JMPES/2003/1

Servicios públicos de urgencia: el diálogo social en un medio en constante evolución

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1

Indice Agradecimientos................................................................................................................................

v

Introducción ......................................................................................................................................

1

Antecedentes de la Reunión ....................................................................................................

1

Antecedentes del informe........................................................................................................

1

Los trabajadores de los servicios públicos de urgencia (SPU): quiénes son y qué hacen.......

3

1.1.

Los trabajadores de los SPU abarcados en este informe...............................................

3

1.2.

Características de los SPU ............................................................................................

4

1.2.1. 1.2.2. 1.2.3.

Servicios de extinción de incendios ................................................................ Servicios de policía ......................................................................................... Servicios médicos de urgencia (SMU) ............................................................

4 7 9

Elementos comunes de los SPU....................................................................................

11

Tendencias y cuestiones de empleo ........................................................................................

12

2.1.

Servicios de bomberos ..................................................................................................

12

2.2.

Servicios de policía.......................................................................................................

21

2.3.

Servicios médicos de urgencia......................................................................................

25

2.4.

Igualdad de oportunidades de empleo ..........................................................................

27

2.4.1. 2.4.2. 2.4.3.

Cuestiones de género....................................................................................... Minorías étnicas y raciales .............................................................................. Trabajadores de edad.......................................................................................

27 32 34

Tendencias en materia de condiciones de trabajo en los SPU ................................................

36

3.1.

Horas de trabajo normales ............................................................................................

36

3.1.1. 3.1.2.

Bomberos y trabajadores de los SMU ............................................................. Policía..............................................................................................................

36 39

Configuración de los turnos y descanso semanal .........................................................

41

3.2.1. 3.2.2.

Bomberos y trabajadores de los SMU ............................................................. Policía..............................................................................................................

41 44

Remuneración ...............................................................................................................

44

3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.

Bomberos y trabajadores de los SMU ............................................................. Policía.............................................................................................................. Género e ingresos ............................................................................................

44 49 54

3.4.

Jubilación, reducciones de personal e indemnizaciones ...............................................

56

3.5.

Limitaciones que afectan a la labor de los trabajadores de los SPU............................

58

Seguridad y salud en el trabajo ...............................................................................................

60

4.1.

Riesgos en que incurren los trabajadores de los SPU ...................................................

60

4.2.

Registros en materia de seguridad y salud de los trabajadores de los SPU .................

61

1.

1.3. 2.

3.

3.2.

3.3.

4.

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iii

4.3.

Equipos de protección personal (EPP) y participación de los trabajadores en la fijación de normas relativas a esos equipos..........................................................

70

4.4.

Medidas preventivas y formación .................................................................................

74

4.5.

Estrés y violencia en el trabajo, gestión del estrés y orientación en materia de estrés.........................................................................................................................

76

4.5.1. 4.5.2. 4.5.3.

Estrés en el trabajo........................................................................................... Violencia en el trabajo..................................................................................... Gestión del estrés y orientación en materia de estrés ......................................

76 81 83

Prevención en materia de enfermedades transmisibles.................................................

85

Planificación y capacitación de los recursos humanos............................................................

86

5.1.

Diversidad y capacitación de los SPU comunitarios ....................................................

86

5.2.

Aspectos relativos al género de las personas en la planificación de los recursos humanos ...............................................................................................

92

Contratación y conservación en el empleo ...................................................................

93

Coordinación ...........................................................................................................................

96

6.1.

Coordinación entre los SPU..........................................................................................

96

6.2.

Coordinación entre los SPU y otros servicios...............................................................

98

La situación en materia de diálogo social y de derechos laborales ........................................

101

7.1.

Libertad sindical ...........................................................................................................

101

7.2.

El derecho de negociación colectiva.............................................................................

107

7.3.

El derecho de huelga.....................................................................................................

110

7.4.

Resolución de conflictos ...............................................................................................

113

Resumen y puntos propuestos para la discusión .....................................................................

117

Resumen..................................................................................................................................

117

Características de los servicios públicos de urgencia ................................................... Tendencias del empleo.................................................................................................. Condiciones de trabajo.................................................................................................. Seguridad y salud en el trabajo ..................................................................................... Recursos humanos ........................................................................................................ Coordinación................................................................................................................. Diálogo social y derechos en el trabajo ........................................................................

117 117 118 119 119 120 120

Puntos propuestos para la discusión........................................................................................

121

Empleo ......................................................................................................................... Condiciones de trabajo.................................................................................................. Seguridad y salud en el trabajo ..................................................................................... Planificación de los recursos humanos ......................................................................... Coordinación en los SPU .............................................................................................. La situación del diálogo social y los derechos en el trabajo ......................................... Principios rectores para los trabajadores de los SPU ....................................................

121 121 122 122 122 122 122

4.6. 5.

5.3. 6.

7.

8.

iv

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Agradecimientos La Sra. Shizue Tomoda, especialista técnico principal del Departamento de Actividades Sectoriales de la OIT, se encargó de preparar este informe. Debido a las limitaciones de tiempo para la elaboración del informe, la autora recurrió con frecuencia a diversas publicaciones y artículos de prensa obtenidos en sitios Web, a fin de conseguir la información y los datos estadísticos pertinentes. También se consultó la base de datos de la OIT en busca de las informaciones oportunas. Se agradece la ayuda prestada por todos aquellos que proporcionaron informaciones y útiles comentarios.

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Introducción La Oficina Internacional del Trabajo ha preparado el presente informe para que sirva de base en las discusiones que se llevarán a cabo en la Reunión paritaria sobre los servicios públicos de urgencia: el diálogo social en un medio en constante evolución, que se celebrará en Ginebra del 27 al 31 de enero de 2003.

Antecedentes de la Reunión En su 284.ª reunión (junio de 2002), el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió que, del 27 al 31 de enero de 2003, se celebraría una Reunión paritaria sobre los servicios públicos de urgencia: el diálogo social en un medio en constante evolución. En dicha Reunión se examinarían las siguientes cuestiones relativas a los servicios de urgencia: las tendencias de las condiciones de trabajo, la salud y la seguridad, la planificación de los recursos humanos, las estructuras de coordinación, la situación del diálogo social y los derechos en el trabajo. También se recomendó que el objetivo de la Reunión debía ser elaborar un conjunto de directrices para abordar las cuestiones planteadas más arriba y, en particular, las prácticas óptimas para salvaguardar la salud, los derechos y los intereses de los trabajadores que se ocupan de situaciones de urgencia, a partir de un informe preparado por la Oficina como base para los debates. Además, la Reunión adoptaría un informe sobre sus discusiones, así como tal vez resoluciones. El Consejo de Administración también decidió que era necesario que la Reunión fuese paritaria (los gobiernos en su calidad de empleadores públicos y los representantes de los trabajadores) y contara con la participación de ciertos representantes de los empleadores privados. Se decidió invitar a todos los gobiernos interesados, ocho representantes de los empleadores del sector privado y 25 representantes de los trabajadores. Los Grupos del Consejo de Administración nombrarían respectivamente a los representantes de los empleadores y de los trabajadores. Durante la Reunión, los representantes gubernamentales y de los empleadores formarían un solo Grupo. La Reunión paritaria forma parte del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT, cuyo propósito es facilitar el intercambio de información entre los mandantes sobre los acontecimientos laborales y sociales en relación con determinados sectores económicos, y complementar ese intercambio con investigaciones orientadas con sentido práctico sobre cuestiones sectoriales de actualidad. Se está procurando alcanzar este objetivo, entre otras formas, mediante la celebración de reuniones sectoriales internacionales de composición tripartita o paritaria con miras a: promover un mejor entendimiento de las cuestiones y los problemas específicos de cada sector; lograr un consenso tripartito internacional sobre las preocupaciones propias de cada sector y proporcionar orientación para la adopción de políticas y medidas nacionales e internacionales destinadas a abordar las cuestiones y problemas conexos, promover la armonización de todas las actividades de la OIT de carácter sectorial y actuar como centro de coordinación entre la Oficina y sus mandantes, y proporcionar asesoramiento técnico, asistencia práctica y apoyo a estos últimos para facilitar la aplicación de las normas internacionales del trabajo en los distintos sectores económicos.

Antecedentes del informe El interés suscitado por la función esencial que desempeñan los trabajadores de los servicios públicos de urgencia, sin los cuales la sociedad no puede funcionar, ha aumentado en particular desde que se produjo el ataque al World Trade Center de Nueva

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York en septiembre de 2001. Su trabajo es el más peligroso, junto con el de las fuerzas militares de combate. A menudo arriesgan su propia vida para salvar a otras personas. La función de estos trabajadores se debe ajustar constantemente como consecuencia de los cambios en la tecnología y en la naturaleza de las actividades profesionales, así como del aumento de los delitos y la violencia. La Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y trabajo del personal de extinción de incendios se celebró en Ginebra del 9 al 16 de mayo de 1990, y en ella se adoptaron conclusiones que trataban de cuestiones relativas a la condición jurídica del personal de extinción de incendios, los derechos sindicales, la igualdad de oportunidades, la determinación de las condiciones de empleo, las retribuciones, el tiempo de trabajo, la seguridad y salud en el trabajo, y los derechos de pensión. Han transcurrido doce años desde dicha reunión, sin que se haya celebrado ninguna otra sobre los bomberos u otras categorías de trabajadores de los servicios de urgencia. Por lo tanto, hay una necesidad urgente de volver a examinar la situación del diálogo social con respecto a los términos y condiciones no sólo de los bomberos, sino también del personal de la policía y de los trabajadores de los servicios médicos de urgencia — los trabajadores de primera línea encargados de recomponer las piezas rotas de este resquebrajado mundo moderno.

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1.

Los trabajadores de los servicios públicos de urgencia (SPU): quiénes son y qué hacen En el terremoto ocurrido en Kobe (Japón) en enero de 1995 murieron unas 5.500 personas y decenas de miles quedaron sin hogar. En los ataques terroristas ocurridos en septiembre de 2001 contra las torres gemelas del World Trade Center de Nueva York perdieron la vida miles de personas. El fuego y las explosiones producidos en el depósito de armas del ejército en Lagos (Nigeria) en enero de 2002 se cobraron innumerables vidas. En el incendio de un tren ocurrido en Egipto en febrero de 2002, el peor accidente ferroviario del país, murieron 364 personas. Hoy en día, gracias a las actuales redes globalizadas de los medios de comunicación, los telespectadores de todo el mundo pueden ser testigos de éstos y otros desastres naturales, accidentes espantosos y ataques terroristas premeditados que afectan a muchos seres humanos y destruyen o dañan gravemente las infraestructuras y los bienes económicos y sociales. Debido a que es tan fácil contemplar estas escenas, en ocasiones pueden parecer irreales, como si fueran escenas de películas sensacionalistas. Aunque, a los trabajadores de los servicios públicos de urgencia se les relaciona estrechamente con estos dramáticos acontecimientos, hay cientos de miles de ellos en todo el mundo cuya presencia tal vez no sea tan patente como la de los que aparecen en televisión, puesto que se ocupan de las urgencias que se producen en la vida diaria de las ciudades y zonas rurales, lejos de los focos de las cámaras de televisión. Los trabajadores de los servicios públicos de urgencia llegan en cuanto pueden al lugar de la urgencia con objeto de salvar la vida de seres humanos, evacuar a otros y reducir al mínimo los daños materiales. Su entrega a esta profesión queda plasmada en su voluntad de adentrarse en zonas peligrosas para realizar su tarea. Gracias a su sentido del deber profesional se han ganado el respeto y la admiración de las personas a las que proporcionan ayuda desde hace mucho tiempo, pero su heroísmo y dedicación quedaron reflejados en el World Trade Center de Nueva York, donde 343 bomberos y 50 agentes de la policía murieron ante la mirada de cientos de millones de telespectadores de todo el mundo, mientras trataban de rescatar a miles de trabajadores que quedaron atrapados en los edificios en llamas. Si bien los trabajadores de los servicios públicos de urgencia, que actúan en circunstancias extremas, cuentan con la admiración y el respeto de las personas a las que atienden, se han realizado pocos estudios internacionales con miras a examinar y comparar la situación de estos trabajadores en diferentes países en lo que se refiere a sus condiciones de trabajo, derechos fundamentales de los trabajadores y otras cuestiones pertinentes. Por lo tanto, el presente informe tiene por objeto examinar estas cuestiones, así como ciertos aspectos de la seguridad y salud en el trabajo, la planificación y formación de los recursos humanos, y la situación del diálogo social en lo tocante a los trabajadores de los servicios públicos de urgencia, mediante la recopilación y análisis de información y datos estadísticos procedentes de todo el mundo y de fácil acceso. Este estudio debería situar en una perspectiva apropiada la aportación de los trabajadores de los servicios públicos de urgencia a la seguridad de la sociedad y contribuir a mejorar los servicios públicos de urgencia, de manera que también mejorase la seguridad del público en general.

1.1.

Los trabajadores de los SPU abarcados en este informe En los servicios de urgencia y rescate destinados al público puede participar una amplia gama de categorías de trabajadores, en función de la naturaleza y la magnitud del incidente. El personal militar suele ocuparse de las situaciones provocadas por desastres naturales, mientras que los bomberos y la policía acuden en caso de incendio o accidente

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de tráfico, si bien normalmente sus tareas están bastante diferenciadas. Los trabajadores de los servicios médicos de urgencia, como los enfermeros de urgencias médicas y el personal paramédico, ya sea procedentes de servicios de ambulancia y centros médicos locales o de cuerpos de bomberos dirigidos por las autoridades municipales o locales, también suelen participar habitualmente en los casos de accidente o incendio en que es necesario realizar operaciones de rescate. La policía también acude a los lugares donde se han cometido delitos utilizando armas de fuego, en cuyo caso las operaciones de rescate son a menudo delicadas y peligrosas. Nada más producirse el ataque contra el World Trade Center, muchos operadores de máquinas tuvieron que manejar excavadoras (bulldozers), grúas y elevadores, mientras los trabajadores metalúrgicos serraban vigas, instalaban sistemas temporales de apoyo en las zonas de búsqueda y ayudaban a retirar los escombros. Los trabajadores de los medios de comunicación instalaron líneas temporales de comunicación y líneas eléctricas nuevas en las empresas, y restablecieron los servicios. Los trabajadores del transporte también se podrían considerar trabajadores de los servicios públicos de urgencia, ya que se tiene conocimiento de que unos 1.000 conductores de autobuses y ferrocarriles que ese día estaban trabajando en las proximidades del lugar en que se produjo el ataque ayudaron a evacuar a los pasajeros del lugar. Los trabajadores sociales y los psicólogos también pueden participar en los trabajos de urgencia, puesto que no sólo numerosas víctimas sino también los propios trabajadores encargados del rescate quedaron traumatizados y necesitaron ayuda para poder volver a una vida normal. Si bien todas estas categorías de trabajadores, y posiblemente otras, pueden colaborar en los servicios públicos de urgencia, en el presente informe sólo se abarcará a los trabajadores de primera línea de urgencia, como los bomberos, policías y trabajadores de los servicios médicos de urgencia. De este modo, los debates que se celebren en la Reunión paritaria sobre los servicios públicos de urgencia podrán centrarse en temas más estrechamente delimitados, en lugar de tratar de abarcar demasiadas categorías de trabajadores, lo cual podría dar lugar a discusiones poco precisas. Tampoco habría que olvidar que existen millones de bomberos voluntarios en todo el mundo, tanto en ciudades como en zonas rurales, que realizan operaciones de rescate y extinción de incendios en casos de urgencia. Si bien el presente informe no incluye a estos trabajadores, puesto que su ocupación principal no es esa, tal vez se aluda a ellos en relación con temas específicos tratados en el informe.

1.2.

Características de los SPU

1.2.1. Servicios de extinción de incendios Los bomberos tal vez constituyan el grupo más emblemático de los servicios públicos de urgencia. Históricamente, la lucha contra incendios comenzó como un servicio privado encargado de reducir al mínimo los daños materiales producidos por los incendios, que sólo estaba destinado a las personas que pagaban sus primas de seguro. En casi todos los países resultó evidente que era más práctico y útil convertirlo en un servicio público en el marco de las responsabilidades de los gobiernos municipales o locales, aunque siguen existiendo servicios privados de extinción de incendios, sobre todo en la industria 1. Cada año, en los incendios y otras situaciones de urgencia mueren y resultan heridas innumerables personas y se destruyen bienes por valor de miles de millones de dólares en

1

Véase OIT: Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo, cuarta edición, volumen III, pág. 95.2, documento en el que se basa gran parte de la información que figura en este capítulo.

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todo el mundo. Los bomberos ayudan a proteger la población contra estos peligros mediante la organización de actividades de prevención de incendios y la intervención rápida en el lugar del incendio o el accidente. Cuando están de servicio, deben estar preparados para responder inmediatamente a las llamadas. La norma europea pertinente les exige llegar al lugar de la urgencia en un plazo de 10 minutos después de recibir la llamada de asistencia. Debido a que su trabajo implica realizar operaciones peligrosas, los bomberos requieren una organización y un trabajo en equipo cuidadosamente planeados bajo la dirección de un superior. En los casos de incendio, manejan bombas que alimentan mangueras de alta presión, colocan escaleras para echar agua al fuego, rescatan víctimas y prestan primeros auxilios, ventilan las zonas donde hay humo y reducen al mínimo los daños materiales. Además, actúan como enfermeros de urgencias médicas y personal paramédico, puesto que hoy en día la mayoría de los cuerpos de bomberos ofrecen servicios de ambulancia a las víctimas de incendios y accidentes. Por tanto, están formados no sólo en materia de técnicas de extinción de incendios, sino también de procedimientos médicos de urgencia. Debido a que su trabajo les exige realizar operaciones peligrosas rápidamente y bajo gran presión, deben mantener un nivel de forma física elevado y una gran fortaleza psicológica para poder prestar los servicios que la población espera de ellos. Durante las horas de servicio en que no están atendiendo una urgencia, los trabajadores velan por el funcionamiento y mantenimiento correctos de los vehículos y equipos de extinción de incendios, incluidos los equipos de protección personal, mediante la realización de ejercicios de rutina con objeto de estar preparados para hacer frente a situaciones de urgencia en todo momento. También asumen la responsabilidad jurídica en lo que se refiere a las inspecciones de seguridad encaminadas a prevenir incendios en los edificios y a la vigilancia dentro de las comunidades para reducir el riesgo de incendios. Cuadro 1.1. Incidentes atendidos por las brigadas contra incendios de Nueva Zelandia, 1996-1998 Hasta el 30 de junio

1996

1997

1998

15.108

17.094

21.054

Urgencias por sustancias peligrosas

2.061

2.181

2.002

Accidentes de tráfico

5.930

7.147

7.726

Urgencias médicas

1.229

2.239

3.433

Otras urgencias

4.522

5.274

5.334

Falsas alarmas

17.776

20.088

22.448

Total de incidentes atendidos

46.646

54.023

61.997

Incendios

Fuente: http://www.fire.org.nz.

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Cuadro 1.2. Número total de salidas de las brigadas contra incendios de Irlanda, 1996-1999 Incidentes

1996

1997

1998

1999

Servicios de ambulancia

70.146

71.280

86.404

90.236

Incendios

12.018

11.143

9.853

25.141

1.329

1.925

1.853

n.c.

390

404

315

n.c.

Rescates

36

83

78

n.c.

Materiales peligrosos

87

219

233

n.c.

Otros incidentes

2.722

2.278

2.256

n.c.

Llamadas malintencionadas

2.747

2.626

1.862

n.c.

Llamadas de buena fe

2.728

2.955

3.898

n.c.

92.206

93.714

124.051

115.377

Accidentes de tráfico Inundaciones

Número total

n.c.: No consta. Fuente: http://irishfireservices.com/pages/dfbcontrolroom.html.

El gráfico 1.1 muestra el número de operaciones realizadas en 2000 por el Cuerpo de Bomberos de Tokio, desglosado por tipo de servicios ofrecidos. Las cifras muestran que este Cuerpo prestó servicios médicos de urgencia («salidas de ambulancias») con mucha más frecuencia que otros servicios, aunque este cuadro no indica la magnitud de cada operación en términos de número total de horas que necesita un bombero para controlar cada incidente. En el cuadro 1.1 se presenta el número de incidentes que han atendido las brigadas contra incendios de Nueva Zelandia entre 1996 y 1998, por tipo de operación. Si bien los bomberos de Nueva Zelandia también hacen frente a muchos otros incidentes que no están relacionados con los incendios y que caen dentro de su responsabilidad, los incendios constituyen casi una tercera parte de todos los incidentes de los que se ocupan. El cuadro 1.2 muestra la naturaleza de las actividades que han realizado las brigadas contra incendios de Irlanda entre 1996 y 1999, de las cuales los servicios de ambulancia representan un porcentaje significativo. Gráfico 1.1. Operaciones realizadas por el Cuerpo de Bomberos de Tokio en 2000 Número de operaciones

700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 Extinción de incendios

Rescate

Manipulación de materiales peligrosos

Salidas de ambulancias

Tipo de operación

Fuente: Información basada en los datos disponibles en el sitio de Internet http://www.tfd.metro.tokyo.jp/eng/vol.htm (sólo en inglés).

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Los cuadros 1.1 y 1.2 parecen indicar que la manipulación de sustancias peligrosas y el control de situaciones peligrosas se han convertido en una parte importante de las actividades que desempeñan actualmente los cuerpos de bomberos. Esto es un reflejo de la sociedad moderna, en la que los accidentes laborales y los incendios están cada vez más asociados a sustancias químicas, biológicas e incluso radioactivas peligrosas que pueden suponer un grave peligro no sólo para quienes se encuentran en el entorno próximo al incidente, sino también en las ciudades y comunidades vecinas. Estos cambios que se producen en la forma de luchar contra los incendios plantean una serie de cuestiones sobre las condiciones de trabajo, la formación, los equipos de protección, etc. El hecho de que el número total de incidentes atendidos por las brigadas contra incendios de Nueva Zelandia e Irlanda se incrementara considerablemente en pocos años debería preocupar a las autoridades locales y municipales, así como a la población. Habría que ocuparse adecuadamente del problema resultante del aumento del número de falsas alarmas que atienden las brigadas contra incendios, con objeto de garantizar que los escasos recursos disponibles se inviertan donde más se necesiten. El Reino Unido proporcionó información que también confirma las tendencias observadas en Nueva Zelandia e Irlanda. En 1993, los cuerpos de bomberos de Inglaterra y País de Gales atendieron más de 900.000 incidentes, cifra casi cinco veces mayor que la registrada en 1953. Si bien el 75 por ciento de los incidentes de que se ocuparon los cuerpos de bomberos en 1953 eran incendios, esta proporción se redujo al 40 por ciento en 1993. El número de falsas alarmas aumentó apreciablemente, hasta representar el 40 por ciento de todos los incidentes en 1993, y se ha comunicado que más de un tercio fueron intencionadas 2. En Berlín, el Cuerpo de Bomberos y Rescate de la ciudad recibió en 1994 un total de 280.155 llamadas, de las cuales sólo el 5 por ciento tenían relación con la lucha contra incendios, mientras que el 68 por ciento se referían a servicios médicos de emergencia y el 8 por ciento a rescates técnicos. Entre los demás incidentes registrados figuraban la manipulación de material peligroso, que supuso el 2 por ciento de las llamadas, y cinco incidentes relativos a explosivos. El Cuerpo de Bomberos y Rescate de Berlín también recibió un gran número de falsas alarmas, que representaron el 17 por ciento de todas las llamadas recibidas 3.

1.2.2. Servicios de policía Los agentes de policía protegen a la población mediante el mantenimiento del orden público y la investigación y prevención de delitos, con ayuda de tácticas apropiadas y de métodos y procedimientos de investigación habituales. Como resultado de los abusos cometidos en el pasado en numerosas sociedades, y debido a la persistente probabilidad que existe hoy en día de que se sigan cometiendo esos mismos abusos en algunas sociedades, la policía es tal vez objeto de una vigilancia mayor que otros cuerpos de los servicios públicos de urgencia, y la sociedad en general ha impuesto unos límites estrictos sobre su forma de utilizar la fuerza contra los ciudadanos. El «objeto de control» de la policía es otro ser humano, y esto puede generar situaciones de incertidumbre y plantear interrogantes sobre el debido respeto de los derechos humanos, situación a la que los bomberos y los trabajadores de los servicios públicos de urgencia no se enfrentan habitualmente. No obstante, las actuales fuerzas de la policía hacen hincapié en el

2

The Audit Commission: In the line of fire, National Report, HMSO, Londres, 1995, pág. 8.

3

H. M. Herweg, H. de Vries: «The Berlin fire service», Fire Chief, agosto de 1997, pág. 92.

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establecimiento de una policía comunitaria en la que los residentes participen tanto en la definición como en la resolución de los problemas en colaboración con la policía. El trabajo de la policía también puede ser peligroso, y la tasa de accidentes y muertes entre los agentes es mayor que en muchas otras profesiones, como lo muestra el presente informe en el capítulo sobre la seguridad y salud en el trabajo. Esto se debe a los riesgos que corren cuando detienen a presuntos delincuentes y hacen frente a todo tipo de situaciones de urgencia, incluidos los incendios y explosiones industriales, los atentados terroristas, los incidentes relacionados con la toma de rehenes y los accidentes de tráfico, en los que pueden entrar en juego operaciones de rescate peligrosas y delicadas. Los agentes de policía uniformados suelen trabajar para las autoridades regionales, locales o municipales, aunque en algunos casos pueden estar empleados por gobiernos nacionales o federales. Entre las tareas que realizan cabe citar las de patrullar, responder a llamadas de socorro, dirigir el tráfico en los lugares donde se han producido incendios u otros incidentes que requieren actuar con urgencia, prestar primeros auxilios a las víctimas de accidentes de tráfico, investigar delitos y detener a los presuntos delincuentes. El cuadro 1.3 muestra los tipos de actividades en que participaron los agentes de policía del cantón de Ginebra (Suiza) durante el período 1996-2000, mientras que el gráfico 1.2 muestra los tipos de delitos a que hicieron frente los agentes de policía de Chicago en 2001. Si bien las actividades y la naturaleza de los delitos considerados tal vez no sean representativas de aquellas a las que hacen frente los agentes de policía en ciudades de tamaño similar de otras partes del mundo, este cuadro y este gráfico dan una información útil de la naturaleza de las responsabilidades de la policía y los casos de los que tratan los agentes de policía en general. En Sri Lanka, la policía declara que se ocupa de llamadas urgentes relativas a muertes no naturales, siniestros, peleas y querellas entre ciudadanos, personas enfermas y heridas, niños perdidos, actividades delictivas, peticiones y quejas relativas a rescates, personas, viviendas y vehículos sospechosos, paquetes o equipajes abandonados y objetos sospechosos 4. Si bien la policía en general es responsable de llevar a cabo estas tareas, el hecho de que la policía de Sri Lanka haya hecho resaltar determinados tipos de incidentes constituye una triste recordación de las repercusiones violentas que tuvieron en la sociedad los conflictos étnicos de que ha sido testigo el país durante los dos últimos decenios. Cuadro 1.3. Actividades policiales realizadas en el Cantón de Ginebra (Suiza), 1996-2000 (número de incidentes de diferentes tipos) Actividades

1996

1997

1998

1999

2000

Detenciones

3.822

4.243

4.458

4.526

4.976

Levantamiento de cadáveres

253

247

294

339

369

Evacuaciones

505

540

631

Sin datos

705

45.977

44.442

52.130

53.432

54.691

2.866

2.732

3.326

3.664

3.248

Vigilancia de manifestaciones

106

125

136

160

173

Seguridad para las visitas oficiales

393

356

353

387

403

Llamadas de urgencia y otro tipo Transporte de heridos

Fuente: http://www.geneve.ch/police/statistiques.html.

4

8

Véase: Policía de Sri Lanka, sitio de Internet http://www.police.lk/divisions/emergency.html.

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Gráfico 1.2. Número de incidentes delictivos violentos de los que se ocupó el Departamento de Policía de Chicago en 2001, por tipo de delito

30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Homicidios

Agresiones graves

Robos

Delitos sexuales

Fuente: Información basada en datos disponibles en el sitio Web http://ci.chi.il.us/CommunityPolicing/.

1.2.3. Servicios médicos de urgencia (SMU) Los trabajadores empleados en los servicios médicos de urgencia (SMU) pueden recibir el nombre de personal de transporte de las ambulancias, enfermeros de urgencias médicas, personal auxiliar u otros términos, dependiendo del país en que trabajen, su formación y el nivel de calificación que posean. Por regla general, un equipo de SMU está compuesto de operadores encargados de recibir las llamadas de urgencia, equipos de primeros auxilios, enfermeros de urgencias médicas, personal paramédico y enfermeros y médicos de urgencia. Los operadores encargados de las llamadas de urgencia reciben estas llamadas, obtienen información esencial (la naturaleza del incidente, su situación geográfica, las personas implicadas, etc.) y envían ayuda. Normalmente, los agentes de policía y los bomberos, que en general han recibido formación paramédica, son los primeros en llegar al lugar de la urgencia, donde ayudan a las víctimas hasta que llega el equipo de los SMU. Por su parte, los enfermeros de urgencias médicas reciben diferentes tipos y niveles de formación, entre los que figuran la conducción de ambulancias, la asistencia en caso de rescate y la prestación de atención básica de urgencia. El personal paramédico es el más calificado. Están autorizados a prestar asistencia médica en el lugar del incidente o en la ambulancia de camino al hospital, con la ayuda de médicos que dan instrucciones por radio. Los enfermeros de urgencias están formados para ocuparse de los pacientes a su llegada al hospital, donde establecen su historia clínica con objeto de hacérsela llegar a los médicos. Los médicos de urgencias están especializados en los casos de urgencia resultantes de accidentes o enfermedades. El presente informe trata esencialmente de los trabajadores de los SMU, como los enfermeros de urgencias médicas y el personal paramédico. Los trabajadores de los SMU se encargan de reanimar, estabilizar y dar el primer tratamiento a las personas heridas, enfermas o que se encuentran en circunstancias de las que no pueden salvarse por sí mismas. Como muestran el gráfico 1.1 y los cuadros 1.1, 1.2 y 1.3, otros trabajadores de los servicios públicos de urgencia como los bomberos y la policía, pero sobre todo los bomberos, también participan en gran medida en los SMU. Además de los bomberos y la policía contratados por gobiernos municipales y locales y de los trabajadores de los SMU empleados por hospitales públicos, también existen numerosos trabajadores de los SMU empleados por servicios de ambulancia y centros médicos privados. El objeto de control para todos los trabajadores de los SMU es el

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paciente o víctima a la que tratan de ayudar, y su tarea parece estar relativamente bien definida, excepto cuando la víctima actúa de manera abusiva o amenazadora bajo la influencia del alcohol o las drogas. Por lo general, los trabajadores de los SMU se ocupan de las lesiones resultantes de accidentes de tráfico, ataques cardíacos, ahogamientos, partos no previstos, envenenamientos, disparos por arma de fuego u otros tipos de heridas que requieren atención médica urgente. Normalmente trabajan en equipos de dos personas y utilizan vehículos especialmente equipados, acuden rápidamente al lugar de la urgencia, determinan la naturaleza y el grado de las heridas o la enfermedad de los pacientes, y aplican directrices y procedimientos estrictos con objeto de proporcionar la atención urgente necesaria. Algunas circunstancias son suficientemente sencillas para tratarlas siguiendo las normas y directrices generales. Sin embargo, los problemas más complicados sólo se pueden solucionar siguiendo paso a paso las indicaciones dadas por radio por médicos debidamente preparados. Durante el traslado de los pacientes a los centros médicos, un enfermero de urgencias médicas conduce mientras el otro controla las constantes vitales del paciente y proporciona cuidados adicionales según se requiera. El gráfico 1.3 muestra el número de víctimas mortales y heridos registrado en Irlanda entre 1990 y 1999 como consecuencia de accidentes de tráfico. Si bien el número de víctimas mortales se mantuvo más o menos estable durante ese período, el número de heridos aumentó, quizás debido a la creciente dependencia de la sociedad de los automóviles y al crecimiento económico de los últimos decenios. El gráfico 1.3 no pretende ofrecer una visión general de las actividades de los trabajadores de los SMU, puesto que sólo se refiere a los accidentes de tráfico por carretera. No obstante, pone en evidencia que los accidentes de carretera representan una proporción cada vez mayor de la labor de los trabajadores de los SMU, ya sea de los trabajadores contratados por departamentos contra incendios o por servicios de ambulancias vinculados a centros médicos. Obviamente, el gráfico no indica la tendencia general del volumen de trabajo de los empleados de los SMU del país, ya que éstos se ocupan de muchos otros tipos de urgencias médicas además de los accidentes de carretera. Gráfico 1.3. Víctimas mortales y heridos en accidentes de carretera en Irlanda, 1990-1999 (número de casos) 14.000 12.000 10.000 8.000

Víctimas mortales Heridos

6.000 4.000 2.000 0 1990

1992

1994

1996

1998

1999

Fuente: Información basada en datos disponibles en el sitio Web http://ambulance.eire.org/Amb_Info/statistics.htm.

10

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1.3.

Elementos comunes de los SPU Los servicios públicos de urgencia han de ocuparse de situaciones excepcionales que se producen en la sociedad y suponen una amenaza para la vida y, por lo tanto, los trabajadores de estos servicios deben hacer frente a acontecimientos y circunstancias que se salen de la rutina de la vida diaria. Si bien cada una de las tres principales ocupaciones a las que se hace referencia en el presente informe tiene sus propios peligros, riesgos y tradiciones, las tres comparten algunas características comunes. Ante todo, su principal objetivo es rescatar o proteger a personas que necesitan ayuda exterior y, su objetivo secundario, es proteger los bienes para evitar su destrucción o daño. Los trabajadores de los servicios públicos de urgencia suelen atravesar períodos de relativa calma e inactividad o de trabajo tranquilo y rutinario, interrumpidos por períodos de gran estrés psicológico y actividad física. Cuando responden a urgencias, hacen frente a peligros o se exponen a riesgos elevados que no son habituales para los trabajadores comunitarios que no realizan sus funciones en los servicios públicos de urgencia. Se rigen por códigos de conducta estrictos cuyo objeto es garantizar un trabajo en equipo eficaz, y sus prestaciones deben responder a altas expectativas de rendimiento. También han de trabajar en el marco de una jerarquía o cadena de mando rígidas con el fin de reducir la incertidumbre y garantizar que se cumplan estrictamente los procedimientos, de modo que el incumplimiento de éstos puede acarrear una sanción grave. Los servicios de lucha contra incendios y de policía, en particular, están organizados y gestionados según esquemas casi militares, como a menudo queda reflejado en su sistema de rangos. La organización de estos servicios públicos de urgencia, y sobre todo los servicios de lucha contra incendios y de policía, muestra las condiciones extremas en que desempeñan sus misiones. Por lo tanto, se debería volver a examinar el empleo y las cuestiones laborales relativas a estos trabajadores habida cuenta de las circunstancias en las que diariamente trabajan y prestan sus servicios.

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11

2.

Tendencias y cuestiones de empleo En los últimos decenios, los servicios públicos de urgencia (SPU) de muchos países han experimentado reformas con objeto de atender las necesidades en constante evolución de la sociedad. Por ejemplo, un número creciente de ciudadanos preocupados por la seguridad en una sociedad cada vez más urbanizada está exigiendo que se presten más servicios de policía. Los progresos logrados en las técnicas de construcción pueden reducir el número y la gravedad de las urgencias provocadas por incendios, mientras que los avances en la tecnología empleada en los vehículos y equipos de lucha contra incendios pueden reducir el tamaño de las dotaciones de bomberos. Las sociedades con una población en proceso de envejecimiento y las que están cada vez más motorizadas, en las cuales las personas corren un mayor riesgo de tener accidentes de tráfico, pueden precisar una ampliación de los servicios médicos de urgencia (SMU). El crecimiento de la población por sí solo incrementará la demanda de servicios públicos de urgencia. Aparte de los factores sociales y demográficos que inciden en la demanda de servicios públicos de urgencia, y por tanto en los niveles y perspectivas de empleo en estos últimos, las políticas presupuestarias gubernamentales que se aplican en coyunturas políticas en proceso de cambio también tienen importantes repercusiones en el empleo de los trabajadores de los servicios públicos de urgencia, ya que la gran mayoría de ellos son funcionarios públicos remunerados con cargo a los ingresos del Estado. Los recursos nacionales siempre resultan escasos en comparación con el número de programas que necesitan financiación pública, y muchos gobiernos afectados por fuertes restricciones presupuestarias se han visto obligados a reducir las asignaciones destinadas a los servicios públicos de urgencia. Si bien parece menos probable que se considere la posibilidad de privatizar los servicios públicos de urgencia, en particular los servicios de bomberos y de policía, que los sectores de las telecomunicaciones, las empresas de servicios públicos, los transportes o la salud, en algunos países existe, no obstante, una clara tendencia a recurrir a la subcontratación y a la privatización de determinados componentes de estos servicios. Cualesquiera que sean las razones de estas tendencias, se trata de tener presente cuál es la mejor manera de asignar recursos limitados a diversos servicios a fin de maximizar la seguridad de la población, a la vez que se garantiza la igualdad de acceso de todos los ciudadanos a servicios de calidad. En las estadísticas en materia de empleo disponibles sobre los trabajadores de los servicios públicos de urgencia de muchos países, no suele aparecer desglosada la lista de los trabajadores a tiempo completo y voluntarios que forman parte del personal de extinción de incendios, ni se hace una distinción clara entre los bomberos y los trabajadores de los SMU empleados por numerosos gobiernos locales o autoridades municipales. Esto dificulta el análisis sistemático y comparativo de los datos sobre las tendencias y cuestiones relativas al empleo. Por ello, en esta parte del informe se tratará de escoger y presentar algunas de las cuestiones más destacadas que puedan proporcionar una base útil para las discusiones que se celebrarán en la Reunión paritaria.

2.1.

Servicios de bomberos El cuadro 2.1 muestra la población, el número de bomberos y el número de habitantes por cada bombero en determinados países europeos. Si bien en la fuente de la información1 no se indicaba el año al que correspondían los datos, el sitio fue actualizado el 4 de

1

12

http://www.dibraned.nl/algemeen/statist.html.

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diciembre de 2000. Si se comparan las cifras relativas a la población facilitadas en el cuadro con las últimas cifras procedentes de fuentes fidedignas, se puede concluir con toda certeza que la información data al menos de algunos años. En la fuente no se especificaba si los datos correspondientes a todos los países incluían a los bomberos tanto profesionales como voluntarios, pero según información procedente de otras fuentes, ambas categorías suelen considerarse conjuntamente en muchos de estos países. El cuadro da al menos una idea del alcance de los servicios de extinción de incendios proporcionados. En los países europeos, hay por término medio un bombero por entre 1.000 y 1.200 habitantes 2. En muchos de los países enumerados en el cuadro, el número de bomberos por cada habitante es mucho más elevado, aunque éste no sea el caso de Italia, Grecia o Bulgaria. Esto tal vez se deba a que el número de bomberos en estos tres países no incluye a los bomberos voluntarios, de modo que el número de habitantes por cada bombero es más elevado. Cuadro 2.1. Relación entre población y número de bomberos en varios países europeos País

Población (en miles)

Número de bomberos

Número de habitantes por bombero

147.700

252.375

585

Alemania

79.800

1.162.819

69

Reino Unido

57.566

60.430

953

Francia

55.700

238.440

234

Italia

57.000

28.000

2.036

Rumania

22.760

154.650

147

Países Bajos

14.000

26.238

534

Hungría

10.500

99.140

106

Bélgica

10.022

16.458

609

Grecia

10.000

6.400

1.563

Suecia

8.500

23.000

370

Bulgaria

8.500

5.910

1.438

Austria

7.796

294.340

26

Suiza

6.750

210.500

32

Dinamarca

5.130

6.700

765

Finlandia

4.975

19.895

250

Noruega

4.257

14.210

300

Irlanda

3.500

3.160

1.108

Rusia, Federación de

Fuente: http://www.dibraned.nl/algemeen/statist.html. La fuente indica que los datos que figuran en el sitio de Internet se actualizaron el 4 de diciembre de 2000. El número de habitantes por cada bombero se calculó dividiendo la cifra correspondiente a la población por el número de bomberos que figura en el sitio de Internet.

Por el contrario, en Malí (Africa Occidental) parece haber 329 bomberos para una población de 11 millones de personas, es decir, un bombero por cada 33.435 habitantes. El país es objeto de fuertes restricciones presupuestarias y al parecer el presupuesto anual previsto para los servicios de bomberos es inferior a 200 millones de francos CFA, cantidad apenas suficiente para comprar un coche de bomberos totalmente equipado. Si bien no se dispone de información comparable de otros países en desarrollo, es probable

2

Esta y las siguientes cifras relativas a Malí figuran en el número especial de GEO titulado «Pompiers du monde», mayo de 2002.

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que la falta de recursos sea un problema común y que los bomberos en esos países tengan dificultades en prestar los servicios necesarios de la mejor manera posible. El cuadro 2.2 muestra los niveles de financiación de los servicios de bomberos correspondientes a 1998-1999 y 1999-2000 en los distintos Estados y Territorios de Australia. Entre las fuentes de financiación figuran subvenciones de los Estados federales y de los gobiernos locales, así como gravámenes a las compañías de seguros y los propietarios de bienes y tarifas a los usuarios. La financiación total aumentó de 1998-1999 a 1999-2000 en la mayoría de las zonas, excepto en el Territorio de la Capital Australiana y en el Territorio del Norte, mientras que la financiación en Tasmania se mantuvo al mismo nivel. Sin embargo, tras estudiar las fuentes de financiación, resulta evidente que el número de subvenciones gubernamentales descendió considerablemente entre 1998-1999 y 1999-2000. El importe total correspondiente a las subvenciones del gobierno para todo el país descendió de 301.850.000 dólares australianos (el 28 por ciento de la financiación total) a 249.690.000 (el 21 por ciento del total). Asimismo, el importe total correspondiente a los gravámenes aumentó de 722.260.000 dólares australianos, es decir, el 67 por ciento de la financiación total, a 856.080.000 dólares (el 72 por ciento del total). En lo que respecta a las tarifas de los usuarios, su proporción con respecto a la financiación total aumentó en todas las zonas excepto en Queensland, donde se mantuvo en el 5 por ciento de la financiación total, y en Tasmania, donde se redujo del 18 al 16 por ciento del total. En el Territorio de la Capital Australiana, estas tarifas aumentaron del 21 al 29 por ciento del total 3. No está claro cómo los cambios que se han producido en las proporciones de las diferentes fuentes de financiación incidirán en el empleo de bomberos; se puede dar por supuesto que todo incremento de la financiación total tendrá efectos positivos en el empleo, independientemente de cuáles sean las fuentes de financiación. No obstante, la proporción mayor de tarifas que pagan los usuarios con respecto a la financiación total puede indicar la evolución futura de los servicios de bomberos. Cuadro 2.2. Financiación de los servicios de bomberos en Australia (en millones de dólares australianos, precios actuales) Años

Estados y territorios Nueva Gales del Sur

Victoria Queensland

Australia Australia Occidental Meridional

Tasmania

Territorio de la capital australiana

Territorio del Norte

Total

1998-1999

368

265

196

80

82

34

33

20

1.078

1999-2000

421

273

220

97

105

34

21

19

1.190

Fuente: http://www.pc.gov.au/gsp/2001/index.htm.

El cuadro 2.3 muestra los efectivos de los servicios de lucha contra incendios en los Estados y Territorios de Australia en 1999-2000, por categoría de trabajadores. Además de los datos que figuran en el cuadro, el 3 de diciembre de 1997 la Fundación Evatt proporcionó información que indica que en 1995-1996 el área metropolitana de Perth (Australia Occidental) contaba con 1.002 bomberos, de los cuales 840 formaban parte del personal operativo y 162 del personal de apoyo. Estos trabajadores recibieron ayuda de 2.465 voluntarios de todo el Estado y de 20.000 voluntarios de las brigadas de lucha contra

3

Gobierno de Australia: Report on Government Services 2001: Emergency management, disponible sólo en inglés en la página http://www.pc.gov.au/gsp/2001/index.html.

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los incendios de monte 4. Dicho de otro modo, el número total de trabajadores profesionales y de apoyo en Australia Occidental aumentó de 1.002 en 1995-1996 a 1.022 en 1999-2000, a pesar de que el número de bomberos profesionales descendió de 840 a 824. El número total de voluntarios también disminuyó de 23.465 a 20.047. Cuadro 2.3. Número de bomberos profesionales y voluntarios en Australia, 1999-2000 Categoría de trabajadores

Estados y territorios Australia Tasmania Territorio Territorio Nueva Victoria Queensland Australia Occidental Meridional de la capital del Norte Gales australiana del Sur

Profesionales

Total

3.504

1.776

2.217

824

742

240

242

192

9.737

447

759

350

198

95

159

56

44

2.108

Voluntarios

68.893

65.166

44.000

20.047

16.640

4.901

514

1.940

222.101

Total

72.844

67.701

46.567

21.069

17.477

5.300

812

2.176

233.946

Personal de apoyo

Fuente: http://www.pc.gov.au/gsp/2001/index.html.

La mayoría de los países cuentan con bomberos tanto profesionales como voluntarios o auxiliares para proteger a las comunidades y a los ciudadanos contra los incendios y otras situaciones de urgencia. En muchos países, el número de voluntarios supera con creces al de profesionales; por ejemplo, en Australia el 95 por ciento del personal de bomberos es voluntario, como queda reflejado en el cuadro 2.3. Puesto que resultaría demasiado costoso para las pequeñas comunidades disponer de muchos trabajadores a tiempo completo, cuentan con la ayuda de voluntarios que normalmente trabajan por cuenta propia o en los alrededores y a los que se puede recurrir en caso de urgencia inmediata. Ahora bien, los municipios grandes también cuentan con personal voluntario. A partir de abril de 2001, las autoridades metropolitanas de Tokio han contratado a 17.537 miembros uniformados del personal de lucha contra incendios y a 456 no uniformados asignados a 80 parques de bomberos (cuadro 2.4). Las autoridades de la ciudad también contaron con el apoyo de 26.257 voluntarios en las zonas que estaban bajo su jurisdicción 5. Esta cifra incluye a los aproximadamente 16.000 voluntarios adscritos a las 58 brigadas de bomberos situadas en las 23 subdivisiones municipales, una de las zonas con mayor densidad de población del mundo, mientras que el resto fueron asignados a zonas menos pobladas y a pequeñas islas. En todo el Japón, el número total de voluntarios descendió de 983.014 en 1993 a 944.134 en 2001. No se dispone del número total de bomberos profesionales en todo el país. Cuadro 2.4. Número de bomberos profesionales y voluntarios en Tokio (1.º de abril de 2001) Profesionales Uniformados No uniformados Total

17.537 456 17.993

4

Fundación Evatt: The state of emergency services, documento de trabajo encargado por el Sindicato de Empleados de la Brigada de Bomberos de Nueva Gales del Sur, 3 de diciembre de 1997, disponible en la dirección http://fbeu.labor.net.au/media/19971203_Eva97.html.

5

Las cifras relativas al Cuerpo de Bomberos de Tokio están disponibles en las direcciones http://www.tfd.metro.tokyo.jp/eng/ y http://www.fdma.go.jp/syobodan/osirase.html.

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15

Voluntarios En las 23 subdivisiones municipales

16.000

En los distritos de Tama

8.804

En las islas

1.453

Total

26.257

Fuente: http://www.tfd.metro.tokyo.jp/eng/vol.htm.

En Berlín, en 1996 había 4.660 trabajadores en los servicios de lucha contra incendios, de los cuales 3.951 eran miembros del personal operativo, 173 cadetes y 536 empleados administrativos asignados a 37 parques de bomberos diferentes. Además, se contaba con la ayuda de 1.338 bomberos voluntarios, de los cuales 75 eran mujeres, en 62 brigadas voluntarias de bomberos. En toda Alemania, en 1992 había alrededor de 34.000 profesionales y un 1.300.000 de voluntarios, asignados a 24.000 cuerpos de bomberos que tenían su base de operaciones en 35.000 parques de bomberos. El estancamiento económico que ha sufrido Alemania en los últimos años también está afectando gravemente a su servicio de bomberos, a medida que disminuye la financiación pública. En consecuencia, se han reducido los niveles de contratación en la mayoría de los cuerpos de bomberos. Por ejemplo, una sección que antes estaba integrada por 22 miembros ahora ha quedado reducida a entre ocho y 12. Puesto que los bomberos profesionales desean mantener lo que consideran un nivel mínimo de plantilla, existen conflictos relativos a las asignaciones presupuestarias entre los servicios profesionales y voluntarios. Con objeto de mantener la financiación actual, algunos cuerpos de bomberos profesionales quieren recortar los fondos destinados a los voluntarios, mientras que los cuerpos voluntarios consideran que esta medida es imprudente. Dado que el presupuesto asignado a los voluntarios sólo representa cerca del 8 por ciento del presupuesto general previsto para los servicios de lucha contra incendios y los SMU, el recorte presupuestario de los voluntarios no sería de gran ayuda. Los servicios de bomberos de Alemania, como los de muchos otros países del mundo, están luchando por mantener los servicios que prestan a un nivel satisfactorio con recursos cada vez más limitados 6. En 1999, la plantilla de bomberos de Irlanda se componía de 3.190 empleados, de los cuales 1.222 eran bomberos a tiempo completo y 1.968 bomberos auxiliares o de reserva, asignados a unos 220 parques de bomberos supervisados por unas 37 entidades locales en materia de lucha contra incendios 7. Dublín contaba con una plantilla de 800 empleados asignados a 11 parques de bomberos permanentes y cuatro parques de reserva 8, pero no fue posible obtener el desglose de esos 800 trabajadores en empleados a tiempo completo y auxiliares. En 2000, los Países Bajos contaban con 4.138 bomberos profesionales y 25.594 voluntarios 9. En 2001, Nueva Zelandia contaba con 1.690 bomberos profesionales, además de los 434 miembros del personal directivo y auxiliar, tanto a tiempo completo como a tiempo parcial, y con 74 trabajadores en el centro de comunicaciones. Estos bomberos recibían el

6

H. M. Herweg, H. de Vries: «The Berlin fire service», en Fire Chief, agosto de 1997, pág. 90.

7

Véase el sitio de Internet de los Servicios de Bomberos de Irlanda en http://irishfireservices.com.

8

http://irishfireservices.com.

9

Información facilitada por el Sindicato de Funcionarios Públicos de la Confederación Sindical de los Países Bajos (ABVAKABO FNV).

16

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apoyo de 8.000 voluntarios en las zonas urbanas y 3.000 en las zonas rurales, todos ellos asignados a 437 parques de bomberos situados en 348 distritos de bomberos 10. El Cuerpo de Bomberos de Estocolmo (Suecia) presta servicios desde sus diez parques de bomberos integrados por bomberos profesionales y desde otro parque en el que trabajan profesionales en turnos de día. En total, hay 90 bomberos de servicio en todo momento. Los parques de bomberos de Estocolmo están compuestos normalmente por un jefe, dos suboficiales y seis bomberos 11. No se disponía de información sobre los cambios que se han producido en los últimos años en los niveles de dotación de personal en los parques de bomberos. En el Reino Unido, el importe invertido en servicios de bomberos no representa por término medio más que entre el 3 y el 4 por ciento del total de los gastos de las autoridades locales. Normalmente, los servicios de bomberos reciben financiación de cuatro fuentes, a saber: subvenciones obtenidas por medio de la parte del subsidio de apoyo resultante del «Gravamen para cubrir los gastos ordinarios de la lucha contra incendios» (FSSA), impuestos de empresas nacionales, el impuesto local y las aprobaciones de créditos para los gastos de capital. La FSSA representa la mayor fuente de ingresos para los servicios de bomberos. Se obtiene con arreglo a un método basado en los niveles de la protección contra incendios necesaria. Sin embargo, la diferencia que existe entre la FSSA en Inglaterra y los gastos reales se ha acentuado fuertemente en los últimos años (gráfico 2.4), y ha ascendido de 10 millones de libras esterlinas en 1992-1993 a 125 millones en 1997-1998. Por supuesto, esta financiación insuficiente del Gobierno ha afectado al bienestar económico de los cuerpos de bomberos de numerosas autoridades locales, y ha dado lugar al cierre de algunos parques de bomberos o a una reducción del número de puestos. De hecho, la autoridad de Londres en materia de extinción de incendios y de defensa civil (LFCDA) habría cerrado tres parques de bomberos, suprimido 19 coches de bomberos y 551 empleos entre 1991 y 1999, y anunciado, en febrero de 1999, la supresión de 116 puestos más. Se sabe que entre 1980 y 1999 se suprimieron unos 1.300 empleos de los servicios de bomberos a cargo de la LFCDA 12. Esta tendencia queda reflejada en el gráfico 2.5, el cual muestra que entre 1993-1994 y 1997-1998 tanto el número de puestos de plantillas como el número real de empleados de las brigadas de bomberos descendieron constantemente en todo el país y en el área metropolitana de Londres, los efectivos se mantuvieron sistemáticamente por debajo del número de puestos de plantilla.

10

Información sobre el Servicio de Bomberos de Nueva Zelandia obtenida en el sitio de Internet http://www.fire.org.nz/about/quick_facts.htm.

11

Véase el sitio de Internet del Departamento http://home6.swipnet.se/~w-65270/eng/e-sthlm.htm.

de

Bomberos

de

Estocolmo

en

12

«Firefighters oppose further cuts in London Fire Service», Workers’ Weekly, vol. 29, núm. 6, 20 de febrero de 1999.

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17

Gráfico 2.4. Diferencia entre la FSSA (en Inglaterra) y los gastos reales (en millones de libras esterlinas) 1997/1998 1996/1997 1995/1996 1994/1995 1993/1994 1992/1993 0

20

40

60

80

100

120

140

Fuente: I. Fitzgerald y J. Stirling: «A slow burning flame? Organizational change and industrial relations in the fire service», Industrial Relations Journal, vol. 30, núm. 1, pág. 48.

En el Reino Unido, la financiación de los servicios de bomberos se calcula sobre la base de las zonas divididas por categorías de riesgo de incendios cubiertas por diferentes brigadas y del tiempo de respuesta y el número de miembros que participan, factores que también se utilizan a la hora de decidir el número de parques de bomberos, vehículos y personal que se va a necesitar. Según el Informe de la Comisión de Auditoría de 1995, el servicio de bomberos reunía más del 90 por ciento de los criterios de protección en caso de incendios, en comparación con el requisito nacional mínimo establecido por el Ministerio del Interior que se sitúa en el 75 por ciento, en un período en que este servicio hacía frente a un 55 por ciento más de incidentes que diez años atrás. Sin embargo, la Comisión de Auditoria propuso que se ahorraran hasta 67 millones de libras esterlinas 13. Por el momento, en el Reino Unido no se realizan despidos obligatorios, y las plantillas se reducen mediante la eliminación natural de puestos y el sistema de contratación cero. Hoy en día, el número de bomberos que se necesitan para que el primer coche de bomberos llegue al lugar del incendio es de cinco, y esto parece suceder en el 75 por ciento de los casos. Sin embargo, existe la posibilidad de que las normas mínimas se conviertan en máximas debido a las operaciones flexibles de lucha contra incendios, las cuales pueden dar lugar a una reducción permanente de personal 14. Como muestra el gráfico 2.5, los servicios en Inglaterra así como en el área metropolitana de Londres han estado operando por debajo de los niveles establecidos, lo cual se ha convertido en la norma. En el Canadá, las tendencias desde 1990 en materia de empleo en los tres servicios públicos de urgencia, han sido en general positivas. Esto se puede observar en el ejemplo de la Columbia Británica que figura en el cuadro 2.5. El empleo en esta provincia creció regularmente durante el período de 1990-1998. Según el sistema canadiense de previsión 13

I. Fitzgerald y J. Stirling: «A slow burning flame? Organizational change and industrial relations in the fire service», Industrial Relations Journal, vol. 30, núm. 1, págs. 46-60. 14

18

Ibíd.

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laboral (COPS), el empleo de bomberos en esa provincia crecerá a una tasa anual del 1 por ciento, lo cual supone un porcentaje inferior a la media. De los 1.530 puestos que estarán disponibles entre 1998 y 2008, sólo el 24 por ciento tendrá su origen en el aumento del número de empleos nuevos, mientras que el 76 por ciento se logrará por medio de la sustitución de trabajadores jubilados 15. Gráfico 2.5. Número de establecimientos y efectivos en Inglaterra y la brigada metropolitana, 1992-1997

Inglaterra

Establecimiento Efectivos

Brigada metropolitana

Establecimiento Efectivos Fuente: HMI Annual Reports 1991-1992 – 1997-1998, tal como figura en I. Fitzgerald y J. Stirling, «A slow burning flame? Organizational change and industrial relations in the fire service», en Industrial Relations Journal, vol. 30, núm. 1, págs. 46-60.

15

Véase el sitio en Internet de British Columbia Occupational Outlooks: http://www.workfutures.bc.ca.

JMPES-R-2002-08-0247-26a-ES.Doc

19

Cuadro 2.5. Tendencias del empleo y demanda prevista de trabajadores remunerados de los servicios de urgencia en la Columbia Británica (1990-2008) Categoría de trabajadores

1990

1998

2008 1998-2008 (%)

2.580

3.380

3.740

Bomberos Número de empleados (incluida una estimación) Vacantes previstas (eliminación natural de puestos, etc.)

1.530

Crecimiento anual entre 1998 y 2008

1,0

Agentes de policía Número de empleados (incluida una estimación)

5.990

6.140

6.920

Vacantes previstas (eliminación natural de puestos, etc.)

2.910

Crecimiento anual entre 1998 y 2008

1,2

Médicos de urgencia Número de empleados (incluida una estimación)

2.800

3.480

3.700

Vacantes previstas (eliminación natural de puestos, etc.)

1.380

Crecimiento anual entre 1998 y 2008

0,6

Todas las ocupaciones

1,6

Fuente: http://www.workfutures.bc.ca/.

El cuadro 2.6 muestra que el empleo en estos tres servicios en los Estados Unidos aumentó de manera considerable entre 1998 y 2000. Está previsto que el empleo en las fuerzas de la policía y los SMU crezca hasta 2010 más rápidamente que el promedio nacional para todas las ocupaciones, mientras que se prevé que el empleo en los servicios de bomberos aumente más despacio que el promedio. El crecimiento del empleo en los servicios de bomberos se deberá sobre todo a que los puestos voluntarios se convertirán en puestos remunerados. En el Estado de Pensilvania, por ejemplo, se aprobó una ley en abril de 2001 que estipula que se dará preferencia al nombramiento y promoción en el empleo público de los bomberos voluntarios, los cuales podrán ocupar un puesto si justifican que han trabajado durante un período mínimo de cinco años en por lo menos el 40 por ciento de las llamadas de urgencia a las que haya respondido la compañía de bomberos voluntarios a la que estaban asignados 16. Cuadro 2.6. Perspectivas de empleo para los trabajadores remunerados de urgencias y rescates en los Estados Unidos (1998-2010) Categoría de trabajadores

Empleo

Previsiones de cambio en el empleo para 2000-2010

1998

2000

Porcentajes

Cifras

Bomberos

314.000

332.000

9

29.000

Policías y detectives

764.000

834.000

21

174.000

Enfermeros de urgencias médicas y personal paramédico

150.000

172.000

31

54.000

Fuentes: Occupational Outlook Quarterly, primavera de 2002, vol. 46, núm. 1 (datos de 2000) y http://www.jobbankusa.com/ohb/ (datos de 1998).

Dado que la protección contra incendios es un servicio esencial, es posible que los ciudadanos de los Estados Unidos presionen a las autoridades locales para que eleven o, al menos, mantengan el nivel de protección contra incendios. No es habitual despedir a 16

20

Senate Bill No. 448, Asamblea General de Pensilvania, reunión de 2001, 15 de febrero de 2001.

JMPES-R-2002-08-0247-26a-ES.Doc

bomberos y, si se tienen que llevar a cabo recortes presupuestarios, los cuerpos locales de bomberos recortan gastos mediante el aplazamiento de las compras de equipo o la contratación, más que recurriendo al despido del personal existente 17.

2.2.

Servicios de policía El número de personas detenidas por agentes de policía puede ser indicativo de su carga de trabajo. En los Estados Unidos, las estimaciones del FBI relativas a las detenciones efectuadas por las agencias de policía locales y estatales pasaron de 12 millones en 1982 a cerca de 14 millones en 1999 18. En los últimos decenios, el brusco incremento de la delincuencia y el deterioro de las condiciones de seguridad, en particular en muchos países industrializados, han creado un clima político en el que la opinión pública insta a las autoridades responsables de la aplicación de la ley a «ser duras» con los infractores y a asignar mayores recursos para tratar de resolver esta situación. El cuadro 2.7 muestra los gastos realizados en los Estados Unidos por las autoridades federales estatales y locales, en materia de protección policial durante el período 1982-1999. En todo el país y en todos los niveles, los gastos se multiplicaron por un coeficiente del 3,6 mientras que los gastos federales se multiplicaron casi por 6. Como consecuencia, el número de personas empleadas por la policía aumentó de 724.000 a 1.017.922 durante dicho período 19. Esta tendencia se observa en el empleo de policías y detectives (cuadro 2.8), si bien las cifras que figuran en el cuadro son inferiores puesto que excluyen a otros funcionarios tales como los agentes penitenciarios.

Cuadro 2.7. Gastos de los gobiernos federales, estatales y locales en los Estados Unidos en concepto de protección policial, 1982-1999 (gasto en millones de dólares) Año

Total

Gasto federal

% del total

Gasto estatal % del total Gasto local

% del total

1982

19.532

2.527

12,9

2.833

14,5

14.172

72,6

1985

24.811

3.495

14,1

3.469

14,0

17.847

71,9

1988

31.856

4.954

15,6

4.531

14,2

22.371

70,2

1991

40.249

6.725

16,7

5.507

13,7

28.017

69,6

1994

47.424

8.059

17,0

6.000

12,7

33.365

70,4

1997

60.162

12.518

20,8

6.670

11,1

40.974

68,1

1999

70.022

14.797

21,1

9.632

13,8

45.593

65,1

Fuente: Estadísticas de la Oficina de Justicia, Departamento de Justicia de los Estados Unidos: Bulletin, Justice Expenditure and Employment in the United States, 1999, febrero de 2002.

El cuadro 2.8 indica el número de funcionarios de policía jurados y no jurados que había en Australia por cada 100.000 habitantes durante el período 1993-1994 y 1999-2000. Si bien el número de funcionarios jurados disminuyó durante dicho período, este hecho fue compensado por el aumento del número de funcionarios no jurados. El cuadro 2.9 confirma la tendencia ascendente del empleo en los servicios de policía de Australia, puesto que el número total de personas empleadas ascendió de 42.517 en 1995 a 44.922 en 17

Véase: Occupational Outlook Handbook of the United States Department of Labor, en la dirección http://stats.bls.gov/oco/ocos158.htm.

18

Departamento de Justicia de los Estados Unidos: Bureau of Justice Statistics Bulletin: Justice expenditure and employment in the United States, 1999, pág. 7.

19

Ibíd., págs. 6-7.

JMPES-R-2002-08-0247-26a-ES.Doc

21

2001, lo cual supone un aumento de casi el 6 por ciento. Las cuestiones relativas al género en lo que se refiere al empleo en los servicios de policía serán examinadas más adelante en este capítulo. Cuadro 2.8. Número de funcionarios de policía por cada 100.000 habitantes en Australia según tengan o no estatuto de funcionario jurado (1993-1994 y 1999-2000) Años

Funcionarios jurados

Funcionarios no jurados

1993-1994

218

53

1994-1995

220

52

1995-1996

217

60

1996-1997

217

60

1997-1998

220

63

1998-1999

216

60

1999-2000

211

60

Fuente: Gobierno de Australia: Report on Government Services 2001, anexo 8A.15.

En Australia, el número de delitos registrados por cada 100.000 habitantes también aumentó de 5.550 en 1995 a 6.095 en 1999, tendencia que fue general en la mayoría de los estados y territorios, excepto en Australia Occidental y el Territorio del Norte, donde disminuyó en un 12 y un 30 por ciento respectivamente 20. Los gastos reales periódicos, descontados los ingresos provenientes de fuentes propias, de los servicios de policía por habitante aumentaron de 168 dólares australianos en 1993-1994 a 219 dólares australianos en 1999-2000 (en términos de costos de 1999-2000) para todo el país, lo cual representa un 30 por ciento de aumento durante dicho período. En Australia Occidental y en el Territorio del Norte se incrementaron en un 24 y un 42 por ciento respectivamente 21, a pesar de la disminución de la cantidad de delitos registrada en dichos Estado y Territorio, tal como se ha indicado más arriba. En la provincia de Columbia Británica, Canadá, el número de agentes de policía aumentó en un 2,5 por ciento entre 1990 y 1998, como se observa en el cuadro 2.7, y se prevé que crecerá a una tasa anual del 1,2 por ciento, lo cual es inferior al promedio de las otras ocupaciones. Según la previsión de la Oficina de los Servicios de Policía para la Comunidad del Departamento de Justicia de los Estados Unidos (COPS), entre 1998 y 2008 se liberarán 2.910 puestos de trabajo en su mayoría como resultado de la eliminación natural de puestos y el resto debido al aumento del número de nuevos puestos 22. En 1999, en el Japón había un total de 263.402 funcionarios de policía, lo cual representa un leve aumento con respecto a los 259.205 correspondientes a 1993. El número de habitantes por policía disminuyó ligeramente desde 559 en 1993 hasta 555 en 1999. La asignación presupuestaria nacional para la Agencia Nacional de la Policía en 1998 fue de 300.264 millones de yen, es decir, un 35 por ciento más que en 1993. La asignación atribuida a los servicios de policía por todos los gobiernos locales y municipales del país ascendió a 3.469.256 millones de yen en 1998, cifra que supone un aumento del 16 por 20

Gobierno de Australia: Report on Government Services 2001, op. cit., cuadro 8A.46.

21

Ibíd., cuadro 8A.11.

22

Sitio Web de las http://www.workfutures.bc.ca.

22

perspectivas

profesionales

de

Columbia

Británica:

JMPES-R-2002-08-0247-26a-ES.Doc

ciento en relación con 1993. A pesar de este aumento del presupuesto asignado a los servicios de policía entre 1993 y 1998, el empleo aumentó sólo en un 1,6 por ciento entre 1993 y 1999 23. Cuadro 2.9. Composición de los servicios de policía de Australia por rango, género y año Rango

Junio de 1995

Junio de 2001

Hombres Mujeres Directivo principal

Total (%) mujeres empleadas

Hombres Mujeres

Total (%) mujeres empleadas

106

2

108

1,9

67

2

69

2,9

94

2

96

2,1

39

2

41

4,9

Superintendente

381

2

383

0,5

306

12

318

3,8

Inspector jefe

241

4

245

1,6

131

5

136

3,7

Inspector

902

18

920

2

1.067

44

1.111

4

Sargento más antiguo

1.758

49

1.807

2,7

1.617

87

1.704

5,1

Sargento

7.253

327

7.580

4,3

6.492

502

6.994

7,2

Agente más antiguo

13.331

1.953

15.284

12,8

15.019

2.963

17.982

16,5

Agente

10.984

2.815

13.799

20,4

7.591

3.056

10.647

28,7

Agente a prueba

768

287

1.055

27,2

1.874

1.004

2.878

34,9

Recluta

535

158

693

22,8

665

274

939

29,2

Cadetes

126

40

166

24,1

117

85

202

42,1

Auxiliares de policía

111

45

156

28,8

153

103

256

40,2

57

1

58

1,7

43

9

52

17,3

129

38

167

22,8

143

29

172

16,9

36.776

5.741

42.517

13,5

36.416

8.506

44.922

18,9

Superintendente jefe

Policía de una comunidad aborigen (ACPO)/ Agente especial Otros Total de policías jurados

Fuente: http://www.aic.gov.au/policing/stats/pol95.html y /pol2001.html.

En el Reino Unido, unos 125.000 agentes de policía con un rango inferior al de superintendente forman actualmente parte de la Federación de la Policía de Inglaterra y País de Gales 24. La Federación considera que la mejor manera de mantener el orden es tener agentes uniformados que patrullen las calles a pie, con el respaldo de la tecnología moderna y de servicios de apoyo. Sin embargo, según el informe de la Comisión de auditoría, sólo el 5 por ciento del total de los agentes de policía están disponibles en un momento determinado para realizar tareas de patrulla, dado que están ocupados en otras tareas tales como seguir cursos de formación, cumplir tareas administrativas y comparecer ante en los tribunales. Pese a los esfuerzos realizados por todas las fuerzas de policía para reducir las tareas administrativas, la Federación considera que la situación difícilmente podrá mejorar, sobre todo porque el número de policías es insuficiente para llevar a cabo

23

Las cifras pueden consultarse en: http://www.pdc.npa.go.jp/hakusyo/h11/h110803.html y /h05/h051000.html.

24

Las cifras que aparecen en este capítulo pueden consultarse en el sitio Web de la Federación de la Policía de Inglaterra y País de Gales: http://www.polfed.org.

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23

las actividades de patrulla necesarias, así como para cumplir las otras tareas. Según la Federación, el servicio de patrulla ha perdido la alta prioridad de que solía disfrutar 25. En un contexto de crecientes restricciones financieras, el Ministerio del Interior del Reino Unido está revisando las responsabilidades «esenciales» de la actuación policial. Ante la necesidad de aumentar los efectivos de la policía para contrarrestar la delincuencia y el vandalismo, está apoyando del desarrollo de sistemas menos costosos, como los «guardianes de vecindad». Otra idea de bajo costo para combatir la delincuencia consistiría en crear un «sistema de dos niveles» de actuación policial, en virtud del cual hubiese ya sea agentes locales de patrulla gestionados de forma privada pero autorizados por las autoridades policiales, ya sea agentes de patrulla de rango inferior en los servicios de policía, que realizarían una serie de tareas básicas pero cuya función principal sería garantizar la presencia en las calles de policía uniformada. Si bien la Federación de la Policía reconoce la útil contribución social que los guardianes de vecindad podrían aportar en asociación con los servicios de policía, considera que no son policías profesionales y que, por lo tanto, no habría que pretender que actuasen por encima de sus capacidades, lo cual podría ponerlos en peligro. Asimismo, se opone enérgicamente a un sistema de actuación policial en dos niveles aduciendo que las fuerzas de seguridad privadas no deberían tener poderes policiales sobre los ciudadanos, y considera que los agentes de inferior categoría no serían capaces de proteger correctamente a los ciudadanos. Los agentes de policía tienen poder para llevar a cabo registros y detenciones, y como extensión natural de esta responsabilidad también han asumido tradicionalmente la función de agentes penitenciarios. Sin embargo, en varios países algunas de estas funciones del servicio penitenciario ya están externalizadas y en otros también se está considerando su externalización, con el propósito de realizar economías. La posibilidad de subcontratar los servicios penitenciarios al sector privado parece estar siendo considerada como parte de las enmiendas de la Ley de reforma de la policía que adoptará en breve el Parlamento del Reino Unido 26. Dado que algunas veces es necesario que el personal del servicio penitenciario registre a los presos y sus dependencias en busca de contrabando de armas y drogas, se plantea en el Reino Unido la delicada cuestión, en relación con el proyecto de enmienda de la ley, de saber si se debería encomendar a contratistas privados el poder que tienen los policías de los servicios penitenciarios de realizar un cacheo íntimo del cuerpo. El Gobierno estaría muy interesado en introducir a nuevos funcionarios civiles de modo que haya más agentes de policía patrullando las calles y considera que los poderes del personal penitenciario privado se pueden limitar estrictamente mediante un repertorio de recomendaciones prácticas recogido en la ley sobre la policía y las pruebas en acciones penales. Los adversarios de esta propuesta se muestran muy preocupados y consideran que esta cuestión debe ser analizada con atención y sensibilidad dado que el cacheo en las comisarías ha creado en el pasado graves tensiones raciales en el país 27. Estados Unidos es un país en el que existen algunas cárceles y centros de detención administrados por el sector privado. De los 457.000 agentes penitenciarios empleados en 2000 en el país, 19.000, es decir, algo más del 4 por ciento, estaban empleados en establecimientos de propiedad o gestión privadas 28. En 2001, una organización de

25

Ibíd.

26

P. Wintour: «Secret plan to expand police privatisation», en The Guardian, 25 de abril de 2002.

27

Ibíd.

28

Véase el manual sobre las perspectivas profesionales del Ministerio de Trabajo de los Estados Unidos en: http://stats.bls.gov/oco/ocos156.htm.

24

JMPES-R-2002-08-0247-26a-ES.Doc

trabajadores del Canadá criticó al Gobierno de Ontario por haber tomado la decisión de adjudicar a una empresa de los Estados Unidos un contrato para dirigir un establecimiento de máxima seguridad con capacidad para 1.200 personas. La organización alegó que no se justificaba la privatización de dicho establecimiento, puesto que ya existían algunos que estaban funcionando con menor costo y mayor seguridad de lo que podría ofrecer la empresa considerada 29. El Acuerdo relativo al departamento de policía para 1999-2001 entre la ciudad de Pullman, Washington, en los Estados Unidos, y el Sindicato de empleados uniformados de los agentes de Policía de Pullman, estipula en el artículo 18 que el Sindicato reconoce el derecho del empleador a recurrir a la subcontratación. El empleador acepta que negociará con el Sindicato tanto respecto de la decisión de subcontratar como en cuanto a las repercusiones de dicha decisión.

2.3.

Servicios médicos de urgencia Puesto que muchos bomberos ejercen actividades en servicios médicos de urgencia (SMU), a menudo resulta difícil distinguir a los trabajadores de los SMU de los bomberos. En Irlanda, los bomberos se van rotando para realizar tareas de extinción de incendios y de ambulancia. Los bomberos de la Brigada de Bomberos de Dublín están habilitados por el Ministerio de Salud para ejercer de enfermeros de urgencias médicas, y algunos también están facultados para ejercer de enfermeros de urgencias médicas y de personal paramédico 30. Los cuadros 2.5 y 2.6 presentados anteriormente más arriba muestran la evolución del empleo entre los trabajadores de los SMU en la provincia de Columbia Británica (Canadá) y en los Estados Unidos, respectivamente. En Columbia Británica, el empleo creció en un 24 por ciento durante el período de 1990-1998, y está previsto que aumente a una tasa media del 0,6 por ciento anual durante 1998-2008, lo cual representa un crecimiento menor que el promedio de todas las ocupaciones en la provincia. Casi el 85 por ciento de las nuevas contrataciones que se realicen hasta 2008 está encaminado a cubrir las vacantes resultantes de la eliminación natural de puestos y del movimiento de personal, mientras que con el resto corresponderá a puestos creados como resultado del crecimiento económico y de la población. Actualmente, los servicios de ambulancias de financiación pública de la provincia emplean a unos 1.000 trabajadores paramédicos y encargados de los avisos de urgencia a tiempo completo, y aproximadamente a 2.200 trabajadores a tiempo parcial, y según las informaciones disponibles, el movimiento del personal a tiempo parcial, en particular, es considerable debido a su régimen de tiempo parcial y al elevado nivel de estrés provocado por el trabajo. Es posible que el envejecimiento de la población en la provincia incremente la demanda del SMU, pero no se prevé que la creación de nuevos puestos de trabajo pueda responder al incremento de la demanda debido a que la financiación pública de los SMU podría registrar un crecimiento limitado 31. En el capítulo 4 se examinará el problema del estrés provocado por el trabajo que sufre diariamente el personal de los SMU y de otros servicios públicos de urgencia. En los Estados Unidos, la mayoría de los 172.000 trabajadores de los SMU empleados en 2000 trabajaban en áreas metropolitanas. Además, hay muchos más enfermeros de urgencias médicas y personal paramédico voluntarios en ciudades pequeñas,

29

G. Dunlop: «Privatization of superjail a ‘dark day for Ontario’», en Our Ontario, Sindicato de Trabajadores de los Servicios Públicos de Ontario, núm. 11, verano de 2001.

30

http://irishfireservices.com/pages/dfbambulance.html.

31

http://www.workfutures.bc.ca/EN/def/occs/3234_el.html.

JMPES-R-2002-08-0247-26a-ES.Doc

25

pueblos y áreas rurales adscritas a cuerpos de bomberos, SMU u hospitales. De los trabajadores remunerados de SMU empleados a tiempo completo y parcial, aproximadamente el 40 por ciento trabajaba en servicios de ambulancias locales y suburbanos privados, mientras que alrededor del 30 por ciento estaba empleado en cuerpos de bomberos y servicios de ambulancias financiados por gobiernos locales y municipales. El 20 por ciento estaba contratado en centros médicos y el resto en diferentes industrias que prestaban servicios de urgencia 32. Está previsto que el empleo en los SMU crezca en un 31 por ciento durante el período de 2000-2010, es decir, a un ritmo más rápido que en muchas otras ocupaciones. Ahora bien, las previsiones no son muy alentadoras en todo el territorio de los Estados Unidos. Por ejemplo, al parecer, el Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Nueva York (FDNY) tenía previsto reducir los servicios de ambulancia a partir de julio de 2002, después de haber celebrado negociaciones y haber realizado revisiones en materia de presupuesto con el Ayuntamiento, con objeto de reducir gastos. Según este plan, se han de suprimir 75 turnos de ocho horas (lo cual equivale a una reducción del 8 por ciento), mientras que parece ser que algunos hospitales privados ya han aceptado hacerse cargo de 12 de los 75 turnos suprimidos. Sin embargo, lo que provoca inquietud es que mientras que las ambulancias municipales llevan a los pacientes al hospital más cercano, estos servicios privados podrían llevarles al hospital al que están afiliados, fomentando así su propio negocio. El Cuerpo de Bomberos respondió que todos los servicios, ya fueran públicos o privados, tendrán que respetar la norma de los diez minutos, según la cual se debe llevar al paciente al centro médico más cercano 33. En Australia, entre 1999 y 2000, se contrató a 8.504 trabajadores remunerados de los SMU, incluido el personal administrativo y de apoyo, mientras que había 6.303 trabajadores voluntarios de los SMU. Si bien estas cifras no indican la evolución del empleo, el cuadro 2.10 muestra el cambio que se ha producido en los niveles de financiación de los servicios de ambulancias en cada Estado y territorio, así como en todo el país, de 1998-1999 a 1999-2000. La financiación total nacional aumentó en algo más del 12 por ciento, lo cual ha podido influir positivamente en el empleo en este sector. Si se examinan las fuentes de financiación, se puede comprobar que el porcentaje de subvenciones del Estado aumentó del 51 por ciento en 1998-1999 al 59 por ciento en 1999-2000. La parte del costo del transporte disminuyó del 26 al 22 por ciento, mientras que la correspondiente a las cuotas de suscripción aumentó del 11 al 14 por ciento 34. Cuadro 2.10. La financiación de los servicios de ambulancias en Australia (en millones de dólares australianos, precios actuales) Años

Estados y territorios Nueva Victoria Queensland Gales del Sur

Australia Occidental

Australia Meridional

Tasmania

Territorio Territorio de la capital del Norte australiana

Total

1998-1999

234

188

170

45

58

14

Sin datos

9

718

1999-2000

258

196

180

56

68

15

9

9

806

Fuente: http://www.pc.gov.au/gsp/2001/index.html.

32

http://stats.bls.gov/oco/ocos101.html.

33

Véase el artículo titulado «NY City to cut back on number of ambulances», en http://server.firehouse.com/news/2002/2/27_Pnyambo.html.

34

26

Gobierno de Australia, op. cit., cuadro 11A.16.

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Con objeto de cubrir la diferencia entre la demanda del SMU y la disponibilidad de financiación pública, un número cada vez mayor del SMU gestionados por el sector privado se proporciona únicamente a los abonados. Los servicios privados que operan en países en desarrollo ofrecen servicios a personas de ingresos elevados que se pueden permitir pagar las cuotas de suscripción. Hoy en día, algunos servicios de financiación pública también cobran cuotas para cubrir los gastos operativos. En Singapur, las Fuerzas de Defensa Civil prestan servicios urgentes de ambulancia las 24 horas del día, y además tienen un servicio de bomberos. Cobran 60 dólares de Singapur durante las horas de oficina y 80 dólares después de las horas de oficina por realizar un viaje de ida a un hospital público, y 20 dólares adicionales si se trata de un hospital privado. En los casos que no son urgentes, un viaje de ida cuesta 120 dólares de Singapur 35. En Malí, es muy probable que los familiares y vecinos de una persona herida en un accidente ofrezcan ayuda, y que sólo se recurra a los SMU en última instancia, ya que estos servicios no son de fácil acceso para la población media. La situación de un gran número de personas de países en desarrollo parece ser parecida.

2.4.

Igualdad de oportunidades de empleo

2.4.1. Cuestiones de género En las conclusiones adoptadas durante la Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y trabajo del personal de extinción de incendios se declara, con respecto a la cuestión de la igualdad de oportunidades, que «de conformidad con el Convenio (núm. 111) y la Recomendación (núm. 111), sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, los Estados Miembros deberían seguir políticas destinadas a promover, por métodos adecuados a las condiciones y práctica nacionales, la igualdad de oportunidad y de trato en el servicio contra incendios, con miras a eliminar toda discriminación. La legislación y el reglamento que rigen el servicio de lucha contra incendios no deberían contener distinciones, exclusiones o preferencias basadas en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social». Asimismo, se recomienda que «los requisitos físicos que pudieran constituir un obstáculo para la contratación de mujeres bomberos deberían reexaminarse para averiguar si responden a exigencias del puesto de trabajo. Se deberían adoptar medidas adecuadas para aumentar las oportunidades de que ingresen mujeres en el servicio contra incendios, a reserva del mantenimiento de normas de contratación sólidamente fundamentadas» 36. Hasta el 20 de junio de 2002, había ratificado el Convenio núm. 111 de la OIT un total de 156 Estados Miembros, y pese a la aparente inexistencia de restricciones en la legislación y reglamentos nacionales de la mayoría de los países, hasta la fecha hay pocas mujeres empleadas en los servicios de bomberos y otros servicios públicos de urgencia en todo el mundo, y ello por diversas razones. Esto se debe en parte a que en las decisiones administrativas o prácticas de contratación se ha excluido, tradicionalmente, a las mujeres de determinados empleos. En muchos países, las mujeres han sido excluidas en gran medida de los servicios de bomberos y policía, excepto de los puestos administrativos y de oficina, restricciones que se basaban en el peligro inherente al ejercicio de estas profesiones.

35

http://www.scdf.gov.sg/faqs/faqs.html.

36

OIT: Informe de la Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y trabajo del personal de extinción de incendios, Ginebra, 9-17 de mayo de 1990.

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27

Las medidas protectoras especiales recogidas en las normas internacionales del trabajo, como es el caso de las relativas al trabajo nocturno o subterráneo, que no se han considerado discriminatorias, han tenido como objetivo crear un marco protector para la mujer en determinadas situaciones laborales. Sin embargo, tales medidas «protectoras» se ponen cada vez más en tela de juicio por considerarse más discriminatorias que protectoras, debido a que han tendido a restringir el acceso de las mujeres al empleo 37. El creciente consenso logrado sobre el argumento en favor de normas internacionales del trabajo que se apliquen de igual manera a los hombres y a las mujeres condujo a la adopción de un nuevo convenio sobre el trabajo nocturno (Convenio núm. 171, 1990). Este a diferencia del convenio anterior que prohibía el trabajo nocturno a las mujeres, excepto en determinadas profesiones, protegía a cierto tipo de trabajadores, como las mujeres embarazadas o lactantes y aquellos no aptos para realizar trabajos nocturnos por razones de salud, contra un trato injusto por no poder realizar trabajos nocturnos. Desde el punto de vista de la igualdad de oportunidades de empleo, toda restricción al acceso a un empleo puede considerarse no discriminatoria sólo si se basa en criterios objetivos fundados en las calificaciones académicas y profesionales necesarias para la actividad de que se trate; además, dichos criterios deben aplicarse por igual a hombres y mujeres. A falta de pruebas bien fundadas que demuestren lo contrario, cualquier ocupación que se considere peligrosa para las mujeres debería normalmente considerarse también peligrosa para los hombres 38. Por lo tanto, la restricción de oportunidades de empleo para las mujeres en los servicios públicos de urgencia sobre la base de que las ocupaciones se consideran peligrosas va en contra del principio del Convenio núm. 111. Además de las prácticas administrativas seguidas en la contratación, el hecho de que se contrate a muy pocas mujeres en los servicios públicos de urgencia también se debe a los prejuicios sociales y culturales derivados de conceptos arcaicos y estereotipados de las funciones atribuidas respectivamente al hombre y a la mujer. Estos conceptos pueden diferir según las sociedades, pero desempeñan una función importante en cuanto a la restricción del acceso de la mujer a ocupaciones en las que predominan los hombres, incluidos los servicios públicos de urgencia. Estos prejuicios sociales y estereotipos son formas de discriminación que menoscaban la igualdad de oportunidades y de trato 39. El Cuerpo de Bomberos de Arlington (Virginia) contrató a la primera mujer bombero de los Estados Unidos en 1974. A principios del decenio de 1980, se contaba en el país con casi 500 mujeres en puestos remunerados de bomberos 40. El Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Nueva York (FDNY) empezó a aceptar candidaturas de mujeres en 1997, pero no contrató a mujeres bomberos hasta 1982, después de que se hubo interpuesto una demanda colectiva por discriminación sexual 41. Hoy en día, muchos países fomentan activamente la igualdad entre hombres y mujeres en lo que se refiere a oportunidades de empleo y trato. En los servicios de policía

37

OIT: Condiciones de empleo y trabajo del personal de extinción de incendios, pág. 33, Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y de trabajo del personal de extinción de incendios, Ginebra, 9-17 de mayo de 1990.

38

Ibíd., pág. 33.

39

Ibíd., pág. 34.

40

E. Rosell; K. Miller y K. Barber: «Firefigthing women and sexual harassment», en Public Personnel Management, vol. 24, núm. 3 (otoño de 1995), pág. 339.

41

N. Mackean: «The hidden history of affirmative action: Working women’s struggles in the 1970s and the gender of class», en Feminist Studies, primavera de 1999.

28

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de los Países Bajos, las mujeres representaban en 1993 el 12,2 por ciento de los agentes de policía; la mayoría de ellas ocupaban puestos de poca responsabilidad, mientras que sólo el 2,5 por ciento trabajaba en puestos de dirección. En virtud de la política de igualdad practicada por el Gobierno, la policía trató de aumentar la proporción de mujeres en el servicio hasta alcanzar el 25 por ciento en 1995, pero esto no se logró, sobre todo debido a la «cultura de connotación masculina» de los servicios de policía 42. Del total de bomberos profesionales y voluntarios de los Países Bajos, las mujeres representaban sólo el 3,3 por ciento de cada grupo en 2000. Se sabía que un 56 por ciento de todos los cuerpos de bomberos del país fomentaba activamente el empleo de mujeres en el servicio mediante la introducción de determinadas medidas, entre las que figuraban animar a las mujeres a presentar su candidatura para los puestos, instalar baños, vestuarios, duchas y habitaciones separados para mujeres, proporcionar servicios externos para el cuidado de los hijos y ofrecer la posibilidad de trabajar a tiempo parcial 43. El proceso de eliminación de los prejuicios culturales es muy lento, y por lo tanto es necesario promover continua y persistentemente la aplicación del Convenio núm. 111 a través de medidas específicas encaminadas a lograr una composición de hombres y mujeres más equitativa en los lugares de trabajo donde han predominado tradicionalmente los hombres. El cuadro 2.9 expuesto anteriormente muestra el servicio de policía australiano desglosado por sexo y rango en 1995 y 2001. Si bien el número de hombres descendió ligeramente de 1995 a 2001, el de mujeres aumentó aproximadamente en un 50 por ciento, y la proporción de mujeres en todo el servicio de policía pasó del 13,5 a casi el 19 por ciento. Si bien ascendió ligeramente el porcentaje de mujeres que ocupaban ciertos puestos superiores, esto ocurrió sobre todo en los rangos medios y bajos. El cuadro 2.11 muestra la proporción de hombres y mujeres que había en los servicios de policía y bomberos de Barbados en 1998. Las mujeres, que ocupaban sobre todo puestos administrativos, representaban el 10 por ciento en el servicio de policía y el 9 por ciento en el de bomberos; casi la totalidad de estas últimas desempeñaban tareas administrativas. La figura 2.6 muestra la proporción de hombres y mujeres que trabajaban de forma remunerada en los servicios públicos de urgencia de Columbia Británica (Canadá) en 2000. Las mujeres representaban sólo el 1 por ciento de los bomberos, pero el 15 por ciento de los agentes de policía y el 29 por ciento de los trabajadores de los SMU. Si se comparan estas cifras con el promedio de mujeres en todas las ocupaciones (el 46 por ciento), queda claro que también son muy pocas las mujeres empleadas en los servicios públicos de urgencia de Columbia Británica. En 1992, el servicio de bomberos de Alemania contaba con 45.505 mujeres entre 1.300.000 voluntarios y con 135 mujeres entre los 34.000 trabajadores remunerados 44, lo cual implica que el 0,4 por ciento de los bomberos profesionales eran mujeres.

42

Y. Benschop; L. Halsema y P. Schreurs: «The division of labour and inequalities between the sexes: An ideological dilema», en Gender, Work and Organization, vol. 8, núm. 1, enero de 2001, págs. 4-5. 43

Información facilitada por el Sindicato de Funcionarios Públicos de la Confederación Sindical de los Países Bajos (ABVAKABO FNV).

44

Fire Chief, agosto de 1997, op. cit., pág. 90.

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29

Cuadro 2.11. Proporción de hombres y mujeres en el personal de policía y bomberos en Barbados, 1998 Personal directivo superior

Directivos intermedios

Administrativos

Total

Hombres

37

328

814

1.179

Mujeres

1

24

101

126

Hombres

12

35

108

155

Mujeres

0

1

13

14

Servicio de policía

Servicio de bomberos

Fuente: F. W. Alleyne: The practice of social dialogue in the public service in Barbados, estudio encargado por la OIT, 2001.

Gráfico 2.6. Proporción de hombres y mujeres que trabajaban de forma remunerada en los servicios de urgencia de Columbia Británica (Canadá), en 2000 (en porcentajes) 100 90 80 70 60

Mujeres

50

Hombres

40 30 20 10 0 Bomberos

Policías

Trabajadores de SMU

Todas las ocupaciones

Fuente: http://www.workfutures.bc.ca.

En los cuadros 2.12 y 2.13 se muestra la participación de mujeres japonesas en los servicios voluntarios de extinción de incendios y su proporción en el servicio de policía, respectivamente. Si bien el presente informe trata principalmente del empleo remunerado en los servicios públicos de urgencia, se presentan datos sobre los bomberos voluntarios porque no se disponía de datos relativos a los profesionales. A pesar de que el número de mujeres voluntarias se multiplicó por 2,6 durante el período de 1993-2001, su proporción alcanzó sólo el 1 por ciento de la plantilla total. Las mujeres representaban una proporción mayor en el servicio de policía, pese a que su parte disminuyó del 8,3 al 7,7 por ciento entre 1993 y 1999. La gran mayoría de ellas ocupaban puestos administrativos y subalternos, si bien su proporción en esta categoría también descendió. Sin embargo, se registró un aumento muy paulatino en la proporción de mujeres entre los agentes de policía. Cuadro 2.12. Bomberos no profesionales en el Japón, 1993-2001 Total Número de mujeres Porcentaje de mujeres

1993

1995

1997

1999

2001

983.014

975.512

968.081

957.047

944.134

4.150

5.902

7.595

9.468

10.776

0,4

0,6

0,8

1

1,1

Fuente: http://www.fdma.go.jp/syobodan/osirase.html.

30

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Cuadro 2.13. Número total de trabajadores y de mujeres en el servicio de policía en el Japón, por categoría, 1993-1999 Categoría

Agentes de policía Personal administrativo Protección real Total

1993

1996

1999

Total

Mujeres (%)

Total

Mujeres (%)

Total

Mujeres (%)

222.356

2,4

226.307

3,1

227.806

3,6

35.932

45,2

35.212

34,1

34.674

34,6

917

n.c.

920

n.c.

922

n.c.

259.205

8,3

262.439

7,3

263.402

7,7

Nota: El «personal administrativo» abarca al personal de patrulla en carretera y al personal encargado de asesorar a los jóvenes. Fuente: http://www.npa.go.jp/hakusyo.

El cuadro 2.14 muestra la proporción de mujeres que trabajaba en los servicios de policía y bomberos en el Reino Unido, por categoría. También refleja cómo están representadas en estos servicios las personas y mujeres pertenecientes a minorías étnicas (véase el apartado 2.4.2 infra). Si bien este cuadro no indica cómo ha evolucionado en los últimos años el empleo de las mujeres en estos servicios, sí muestra que están más representadas en el servicio de policía que en el de bomberos. En el Reino Unido, también están concentradas en ambos servicios en el personal de apoyo. Los cuadros relativos a la proporción de hombres y mujeres en Barbados, Columbia Británica, Japón y Reino Unido indican que el servicio de policía contrata a más mujeres que el servicio de bomberos, aunque ocupan sobre todo puestos administrativos y de apoyo. Cuadro 2.14. Porcentaje de mujeres, personas pertenecientes a minorías étnicas y mujeres pertenecientes a minorías étnicas en los servicios de policía y bomberos en el Reino Unido, 2001 Servicio

Mujeres (%)

Personas pertenecientes a minorías étnicas (%)

Mujeres pertenecientes a minorías étnicas (%)

Servicio de policía

28,4

3,1

4,7

Agentes de policía

17,2

2,4

2,9

Agentes especiales

32,2

3,5

2,7

Personal de apoyo

53,2

4,8

6,4

Servicio de bomberos

10,1

1,6

n.c.

1,2

1,2

n.c.

59,2

4,4

n.c.

Uniformados No uniformados

Nota: El porcentaje de las mujeres pertenecientes a las minorías étnicas es un porcentaje del total de mujeres. Fuente: Ministerio del Interior, Reino Unido: Race equality: The Home Secretary's employment targets, the second annual report on progress, julio de 2001.

El gráfico 2.7 y el cuadro 2.15 se desglosan los tipos de empleo que realizaban los hombres y mujeres del servicio de policía metropolitano del Reino Unido en 1996-1997, por rango. Si bien la mayoría de los hombres y mujeres trabajaban a tiempo completo, la mayor parte de los trabajadores a tiempo parcial eran mujeres. En lo que se refiere a la distribución de los rangos, la proporción de «oficiales» y de «agentes» era la misma en las categorías de mujeres que trabajaban a tiempo parcial y a tiempo completo. A pesar de que estas trabajadoras a tiempo parcial gozaban de salarios y condiciones totalmente prorrateados con respecto a los de sus colegas que trabajaban a tiempo completo, el estudio

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llegaba a la conclusión de que no habían logrado una igualdad total con sus colegas a tiempo completo, ya que tenían ciertas desventajas en materia de promociones 45. Gráfico 2.7.

Tipo de empleo que realizan hombres y mujeres en el servicio de policía metropolitano en el Reino Unido, 1996-1997 (en porcentajes)

Mujeres A tiempo completo A tiempo parcial

Hombres

88

90

92

94

96

98

100

Fuente: Servicio de policía metropolitano.

Cuadro 2.15. Tipo de empleo que realizan las agentes de policía en el servicio de policía metropolitano, Reino Unido, por rango, 1996-1997 Rango

A tiempo completo

A tiempo parcial

Número

Porcentaje

Número

Porcentaje

Oficiales

357

9

28

9

Agentes

3.793

91

273

91

Total

4.150

100

301

100

Fuente: C. Edwards y O. Robinson: «‘Better’ part-time jobs? A study of part time working in nursing and the police», en Employee Relations, vol. 23, núm. 5, 2001, pág. 445.

Una vez promulgada la ley de igualdad en el empleo, el servicio de policía de Sudáfrica empezó, en 2002, a realizar un análisis crítico de la cuestión de la igualdad de oportunidades en el empleo en este servicio. Un comité integrado por la dirección y los trabajadores está siguiendo de cerca la evolución de este proceso, pero se sabe que están surgiendo dificultades 46.

2.4.2. Minorías étnicas y raciales El Convenio núm. 111 trata sobre la discriminación basada no sólo en motivos de sexo, sino también de raza, color, religión, ascendencia nacional y origen social, así como de opinión política. En el pasado, los servicios públicos de urgencia de numerosas

45

C. Y. Edwards y O. Robinson: «‘Better’ part-time jobs? A study of part time working in nursing and the police», en Employee Relations, vol. 23, núm. 5, 2001, págs. 438-453.

46

Información facilitada por la Asociación de derechos civiles del personal de la policía y las prisiones (POPCRU), Sudáfrica.

32

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sociedades compuestas por poblaciones multirraciales y multiétnicas estaban gestionados y administrados por el grupo socialmente dominante, y los grupos minoritarios estaban muy poco representados en la mano de obra, y menos aún en las instancias decisorias. En el servicio de policía, en particular, esta situación provocó tensiones entre la policía y la población en algunas comunidades, sobre todo a partir del decenio de 1960, debido a los enraizados sentimientos de recelo y desconfianza de esa población hacia la policía. En algunas ocasiones, los residentes de ciertas comunidades sabían con razón que había agentes de policía incompetentes que les oprimían y denegaban sus derechos humanos, y consideraban a éstos como agentes de la opresión. Con estas actitudes de confrontación se acentuaron las divisiones raciales y étnicas en muchas comunidades y aumentó la tasa de delincuencia, mientras que los gobiernos reaccionaron dictando leyes y tomando medidas de orden aún más estrictas, pero en vano. La sociedad quedó atrapada en un círculo vicioso del que no se veía una salida hasta que se introdujo un nuevo concepto de «acción policial de la comunidad» y se puso en práctica con resultados bastante positivos. El concepto de la acción policial de la comunidad se examinará más adelante, en el capítulo 5; no obstante, la idea básica es que la acción policial obtiene mejores resultados cuando cuenta con la confianza y el apoyo de la población basados en una estrecha afinidad con ésta. En consecuencia, muchos municipios están haciendo esfuerzos por integrar a más personas pertenecientes a comunidades de minorías raciales y étnicas en la fuerza de trabajo de sus servicios públicos de urgencia con el objeto de mejorar sus relaciones con las comunidades a las que prestan servicios. El cuadro 2.14 que figura más arriba muestra el grado de representación de minorías en el total de la mano de obra y de mujeres pertenecientes a minorías en la mano de obra femenina de los servicios de policía y bomberos del Reino Unido, en 2001. Según el informe de 2001 del Ministerio del Interior, la proporción de personas pertenecientes a minorías étnicas que trabajaban en el servicio de policía pasó del 3 por ciento en 2000 al 3,1 por ciento en 2001, mientras que en el servicio de bomberos esta proporción se mantuvo en el 1,6 por ciento. El aumento del 0,1 por ciento parece insignificante, pero el número de agentes de policía pertenecientes a minorías pasó de 2.732 a 2.955. El objetivo del Gobierno es aumentar la proporción en ambos servicios hasta alcanzar el 7 por ciento en 2009, ya que las comunidades pertenecientes a minorías étnicas constituyen alrededor del 7 por ciento de la población activa total del país. A pesar de que las mujeres pertenecientes a minorías étnicas también están insuficientemente representadas, su porcentaje con respecto a las mujeres que trabajan en el servicio de policía es más elevado que el de las personas pertenecientes a minorías étnicas en relación con el total de trabajadores empleados en este servicio 47. En el cuadro 2.16 se compara la proporción de trabajadores indígenas en el servicio de policía en cada Estado y territorio de Australia en 1998-1999 y 1999-2000 con su parte en la población de los Estados y territorios respectivos. Los datos no están completos y tal vez no sean del todo exactos, ya que los encuestados proporcionaron información voluntariamente. No obstante, el cuadro indica que el Territorio del Norte si bien cuenta con la proporción más elevada de personal indígena, todavía podría integrar a más población indígena en el servicio de policía con objeto de llevar a cabo una acción policial más eficaz. Aunque es posible que algunas sociedades aún tengan un largo camino por recorrer para lograr un equilibrio entre hombres y mujeres, razas y etnias en la mano de obra de los servicios públicos de urgencia, la mayor parte de los Estados Miembros de la OIT 47

Ministerio del Interior, Reino Unido: Race equality: The Home Secretary's employment targets, The second annual report on progress, julio de 2001, págs. 9 y 13.

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reconocen hoy en día la importancia de luchar contra todas las formas de discriminación y promover la igualdad de oportunidades de empleo. Por consiguiente, la evolución mundial tiende a concebir medidas y a establecer objetivos con un calendario preciso con objeto de lograr un equilibrio equitativo de modo que todas las comunidades puedan participar en la prestación eficaz de servicios públicos de urgencia. Cuadro 2.16. Personal indígena en el servicio de policía en Australia (porcentajes) Estados y territorios Nueva Gales del Sur

Victoria Queensland

Australia Occidental

Australia Tasmania Territorio Territorio Meridional de la capital del Norte australiana

Proporción de personal indígena con respecto al personal total 1998-1999

n.c.

n.c.

2,7

2,3

1,1

1,3

0,5

6,0

1999-2000

n.c.

n.c.

n.c.

n.c.

1,2

1,3

1,0

6,0

Proporción de población indígena con respecto a la población total (datos de 1996)

1,7

0,5

2,9

3,0

1,4

3,0

1,0

24,4

Nota: El empleado no está obligado a dar a conocer su raza. Fuente: http://www.pc.gov.au/gsp/2001/index.html.

2.4.3. Trabajadores de edad Antes, en muchos lugares de trabajo de algunos países se solía limitar la contratación o conservación en el empleo de los trabajadores que superaban cierta edad, incluso si no llegaban a la edad habitual de jubilación en esos países. Esta práctica no se basaba forzosamente en la legislación laboral, sino más bien en una costumbre social. Actualmente, estas limitaciones impuestas en muchos países a los trabajadores que aún no han alcanzado la edad habitual de la jubilación se consideran otra forma de discriminación y una violación de la legislación que prohíbe dicha discriminación. Sin embargo, en lo que se refiere a los servicios públicos de urgencia, las limitaciones aplicadas en la contratación por motivo de edad están normalmente aceptadas cuando existen razones que se consideran válidas. En los Estados Unidos, la ley federal sobre la discriminación en el empleo por motivo de edad (ADEA) exime permanentemente a los bomberos, agentes de policía y trabajadores de los SMU de la prohibición federal de imponer límites de edad en el empleo. La ADEA de 1994 permite a los gobiernos estatales y locales establecer la edad de jubilación obligatoria a los 55 años como mínimo, así como la edad máxima de contratación 48, debido a la gran forma física que se requiere para trabajar en los servicios públicos de urgencia. En el servicio de bomberos, se realizó un estudio 49 en el que se llegó a la conclusión de que los bomberos de edades comprendidas entre los 40 y 44 años tendían a sufrir accidentes ocasionados por caídas cuando estaban en movimiento, y que los bomberos de entre 45 y 49 años tendían a sufrir accidentes reincidentes. Los resultados

48

Asociación Internacional de Bomberos, http://www.iaff.org/safe/health/facts.html.

49

E. Cloutier y D. Champoux: «Injury risk profile and aging among Quebec firefighters», en International Journal of Industrial Ergonomics, 25 (2000), págs. 513-523.

34

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del estudio también ponen de relieve la existencia de impedimentos a la hora de realizar ciertas tareas que se acentúan a medida que aumenta la edad. Por lo tanto, a menos que se presenten nuevos datos científicos que refuten la correlación existente entre los riesgos de accidente y la edad de los trabajadores de los servicios públicos de urgencia, por ahora tal vez sea razonable imponer ciertas limitaciones en materia de edad en lo tocante a la contratación y la conservación en el empleo de los trabajadores de los servicios públicos de urgencia.

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35

3.

Tendencias en materia de condiciones de trabajo en los SPU Los empleados de la administración pública disfrutan en general de un horario diurno fijo durante todo el año. Ahora bien, en todas las comunidades y países se producen incendios, las personas se ponen de repente enfermas y se producen otras situaciones de emergencia en cualquier hora del día o de la noche. Para poder contar con SPU las 24 horas del día y los siete días de la semana, muchos trabajadores de los SPU tienen un horario de trabajo que cambia de una semana a otra. También se les puede pedir que vayan a trabajar durante su día de descanso, y a veces tienen que trabajar muchas horas seguidas en condiciones de extrema dificultad, por ejemplo para combatir un incendio forestal persistente en una zona muy extensa o para realizar operaciones de rescate después de una catástrofe natural.

3.1.

Horas de trabajo normales

3.1.1. Bomberos y trabajadores de los SMU En el cuadro 3.1 figuran las horas de trabajo semanales de los bomberos y conductores de ambulancia de 11 países en 1995-2000, aunque los datos no son completos. La información está basada en su mayor parte en el horario obligatorio, con exclusión de las horas extraordinarias, excepto en lo que se refiere a Australia, Letonia y el Reino Unido. Los horarios registrados respecto de Austria y Alemania corresponden a los horarios semanales normales establecidos mediante convenio colectivo en el sector del gobierno local en 2001 1. Cuando se facilita el horario habitual obligatorio, los bomberos y los conductores de ambulancia efectuaron las mismas horas de trabajo, las cuales se mantuvieron sin cambios durante el período considerado, excepto en Angola, quizá debido a los cambios en la situación económica y política del país. Cuando se consideran las horas efectivamente trabajadas, los conductores de ambulancia parecen tener horarios más largos que los bomberos en Letonia y el Reino Unido. En Australia, los conductores de ambulancia trabajaron más horas que los bomberos en 1995 y 1996, pero la situación se invirtió en 1998 y ya en el año 2000 había poca diferencia entre ellos. En el cuadro no puede verse una tendencia clara en los horarios de trabajo de estas dos profesiones. En el cuadro 3.2 se ofrece información sobre las horas de trabajo normales, los tipos de turnos y el descanso semanal de los bomberos de varios países. En muchos países tienen normalmente horarios más largos que en otras profesiones. En los Estados Unidos, el promedio de las horas de trabajo de los bomberos es de más de 50 por semana 2. En algunos lugares, como en el Distrito de mejora de Reedy Creek, en Florida, se trabajan 48 horas por semana 3, pero en muchos convenios colectivos o memorandos de

1

Eironline: Working time developments – Annual update 2001, en http://www.eiro.eurofound.ie/ 2002/02/Update/TN0202103U.html.

36

2

http://www.jobbankusa.com/ohb/ohb158.html.

3

http://www.reedycreek.org/contract-main.html.

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entendimiento entre los bomberos y sus empleadores se establecen 56 horas por semana 4. En Oregón, la legislación estipula que los bomberos con dedicación exclusiva pueden decidir trabajar más de 56 horas por semana con una remuneración por hora no inferior a la del salario normal, pero ningún bombero podrá verse obligado a trabajar en condiciones ordinarias más de 72 horas por semana. Deberán gozar también de por lo menos 48 horas consecutivas fuera del servicio en cada período de siete días 5. Cuadro 3.1. Horas de trabajo semanales de los bomberos (BB) y conductores de ambulancia (CA), 1995-2000 País

Grupo

Tipo de horas

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Angola

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

n.c. n.c.

n.c. n.c.

37,0 37,0

n.c. n.c.

44,0 44,0

n.c. n.c.

Australia

BB CA

Promedio de horas trabajadas Promedio de horas trabajadas

40,0 42,4

38,7 42,5

n.c. n.c.

43,8 41,4

n.c. n.c.

41,9 41,2

Austria

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

El Salvador

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

56,0 56,0

56,0 56,0

56,0 n.c.

n.c. n.c.

56,0 56,0

56,0 n.c.

Alemania

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

38,5 38,5

38,5 38,5

38,5 38,5

38,5 38,5

38,5 38,5

n.c. n.c.

Letonia

BB CA

Promedio de horas trabajadas Promedio de horas trabajadas

n.c. n.c.

n.c. n.c.

38,2 41,8

41,3 43,7

40,9 42,7

37,3 43,0

Mauricio

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

Myanmar

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

35,0 35,0

35,0 35,0

35,0 35,0

35,0 35,0

35,0 35,0

n.c. n.c.

Rumania

BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

40,0 40,0

Trinidad y Tabago BB CA

Horas de trabajo normales Horas de trabajo normales

n.c. n.c.

n.c. n.c.

n.c. 40,0

n.c. n.c.

40,0 40,0

40,0 40,0

Reino Unido

Promedio de horas trabajadas Promedio de horas trabajadas

42,7 44,4

43,3 43,8

43,8 45,2

42,8 44,3

43,5 45,7

42,7 44,8

BB CA

n.c.: No consta. Nota: Ingresos de los hombres o de los hombres y las mujeres conjuntamente. Los datos correspondientes a Alemania comprenden la región de Renania del Norte-Westfalia. Fuente: OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, resultados de la Encuesta de Octubre (Ginebra, ediciones de 1997, 1999 y 2001).

4

Véase el Memorando de entendimiento entre la ciudad de Healdsburg, California, y la sección sindical 2604 de la Asociación Internacional de Bomberos, y entre la ciudad de Upland, California, y la Asociación de Bomberos de Upland.

5

http://www.boli.state.or.us/mission/ors.html.

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37

Cuadro 3.2. Tipos de turno, horas de trabajo normales y descanso semanal de los bomberos de algunas ciudades o países Ciudad o país

Horas de trabajo normales

Tipos de turno

Descanso semanal

Berlín (Alemania)

42 horas/semanales

Turno de día: 11 horas 30 mins. Turno de noche: 12 horas 30 mins.

14 días en 8 semanas

Irlanda

n.c.

Turno de día: 9 horas Turno de noche: 15 horas

n.c.

Japón

Oficialmente 40 horas/semanales; en realidad 60 horas/ semanales

Turno de día: 8 horas (9 h.00-17 h.00) Turno normal: 24 horas (desde las 8 h.00)

4 días en 2 semanas, o 6 días en 3 semanas

Los Angeles (Estados Unidos)

56 horas/semanales

Turno normal: 24 horas

21 días en 9 semanas

Londres (Reino Unido)

42 horas/semanales

Turno de día: 10 horas Turno de noche: 14 horas

21 días en 8 semanas

Suecia

Oficialmente 40 horas/semanales; en realidad 42 horas/semanales

Turno de día: 10 horas (7 h.30-17 h.30) Turno de noche: 14 horas (17 h.30-7 h.30)

7 días en 4 semanas

n.c.: No consta. Fuente: Zenshoukyou: Shoubou Shokuba no Q&A: Chingin, Kinmujikan edition (Tokio, 2001) en lo que se refiere a Alemania, Estados Unidos, Japón, Reino Unido y Suecia; http://irishfireservices.com/pages/statistics.html, para Irlanda.

El promedio de las horas semanales normales acordadas en los convenios colectivos para todos los sectores en Alemania, Suecia y el Reino Unido en 2001 fue de 37,7, de 38,8 y de 37,5 horas, respectivamente. Las horas semanales de trabajo por término medio en el gobierno local de esos tres países fueron 38,5; 40, y 37 horas, respectivamente 6. Las horas que se indican en el cuadro 3.2 relativas a los bomberos de esos tres países fueron, por lo tanto, más que las estipuladas en los convenios colectivos para los empleados del gobierno local. En Suecia, los bomberos trabajan dos horas más por semana que los empleados del gobierno local y reciben una prima por concepto de esas horas extraordinarias 7. En los Países Bajos, los trabajadores de los SMU efectúan normalmente 36 horas por semana 8. En el convenio colectivo de 1997-1999 entre la Asociación de bomberos de la ciudad de North Vancouver, en Columbia Británica (Canadá), se establece que la semana de trabajo no deberá ser superior a un promedio de 42 horas. En cuanto a los bomberos japoneses, el promedio de sus horas de trabajo semanales está fijado en 40 horas, lo cual es ahora la norma aplicable a la mayor parte de los trabajadores de los sectores público y privado, después de que se adoptaran los dos días semanales de descanso como norma nacional. No obstante, la Asociación de bomberos del Japón mantiene que de hecho

6

Eironline, op. cit.

7

Zenshoukyou: Shoubou Shokuba no Q & A (Tokio, abril de 2001).

8

Información facilitada por el Sindicato del Servicio Público de la Confederación Sindical de los Países Bajos (ABVAKABO FNV).

38

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trabajan 60 horas por semana, en vez de las 40 horas oficialmente reconocidas 9. Las razones de esta divergencia se examinan en la sección 3.2 relativa al trabajo por turnos.

3.1.2. Policía El personal de policía cubierto por el Acuerdo oficial sobre la policía federal de Australia, 1999-2002, tiene una semana de trabajo de 40 horas, con sujeción a los requisitos de horario flexible determinados por el correspondiente jefe de equipo en consulta con los miembros del mismo 10. En la práctica, cabe esperar que la semana de trabajo oscile entre 40 y 52 horas. El personal de policía del Japón trabaja también 40 horas por semana con dos días completos de descanso desde 1992. Evidentemente, todos los funcionarios de policía pueden verse obligados a prestar servicio en caso de emergencia 11. La de reforma de la policía, que se viene estudiando desde hace algún tiempo y finalmente está a punto de ponerse en práctica en el Reino Unido, incluía inicialmente una propuesta de aumentar las horas semanales de trabajo de 40 a 42,5, pero al final se ha llegado al acuerdo de garantizar la semana de 40 horas 12. Los agentes encargados de la aplicación de la ley en los Estados Unidos suelen tener también semanas laborales de 40 horas, aunque gran parte de ellos hacen con mucha frecuencia horas extraordinarias. Los oficiales subalternos, normalmente trabajan los fines de semana, los días festivos y por la noche, mientras que los de rango superior y los detectives deben trabajar en cualquier momento en que se necesiten sus servicios y pueden tener jornadas muy largas durante las investigaciones 13. De conformidad con el Acuerdo sobre el cuerpo de policía entre la ciudad de Pullman, Washington, y los empleados uniformados de la Asociación de policías de Pullman (Police Officers’ Guild Uniformed Employees), para 1999-2001, la semana de trabajo deberá tener un promedio de 40 horas, ya sea en cinco días consecutivos de ocho horas o en cuatro días consecutivos de diez horas. La jornada de ocho o diez horas incluye un descanso remunerado de media hora para el almuerzo y otros dos descansos de 15 minutos. En el Departamento del Sheriff del Condado de Bexar, la División de patrulla, encargada de las actividades policiales en las zonas no constituidas en municipio de los alrededores de San Antonio, Texas, ha puesto en práctica un horario semanal de 40 horas concentradas en tres días, aunque este concepto es atípico en los Estados Unidos e incluso poco común entre los organismos encargados de la aplicación de la ley. Un estudio de evaluación 14 sobre los efectos en las actitudes y la productividad de esta semana de trabajo de tres días revelaba, no obstante, que los interesados consideraban en general que el

9

Véase Nobumitsu Miyazaki: «A study on the working hours and rest periods at the fire and ambulance service in Japan», traducción de un artículo publicado en Jichi-Soken, vol. 27, noviembre de 2001.

10

http://www.afp.gov.au/page.asp?ref=/employment/AFPRecruitment/General/.

11

http://www.pdc.npa.go.jp/hakusyo/h05/h051000.html.

12

http://www.polfed.org/Police%20Reform/Joan_table_09.05.02.htm.

13

http://stats.bls.gov/oco/ocos160.htm.

14

A. Vega y M. J. Gilbert: «Longer days, shorter weeks: Compressed work weeks in policing», en Public Personnel Management (Alejandría, Virginia, Estados Unidos), vol. 26, núm. 3, otoño de 1997, págs. 391-402.

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horario semanal concentrado era beneficioso para ellos mismos, para su trabajo y para la organización. Estimaban que este horario de trabajo les permitía atender mejor las exigencias de su trabajo y de su vida personal. Más que la fatiga, el elemento negativo más frecuentemente citado por los agentes era la falta de comunicación en el cambio de turno cuando se regresaba al trabajo después de cuatro días de inactividad. En cuanto a la productividad, si bien los agentes con semanas de trabajo de tres días tenían más tiempo libre y valoraban positivamente este sistema porque les ofrecía oportunidades de empleo adicionales, se observó que tenían fundamentalmente el mismo número de empleos complementarios que el año anterior en que trabajaban cinco días por semana. Ello significaba que las mayores oportunidades de empleo adicional no representan una fuente de mayor fatiga en el empleo. Por consiguiente, en el estudio se llegaba a la conclusión de que, en contra de la opinión común con respecto a la gestión policial, la semana de horario concentrado puede servir para reducir la fatiga y el estrés relacionados con el empleo, ya que permite al personal de policía disfrutar de períodos de ocio más prolongados para relajarse y establecer mejores relaciones personales fuera de su trabajo. En el cuadro 3.3 se presentan los horarios de trabajo semanales en determinados sectores de la administración pública francesa en 1999, incluido el personal de policía adscrito al Ministerio del Interior, cuyo promedio de horas de trabajo osciló entre 32 horas y 40 minutos y 37 horas y 42 minutos. No hay gran diferencia en el número más elevado de horas registradas en el caso de los empleados de los diferentes ministerios, aunque el número más bajo variaba de forma considerable. Estas pueden compararse con las 35 horas semanales vigentes desde 1998 en Francia, de cuya aplicación se excluyó a la administración pública. El horario semanal normal acordado en los convenios colectivos para el gobierno local del país en 2001 era de 39 horas 15, frente a más de 50 horas por semana en la Gendarmerie, o policía militar, empleada por el Ministerio de Defensa, que no se incluye en el ámbito del presente informe 16. Tras la adopción de la segunda ley «Aubry» sobre la introducción de la semana laboral de 35 horas a comienzos de 2000, la reducción del tiempo de trabajo debería aplicarse a todos los funcionarios públicos desde comienzos de 2002. No obstante, las negociaciones sobre la semana de trabajo de 35 horas se estancaron en algunos ministerios a finales de 2001, y este asunto está todavía pendiente de resolver: ¿Cómo puede distribuirse la misma carga de trabajo entre el mismo número de empleados con un tiempo de trabajo reducido? 17. En el Servicio de Policía de Sudáfrica, el personal de los servicios de apoyo trabaja ocho horas por día y 40 horas por semana, mientras que los funcionarios de policía suelen tener turnos diarios de 12 horas con más días de descanso. Estos horarios de trabajo están en consonancia con la ley de condiciones básicas de empleo en la que se estipula que un empleado debe trabajar entre 40 y 45 horas por semana 18.

15

Eironline: Working time developments, op. cit.

16

Le Figaro Magazine, 23 de febrero 2002, pág. 23.

17

Eironline: Introducing the 35-hour week in the central civil service, en http://www.eiro.eurofound.ie/ 2001/10/ feature/FR0110113F.html.

18

Información facilitada por la Asociación de derechos civiles del personal de la policía y las prisiones (POPCRU), Sudáfrica.

40

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Cuadro 3.3. Horas de trabajo semanales en determinados sectores de la administración pública francesa, en 1999 Funcionarios públicos del Estado (personal de ministerios)

Horas oficiales establecidas

Número mínimo de horas registradas

Número máximo de horas registradas

Total (excluidos educación y justicia)

36-38 horas

35 horas

37 horas

Economía, hacienda e industria

n.c.

34 horas 26 minutos

38 horas 40 minutos

Interior (funcionarios de policía)

n.c.

32 horas 40 minutos

37 horas 42 minutos

Interior (otros funcionarios)

n.c.

34 horas 30 minutos

38 horas 29 minutos

Defensa

39 horas

35 horas

38 horas 40 minutos

Agricultura

39 horas (base)

37 horas

38 horas 50 minutos

Empleo y solidaridad (trabajo)

n.c.

36 horas 40 minutos

38 horas 50 minutos

Personal hospitalario

n.c.

35 horas 30 minutos

38 horas 29 minutos

n.c.: No consta. Nota: El número de horas trabajadas semanalmente no es más que un punto de referencia teórico, ya que el personal puede modificar su horario de numerosas maneras. Por ello, se considera necesario expresar las horas de trabajo en valores anuales. Fuente: Informe Roché de febrero de 1999 sobre el tiempo de trabajo de los funcionarios públicos franceses, citado en eironline: Roché report examines civil servants’ working time, en http://www.eiro.eurofound.ie/1999/03/feature/FR9903166F.html.

3.2.

Configuración de los turnos y descanso semanal

3.2.1. Bomberos y trabajadores de los SMU Por tratarse de actividades relacionadas con emergencias públicas, los bomberos, policía y trabajadores de los SMU deben estar dispuestos a prestar servicios las 24 horas del día y los 365 días del año. Por ello, el problema a que se enfrentan las autoridades encargadas de estos SPU es cómo ofrecer servicios eficientes, muchas veces con recursos cada vez más limitados, organizando los horarios de trabajo de los miembros del personal con el fin de combinar los diferentes sistemas de turno, al mismo tiempo que se cumplen las normas laborales mínimas aplicables a éstos en lo que respecta a las horas de trabajo y los períodos de descanso. En el cuadro 3.2 se ha presentado información sobre los diferentes turnos, así como sobre el descanso semanal de los bomberos de varios países. Cada cuerpo de bomberos tiene configuraciones de turnos diferentes, como turnos de día y de noche de distinta duración, con el fin de contar con un número suficiente de personas para atender los casos de emergencia de forma ininterrumpida. La duración de los turnos de día varía entre 8 y 11 horas y 30 minutos, y los de noche entre 12 horas y 30 minutos y 15 horas, siendo los turnos de noche invariablemente más largos que los de día. En muchos países, los bomberos tienen también turnos de 24 horas para hacer posible una respuesta inmediata en casos de emergencia. Quienes efectúan turnos de 24 horas suelen tomar un descanso, incluidas unas horas de sueño entre las 10 de la noche y las 4 de la madrugada o entre medianoche y las 6 de la mañana, turnándose con sus compañeros de equipo, si no se presenta ninguna emergencia y no se requiere ningún trabajo concreto. Los servicios de incendios y de ambulancias de los cuerpos de bomberos del Japón cuentan normalmente con dos tipos de horarios de servicio combinados entre sí: uno es un horario de servicio durante el día que comienza normalmente a las 9 de la mañana y termina a las 5 de la tarde, y el otro es un turno de 24 horas que va desde las 8 h. 30 de la mañana hasta la misma hora del día siguiente. Además, hay dos tipos de horario de turnos: un sistema que combina a dos grupos de trabajadores que se turnan cada dos semanas y otro que combina a tres grupos de trabajadores que se van rotando cada tres semanas,

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41

aunque el primero es más frecuente. Si bien la ley sobre normas laborales actualmente vigente prescribe una semana de trabajo de 40 horas, excluidas las pausas, que también se aplica a los trabajadores de los SPU, hay cláusulas de excepción que permiten que el horario semanal de trabajo exceda de 40 horas si las ordenanzas locales lo permiten, a condición de que el promedio de horas semanales durante un período de hasta cuatro semanas no sea superior a 40 horas, excluidos los tiempos de descanso 19. Esta es la razón por la que el descanso semanal indicado en el cuadro 3.2 es de cuatro días cada dos semanas o de seis días cada tres semanas, en vez de dos días por semana, lo que significa que en una semana puede haber sólo un día de descanso y en la semana siguiente haber tres. Con el fin de garantizar que el promedio de las horas semanales de trabajo de los empleados no sea superior a 40 horas y que disfruten de un promedio de dos días semanales de descanso dentro de un período que no exceda de cuatro semanas, la mayor parte de los cuerpos de bomberos del Japón establecen para sus empleados un ciclo de turnos de dos o tres semanas, como se observa en el cuadro 3.4. De acuerdo con el plan de rotación previsto en el ciclo de dos semanas, un bombero está «de servicio» desde las 8 h. 30 de la mañana del primer día hasta las 8 h. 30 de la mañana del día siguiente, y «fuera de servicio» desde las 8.30 de la mañana del segundo día hasta las 8 h. 30 de la mañana del tercer día, y luego «en servicio» de nuevo, y así sucesivamente. El sexto día, está fuera de servicio desde las 8 de la mañana, seguido de un período de descanso en los días séptimo y octavo. Hay un día de descanso semanal durante el primer período de siete días, y tres durante el segundo período de siete días. El turno basado en el ciclo de tres semanas incluye un turno de día para garantizar una adecuada dotación de personal. Suponiendo que siempre se necesiten cinco empleados para manejar un coche de bomberos normal, en un cuerpo de bomberos donde se aplique el ciclo de dos semanas se necesitan al menos 14 personas, y si el ciclo es de tres semanas al menos 15. Estas cifras no tienen en cuenta a las personas ausentes por vacaciones anuales, enfermedad o capacitación 20. De acuerdo con el sistema de turnos basado en el ciclo de dos semanas que se presenta en el cuadro 3.4, un bombero debe efectuar un turno de 24 horas cinco veces cada dos semanas, lo que significa que está de servicio durante 120 horas o un promedio de 60 horas por semana. No obstante, según el horario estándar del Japón, un bombero puede tener 45 minutos de descanso en torno al mediodía, otros 45 por la tarde y un descanso, incluidas unas horas de sueño, de 6 h. 30 entre las primeras horas de la noche y el amanecer, si no se presenta ninguna emergencia. En otras palabras, 16 horas se consideran como horas de trabajo y el resto como período de descanso, con lo que se cumpliría el requisito de la semana de 40 horas establecido en el párrafo 1 del artículo 34 de la ley sobre normas laborales. No obstante, los bomberos mantienen que, aunque estén autorizados a tomar pausas para dormir, tienen que despertarse inmediatamente y estar en servicio activo cuando se presenta una emergencia. Por ello, opinan con firmeza que esos paréntesis no deberían considerarse como una pausa garantizada de descanso laboral y que el contar las 24 horas de servicio continuo como sólo 16 horas de trabajo representa una violación de la legislación laboral 21. En el cuadro 3.5 se presenta información adicional sobre los horarios de trabajo del personal de los SPU empleado por los cuerpos de bomberos de varios países. El sistema de turnos de los bomberos de Los Angeles, por ejemplo, quizá no sea muy distinto del ciclo de dos semanas del Japón, aunque se considera que las horas semanales de trabajo de los primeros son 56 y las de los segundos 40.

42

19

Miyazaki, op. cit., pág. 2.

20

Ibíd., págs. 2-4.

21

Ibíd., págs. 5-6.

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Cuadro 3.4. Dos tipos de configuración de los turnos de los bomberos del Japón Ciclo de dos semanas

Ciclo de tres semanas

Día 1

En servicio Día 8

Día de descanso

Día 1

En servicio Día 8

Fuera de servicio

Día 15

Turno de día

Día 2

Fuera de servicio

En servicio

Día 2

Fuera de servicio

Día 9

Día de descanso

Día 16

En servicio

Día 3

En servicio Día 10

Fuera de servicio

Día 3

Día de descanso

Día 10

En servicio Día 17

Fuera de servicio

Día 4

Fuera de servicio

En servicio

Día 4

En servicio Día 11

Fuera de servicio

Día 18

Día de descanso

Día 5

En servicio Día 12

Fuera de servicio

Día 5

Fuera de servicio

Día 12

Día de descanso

Día 19

En servicio

Día 6

Fuera de servicio

Día 13

Día de descanso

Día 6

Día de descanso

Día 13

En servicio Día 20

Fuera de servicio

Día 7

Día de descanso

Día 14

Día de descanso

Día 7

En servicio Día 14

Fuera de servicio

Día de descanso

Día 9

Día 11

Día 21

Nota: Los bomberos están de servicio desde las 8 de la mañana hasta las 8 de la mañana del día siguiente, excepto cuando están en turno de día. Fuente: Zenshoukyou, op. cit.

Cuadro 3.5. Distintas configuraciones de los turnos de los bomberos en distintos lugares del mundo Ciudad o país

Día 1

Día 2

Día 3

Día 4

Día 5

Día 6

Día 7

Berlín (Alemania)

Turno de día

Turno de noche

Fuera de servicio

Turno de día

Turno de noche

Fuera de servicio

Día de Día de descanso descanso

Ciclo de 8 días

(turno de día = 11 horas 30 minutos; turno de noche = 12 horas 30 minutos)

Londres (Reino Unido)

Turno de día

Ciclo de 8 días

(turno de día = 10 horas; turno de noche = 14 horas)

Los Angeles (Estados Unidos)

En servicio

Ciclo de 9 días

(turno normal = 24 horas)

Turno de día

Fuera de servicio

Turno de noche

En servicio

Turno de noche

Fuera de servicio

Fuera de servicio

En servicio

Día 8

Día 9

Día de Día de Día de descanso descanso descanso

Fuera de servicio

Día de Día de descanso descanso

Día de descanso

Irlanda Ciclo de 6 días

Un turno de día seguido de 2 turnos de noche seguido de 3 días de descanso en un ciclo que varía según los condados

Bamako (Malí) Ciclo de 6 días

48 horas de servicio seguidas de 48 horas de descanso seguidas de 48 horas en reserva

Estados Unidos: otras modalidades

1.

24 horas de servicio seguidas de 48 fuera de servicio y un día adicional de descanso a intervalos

2.

Turno de día de 10 horas durante 3-4 días, turno de noche de 14 horas durante 3-4 noches seguidas de 3-4 días fuera de servicio

Norte de Vancouver

Algunos, semana laboral de 4 días (8.00-12.00 y 12.30-17.15)

Canadá

Otros, semana laboral de 5 días (8.30-12.00 y 13.00-16.30)

Fuente: Zenshoukyou, op. cit. en lo relativo a Berlín, Londres y Los Angeles; http://irishfireservices.com/pages/statistics.html para Irlanda; Pierre Sorgue: «Bamako: Les Maliens sont des as du système D», en GEO, edición especial sobre «Pompiers du Monde», para Malí; http://www.stats.bls.gov/oco/ocos158.htm para otras modalidades en los Estados Unidos, y Collective Agreement between the City of North Vancouver and North Vancouver Firefighters’ Association, 1997-1999, para el Canadá.

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43

3.2.2. Policía Los horarios de trabajo del personal de policía varían como los de los bomberos y los trabajadores de los SMU, ya que deben prestar también servicios a sus comunidades todas las horas del día y a lo largo de todo el año. Por ello, es natural que muchos de ellos tengan un turno de trabajo a cualquier hora del día o de la noche, así como los fines de semana y las fiestas nacionales. En el Japón, más del 40 por ciento de los funcionarios de policía tienen turnos y deben hacer un turno de noche cada tres o cuatro días. Incluso los que tienen normalmente turno de día deben trabajar en turno de noche aproximadamente cada seis días. Además, cualquiera de ellos puede tener que trabajar inesperadamente si se presenta una emergencia 22. La mayor parte de los trabajadores de los SPU deben aceptar horarios de trabajo flexibles para atender las necesidades de sus empleadores y de la comunidad.

3.3.

Remuneración

3.3.1. Bomberos y trabajadores de los SMU En el cuadro 3.6 se presentan los ingresos medios de los bomberos y conductores de ambulancia de 14 países en 1995-2000. Puede resultar difícil deducir la tendencia de los ingresos de esos dos grupos profesionales porque no se dispone de todos los datos para la mayor parte de los países aquí presentados. No obstante, cabe señalar que los ingresos de los conductores de ambulancia eran sistemáticamente más elevados que los de los bomberos en Austria, El Salvador, Alemania, Mauricio y Rumania, y más bajos en Myanmar, Polonia, Eslovaquia, Trinidad y Tabago y Reino Unido. En Angola y Letonia, los bomberos cedieron la primacía en ese terreno a los conductores de ambulancia durante el período examinado, y en Australia y Hungría la situación se invirtió en favor de los bomberos. Las diferencias de ingresos de estos grupos profesionales no era muy importante en algunos países, pero en otros resultaba considerable. Se necesita más información para comprender la razón de esas diferencias. En el cuadro 3.7 se comparan las escalas de sueldos mensuales y los ingresos totales medios de los bomberos, conductores de ambulancia, empleados de oficina y técnicos de rayos X en Austria en 1995-2000, teniendo en cuenta sus horarios normales de trabajo y el número efectivo de horas trabajadas. En los tres años sobre los que se dispone de datos, los técnicos de rayos X fueron los que tuvieron un salario más elevado, seguidos de los conductores de ambulancia y luego de los otros dos grupos, con el mismo nivel salarial. Estas diferencias pueden deberse en parte a los niveles de instrucción necesarios para la admisión en las respectivas profesiones. No obstante, el total de ingresos más elevado corresponde a los conductores de ambulancia, seguidos de los bomberos, técnicos de rayos X y empleados de oficina. El horario normal de trabajo era el mismo para todos los grupos, con una semana de 40 horas, excepto en el caso de los técnicos de rayos X que efectuaban 38 horas. Las horas efectivamente trabajadas por los bomberos superaban con creces las de los otros grupos, lo que explica en parte por qué sus ingresos totales son los segundos más altos. La fuente de datos no especificaba las razones por las que las horas normales de trabajo y las horas efectivamente trabajadas eran las mismas para los conductores de ambulancia, los empleados de oficina y los técnicos de rayos X, aunque los ingresos totales de todos ellos superaban con mucho su nivel salarial.

22

44

http://www.pdc.npa.go.jp/hakusyo/h05/h051000.html.

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Cuadro 3.6. Ingresos de los bomberos (BB) y de los conductores de ambulancia (CA), 1995-2000 (en moneda nacional) País

Grupo

Tipo de ingresos

Período de referencia

Angola

BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA BB CA

Salario medio Salario medio Ingresos medios Ingresos medios Salario mínimo Salario mínimo Ingresos medios Ingresos medios Salario mínimo Salario mínimo Salario medio Salario medio Ingresos medios Ingresos medios Salario medio Salario medio Salario medio Salario medio Ingresos medios Ingresos medios Salario medio Salario medio Ingresos medios Ingresos medios Salario mínimo Salario mínimo Salario medio Salario medio

p/mes p/mes p/semana p/semana p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/mes p/hora p/hora p/mes p/mes p/semana p/semana

Australia Austria El Salvador Alemania Hungría Letonia Mauricio Myanmar Polonia Rumania Eslovaquia Trinidad y Tabago Reino Unido

1995

1996

1997

1998

1999

2000

n.c. n.c. 774,10 846,70 18.129,00 19.310,00 1.885,00 2.275,00 3.442,00 4.027,00 n.c. n.c. n.c. n.c. 5.117,00 5.971,00 875,00 825,00 n.c. n.c. 171.721,00 254.354,00 n.c. n.c. n.c. n.c. 342,80 282,60

n.c. n.c. 753,60 789,80 18.129,00 19.310,00 1.885,00 2.275,00 3.442,00 4.027,00 26.348,00 30.695,00 n.c. n.c. 5.791,00 6.163,00 875,00 825,00 1.028,49 723,25 236.867,00 385.284,00 n.c. n.c. n.c. n.c. 362,00 295,30

12.970.238,00 10.644.540,00 n.c. n.c. 18.129,00 19.310,00 1.885,00 n.c. 3.487,00 4.079,00 33.120,00 36.186,00 103,05 87,79 6.527,00 7.073,00 900,00 850,00 n.c. n.c. 514.703,00 847.398,00 n.c. n.c. 2.303,00 2.245,00 371,90 308,40

n.c. n.c. 876,00 857,20 18.595,00 19.776,00 n.c. n.c. 3.539,00 4.140,00 44.666,00 40.262,00 117,13 100,27 7.396,00 7.870,00 900,00 850,00 n.c. n.c. 1.080.753,00 1.441.228,00 n.c. n.c. n.c. n.c. 389,60 325,10

98.401.800,00 136.668.400,00 n.c. n.c. 19.060,00 20.270,00 2.970,00 3.149,00 3.642,00 4.268,00 48.794,00 47.762,00 116,17 105,64 8.187,00 8.521,00 925,00 875,00 1.755,41 1.304,08 1.714.194,00 2.224.673,00 63,55 46,74 2.372,00 2.312,00 411,80 327,80

n.c. n.c. 1.146,60 1.021,70 19.346,00 20.574,00 2.970,00

n.c.: No consta. Nota: Ingresos de los hombres o de los hombres y mujeres conjuntamente. Los datos relativos a Alemania comprenden Renania del Norte-Westfalia. Fuente: OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, resultados de la Encuesta de Octubre (Ginebra, ediciones de 1997, 1999 y 2001).

3.642,00 4.353,00 55.894,00 53.162,00 91,24 113,04 8.248,00 8.863,00 n.c. n.c. n.c. n.c. 2.058.448,00 3.762.616,00 70,62 49,59 2.372,00 2.312,00 416,70 343,60

45

Cuadro 3.7. Comparaciones de la escala de sueldos y los ingresos totales medios por mes y horas normales de trabajo (HN) y número efectivo de horas trabajadas (HT) por semana por los bomberos, conductores de ambulancia, administrativos del sector público y técnicos de rayos X en Austria, 1995-2000 (en moneda nacional) Grupos

Tipo

1995

1998

2000

Monto

HN/HT

Monto

HN/HT

Monto

HN/HT

Salario

18.129

HN 40

18.595

HN 40

19.346

HN 40

Ingresos

32.371

HT 67

32.837

HT 67

34.163

HT 67

Conductores de ambulancia

Salario

19.310

HN 40

19.776

HN 40

20.574

HN 40

Ingresos

34.419

HT 40

34.885

HT 40

36.293

HT 40

Administrativos

Salario

18.129

HN 40

18.595

HN 40

19.346

HN 40

Ingresos

19.005

HT 40

19.471

HT 40

20.257

HT 40

Salario

21.004

HN 38

21.470

HN 38

22.337

HN 38

Ingresos

23.860

HT 38

24.326

HT 38

25.308

HT 38

Bomberos

Técnicos de rayos X

Nota: Ingresos de los hombres o de los hombres y mujeres conjuntamente. Fuente: OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, resultados de la Encuesta de Octubre (Ginebra, ediciones de 1997, 1999 y 2001).

En el cuadro 3.8 se presenta la misma información, pero relativa al Reino Unido. Como en Austria, los técnicos de rayos X tenían el nivel salarial más alto, pero los bomberos recibían un salario más alto que los conductores de ambulancia. A diferencia de Austria, la clasificación de estos grupos profesionales en lo que respecta al nivel salarial y el promedio de los ingresos totales era la misma. Puede observarse que en el Reino Unido los conductores de ambulancia hacían más horas extraordinarias que cualquiera de los otros grupos, mientras que en Austria los que trabajaban más horas eran los bomberos. Cuadro 3.8. Comparaciones de la escala de sueldos e ingresos totales medios por mes y horas normales de trabajo (HN) y número efectivo de horas trabajadas (HT) por semana por los bomberos, conductores de ambulancia, administrativos del sector público y técnicos de rayos X en el Reino Unido, 1995-2000 (en moneda nacional) Grupos

Bomberos Conductores de ambulancia Administrativos Técnicos de rayos X

Tipo

1995

1998

2000

Monto

HN/HT

Monto

HN/HT

Monto

HN/HT

Salario

342,8

HN 41,8

389,6

HN 41,7

416,7

HN 41,8

Ingresos

351,9

HT 42,7

400,7

HT 42,8

428,4

HT 42,7

Ingresos

318,7

HT 44,4

358,4

HT 44,3

386,6

HT 44,8

Salario

213,5

HN 36,9

220,8

HN 37,1

235,7

HN 37,3

Ingresos

220,1

HT 37,7

224,6

HT 37,6

240,3

HT 37,8

Salario

403,8

HN 35,0

426,7

HN 37,3

435

HN 35,2

Ingresos

439,7

HT 37,9

469,3

HT 39,3

447,5

HT 35,9

Nota: Ingresos de los hombres o de los hombres y mujeres conjuntamente. Fuente: OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, resultados de la Encuesta de Octubre (Ginebra, ediciones de 1997, 1999 y 2001).

46

JMPES-R-2002-09-0247-26b-ES.Doc

En el cuadro 3.9 se indica, desglosado por categorías, el promedio del salario básico mínimo y máximo que percibían anualmente los bomberos de los Estados Unidos en 1997-2000. La diferencia entre el promedio del salario básico mínimo y máximo variaba de una categoría a otra, oscilando en 1997 entre un 17 por ciento de diferencia en el caso de los tenientes de bomberos y un 31 por ciento en el de los bomberos. En 2000, la diferencia varió desde el 19 por ciento en cuanto a los tenientes de bomberos hasta el 35 por ciento respecto de los bomberos. Cuadro 3.9. Promedio del salario básico anual mínimo y máximo de los bomberos de los Estados Unidos, 1997 y 2000 (en dólares de los Estados Unidos) Cargo

Bombero

1997

2000

Promedio del salario básico anual mínimo

Promedio del salario básico anual máximo

Promedio del salario básico anual mínimo

Promedio del salario básico anual máximo

26.900

35.200

29.316

39.477

Maquinista

32.200

39.800

35.090

44.310

Teniente de bomberos

35.100

41.100

38.875

46.327

Capitán de bomberos

37.500

44.700

41.816

50.848

Subjefe de bomberos

43.900

53.200

48.391

60.179

Jefe de batallón

45.300

56.000

50.164

62.309

Jefe adjunto

45.900

56.900

52.174

65.112

Jefe de bomberos

52.700

66.000

58.156

74.749

Fuente: http://www.jobbankusa.com/ohb/ohb158.html y http://stats.bls.gov/oco/ocos158.htm.

En el gráfico 3.1 se comparan los ingresos medianos anuales de los enfermeros de urgencias médicas (EUM) y del personal paramédico en los Estados Unidos en 1997 y 2000, en función del tipo de empleador. En ambos años, quienes estaban empleados por los gobiernos locales eran los que recibían el salario más elevado, seguidos de los empleados por hospitales y de los contratados por empresas de transporte local y suburbano. El promedio de los ingresos medianos de los empleados por las compañías de transporte local y suburbano representaba en 1997 el 83 por ciento de los ingresos de los empleados por el gobierno local, cifra que mejoró ligeramente hasta alcanzar el 84 por ciento en 2000. El promedio de los ingresos de los empleados de hospitales ascendió del 91 al 95 por ciento de los ingresos medianos de los empleados de los gobiernos locales. En el cuadro 3.10 se comparan los salarios anuales medios de los EUM de los Estados Unidos, clasificados por tipo de empleador y nivel de calificación, correspondiente a 1996. Los cuerpos de bomberos de los gobiernos municipales o locales pagaban un 60 por ciento más a los EUM de categoría básica y un 35 por ciento más a los EUM paramédicos que los servicios privados de ambulancia. Naturalmente, los EUM paramédicos ganaban más que los EUM de categoría básica con ambos tipos de empleadores, ya que los primeros son los trabajadores de los SMU más calificados. La diferencia de ingresos entre los EUM paramédicos y los EUM de categoría básica empleados por los cuerpos de bomberos era del 9 por ciento, frente al 29 por ciento en el caso de los empleados por servicios de ambulancia privados. En los Países Bajos, existe una diferencia considerable entre los ingresos de los trabajadores de los SMU contratados por empleadores públicos y privados.

JMPES-R-2002-09-0247-26b-ES.Doc

47

Hay planes para armonizar sus ingresos, con inclusión de primas, planes de pensiones y prestaciones de seguro 23. Gráfico 3.1. Ingresos medianos anuales de los EUM/personal paramédico de los Estados Unidos en 1997 y 2000 por tipo de empleador (en dólares de los Estados Unidos) 30.000 25.000 20.000 15.000

1997 2000

10.000 5.000 0 Transporte local/suburbano

Gobierno local

Hospital

Fuente: http://www.jobbankusa.com/ohb/ohb101.html y http://stats.bls.gov/oco/ocos101.htm.

Cuadro 3.10. Salarios anuales medios de los EUM de los Estados Unidos, por tipo de empleador y nivel de capacitación, 1996 (en dólares de los Estados Unidos) Empleador

EUM de categoría básica

EUM paramédicos

Todos los empleadores

25.051

30.407

Cuerpos de bomberos

29.859

32.483

Servicios privados de ambulancia

18.617

23.995

Fuente: http://www.careersprep.com/html/emt.htm.

Otra información disponible referente a los ingresos de los bomberos contiene cifras relativas a Irlanda, Venecia (Italia), los Países Bajos y Malí. En Irlanda, los ingresos semanales medios en enero de 2001 eran de 547 euros después de 12 años de servicio y de 567,50 euros después de 20 24. En Venecia (Italia), el salario no supera los 1.200 euros mensuales por 36 horas semanales 25. En los Países Bajos, los ingresos de los bomberos de categoría inferior oscilan entre 1.328 y 1.828 euros por mes y los de sus jefes entre 1.511 y 2.137 euros por mes. Los conductores de los SMU ganan entre 1.718 y 2.342 euros, mientras que los enfermeros de los SMU perciben entre 2.164 y 2.997 euros 26.

48

23

Información facilitada por ABVAKABO FNV.

24

http://irishfireservices.com/pages/employment.html.

25

GEO, op. cit., pág. 77.

26

Información facilitada por ABVAKABO FNV.

JMPES-R-2002-09-0247-26b-ES.Doc

En lo que se refiere a los bomberos de Malí, el salario medio es de unos 40.000 francos CFA, o aproximadamente 60 euros, lo cual representa menos de lo que gana normalmente un conductor de minibús 27. Dado que el alquiler medio es de unos 20.000 francos CFA al mes y que un saco de arroz cuesta aproximadamente 13.000 francos CFA, cabe preguntarse cómo pueden los bomberos llegar a fin de mes. Ello explica por qué muchos bomberos tienen que trabajar durante los períodos de descanso como taxistas, vendedores o en otros trabajos disponibles. Si los trabajadores de los SPU se ven obligados a trabajar durante los períodos de descanso para sobrevivir, no sólo corre riesgo su propia vida en caso de emergencia, sino que también puede verse en peligro la seguridad del público a quien se supone que deben proteger.

3.3.2. Policía En el cuadro 3.11 figuran los salarios mensuales medios de los funcionarios de policía de Francia empleados fuera de la zona metropolitana de París. En él se observa que los salarios percibidos por los alumnos de academia y en prácticas eran un 6,5 y un 14 por ciento superiores, respectivamente, al salario mínimo mensual obligatorio. En cuanto a los agentes uniformados de primer grado, su salario era un 15,6 por ciento superior al salario mínimo. En respuesta a la protesta de numerosos funcionarios de policía que se manifestaron en las calles de París en noviembre de 2001 por su descontento a causa del nivel de los salarios, el Ministro del Interior aprobó el 29 de noviembre de 2001 la asignación de 381 millones adicionales de euros a la fuerza nacional de policía en 2002, con el fin de crear unos 3.000 nuevos puestos y conceder un aumento salarial mensual de 90 a 100 euros a los oficiales de rango medio 28. Cuadro 3.11. Salario mensual medio de los funcionarios de policía fuera de la zona metropolitana de París (en noviembre de 2001) (en euros) Cargo Alumnos de academia Alumnos en prácticas Oficiales de uniforme Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 10 Grado 11 Personal civil B1 B2 B5 Personal de la sede Estado mayor 1 Estado mayor 2 Estado mayor 3 Salario mínimo (SMIC)

Salario 1.200,24 1.288,31 1.302,54 1.358,96 1.435,57 1.846,26 1.917,03 1.757,90 1.894,94 2.102,76 2.146,93 2.191,11 2.296,07 1.126,40

Nota: Los salarios difieren de un departamento a otro. Fuentes: http://police-nationale.net/pages/traitement_salaire.htm, y http://www.insee.fr/en/indicateur/smic.htm.

27

GEO, op. cit., pág. 92.

28

http://www.eiro.eurofound.ie/2002/01/InBrief/FR0201144N.html.

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El Gobierno del Reino Unido negocia desde 1999 con las fuerzas de policía de Inglaterra y País de Gales un programa de reforma, a través del cual trata de actualizar las condiciones, orientar los recursos hacia las actividades básicas — tales como detener a un número mayor de delincuentes y tranquilizar a las comunidades —, ofrecer a la policía instrumentos para realizar su labor y elevar el nivel de los servicios 29. Las propuestas iniciales fueron rechazadas por el 91 por ciento de los agentes en febrero de 2002, pero finalmente en mayo se llegó a un acuerdo en la Junta de negociación de la policía (PNB), después de algunas reuniones de conciliación. En el acuerdo se prevé una reducción del 15 por ciento de las horas extraordinarias en todo el servicio durante los tres próximos años, pero la prima por horas extraordinarias cuya reducción se había propuesto al principio se mantendrá sin cambios 30. En virtud del acuerdo, los funcionarios de policía recibirán un mayor salario básico y podrán beneficiarse de nuevos pagos relacionados con la competencia. Por ejemplo, desde el 1º de abril de 2003 se registrará un aumento de 402 libras esterlinas por encima del salario básico para todas las categorías federadas, además del aumento salarial anual que los funcionarios de policía reciben cada mes de septiembre. La escala de sueldos de los agentes de policía se reducirá de 14 a 10 grados, y el último de ellos se eliminará completamente de las escalas de sueldos de las categorías federadas, lo que dará lugar a una progresión más rápida hasta los tramos superiores de la escala. Además, habrá un pago de 1.002 libras esterlinas en relación con la competencia para los agentes en el escalón superior de la escala de sueldos y pagos prioritarios especiales, a saber, pagos anuales excepcionales que oscilarán de 500 a 5.000 libras esterlinas, reservándose el monto máximo para los agentes en los puestos más difíciles y exigentes. Se concederán gratificaciones de 50 a 500 libras esterlinas por trabajos ocasionales de carácter sumamente difícil, desagradable o importante, como las negociaciones sobre rehenes o la toma de huellas digitales o el examen de cadáveres muy descompuestos. En virtud de la nueva escala de sueldos, el salario más bajo de un agente de policía, que el 1.º de septiembre de 2001 era de 17.733 libras esterlinas (el equivalente de 27.904,65 euros) se aumentará hasta 18.135 libras esterlinas (28.537,24 euros) a partir del 1.º de abril de 2003 31. En el cuadro 3.12 se muestra el salario básico anual mínimo y máximo, correspondiente a 1997-2000, de los funcionarios de policía jurados con plena dedicación de los Estados Unidos, clasificados por categorías. Si se compara este cuadro con el cuadro 3.9 sobre los bomberos de los Estados Unidos, se observa que los funcionarios de policía están en general mejor remunerados que los bomberos. De hecho, el promedio del salario básico mínimo y máximo percibido anualmente por la categoría más baja de agentes de policía en 1997 era un 4,8 y un 9,4 por ciento más alto, respectivamente, que los correspondientes salarios básicos de la categoría más baja de bomberos. Estas diferencias ascendieron al 7 y al 10 por ciento, respectivamente, en 2000. Asimismo, los salarios básicos mínimo y máximo de un jefe de policía en 1997 eran un 6,8 y un 5,5 por ciento más elevados, respectivamente, que los de un jefe de bomberos. En 2000, las diferencias se ampliaron hasta un 7,7 por ciento en cuanto al salario básico mínimo, mientras que se redujeron al 5 por ciento en el caso del salario máximo.

29

«Police reform», en http://www.policereform.gov.uk/about.asp.

30

http://www.polfed.org/Police%20Reform/PNB_Pay&Cond_09.05.02.htm.

31

Ministerio del Interior del Gobierno del Reino Unido: Police Briefing, abril de 2002, y http://www.polfed.org/Police%20Reform/Heads_Agree_09.05.02.htm.

50

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En el Servicio de Policía de Sudáfrica, los administradores superiores ganan, al parecer, mucho más que los de rango medio e inferior. Según las informaciones, el Gobierno no ha podido reducir esas diferencias 32 hasta niveles razonables. Cuadro 3.12. Salario básico anual mínimo y máximo de los funcionarios de policía jurados con plena dedicación en los Estados Unidos, 1997 y 2000 (en dólares de los Estados Unidos) Cargo

1997

2000

Salario básico anual mínimo

Salario básico anual máximo

Salario básico anual mínimo

Salario básico anual máximo

Funcionario de policía

28.200

38.500

31.410

43.450

Cabo

31.900

39.000

35.370

43.830

Sargento

38.200

45.100

42.570

50.670

Teniente

42.900

51.200

47.750

57.740

Capitán

46.500

56.600

51.680

64.230

Subjefe

48.400

59.800

53.740

67.370

Jefe

56.300

69.600

62.640

78.580

Fuentes: http://www.jobbankusa.com/ohb/ohb160.html, y http://stats.bls.gov/oco/ocos160.htm.

En el cuadro 3.13 se comparan los ingresos por hora medianos de los agentes de patrullas de policía y de los bomberos de los Estados Unidos con los de algunos otros grupos profesionales empleados por los gobiernos estatales y locales. Los oficiales de patrullas de policía percibían en 1997 salarios más altos que todos los demás grupos profesionales señalados en el cuadro, y los empleados por los gobiernos locales estaban mejor remunerados que los empleados estatales en todas las categorías de trabajadores incluidas en el cuadro. No obstante, hasta 1970 la paridad salarial entre la policía y los bomberos se mantuvo en términos generales, como se observa en el cuadro 3.14, sobre todo porque ambos servicios están organizados de forma similar con una estructura cuasi militar, exigen requisitos semejantes para la contratación de personal y suponen riesgos físicos y estrés emocional. Normalmente, los bomberos de los Estados Unidos efectúan entre 48 y 56 horas como horario semanal normal de trabajo. La ley sobre normas equitativas de trabajo exime a los bomberos de las horas extraordinarias y las remuneraciones correspondientes porque considera que la semana laboral normal es de 48 a 56 horas en el caso de los bomberos. Por su parte, los funcionarios de policía tienen una semana laboral normal de 40 horas. Por ello, la paridad en el salario básico anual que se observa en el cuadro 3.14 no correspondía a la paridad en la remuneración por hora. De acuerdo con ese criterio, el sueldo de los bomberos representaba aproximadamente el 75 por ciento de lo que percibían los funcionarios de policía. Algunos mantienen que su paridad salarial debería mantenerse por varias razones. En primer lugar, la paridad es mejor para la moral y la productividad de las instituciones, aunque es difícil cuantificar la productividad de los SPU. En segundo lugar, el peligro y estrés relativos asociados con estas ocupaciones es un elemento que se debe tener en cuenta para determinar los salarios y, en contra del sentir común, la labor de bombero es la más peligrosa de las dos ocupaciones y representa más estrés que el trabajo

32

Información facilitada por POPCRU.

JMPES-R-2002-09-0247-26b-ES.Doc

51

de policía. En tercer lugar, las oportunidades de complementar el salario con horas extraordinarias son mayores para los funcionarios de policía que para los bomberos 33. Cuadro 3.13. Ingresos por hora medianos de las principales ocupaciones en el Gobierno estatal y local en los Estados Unidos, 1997 (en dólares de los Estados Unidos) Ocupación

Estatal

Local

Agentes de patrullas de policía

15,76

17,65

Trabajadores sociales (excepto médicos y psiquiatras)

14,80

15,44

Bomberos

14,14

15,10

Personal penitenciario

13,14

14,27

Sheriffs y adjuntos

n.c.

13,10

Administrativos

9,66

9,74

n.c.: No consta. Fuente: http://www.umsl.edu/services/govdocs/ooh20002001/538.htm.

Cuadro 3.14. Paridad entre los salarios de los funcionarios de policía y los bomberos en determinadas ciudades de los Estados Unidos, 1950-1990 Ciudad

1950

1960

1970

1980

1990

Dallas

Paridad

Paridad

Paridad

Paridad

Paridad

San Diego

Paridad

Paridad

Paridad

Bombero

Policía

Columbus

Paridad

Paridad

Paridad

Paridad

Policía

Denver

Paridad

Paridad

Paridad

Paridad

Policía

Jacksonville

Paridad

Paridad

Paridad

Policía

Policía

Phoenix

Paridad

Paridad

Policía

Paridad

Policía

San Francisco

Paridad

Paridad

Paridad

Paridad

Paridad

San José

Paridad

Paridad

Policía

Policía

Paridad

Atlanta

Paridad

Paridad

Paridad

Policía

Paridad

Nota: «Policía» o «bomberos» significa que el salario de ese grupo era más elevado. Fuente: L. Hoover; J. Dowling, y E. Bouley, Jr.: «The erosion of police and firefighter wage parity», en Monthly Labor Review, abril de 1996, págs. 13-20.

En el gráfico 3.2 y en el cuadro 3.15 se comparan los ingresos medios de los tres grupos de trabajadores de los SPU en Columbia Británica, el Canadá y el Reino Unido. En ambos países, el personal de ambulancia es el peor remunerado de los tres grupos. En el Canadá, los tres grupos ganaron apreciablemente más que el promedio de todas las ocupaciones. Al igual que en los Estados Unidos, en el Canadá el personal de policía recibió una remuneración ligeramente superior a la de los bomberos, mientras que en el Reino Unido ganó ligeramente menos que éstos.

33

L. Hoover; J. Dowling, y E. Bouley, Jr.: «The erosion of police and firefighter wage parity», en Monthly Labour Review, abril de 1996, págs. 13-20.

52

JMPES-R-2002-09-0247-26b-ES.Doc

Gráfico 3.2. Ingresos anuales medios de los trabajadores de los servicios de urgencia de Columbia Británica (Canadá), 1995 (en dólares canadienses)

60.000 50.000 40.000

Promedio

30.000 Promedio de los trabajadores con plena dedicación

20.000 10.000 0

r Se

v

b de s o ici

be om

Promedio

s ro

U SM

To

s da

las

o

c pa cu

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s

Fuente: http://www.workfutures.bc.ca.

Cuadro 3.15. Remuneración anual en la policía, servicio de bomberos y los servicios médicos de urgencia en el Reino Unido, 1995 y 1996 (en libras esterlinas) Ocupación

1995

1996

Cambio porcentual

Agente de reciente nombramiento

14.412

14.916

3,5

Inspector jefe (remuneración básica máxima)

33.138

34.299

3,5

237

247

4,4

33.435

34.905

4,4

Personal de transporte de las ambulancias

10.237

10.649

4

Oficial principal de ambulancia

22.928

23.850

4

Policía

Servicio de bomberos Bombero de 18 años cumplidos Oficial superior Personal de ambulancia

Nota: Se indica la remuneración semanal del bombero de 18 años cumplidos. Fuente: Incomes Data Services: Pay in the public services, Londres, febrero de 1997.

Las aptitudes y capacitación concretas que se exigen para poder llegar a ser bombero, funcionario de policía y trabajador de los SMU pueden diferir de un país a otro, pero a los exámenes de ingreso normalmente se pueden presentar las personas de por lo menos 18 años que hayan terminado los estudios secundarios o equivalentes. Los candidatos para puestos de funcionarios de policía en los Estados Unidos deben tener normalmente al menos 20 años de edad, y los organismos federales y estatales suelen exigir ahora un título universitario. Los candidatos admitidos en el cuerpo de bomberos y en las fuerzas de policía realizan luego un período de educación académica formal, además de actividades de capacitación práctica en la academia nacional de policía o bomberos.

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53

Los candidatos admitidos como trabajadores de los SMU deben cursar más de 100 horas de estudios académicos en el marco de un programa de capacitación aprobado, seguido de 10 horas de pasantía en una sala hospitalaria de urgencias, para poder presentarse al examen y recibir el título básico de EUM. Todos estos grupos profesionales pueden continuar su capacitación para poder aspirar a cargos más elevados y de mayor responsabilidad. Por ello, las promociones están basadas en su capacidad de adquirir conocimientos avanzados y los correspondientes certificados. Además, todos ellos deben ser emocionalmente estables y tener una buena destreza, agilidad, resistencia física y coordinación para el desempeño de sus funciones 34.

3.3.3. Género e ingresos La Asociación de derechos civiles del personal de la policía y las prisiones (POPCRU) de Sudáfrica señala que los ingresos están en conformidad con el nivel del cargo y que no hay diferencia de ingresos entre hombres y mujeres. Colectivamente, las mujeres ganan menos porque son muy pocas las que ocupan puestos de gestión intermedios y superiores. En los cuadros 3.16 y 3.17 se comparan los ingresos mensuales medios y las horas semanales de trabajo de los bomberos y conductores de ambulancia de uno y otro sexo, respectivamente, en varios países durante 1995-2000. Aunque faltan muchos datos para la mayor parte de los países, pueden formularse las siguientes observaciones. Tanto en Letonia como en Polonia, la remuneración por hora de los bomberos era en general mejor que la de los conductores de ambulancias. En Polonia, las mujeres bomberos estaban mejor remuneradas en 1999 que los bomberos de sexo masculino, mientras que en Letonia sus ingresos eran en 1997 inferiores a los de los hombres, alcanzaron el mismo nivel en 1998 y llegaron incluso a superarlo en 2000. Ello podría deberse al hecho de que había aumentado el número de mujeres más capacitadas que habían ingresado en esta profesión en calidad de trabajadoras de los SMU empleadas por los cuerpos de bomberos. En cuanto a los conductores de ambulancias, en ambos países los hombres estaban mejor remunerados que las mujeres. En Estonia, las mujeres bomberos ganaban en 1995 ligeramente más que los hombres, pero en 1997 la situación se invirtió. En Chipre los hombres y mujeres del servicio de bomberos trabajaban el mismo número de horas, pero los ingresos mensuales medios de las mujeres representaban en 1997 el 71 por ciento de los percibidos por los hombres, y descendieron hasta el 66 por ciento en 1999. En lo que se refiere a los conductores de ambulancia de Rumania, no había mucha diferencia entre los ingresos de los hombres y las mujeres. En cuanto a los conductores de ambulancia de la República de Corea, el ingreso por hora medio de las mujeres equivalía en 1997 al 78 por ciento del de los hombres, y ascendió al 87 por ciento en 1999. Entre los conductores de ambulancia del Reino Unido, los ingresos medios de las mujeres en 1995 y 1996 representaban aproximadamente el 90 por ciento de los que percibían los hombres. Aunque esa cifra descendió al 85 por ciento en 1998, en 1999 se situó de nuevo en el 90 por ciento. Las cifras mencionadas están basadas en una división de los ingresos mensuales medios por las horas semanales de trabajo presentadas en los cuadros. Los ingresos totales están basados no sólo en el número de horas trabajadas sino también en las aptitudes y experiencia. Por ello, quizá no sea posible llegar a conclusiones claras sobre la diferencia

34

Véase http://stats.bls.gov/oco/ocos101.htm; http://stats.bls.gov/oco/ocos160.htm; http://www.jobbankusa.com/ohb/ohb158.html, y http://www.careersprerp.com/html/emt.htm.

54

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entre los ingresos de los hombres y de las mujeres tomando como base la limitada información aquí presentada, pero podría valer la pena examinar este tema con mayor detenimiento a la luz del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), de la OIT. Cuadro 3.16. Ingresos mensuales medios y horas de trabajo semanales (HT) de los bomberos, por sexo, 1995-2000 (en moneda nacional) País

Sexo

1995 Ingresos

Chipre

Estonia

Letonia

Polonia

1996

1997

1998

1999

HT Ingresos

HT Ingresos

HT Ingresos

HT

2000

Ingresos

HT Ingresos

HT

Hombres

n.c.

n.c.

n.c.

n.c.

807,45 38,0

n.c. n.c.

838,01 38,0

n.c. n.c.

Mujeres

n.c.

n.c.

n.c.

n.c.

574,06 38,0

n.c. n.c.

555,99 38,0

n.c. n.c.

Hombres

8,45 39,1

n.c.

n.c.

12,53 36,4

n.c. n.c.

n.c. n.c.

n.c. n.c.

Mujeres

8,75 38,1

n.c.

n.c.

12,32 39,6

n.c. n.c.

n.c. n.c.

n.c. n.c.

Hombres

n.c.

n.c.

n.c.

n.c.

103,05 38,2

117,13 41,3

116,17 40,9

91,24 37,3

Mujeres

n.c.

n.c.

n.c.

n.c.

95,6 38,0

117,73 41,5

112,88 39,9

112,22 39,1

Hombres

n.c.

n.c. 1.028,49

n.c.

n.c. n.c.

n.c. n.c.

1.755,41 43,0

n.c. n.c.

Mujeres

n.c.

n.c.

n.c.

n.c. n.c.

n.c. n.c.

2.045,14 40,0

n.c. n.c.

704,84

n.c.: No consta. Nota: En Estonia, los ingresos representan los salarios por hora. Fuente: OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, resultados de la Encuesta de Octubre (Ginebra, ediciones de 1997, 1999 y 2001).

Cuadro 3.17. Ingresos mensuales medios y horas de trabajo semanales (HT) de los conductores de ambulancia, por sexo, 1995-2000 (en moneda nacional) País

Sexo

1995 Ingresos

Australia Hombres

Corea, Rep. De Polonia

1998

1999

2000

HT Ingresos

HT Ingresos

HT Ingresos

HT Ingresos

HT Ingresos

HT

789,8

42,5

n.c. n.c.

857,2 41,4

n.c. n.c.

1.021,7 41,2

775,9 41,1

607,9

40,4

n.c. n.c.

769,2 41,2

n.c. n.c.

1.174,6 47,2

Hombres

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

105,64 42,7

113,02 43,2

Mujeres

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

71,29 37,1

86,48 36,9

Hombres

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

835.462 41.4

n.c.

n.c.

938.000

41

n.c.

n.c.

Mujeres

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

677.151 43,1

n.c.

n.c.

873.047 42,7

n.c.

n.c.

Hombres

n.c. n.c.

723,25

n.c.

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

1.304,08

43

n.c.

n.c.

Mujeres

n.c. n.c.

617

n.c.

n.c. n.c.

n.c.

n.c.

1.207,16

43

n.c.

n.c.

Rumania Hombres Mujeres Reino Unido

1997

846,7 42,4

Mujeres Letonia

1996

Hombres

257.255

44

391.036

43

855.030

42 1.465.026

45 2.262.553

43 3.820.651

42

237.637

41

363.390

43

766.183

42 1.276.919

43 2.296.832

42 3.673.953

41

318,7 44,4

326,2 43,8

n.c. n.c.

358,4 44,3

364,5 45,1

n.c.

n.c.

270 41,6

282,6 42,5

n.c. n.c.

297,5 42,9

318,7 43.5

n.c.

n.c.

Mujeres

n.c.: No consta. Nota: En Australia y el Reino Unido los ingresos representan los ingresos semanales medios. Fuente: OIT: Boletín de Estadísticas del Trabajo, resultados de la Encuesta de Octubre (Ginebra, ediciones de 1997, 1999 y 2001).

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55

3.4.

Jubilación, reducciones de personal e indemnizaciones Dado el carácter peligroso y estresante de su labor, que requiere fuerza física, resistencia y agilidad, los trabajadores de los SPU disfrutan en general de derecho a pensión mucho antes que los trabajadores de otras profesiones. Por ejemplo, la jubilación de los bomberos en Irlanda está fijada a los 55 años 35, y la edad normal de jubilación de los funcionarios de policía en el Reino Unido es a los 50 años 36. En los Países Bajos, tanto los bomberos como los trabajadores de los SMU pueden retirarse a los 55 o a los 60 años de edad, mientras que la edad de jubilación obligatoria en todos los sectores es a los 65 años 37. En los Estados Unidos, los bomberos reciben normalmente una pensión después de 20 años de servicio 38 y los funcionarios de policía después de 20 ó 25 años de servicio, lo que les permite emprender una segunda carrera antes de cumplir los 50 años 39. A pesar de su derecho a jubilarse mucho antes que quienes ejercen otras profesiones, los trabajadores de los SPU de América del Norte pueden continuar trabajando hasta la edad de la jubilación obligatoria. En la ciudad de North Vancouver, Columbia Británica (Canadá), la edad está fijada a los 60 años 40. En el estado de Nueva Jersey (Estados Unidos), tanto los funcionarios de policía como los bomberos inscritos en el sistema de jubilación de policías y bomberos (Police and Firemen’s Retirement System (PFRS)) alcanzan la jubilación obligatoria a los 65 años, y pueden inscribirse en el PFRS únicamente antes de haber cumplido 35 años 41. Los trabajadores de los SPU de los Estados Unidos están acogidos en general a un plan de pensiones en virtud del Sistema de jubilación de los funcionarios públicos (Public Employees Retirement System (PERS)) 42, además de percibir las prestaciones de la seguridad social a los 65 años de edad. El plan de pensiones del servicio de bomberos del Reino Unido, establecido en 1947, está abierto a todos los bomberos profesionales. De acuerdo con él, las autoridades responsables de este servicio deben efectuar pagos a los pensionistas con cargo al presupuesto de ingresos, pero reciben una contribución del 11 por ciento del salario de los miembros que están todavía en servicio. Como consecuencia del aumento considerable del número de nuevos bomberos contratados en el decenio de 1970, en que el servicio pasó de la semana de 56 horas a la de 48 y luego a la de 42 horas, inicialmente el plan pudo contar con un excedente de dinero. Ahora bien, las personas contratadas en el decenio de 1970 están llegando ahora a la edad de la jubilación, en un momento en que el número total de trabajadores se está 35

http://irishfireservices.com/pages/employment.html.

36

C. Y. Edwards; O. Robinson: «‘Better’ part-time jobs? A study of part-time working in nursing and the police», en Employee Relations, vol. 23, núm. 5, 2001, pág. 447.

37

Información facilitada por ABVAKABO FNV.

38

http://www.jobbankusa.com/ohb/ohb158.html.

39

http://www.stats.bls.gov/oco/ocos160.htm.

40

Convenio colectivo entre la ciudad de North Vancouver y la Asociación de Bomberos de North Vancouver, 1997-1999.

41

Police and firemen’s retirement System: Member handbook, en http://www.state.nj.us/treasury/ pensions/pfrsman.htm.

42

Véase, por ejemplo, Upland Firefighters’ Association Local 3477: Union member manual, en http://homepages.msn.com/nonprofitblvd/uffa3477/manual.htm.

56

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reduciendo lentamente y los jubilados tienen una esperanza de vida más larga. En consecuencia, la proporción del gasto del servicio de bomberos correspondiente a las pensiones pasó del 7 por ciento en 1983 al 11 por ciento en 1993, y se prevé que alcance el 25 por ciento en 2007, suponiendo que el gasto total en este servicio se mantenga constante en términos reales. El problema es especialmente grave para las autoridades metropolitanas, donde la mayor parte de los parques de bomberos cuentan con personal profesional, por lo que se requiere una solución urgente 43. Este tipo de problema no es exclusivo del Reino Unido ni de los trabajadores de los SPU, ya que muchas sociedades industrializadas con situaciones demográficas semejantes han visto reducirse los recursos de sus fondos de pensiones. Las autoridades del cuerpo de policía del Reino Unido están tratando de resolver este problema mejorando la gestión y aumentando el control sobre el acceso a las pensiones por motivos de salud en la reforma del cuerpo de policía recientemente aprobada. El objetivo es conseguir que tanto las prácticas de gestión de personal como los reglamentos sobre pensiones den lugar a decisiones equitativas y eficaces sobre los problemas de falta de asistencia y la jubilación por motivos de salud. Otro objetivo es conseguir que los funcionarios de policía puedan rehabilitarse y volver al servicio, cuando sea posible, en vez de jubilarse por problemas de salud, y conseguir una mayor coherencia entre los distintos cuerpos en materia de toma de decisiones. Las enmiendas detalladas de los reglamentos para dar cabida a estos principios deberán ser formuladas todavía por un grupo de trabajo de la Junta de negociación de la policía 44. En los Estados Unidos, en el contrato entre la Junta de comisionados del condado de Lee y la Asociación de personal paramédico y de bomberos profesionales del sudoeste de Florida para el período 2000-2003 se estipula también que los empleados aquejados de una enfermedad o lesión profesionales deberán regresar al servicio para realizar trabajos livianos, si los hubiere en el condado y la persona en cuestión estuviera calificada para ello, siempre que el desempeño de las funciones del cargo disponible no repercuta negativamente en la enfermedad o lesión. Los miembros del Servicio de policía de Sudáfrica pueden optar por la jubilación anticipada a los 55 años, aunque la jubilación obligatoria es a los 60 años. Todos los que tienen un empleo permanente están cubiertos por el Fondo de pensiones de los funcionarios empleados públicos. Actualmente no hay representantes de los funcionarios en la Junta Directiva del Fondo, pero pronto habrá una representación a partes iguales de empleadores y funcionarios 45. Aunque muchos trabajadores fijos de los SPU disfrutan de una relativa seguridad en el empleo en muchos países, otros pueden verse afectados por las reducciones de personal o por medidas de jubilación adoptadas por la dirección, por distintas razones. Por ejemplo, en el Convenio de la Policía Federal de Australia para 1999-2002 se estipula que un empleado puede perder su puesto si hay más empleados de los necesarios para un funcionamiento eficiente y económico de dicha policía; si sus servicios no pueden utilizarse con eficacia debido a cambios tecnológicos o de otro tipo ocurridos en los métodos o a transformaciones en el carácter, alcance u organización de las funciones de la policía, o si las funciones que desempeña normalmente deben transferirse a una localidad diferente y el interesado no puede desempeñarlas en dicha localidad. Las indemnizaciones por reducción de personal aplicables en los casos citados son el equivalente de 12 semanas

43

Comisión de Auditoría: In the line of fire, National report (Londres, HMSO, 1995).

44

«Police pay and conditions», en http://www.polfed.org/Police%20Reform/Heads_Agree_ 09.05.02.htm.

45

Información facilitada por POPCRU.

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de remuneración por hasta tres años de servicio, de 18 semanas por hasta seis años, de 36 semanas por hasta nueve años y de 52 semanas por más de nueve años de servicio, lo que representa el máximo pago por este concepto. Dado el carácter peligroso de sus actividades, los trabajadores de los SPU normalmente están cubiertos por un seguro de invalidez y de vida, aunque la cifra garantizada a sus supervivientes varía entre las distintas localidades y países. En el Japón, se pagan las tasas escolares de los hijos supérstites, además de una indemnización suficiente para la familia 46. Los Estados Unidos acaban de promulgar una ley que autoriza una prestación federal de 250.000 dólares de los Estados Unidos para los supervivientes de los bomberos y funcionarios de policía que fallecen en acto de servicio, que se pagarán al beneficiario indicado en la póliza de seguro de vida de la víctima. Esta prestación federal en caso de muerte se ha ampliado por primera vez a las parejas del mismo sexo 47.

3.5.

Limitaciones que afectan a la labor de los trabajadores de los SPU La escasez de fondos disponibles para los SPU que se experimenta actualmente en muchas partes del mundo está influyendo en otros aspectos de las condiciones de trabajo del personal de estos servicios. Por ejemplo, el informe de la Comisión de Auditoría de 1995 del Reino Unido proponía la adopción de medidas de eficiencia que permitieran ahorrar hasta 67 millones de libras esterlinas, primero mediante una reducción de 25 millones en las asignaciones por enfermedad y licencia con el fin de mantener la misma dotación con menos empleados 48. El efecto de las limitaciones financieras en el número de componentes de los servicios de bomberos ya se ha mencionado. En la zona de Bristol, éstos han advertido de que se está poniendo en peligro su vida debido a la escasez de personal, y una inspección pública del Cuerpo de Bomberos de Avon reveló que los niveles de dotación de personal de los coches de bomberos eran muy inferiores a la media nacional. Según las recomendaciones del Ministerio del Interior, antes de transcurridos cinco minutos de la declaración de un incendio deberían presentarse en el lugar al menos nueve bomberos. No obstante, la dotación de personal era tan reducida que, aparentemente, de hecho sólo acudían cinco o seis 49. La Asociación nacional de protección contra incendios de los Estados Unidos propone una norma de cuatro bomberos por cada autobomba o camión escalera y un tiempo de respuesta al incidente no superior a cuatro minutos. No obstante, el consejo de la ciudad de Bellevue, en el estado de Washington, ha rechazado la propuesta, ya que su norma es de un mínimo de tres bomberos por autobomba, aunque suele haber hasta cinco

46

http://www.pdc.npa.go.jp/hakusyo/h05/h051000.html.

47

M. Allen: «Law extends benefits to same-sex couples: Firefighters, officers killed on duty covered», en Washington Post, 26 de junio de 2002, pág. A8.

48

Comisión de Auditoría, op. cit.

49

BBC News: «Firefighters warn over crew shortage», 13 de diciembre de 2001, en http://www.news.bbc.co.uk.

58

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cuando se demuestra que es necesario. Naturalmente, la seguridad de los bomberos mejoraría si su número fuera más elevado 50. El hecho de que se personen en el lugar del incidente menos bomberos de los requeridos y de que el tiempo de respuesta sea mayor puede atribuirse también al deterioro del tráfico, sobre todo en las grandes ciudades. Berlín, por ejemplo, tiene hoy mucho más tráfico en las carreteras que la unen con los municipios adyacentes que antes de la reunificación. Ello significa que la velocidad de desplazamiento es menor y que el tiempo de respuesta está aumentando. En 1989, las ambulancias de Berlín occidental respondían a una llamada en cinco minutos, por término medio, y los coches de bomberos llegaban en poco más de seis minutos. En 1996, los tiempos de respuesta de las ambulancias y los coches de bomberos habían pasado a seis y nueve minutos, respectivamente. La ciudad se está ocupando de este problema, y ha establecido para ello un nuevo servicio telefónico centralizado 51. Además de las carreteras congestionadas de tráfico en las grandes ciudades, otro obstáculo es el causado por los vehículos privados aparcados en ambos lados de la carretera 52, los cuales impiden el paso de los coches de bomberos que son mucho más anchos y largos que un automóvil normal. Todas estas situaciones, que forman parte de la vida cotidiana en estas profesiones, contribuyen a agravar el nivel de estrés. Un tipo diferente de frustración al que se enfrentan los bomberos de Malí y de muchos otros países en desarrollo es el mal funcionamiento del equipo y los vehículos, que les impide realizar sus tareas con eficacia. Por ejemplo, los neumáticos de sus vehículos a veces están desgastados y las sirenas no funcionan. Las ambulancias carecen a veces de medicinas y de botellas de oxígeno. En otras ocasiones, lo que todavía es más grave, los vehículos pueden quedar inmovilizados por falta de recursos presupuestarios suficientes para comprar combustible 53. Los vehículos que circulan con neumáticos desgastados y sirenas averiadas pueden representar un riesgo para todos, en particular para los trabajadores de los SPU, los pacientes y el público en general.

50

J. Switzer: «Bellevue rejects proposed standards for firefighting: ‘Cookie-cutter’ approach raises fear of lawsuits», en Eastside Journal Online, 10 de julio de 2001, en http://www.eastsidejournal.com/sited/ story/html/59561. 51

H. M. Herweg: «The Berlin fire service», en Fire Chief, agosto de 1997, págs. 93-94.

52

BBC News, op. cit.

53

GEO, op. cit., pág. 88.

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59

4.

Seguridad y salud en el trabajo

4.1.

Riesgos en que incurren los trabajadores de los SPU Durante las emergencias, los bomberos, los funcionarios de policía y los trabajadores de los SMU cumplen sus tareas en condiciones sumamente peligrosas, agotadoras y estresantes. Una investigación llevada a cabo por el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (NIOSH), de los Estados Unidos, sobre la posible exposición de los bomberos, el personal paramédico y los funcionarios de policía durante el incendio de un depósito químico en California reveló que los trabajadores que habían intervenido en el incendio presentaban síntomas dermatológicos y neurotóxicos que duraron de un mes a más de un año 1. Se ha mencionado que el envenenamiento por monóxido de carbono era un problema frecuente de seguridad y salud en el trabajo para el personal de los SPU, ya que es previsible que los lugares donde se combaten incendios puedan contener altos niveles de ese gas. Según el incendio, los niveles pueden variar desde 50 partes por millón (ppm), lo que puede causar daños neurológicos leves después de varias horas de exposición, hasta varios miles de ppm, lo que sería mortal tras algunos minutos de exposición 2. Los riesgos laborales a que suelen enfrentarse los bomberos se pueden clasificar en físicos, químicos y psicológicos, y su nivel de gravedad depende de factores tales como los materiales en combustión, el lugar del incendio o la presencia de materiales peligrosos o de personas que es necesario rescatar. Los bomberos corren el riesgo de sufrir heridas o quedar atrapados tras el sorpresivo derrumbe de paredes, techos y suelos, o tras una deflagración, erupción de llamas que puede resultar de la ignición repentina de gases inflamables procedentes de materiales ardientes o candentes en combinación con el aire caliente. El estrés por calor constituye un riesgo físico producido por el contacto con aire o superficies calientes, o por el calor acumulado por el propio cuerpo que no puede enfriarse durante el incendio. El estrés por calor se agrava debido a las propiedades aislantes de las prendas de protección y al esfuerzo físico. El calor puede producir quemaduras, deshidratación, insolación o colapso cardiovascular. Algunos de los principales factores que mortalidad y morbilidad en los incendios son la pérdida de forma física, la confusión y la incapacidad de escapar que provoca la falta de oxígeno en el ambiente afectado. Todo tipo de humo es peligroso y puede resultar mortal si se inhala en forma concentrada. Además del monóxido de carbono, los empleados de los SPU están frecuentemente expuestos a otros riesgos químicos producidos por una serie de sustancias como el cianuro de hidrógeno, el dióxido de nitrógeno, el dióxido de azufre, el cloruro de hidrógeno, los aldehídos y los compuestos orgánicos como el benceno. Los riesgos psicológicos comienzan con el sentimiento de ansiedad que los bomberos experimentan inmediatamente después de sonar la alarma debido al carácter impredecible de la situación que les tocará enfrentar. El estrés experimentado en ese momento es igual o incluso mayor al que se podrá sufrir ulteriormente. Arriesgar su propia vida para salvar la

60

1

http://www.cdc.gov/niosh/98ca.html.

2

Asociación Internacional de Bomberos (IAFF), en http://www.iaff.org/safe/health/facts.html.

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de otras personas ingresando en lugares de los que los demás huyen es extremadamente estresante para los bomberos 3. El tipo de riesgos enfrentados por el personal de los SPU también varía de un lugar a otro, según el entorno en el que trabajan y las tareas que desempeñan. Por ejemplo, los bomberos de Marsella, en Francia, tienen que enfrentarse a todo tipo de situaciones, incluidos los accidentes industriales, que pueden involucrar al sector de la petroquímica o tratarse de derrames de petróleo o fuegos marítimos. La lucha contra un incendio marítimo a bordo de una embarcación es sin duda el caso de incendio más difícil que tienen que combatir en la medida en que deben enfrentarse a demasiados factores desconocidos en un espacio reducido, en los niveles inferiores, debajo de la cubierta. Los bomberos de Venecia, en Italia, consideran que su trabajo, que implica navegar a alta velocidad por estrechos canales y por debajo de puentes de poca altura, es físicamente más agotador y peligroso que el realizado en tierra firme 4. Las descargas eléctricas son otro riesgo físico que deben enfrentar los trabajadores de los SPU en las operaciones de lucha contra incendio y de rescate en siniestros ocurridos cerca de líneas eléctricas caídas. Muchas de las lesiones y muertes de los bomberos resultan asimismo de accidentes producidos por los camiones cisterna a causa de lo difícil que resulta conducir y controlar este tipo de vehículo. Debido a las pesadas cargas que transportan y a su sistema de frenado por aire comprimido, cuyo tiempo de activación es superior al de los sistemas de frenado hidráulico o mecánico que utilizan los automóviles de pasajeros, los camiones cisterna necesitan una distancia mucho mayor para frenar completamente 5. El mantenimiento del orden público es también un trabajo arduo y estresante, en el que los funcionarios de policía se exponen a la violencia de forma cotidiana. La tasa de homicidios de los policías es mucho más elevada que la de la mayoría de las demás profesiones, debido a que pueden ser agredidos en el momento de detener o controlar a sospechosos de delitos o en sus intervenciones en atracos o en disputas domésticas. El tipo de violencia al que se exponen los policías depende del tipo de armas habitualmente disponibles, que varían de un país a otro. Por ejemplo, la utilización de armas de fuego es mucho más frecuente en los Estados Unidos que en los demás países. Los cuchillos se usan en todas partes, aunque los machetes de hoja ancha son más frecuentes en los países tropicales. Donde hay agitación política, los funcionarios de policía pueden ser objeto de agresiones con armas de fuego de tipo militar más mortíferas o con explosivos. Todos los trabajadores de los SPU rescatan y socorren a personas que pueden ser portadoras de enfermedades contagiosas, como el virus del VIH/SIDA, la hepatitis B y C o la tuberculosis. Este tipo de riesgo, que se discute más adelante en la sección 4.6, se considera muy estresante para los trabajadores de los servicios públicos de urgencia.

4.2.

Registros en materia de seguridad y salud de los trabajadores de los SPU El gráfico 4.1 muestra el porcentaje de accidentes laborales sufridos por los bomberos australianos durante 1991/92 en comparación con los de otros grupos profesionales seleccionados. Las cifras indican claramente que los bomberos constituyen el grupo

3

Esta y otras informaciones que figuran infra se basan en la Enciclopedia de Salud y Seguridad en el Trabajo de la OIT, cuarta edición (Ginebra, 1998), vol. III, págs. 95.5-95.7. 4

GEO, número especial sobre los «Pompiers du monde», mayo de 2002, págs. 48 y 76.

5

http://www.cdc.gov/niosh/hid14.html.

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61

profesional más expuesto a los accidentes laborales, con el 80 por ciento del total de ese tipo de accidente. El cuadro 4.1 desglosa las causas mecánicas — o causas directas — de las lesiones laborales de que fueron víctimas los bomberos australianos durante el mismo período. Las caídas, tanto al suelo como desde alturas, representaron el 40 por ciento de los accidentes, mientras que la tensión muscular representó más del 28 por ciento. Otras causas importantes de lesión son la exposición al ruido y los golpes con objetos fijos, ya sea en movimiento o que caen. Comprender la manera en que se produce cada accidente debería contribuir a establecer medidas preventivas capaces de mejorar las cifras relativas a la seguridad y la salud en el trabajo del personal de los SPU, en la medida en que se les brinde una buena formación y equipos de protección personal adecuados. Gráfico 4.1. Lesiones laborales en Australia por ocupación, 1991-1992 (total = 100%)

Plomeros (fontaneros) 4,7% Mec ánic os en elec tric idad 3,0% O tros 11,9%

Bomberos Plomeros (fontaneros) Mec ánic os en elec tric idad O tros

Bomberos 80,4%

Fuente: Worksafe Australia: Reseña sobre la situación en materia de seguridad y salud en el trabajo en determinados países, febrero de 1994.

Cuadro 4.1. Lesiones laborales de los bomberos australianos según la causa mecánica, 1991-1992 Causas mecánicas

Porcentaje del total

Caídas al suelo

23,9

Caídas desde alturas

16,8

Tensión muscular (carga de objetos)

10,1

Tensión muscular (sin objetos)

10,9

Tensión muscular (levantamiento)

7,3

Exposición prolongada al ruido

5,2

Golpe contra objeto inmóvil

3,3

Golpe contra objeto en movimiento

3,0

Accidente de tráfico

2,7

Golpe ocasionado por caída de objeto

2,4

Otras

14,4

Total

100,0

Fuente: Worksafe Australia, op. cit., pág. 6.

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Ya se ha mencionado el hecho de que el 11 de septiembre de 2001 murieron 343 bomberos del Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Nueva York. Esta cifra contrasta con el total de 774 muertes registradas durante los 136 años de historia de esta institución, hasta el ataque del World Trade Center 6. En el cuadro 4.2 figura el número de bomberos fallecidos en los Estados Unidos en el ejercicio de sus funciones durante el período 1980-1989. Este cuadro no muestra que hubiese mejorado la seguridad durante ese período. Sin embargo, informaciones más recientes indican una disminución considerable del número de lesiones laborales mortales sufridas por los bomberos de los Estados Unidos (véase el cuadro 4.8). El cuadro 4.3 indica el tipo de servicio que cumplía el bombero en el momento de su muerte, durante el año 1989. La mitad de los bomberos murieron combatiendo incendios, mientras que casi un cuarto murieron en camino, ya sea yendo hacia el lugar del incidente o regresando del mismo. Según las informaciones proporcionadas por el NIOSH, el 20 por ciento aproximadamente de las muertes de bomberos que se producen cada año en los Estados Unidos se deben a incidentes en los que están involucrados vehículos de motor, como los camiones cisterna. Entre 1977 y 1999, se produjeron 73 muertes en 63 accidentes con camiones cisterna 7. En los últimos cinco años habían muerto 14 bomberos en los Países Bajos, de los cuales seis a causa de accidentes de tráfico y en los entrenamientos durante el ejercicio de sus funciones 8. Cuadro 4.2. Bomberos fallecidos en el ejercicio de sus funciones en los Estados Unidos, 1980-1989 Año

Número

1980

137

1981

135

1982

123

1983

112

1984

119

1985

126

1986

118

1987

130

1988

135

1989

116

Fuente: Asociación Nacional de Prevención de Incendios (NFPA): Fire Protection Handbook, 17.ª edición, Quincy, Massachusetts, Estados Unidos, pág. 9-4.

Cuadro 4.3. Bomberos fallecidos en los Estados Unidos, por tipo de servicio, 1989 Causa

Numero de muertes

Porcentaje

58

50,0

6

5,2

Dirigiéndose hacia el lugar del incidente o volviendo

28

24,1

Otras intervenciones

12

10,3

Formación

12

10,3

Lucha contra incendios Incidentes diferentes de incendios

Fuente: NFPA, op. cit., pág. 9-4.

6

Véase GEO, op. cit., pág. 62.

7

http://www.cdc.gov/niosh/hid14.html.

8

Información proporcionada por ABVAKABO FNV.

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La mortalidad de los bomberos en los Estados Unidos en 1989 se analizó más a fondo con el fin de comprender los diversos factores responsables de esta situación. El gráfico 4.2 indica que más de la mitad de las muertes fueron causadas por el estrés, mientras que más del 40 por ciento eran imputables al golpe o el contacto de objetos, así como a quedar atrapado o bloqueado. En el cuadro 4.4 se enumera el tipo de lesiones mortales sufridas por los 116 bomberos fallecidos. El paro cardíaco figura como la principal causa de muerte, seguida por el traumatismo interno y la asfixia. La electrocución causó tres de las muertes. Según la NFPA, diez de los bomberos murieron electrocutados en incendios de campos o bosques en los Estados Unidos entre 1980 y 1999 9. El cuadro 4.5 reúne las muertes por edad y por causas. Muestra que los casos de traumatismos, sin considerar el paro cardíaco, fueron más frecuentes entre los bomberos jóvenes, quizás debido a su falta de experiencia que contribuye a ciertas lesiones mortales. Sin embargo, el riesgo de paro cardíaco fue notablemente más alto entre los profesionales de más de 46 años de edad, y de forma general el riesgo de fallecimiento parece ser mayor para los de más de 56 años. Las tasas medias de muertes por cada 10.000 bomberos en los Estados Unidos por edad entre 1985 y 1989 que figuran en el cuadro 4.6 confirman igualmente la observación anterior según la cual el personal de mayor edad está más expuesto a accidentes mortales que los jóvenes; ello resulta particularmente evidente respecto del grupo de más de 60 años. En el estudio sobre los bomberos de Quebec (Canadá), mencionado anteriormente, también se llegaba a conclusiones similares sobre la correlación existente entre los accidentes y la edad 10. Gráfico 4.2. Bomberos muertos en los Estados Unidos, en 1989, debido a lesiones mortales (total = 100%)

Atrapados o bloqueados

Golpe de objeto o contra objeto

Caídas

Estrés

0

10

20

30

40

50

60

Fuente: NFPA, op. cit., págs. 9-5.

9

Citado por la NIOSH, en http://www.cdc.gov/niosh/hid15.html.

10

Véase E. Cloutier; D. Champoux: «Injury risk profite and aging among Quebec firefighters», en International Journal of Industrial Ergonomics, 25 (2000), págs. 513-523.

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Estas cifras parecen confirmar la necesidad de adelantar de manera considerable la edad de jubilación de los bomberos con respecto a la de otras categorías profesionales, tal como lo han hecho muchos gobiernos locales y municipales. Sin embargo, en la provincia canadiense de Columbia Británica, la edad media de los bomberos en 1996 era de 40 años, es decir, dos años más que la edad media de todos los trabajadores de la provincia. De hecho, sólo el 3 por ciento de los bomberos tenían menos de 25 años, mientras que los de edades comprendidas entre los 35 y los 44 años representaban el 43 por ciento. Los que tenían entre 35 y 54 años suponían el 72 por ciento de todos los bomberos, mientras que ese porcentaje era tan sólo del 49 por ciento en lo que se refería al total de la fuerza de trabajo de Columbia Británica 11. Cuadro 4.4. Bomberos fallecidos en los Estados Unidos por tipo de lesión, 1989 Causa

Número de muertes

Porcentaje

63

54,3

Aplastamiento

8

6,9

Electrocución

3

2,6

18

15,5

2

1,7

11

9,5

Disparo de arma de fuego

2

1,7

Quemaduras

6

5,2

Hemorragia

1

0,9

Derrame cerebral

1

0,9

Embolia pulmonar

1

0,9

Ataque cardíaco

Traumatismo interno Ahogamiento Asfixia

Fuente: Ibíd.

Cuadro 4.5. Bomberos fallecidos en los Estados Unidos por edad y causa de la muerte, 1989 Grupo de edad

Ataque cardiaco

Otros traumatismos

Total de muertes

Menores de 21 años

1

4

5

21-25

0

8

8

26-30

2

8

10

31-35

6

8

14

36-40

4

4

8

41-45

6

8

14

46-50

9

2

11

51-55

10

1

11

56-60

11

5

16

Mayores de 60 años

14

5

19

Fuente: Ibíd.

11

http://www.workfutures.bc.ca/EN/def/occs/6262_el.html.

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Cuadro 4.6. Promedio de muertes por 10.000 bomberos en los Estados Unidos por edad, 1985-1989 Grupo de edad

Muertes por cada 10.000 bomberos

Menores de 20 años

0,92

20-29

0,66

30-39

0,67

40-49

1,30

50-59

2,58

Mayores de 59 años

4,70

Promedio total

1,18

Nota: Estas cifras incluyen tanto a los bomberos profesionales como a los voluntarios. Fuente: Ibíd.

El gráfico 4.3 establece una comparación entre el número de bomberos profesionales y bomberos voluntarios fallecidos en los Estados Unidos entre 1980 y 1989. De un total de 1.251 muertes registradas en ese período, el 54 por ciento correspondió a los voluntarios, cifra que se agravó hacia el final del decenio. Aunque no se dispone de cifras comparativas más recientes, sería importante analizar las causas de fallecimiento de los voluntarios, en particular para determinar si la formación que se les imparte es lo suficientemente adecuada como para que alcancen los niveles de competencia que se necesitan actualmente en la extinción de incendios. Gráfico 4.3. Comparación entre el número de muertes de bomberos profesionales y voluntarios en los Estados Unidos, 1980-1989 (número de casos) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Profesionales Voluntarios Fuente: NFPA, op. cit.

En el Reino Unido, las tasas de enfermedad del personal de extinción de incendios varían de un cuerpo de bomberos a otro. Esas tasas se expresan en función del número de turnos perdidos por trabajador como resultado de una enfermedad. Estas podían variar de 5,2 a 15,9 turnos, con una tasa media por cuerpo de bomberos de 9,3 turnos en 1994. La tasa media nacional de enfermedad era de 11 turnos por bombero, lo que equivalía al 7,3 por ciento de los turnos disponibles después del período de permiso. Las tasas de

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enfermedad de los servicios de bomberos suelen ser superiores a las del sector público y a las del total de los trabajadores manuales, cuyos promedios respectivos son del 3,9 y del 5,2 por ciento. Esto se debe al hecho de que un bombero con un esguince en el tobillo o con un dedo roto no puede permanecer en servicio, mientras que en otras profesiones esos accidentes no son causa de incapacidad laboral. Enfrentados a tasas de enfermedad crecientes, algunos cuerpos de bomberos se esforzaron por mejorar sus resultados. Por ejemplo, el Cuerpo de Bomberos de Wiltshire logró reducir su tasa de 15 turnos en 1989 a 6 turnos en 1992 12. Entre los riesgos a que se enfrentan los bomberos en el desempeño de sus funciones figura la exposición a altos niveles de ruido. Muchas sustancias químicas, a cuyo contacto están expuestos los bomberos, pueden agravar la pérdida de audición al combinarse con ciertos ruidos. En el cuadro 4.7 se presentan los resultados de pruebas de audición realizadas con 458 bomberos que participaron en una Convención de la Asociación Internacional de Bomberos (IAFF) en 1998. Los resultados mostraron que los dos tercios experimentaron una pérdida de audición perceptible. Actualmente, con los equipos de protección disponibles, la pérdida de audición se puede evitar. Además, para un bombero, una buena audición es un elemento de vida o de muerte. Por ejemplo, tiene que poder escuchar el grito de auxilio de una víctima atrapada, la señal de alerta previa del dispositivo personal del sistema de seguridad para dar la alarma (PASS) y la señal de alarma de emergencia de sus colegas en peligro, así como la alarma de baja presión de sus propios aparatos respiratorios autónomos (SCBA), en caso de que el aparato se esté quedando sin aire. Además, es fundamental para su propia seguridad y la de los demás que pueda oír los ruidos de derrumbes inminentes o ruidos asociados con cambios en la situación del incendio 13. Cuadro 4.7. Resultados de las pruebas de audición realizadas entre los participantes en la Convención de la Asociación Internacional de Bomberos, organizada en los Estados Unidos en 1998 Resultados de las pruebas de audición

Porcentaje

Normal

33

Pérdida de audición leve

24

Moderada

18

Moderada-aguda

14

Aguda

9

Grave

2

Muestra total (458 bomberos)

100

Fuente: http://www.iaff.org/safe/health/facts/html.

En el cuadro 4.8 se comparan los registros de la seguridad y salud en el trabajo de los policías y los bomberos de los Estados Unidos en función de las tasas de mortalidad y del número de días de trabajo perdidos como resultado de lesiones laborales. La tasa de mortalidad disminuyó de forma considerable de 1987 a 1997 para los bomberos y ligeramente para los funcionarios de policía. A pesar de esa mejora, la tasa de mortalidad y las cifras sobre lesiones laborales indican que los bomberos están más expuestos al peligro que los policías.

12

Comisión de Auditoría: In the line of fire, National report (Londres, HMSO, 1995), pág. 51.

13

http://www.iaff.org/safe/health/facts.html.

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Cuadro 4.8. Registros de seguridad y salud en el trabajo de los bomberos y de la policía de Estados Unidos Bomberos

Policía

1987 (junio) 1

48,8

17,5

1994 2

22,0

14,0

1997

18,3

14,0

6,61

2,51

Mortalidad en el trabajo por cada 100.000 empleados

3

Lesiones laborales(días de trabajo perdidos por año por cada 100 empleados) 1989 4

Fuentes: J.P. Leight: «Estimates of job-related deaths», en Journal of Occupational Medicine, junio de 1987, citado en L.T. Hoover; J.L. Dowling; E.E. Bouley, Jr.: «The erosion of police and firefighter wage parity», en Monthly Labor Review, vol. 119, núm. 4, abril de 1996. 2 Census Fatal Occupational Injuries, citado ibíd. 3 C. Clarke; M.J. Zac: «Fatalities to law enforcement officers and firefishters, 1992-1997», en http://stats.bls.gov/iif/oshwc/cfar0029.tx. 4 National Safety Council: Accident Facts, 1989, citado en Hoover y colaboradores, op. cit. 1

El cuadro 4.9 muestra el número de policías fallecidos en servicio en Australia y Nueva Zelandia entre 1976 y 1985, víctimas de disparos o de explosiones. Aunque el número de policías que resultaron víctimas mortales en estos países es muy pequeño comparado con las cifras registradas en los Estados Unidos, en algunos estados y territorios australianos la tasa por cada 100.000 habitantes es muy superior a la correspondiente a los Estados Unidos. En el cuadro 4.10 figura el número de fallecimientos laborales de funcionarios de policía ocurridos en Francia entre 1992 y 2001. Ese numero disminuyó mucho más rápido entre 1998 y 2001 que en los cuatro años precedentes. Cuadro 4.9. Número de funcionarios de policía fallecidos por disparo o explosiones en el ejercicio de sus funciones en Australia y Nueva Zelandia, 1976-1985 Año

Nueva Gales Victoria del Sur

Queensland

Australia Occidental

1976

1

1977

1

0

0

1

0

0

0

1

2

2

1

0

2

0

2

0

0

1978

6

1

0

0

0

0

0

0

0

1979

1

3

0

4

1

0

0

0

0

1980

5

2

0

0

0

0

0

0

0

1981

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1982

2

5

0

1

0

0

0

0

0

1983

1

2

0

1

1

0

0

0

0

1984

6

2

1

1

0

0

0

0

0

1985

2

4

0

0

1

0

0

0

0

Total

26

22

2

7

6

0

2

0

1

Promedio anual

2,6

2,2

0,2

0,7

0,6

0

0,2

0

0,1

27,88

28,46

4,76

26,51

19,37

0

37,54

0

2,06

Tasa promedio por 100.000 habitantes

Australia Tasmania Territorio Territorio Meridional del Norte central de Australia

Nueva Zelandia

Fuente: Instituto Australiano de Criminología: Research bief: Police work and its health impacts, núm. 7, octubre de 1987, en http://www.aic.gov.au.

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Cuadro 4.10. Mortalidad laboral de los funcionarios de policía en Francia, 1992-2001 (número de casos) Año

Número

1992

11

1993

16

1994

20

1995

17

1996

16

1997

17

1998

11

1999

10

2000

6

2001

10

Fuente: http://membres.lycos.fr/victimesdudevoir/.

Según la POPCRU, los bajos presupuestos asignados a los servicios de policía de Sudáfrica son en gran parte responsables de las elevadas tasas de accidentes laborales registradas en esos servicios. Las comisiones creadas para estudiar la seguridad y la salud en el trabajo no han logrado mejorar los resultados obtenidos, debido a la falta de conocimiento de sus integrantes de los temas pertinentes. Se considera que la formación en materia de seguridad y salud en el trabajo no progresa de manera adecuada, dada la elevada tasa de lesiones relacionadas con el trabajo registrada entre los funcionarios de policía. El cuadro 4.11 presenta las categorías profesionales con mayores riesgos de homicidios relacionados con el trabajo observadas en los Estados Unidos en 1992. El riesgo enfrentado por los taxistas y chóferes era mucho mayor que el enfrentado por los sheriffs y otros agentes encargados de mantener el orden público conjuntamente con los policías y detectives. Los bomberos no se incluyeron expresamente en este cuadro ya que sus elevadas tasas de mortalidad se deben principalmente a accidentes mortales y a un excesivo estrés durante el servicio, y no a homicidios. Cuadro 4.11. Profesiones con el mayor riesgo de homicidios relacionados con el trabajo en los Estados Unidos en 1992 (incluidos todos los trabajadores civiles mayores de 15 años) Profesión

Indice de riesgo relativo

Número de muertes

1,0

1.034

Taxistas y chóferes

44,6

86

Sheriffs, alguaciles y demás funcionarios encargados del orden público

18,4

19

Empleados de garajes y estaciones de servicio

10,8

18

Empleados en mostradores de ventas

9,2

14

Guardias y policías (salvo servicio público)

8,4

53

Policías y detectives (servicio público)

7,4

34

Vendedores ambulantes motorizados

6,3

12

Total de los empleados civiles

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Profesión

Indice de riesgo relativo

Número de muertes

Empleados de mostradores de venta de comida

5,6

10

Administradores (restaurantes/hoteles)

4,8

61

Cajeros

4,6

77

Nota: El índice indica el riesgo relativo por hora trabajada. Fuente: Compensation and working conditions (C&WC) (Washington D.C., Ministerio de Trabajo de los Estados Unidos, Oficina de Estadísticas del Trabajo), enero de 1995, pág. 45.

A pesar de que las estadísticas examinadas supra sólo cubren un numero limitado de países (principalmente los Estados Unidos), esa información indica de forma representativa el tipo de riegos enfrentados por los trabajadores de los SPU en el ejercicio de sus funciones. El desafío para las autoridades y los trabajadores de los SPU consiste en reducir al mínimo estos riesgos conocidos, utilizando las tecnologías y los conocimientos disponibles en la actualidad, en combinación con la capacitación.

4.3.

Equipos de protección personal (EPP) y participación de los trabajadores en la fijación de normas relativas a esos equipos A pesar de la cantidad de riesgos que constituían los laberintos de metal retorcido cortante, los escombros en equilibrio inestable, los huecos peligrosos y los chorros de combustible en llamas en el World Trade Center, no se produjeron lesiones mortales entre los aproximadamente 1.500 trabajadores que removieron durante alrededor de 3 millones de horas el millón y medio de toneladas de escombros. Sólo resultaron heridos 35 trabajadores, de los cuales ocho sufrieron graves caídas, tres quemaduras graves, 15 quedaron bloqueados o fueron golpeados por la caída de objetos y seis resultaron heridos al tropezar o resbalar 14. Sin embargo, muchos de los bomberos y miembros del servicio de rescate que participaron en esta operación de salvamento, habían tenido problemas de salud, como dificultades para respirar, tos y otros problemas respiratorios. De hecho, uno de cada cuarto bomberos presentó problemas respiratorios, y muchos los padecieron durante varias semanas. Los funcionarios sanitarios de la ciudad de Nueva York advirtieron de que los escombros contenían amianto, plomo, mercurio, bifenilos policlorados y dioxinas, aunque no se llegó a determinar si en cantidades peligrosas para la salud. Además, gran parte del personal de rescate que estuvo en contacto directo con el polvo y los escombros no estaba protegido con aparatos respiratorios y guantes, por lo que se acusó a la municipalidad de negligencia 15. En su trabajo, los bomberos suelen estar en contacto con humo y otras sustancias irritantes y tóxicas. El humo contiene partículas y gases resultantes de la combustión de productos sintéticos y naturales que, además de causar a corto plazo irritaciones pulmonares y de las vías respiratorias superiores, puede tener efectos perjudiciales a más largo plazo en el sistema respiratorio. Los medios de protección incluyen el uso de equipos de protección respiratoria, como los aparatos respiratorios autónomos (SCBA), que han demostrado su eficacia para reducir al mínimo, durante las operaciones de lucha contra

14

E. Lipton: «Injuries few among crews at towers site», en New York Times, 12 de abril de 2002, en http://www.nytimes.com/2002/04/12/nyregion/12SITE.html.

15

D. Montes: «WTC area laborers not getting much help», en Staten Island Advance, 18 de enero de 2002; A.-M. Brouet: «Les secouristes new-yorkais accusent la Municipalité d’avoir négligé leur santé», en Tribune de Genève (Ginebra), 13 de febrero de 2002.

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incendio, el contacto respiratorio con gases y partículas tóxicos y cancerígenos. La utilización de estos aparatos es ahora universalmente aceptada, pero en la práctica a menudo no se utilizan de forma adecuada 16. También, se ha señalado la falla de alguno de esos aparatos respiratorios autónomos cuyos tubos respiratorios se rompieron y separaron de forma repentina causando al usuario una pérdida de aire 17. Otra falla mencionada es la separación del lente de la armazón de la máscara, con el consiguiente peligro para el usuario 18. También han fallado los tanques de los aparatos, que al entrar en contacto con sustancias altamente corrosivas se pueden deteriorar 19. Algunos tanques de alta presión fabricados con aleaciones de aluminio pueden fisurarse en la zona del cuello y de los hombros debido a una carga prolongada. Si esas fisuras no se detectan durante la inspección visual, los tanques se pueden romper, causando la muerte o lesiones graves al usuario 20. Por último, entre 1993 y 1998 hubo al menos 16 explosiones de reguladores de aluminio utilizados en los sistemas de oxígeno de alta presión, por lo que el NIOSH ha recomendado que se reemplacen todos los reguladores de aluminio por reguladores de bronce. Aparentemente, la fricción y el calor generado por el impacto de partículas durante el envío de oxígeno a alta presión a través de los reguladores de aluminio puede provocar incendios repentinos. El fuego puede generarse en los reguladores de oxígeno de aluminio a partir de presiones tan bajas como 25 libras por pulgada cuadrada (psi) (1,76 kg/cm2), mientras que en los reguladores de bronce eso no sucede a presiones inferiores a 10.000 psi (703 kg/cm2) 21. Esos ejemplos de posibles fallos muestran lo importante que resultan impartir una rigurosa formación a los usuarios sobre la utilización, el mantenimiento y la inspección de esos equipos de protección personal para garantizar su propia seguridad. Otro problema relativo al uso de los aparatos respiratorios autónomos, es que los bomberos suelen evaluar el riesgo basándose exclusivamente en la intensidad del humo, y deciden sobre el uso de dichos equipos únicamente en función de lo que perciben. Esto puede ser muy engañoso, puesto que aunque la situación parezca estar bajo control después de la extinción de las llamas todavía puede plantearse todo tipo de peligro 22. Además de sus equipos autónomos de protección respiratoria, los bomberos deben llevar pesados trajes de fibras resistentes al fuego, cascos preferentemente dotados de una máscara también resistente al fuego, botas y guantes con el fin de proteger su cuerpo, su cabeza, sus pies y sus manos. Como ya se ha mencionado, todos esos equipos de protección personal requieren un mantenimiento adecuado e inspecciones regulares para garantizar que cumplen correctamente la función para la cual fueron creados. Por ejemplo, el fabricante de tejidos impermeables utilizados para la ropa de protección de los bomberos

16

http://www.iaff.org/safe/content/LungDiseases/lung_disease_in_fire_fighters.htm.

17

NIOSH: Respiratory user notice, 12 de junio de 1998.

18

http://www.iaff.org/safe/health/alerts/alert03.html.

19

http://www.iaff.org/safe/health/alerts/alert09.html.

20

http://www.iaff.org/safe/health/alerts/alert04.html.

21

http://www.iaff.org/safe/health/alerts/alert12.html.

22

OIT: Encyclopaedia of Occupational Health and Safety, op. cit., pág. 95.10.

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previno de que el producto se degradaba en el terreno, lo que suponía un riesgo importante para la seguridad de los bomberos 23. También se retiró voluntariamente del mercado un lote de botas para incendio ante el riesgo de posibles filtraciones en condiciones extremas, lo que permitiría la penetración de agua o de sustancias químicas 24. A pesar de ser uno de los elementos más importantes del equipo de protección personal de los bomberos, el aparato respiratorio es el más problemático. Se ha observado una reducción del 20 por ciento del rendimiento del trabajo por causa de este equipo, lo cual constituye una importante limitación en situaciones extremas y peligrosas. El típico atuendo de trabajo del bombero puede pesar 23 kg, lo que obliga a un elevado gasto energético. La ropa de protección contra sustancias químicas, que pesa unos 17 kg, utilizada para la eliminación de los vertidos es el siguiente equipo de protección individual más engorroso, seguido del equipo autónomo de protección respiratoria utilizando ropa ligera 25. Sin embargo, se señaló que los bomberos de Nueva York trabajan con equipos vetustos, como tanques de oxígeno que pesan 15 kg, idénticos a los que se usaban en el decenio de 1950, mientras que los nuevos modelos actualmente disponibles pesan entre 5 y 7 kg 26. Algunos consideran que la peor tragedia para los bomberos ocurrida en el World Trade Center el 11 de septiembre de 2001 se debió a que las comunicaciones entre los jefes de bomberos y las unidades enviadas al punto de rescate se establecían de manera esporádica. Los radiotransmisores portátiles utilizados no eran suficientemente fiables para funcionar en edificios altos si sus señales no se retransmitían a través de un sistema de repetidores. El World Trade Center contaba con tal sistema de retransmisión, pero debido a los impresionantes daños que sufrió el edificio el sistema quedó inutilizable. Los bomberos que no estaban de servicio y que llegaron al lugar de la catástrofe sin transmisores estaban tan empeñados en salvar vidas por motivos altruistas que se precipitaron dentro del edificio en llamas sin informar a sus superiores 27. El chaleco a prueba de balas sería el elemento más común del equipo de protección personal utilizado por los funcionarios de policía, ya que muchos de ellos tienen que enfrentarse directamente a sospechosos armados con armas de fuego mortíferas. Obviamente, los policías deben disponer de buena formación sobre el uso de ese tipo de armas para evitar herirse a sí mismos o herir a los presentes en el lugar del delito. Entre los demás componentes de los equipos de protección personal utilizados por la policía figuran los cascos, los escudos y otros equipos de protección, como los que llevan las brigadas antidisturbios. También deberían equiparse con ropa adecuada para protegerse contra los explosivos, así como contra los agentes químicos y biológicos. Es fundamental también que los policías estén equipados con un sistema de comunicación eficaz, como los radiotransmisores.

23

http://www.iaff.org/safe/health/alerts/alert06.html.

24

Notificación de la IAFF, sin fecha.

25

OIT: Encyclopaedia of Occupational Health and Safety, op. cit., loc. cit.

26

Véase GEO, op. cit., pág. 64.

27

Ibíd., págs. 62-65; para una evaluación de la respuesta y las recomendaciones para un mejoramiento, véase McKinsey report – Increasing FDNY’s preparedness, en http://www.nyc.gov/html/fdny/html/mck_report/toc.html.

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El artículo 19, e) del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), estipula que deberán adoptarse disposiciones en virtud de las cuales «los trabajadores o sus representantes … en la empresa estén habilitados, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, para examinar todos los aspectos de la seguridad y la salud relacionados con su trabajo, y sean consultados a este respecto por el empleador; con tal objeto, y de común acuerdo, podrá recurrirse a consejeros técnicos ajenos a la empresa». Sin embargo, el artículo 1 del Convenio prevé la posibilidad para los Estados Miembros que lo hayan ratificado de excluir parcial o totalmente de su aplicación a determinadas ramas de actividad económica. En fecha 13 de agosto de 2002, lo han ratificado 37 Estados Miembros, pero no se sabe con certeza cuántos de esos Estados incluyen a los SPU en su aplicación. Algunos de los bomberos que visitaron la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, el 29 de abril de 2002 consideraron que se les había consultado muy poco y que prácticamente nunca participaron en la elaboración de las normas relativas a los equipos de protección personal, a pesar de sentirse en una posición privilegiada para hacer aportes constructivos basados en su experiencia directa como usuarios de esos equipos. En 1998, el distrito de mejora de Reedy Creek, Florida, firmó con su Asociación de bomberos un contrato donde se establece que «el distrito se encargará de adquirir y suministrar equipos, ropa protectora y dispositivos que satisfagan o superen las normas de seguridad reconocidas … para las tareas que se han de llevar a cabo y seguirá evaluando los resultados y la fiabilidad de los nuevos equipos cuando estén disponibles». Sin embargo, no indica en ninguna parte si se consulta a los trabajadores. En los Países Bajos, se consulta a los bomberos sobre temas relativos a la seguridad y salud en el trabajo 28, pero no resulta claro en qué medida contribuyen al establecimiento de normas sobre los equipos de protección personal. Las mujeres bomberos parecen estar muy poco involucradas en la selección de esos equipos y en el establecimiento de normas sobre los mismos. Como tradicionalmente esos equipos están diseñados para los hombres, muchas veces no les quedan bien a la mayoría de las mujeres. Los zapatos y los guantes de seguridad en muchos casos son demasiado grandes, por lo que además de no brindar una protección adecuada, plantean el riesgo de entorpecer la agilidad y la destreza en el trabajo. En East Sussex (Inglaterra), una mujer bombero denunció haber sido víctima de discriminación sexual por su estatura (1,55 m), a pesar de que el cuerpo de bomberos en el que trabajaba había suprimido en 1997 su requisito de estatura mínima (1,68 m). Mencionó sus dificultades para utilizar los equipos, manipular las mangueras y levantar las escaleras, además de los problemas para conseguir ropa a su medida durante su formación 29. En Chamonix (Francia), otra mujer bombero también se quejó de que no hubiese botas de los números que calzan las mujeres 30. En la medida en que los cuerpos de bomberos ahora admiten que las mujeres realicen tareas activas, las normas, no sólo sobre los equipos de protección personal, sino también sobre otros equipos y herramientas que deben manipular en su trabajo, deberán ser rigurosamente adaptadas y revisadas para garantizar la seguridad tanto de los bomberos como del público que éstos tienen que proteger. Por último, es fundamental para la seguridad de todos los trabajadores de los SPU que sus vehículos estén en buen estado para que sus operaciones de rescate sean eficaces. Ya se ha mencionado la difícil situación de los bomberos de Malí que tienen que trabajar con

28

Información proporcionada por ABVAKABO FNV.

29

«Short firefighter agrees settlement», BBC News, 30 de enero de 2002.

30

Véase GEO, op. cit., pág. 126.

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vehículos y equipos que no funcionan bien. Es probable que debido a graves restricciones presupuestarias, muchos trabajadores de los SPU de distintas partes del mundo tengan que enfrentarse a situaciones similares.

4.4.

Medidas preventivas y formación Los trabajadores de los SPU realizan sus tareas en un entorno de trabajo sumamente peligroso y sometidos a un intenso estrés, pero esto no significa que no pueda mejorarse de alguna forma su seguridad. Una formación completa en seguridad y salud, además del cumplimiento de la legislación vigente al respecto, puede mejorar considerablemente su situación. Las ILO-OSH 2001, o directrices de la OIT relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo 31 son también un instrumento útil para integrar las políticas de la seguridad y la salud en el trabajo con otros sistemas de gestión y también se pueden aplicar a los trabajadores de los SPU a escala nacional, así como en los lugares de trabajo. El concepto de mejora constante a través de la participación de los trabajadores en el desarrollo de la política de seguridad y salud en el trabajo es un elemento importante de las directrices. Por añadidura, el actual desarrollo de la ciencia y la tecnología también debería incorporarse en las medidas y dispositivos de seguridad, incluidos los EPP, para reducir al mínimo los riesgos de los trabajadores de los SPU y mejorar su eficacia en las operaciones de rescate. Debido a la excelente condición física que deben tener los trabajadores de los SPU, los candidatos para estos puestos deben, en primer lugar, aprobar pruebas físicas que evalúan su aptitud para tal actividad. La buena condición física es necesaria no sólo como requisito para ser admitido, sino también a lo largo de la carrera, por lo que cada trabajador de los SPU tiene la responsabilidad de mantenerse en buena forma física mediante los programas de ejercicios y formación adecuados que se les proponen. La salud cardiopulmonar es sumamente importante para los bomberos. Las pesadas y abultadas vestimentas de protección que llevan y el hecho de que deban respirar a través de aparatos respiratorios autónomos mientras realizan tareas que exigen un esfuerzo físico en el lugar del incendio suponen una tensión extrema. Además, en su entorno de trabajo suelen abundar las sustancias químicas y los gases tóxicos que les pueden provocar a largo plazo enfermedades cardiovasculares 32. Por consiguiente, deben llevar a cabo un programa anual obligatorio de entrenamiento físico que incluya exámenes cardiopulmonares que permitan, por ejemplo, detectar una función pulmonar deficiente, a fin de permitir la aplicación de un tratamiento adecuado a tiempo. No obstante, es más importante prevenir el daño pulmonar que tratarlo. Es fundamental que los bomberos estén debidamente formados en todas las técnicas para combatir incendios, incluidas las medidas para huir de la zona del incendio en caso de emergencia, mientras que los funcionarios de policía deberían estar capacitados en técnicas para controlar los actos de violencia, por ejemplo, al arrestar a sospechosos. Asimismo, es de importancia decisiva instituir a ambas categorías de trabajadores acerca de la debida evaluación de los riesgos posibles antes de comenzar su trabajo. En el caso de los bomberos, la evaluación debe tener en cuenta factores tales como las condiciones meteorológicas existentes y previstas y los recursos y equipos disponibles. Esta evaluación del riesgo debe continuar durante toda la operación, dado que las condiciones pueden 31

OIT: Directrices relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo: ILO-OSH 2001 (Ginebra, 2001).

32

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http://www.iaff.org/safe/content/stresstest/stresstest.htm.

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cambiar repentinamente 33. En un accidente con material peligroso, la responsabilidad primordial de la primera persona que acude al lugar es observar y comunicar las condiciones al personal apropiado, que asumirá luego el control de los acontecimientos. Puesto que el trabajo en equipo y la coordinación de buena calidad son elementos esenciales para combatir eficazmente los incendios o para hacer respetar la ley, debe haber un suficiente intercambio de información entre todo el personal interesado, además de un flujo de instrucciones claras que emanen de una cadena de mando establecida. En vista de la importancia de una coordinación adecuada de la seguridad de todos los miembros de un equipo de bomberos, el Organismo de Seguridad y Salud del Trabajo en el los Estados Unidos, de alcance federal (OSHA), ha revisado algunos reglamentos, incluida la regla de los bomberos «dos dentro/dos fuera». Esta regla exige que al menos dos bomberos se encuentren dentro de una estructura y que tengan un contacto visual u oral directo entre sí, y contacto directo oral o por radio con por lo menos dos bomberos en el exterior que estén preparados para proporcionar asistencia o realizar un rescate. Se ha elaborado esta regla porque han fallecido demasiados bomberos como consecuencia de una gestión poco responsable y de una comunicación insuficiente. El OSHA también exige que todos los bomberos dentro de una estructura utilicen aparatos respiratorios autónomos. No obstante, los reglamentos del OSHA no se aplican a todos los bomberos de los Estados Unidos, porque sólo la mitad de los estados de la federación disponen de planes de seguridad y salud aprobados por este organismo, mientras que los demás han adoptado las normas de la Asociación Nacional de Prevención de Incendios (NFPA). Puesto que la NFPA es una organización privada de normas consensuales, los reglamentos del OSHA, que son más estrictos, prevalecen sobre sus recomendaciones. Ahora bien, este organismo federal no tiene una autoridad directa que se imponga a los gobiernos estatales y locales en los estados en que los planes del OSHA no han sido adoptados 34. En el cuadro 4.3 supra se observa el importante número de bomberos fallecidos durante la formación. Debido a las condiciones extremas en que deben trabajar, es comprensible que su formación real pueda ser peligrosa. En el Reino Unido, se ordenó introducir mejoras en la seguridad después del accidente de un bombero a quien se le agotó el oxígeno y debió compartir un tanque con un colega durante un ejercicio en el centro de formación de Nottinghamshire, en septiembre de 2001. Se les estaba enseñando a utilizar el equipo de respiración en una sala llena de humo, y ambos debieron contener la respiración mientras el primer bombero se conectaba al sistema de suministro de aire de su colega en un procedimiento de emergencia. No hubo heridos, pero tras el incidente se suspendió durante varias semanas la formación con aparatos de respiración. El servicio de bomberos sostuvo que era importante una capacitación en condiciones reales para asegurarse de que su personal pudiera hacer frente a cualquier eventualidad 35. Para evitar incidentes semejantes es, no obstante, esencial que la formación prevea un programa inicial que abarque todos los aspectos de la utilización del aparato respiratorio, incluido el conocimiento de la inspección y el mantenimiento de la seguridad, la duración del suministro de aire y el funcionamiento del dispositivo de seguridad para garantizar la seguridad de todos los participantes en un ejercicio de formación en condiciones reales.

33

OIT: Seguridad y salud en el trabajo forestal: Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT (Ginebra, 1998), pág. 145.

34

http://www.iaff.org/safe/health/facts.html.

35

«Firefighter runs out of air in training», BBC News, 6 de septiembre de 2001.

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Otro nuevo medio de mejorar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores de los SPU incluye el empleo de cámaras termoimaginadoras, máscaras quimicobiológicas e incluso robots bomberos. Las cámaras termoimaginadoras se pueden utilizar para hallar a las víctimas inconscientes y a los bomberos desorientados o para detectar peligros en las estructuras. Las máscaras quimicobiológicas se necesitan porque en los accidentes industriales y en los delitos se utilizan cada vez más agentes químicos y biológicos 36. También se ha sugerido la utilización de robots bomberos en lugares inaccesibles en que existe el riego de una explosión o de emisiones de gases tóxicos. Se sabe que en la Argentina, China, República de Corea y Kuwait se está desarrollando esta tecnología 37. Lamentablemente, todos estos nuevos instrumentos son costosos y sólo estarían a la disposición de un número limitado de trabajadores de los SPU.

4.5.

Estrés y violencia en el trabajo, gestión del estrés y orientación en materia de estrés

4.5.1. Estrés en el trabajo Se ha definido el estrés como «una relación entre la persona y el entorno que según la percepción de la persona le exige una utilización considerable o excesiva de sus recursos disponibles y pone en peligro su bienestar» 38. Por su parte, el «surmenage» se ha definido como un estado de desgaste físico o emocional resultante de un estrés y una frustración profesionales prolongados 39. El surmenage desemboca en el deterioro del rendimiento y la satisfacción laborales. El estudio de 81 miembros de personal paramédico, tanto profesional como voluntario, realizado en 1984 determinó que los «problemas administrativos» eran el principal factor de estrés en su trabajo. Entre los factores institucionales de estrés comunicados por los entrevistados figuraba un apoyo administrativo deficiente, actitudes inadecuadas del personal hospitalario, salarios bajos, papeleo, equipo insuficiente y opciones limitadas de carrera profesional 40. En un estudio sobre el personal de ambulancias en el Reino Unido realizado en 1988 se delimitaron agentes de estrés relativos a la organización y la gestión, a cometidos nuevos/desconocidos y difíciles, a la sobrecarga de trabajo y a las relaciones entre las personas 41. En un estudio más reciente realizado en 1996 se clasificaba el estrés de los trabajadores de los SMU en cuatro categorías: factores

36

Congressional Fire Services Institute, y colaboradores: «Protecting our nation», sin fecha.

37

Véase GEO, op. cit., pág. 65.

38

R. S. Lazarus; S. Folkman: Stress, appraisal, and coping (Nueva York, Springer, 1984), citado en J. Carrington; C. Stark; M. Bluechardt; R. MacLennan: Emergency medical services questionnaire pilot study: Report to [name of participating EMS] (Universidad de Regina, Canadá, 1999), en http://uregina.ca/~starkc/ems_report_1.html. 39

J. S. Felton: «Burnout as a clinical entity — Its importance in health-care workers», en Occupational Medicine (Londres), 48 (1998), págs. 237-250, citado en ibíd.

40

J. Mitchell: «The 600-run limit», en Journal of Emergency Medical Services (St. Louis, Missouri, Estados Unidos), enero de 1984, págs. 52-54, citado en ibíd.

41

A. James: «Perceptions of stress in British ambulance personnel», en Work and Stress (Londres), 2 (1988), págs. 319-326, citado en ibíd.

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administrativos o de organización, factores clínicos o relativos al cuidado del paciente, factores relacionados con el público y factores ambientales tales como los equipos defectuosos y la incomodidad de los locales. Los factores administrativos o relativos a la organización abarcaban el salario insuficiente, las opciones de carrera limitadas y la falta de apoyo de la administración, de otros servicios uniformados y del personal del departamento de urgencias del hospital. Los factores clínicos o relativos al cuidado del paciente comprendían el riesgo de sufrir lesiones, contraer enfermedades o fallecer, así como las lesiones o muertes y los traumatismos en masa 42. Es interesante observar que los factores administrativos y de organización parecen causar más estrés que los aspectos específicamente relacionados con las tareas desempeñadas. Otras causas de estrés mencionadas por los trabajadores de los SMU cubiertos por los estudios citados supra incluían la interferencia con la vida familiar y, de forma creciente en el decenio de 1990, el temor de contraer una enfermedad como el VIH/SIDA o la hepatitis. También se mencionó el trabajo en equipos alternados como uno de los principales agentes de estrés. El cuadro 4.12 presenta las causas percibidas de aspectos de estrés y de estrés intenso en el trabajo, basándose en las respuestas de 747 bomberos de Nueva Gales del Sur (Australia), que consideraban su trabajo más estresante que los de otros. Hacer frente a fallecimientos, accidentes de automóvil y personas heridas eran los aspectos más mencionados como causantes de estrés en su trabajo. Los incidentes más graves a este respecto eran los accidentes de automóvil, las muertes, los incendios y los incidentes con niños. Las campanas/alarmas y el sentimiento de incertidumbre también eran importantes causas de estrés, mientras que tampoco cabía pasar por alto como agentes estresantes los factores de orden administrativo y de organización. Cuadro 4.12. Causas percibidas como fuentes de estrés y de estrés intenso en el trabajo efectuado por bomberos australianos Causa

Estrés intenso

Estrés

Accidente de automóvil

293

122

Fallecimientos

290

146

Incendios

168

75

Niños

135

72

Quemados

91

24

Heridos

73

86

Esfuerzo de rescate en accidentes de automóvil

60

17

Víctimas múltiples

57

Incendio con esfuerzo de rescate

46

19

Peligro

43

44

Ferrocarriles

41

Cuestiones relativas a la gestión

39

57

Duelo/profundo dolor

35

60

42

E. Boudreaux; C. Mandy: «Sources of stress among emergency medical technicians (Parte I): What does the research say?», en Prehospital and Disaster Medicine (Carlsbad, California, Estados Unidos), 11 (1996), págs. 296-301, citado en ibíd.

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Causa

Estrés intenso

Estrés

Productos químicos

32

28

Trato con familiares de la víctima o con la víctima

30

9

Exámenes

20

32

Conducción de vehículos

10

47

Campanas

85

Trabajo en equipos

28

Remuneración

11

Otros servicios

7

Incertidumbre

82

Decisiones

26

Cuestiones de políticas

34

Incompetencia

59

Inactividad

32

10

Nota: Los entrevistados pueden haber mencionado más de un aspecto del estrés; los espacios en blanco indican una tasa baja de respuesta inferior a cinco. Fuente: C. C. Moran y E. Colless: «Perceptions of work stress in Australian firefighters», en Work and Stress, vol. 9, núm. 4, octubre-diciembre de 1995, pág. 410.

En el cuadro 4.13 se enumeran los aspectos relativos al estrés y a la gratificación en la labor de los funcionarios de policía frecuentemente reiterados por 358 funcionarios de policía de los Países Bajos, expresados como porcentaje de menciones para cada uno de los aspectos. Los agentes de estrés mencionados pueden, en grandes líneas, clasificarse en tres categorías: aspectos relativos a la organización; al contenido del trabajo de la policía, y a la poca eficacia de las acciones policiales. Entre los aspectos relativos a la organización figuraban la gestión deficiente, la reorganización y la burocracia. La segunda categoría comprendía, entre otros aspectos, las situaciones emocionalmente difíciles y el trato con toxicómanos o personas en estado ebrio, mientras que la tercera se refería, en particular, a la falta de soluciones estructurales y al tratamiento de los síntomas en lugar de las causas, así como a la actitud negativa de los civiles ante los funcionarios de policía. Es interesante observar que en este estudio también se puso de manifiesto que los agentes de estrés relativos a la organización prevalecían con respecto a los relativos a las tareas desempeñadas. También se señalaba que, en comparación con los empleos en otros servicios, los funcionarios de policía manifestaban un nivel relativamente bajo de agotamiento emocional, un nivel medio de despersonalización y un nivel elevado de realización personal. El «surmenage» se asociaba a la falta de reciprocidad entre el esfuerzo invertido y los resultados obtenidos en las relaciones de los funcionarios con los ciudadanos, los colegas y su organización, y se correlacionaba positivamente con actitudes ante la utilización de la violencia y el uso de la misma por los funcionarios durante el servicio 43.

43

N. Kop; M. Euwema; W. Schaufeli: «Burnout, job stress and violent behaviour among Dutch police officers», en Work and Stress, 1999, vol. 13, núm. 4, págs. 326-340.

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Cuadro 4.13. Aspectos causantes de estrés y gratificantes en la labor de la policía en los Países Bajos (porcentaje de veces que se han mencionado) Causantes de estrés (878 aspectos mencionados)

%

Gratificantes (963 aspectos mencionados)

%

Gestión deficiente/mala

26

Contacto con civiles

61

Situaciones emocionalmente difíciles

25

Trabajo variado

41

Reorganización

21

Asistencia y valor para la sociedad

35

Trabajo de oficina/interno

19

Aspectos específicos del trabajo

30

Poca eficacia de las acciones policiales

17

Cooperación con los colegas

28

Trato con personas difíciles/no aseadas

16

Libertad/responsabilidad

21

Administración

12

Trabajo en turnos

14

Trabajo en turnos

11

Captura de un ladrón

11

Organización burocrática/ineficiencia

11

Tensión/acción

9

Parte específica del trabajo

11

Trabajo en el exterior

6

Actitud negativa ante civiles

11

Sueldo

3

Uso de la violencia por funcionarios policiales

11

Papel de la policía

3

Peligros del trabajo

9

Agradecimiento de los civiles

2

Circunstancias del trabajo

9

Otros

6

Colegas: machistas, no motivados

8

Carga de trabajo

7

Mediación en conflictos de larga duración

6

Informe sobre accidentes de menor importancia

4

Sanciones inadecuadas

3

Papel limitado de la policía

3

Otros

5

Fuente: N. Kop; M. Euwema; W. Schaufeli: «Burnout, job stress and violent behavior among Dutch police officers», en Work and Stress, 1999, vol. 13, núm. 4, págs. 326-340.

El cuadro 4.14 enumera las fuentes potenciales de estrés percibidas por 699 funcionarios de policía escoceses como agentes causantes de estrés en los últimos 12 meses. Los agentes de estrés enumerados pueden desglosarse en función de los aspectos relativos a la naturaleza del trabajo policial y de los relativos a la estructura de la organización. A diferencia de lo que cabría esperar, los resultados de este estudio mostraron nuevamente que los agentes de estrés derivados de los aspectos relativos a la organización, tales como la percepción de una escasez de personal, la insuficiencia de recursos, las presiones de tiempo y la falta de comunicación eran más importantes que los relacionados con la naturaleza del trabajo policial. Los resultados de un estudio sobre el estrés de la policía en los Estados Unidos mostraron que los principales agentes de estrés estaban más relacionados con los factores relativos a la organización que con los peligros resultantes de la actividad policial o del enfrentamiento con la miseria humana 44.

44

J. E. Storch; R. Panzarella: «Police stress: State-trait anxiety in relation to occupational and personal stressors», en Journal of Criminal Justice, vol. 24, núm. 2 (1996), págs. 99-107.

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79

Cuadro 4.14. Causas de estrés percibidas en las fuerzas policiales escocesas Agente estresante

Porcentaje que lo considera como un agente de estrés personal

Escasez de personal

81

Recursos insuficientes

78

Presiones de tiempo

74

Sobrecarga de trabajo

71

Falta de comunicación

70

Falta de consulta

65

Falta de apoyo de los funcionarios superiores

61

Equilibrio entre las exigencias del hogar y las del trabajo

59

Trámites burocráticos

57

Detención de una persona violenta

49

Hacer frente a cambios de organización

48

Comparecer ante tribunales

44

Situaciones que exigen el uso de la fuerza

40

Horarios prolongados

37

Responder a llamadas de asistencia

37

Trabajo en turnos

37

Trato con consumidores de estupefacientes

34

Información de un fallecimiento a los familiares

33

Trabajo en entornos sucios y ruidosos

31

Cometidos relativos al orden público

28

Adopción de decisiones críticas en forma súbita

28

Hacer frente a disputas domésticas

27

Hacer frente a muertes súbitas

26

Cambios en el lugar del trabajo

25

Grado de responsabilidad

25

Sueldo

24

Lesiones de poca importancia a sí mismos o a colegas

24

Hacer frente a personas ebrias

24

Hacer frente a víctimas de violencia

24

Hacer frente a víctimas de delitos sexuales

18

Traslado del domicilio por causa del trabajo

15

Violencia de fanáticos del fútbol

15

Funciones relativas al tráfico por carretera

14

Escasa actividad

14

Búsqueda de una persona desaparecida

7

Anulación de las vacaciones por causa del trabajo

4

Fuente: F. H. Biggam y otros: «Self-perceived occupational stress and distress in a Scottish police force», Work and Stress, vol. 11, núm. 2, abril-junio de 1997, pág. 123.

Los estudios examinados más arriba no mencionaban el acoso en ninguna forma como una causa específica de estrés, aunque este factor podría haberse incluido en el problema de las relaciones entre las personas (por ejemplo, bajo la rúbrica «colegas»

80

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mencionada en el estudio sobre la policía neerlandesa en el cuadro 4.13). No obstante, se ha reconocido que el acoso en el servicio era un problema que debía superarse en muchas sociedades, sobre todo en las multiétnicas y multirraciales, muchas de las cuales están adoptando actualmente diversas políticas para contratar más agentes que representen a las comunidades minoritarias. Se ha mencionado el acoso como causa frecuente de la dimisión prematura del personal. La muy escasa representación de mujeres en las fuerzas de bomberos y policía suele atribuirse al acoso que sufren muchas de ellas. Las mencionadas mujeres bomberos de Chamonix se enfrentaron a actitudes sexistas de sus colegas de sexo masculino, quienes habían comentado que las mujeres no estaban hechas para ser bomberos sino para ocuparse de la cocina y de los niños 45. En una encuesta de ámbito nacional sobre mujeres bomberos realizada en 1991 en los Estados Unidos, más de la mitad de las 206 entrevistadas comunicaron haber sido víctimas de acoso sexual. Mientras que el 43 por ciento indicaba la aplicación de estereotipos sexuales en la distribución de las tareas, el 16,5 por ciento había sido víctima de actos de violencia, directamente o contra sus bienes, por parte de otros funcionarios del equipo o del cuerpo de bomberos o de sus cónyuges. El estudio mencionado reveló que el acoso sexual era un problema legítimo que se planteaba en los cuerpos de bomberos y que acentuaba el estrés del personal en forma capaz de afectar agudamente el bienestar emocional y físico y la moral de todos los interesados. Si bien la culpa de los actos de acoso recae en determinados empleados, en el estudio se destacó la interacción entre el contexto orgánico y las características individuales que no sólo generan ciertos esquemas de comportamiento en el lugar de trabajo, sino que además perpetúan las actitudes sexistas 46. La solución del problema, de carácter institucional, debe ser encarada con firmeza, con un claro marco jurídico respaldado por programas de educación adecuados encaminados a promover la comprensión y la toma de conciencia por todos los funcionarios, de manera que las actitudes sexistas puedan erradicarse de los lugares de trabajo.

4.5.2. Violencia en el trabajo La violencia en el trabajo puede definirse como incidentes en que se maltrata, amenaza, agrede o somete a otra forma de comportamiento ofensivo al personal, en circunstancias relacionadas con su trabajo. La violencia también incluye el acoso sexual y racial, así como la intimidación y el «mobbing» (acoso en grupo) 47. Aunque se dice que la violencia en el lugar del trabajo está aumentando incluso en lugares que han sido relativamente seguros, los trabajadores de los SPU siempre se han enfrentado con la violencia de una u otra forma, si bien unos en mayor medida que otros. Por ejemplo, dos trabajadores de los servicios de ambulancias resultaron heridos en un ataque de su vehículo en el norte de Belfast (Irlanda del Norte) en enero de 2002 48. En 2001, hubo asimismo 376 ataques contra destacamentos de bomberos en Irlanda del 45

Véase GEO, op. cit., pág. 125.

46

E. Rosell; K. Miller; K. Barber: «Firefighting women and sexual harassment», en Public Personnel Management, vol. 24, núm. 3, otoño de 1995.

47

V. Di Martino: Relationship of work stress and workplace violence in the health sector, documento presentado en el Programa conjunto OIT/CIE/OMS/ISP: Violencia laboral en el sector de la salud (Ginebra, 23-26 de abril de 2002), documento de trabajo en preparación.

48

«Attack on ambulance staff», BBC News, 6 de enero de 2002.

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Norte 49. Un estudio sobre el personal de ambulancias en Sudáfrica señalaba que un 70 por ciento del mismo había sido objeto de maltrato verbal, el 50 por ciento de violencia física, intimidación o acoso en grupo, el 40 por ciento de acoso racial y el 30 por ciento de acoso sexual 50. No está claro si los trabajadores de los SPU están hoy en día confrontados a una violencia mayor que en el pasado. Sin embargo, si se considera la tasa de delincuencia como un indicador de la violencia en el lugar de trabajo a que están expuestos los funcionarios de policía, se puede afirmar, por ejemplo, que la violencia que experimentan en la actualidad es mayor que en el pasado. Hay otros aspectos de la violencia en el lugar del trabajo, particularmente en lo que se refiere a los funcionarios de policía. El estudio antes mencionado sobre las fuerzas policiales de los Países Bajos reveló que los policías que sufrían de «surmenage» demostraban una actitud negativa y cínica frente a los ciudadanos a los que supuestamente debían proteger y servir. Se observó que esos funcionarios tenían una actitud más proclive a la utilización de la violencia, y que también recurrían más a la violencia en los conflictos en que intervenían 51. El estudio sobre las fuerzas policiales de Escocia mostró que el estrés de que era víctima el personal podía tener un efecto negativo en el desarrollo y el mantenimiento de relaciones de trabajo con el público, y que probablemente los funcionarios sometidos a estrés podían suponer una amenaza real para su propia seguridad y la de otros 52. Esta cuestión es sumamente preocupante puesto que en muchos estudios se hace alusión al elevado índice de suicidios de funcionarios de policía. El cuadro 4.15 presenta las cifras y lugares de los suicidios de funcionarios de policía y trabajadores municipales ocurridos entre 1950 y 1990 en Buffalo, Nueva York. Se registró el doble de suicidios de funcionarios de policía que de trabajadores municipales. Como el número de empleados municipales es muy superior al de las fuerzas policiales, el índice de suicidios de funcionarios de policía debe ser muy superior. La disponibilidad de los medios podría asociarse con un elevado índice de suicidios, y en los Estados Unidos el índice de suicidios en las fuerzas policiales resultó ser 1,8 veces superior al de todas las demás profesiones consideradas conjuntamente. El suicidio representaba el 13,8 por ciento de las muertes de policías, en comparación con un 3 por ciento de los fallecimientos en todas las demás profesiones. En realidad, era más elevado el número de policías que se suicidaban que el de policías asesinados. Un estudio sobre la mortalidad de los funcionarios de policía realizado en Roma (Italia), en 1994, también mostró que el índice de suicidios de los funcionarios de policía era más elevado: 1,97 veces superior al de la población en general 53. El estrés sufrido, o bien la incapacidad de hacerle debidamente frente, puede ser un factor coadyuvante en la adopción de una decisión tan drástica. Otros estudios también señalan el elevado riesgo de suicidio de los funcionarios de policía 54. Si 49

«Firefighters call for end to attacks», BBC News, 21 de enero de 2002.

50

V. Di Martino: Synthesis report, documento presentado en el ILO/ICN/WHO/PSI Joint Programme on Workplace Violence in the Health Sector (Ginebra, 23-26 de abril de 2002), documento de trabajo en preparación.

51

N. Kop; M. Euwema; W. Schaufeli, op. cit.

52

Biggam, Power, Macdonald, Carcary and Moodie, op. cit.

53

J. M. Violanti, op. cit.

54

Véanse F. Mezza-Bellet: «Le suicide dans la police nationale: Facteurs de risque et prévention» y M. Oligny: «Les risques psychosociaux chez les policiers: Comprendre ensemble pour mieux agir», ambos en Suicide et vie professionnelle: les risques du métier, XXVIII reunión del GEPS, Poitiers-Futuroscope, 30-31 de mayo de 1996.

82

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no se trata el problema del estrés, puede tener consecuencias trágicas, tanto para los funcionarios de policía interesados como para el público en general, cuya protección depende de ellos. Cuadro 4.15. Número y lugar de los suicidios de funcionarios de policía y de trabajadores municipales en Buffalo (Nueva York), 1950-1990 Lugar Fuera del lugar de trabajo En el lugar de trabajo Total

Funcionarios de policía

Trabajadores municipales

Total

Número

%

Número

%

Número

%

20

77

13

100

33

85

6

23

0

0

6

15

26

100

13

100

39

100

Fuente: J. M. Violanti: «Violence turned inward: Police suicide in the workplace», en G. R. VandenBos; E.Q. Bulatao (publicado bajo su dirección): Violence on the job: Identifying risks and developing solutions (Washington, DC, American Psychological Association, 1997), pág. 238.

4.5.3. Gestión del estrés y orientación en materia de estrés Muchos estudios revelaron que los trabajadores de los SPU experimentan un estrés considerable relacionado con el trabajo por motivos relativos a aspectos resultantes de la gestión y organización de sus servicios. En esos estudios también se ha observado que muchos funcionarios se ven gravemente afectados psicológicamente por incidentes críticos relacionados concretamente con sus funciones, como el fallecimiento de personas o los heridos graves, en particular cuando se trata de niños, así como con situaciones en que arriesgan sus propias vidas. Para aquellos que han intervenido directamente en incidentes críticos o sobrevivido a éstos, suele haber primero un período de negación seguido de un período de depresión y de comportamiento trastornado. Este problema se denomina estrés de incidente crítico o trastorno por estrés postraumático, y puede incluir síntomas tales como actitud irascible, sueños o rememoraciones recurrentes del acontecimiento, hipervigilancia, desinterés por las actividades, distanciamiento de los demás, dificultad de concentración y problemas de memoria. Entre los trabajadores de los SPU se ha observado una elevada incidencia de este trastorno de estrés 55. Se sabe que los peores incidentes críticos son aquellos en que las víctimas han perecido porque el personal de rescate no logró salvarlos, pese a sus denodados esfuerzos 56. Para tratar al personal que sufre de estrés de incidente crítico o de trastornos de estrés postraumático, muchos servicios recurren a entrevistas sobre el estrés sufrido tras el incidente crítico en el marco de un programa institucional de gestión del estrés. Durante esas entrevistas, el personal afectado examina el acontecimiento detenidamente, incluidas sus impresiones personales y los diversos acontecimientos y hechos conexos menores, generalmente en presencia de personal especializado en trastornos psicológicos, aunque puede ser también útil la realización de esos ejercicios con colegas. Estas entrevistas han resultado efectivamente positivas para prevenir o atenuar el desarrollo de los trastornos de estrés postraumático tras un incidente crítico. Los programas institucionales de gestión del estrés se pueden proporcionar de tres formas: durante la formación inicial, en forma de asesoramiento general y específicamente para la gestión del estrés causado por un incidente crítico. El estudio sobre los bomberos 55

OIT: Enciclopedia…, op. cit., págs. 5.13-5.17.

56

Ibíd., págs. 95.2-95.3.

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de Nueva Gales del Sur (Australia) mostró que alrededor del 30 por ciento de los encuestados habían experimentado un estrés que justificaba a su juicio la necesidad de ayuda, pero que el 39 por ciento de ellos no había solicitado ayuda por motivos diversos. En respuesta a la pregunta sobre la medida en que su formación inicial les había ayudado a hacer frente al estrés, el 54 por ciento afirmó no haber recibido una formación de este tipo. Sólo el 9 por ciento reveló que la información sobre la disponibilidad de los servicios de ayuda en casos de estrés se les había facilitado durante la formación inicial. Aunque los bomberos considerasen que su trabajo generaba estrés, pensaban al mismo tiempo que, en promedio, eran menos susceptibles de resultar psicológicamente afectados que los demás. El estudio destaca que los antiguos valores y actitudes del trabajador estoico aún prevalecen entre los bomberos encuestados, aunque también observa una aceptación creciente de los programas de gestión del estrés 57. El cuerpo de policía de Nueva Gales del Sur (Australia) cuenta actualmente con psicólogos de plantilla para organizar en beneficio de los individuos afectados entrevistas sobre el estrés sufrido en un incidente crítico dentro de las 72 horas posteriores al mismo, considerando que una asistencia rápida puede prevenir la aparición o continuación de problemas más graves. El proceso de estas entrevistas comprende normalmente siete fases: 1) introducción: se establecen reglas básicas y se insiste en la confidencialidad; 2) hechos: los participantes deben describir el incidente desde su propio punto de vista; 3) ideas: se les pide que describan las ideas que les inspira el incidente; 4) emociones: discuten sobre las reacciones emocionales; 5) fase de evaluación: se analizan sus síntomas físicos y psicológicos; 6) fase de enseñanza o educación: se examinan las reacciones y las respuestas al estrés y las estrategias para hacer frente al mismo, y 7) fase de la reintegración al concluirse el ejercicio 58. Se realizó un estudio sobre dos grupos de 30 funcionarios de policía en Nueva Gales del Sur involucrados en tiroteos. Uno de los grupos realizó las entrevistas sobre el estrés sufrido en un incidente crítico y el otro grupo no las realizó. Si bien los resultados sugirieron que este ejercicio quizás habría tenido una cierta influencia como estrategia de intervención en casos críticos, reduciendo los efectos de los síntomas del estrés a largo plazo, el estudio no pudo demostrar la eficacia de tales entrevistas puesto que había muchos otros factores que podrían haber influido considerablemente en los resultados. No obstante, los resultados indicaban claramente que los miembros del grupo que no habían seguido el ejercicio calificaban los incidentes considerados de muy a extremadamente temibles. Además, parecían haber sufrido como consecuencia de esos incidentes y de no haber tenido la oportunidad de recibir apoyo de sus empleadores, en forma de asesoramiento, después del acontecimiento 59. Las constataciones señaladas muestran que si bien la realización de entrevistas sobre el estrés sufrido quizás no sea la panacea para todos los casos de trastornos de estrés postraumático, es igualmente útil en el marco de un programa orgánico de gestión del estrés en beneficio del bienestar mental y físico de todos los funcionarios involucrados en incidentes críticos, lo cual a su vez debería contribuir a preservar la seguridad y la salud de los trabajadores de los SPU.

57

Moran y Colless, op. cit.

58

R. Leonard; L. Alison: «Critical incident stress debriefing and its effects on coping strategies and anger in a sample of Australian police officers involved in shooting incidents», en Work and Stress, 1999, vol. 13, núm. 2, págs. 144-161.

59

84

Ibíd.

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4.6.

Prevención en materia de enfermedades transmisibles Las enfermedades transmisibles, como el VIH/SIDA y diferentes tipos de hepatitis, afectan actualmente a un número creciente de trabajadores en todo el mundo. Por consiguiente, se les reconoce ahora como una cuestión relativa a la seguridad y la salud en el lugar de trabajo que merece ser abordada conjuntamente por los interlocutores sociales a la luz de sus derechos y responsabilidades en materia de prevención, atención y apoyo a los trabajadores afectados. Los trabajadores de los SPU también pueden contraer esas enfermedades ya que su exposición a enfermedades infecciosas de la sangre es igual, sino mayor, que la de los trabajadores sanitarios. Según la encuesta anual de fallecimiento y averiguación llevada a cabo por la Asociación Internacional de Bomberos, uno de cada 32 bomberos de los Estados Unidos estuvo expuesto en 1998 a una enfermedad transmisible. Algunas encuestas de los Estados Unidos informan de que la prevalencia de la infección por el VIH en los primeros encuestados, incluidos los trabajadores de los SMU, oscila entre el 1,3 y el 3,2 por ciento, cifra que es similar a la de la población en general 60. En mayo de 1993, la Oficina Federal de Investigación (FBI) informó de que en los Estados Unidos se habían registrado en 10 años siete casos de funcionarios de policía infectados de SIDA en el desempeño de su función 61. Habida cuenta del grave impacto futuro de estas enfermedades, no sólo en los trabajadores afectados sino también en sus familias y comunidades, en caso de no tomarse disposiciones preventivas, los mandantes tripartitos de la OIT están promoviendo activamente programas para combatirlas aplicando el Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el VIH/SIDA y el mundo del trabajo, adoptado en 2001. Por ejemplo, el Congreso de Sindicatos de Sudáfrica (COSATU) inició una campaña contra el VIH/SIDA y elaboró una guía para enlaces sindicales. Los riesgos de contagio son difíciles de detectar porque puede no haber signos aparentes de infección en las personas con las que entran en contacto los trabajadores de los SPU. Por consiguiente, en la formación de esos trabajadores se les suele inculcar que todos los individuos están potencialmente infectados y son contagiosos, por lo cual deben adoptar «precauciones generales» 62. Estas precauciones consisten en lavarse las manos antes y después de manipular sangre u otros fluidos corporales; deshacerse de forma segura de los residuos contaminados con fluidos corporales; manipular y eliminar cuidadosamente las agujas y otros objetos cortantes; desinfectar adecuadamente los instrumentos y equipos, y utilizar equipos de protección como guantes de látex, gafas de seguridad, máscaras quirúrgicas y equipos de reanimación desechables para reducir el riesgo de contraer enfermedades. Si los trabajadores de los SPU no han adoptado aún estas prácticas, se les debería aconsejar que lo hagan urgentemente. Existe la posibilidad de una inmunización eficaz contra la hepatitis A y B, pero no contra la hepatitis C. Tampoco existe por el momento ninguna vacuna que proteja contra el VIH/SIDA. Por consiguiente, la prevención es la mejor forma de encarar esos riesgos, aplicando las precauciones generales. Los trabajadores de los SPU deben saber asimismo que fuera del trabajo también están expuestos a esas enfermedades, ya sea a través de relaciones sexuales sin protección o por el consumo indebido de drogas compartiendo agujas.

60

http://www.iaff.org/safe/content/Blood%20Exposures/Intro.htm.

61

OIT: Enciclopedia…, op. cit., pág. 95.13.

62

Ibíd., pág. 95.3.

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85

5.

Planificación y capacitación de los recursos humanos En muchos lugares del mundo, se ha acusado a la policía de abusar de la fuerza y de violar los derechos humanos de los sospechosos en el momento de proceder a su detención, y en algunos casos extremos de cometer ejecuciones extrajudiciales 1. La brutalidad policial en sus distintos grados ha sido denunciada en prácticamente todos los países del mundo. Tradicionalmente se asocia con gobiernos autoritarios que utilizan de forma inadecuada las fuerzas policiales para perpetuar su propio poder político, más que para proteger a los ciudadanos. Tal como se menciona en los estudios examinados en el capítulo anterior, el uso excesivo de la fuerza por parte de los funcionarios de policía se explicaría en muchos casos por el estrés acumulado en su trabajo, que no saben sobrellevar debidamente y para el cual no reciben la ayuda apropiada. En esos casos, se impone ofrecer una orientación profesional a los funcionarios de que se trate que permita abordar directamente las causas de sus comportamientos violentos. Independientemente de cuál sea su causa, la violencia policial es hoy en día totalmente inaceptable desde el punto de vista de la buena gobernanza y de la aplicación democrática de la ley, dentro de cuyo marco se espera que la policía y demás trabajadores de los SPU sirvan y protejan a la comunidad. Además de la formación necesaria en los ámbitos tradicionales de la legislación, la seguridad y la justicia penal, los funcionarios policiales deben ahora estar capacitados para organizar comunidades, y ayudar y responsabilizar a las personas. También deben tener buen criterio, un agudo sentido de la responsabilidad y buena capacidad de comunicación 2, a fin de poder actuar con eficacia en el entorno cambiante en que cumplen sus funciones. A los bomberos y los trabajadores de los servicios médicos de urgencia también se les exige las competencias necesarias para servir a la comunidad eficazmente.

5.1.

Diversidad y capacitación de los SPU comunitarios Los trabajadores de los SPU, que con frecuencia arriesgan sus vidas para proteger a los demás, suelen despertar sentimientos de respeto y confianza en la sociedad. En una encuesta efectuada en el Canadá en 2002 sobre la confianza suscitada por los distintos grupos profesionales, los bomberos figuraban en el primer lugar de la lista y gozaban de la confianza del 98 por ciento de los encuestados (véase el cuadro 5.1). Los funcionarios de policía ocupaban el quinto lugar, después de los enfermeros, los agricultores y los médicos. A pesar de los diez puntos porcentuales por debajo de los bomberos, el 88 por ciento registrado por la policía representaba un porcentaje bastante alto en comparación con el de muchos otros grupos profesionales. El cuadro 5.2 muestra los resultados de una encuesta realizada en los Estados Unidos en noviembre de 2001 sobre cómo la gente juzga la honestidad y los principios éticos de diversas profesiones. Como en el Canadá, de todas las categorías profesionales los bomberos eran los que inspiraban más confianza y respeto, mientras que los funcionarios de policía ocupaban la tercera posición con 22 puntos porcentuales por debajo de los bomberos. Estos cuadros no indican los cambios de percepción que se han producido en

1

Véanse, por ejemplo, los informes del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo y los informes del Human Rights Watch.

2

86

http://www.workfutures.bc.ca/EN/def/occs/6261_el.html.

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los últimos decenios con respecto a los trabajadores de los SPU, pero tanto los bomberos como los funcionarios de policía son altamente respetados hoy en día en el Canadá y los Estados Unidos, si bien los primeros en mayor grado que los segundos. Cuadro 5.1. Confianza de los canadienses en los trabajadores de diferentes profesiones (en porcentajes) Profesión

Porcentaje de canadienses que confían

Bomberos

98

Enfermeros

96

Agricultores

93

Médicos

92

Funcionarios de policía

88

Científicos

87

Notarios

82

Jueces

80

Banqueros

72

Altos funcionarios públicos

56

Abogados

54

Periodistas

53

Agentes de seguros

51

Vendedores de automóviles

23

Políticos

18

Fuente: Leger Marketing: The perception of Canadians with regard to various professions, en http://www.legermarketing.com/documents/spclm/020325eng.pdf.

Cuadro 5.2. Opinión pública sobre la honestidad y los principios éticos de diversas profesiones en los Estados Unidos, 2001 Profesión

Porcentaje de personas que respondieron «altos» o «muy altos»

Bomberos

90

Militares

81

Policías

68

Médicos

66

Clérigos

64

Ingenieros

60

Contables

41

Periodistas

29

Miembros del Congreso

25

Dirigentes sindicales

17

Vendedores de automóviles

8

Fuente: Encuesta de Gallup citada en J. Harwood: «Fire-fighters hit campaign trail as events polish public image», en Wall Street Journal, 18 de febrero de 2002, en http://webreprints.djreprints.com.

El cuadro 5.3 refleja la evolución de la opinión de los australianos sobre la fuerza policial entre 1969 y 1987. Muestra que la actitud de la población hacia los agentes de policía se tornó menos positiva durante ese período, tal como lo indica la disminución JMPES-R-2002-08-0247-26c-ES.Doc

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del 64 por ciento a aproximadamente el 55 por ciento del número de personas interrogadas que sentían gran respeto hacia ellos. Esta tendencia queda confirmada por el incremento del 2 al 5 por ciento de los que expresaron poco respeto y del 29 al 37 por ciento de los que manifestaron sentimientos encontrados. Sería interesante observar cómo esas opiniones evolucionaron durante el decenio siguiente. El hecho de que Australia se haya convertido en una sociedad de carácter más multirracial y multiétnico en los últimos dos decenios puede explicar el deterioro del respeto hacia las fuerzas policiales durante el período considerado. En realidad, la mayor parte de los entrevistados coincide en gran medida, tal como se refleja en el cuadro 5.3, en que los servicios de policía deberían incorporar a un número mayor de personas perteneciente a grupos minoritarios 3. El cuadro 2.16 sobre el personal indígena de las fuerzas policiales de Australia (capítulo 2) refleja las actuales políticas nacionales de promoción de la contratación de agentes pertenecientes a las comunidades indígenas y demás grupos minoritarios en los servicios policiales del país. Cuadro 5.3. Respeto de la población a la policía de Australia, 1969 y 1987 (porcentaje de respuestas) 1969

1987

Gran respeto

64,0

54,6

Poco respeto

2,0

5,0

29,0

37,3

5,0

3,3

Sentimientos encontrados Sin opinión/respuesta

Fuente: Instituto Australiano de Criminología: «How the public see the police: An Australian survey – I», marzo de 1998, en http://www.aic.gov.au.

Los servicios públicos de urgencia operan de forma más eficaz cuando disfrutan de la confianza y el respeto de la población, lo cual se aplica en particular a los servicios de policía. Por ejemplo, en el Reino Unido y el Japón los servicios de policía habían logrado una estrecha afinidad con las comunidades de las que se ocupaban; sin embargo, el hecho de haber reemplazado en los decenios de 1970 y 1980 las tradicionales rondas policiales por patrullas motorizadas produjo un distanciamiento de la comunidad. Las protestas sociales de estos dos decenios también generaron enfrentamientos entre la comunidad y la policía que deterioraron la relación de confianza que existía hasta entonces. Ante el aumento de la criminalidad y la disminución del sentimiento de seguridad entre muchos ciudadanos, se han realizado esfuerzos para restablecer y reforzar los vínculos entre la policía y la comunidad, y para reanudar con la actuación policial de base comunitaria 4. En el decenio de 1990, el Departamento de Policía de Nueva York (NYPD) tuvo que enfrentar niveles de criminalidad sin precedentes, pero logró un cambio radical de la situación con el abandono progresivo de la actuación policial exclusivamente reactiva y la promoción de iniciativas policiales basadas en la comunidad. El resultado de ese cambio de política fue una disminución, entre 1993 y 1997, de un 44 por ciento de los delitos en general y de un 69 por ciento de los homicidios. Esta reducción de la violencia se logró a través de una serie de medidas, tales como la aplicación, previa formación, de un programa de prestación de servicios centrado en el profesionalismo, la amabilidad y el respeto, no

3

Instituto Australiano de Criminología: «How the public see the police: An Australian survey-II», octubre de 1988, en http://www.aic.gov.au.

4

G. Drummond; J. Ensor; A. Laing; N. Richardson: «Market orientation applied to police service strategies», en International Journal of Public Sector Management, vol. 13, núm. 7, 2000, págs. 571-587.

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sólo dentro de la organización, sino también para con los ciudadanos a los que sirve. Otra medida ponía de relieve la comunicación externa y el contacto con el público: por ejemplo, el Departamento de Policía de Nueva York invitó a representantes de la comunidad a visitar los centros de mando para explicarles las principales iniciativas antes de su aplicación. Se logró asimismo un mayor compromiso del personal policial mediante la reorganización de ciertos aspectos de la capacitación y teniendo en cuenta las solicitudes de los funcionarios de policía con respecto al equipo. Era fundamental reforzar el sentimiento de orgullo del personal, lo que se logró encomiándole y brindándole el debido reconocimiento, haciéndole sentir que sus superiores eran personas responsables, confiándole responsabilidades, mejorando su entorno laboral y transmitiéndole el sentimiento de formar parte de una organización muy respetada. Otros factores vinculados al cambio de dicho Departamento de Policía fueron el hecho de que el personal directivo asumió una función de apoyo y ayuda, que distaba mucho de ser autocrática o agresiva, y la apertura de canales de comunicación horizontales y verticales 5. El Departamento de Policía de Chicago, en el Estado de Illinois, por medio de la Estrategia de actuación policial alternativa de Chicago (CAPS), mejoró asimismo sus resultados entre 1995 y 2001, logrando una disminución muy importante de los distintos tipos de delitos (véase el cuadro 5.4). Con esta estrategia y trabajando en estrecha relación con la comunidad, el Departamento de Policía concibió soluciones a nivel de la comunidad para atacar los problemas de criminalidad en los barrios. El Superintendente de la Policía organizó una reunión entre los funcionarios de policía y los representantes de la comunidad para discutir sobre las relaciones raciales entre la policía y las comunidades minoritarias de Chicago. Entre los mensajes claros resultantes de esta reunión figuraban el sentimiento de una insuficiencia de comunicación entre ambas partes y la percepción por ciertas comunidades de una falta de respeto hacia las personas en su calidad de seres humanos. Algunos integrantes de las comunidades minoritarias, principalmente los jóvenes de sexo masculino, expresaron sentir temor al encontrarse con la policía, lo que contribuía a crear un ambiente inaceptable de oposición del tipo «nosotros contra ellos». Algunos funcionarios de policía se mostraban también preocupados por cómo podrían ser juzgados si cometían un error involuntario. La iniciativa de las estrategias alternativas (CAPS) había logrado aumentar el nivel de seguridad en la comunidad a través de la creación de canales de comunicación entre la policía y los ciudadanos y cultivando la confianza mutua 6. Cuadro 5.4. Evolución del número de incidentes delictivos de los que se ocupó el Departamento de Policía de Chicago, Estados Unidos, 1995 y 2001 Delitos

Número de incidentes

Evolución 2001–1995 (en porcentaje)

1995

2001

828

666

–19,6

Agresiones/lesiones con agravantes

32.677

25.529

–21,9

Robos

30.124

18.428

–38,8

2.757

1.898

–31,2

Homicidios

Agresiones sexuales

Fuente: Departamento de Policía de Chicago, en http://www.ci.chi.il.us/CommunityPolicing.

Los problemas generados por la falta de comunicación entre las fuerzas policiales y ciertas comunidades son propios de los Estados Unidos. En la actualidad, la mayoría de los

5

Ibíd.

6

Departamento de Policía de Chicago, en http://www.ci.chi.il.us/communityPolicing.

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89

países están compuestos, en diferentes medidas, de comunidades multiculturales, multirraciales y multiétnicas. En Europa, debido a su pasado colonial, agravado por los flujos de inmigrantes en busca de una mejor situación económica y de refugiados políticos, una serie de países se ha convertido cada vez más en multiculturales y multirraciales, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, la depresión económica y el aumento del desempleo en los países de inmigración provocaron el resentimiento y la hostilidad de las poblaciones nativas hacia las minorías más visibles a quienes consideraban como una carga económica innecesaria. Esto generó un estallido de violencia xenófoba y racial en varios países. En tales circunstancias, el deber de la policía es proteger a las comunidades perseguidas a la luz de la legislación penal y de los derechos humanos. Tienen que asegurarse de que ningún prejuicio o etnocentrismo se oponga a su deber de tratar a todos de manera equitativa 7. En todas las partes del mundo, la policía debe superar este nuevo desafío en un entorno en evolución. Es importante que los funcionarios de policía reciban formación a fin de adquirir el conocimiento, las calificaciones y las aptitudes requeridos para conducirse de manera profesional y actuar eficazmente. Tanto la formación inicial como la formación en el servicio deberían incluir igualmente temas relativos a las relaciones humanas para ayudarles a desarrollar facultades de comunicación en un entorno multicultural. En varios países europeos, estos aspectos ya se han incorporado en los programas de formación de la policía. Sin embargo, la formación por sí sola no garantiza que se pueda alcanzar el nivel de rendimiento y de eficacia esperados, si no se cuenta con el compromiso del personal directivo y con un fuerte apoyo en materia de organización. El logro de cambios en la organización requerirá también la definición de una estrategia. El Plan de acción positiva para la policía y las minorías introducido por el Gobierno de los Países Bajos en 1988 es un ejemplo de esa estrategia 8. El establecimiento de objetivos por el Ministerio del Interior del Reino Unido para lograr la igualdad entre las razas, a los que se ha hecho referencia más arriba, constituye otro ejemplo. Esta estrategia se basa en la idea de que la igualdad de derechos y de oportunidades significa la igualdad de acceso al poder y al proceso de adopción de decisiones. Ello significa disponer de una fuerza de trabajo bien respaldada que en cada uno de sus niveles sea un reflejo de aquellos a los que sirve… [y] que todas las comunidades tengan una gran confianza en su actuación 9. Los gobiernos también se esfuerzan por diversificar el personal de los servicios de extinción de incendios. Por ejemplo, los objetivos laborales establecidos por el Ministerio del Interior del Reino Unido en 1999 y los planes de acción resultantes se aplican no sólo a los servicios policiales, sino también a los servicios penitenciarios, de bomberos y de vigilancia de las personas en libertad condicional. El compromiso del Gobierno del Reino Unido de diversificar los servicios públicos dio origen a una campaña para crear un servicio de contratación de bomberos. Antes de elaborar material informativo sobre las oportunidades de carrera que estaría destinado en particular a las comunidades étnicas minoritarias y a las mujeres, se encargó un estudio para examinar los elementos clave que favorecían o dificultaban las oportunidades de carrera en ese servicio, tal como lo percibían los jóvenes de esos grupos. Dicho estudio también trataba de identificar las barreras que existían en el proceso de las entrevistas para la contratación, susceptibles de disuadir a los candidatos potenciales. Según el estudio, los

7

Consejo de Europa: Police training concerning migrants and ethnic relations: practical guidelines (Estrasburgo, 1994), pág. 15.

90

8

Ibíd., págs. 16-18.

9

Ministerio del Interior: Race equality – The Home Secretary’s employment targets (Londres, 1999).

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entrevistados consideraban que el servicio era esencialmente para los blancos de sexo masculino y que excluía a las minorías étnicas. También se observó que el conocimiento por parte de las minorías del alcance del trabajo en el servicio de bomberos era muy escaso, y que para las minorías había pocos modelos de conducta y una falta de contacto directo con el servicio 10. El Grupo de Trabajo sobre igualdad de oportunidades del Consejo consultivo central de los cuerpos de bomberos lleva a cabo cada trimestre un control de la evolución de los planes de acción para alcanzar los objetivos de empleo en los servicios de extinción de incendios. Según el segundo informe sobre la situación publicado por el Ministerio del Interior en julio de 2001, las acciones de seguimiento llevadas a cabo eran bastante alentadoras. Entre otras cosas, se logró que el 84 por ciento de los cuerpos de bomberos de Inglaterra y País de Gales tuvieran o estuviesen a punto de establecer políticas sobre la intimidación y el acoso apoyadas por procedimientos efectivos de aplicación y control; que el 80 por ciento hubiera hecho una clara exposición de valores y expresado su apoyo al concepto de diversidad del personal, y que el 82 por ciento apoyara y promoviera la existencia de redes de asistencia para los empleados pertenecientes a minorías y las iniciativas de acción positiva destinadas a esos grupos minoritarios. Otro ejemplo de buenas prácticas lo constituye el servicio de bomberos de West Midlands que cuenta con un programa que prevé la creación de parques de bomberos comunitarios para poder trabajar en estrecha colaboración con las comunidades locales sobre temas relativos a la seguridad en caso de incendio y para contribuir a eliminar los obstáculos que dificultan el acceso a la profesión. El servicio de bomberos de West Yorkshire tiene previsto instalar en tres parques de bomberos situados en zonas intensamente pobladas por residentes de grupos minoritarios, servicios que funcionarían como centros regionales para la contratación y el acceso de las comunidades. En 2001, sólo el 1,2 por ciento de los bomberos uniformados pertenecían a comunidades minoritarias, pero 18 cuerpos de bomberos experimentaron un aumento del personal procedente de minorías étnicas con respecto al año anterior. La proporción de miembros no uniformados de las minorías étnicas disminuyó ligeramente del 4,6 al 4,4 por ciento, entre 2000 y 2001, a pesar de que su representatividad aumentó en 15 cuerpos de bomberos con respecto al año precedente. Uno de los acontecimientos positivos que puede ser el resultado de esta campaña de diversidad fue que, entre 1998 y 2001, el porcentaje de empleados pertenecientes a minorías étnicas que abandonaron el servicio operativo disminuyó del 25 al 14 por ciento, y que sólo el 0,5 por ciento de la totalidad del personal que abandonó el servicio en el período 2000-2001 pertenecía a comunidades minoritarias 11. En los Estados Unidos, se planteó una controversia en torno al plan del Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Nueva York (FDNY) de erigir una estatua de bronce frente a su sede en Brooklyn, en homenaje a los 343 bomberos que murieron en el derrumbe del World Trade Center, el 11 de septiembre de 2001. La estatua se inspiraba en una fotografía de tres bomberos blancos que erguían la bandera de los Estados Unidos en medio de las ruinas de las Torres Gemelas. Los propietarios de la fotografía amenazaron con establecer acciones judiciales contra el FDNY después de que éste diera a conocer su intención de reemplazar a los tres bomberos blancos por uno blanco, otro negro y otro hispano para que el monumento fuera más representativo de todos los bomberos del servicio que perecieron ese día. Entre los 343 fallecidos, había aproximadamente una docena de bomberos negros 10

Idem: Race equality: The Home Secretary’s employment target, segundo informe anual en preparación (Londres, 2001), pág. 22.

11

Ibíd., págs. 21-22.

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y otra docena de bomberos hispanos. El sindicato de bomberos prefería que la estatua fuera fiel a la fotografía original. La Vulcan Society, un grupo que representa a los bomberos negros, se mostró más preocupada por lograr que la población negra estuviera mejor representada en el servicio de bomberos que por quién estaría representado en una estatua, aunque apreció el esfuerzo del FDNY por ser étnico y racialmente representativo en conmemoración de todos aquellos que sacrificaron sus vidas el 11 de septiembre 12. Los cuerpos de bomberos del Japón organizan ocasionalmente simulacros de incendios y de terremotos para los residentes locales, y dado el número creciente de extranjeros que residen en las grandes ciudades, organizan ejercicios similares en inglés destinados a los residentes que no hablan japonés. Cada vez más, los cuerpos de bomberos aceptan las llamadas de urgencia en inglés a fin de atender las necesidades de las comunidades a las que sirven 13. Si bien sólo los ciudadanos japoneses pueden acceder a los cargos de bomberos remunerados, un número limitado de municipios acepta ahora a personas extranjeras que residen de manera habitual en el Japón en calidad de bomberos voluntarios 14.

5.2.

Aspectos relativos al género de las personas en la planificación de los recursos humanos La ratificación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), o la promulgación de la legislación nacional que fomenta la igualdad entre ambos sexos en el trabajo, si bien constituyen un paso positivo importante, no van a producir por sí solas un gran cambio en lo que se refiere a la actual desigualdad entre los géneros. Para que la sociedad progrese realmente, es necesario que se tomen ciertas medidas y se asegure su seguimiento. La acción positiva es un elemento fundamental de las estrategias aplicadas para lograr una representación más equitativa de las mujeres en la fuerza de trabajo de los SPU. Ante la imagen de los servicios de bomberos como institución poco propicia para el desarrollo profesional de las mujeres, en Inglaterra y el País de Gales estos servicios elaboraron un folleto informativo que presenta la profesión de bombero y otro que explica las diferentes posibilidades de carrera en el servicio. Esos folletos estaban dirigidos a los hombres y las mujeres pertenecientes a minorías étnicas y tenían por objeto promover la igualdad y la diversidad. Además, el Ministerio de Transporte, Gobierno Local y Regiones, responsable del servicio de bomberos en el Reino Unido, aprobó la asignación de un crédito suplementario de 10 millones de libras esterlinas destinado a mejorar la igualdad y la diversidad. En el servicio de policía, la Asociación británica de mujeres policías y otros grupos elaboraron el Programa sobre el género para tratar de los problemas que afectan a las funcionarias de la policía. El objetivo de este programa es demostrar de forma coherente que la policía valora a las mujeres; lograr un equilibrio étnico, de género y orientación sexual en todos los niveles de la estructura jerárquica y especialidades; incorporar a un mayor número de mujeres en los procesos de adopción de decisiones; lograr que se tome conciencia de las aspiraciones de alcanzar un equilibrio entre la vida

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12

J. Stanley: «NY statue casts race row shadow», BBC News, 16 de enero de 2002.

13

http://www.tfd.metro.tokyo.jp/bsy/guide2002/01.htm.

14

http://www.asahi.com/national/update/0509/009.html.

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privada y el desempeño profesional satisfactorio, y disponer de un entorno laboral y de equipo de suficiente calidad para que las mujeres puedan realizarse profesionalmente 15. Ya se ha mencionado que el acoso sexual que sufren muchas mujeres en ambientes en que predominan los hombres suele deberse a una combinación de actitudes individuales y de contextos de organización particulares. Para lograr cambiar esos esquemas de comportamiento en el trabajo, no basta con promulgar leyes sobre la discriminación sexual; es necesario asegurarse de que estas leyes se aplican rigurosamente con medidas y sanciones específicas en caso de incumplimiento. También es fundamental capacitar a todos los miembros del personal para asegurarse de que todos entienden lo que significa acoso sexual, cómo se puede evitar y qué medidas deberían tomar las víctimas. La comprensión real de esos conceptos por parte de todos los interesados es un elemento clave para erradicar ese tipo de comportamiento del lugar de trabajo. Las estrategias para luchar contra el sexismo y el acoso sexual serán más efectivas si incluyen los elementos siguientes: dar a conocer la firme determinación de la dirección de aplicar una política en este sentido, con sanciones y medidas disciplinarias claramente definidas contra los infractores; impartir cursos de capacitación permanente y obligatoria para los superiores jerárquicos y los demás empleados a fin de sensibilizarlos acerca del acoso sexual; establecer vías de reclamación eficaces y receptivas para ocuparse de las infracciones; responsabilizar a los superiores jerárquicos de la mala conducta en sus unidades a través de un sistema de evaluación de la actuación; brindar asesoramiento a las personas interesadas, y realizar de forma regular un control de la situación y organizar discusiones sobre los resultados en las sesiones de formación destinadas a sensibilizar al personal 16.

5.3.

Contratación y conservación en el empleo El logro de una diversidad cultural, étnica y racial, así como de un equilibrio de género más equitativo entre los trabajadores de los SPU, les ayudaría a obtener mejores resultados. También aumentaría la confianza de todos los sectores de la comunidad en esos servicios y su personal lograría una cooperación mas estrecha por parte de la comunidad en el cumplimiento de sus funciones. No obstante, para conseguirlo, se requiere la planificación y la aplicación cuidadosas de estrategias, tanto en la fase previa a la contratación como durante la misma. Por ejemplo, la capacitación de los funcionarios encargados del personal y de la contratación es fundamental para evitar toda discriminación directa o indirecta en el proceso de contratación. Es igualmente importante elaborar criterios de selección no discriminatorios para la contratación o asegurarse de que el equipo de entrevistadores actúe de forma justa 17. Una de las maneras, relativamente fácil de controlar, de lograr la igualdad y la diversidad en la organización, es fijar un objetivo de empleo en función de la proporción de los grupos minoritarios con respecto a la población total. Como ya se ha mencionado, hay países que ya han adoptado este enfoque. Ante la imagen de los SPU de institución poco propicia como opción profesional viable para las mujeres y los jóvenes pertenecientes a comunidades minoritarias, estos

15

Ministerio del Interior: segundo informe anual, op. cit., págs. 27-28.

16

E. Rosell; K. Miller, y K. Barber: «Firefighting women and sexual harassment», en Public Personnel Management, vol. 24, núm. 3, otoño 1995, pág. 348.

17

Incomes Data Services Ltd.: IDS Study: Promoting racial equality, estudio 625, mayo de 1997.

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servicios preparan actualmente folletos y otros prospectos, y se esfuerzan por mejorar la comunicación con estas comunidades. Esa documentación debería exponer con claridad la política oficial de promoción de la igualdad racial, y en materia de género y étnica en los servicios, y las razones por las cuales se promueve la contratación en dichos servicios de un mayor número de jóvenes pertenecientes a minorías y de mujeres. Estas publicaciones deben distribuirse en lugares estratégicos para asegurarse de que lleguen a los grupos destinatarios. Se ha señalado que ofrecer una formación de «acceso» a los candidatos potenciales, como parte de un programa de acción positiva, también puede ayudar a alcanzar los objetivos de empleo. La finalidad de ese tipo de formación es ayudar a los miembros de las comunidades beneficiarias a alcanzar los niveles de conocimientos y capacidades requeridos para el ingreso en esas profesiones, y ya se ha introducido en algunos países como el Reino Unido y los Países Bajos 18. En el Reino Unido hay un cuerpo de policía que organiza sesiones de información y de «puertas abiertas» en los centros comunitarios locales, tras lo cual invita a los candidatos pertenecientes a minorías étnicas a asistir a un centro de evaluación. A los candidatos que no aprueban la evaluación, pero que demuestran buenas condiciones, se les ofrece un período de práctica de seis meses para preparar su ingreso oficial en el servicio de policía 19. La satisfacción de los objetivos en materia de contratación es sólo un primer paso hacia el equilibrio buscado en la composición de la fuerza de trabajo de los SPU. Es necesario asimismo elaborar otras estrategias para conservar en el empleo al personal contratado. La capacitación del personal de supervisión y de dirección es importante, por ejemplo, para asegurarse de que todos los funcionarios, independientemente de sus orígenes, reciben el mismo trato en lo que se refiere a destinos y perspectivas de carrera, y que los procedimientos disciplinarios y para la presentación de reclamaciones en materia de discriminación funcionan correctamente. Las oportunidades de capacitación para progresar en la carrera también deberían brindarse en condiciones de igualdad. Además, la formación de todo el personal contratado sobre las políticas oficiales en materia de igualdad y de acoso es igualmente importante para asegurar su aplicación en la práctica, dado que tanto las mujeres como los miembros de las comunidades minoritarias a menudo abandonan de forma prematura el servicio, debido al acoso que sufren en el trabajo. En el Reino Unido, los servicios de policía y de bomberos, además de definir objetivos de contratación, establecen objetivos de conservación en el empleo y de ascenso profesional para promover y poner en práctica la igualdad. Dado que hay comisarías y parques de bomberos que están en proceso de expansión o de contracción, no se pueden fijar objetivos generales, pero el objetivo global de conservación en el empleo tiene como finalidad asegurarse de que la proporción de personal perteneciente a comunidades étnicas que abandona el servicio no sea mayor que la del personal de raza blanca. Se ha establecido un objetivo de perspectivas de carrera para equilibrar la inferior representación de las minorías étnicas en todos los niveles jerárquicos de la organización y para asegurarse de que todo el personal disfrute de las mismas oportunidades de ascenso profesional. Por ejemplo, en 1999 sólo había en todo el país seis superintendentes de policía negros y asiáticos entre un total de 1.237. Las fuerzas policiales del Reino Unido se fijaron como objetivo global a largo plazo de progresión en la carrera, conseguir una

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18

Consejo de Europa, op. cit., pág. 20.

19

Ministerio del Interior: segundo informe anual…, op. cit., pág. 19.

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representación proporcional de personas pertenecientes a minorías étnicas en todos los niveles de la organización 20. El plan de acción de «eliminación de las barreras» para lograr la igualdad en los servicios de policía del Reino Unido requiere personal para realizar entrevistas finales a todos los empleados que dimiten 21. Los resultados de esas entrevistas pueden ayudar al personal directivo a verificar si las políticas de igualdad se están aplicando correctamente y a definir lo que todavía queda por hacer.

20

Ministerio del Interior: Race equality…, 1999, op. cit., pág. 8.

21

Ministerio del Interior: segundo informe anual…, op. cit., pág. 19.

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6.

Coordinación La eficacia de toda intervención en situaciones de emergencia depende de cuán rápidamente los trabajadores de los SPU llegan al lugar del incidente a fin de controlar la situación con un mínimo de víctimas y de daños materiales. Muchas emergencias suponen diversas actividades en las que son necesarios SPU de diferentes servicios. El problema al que hoy se enfrentan muchos gobiernos, sean locales o nacionales, es cómo elaborar y aplicar estrategias que les permitan multiplicar su capacidad de intervención en situaciones de emergencia, combinando los recursos disponibles mediante una mejor coordinación y colaboración entre todas las partes interesadas con objeto de prestar servicios eficaces con recursos limitados.

6.1.

Coordinación entre los SPU La colaboración y la coordinación dentro de un servicio en forma de ayuda mutua entre áreas cercanas para poder prestar eficazmente un servicio es bastante común. En el caso de un incendio importante, por ejemplo, los cuerpos de bomberos de ciudades y localidades adyacentes pueden coordinar operaciones de extinción de incendios si sus salas de control mantienen una relación fluida. En la actualidad, la policía no puede actuar con eficiencia en una sociedad muy móvil a menos que colabore y coordine sus tareas con departamentos de otras localidades, particularmente mediante el intercambio de información. La actual tecnología de la información permite ese intercambio, por ejemplo a través del acceso a bases de datos desde todos los vehículos de la policía equipados con un terminal. Los servicios de ambulancias de localidades vecinas también garantizan una mejor prestación del servicio mediante la colaboración y la coordinación. El Comité de rescates de emergencia del Consejo regional del centro de los Estados Unidos (MARCER) es un ejemplo de este tipo de coordinación. Constituye el foro para la planificación y la coordinación de los servicios médicos de urgencia en la zona metropolitana de la ciudad de Kansas y dirige el sistema radiofónico regional Medical Channel, que atiende a 24 hospitales y a más de 40 órganos de SMU de la región 1. La coordinación entre los SMU y los servicios de extinción de incendios está garantizada no sólo por el hecho de que muchos cuerpos de bomberos ofrecen ambos servicios sino también por el establecimiento de un número de acceso telefónico de emergencia normalizado, corto y fácil de recordar por cualquier persona que necesite ayuda urgente. Así, en algunos países se cuenta con un número telefónico único al servicio de los ciudadanos, por ejemplo el 911 en los Estados Unidos y el 000 en Australia. La sala de control que recibe la llamada decide inmediatamente cuál es el servicio de emergencia que se necesita y envía la ayuda adecuada al lugar del incidente. La buena coordinación entre los servicios de extinción de incendios, la policía y los SMU es fundamental para lograr operaciones de emergencia eficaces en una comunidad, pues todo incidente normalmente exige diferentes actividades de diferentes dependencias en diferentes etapas. Para que todos los SPU puedan funcionar sin problemas y de forma armonizada cuando se producen emergencias, es fundamental que exista una estructura de coordinación con funciones y responsabilidades bien definidas para todas las partes

1

96

«Emergency services», en http://www.marc.org/emergency/marcer.htm.

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involucradas antes de que se produzca el incidente 2. Una estructura de este tipo puede crearse en el ámbito local o municipal para ocuparse de los casos que pueden tratarse a ese nivel. También existen estructuras de coordinación a nivel nacional para situaciones de emergencia que afectan a localidades de más de un Estado o provincia dentro de una nación. Así, en el Plan global de gestión de las situaciones de emergencia (CEMP) del condado de Orange, Florida, se define el principal órgano responsable de la coordinación en cada tipo de emergencia y las responsabilidades de la institución. El Departamento de Salvamento del Cuerpo de Bomberos es el principal órgano encargado de las operaciones de búsqueda y salvamento urbanas, incluidas la localización, la extracción y el tratamiento médico de las víctimas en casos de desastre. El Departamento moviliza y organiza a los equipos de búsqueda y salvamento y da instrucciones estratégicas a los equipos. El Cuerpo de Bomberos es también la principal dependencia en caso de liberación o vertidos importantes de materiales peligrosos. Es responsable de detectar y ubicar los vertidos de materiales peligrosos, coordinar las tareas iniciales relacionadas con el incidente en el lugar del suceso, respaldar las decisiones relativas a las medidas de protección mediante instrucciones in situ, coordinar las labores generales de contención y limpieza, y proporcionar equipo, personal y asistencia técnica 3. En el Canadá, en el marco del plan de intervención tras el terremoto ocurrido en Columbia Británica, de 1999, se determinó que la Oficina del comisionado de bomberos tuviera a cargo la coordinación provincial de las intervenciones en casos de seísmos moderados. Esa oficina también actúa de enlace con el Centro provincial de coordinación para situaciones de emergencia en caso de operaciones importantes de extinción de incendios y de salvamento 4. En los Estados Unidos, las labores de los servicios de bomberos, la policía y los SMU de la ciudad de Nueva York se coordinan dentro de la estructura de un Sistema de control de incidentes (ICS) vinculado con la ejecución de un plan de salvamento para casos de derrumbe (CRP). El CRP es un procedimiento en cinco etapas que a grandes rasgos puede describirse así: 1) se examina el lugar del derrumbe a fin de descubrir peligros latentes que podrían poner en peligro al personal de salvamento, de localizar a las víctimas declaradas y de ubicar las zonas en las que podría haber supervivientes; 2) se rescata a las víctimas que se encuentran encima de los escombros; 3) se exploran los espacios vacíos en los que puede haber víctimas atrapadas; 4) se retiran determinados escombros para llegar hasta las víctimas localizadas en determinados lugares, y 5) se retiran todos los escombros una vez que se ha rescatado a todos los sobrevivientes declarados. Las directivas municipales establecen qué dependencia intervendrá o asumirá el control de un determinado incidente. La coordinación satisfactoria entre las unidades de bomberos, la policía y los SMU queda ilustrada en la intervención resultante de una explosión de gas que provocó un incendio y

2

Véase, por ejemplo, el capítulo 8 sobre planificación de situaciones de emergencia en OIT: Prevención de accidentes industriales mayores: Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT (Ginebra, 1991).

3

«Orange County Office of http://www.ocoem.com/ESF5.htm.

Emergency

Management:

CEMP

Synopsis»,

en

4

«British Columbia Earthquake Response Plan (1999)», en http://www.pep.bc.ca/hazard_plans/ eqplan99/eqplan99.html.

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el derrumbe de un edificio de pisos en Harlem en 1992 5. La coordinación en el caso de este grave incidente fue considerada un éxito debido a que todas las dependencias que intervinieron tuvieron una misión y responsabilidades claramente definidas. Tras el ataque al World Trade Center ocurrido el 11 de septiembre de 2001, se movilizó a los tres SPU, a saber, los cuerpos de bomberos, los departamentos de policía y los SMU, a una escala sin precedentes. Gracias a sus heroicos esfuerzos más de 25.000 personas fueron evacuadas en la mayor operación de salvamento de la historia del país. Intervinieron más de 200 unidades de bomberos y 100 ambulancias, lo que planteó una coordinación extremadamente difícil. En los informes independientes sobre la intervención del Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Nueva York (FDNY) y del Departamento de Policía (NYPD) se pusieron de manifiesto las experiencias extraídas y se hicieron recomendaciones para mejorar los servicios 6. En las recomendaciones se subrayaba la necesidad de mejorar la coordinación interinstitucional, en particular de ampliar la utilización del sistema de control de incidentes lo que dará lugar a la creación de una estructura de mando y control bien definida para casos de incidentes graves, con responsabilidades y funciones claras y coherentes. Habida cuenta de los problemas de comunicación que surgieron en el lugar del suceso (véase el capítulo 4), es preciso mejorar con urgencia las capacidades de comunicación y garantizar la compatibilidad de los sistemas de comunicación entre los diferentes SPU. Los ejercicios de formación conjuntos para todas las dependencias involucradas también son decisivos para lograr una cooperación eficaz en el curso de los incidentes. Algunas de estas recomendaciones ya se están comenzando a aplicar.

6.2.

Coordinación entre los SPU y otros servicios Una intervención eficaz ante cualquier situación de emergencia exige una buena coordinación no sólo entre los servicios de bomberos, la policía y los servicios médicos de urgencia sino también entre los SPU y otros organismos. El Departamento de Var, ubicado en el sur de Francia, ha padecido múltiples incendios de maleza muchos veranos, pero en los últimos diez años la cantidad de incidentes se ha reducido a la mitad, gracias a la coordinación entre los cuerpos de bomberos y Météo France, el organismo nacional de previsión meteorológica. Cada día, Météo France emite un parte de previsión de riesgo de incendios basado en información sobre el viento, la humedad, la temperatura y la inflamabilidad de la vegetación. Durante los meses de alto riesgo entre el 15 de junio y el 15 de octubre, los bomberos permanecen de guardia para posibles situaciones de emergencia, lo que ha permitido extinguir rápidamente el 80 por ciento de los incendios. La zona de bosques de pinos destruidos por los incendios se redujo de 26.690 hectáreas en 1990 a 3.700 hectáreas en 2001 7. Los SPU del Japón también trabajan en estrecha cooperación con la Oficina de previsión meteorológica cuando se avecinan tifones o en caso de desastres inminentes, así

5

Se puede consultar una exposición detallada en United States Administration: Fire, police and EMS coordination at apartment building explosion, Harlem, New York City, Technical Report Series, 1992, en http://www.usfa.fema.gov/applications/publications/tr068.cfm.

6

McKinsey and Company: McKinsey Report – Increasing FDNY’s preparedness, en http://www.nyc.gov/html/fdny/html/mck_report/toc.html e ídem: Improving NYPD emergency preparedness and response, en http:///www.nyc.gov/html/nypd/home.html.

7

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Número especial de GEO sobre «Pompiers du monde», mayo de 2002, págs. 30 a 32.

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como con los organismos que controlan la actividad volcánica y las señales de terremotos a fin de estar preparados para desastres mayores. Lamentablemente, hasta el presente no se ha ideado un método fiable para predecir un terremoto que súbitamente puede cobrarse miles de vidas. La mejor forma por el momento de prepararse para un grave terremoto es aplicar estrictos códigos de construcción para garantizar que los edificios puedan soportar seísmos de alta magnitud e instruir a los ciudadanos para que apaguen cualquier fuego tan pronto como sientan que la tierra tiembla, puesto que se sabe que el fuego es el incidente que ocasiona más muertes durante un terremoto. Los fabricantes de cocinas y calentadores también han contribuido a la prevención de desastres fabricando modelos que se apagan automáticamente en caso de seísmo. Una coordinación eficaz supone la participación de todas las partes interesadas, incluido el sector privado, los grupos comunitarios y los ciudadanos conscientes desde el punto de vista cívico. Emergency Rescue Naga (ERN), el plan de salvamento del Gobierno de la ciudad de Naga, capital de la región de Bicol, en Filipinas, se comenzó a aplicar en 1991 y abarca a estaciones de radiodifusión que proporcionan información durante situaciones de desastre y a organizaciones no gubernamentales (ONG) que colaboran con los equipos de intervención durante las operaciones. Una coordinación eficaz entre las diferentes unidades y equipos, fundamentalmente mediante la utilización de radios VHF (de frecuencia muy elevada) y de las líneas de teléfono directas del ERN, permitieron que el programa lograra un tiempo de intervención dentro de la ciudad de entre tres y cinco minutos. Gracias a la movilización eficaz de los recursos de la comunidad, el ERN ha logrado brindar un acceso equitativo a servicios de urgencia de calidad 8. La colaboración coordinada del Batallón de Marinos Bomberos de Marsella (Francia) abarca la Cámara de Comercio e Industria de Marsella y la gigantesca compañía petrolera ELF, de Francia. El Batallón de Marinos Bomberos de Marsella y la ELF crearon conjuntamente en 1992 el Fast Oil Spill Team (FOST) 9 para ocuparse de los derrames de petróleo en el mar Mediterráneo. Es esencial que los bomberos también estén coordinados con los administradores y los ingenieros de los edificios para obtener información sobre el tipo de estructura de un determinado edificio, los lugares en que podrían aparecer grietas, la ubicación de las tuberías de gas, qué materiales peligrosos hay almacenados y en qué parte del edificio, etc. El Departamento de Policía de Chicago ha elaborado una base de datos sobre unos 2.000 edificios de la ciudad 10 para estar preparados en situaciones de emergencia. Esta información preliminar puede permitirles organizar rápidamente un plan de acción para extinguir un incendio y llevar a cabo operaciones de salvamento con mínimo riesgo. En la mayoría de los países hay problemas de coordinación. En el Reino Unido, se ha señalado que los SPU y los militares tendrían dificultades para lograr una buena coordinación debido a que sus sistemas de radio son incompatibles. Además, el personal de los SMU y de bomberos podría no poder hacer frente eficazmente a desastres de orden

8

«Emergency Rescue Naga», en http://www.naga.gov.ph/cityhall/ern.htm.

9

http://www.nefert.net/pomp/p06.htm.

10

Los principales discursos del Intendente Richard M. Daley figuran en: http://www.ci.chi.il.us/ Mayor/2001Speeches/news_speeches_confofmayors.html.

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químico, biológico o nuclear debido a la falta de formación y a una financiación insuficiente 11. Después del ataque al World Trade Center, en los Estados Unidos, se está estableciendo el Departamento de Seguridad de la Patria, que se inspirará en ocho órganos gubernamentales existentes. Contará con una dotación de 170.000 funcionarios, cantidad sólo superada por el Departamento de Defensa. Sin embargo, sigue sin conocerse cómo el nuevo Departamento podrá coordinar los diferentes departamentos y organismos del país. Se ha señalado que hay entre siete y nueve niveles de burocracia, incluso dentro del FBI. En caso de un ataque químico o biológico, entre 20 y 30 órganos federales de diferentes departamentos tendrían a cargo alguna parte de la intervención, situación que se asemeja a una «misión imposible». Se teme que el nuevo Departamento se vea afectado por las rivalidades interinstitucionales 12. La clave de una buena coordinación en una estructura compleja dependerá, pues, de cuán bien se superen las rivalidades interinstitucionales mediante la racionalización de las responsabilidades de los organismos interesados. No sólo deberían definirse claramente y sin lugar a dudas las funciones y responsabilidades de cada uno de ellos, sino que los miembros del personal de cada institución deberían recibir una formación minuciosa en materia de coordinación a fin de lograr un funcionamiento sin contratiempos. Se trata de una tarea de enormes proporciones.

11

«UK terror ‘failings’ rejected by Blair», BBC News, 24 de julio de 2002, en http://news.bbc.co. uk/2/hi/uk_news/politics/2147557.stm.

12

K. Anderson; I. Pannell: «Challenge for new US super-agency», BBC News, 7 de junio de 2002, en http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/2030838.stm.

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7.

La situación en materia de diálogo social y de derechos laborales Los convenios de la OIT que protegen los derechos fundamentales de todos los trabajadores, entre ellos los empleados de la administración pública, incluyen el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Además, los empleados públicos están amparados por el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). No obstante, todos estos convenios permiten excluir de su ámbito de aplicación a las fuerzas armadas y la policía, si bien protegen plenamente los derechos del personal de extinción de incendios y del personal que presta servicios médicos de urgencia. El Convenio núm. 151 también permite que la legislación nacional excluya de sus garantías a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. En virtud del Convenio núm. 87, todos los trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, pero con las salvedades mencionadas en el párrafo anterior, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, en tanto que sus organizaciones tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. El Convenio protege a las organizaciones contra la disolución o suspensión por vía administrativa y reconoce su derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales. El Convenio núm. 98 obliga a fomentar la negociación colectiva y protege a los trabajadores contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo y a las organizaciones contra la injerencia en sus asuntos. El Convenio núm. 151 también estipula la protección de los empleados públicos contra la discriminación antisindical y la independencia respecto de las autoridades públicas. Además, obliga a los estados miembros a fomentar los procedimientos de negociación acerca de las condiciones de empleo de los empleados públicos, así como de solución de conflictos, y reconoce sus derechos civiles y políticos, que son esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical.

7.1.

Libertad sindical El Convenio núm. 87, que es uno de los ocho convenios fundamentales de la OIT, también es uno de los más ratificados. En fecha 30 de junio de 2002, 141 de los 175 Estados Miembros de la OIT lo habían ratificado 1. Según el Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo publicado en 2000, no es frecuente, hoy en día, la prohibición total de cualquier tipo de organización de los trabajadores y esto sólo ocurre en unos pocos países, como Arabia Saudita, Emiratos Arabes Unidos y Omán. En algunos países (verbigracia, Bahrein y Qatar) las organizaciones de trabajadores no son independientes, ya que solamente se permiten los comités de trabajadores, los consejos laborales o las asociaciones de fines sociales, cuya actuación está severamente restringida. En países en los cuales ejerce el poder político un partido único (por ejemplo China, Cuba, Iraq,

1

Base de datos ILOLEX, en http://ilolex.ilo.ch:1567/spanish/docs/declworlds.htm.

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República Arabe Siria, Sudán y Viet Nam), los sindicatos y las organizaciones de empleadores no son independientes ya que están supeditados a los órganos del poder político. No obstante, se han logrado progresos notables en los últimos años en los países en que han desaparecido los monopolios sindicales patrocinados y gobernados por el Estado 2. No obstante, la aplicación del Convenio núm. 87 en el sector público es objeto de controversia en muchos Estados Miembros, ya que a menudo se imponen restricciones al derecho de sindicación que van desde la prohibición absoluta de toda organización hasta la imposición de requisitos referentes a la índole de las que se pueden crear. Para justificar semejantes limitaciones se aduce que la condición de funcionario público y sus atribuciones son incompatibles con la afiliación a una organización profesional y con la acción colectiva que pudiera derivarse de ella. Se ha argüido que las ventajas de quienes trabajan en el sector público, por ejemplo la seguridad del empleo, el derecho a una pensión y la fijación de la remuneración, pueden considerarse como un modo de compensar la prohibición de ejercer los derechos fundamentales en el trabajo. No obstante, el sector público hoy en día está sometido a una rigurosa disciplina fiscal y los empleados están cada vez más preocupados por la seguridad de su empleo. El recorte del gasto público también repercute en su remuneración. Por consiguiente, estos trabajadores han de poder organizarse y defender colectivamente sus intereses del mismo modo que sus homólogos del sector privado 3. En las observaciones planteadas en el último Informe de la Comisión de Expertos 4 se indica que los siguientes Estados Miembros que ya han ratificado el Convenio núm. 87 prohíben o imponen ciertas condiciones al derecho de los empleados públicos a la libertad sindical: Bolivia, Burundi, Ecuador, Etiopía, Haití, Liberia, República Arabe Siria y Turquía. La República de Corea, El Salvador, India, Kenya, Nepal 5 y Sudán 6 también imponen restricciones a su derecho de sindicación. Si bien estos seis últimos países no habían ratificado el Convenio al 30 de junio de 2002, cabe suponer que, en virtud de su condición de Estados Miembros de la OIT, respetan los principios y derechos fundamentales en el trabajo plasmados en los convenios básicos de la institución. Se ha informado de que los empleados públicos, que no solían gozar de la protección del Convenio núm. 87, ya están amparados en Chile, Chipre, República Dominicana, Gabón, Guatemala, Malí, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Polonia y Sudáfrica. La protección también abarca ahora en Filipinas y Pakistán al personal de hospitales y de instituciones médicas. Las restricciones a ciertos sectores en algunos países se basan en la idea de que algunas actividades son tan importantes para la sociedad que no es aplicable en su caso el ejercicio del derecho de sindicación. Por ejemplo, no pueden ejercer ese derecho el personal docente del Camerún y Etiopía, los médicos y el personal de salud de Kenya,

2

OIT: Su voz en el trabajo, Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (Ginebra, 2000), págs. 30-32.

3

Ibíd., págs. 33-34.

4

OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (parte 1A), Conferencia Internacional del Trabajo, 90.ª reunión, Ginebra, 2002.

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5

OIT: Informe global, op. cit., pág. 33.

6

OIT: Informe de la Comisión de Expertos, op. cit.

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los bomberos de la República de Corea, Japón y Venezuela y los funcionarios penitenciarios de Swazilandia 7. Los Estados Unidos han ratificado pocos convenios de la OIT. De hecho, este país no ha ratificado ninguno de los Convenios núms. 87, 98 ó 151. Una de las razones aducidas para ello ha sido que el gobierno nacional en el sistema federal de los Estados Unidos no puede obligar a los estados en asuntos tales como los convenios de la OIT que son particularmente aplicables al sector público, ya que este sector se rige en ese país principalmente por la legislación laboral estatal y local. Por ejemplo, la ley nacional sobre relaciones de trabajo deja a los empleados públicos fuera de su alcance y a merced de las leyes laborales estatales, las ordenanzas locales y algunas leyes federales, como el decreto presidencial núm. 10988 (promulgado por el presidente Kennedy para autorizar una modalidad distinta de negociación colectiva). Se ha comunicado que en la actualidad 41 de los 50 estados poseen legislación bastante completa para proteger el derecho de sindicación y de negociación colectiva de los empleados públicos 8. Varios países respetan el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios que se garantiza en el Convenio núm. 87, mientras que muchos otros no lo hacen. Entre los países que protegen su derecho de sindicación figuran: Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, España, Estados Unidos, Filipinas, Finlandia, Francia, Guyana, República Islámica del Irán, Israel, Malasia, Malí, Marruecos, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Reino Unido, Rwanda, Singapur, Suecia, Suiza, Suriname, Turquía y Zambia 9, al igual que Barbados 10. En estos países algunos bomberos tienen una categoría de personal militar y no disfrutan del derecho de sindicación. Según los resultados de un estudio 11 realizado en los Estados Unidos sobre el impacto de las actividades políticas de los sindicatos en los salarios del sector público, de las 209 ciudades que conformaban la muestra de los servicios de extinción de incendios, 143 tenían cuerpos de bomberos sindicalizados, pertenecientes a la Asociación Internacional de Bomberos (IAFF), sindicato que representa a más de 240.000 bomberos profesionales y trabajadores de los SMU de los Estados Unidos y el Canadá. La IAFF está afiliada a la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) 12. Al igual que en los Estados Unidos, los derechos del personal de extinción de incendios en el Canadá varían de una provincia a otra. Por ejemplo, la ley sobre relaciones

7

OIT: Informe global, op. cit., pág. 34.

8

W. Gould: Industrial relations in the public sector, documento presentado en el XVI Congreso Mundial de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Jerusalén, 3-7 de septiembre de 2000, en http://www.dirittodellavoro.it/miscellanea/atti/israele/0037-u~1.pdf.

9

OIT: Condiciones de empleo y trabajo del personal de extinción de incendios, Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y trabajo del personal de extinción de incendios (Ginebra, 9-17 de mayo de 1990), págs. 26 y 27.

10

F. Alleyne: The practice of social dialogue in the public service in Barbados, estudio encargado por la OIT, 2001, pág. 16.

11

K. M. O’Brien: «The impact of union political activities on public sector pay, employment and budgets», en Industrial Relations, vol. 33, núm. 3, 1994, pág. 324.

12

http://www.iaff.org/across/visitors.html.

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de trabajo de la provincia de Ontario concede a los empleados el derecho de sindicarse, participar en actividades sindicales y negociar convenios colectivos. Además, estipula las ocasiones en que pueden producirse huelgas y cierres patronales y restringe las prácticas laborales desleales por parte de los empleadores. No obstante, esta ley no se aplica a ciertas categorías de trabajadores de Ontario, entre ellos el personal de extinción de incendios y la policía 13. El Sindicato del Cuerpo de Bomberos (FBU) del Reino Unido, que se fundó en 1918, se consolidó en 1948 con la creación del Consejo nacional paritario, que es el órgano nacional de negociación. El número de afiliados llegaba a 39.835 en 1997, con una densidad del 86 por ciento del total de los empleados habilitados, lo cual constituía un aumento impresionante (el 25 por ciento) del número de afiliados con respecto a 1977 y frente al descenso del 3 por ciento registrado durante el mismo período en el nivel de empleo de los servicios de lucha contra incendios 14. En muchos países en desarrollo que ya han ratificado el Convenio núm. 87, el personal de extinción de incendios aún no goza del derecho de sindicación 15. Lo mismo ocurre en el Japón. La denegación del derecho de sindicación a los bomberos japoneses ha sido objeto de discusión entre los órganos de control de la OIT y el Gobierno de Japón durante varios decenios. En 1993, el Gobierno invitó a representantes de la OIT a examinar la situación y facilitar la búsqueda de soluciones. Las consiguientes consultas se tradujeron en la creación en 1995 de un nuevo sistema que garantice la participación del personal de extinción de incendios en el proceso de determinación y mejora de sus condiciones de trabajo. La Comisión de Aplicación de Normas, de la Conferencia Internacional del Trabajo recibió este hecho con satisfacción y lo consideró como un paso importante hacia la aplicación del Convenio núm. 87. Posteriormente se enmendó la legislación en materia de organización de la protección contra incendios a fin de permitir la creación de comités de personal de lucha contra incendios en cada comandancia de bomberos para facilitar la discusión de los puntos de vista del personal con respecto a su remuneración, horas de trabajo y otros aspectos de las condiciones de trabajo y del bienestar. Si bien muchos bomberos concuerdan en que se han logrado avances, consideran que estos comités no son equivalentes a gozar del derecho de sindicación y afirman que este asunto no se resolverá mientras no se enmiende la legislación en materia del servicio público local a fin de otorgarles el derecho de sindicación. Además, señalan muchos problemas estructurales con los comités de lucha contra incendios, entre ellos la falta de representatividad del personal, la limitación de las reuniones a una vez por año y la falta de libertad para proponer temas de discusión 16. Huelga decir que los países que no conceden a sus empleados públicos el derecho de sindicación también se lo niegan al personal de extinción de incendios.

13

S. Shemluck y colaboradores: Know your rights: A guide to Ontario workplace, Centre for Research on Work and Society, noviembre de 1999, en http://www.yorku.ca/crws/Pamph99.html. 14

I. Fitzgerald; J. Stirling: «A slow burning flame? Organisational change and industrial relations in the fire service», en Industrial Relations Journal, vol. 30, núm.1, págs. 54-55.

15

Véase OIT: Condiciones de empleo..., op. cit.

16

OIT: Freedom of association remains elusive in much of East and South-East Asia, comunicado de prensa, 24 de noviembre de 1998, pág. 8.

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No se podía conseguir fácilmente información sobre los derechos del personal de los SMU como categoría ocupacional propiamente dicha. Ello se debe, quizás, a que muchos trabajadores de los SMU son empleados de los cuerpos de bomberos. Por consiguiente, deberían disfrutar de los mismos derechos que los bomberos que trabajan para los mismos centros. En el Canadá, la Junta de relaciones laborales de Ontario dispuso, en 2001, que el personal paramédico de ambulancias de Hamilton debería tener su propia unidad de negociaciones, que estaría representada por el Sindicato de Empleados del Servicio Público de Ontario (OPSEU). Este sindicato representa asimismo al personal paramédico de ambulancias del condado de Simcoe, también en Ontario 17. Anteriormente se mencionó que los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 permiten a los Estados Miembros que los han ratificado excluir de su ámbito de aplicación a ciertas categorías de empleados, como las fuerzas militares y de policía. Por consiguiente, la información disponible parece indicar que si bien en algunos países la policía puede constituir asociaciones para atender problemas en materia de relaciones de trabajo y condiciones de empleo, al parecer los Estados Miembros que conceden a su personal de policía la totalidad de los derechos de que disfrutan otras categorías de trabajadores constituyen una minoría. La Asociación de la policía federal de Australia (AFPA), por ejemplo, es una filial de la Federación de policías de Australia (PFA), organización industrial registrada de conformidad con la ley de relaciones en el lugar de trabajo de 1996. Según el reglamento de la PFA, la AFPA representa, de manera exclusiva y autónoma, a todo el personal de la policía federal australiana en cuestiones políticas e industriales 18. En cada estado, los agentes de policía tienen su propia asociación o sindicato afiliado a la PFA. En Barbados, los agentes de policía han creado la Asociación de policías 19. En Jamaica, los agentes de policía han creado la Federación de policías de Jamaica y la Asociación de agentes de policía, que se encuentran entre las principales organizaciones sindicales del país 20. En Francia, las fuerzas policiales que dependen del Ministerio del Interior constituyen un órgano altamente sindicado de la administración pública, con un porcentaje de sindicación superior al 70 por ciento en todas las ramas y categorías de la policía 21. La Asociación de policías de Nueva Zelandia se constituyó en 1936 y a ella puede pertenecer todo el personal de la policía. La afiliación es voluntaria, pero prácticamente todo aquel que tiene derecho a afiliarse lo habría hecho 22. Según información recibida por la OIT en Suecia, no hay restricciones al derecho de sindicación del personal militar y de la policía. La Asociación de policías del Canadá (CPA), creada en 1962, es la voz nacional de 30.000 miembros de la policía, y está integrada principalmente por suboficiales y agentes

17

OPSEU: Our Ontario, núm. 11, verano de 2001, en http://www.opseu.org.

18

http://www.afpa.org.au/.

19

F. Alleyne, op. cit., pág. 16.

20

Trade Port: «Jamaica: Foreign labor trends», en http://www.tradeport.org/ts/countries/ jamaica/flt.html.

21

Eironline: «Police officers hold demonstrations», en http://www.eiro.eurofound.ie/2001/ 12/inbrief/FR0112115N.html.

22

http://www.policeassn.org.nz/.

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de policía de todo el país. No obstante, la legislación prohíbe al personal de la Real Policía Montada del Canadá (RCMP), que también está afiliado a la CPA, participar en negociaciones colectivas y ese personal tampoco disfruta de la protección de las leyes laborales provinciales o federales. En 1998, la Corte Suprema del Canadá vio la apelación de una petición elevada ante una corte superior provincial para que declarase que la legislación que niega a los integrantes de la RCMP el derecho de constituir un sindicato violaba la libertad de expresión y de sindicación, así como el derecho de igualdad ante la ley, tal como lo garantiza la Carta de Derechos y Libertades del Canadá. El laudo dictado por la Corte Suprema en 1999 reafirmó su derecho básico de asociación para realizar actividades lícitas, pero no le concedió el derecho de negociación colectiva 23. La Federación de policías de Inglaterra y País de Gales representa a 125.000 agentes de policía de rango inferior al de comisario. No obstante, la Federación de policías carece de la condición de sindicato ya que se prohíbe a sus integrantes estar sindicados, pero está en comunicación con los sindicatos del sector público y mantiene excelentes relaciones con el Congreso de Sindicatos Británicos (TUC). La Federación de policías no representa a las fuerzas policiales que no dependen del Ministerio del Interior, como las pertenecientes a British Transport, el Ministerio de Defensa, la Isla de Man y las Islas Anglonormandas 24. El Parlamento de Portugal promulgó en febrero de 2002 una legislación que establecía el derecho de los agentes de policía a participar en actividades sindicales y en negociaciones colectivas. Estos derechos sólo pueden ejercerse mediante sindicatos que representen exclusivamente al personal de la policía, que no puede afiliarse a organizaciones sindicales que representen a otros trabajadores. Por consiguiente, se prohíbe a los integrantes de las fuerzas policiales afiliarse a las organizaciones sindicales existentes. La ley también prohíbe a los integrantes de los sindicatos de policías celebrar reuniones o manifestaciones de carácter político 25. En Sudáfrica, la Asociación de derechos civiles del personal de la policía y las prisiones (POPCRU) informa de que no existen restricciones en ese país con respecto al derecho de sindicación, de pertenecer a cualesquiera organizaciones y de participar en negociaciones colectivas. Estos derechos están garantizados por la ley sobre relaciones de trabajo y los integrantes de las fuerzas policiales disfrutan de ellos desde 1993, una vez que se reconoció oficialmente a la POPCRU. En los Estados Unidos, la Asociación nacional de organizaciones de policía (NAPO), que se fundó en 1978, es una coalición de más de 4.000 sindicatos y asociaciones de policías de todo el país y representa a más de 225.000 agentes jurados y a 11.000 agentes jubilados, así como a 100.000 ciudadanos que colaboran en las tareas de vigilancia y aplicación efectivas de las leyes 26. Si bien la NAPO puede atribuirse muchos logros en cuanto a la mejora de las condiciones de empleo del personal de la policía, no goza de una condición de sindicato propiamente dicho. En el estudio sobre los Estados Unidos 27

23

http://www.cpa-acp.ca/aboutus/whoweare/labour.htm.

24

http://www.polfed.org/about_us/whatispolfed.htm.

25

«Portugal: Freedom of association for police officers», en European Industrial Relations Review (Londres), núm. 341, junio de 2002, pág. 9.

106

26

http://www.napo.org/.

27

O’Brien, op. cit., pág. 324.

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mencionado anteriormente se informa de que de las 249 ciudades de la muestra, 166 tenían departamentos de policías sindicados.

7.2.

El derecho de negociación colectiva Al 30 de junio de 2002, el Convenio núm. 98 había sido ratificado por un total de 152 Estados Miembros 28. No obstante, a los empleados públicos se les niega el derecho de negociación colectiva, ya sea en forma total o parcial, en muchos de estos 152 países, entre ellos: Alemania, Argentina, Bangladesh, Brasil, Colombia, República Democrática del Congo, Costa Rica, Ecuador, Etiopía, Guatemala, Iraq, Japón, Kenya, Líbano, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, Malasia, Pakistán, Panamá, Papua Nueva Guinea, Rwanda, Sierra Leona, Uganda, Uruguay y Zimbabwe 29. Por su parte, el Convenio núm. 151 había sido ratificado por 39 países al 30 de junio de 2002, entre ellos Argentina, Colombia y el Uruguay 30. Las reglas que rigen el proceso de negociación en los SPU son más numerosas y variadas, y abarcan todos los aspectos más importantes, como los procedimientos, el alcance de las negociaciones, los niveles en que pueden efectuarse las negociaciones, los efectos jurídicos de los acuerdos y las limitaciones a la posibilidad de participación de terceros (como la conciliación y el arbitraje). Lo anterior obedece a la necesidad que siente la mayor parte de las autoridades públicas de adaptar a las necesidades del servicio público los métodos de toma de decisiones utilizados en el sector privado, de no interrumpir los servicios esenciales suministrados a la población y de controlar el gasto público. De hecho, la preocupación por estos asuntos ha aumentado en los últimos años, en parte como reacción del público ante la perturbación de los servicios esenciales y en parte a raíz de las persistentes limitaciones económicas. No obstante, como se indica más adelante, la adaptación de las leyes y las prácticas que rigen la negociación colectiva a las necesidades especiales de los SPU sigue siendo objeto de controversia en la mayoría de los países. La gran diversidad de soluciones que se han incorporado a las reglas de negociación colectiva en el sector ilustran cuán difícil es alcanzar, y más aún, implantar, soluciones uniformes para todos. Según la ley federal de funcionarios públicos de Alemania, los sindicatos de funcionarios públicos participan en la preparación del reglamento general de la ley sobre la función pública como compensación por no tener derecho a la negociación colectiva 31. En el Japón, el derecho de los empleados públicos a participar en las negociaciones salariales está limitado, ya que el sistema de «negociación», con arreglo al artículo 5 de la ley de la administración pública, de ámbito nacional, y al artículo 55 de la ley de la administración pública, de ámbito local, es meramente un sistema en virtud del cual las autoridades solicitan opiniones a las organizaciones de empleados, pero no está respaldado por un derecho de concluir convenios colectivos 32. En Malasia, el artículo 52 de la ley de relaciones de trabajo establece ciertas restricciones al derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. Según el

28

Base de datos ILOLEX, op. cit.

29

OIT: Informe de la Comisión de Expertos, op. cit., págs. 381-441.

30

Base de datos ILOLEX, op. cit.

31

OIT: Informe de la Comisión de Expertos, op. cit., pág. 381.

32

Ibíd., pág. 407.

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Gobierno, los consejos nacionales paritarios facilitan un espacio para la discusión y la negociación sobre las condiciones de empleo, incluidos los salarios de los funcionarios públicos. No obstante, la Comisión de Expertos solicita información más precisa sobre el modo en que se estimula y fomenta la negociación colectiva en la función pública en la práctica 33. El derecho de negociación colectiva de los empleados de los SPU suele estar limitado por restricciones en la elección de sus representantes. En el Canadá, por ejemplo, las unidades negociadoras del personal de la policía suelen ser nombradas de conformidad con la legislación y en la mayoría de las provincias los empleados de la policía representan a sus colegas en la mesa de negociaciones. No obstante, en las provincias de Nueva Brunswick, Nueva Escocia e Isla del Príncipe Eduardo se permite la participación en las negociaciones de representantes que no sean policías. Si bien estas tres provincias no restringen la representación a unidades negociadoras del sector público, el Sindicato Canadiense de Trabajadores del Sector Público (CUPE) es el único agente externo que representa a personal de la policía 34. Las restricciones vigentes en muchos países a los derechos de negociación colectiva de los empleados de la administración pública son el resultado de que los derechos de los funcionarios públicos suelan estar sujetos a una exhaustiva reglamentación. Otra razón es que muchas decisiones del personal directivo que les afectan se forjan a través del proceso político en que el parlamento resuelve las cuestiones presupuestarias relativas a sus condiciones de empleo y en que los grupos de interés afectados tratan de influir sobre los resultados. Además, a veces resulta difícil trazar una línea divisoria entre las cuestiones atinentes a las condiciones de empleo y las cuestiones en materia de políticas. Por ejemplo, la decisión con respecto a la cantidad de funcionarios asignados a un coche de bomberos o a un coche patrulla de la policía debe basarse en motivos de seguridad, pero no está claro si ésta es una cuestión normativa o un aspecto de las condiciones de trabajo que pueda formar parte de una negociación colectiva. Para evitar problemas de definición del alcance de las negociaciones colectivas, la legislación de los servicios públicos prohíbe en muchos países la negociación de ciertos aspectos del servicio 35. Cuando las cuestiones que desean negociar los empleados de la administración pública se salen del alcance de la negociación colectiva, o cuando las negociaciones resultan infructuosas, sus sindicatos tienden a utilizar diversas técnicas para alcanzar sus objetivos. Una característica que hace que las relaciones de trabajo del sector público sean diferentes a las del sector privado es que los empleados de servicios públicos pueden votar por sus empleadores. En un estudio sobre las actividades políticas de los sindicatos de bomberos y policías en los Estados Unidos se observó que los sindicatos solían participar en siete tipos de actividades políticas a fin de promover sus intereses: Respaldo a candidatos, contribuciones pecuniarias a las candidaturas, contribuciones en trabajo o en especie a las campañas, amenazas de revelar malos manejos, campañas publicitarias, cabildeo a nivel estatal y sometimiento de cuestiones a votación por referéndum. En el estudio se concluyó que las actividades políticas provocaban un incremento de las asignaciones presupuestarias para la policía y el personal de extinción de incendios y repercutían favorablemente sobre la masa salarial. No obstante, el aumento del gasto

33

Ibíd., pág. 414.

34

Asociación de policías del Canadá, en http://www.cpa-apc.ca/aboutus/whoweare/labour.htm.

35

«Public sector labor relations, Lecture 7: The scope of bargaining», Universidad del estado de Michigan, en http://www.msu.edu/course/lir/891/public_sector/LIR891-lecture-7-1.pdf.

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suscitado por las actividades políticas se ve compensado con la reducción de otros gastos municipales 36. En la actualidad se está discutiendo en el Congreso de los Estados Unidos una ley de colaboración entre los empleadores y los empleados para la seguridad pública que abarca a los departamentos de policía y los cuerpos de bomberos. Se trata de una ley nacional de negociación colectiva que establece normas mínimas para las leyes estatales, entre las que figuran: 1) el derecho del personal de seguridad pública de negociar aspectos relativos al lugar de trabajo; 2) un mecanismo de solución de conflictos, como la investigación de los hechos o la mediación y 3) contratos jurídicamente vinculantes. La ley prohíbe expresamente las huelgas y los cierres patronales, respeta las leyes sobre el derecho al trabajo y no interfiere en las leyes estatales y los convenios de negociación colectiva vigentes. La promulgación de esta ley reviste máxima importancia para la IAFF ya que existen por lo menos 18 estados en los Estados Unidos que prohíben al personal de extinción de incendios y a otros funcionarios de seguridad pública la negociación colectiva sobre las condiciones de trabajo, como los horarios y los salarios 37. La postura de la IAFF con respecto a esta ley es que en las comunidades que promueven una alianza productiva entre los empleadores y los empleados los servicios de urgencia se prestan de manera más eficaz y eficiente, pero esta cooperación no es factible en los estados en que al personal de seguridad pública se le niega el derecho fundamental de negociar con su empleador. El congreso ha reconocido desde hace mucho tiempo la función del Gobierno federal en la protección de los derechos del trabajador y ha ampliado el alcance de las leyes sobre negociación colectiva a fin de incluir una amplia gama de categorías de trabajadores. El único gran segmento de trabajadores no amparados por la ley federal está constituido por los empleados de los gobiernos estatales y locales. Si bien el congreso históricamente ha brindado a los estados y localidades una gran autonomía para negociar con sus propios empleados, la IAFF y un creciente número de personas consideran que el Gobierno federal tiene la obligación de interceder cuando se trata de la seguridad pública 38. En varios países los sindicatos y asociaciones de trabajadores de los SPU emprenden iniciativas encaminadas a crear comités paritarios de la administración y los trabajadores con miras a examinar cuestiones atinentes a la seguridad y la salud. La iniciativa mancomunada para el bienestar y la aptitud física entre la administración y los trabajadores del servicio de extinción de incendios, establecida por la IAFF en cooperación con la Asociación internacional de jefes de bomberos y diez pares de sindicatos locales y sus municipios en los Estados Unidos y el Canadá constituye un buen ejemplo. Su objetivo es la adopción de un programa completo de preparación física y de salud para reforzar y conservar las capacidades físicas y mentales del personal de extinción de incendios 39. Los trabajadores de los SPU suelen quedar excluidos del amparo de las leyes existentes, incluso de las que se refieren a la seguridad y la salud. Por ejemplo, en virtud de la ley sobre seguridad y salud ocupacionales de la provincia de Ontario, Canadá, el trabajador tiene el derecho de rechazar un trabajo inseguro si tiene motivos para pensar que el equipo, la maquinaria o el dispositivo que debe utilizar u operar podría ponerle en

36

Citado en O’Brien, op. cit., pág. 324.

37

http://www.iaff.org/politics/us/content/bargaining.htm.

38

Ibíd.

39

http://www.iaff.org/safe/wellness2.html.

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peligro o poner en peligro a otros trabajadores, o que el estado del lugar de trabajo podría ponerle en peligro. No obstante, ciertas categorías de trabajadores, entre ellos el personal de extinción de incendios, de la policía y de los SMU, quedan excluidos de esta cláusula basándose en el argumento de que el peligro es una parte intrínseca de su trabajo o de que el hecho de negarse a realizar el trabajo pondría directamente en peligro la vida, salud o seguridad de otras personas 40. En el Reino Unido, la ley sobre seguridad y salud en el trabajo de 1974 impone a todo empleador la obligación de asegurar, en la medida en que sea razonablemente posible, la salud, seguridad y bienestar en el trabajo de todos sus empleados. Esta obligación incluye el suministro de toda información, instrucción, capacitación y supervisión que haga falta para asegurar, en la medida de lo razonablemente posible, la salud y seguridad en el trabajo de sus empleados y el suministro y mantenimiento de un entorno de trabajo para ellos que resulte razonablemente seguro y que no cree un riesgo para la salud. No obstante, esas garantías no amparan al personal militar y de la policía 41. El hecho de que los trabajadores de los SPU en muchos países estén excluidos de la protección de las leyes sobre seguridad y salud imprime más urgencia aún a la necesidad para ellos y para sus empleadores de que se establezcan mecanismos permanentes de diálogo social a través de los cuales se puedan discutir y negociar cuestiones importantes como la seguridad y la salud. En el día de luto celebrado en la OIT el 28 de abril de 2002 para rendir homenaje a los trabajadores muertos y heridos en el desempeño de su trabajo, la representante de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) señaló la hipocresía de negar a los trabajadores de los servicios de urgencia los derechos básicos de sindicación y de negociación colectiva: se confiaba en ellos para que arriesgasen sus vidas salvando las de otros, pero no para que se sindicasen y negociasen colectivamente, e instó a los gobiernos a velar por que todos los trabajadores del sector público disfrutasen de derechos sindicales 42. Esta expresión de confianza del público en los trabajadores de los SPU contribuiría en gran medida a reforzar su moral, lo que a su vez impulsaría su eficacia y la prestación de los servicios.

7.3.

El derecho de huelga Pese a un prolongado debate y muchas experiencias prácticas, el tema del derecho de los trabajadores de los SPU a declararse en huelga sigue despertando más controversias que nunca. De hecho, éste es uno de los temas más difíciles del panorama global de las relaciones de trabajo. En los últimos tiempos, la mayoría de los argumentos en pro y en contra del derecho de huelga de los trabajadores de los SPU han adquirido nueva forma. Ahora se hace menos hincapié en la incompatibilidad de las huelgas con el «poder soberano del Estado» o en el argumento de que «los empleados públicos disfrutan de condiciones de empleo particularmente favorables» y de que por ese motivo deben renunciar a su derecho de huelga. El argumento que se está poniendo cada vez más de relieve es que las huelgas de los trabajadores de los SPU causan más daño al público que al empleador e interrumpen servicios esenciales que el Estado presta a la población. No obstante, como puede deducirse de los ejemplos siguientes, el reconocimiento del derecho

40

«Employment Law, Week 14: Notes on Workplace Health and Safety», Queen’s University, Ontario, en http://qsilver.queensu.ca/~je5/Law567/week14-notes.htm.

41

B. Barrett: «Occupational stress, rescue workers and English law», en Work and Stress, vol. 9, núm. 4, octubre-diciembre de 1995, págs. 401-402. 42

110

ISP: World News, núm. 9-2002, en http://www.world-psi.org.

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de huelga es muy selectivo en una buena cantidad de países. La disyuntiva en torno al derecho de huelga ha dejado de ser la cuestión fácil de responder mediante un sí o un no de hace 20 años. De hecho, la prohibición total de emprender acciones directas es menos frecuente hoy que en el pasado, si bien sigue siendo un principio rector importante de la ley en varios países mencionados en este informe. Se considera que el derecho de huelga en pro de los intereses legítimos es el corolario lógico del pleno ejercicio del derecho a la negociación colectiva. Sin embargo, puesto que la huelga causa muchos inconvenientes e implica un altísimo costo para todos los interesados, este derecho solamente debe ejercerse como último recurso cuando haya fallado el proceso de negociación y los mecanismos de mediación y conciliación existentes. El principio de la libertad sindical permite restringir el derecho de huelga en los servicios esenciales cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la totalidad o de una parte de la población, o negárselo a los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado o en situaciones de urgencia nacional 43. En cuanto al derecho de huelga de los empleados públicos en los Estados Unidos, por lo menos 37 estados, así como el Gobierno federal, la prohíben en virtud del derecho consuetudinario o por ley. En algunas jurisdicciones los empleados gozan de un derecho de huelga limitado, pero éste no se aplica al caso de los denominados empleados esenciales, como la policía, los bomberos y los guardias de prisiones. Varios estados restringen el derecho de huelga de los empleados públicos por los problemas de seguridad pública que puede suscitar la ausencia de los trabajadores que desempeñan servicios esenciales. El estado de Ohio exige que se agote una exhaustiva etapa de mediación antes de poder ejercer el derecho de huelga. En la totalidad de los estados se prohíbe el derecho de huelga al personal de extinción de incendios, lo cual está claramente estipulado en los convenios colectivos 44. Muchos países que conceden al personal de extinción de incendios el derecho de sindicación y de negociación colectiva también les reconocen, en principio, el derecho de huelga. No obstante, en realidad están sujetos a diversos tipos de restricciones en muchos países cuando se trata de emprender acciones directas propiamente dichas. Por ejemplo, las restricciones varían según el estado o municipio en Australia, Canadá y Suiza. En Francia y Marruecos, los bomberos que gozan de condición militar no tienen derecho a declararse en huelga, mientras que en Alemania únicamente los trabajadores ocupados en régimen de subcontratación (ya sea que perciban un sueldo o sean asalariados) pueden declararse en huelga, pero no así los funcionarios públicos. Las leyes de Dinamarca, Finlandia y Noruega estipulan que se puede poner fin a las acciones directas en determinados casos. En Finlandia, los bomberos pueden verse obligados a aplazar la huelga cuando la medida afecte funciones sociales vitales. En Alemania, Bélgica, España, Francia y Suecia los bomberos deben mantener unos servicios mínimos, o la autoridad pública puede llamarlos a prestar el servicio. En Singapur y Zambia, los procedimientos legales para la solución de conflictos equivalen a una prohibición general de las huelgas 45. En los Países Bajos las huelgas del personal de extinción de incendios y de los SMU no están prohibidas 46, pero

43

OIT: Su voz en el trabajo, op. cit., pág. 40.

44

W. Gould, op. cit.

45

OIT: Condiciones de empleo..., op. cit., págs. 22-28.

46

Información suministrada por el Sindicato de Funcionarios Públicos de la Confederación Sindical de los Países Bajos (ABVAKABO FNV).

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los tribunales están facultados para prohibir toda huelga que pudiera poner en peligro el orden y la seguridad públicos 47. Puesto que el servicio de extinción de incendios se considera esencial en todo el mundo, a muchos bomberos se les restringe, o se les prohíbe absolutamente, la realización de huelgas. No obstante, se han registrado unos pocos casos de huelgas del personal de lucha contra incendios. Uno de ellos fue el paro laboral a nivel estatal en el estado de Nueva Gales del Sur, Australia, en mayo de 2001, para reclamar una protección decente en caso de muerte o incapacidad 48. En los Países Bajos, el personal de los servicios de extinción de incendios y de los SMU también ha participado en huelgas de apoyo a sindicatos afiliados con miras a obtener aumentos salariales 49. Entre las huelgas en el servicio de extinción de incendios del Reino Unido figura la única huelga nacional realizada en el país en 1977-1978 por una mejora salarial y las huelgas locales realizadas en Liverpool en 1997 y en Essex y en Londres en 1998 a raíz de la tentativa del Gobierno de empeorar las condiciones de servicio 50. Por primera vez desde 1977, tras una ruptura de las negociaciones salariales, se prevé que los integrantes del FBU voten a favor de una huelga nacional para apoyar un aumento salarial del 40 por ciento 51. El servicio de policía también se considera como un servicio esencial en todo el mundo, quizás más esencial aún que el servicio de extinción de incendios, como se desprende del hecho de que la policía y el personal militar pueden quedar excluidos del alcance de los convenios de la OIT y de las leyes laborales nacionales. Por consiguiente, en la mayoría de los países les está prohibido emprender acciones directas, aunque en algunos se les reconoce el derecho de sindicación y de negociación colectiva. La nueva legislación de Portugal, que concede a los agentes de policía el derecho de sindicación y de negociación colectiva, prohíbe la realización de huelgas 52. En los Estados Unidos, las huelgas de agentes de policías son ilegales en todos los estados 53. En el Reino Unido, también se prohíbe la realización de huelgas a los agentes de policía 54. Existen países, sin embargo, en que los agentes de policía gozan del derecho de huelga. En las provincias de Saskatchewan y Nueva Escocia, Canadá, la policía disfruta del derecho de huelga. La policía de Dartmouth, Nueva Escocia, realizó un paro en 1989 y la de Saskatoon, Saskatchewan, realizó una huelga en 1994, pero no se suspendieron los servicios en su

47

OIT: Condiciones de empleo..., op. cit., pág. 24.

48

LaborNET: Workers Online, núm. 94, 4 de mayo de 2001, en http://www.workers.labor.net.au/ 94/print_index.html.

49

Información suministrada por el ABVAKABO FNV.

50

I. Fitzgerald y J. Stirling, op. cit., pág. 50.

51

K. Maguire: «Minister concedes firefighter strikes inevitable», en The Guardian, 28 de septiembre de 2002, en http://society.guardian.co.uk.

52

European Industrial Relations Review, op. cit.

53

O. Ashenfelter; D. Hyslop: Measuring the effect of arbitration on wage levels: The case of police officers, documento de trabajo 7294 (Cambridge, MA, National Bureau of Economic Research, 1999), pág. 5, en http://www.nber.org/papers/w/7294.

54

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http://www.polfed.org/about_us/whatispolfed.htm.

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totalidad. Las asociaciones que representan a los agentes de policía que gozan del derecho de huelga prefieren, según se dijo, el arbitraje obligatorio al derecho de huelga 55. Los agentes de policía de Francia que no gozan de la condición de militares también disfrutan del derecho de huelga. En noviembre de 2001 ejercieron eficazmente este derecho, tras lo cual obtuvieron el compromiso del Gobierno de incrementar la asignación presupuestaria en 2002 a fin de mejorar los salarios y las condiciones de trabajo, así como de crear unos 3.000 puestos de trabajo nuevos en esta rama del servicio 56. Puesto que los agentes de policía que gozan de la condición de militares (gendarmes) no disfrutan del derecho de huelga 57, Francia puede seguir prestando con ellos los servicios esenciales de policía. En Jamaica no se garantiza por ley el derecho de huelga, pero con frecuencia se producen acciones directas, huelgas de celo y protestas en relación con las negociaciones salariales, y se ha registrado la participación en esas acciones de agentes de la policía y personal que presta servicios médicos en instituciones públicas 58. La información disponible indica que si bien el personal de los servicios de extinción de incendios y de los SMU disfruta del derecho de sindicación y de negociación colectiva en muchos países, algunos de estos países restringen su derecho de huelga de muchas maneras. En muchos otros países los bomberos no disfrutan del derecho de sindicación ni de negociación colectiva. Además, al parecer sólo en unos pocos países el personal de la policía goza del derecho de sindicación y de negociación colectiva, y en una minoría de países disfruta del derecho de huelga. Puede ser comprensible que se prohíba o se restrinja en gran medida la realización de acciones de huelga en el caso de los trabajadores de los SPU en vista del carácter esencial de los servicios que prestan, pero valdría la pena analizar si el hecho de que disfruten del derecho de sindicación y de negociación colectiva podría poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la totalidad o parte de la población. También vale la pena considerar la posibilidad de evitar una prohibición total de las huelgas en los servicios esenciales brindando garantías de que se mantendrá un servicio mínimo, como lo plantea la Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y Recomendaciones 59. Como ya se ha mencionado, el diálogo social entre la administración, los agentes de la policía y agrupaciones locales logró resultados admirables en cuanto a la reducción de las tasas de delincuencia en Nueva York 60 y en otros lugares. El diálogo social también es una herramienta eficaz para mejorar el suministro de SPU.

7.4.

Resolución de conflictos Según los órganos de control de la OIT, si se prohíbe o restringe el derecho de huelga en el servicio público o en los servicios esenciales, deben otorgarse garantías adecuadas para proteger a los trabajadores que quedan privados de uno de los medios esenciales de

55

CPA, en http://www.cpa-acp.ca/aboutus/whoweare/labour.htm.

56

Eironline, en http://www.eiro.eurofound.ie/2002/01/InBrief/FR0201144N.html.

57

Idem, en http://www.eiro.eurofound.ie/2001/12/inbrief/FR0112115N.html.

58

TradePort: «Jamaica: Foreign labor trends», op. cit.

59

OIT: Condiciones de empleo..., op. cit., págs. 17-18.

60

G. Drummond; J. Ensor; A. Laing; N. Richardson: «Market orientation applied to police service strategies», en International Journal of Public Sector Management, vol. 13, núm. 7, 2000.

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defensa de sus intereses profesionales. Por consiguiente, las restricciones o la prohibición deben compensarse mediante la utilización de «procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que las partes en conflicto puedan participar en todas las fases del procedimiento, y en que los laudos arbitrales sean en todos los casos obligatorios para ellas y se apliquen plena y prontamente una vez dictados» 61. No obstante, en una reunión oficiosa celebrada en la OIT en abril de 2002, los bomberos expresaron que los procedimientos de conciliación y arbitraje aplicados en sus servicios eran muy largos, por lo cual no eran eficaces ni satisfactorios. En el Canadá, el convenio colectivo entre la ciudad de North Vancouver, Columbia Británica, y la Asociación de Bomberos de North Vancouver (1997-1999) estipula el siguiente procedimiento de examen de reclamaciones y de arbitraje: Toda diferencia relativa a la interpretación, aplicación o vigencia de este convenio, o con respecto a cualquier supuesta violación, se resolverá, sin interrumpir el trabajo, de la siguiente manera: a)

toda controversia derivada de los asuntos tratados en este convenio se elevará ante el jefe de bomberos en un plazo de catorce (14) días civiles a partir de la fecha en que el empleado se percató del problema que dio origen a la reclamación;

b)

si la pretendida reclamación no se resuelve con el jefe de bomberos en un plazo de siete (7) días, el asunto será remitido a la Comisión de relaciones de trabajo de la corporación, que concertará una reunión con la Comisión del sindicato en un plazo de siete (7) días a partir de la fecha de recibo de dicha solicitud;

c)

si no se llega a un acuerdo con la Comisión de relaciones de trabajo de la corporación en un plazo de siete (7) días, se remitirá la reclamación para su resolución con carácter definitivo y concluyente, sin parar el trabajo, a la Junta de arbitraje;

d)

cada parte deberá dar a conocer a la otra, por escrito, los asuntos que serán objeto de arbitraje y el nombre y dirección del representante que hayan elegido para integrar la Junta de arbitraje. Una vez recibida la notificación y declaración, la otra parte deberá nombrar, en un plazo de cinco (5) días, a su representante ante la Junta de arbitraje y comunicar por escrito ese nombramiento a la otra parte. Los representantes así elegidos deberán esforzarse por elegir un tercer miembro que actuará de presidente. En caso de que los representantes no logren elegir al tercer miembro en un plazo de cinco (5) días a partir del nombramiento del último representante, cualquiera de las partes puede solicitar al Ministro de Trabajo de la provincia de Columbia Británica que nombre a un presidente. Los gastos y la remuneración del representante elegido por cada parte correrán por cuenta de la respectiva parte. Los gastos y remuneración del presidente se dividirán por igual entre las partes;

e)

en un plazo de catorce (14) días a partir de la creación de la Junta de arbitraje, ésta deberá comunicar su decisión con respecto a la reclamación. La decisión de la Junta, adoptada por mayoría, tendrá un carácter definitivo y obligatorio para todas las personas amparadas por el presente convenio.

Los procedimientos establecidos para la aplicación de otros convenios colectivos que amparan al personal de lucha contra incendios son parecidos. Algunos incluyen un trámite adicional antes de llegar a la Junta de arbitraje, y el número de días hábiles que se conceden para cada trámite también varía. En los Estados Unidos, por ejemplo, el 61

114

OIT: Condiciones de empleo..., op. cit., pág. 17.

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convenio colectivo de 1998 entre el Distrito de mejora de Reedy Creek, organismo público del estado de Florida, y la Asociación de bomberos de Reedy Creek estipula que la parte que tenga una reclamación debe discutirla en primera instancia con su capitán, comandante o subjefe. Si el asunto no se resuelve satisfactoriamente a ese nivel, puede presentarse una reclamación por escrito ante el jefe de bomberos en un plazo de cinco días hábiles. El jefe de bomberos procederá entonces a reunirse con la parte demandante en un plazo de cinco días a partir de la fecha en que se recibió la reclamación y comunicará su decisión al empleado y al sindicato en un plazo de cinco días. Si el asunto no se resuelve, el caso se eleva ante el responsable de relaciones de trabajo, quien deberá reunirse con la parte demandante en un plazo de diez días a partir de la fecha en que reciba la reclamación y comunicarle su decisión en un plazo de diez días. Si la parte demandante no está satisfecha con la decisión puede someter el asunto a arbitraje en un plazo de 20 días hábiles mediante el envío de una comunicación por escrito al Distrito. El árbitro se elige entre un grupo de árbitros presentados por el Servicio federal de mediación y conciliación. En un plazo de diez días hábiles después de haber recibido la lista de árbitros, las partes deben llegar a un acuerdo sobre el árbitro mediante la eliminación sucesiva y por turnos de un nombre de la lista. Una vez que se haya elegido el árbitro, éste debe realizar una audiencia y debe procurar dictar un laudo sobre el caso en un plazo de 30 días civiles a partir de la fecha de la audiencia. No está muy clara la cantidad de días hábiles que, por término medio, suelen tardar los árbitros para dictar sus laudos, que son obligatorios para ambas partes. Para compensar a los funcionarios de policía por la prohibición de realizar huelgas, un tercio de los estados de los Estados Unidos habrían adoptado el arbitraje obligatorio para resolver los conflictos en las relaciones de trabajo que puedan afectarlos 62. Por ejemplo, el convenio del Departamento de policía de 1999-2001 entre la ciudad de Pullman, estado de Washington, y los empleados uniformados de la Asociación de funcionarios de policía de Pullman, prevé los siguientes procedimientos para la presentación de reclamaciones. La parte demandante, con o sin su representante, examina primero la reclamación con su superior, quien toma una decisión y se la transmite oralmente a dicha parte en un plazo de diez días hábiles. Si el asunto no se resuelve a este nivel, la parte demandante debe presentar una reclamación por escrito al superior en un plazo de diez días a partir de la fecha de la respuesta oral. El superior deberá responder por escrito en un plazo de diez días a partir de la fecha en que haya recibido la reclamación. Si el asunto no se resuelve en esta etapa, la parte demandante podrá elevar la reclamación ante el jefe del departamento en un plazo de diez días, quien a su vez responderá por escrito también en un plazo de diez días. Si el asunto no se resuelve, la parte demandante podrá presentar la reclamación ante el supervisor de la ciudad en un plazo de diez días, quien a su vez deberá responder en diez días. Las reclamaciones presentadas por los sindicatos deben presentarse directamente ante el supervisor de la ciudad, mientras que las reclamaciones de la administración deben presentarse ante el sindicato. Las reclamaciones de cualquiera de las partes deben presentarse en un plazo de diez días a partir de la fecha en que ocurra el hecho que suscita la reclamación y la respuesta debe producirse en otros diez días. Las reclamaciones del sindicato y de la administración son objeto de una mediación y arbitraje acelerados. Si el asunto no se resuelve en esta etapa, ya se trate de la reclamación de un empleado, el sindicato o la administración, la parte demandante puede remitir el conflicto a un comité de

62

Ashenfelter e Hyslop, op. cit., pág. 2.

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mediación o arbitraje, que se compone de cinco miembros permanentes. Los miembros del comité asignados a cada reclamación deben reunirse sin demora con las partes interesadas y procurar mediar en el conflicto. No obstante, el convenio no estipula el plazo en que se deben reunir los miembros del comité. Si una sola reunión de mediación no resuelve el conflicto, el mediador o árbitro convocará de inmediato una audiencia oficiosa de arbitraje y dictará un «laudo arbitral» el mismo día de la audiencia con carácter de arreglo obligatorio de la reclamación. En el convenio entre la ciudad de Tacoma, Washington, y la Unidad de capitanes y tenientes de la Asociación de personal directivo de la policía de Tacoma se prevé un procedimiento de reclamaciones mucho más largo. El trámite consiste en que la parte demandante presente inicialmente una reclamación por escrito ante el jefe adjunto, posteriormente ante el jefe de la policía, y por último ante el director de recursos humanos, antes de someterla a arbitraje, pero en cada etapa se debe responder por escrito en un plazo de 30 días hábiles. El árbitro debe emitir un laudo por escrito, de cumplimiento obligatorio para las partes, en un plazo de 30 días hábiles a partir del cierre de la audiencia, pero el convenio no estipula el plazo en que se debe realizar la audiencia a partir del momento en que las partes eligen a un árbitro neutral. Un laudo arbitral justo e imparcial y que obligue a ambas partes debe pronunciarse tras un minucioso análisis que tenga en cuenta todos los argumentos y pruebas de ambas partes. Es, por consiguiente, un proceso lento. A este respecto, cabe señalar que en una buena cantidad de países, incluso en aquellos que tradicionalmente recurren al arbitraje, se tiende a utilizar la conciliación y la mediación antes que el arbitraje obligatorio, sobre todo para cuestiones no pecuniarias. En todo caso, a quienes se les niega el derecho de huelga se les debe compensar mediante un mecanismo que garantice la justicia además de la prontitud. Es esencial que los trabajadores de los SPU y sus empleadores traten de encontrar los medios de hacer más satisfactorios los mecanismos de arbitraje mediante el perfeccionamiento del diálogo social, lo cual también ayudará a mejorar la labor de los trabajadores de los SPU.

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8.

Resumen y puntos propuestos para la discusión

Resumen Características de los servicios públicos de urgencia Los bomberos, la policía y los trabajadores de los servicios médicos de urgencia (SMU) tienen períodos de relativa calma y tareas rutinarias tranquilas en el curso de su trabajo, pero pueden tener que actuar, de manera repentina, en situaciones de emergencia que entrañan peligro para la vida humana. Durante sus intensas operaciones de salvamento, se enfrentan a sucesos y circunstancias que pueden provocar un agudo estrés psicológico. Debido a la naturaleza inusual de su misión, estos trabajadores están organizados y dirigidos de forma similar a los militares con códigos rígidos de comportamiento para asegurar un trabajo en equipo eficaz. El volumen de su trabajo está en aumento como resultado del incremento de los índices de delincuencia, del número creciente de accidentes de tráfico, de factores demográficos que requieren más SMU, de actos de terrorismo, etc. En muchos países hay incluso un aumento de los casos de falsas alarmas malintencionadas, a los que hay que hacer frente con eficacia a fin de asegurarse de que los limitados recursos con que se cuenta se utilicen eficazmente en las circunstancias en que son más necesarios.

Tendencias del empleo El empleo en los servicios públicos de urgencia (SPU) está aumentando lentamente en algunos países para atender una demanda creciente, pero en muchos otros se mantiene estancado o está disminuyendo debido a las limitaciones financieras que enfrentan muchos gobiernos. Con frecuencia, estos servicios no cuentan con suficiente financiación y personal. Los cuerpos de bomberos funcionan con un equipo reducido por cada coche de bomberos; sin embargo, el tamaño de los equipos debería basarse en consideraciones relativas a la seguridad y no únicamente en consideraciones económicas. Los funcionarios de policía tienen actualmente muy poco tiempo para patrullar las calles ya que están ocupados en otras tareas. En algunas comunidades se propone un sistema de vigilancia de la comunidad de carácter privado, para patrullar las calles, con el fin de subsanar la falta de funcionarios de policía. No obstante, la eficacia de la solución que consiste en emplear personas no profesionales se ha puesto en entredicho por quienes expresan también preocupación por su seguridad. A menudo los cuerpos de bomberos proporcionan también servicios médicos de urgencia, cuya insuficiencia se complementa con servicios privados de ambulancia. Determinar la mejor manera de garantizar la igualdad de acceso de todos los miembros de la comunidad a los SMU u otros servicios de urgencia contando con recursos limitados constituirá un desafío al que tienen que hacer frente los gobiernos, los trabajadores y los ciudadanos mediante la celebración de consultas. El personal de los servicios públicos de urgencia ha sido predominantemente masculino, y en general sigue habiendo una proporción mucho mayor de hombres que de mujeres en la fuerza de trabajo de estos servicios en todo el mundo. Se observa un muy lento aumento del personal femenino en estos servicios, concentrado principalmente en puestos administrativos y de apoyo. En la mayoría de los países no hay restricciones legales para el ingreso de mujeres en estas profesiones, pero los prejuicios culturales en ese sentido son aún muy fuertes. Estas profesiones se han considerado demasiado peligrosas para las mujeres; sin embargo, cualquier ocupación peligrosa para las mujeres debería considerarse también peligrosa para los hombres desde el punto de vista de la igualdad de oportunidades de empleo, en ausencia de pruebas científicas que demuestren lo contrario. Por lo tanto, la restricción de la igualdad de oportunidades de empleo para las mujeres

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sobre la base de la noción no fundamentada de que la ocupación es peligrosa es contraria al principio estipulado en el Convenio núm. 111. Debería promoverse activamente el empleo de mujeres para superar los prejuicios culturales mediante medidas específicas, tales como la instalación de cuartos de baño y vestuarios separados para ellas en los parques de bomberos. La representación equilibrada de los grupos étnicos y raciales minoritarios de la comunidad en la fuerza de trabajo de los SPU, particularmente en el caso de la policía, ha resultado una fórmula eficaz para establecer mejores vínculos y cooperación con la comunidad y para mejorar la prestación de los servicios y, por lo tanto, debería promoverse.

Condiciones de trabajo Todos los trabajadores de los SPU tienen que trabajar fuera del horario normal para intervenir en los casos de emergencia. En Japón, por ejemplo, los bomberos tienen que estar de servicio 60 horas por semana, incluido el período de descanso, pero de ese total de horas sólo 40 se cuentan como horas efectivas de trabajo. Dado que tienen que precipitarse para intervenir tan pronto como suena la alarma, incluso durante el período de descanso, sostienen que sus descansos no deberían considerarse como períodos realmente exentos de trabajo. Estas cuestiones deberían discutirse y resolverse mediante el diálogo social y la negociación colectiva. Al igual que cualquier otro grupo ocupacional, los bomberos deberían poder entablar negociaciones para lograr mejores condiciones de trabajo. Los bomberos tienen normalmente una semana laboral más larga que la de los funcionarios de policía porque en muchos casos cumplen turnos de 24 horas. Sin embargo, los policías están generalmente mejor remunerados que los bomberos, aunque en algunos países puede ocurrir lo contrario. En los Estados Unidos, hay quienes sostienen que volver a aplicar la paridad salarial entre los bomberos y la policía mejoraría la moral y la productividad de los primeros. También argumentan que los bomberos trabajan en condiciones más peligrosas y estresantes que los policías, y que estos últimos tienen más oportunidades para complementar sus salarios con el pago de horas extraordinarias. En los países en desarrollo, muchos trabajadores de los SPU tienen que trabajar durante sus horas libres para complementar sus salarios insuficientes. Esto puede entrañar riesgos adicionales debido a la fatiga, y puede también poner en peligro la salud y la seguridad de la población. Se debería garantizar a esos trabajadores un ingreso mínimo que les permita tener un nivel de vida decente. La información disponible indica que en los SPU las mujeres ganan por hora menos que los hombres. En algunos casos, perciben una remuneración considerablemente inferior a la de los hombres. Dado que las mujeres trabajan mayormente en puestos de apoyo, es probable que su remuneración sea inferior a la de los hombres. Se deberían aplicar equitativamente las disposiciones del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), con el fin de garantizar que un trabajo de igual valor se remunere de la misma forma, independientemente del sexo del funcionario que realice la tarea. En vista de la labor peligrosa que realizan, los trabajadores de los SPU de muchos países tienen derecho a jubilarse antes de llegar a la edad normal de jubilación. Sin embargo, sus fondos de pensiones pueden estar alcanzando sus límites ya que un número creciente de trabajadores llega a la edad de la jubilación, mientras que disminuye el número de nuevos empleados, a lo cual se suma el hecho de que los jubilados gozan ahora de una mayor esperanza de vida. Este problema tiene que abordarse de manera adecuada para asegurarse de que quienes han arriesgado sus vidas para proteger y salvar a otros puedan jubilarse con una jubilación decente.

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Seguridad y salud en el trabajo Durante las emergencias, los trabajadores de los SPU trabajan en el entorno más peligroso y se ven confrontados con riesgos físicos, químicos y psicológicos. El mayor número de lesiones y muertes ocasionadas durante el servicio se registra entre los bomberos. Los policías también se enfrentan con la violencia en su trabajo y a veces sufren heridas de bala cuando tratan de detener a sospechosos. Tomar todas las medidas preventivas posibles, incluido el uso apropiado de equipo de protección personal, es esencial para todos los trabajadores de los SPU. Sin embargo, a pesar del hecho de que hay ahora mujeres empleadas en los cuerpos de bomberos, la ropa de protección, las botas, etc. que se les proporcionan suelen ser inadecuadas. Este problema tiene que resolverse inmediatamente, ya que no sólo obstaculiza su labor sino que, además, plantea una seria amenaza para su seguridad y su salud. La mejor manera de reducir al mínimo los accidentes es la aplicación adecuada y el cumplimiento debido de las leyes en materia de seguridad y salud. Sin embargo, es frecuente que los trabajadores de los SPU no estén amparados por las leyes sobre seguridad y salud aplicables a otros trabajadores. Dado que arriesgan sus propias vidas para salvar a otros deberían por lo menos poder negociar colectivamente en lo que atañe a su propia seguridad y se les debería permitir participar activamente en la elaboración de normas en materia de seguridad, ya que su experiencia directa a ese respecto puede constituir un importante aporte. También se deberían adoptar las nuevas tecnologías desarrolladas en el ámbito de la seguridad y la salud para mejorar el medio ambiente de trabajo del personal de los SPU. Los trabajadores de los SPU experimentan un gran estrés y se ven confrontados con la violencia en el ejercicio de sus funciones debido a la naturaleza de sus tareas. No obstante, el estrés que experimentan no está necesariamente relacionado con la labor peligrosa que realizan. Estudios efectuados al respecto indican que el estrés se deriva a menudo de aspectos institucionales del organismo al que pertenecen, como la insuficiencia de personal y de recursos, la falta de comunicación dentro de la organización y la presión de tiempo. El estrés acumulado puede dar lugar a un agotamiento emocional o un «surmenage», y en consecuencia a un deterioro en la realización y la satisfacción del trabajo. Los incidentes graves como los accidentes terribles y las muertes trágicas con que se encuentran en el desarrollo de su labor puede también tener un impacto duradero sobre su bienestar psicológico. En esos casos es probable que sufran trastornos de estrés postraumático, a menos que se los trate adecuadamente recurriendo, por ejemplo, a entrevistas sobre el estrés sufrido en un incidente crítico, que es uno de los programas de gestión del estrés que el organismo correspondiente puede adoptar. Esas entrevistas no son una panacea, pero estudios al respecto han mostrado que quienes no han sido tratados mediante las mismas están peor desde el punto de vista emocional que quienes lo han hecho. Cada organismo debería establecer programas de gestión del estrés y de asesoramiento adecuados para proteger a su personal, así como al público al que éste presta servicios. Los trabajadores de los SPU están cada vez más preocupados por la posibilidad de contraer el VIH/SIDA y otras enfermedades transmisibles al atender a los heridos y enfermos que podrían ser portadores de tales enfermedades. La mejor estrategia preventiva es por ahora la utilización de las «precauciones universales».

Recursos humanos Ante los crecientes índices de delincuencia, muchos gobiernos han tratado en vano de hacer cumplir medidas más estrictas de «orden público» para superar el problema. Se hace hincapié ahora en el servicio basado en la comunidad, es decir, un enfoque proactivo más que reactivo, particularmente por lo que respecta a la policía. Esto está teniendo resultados

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positivos en las grandes ciudades donde hay diferentes comunidades étnicas y raciales. La clave de este enfoque reside en el establecimiento de un vínculo entre las fuerzas policiales y la comunidad, con mejores canales de comunicación para intercambiar informaciones y desarrollar un sentido de participación y confianza. Esto se está logrando primordialmente mediante una mejor representación en las fuerzas policiales de los grupos étnicos y raciales que componen la comunidad. Se están haciendo esfuerzos, con objetivos específicos, no sólo en cuanto a la contratación de personal, sino también a la conservación del mismo en el empleo. Es igualmente importante la formación de los actuales funcionarios en materia de relaciones y derechos humanos para eliminar todas las formas posibles de discriminación y acoso, a fin de asegurarse de que los nuevos funcionarios que ingresen en el cuerpo no dimitan prematuramente. Asimismo, el compromiso y el orgullo del personal son aspectos esenciales para que el servicio basado en la comunidad tenga éxito. Por lo tanto, la formación y responsabilización del personal es asimismo importante para mejorar los servicios y el entorno laboral.

Coordinación La buena coordinación entre los diferentes servicios es esencial para garantizar una prestación eficaz de servicios de urgencia. La coordinación ordenada es posible cuando las funciones y responsabilidades de cada organismo participante están bien definidas en una estructura de coordinación y una cadena de mando determinadas con claridad. La intervención en el caso de un desastre muy importante en una gran municipalidad que requiera la participación de muchas unidades diferentes de cada servicio de urgencia puede ser tan complicada que se necesitarán años de cuidadosa preparación y ejercicios de formación antes de lograr que la coordinación deseada funcione sin contratiempos. Si se trata de una gran catástrofe a escala nacional se requerirá la intervención de muchos más organismos; en estos casos se plantea la inquietud de que puedan surgir rivalidades entre los distintos organismos que puedan obstaculizar el funcionamiento adecuado de la red de coordinación de los mismos.

Diálogo social y derechos en el trabajo El Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), garantizan a todos los trabajadores los derechos básicos a sindicarse y negociar colectivamente, incluidos los trabajadores de los servicios públicos, pero permiten la exclusión de su ámbito de aplicación de los funcionarios de policía y las fuerzas armadas. Además de estas dos categorías de trabajadores, los funcionarios gubernamentales de alto nivel que se ocupan normalmente de la toma de decisiones o de funciones de gestión o los funcionarios cuyas funciones tienen un carácter sumamente confidencial pueden también quedar excluidos, en virtud de la legislación nacional, del ámbito de aplicación del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). A pesar de esto, hay muchos Estados Miembros de la OIT que todavía no otorgan a los bomberos y a los trabajadores de los SMU esos derechos básicos en el trabajo. Asimismo, incluso aquellos a quienes se les permite constituir asociaciones se ven enfrentados a menudo con restricciones en cuanto a las cuestiones que pueden plantear en las negociaciones. La mayoría de los países prohíben o restringen las acciones laborales por parte de los trabajadores de los SPU por considerar que esos servicios son esenciales para la seguridad de la sociedad y que debe mantenerse siempre un servicio mínimo en todas las circunstancias. Teniendo presente la necesidad de garantizar la prestación continua de los servicios mínimos esenciales, se insta a los empleadores a que respeten los derechos fundamentales de los trabajadores garantizados por los convenios de la OIT que todos los Estados Miembros de esta Organización deben respetar en virtud de

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su calidad de Miembros de la misma, así como de su ratificación de los convenios pertinentes. En algunos países, el personal de la policía tiene derecho a sindicarse y negociar colectivamente, y en unos pocos países tiene incluso derecho a efectuar huelga. En la mayoría de los países, no obstante, sus derechos básicos en el trabajo están restringidos, ya que por lo general no están amparados por la legislación laboral aplicable a los demás trabajadores. Tal como lo demuestra la experiencia adquirida con el enfoque basado en la comunidad, la prestación de los servicios puede mejorar en gran medida mediante la responsabilización de los funcionarios y el fomento de su sentimiento de orgullo por el hecho de pertenecer al servicio en el que trabajan. Esto sólo puede lograrse mediante un diálogo social continuo entre los trabajadores y la dirección. Por último, todos los trabajadores a quienes se deniega el derecho de huelga deberían contar con mecanismos justos y rápidos para la solución de conflictos, ya que éste es un medio esencial para preservar sus intereses como trabajadores. Muchos trabajadores de los SPU están descontentos con los mecanismos existentes en ese sentido, ya que consideran que requieren demasiado tiempo para ser eficaces. Esos mecanismos pueden mejorarse mediante la estrecha participación de todas las partes interesadas en todas las etapas del proceso.

Puntos propuestos para la discusión Empleo 1.

¿Qué se puede hacer para abordar la cuestión de la insuficiencia de recursos y de personal de los SPU tanto desde el punto de vista de la seguridad como de la igualdad de acceso a los servicios públicos?

2.

¿Qué medidas concretas pueden tomar los Estados Miembros para mejorar la diversidad y asegurar una composición de género más igualitaria de la fuerza de trabajo de los SPU a la luz del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), y del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100)?

Condiciones de trabajo 3.

¿Cómo puede garantizarse el diálogo social en los SPU a fin de que su fuerza de trabajo pueda negociar las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo y la remuneración?

4.

¿Cómo se debería abordar la cuestión de la paridad salarial entre los bomberos y la policía?

5.

¿De qué manera se deberían garantizar salarios mínimos que permitan un nivel de vida decente y condiciones de trabajo también decentes para todos los trabajadores del sector, incluidos los de los países en desarrollo?

6.

¿Cómo se debería abordar la cuestión relativa a los fondos de pensiones sostenibles a fin de asegurar una jubilación decente para quienes han arriesgado sus vidas?

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Seguridad y salud en el trabajo 7.

¿Qué modalidad de diálogo social puede dar lugar a una mejora de la seguridad y la salud en los SPU? ¿De qué manera podría resolverse la cuestión del equipo de protección personal para las mujeres?

8.

Si la legislación en materia de seguridad y salud aplicable a los trabajadores en general no se aplica a los trabajadores de los SPU, ¿qué dificultades impiden que los empleadores permitan la participación de los trabajadores de los SPU en el proceso de elaboración de normas de seguridad en relación, por ejemplo, con el equipo de protección personal?

9.

¿De qué manera deberían asegurarse los SPU de que todos los empleados tengan acceso a servicios de gestión del estrés y de asesoramiento adecuados para preservar su bienestar, así como para mejorar la prestación de servicios?

10. ¿Cómo deberían abordarse las cuestiones relativas a la gestión y aplicación de las «precauciones universales» en relación con el VIH/SIDA y otras enfermedades transmisibles?

Planificación de los recursos humanos 11. ¿Cómo pueden los SPU desarrollar una mayor colaboración con las comunidades a las que prestan servicios y fomentar la confianza de las mismas? ¿Cómo puede vincularse esto con una mejora en la contratación y conservación del personal, de manera que la fuerza de trabajo refleje las políticas de igualdad y diversidad?

Coordinación en los SPU 12. ¿Cómo pueden eliminarse las rivalidades entre los distintos organismos para asegurar una buena coordinación en caso de una gran catástrofe?

La situación del diálogo social y los derechos en el trabajo 13. ¿Cuáles son las medidas necesarias para garantizar el diálogo social para los bomberos, la policía y los trabajadores de los SMU que no gozan aún de los derechos básicos en el trabajo, a fin de que puedan adquirir tales derechos? 14. ¿Cómo pueden mejorarse los mecanismos existentes para la solución de conflictos de manera que resulten satisfactorios tanto para los empleadores como para los trabajadores?

Principios rectores para los trabajadores de los SPU 15. ¿Qué principios rectores pueden formularse para los trabajadores de los SPU sobre la base de los puntos propuestos para la discusión antes mencionados?

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