechamente correlacionado con el ciclo económico que con los costos salariales directos o indirectos. Acosta señala otro tanto cuando indica que “las empresas no van a contratar más mano de obra porque se les incentive a hacerlo a través de menores costos laborales… sino en la medida en que tengan más mercado para sus productos”14 Por lo demás el nivel salarial en Colombia ya es bastante “competitivo” pues tal como señala el diario Portafolio: “Según la OIT Colombia es uno de los países con salarios más bajos del mundo…en una muestra de 72 países, Colombia ocupa el puesto 56 en la escala salarial, con un salario promedio de 692 dólares” (Montero, 2012). Desde hace tres décadas se ha argumentado que en un medio económico altamente competitivo, los costos de producción son elementos fundamentales para poder enfrentar la fuerte competencia del mercado global. Sin embargo este argumento admite por lo menos dos observaciones importantes: la primera nos remite a la discusión que abordamos en el segundo acápite de este documento según la cual el país está en mora de hacer las reformas estructurales en términos de educación y formación para el trabajo que le permitan generar ganancias en términos de competitividad; la segunda refiere a que no todos los sectores de la economía tienen el problema de competir en el exterior, pues esto depende de la transabilidad del bien, es decir, de su capacidad de ser exportado o importado. Es claro que en sectores proclives a la generación masiva de empleo como la construcción y la infraestructura los problemas son otros. Finalmente es importante tener en cuenta que el problema de los costos laborales no solo tiene relación con los niveles de salario directo o indirecto, sino que además está atravesado por los diferentes tipos de contratación que determinan diferentes cargas parafiscales sobre diversos tipos de agentes. Por ejemplo los contratos por prestación de servicios le trasladan todas las cargas de los aportes a seguridad social (incluyendo recientemente riesgos profesionales) a los trabajadores. Existen además los sistemas flexibles de contratación como las cooperativas de trabajo asociado, y las reglamentaciones para disminuir los aportes parafiscales para diversas empresas bajo diferentes condiciones.15 Todos estos son elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de estimar el peso real de los costos laborales en general y de los aportes parafiscales en particular. Por lo demás son aspectos más propios de una gran reforma laboral que de una reforma tributaria. 14

Citar ACOSTA 2012 De acuerdo a la ley 1429 las nuevas empresas creadas a partir de 2011 tendrán un régimen especial para la liquidación de aportes parafiscales en los seis años subsiguientes a su creación, de la misma manera a ley 115 de 1994 ya había establecido que para aquellas empresas que organizaran sus propios centros de capacitación la cotización al SENA sería tan solo del 1%, a este respecto Clavijo y Lozano señalan que “Solo las grandes empresas parecen haber obtenido los mejores resultados de esta delegación de la capacitación” ( (Clavijo & Lozano, 2001) 15

En conclusión, las relaciones entre empleo formal y parafiscalidad son un asunto que necesita una evaluación más profunda. Por ejemplo, los resultados de las reformas que reducen la parafiscalidad a las empresas son ambivalentes. Según el Observatorio del Mercado Laboral de la Universidad Externado de Colombia en un documento de evaluación de los efectos inmediatos de la ley 1429: “…a finales de agosto de mismo año -2011- en la Planilla Integrada de Aportes (PILA) aparecían como solicitantes de la reducción en el pago de aportes parafiscales solamente 1584 empresas con una nómina total de 11.599 personas. Esta cifra a cuatro meses de terminar el año, dista bastante de la meta gubernamental anual de 87.500 empleos formalizados como consecuencia de la ley 1429” (Observatorio del Mercado Laboral nro 13, 2011: 9). El problema radica entonces en los mecanismos para poder cumplir la ambiciosa meta de generación de un millón de empleos como consecuencia directa de las reducciones en los aportes parafiscales, ademas de los problemas que esta eliminación genera como veremos a continuación. 4. Contribución empresarial para la equidad (CREE): ¿Recursos ciertos y suficientes para el SENA? En este acápite intentaremos mostrar que la contribución empresarial para la equidad CREE, como mecanismo de financiamiento del SENA, el ICBF y el SGSSS no garantiza recursos ciertos y suficientes para estas instituciones poniendo en riesgo el carácter distributivo y social de sus funciones. ¿En qué consiste el CREE? El Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) es una propuesta de impuesto directo a las utilidades de las empresas que remplazaría contablemente el grueso del valor de los aportes patronales sobre la nómina al Sistema de Seguridad Social en Salud (8,5%), ICBF (3%) y SENA (2%). Sujeto o agente responsable del pago del tributo El proyecto de Ley 166 de 2012 establece como agente económico responsable del pago del tributo a las personas jurídicas o sociedades contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, en los casos que actúen como empleadores de trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV. No aplica para los empleados públicos y para trabajadores que superen este umbral salarial, quienes tendrán que seguir haciendo sus aportes bajo el esquema actual. Base gravable La tarifa de este impuesto, es igual para todas las empresas, independientemente del patrimonio o del sector económico al que pertenezcan, y corresponde al 8%. La base gravable sobre la cual se aplicaría esta tarifa, según el texto del proyecto de Ley, corresponde a:

Base Gravable CREE

Ingresos Netos del Ejercicio (-) Total de Costos (-) Deducciones (-) Rentas Exentas

En las deducciones, se excluye las que tratan de inversión en activos fijos productivos en los casos que aplique, esto es, en el caso de contratos de estabilidad jurídica que negociaron la protección de esta deducción; a la vez que se incluyen no todas, pero si las rentas exentas de mayor importancia.16 Los recursos que sean recaudados por el CREE, según lo dispone el proyecto de Ley, entrarán a un fondo especial sin personería jurídica, y tendrán destinación específica para cada una de las entidades y sistemas antes mencionados. El proyecto de Ley igualmente dispone que a partir del 1° de julio de 2013, un porcentaje del Impuesto sobre la Renta para la Equidad, se destinará a la financiación del ICBF y el SENA. Y sólo desde el 1° de enero de 2014, parte de los recursos de este tributo se destinará a la financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud. La distribución de estos recursos, tienen una relación con la tarifa, que según la exposición del proyecto por parte del gobierno nacional,17 corresponde a la siguiente: Entidad Tarifa CREE SGSS 4,4% ICBF 2,2% SENA 1,4% TOTAL 8,0% Fuente: Ministerio de Hacienda Es decir, que más de la mitad (55%) del total de los recursos que generaría este tributo, se destinarían a financiar la salud, mientras que al ICBF le correspondería un 27,5% y al SENA el 17,5%. Sin embargo, tal distribución sólo hace parte de los cálculos del gobierno en la presentación del proyecto de reforma tributaria, pues en el articulado de este proyecto de ley, tales porcentajes no están estipulados, y por el contrario, se deja a potestad del gobierno nacional la determinación de la distribución definitiva.

16

Para mayores detalles sobre la descripción de la base gravable, véase el artículo 31 del proyecto de Ley 166 de 2012 Cámara. Disponible en: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=16 6&p_consec=34298 (revisado por última vez: 5 de noviembre de 2012) 17 La presentación del proyecto de reforma tributaria 2012, se encuentra disponible en la página del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/saladeprensa/Presentaciones (revisado por última vez: 5 de noviembre de 2012)

El carácter flexible de la asignación implicara una competencia por los recursos entre los sectores dedicados a la salud, a la primera infancia y a la formación y capacitación para el trabajo. En este caso hipotético los más perjudicados serían el ICBF y el SENA, pues a diferencia de la salud, nos son considerados derechos fundamentales (ni siquiera por conexidad), y dada la coyuntura del sistema de salud quizás se privilegie este rubro de gasto en demerito de los otros dos restantes. CREE: insuficiencia y volatilidad de los recursos Es de principal preocupación reemplazar los parafiscales y el aporte patronal a la salud por un impuesto a las utilidades como el CREE, no sólo por la menor captación de recursos que se puedan obtener para financiar la salud, el ICBF y el SENA, sino por otros factores como la volatilidad de estos recursos y su mayor conexidad con el ciclo económico. Insuficiencia de los recursos del CREE Tomando como referencia datos oficiales y metodologías de cálculo expuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto al ejercicio de evaluación retroactiva del recaudo del CREE, no sólo para el año 2010, sino extendiendo el período hasta el año 2000, el monto de recursos que generaría el CREE sería en promedio un 20% inferior al recaudo observado por concepto de parafiscales (SENA e ICBF) y aportes patronales a la salud en este período.18

Recaudo observado Vs. CREE, 2000-2010 (Millones de pesos corrientes) 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0 2000

2001

2002

2003

2004

Recaudo Observado

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Recaudo CREE

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.

18

El ejercicio se intentó realizar para el período 1993-2010, utilizando la misma fuente de información que utilizó el gobierno nacional para calcular la base del CREE y sustentar la sustitución de parafiscales en el proyecto de reforma tributaria, consistente en las declaraciones de impuesto de renta y complementarios que publica la DIAN en su página Web. Sin embargo, problemas de existencia y confiabilidad de los renglones de declaración hicieron que se restringiera para el período 2000-2010, tres años más atrás que el ejercicio del gobierno nacional. Las dificultades del cálculo y ordenamiento de la información, permiten dudar de los fundamentos sobre los cuales el gobierno nacional estableció una tasa del 8% y la definición misma de la base gravable del CREE.

La gráfica anterior describe el recaudo observado en comparación con el ejercicio retroactivo de recaudo mediante CREE. Es evidente que sólo en el año 2004, los recursos generados por el CREE hubieran sido superiores (aunque apenas en 1,5%) al recaudo de parafiscales y contribuciones patronales a salud para el caso de empleadores con trabajadores que ganan menos de 10 SMLMV. Ahora bien, las cifras mostradas por el Ministerio de Hacienda en la presentación del proyecto y la exposición de motivos, en un ejercicio retroactivo similar (de 2003 a 2010), con idéntica fuente de datos, muestra que los recursos alcanzarían para el SENA y el ICBF (es decir, aplicando una tasa del 3,6% sobre la base del CREE), sin tener en cuenta el aporte patronal a salud. Sin embargo, si el ejercicio se realiza para el total de los rubros de destinación, esto es, incluyendo el aporte a salud (aplicar a la base del CREE la tasa del 8%), los recursos del CREE para casi toda la anterior década (a excepción de 2004), hubieran sido insuficientes como lo muestra la gráfica anterior. Tal insuficiencia del CREE en comparación con el recaudo observado por parafiscales y aporte patronal a la salud, tiene años de notoria diferencia, como los años 2005, 2006 y 2009, para los cuales el recaudo por CREE hubiera sido inferior 41,8%, 36,7% y 32,8%, respectivamente. Mayor volatilidad del CREE. Ahora bien, los recursos del CREE resultan insuficientes para sustituir los parafiscales que financian al SENA y al ICBF y los aportes patronales al SGSSS, pero adicional a esto, también resultan ser altamente volátiles. La volatilidad se explica a partir del ejercicio retroactivo y de los fundamentos de la estructura productiva reciente de Colombia en dos factores interrelacionados: en primer lugar, la alta participación del sector minero-energético y financiero en el total de recursos del CREE; y en segundo lugar, la alta correlación de los recursos del CREE con el ciclo económico. El riesgo financiero exógeno y el vaivén de las materias primas: elementos de incertidumbre y volatilidad del CREE Dos sectores altamente sensibles a choques exógenos como crisis económicas o caídas de precios internacionales de las commodities, representan la tercera parte de la fuente sectorial de los recursos del CREE. La siguiente tabla tomada de la presentación del proyecto de ley de reforma tributaria, describe la alta dependencia de los recursos del CREE de los sectores mineroenergético, electricidad y gas, y servicios financieros. La tercera parte de los recursos del CREE dependerían de la dinámica de estos tres sectores, altamente volátiles, y en el caso del sector minero (el de mayor porcentaje), de alcance limitado en el mediano y largo plazo (recursos no renovables).

IMPACTOS SECTORIALES DEL CREE SECTOR

ICBF + SENA

3.6% CREE

Diferencia

Comercio al por menor

7.9%

3.2%

-4.7%

Fabricación de productos minerales y otros

7.7%

4.0%

-3.7%

Agropecuario, silvicultura y pesca

4.8%

1.3%

-3.5%

Comercio al por mayor

10.6%

7.7%

-2.9%

Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero

3.5%

1.1%

-2.4%

Fabricación de sustancias químicas

6.1%

4.1%

-2.0%

Industria de la madera, corcho y papel

3.2%

1.2%

-2.0%

Construcción

6.7%

4.8%

-2.0%

Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento

2.5%

0.7%

-1.9%

Manufactura alimentos

6.6%

4.8%

-1.8%

Servicios de hoteles, restaurantes y similares

2.4%

0.6%

-1.8%

y

10.3%

8.5%

-1.8%

Comercio de vehículos automotores, accesorios y productos conexos

2.8%

2.1%

-0.8%

Servicios financieros

13.2%

15.2%

2.0%

Electricidad, gas y vapor

3.3%

8.7%

5.4%

Minero

8.3%

32.0%

23.7%

Total

100%

100%

0%

Servicio de transporte, comunicaciones

almacenamiento

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Esta alta participación del sector minero en los recursos del CREE, se justifica en términos de equidad puesto que el sector minero es un sector intensivo en capital que no aporta demasiado en empleo y por ende tampoco en aportes parafiscales.19 Lo anterior implicaría que el CREE es un instrumento que permite que los sectores intensivos en capital tributen más que los sectores intensivos en mano de obra. Sin embargo, como se puede notar en la anterior tabla, exceptuando a los sectores de comercio, fabricación de productos minerales y agricultura, la sustitución de parafiscales por CREE apenas reduce en promedio 2% los costos de los demás sectores económicos. Así, con el propósito de buscar una mayor equidad tributaria a nivel sectorial, y en especial aumentando la carga tributaria al sector minero, se expone al riesgo financiero y a la volatilidad de los precios internacionales de las materias primas, la financiación de la salud, la protección de la niñez y la familia y la formación profesional integral que brinda de manera democrática y en condiciones de calidad una institución como el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

19

En promedio entre los años 2002 y 2010, el sector minero aportó con el 1,1% del empleo total a nivel nacional. Y para 2010, en el caso de aportes a seguridad social en salud y contribuciones parafiscales en trabajadores con salarios iguales o inferiores a 10 SMLMV, las participaciones fueron de 4,75% y 4,8%, respectivamente.

Menos justificables es tal búsqueda de equidad tributaria sectorial, si con la sustitución de los parafiscales, se reduce de manera ínfima y poco significativa los costos para sectores intensivos en mano de obra (y altamente formalizados) como la manufactura y la construcción (-2,4% y 2,0%, respectivamente). Si la intención del gobierno nacional es aumentar la carga tributaria del sector minero, existen maneras más sencillas y progresivas. El problema de legitimidad se evidencia cuando se reduce la tarifa del impuesto a la renta para éste sector (a pesar de las evidentes externalidades negativas en términos sociales y medioambientales), y cuando se pone en riesgo a instituciones de gran valor histórico, social y económico como el SENA, sustituyendo los aportes parafiscales por el CREE. La progresividad como objetivo de la reforma tributaria podría ser satisfecha de manera equitativa por medio de mayores tributos directos a este sector (aumento de las regalías o del impuesto de renta y complementarios) o reduciendo las costosas y permanentes deducciones y exenciones tributarias que no generan una contraprestación directa o indirecta al bienestar social, y de hecho como lo sugiere el Banco Mundial en un estudio para Colombia de julio del presente año, titulado “El Gasto Tributario en Colombia: una propuesta de evaluación integral y sistémica de este instrumento de política pública”: La tendencia creciente en el número de gastos tributarios, observada durante la última década, es preocupante porque no se tiene conocimiento sobre el beneficio neto que puede derivar a la sociedad el uso de este instrumento de política pública (Banco Mundial, 2012; 13). Sobre este particular y otros aspectos relacionados se debería profundizar en particular cuando se abordan los aspectos problemáticos de la reforma tributaria como la subestimación de la base gravable. El carácter pro-cíclico del CREE Vs. La estabilidad y consistencia de las contribuciones parafiscales Varias características de los recursos parafiscales, permiten argumentar la conveniencia de mantener esta forma de financiación para una entidad de alto valor e importancia social y económica como el SENA. Entre estas características sobresalen su estabilidad, el flujo de caja sostenido y constante, y el hecho que han tenido un ritmo de crecimiento progresivo a pesar de alteraciones o perturbaciones fuertes a la dinámica de crecimiento económico reciente, como es la crisis económica acaecida con fuerza entre los años 2008 y 2009. Es decir, las contribuciones parafiscales son una fuente de recursos menos sensibles al ciclo económico que un impuesto a las utilidades como el CREE. Para sustentar esto, hay que comparar el ritmo de crecimiento de uno y otro en el tiempo reciente, así como su relación con factores tales como el crecimiento económico y los precios de las materias primas, en particular del petróleo. Esto último, teniendo como referente la alta participación del sector minero como fuente de recaudo del CREE.

Para cada uno de los años que comprende el período 2000-2010, la tasa de crecimiento del recaudo por concepto de parafiscales fue positiva. De hecho, en este período las contribuciones parafiscales aumentaron un 85%, esto es, el recaudo por éste concepto siempre ha sido creciente. La siguiente gráfica describe el ritmo de crecimiento de los aportes parafiscales de los trabajadores de menos de 10 SMLMV, que son precisamente los que se sustituirían con el CREE.

Recursos parafiscales SENA -Trabajadores de salarios