10.1. El Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC El Decreto 111 de 1996 establece que la ejecución del presupuesto debe hacerse a través del Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, así mismo define que es este instrumento y sus objetivos en los siguientes términos: “ARTÍCULO 73. La ejecución de los gasto s del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él. El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma que establezca el Gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su ejecución, este programa debe haber sido radicado en la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese periodo. Las modificaciones al PAC serán aprobadas por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en las metas financieras establecidas por el Confis. Esta podrá reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución. Igualmente, se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macroeconómicas así lo exijan. Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados, solo se incluirán en el Programa Anual de Caja PAC, cuando cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis mientras se perfeccionan los contratos de empréstito. El Gobierno reglamentará la materia (Ley 38/89, artículo 55. Ley 179/94, artículo 32. Ley 225/95, artículos 14 y 33). ARTÍCULO 74. El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestases y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El PAC y sus modificaciones, financiados con ingresos propios de los establecimientos públicos, serán aprobados por las juntas o consejos directivos con fundamento en las metas globales de pagos fi jadas por el Confis. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos, procedimientos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 225/95, artículo 10).

Condiciones para la ejecución del

MENSUALIZADO DE CAJA, PAC Es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él. El PAC corresponde a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de este periodo. 10.1.1. Generalidades En desarrollo del principio de la Unidad de Caja, la Tesorería Territorial es la encargada del manejo de los recursos, mediante la cuenta única municipal o departamental y las cuentas especiales. Para orientar los pagos de acuerdo con el recaudo de los ingresos y en coordinación con las entidades descentralizadas del orden municipal o departamental, el Presupuesto general de la entidad territorial se debe ejecutar conforme a la mensualización de los ingresos y pagos, en la respectiva vigencia. Para tal efecto, se debe elaborar el Programa Anual Mensualizado de Caja ‑PAC, tomando como referencia las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. El PAC es el instrumento120 mediante el cual se establece el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única y en las cuentas especiales (como las del Sistema General de Participaciones), para los órganos financiados con recursos del municipio o del departamento y el monto máximo mensual de pagos, incluyendo los pagos de los establecimientos públicos del orden municipal, en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir con sus compromisos. En este sentido, al igual que el presupuesto, el PAC es un instrumento de gestión que requiere de un ejercicio de planeación riguroso, en el cual se integran las operaciones de caja, en especial del ingreso de los recursos y la adquisición de los compromisos, acorde a un cronograma mensual. 10.1.2. El PAC de la Nación Sobre el contenido mínimo del PAC, podemos observar la forma como el nivel nacional ha desarrollado este instrumento, tal como se extracta de lo expuesto por la Dirección del Tesoro Nacional el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en concepto del 18 de julio de 2001: “El programa anual mensualizado de caja, PAC, es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la

Nación, con el fin de cumplir con sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él. El PAC se clasifica de la siguiente manera: Por objeto del gasto          

Gastos de funcionamiento Gastos de personal Gastos generales Transferencias Servicio de la deuda: Deuda externa Deuda interna Inversión: De destinación específica De destinación ordinaria

Por vigencia  

Vigencia actual Rezago año anterior

El PAC debe sujetarse a las apropiaciones aprobadas para cada órgano ejecutor, nivel de agrupación PAC, vigencia y al plan financiero donde el Gobierno Nacional a través del Confis y considerando el principio de coherencia macroeconómica, define unas metas de pago anuales por nivel de agrupación, las cuales se constituyen como el tope máximo para la asignación de PAC. Es normal que en el año inmediatamente anterior queden compromisos sin cancelar contra las apropiaciones de ese año, los cuales se constituyen como cuentas por pagar o reservas presupuestales, estas se deben cancelar en el año vigente. Esto es lo que denominamos “rezago año anterior” y se debe atender con una asignación de PAC igual al 100% de la apropiación. Para la distribución inicial de PAC se toma el valor de la meta de pagos de cada nivel de agrupación y se sustrae el monto del rezago año anterior correspondiente –el cual se debe atender en su totalidad– el valor resultante corresponde a la meta de pagos, para atender los compromisos de las entidades con cargo a las apropiaciones de la vigencia actual, el cual en la mayoría de los casos es inferior al importe del presupuesto respectivo aprobado. Esta cuantía se distribuye entre 172, órganos ejecutores del presupuesto nacional, y se mensualiza de acuerdo a la disponibilidad de recursos en la cuenta única nacional proyectada en el flujo de fondos de la Nación. No obstante lo anterior las entidades pueden solicitar a la Dirección del Tesoro Nacional, división del programa anual de caja, que su PAC sea modificado, para lo cual mensualmente se realiza un comité donde se evalúan esas solicitudes y se ajustan teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos y el ritmo de ejecución de la entidad, entre otros aspectos.

Es necesario aclarar que el PAC es un cupo de pagos anual mensualizado que se asigna por nivel de agrupación y vigencia y no para atender necesidades particulares de los órganos; quien tiene la facultad legal para efectuar pagos a un mayor nivel de detalle es el ordenador del gasto de la entidad respectiva...”. Así mismo, en el nivel nacional, el decreto 630 de 1996 modificó el Decreto 359 de 1995 y estableció condiciones para el desarrollo a nivel nacional del PAC, así: “Art. 1. El Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC, es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en las cuentas de la Dirección del Tesoro Nacional para los órganos financiados con recursos de la Nación y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional con sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. Art. 2. La Dirección General de Crédito Público y los órganos, radicarán, por tarde el tercer día hábil anterior a la finalización del mes, una programación diaria de giros que les permita atender los requerimientos de Caja durante el mes siguiente, la cual deberá ser presentada en el formato, que para tal efecto establezca la Dirección del Tesoro Nacional. La programación, presentada en la oportunidad a que se refiere el inciso anterior, solo podrá ser modificada en las condiciones y dentro de los términos establecidos por la Dirección del Tesoro Nacional, que podrá abstenerse de girar los recursos correspondientes, mientras el órgano ejecutor no haya dado cumplimiento a lo establecido en este artículo. La oportunidad en la situación de los recursos estará subordinada a las (sic) disponibilidad de los mismos. Art. 3. Se denominan CUENTAS AUTORIZADAS las cuentas en las que los órganos del orden nacional de la Administración Pública manejan recursos del Presupuesto General de la Nación excluyendo los ingresos propios de los establecimientos públicos. La autorización correspondiente será impartida por la Dirección del Tesoro Nacional. Se denominan CUENTAS REGISTRADAS las cuentas, diferentes a las AUTORIZADAS, a las que la Dirección del Tesoro Nacional traslade recursos de la Nación. (…)” 10.1.3. Adaptación del PAC en las entidades territoriales Considerando las características de las entidades territoriales, en especial que deben garantizar la destinación adecuada de los recursos con destinación específica y que por ende, manejan recursos en cuentas separadas de la cuenta única, se realiza la siguiente propuesta de elaboración del PAC. 10.1.3.1. Tipos En este sentido el PAC puede ser de dos tipos: a) PAC de la vigencia actual, que tiene como marco de asignación los recursos del presupuesto de la vigencia fiscal. Este puede modificarse durante el año, atendiendo el principio de anualidad. b) El PAC de reservas y cuentas por pagar (lo que la nación llama rezago del año anterior) constituido al cierre de la vigencia fiscal y ejecutado en la vigencia siguiente, sin posibilidad de modificación porque se circunscribe a la ejecución de los compromisos adquiridos conforme a la apropiación presupuestal del año anterior. 10.1.3.2. Elaboración y contenido a) La primera etapa de elaboración, en el caso de las entidades territoriales implica mensualizar los ingresos de las rentas con destinación específica y de los demás recursos incluidos en la cuenta única general y en las

cuentas especiales del Sistema General de Participaciones, diferenciando cada fuente mediante un código de recursos, lo cual puede realizarse a partir de la estructura mínima, que se presenta en el cuadro 15.

Cuadro 15 1ª Parte del Programa anual mensualizado de Pagos -PAC Esquema de mensualización de rentas y recursos de capital Códig o Ingres o

Renta o recurso de capital

01000 0

Ingresos corriente s Ingresos tributario s

01100 0

01101 0

Impuesto Predial

01200 0

Ingresos no tributaro s

01201 0 01201 1

SGP

Ene r

Fe b

Marz o

Abri l

May o

Juni o

Juli o

Agost o

Sep t

Oc t

No v

Di c

Total Apropiad o

Part. Educació n

Total ingresos

b) Conforme a la apropiación presupuestal se solicita a cada entidad ejecutora del municipio que elabore un proyecto de PAC, considerando sus prioridades, los tiempos de ejecución de los programas o proyectos, y principalmente los tiempos de realización de los procesos contractuales (licitación, concurso o contratación directa) y la programación de pagos a los funcionarios, contratistas o proveedores. Dicho proyecto debe ser

radicado en la tesorería en los tiempos establecidos en las disposiciones generales del presupuesto y /o en el decreto de liquidación, con el fi n consolidar todas las propuestas. Dicha propuesta puede ser presentada en el cuadro 16.

Cuadro 16 2ª Parte del Programa anual mensualizado de Pagos -PAC Esquema de mensualización de Pagos por sección presupuestal (Entidad ejecutora, como Alcaldía, Personería, institutos y demás establecimientos públicos)

Código gastos

Gastos aproba dod

A0100 00

Gastos de Funcion amiento Servicio s persona les directos

A0110 00

A0110 10

Nomina persona l

A0100 00

... ..

A0120 00 01200 0

Servicio de la deuda Deuda interna ..

A0130 00

Gastos de inversió n

A0130

Progra

Ene r

Fe b

Marz Abr o il

May Juni o o

Juli o

Agos to

Se pt

Oc t

No v

Di c

Total Apropia do

Códig o Fuen te

01

ma de Constru cción de vías .... Total sección

C. Posteriormente, a partir del presupuesto de gastos aprobado, teniendo clara la fuente de financiación de cada concepto de gasto (mediante la agregación de un código de fuente a la apropiación correspondiente), la propuesta de PAC de cada entidad ejecutora y la disponibilidad mensual de recursos según la fuente, en cada mes se distribuyen los recursos, entre los diferentes conceptos de gasto de acuerdo a las secciones y apropiaciones correspondientes, garantizando que el gasto corresponda con el ingreso que legalmente puede financiar ese gasto. Recordemos que el límite del PAC es el monto apropiado para la vigencia. De esta manera tendríamos la mensualización de pagos por rubro general, tal como se puede apreciar en el cuadro 17.

Cuadro 17 3ª Parte del Programa anual mensualizado de Pagos -PAC Esquema de mensualización de Pagos por sección presupuestal (Entidad ejecutora, como Concejo, Alcaldía, Personería, institutos y demás establecimientos públicos)

Código gastos

Gastos aproba do

A000000

Sección Alcaldía

A010000

Gastos de Funcionami ento

A011000

Servicios personales directos

A011010

Nómina personal ... ..

A012000

Servicio de la

Ene r

Fe b

Marz Abr o il

May Juni o o

Juli o

Agos to

Se pt

Oc t

No v

Di c

Total Apropia do

Códig o Fuen te 0

A012001

deuda Deuda interna ..

A013000

Gastos de inversión

A013001

Programa de Construcció n de vías .... Sección Instituto Xl

B010000

Gastos de Funcionami ento

B011000

Servicios personales directos

B011010

Nómina personal ...

Total

d) Una vez consolidado, para todo el gobierno municipal, por la Tesorería, se presenta para la aprobación del Comité de Hacienda Municipal o Consejo municipal de política Fiscal‑COMFIS. e) A continuación, se comunica a las diferentes entidades ejecutoras del presupuesto, sobre las metas de disponibilidad de PAC para los gastos que están a su cargo, en el marco de dicha distribución, la entidad territorial internamente determinará las prioridades de pagos, conforme a las decisiones del ordenador del Gasto. f) En el caso del PAC de los establecimientos públicos, su aprobación y modificación debe hacerse por las Juntas o Consejos Directivos, siendo elaborado según las metas establecidas por el COMFIS. g) Las modificaciones al PAC, serán aprobadas por la tesorería municipal cuando no varíen las metas financieras establecidas por el COMFIS. h) La tesorería podrá reducir el PAC en caso de detectarse deficiencia en su ejecución, por bajo nivel de recaudos. i) Además del certificado de disponibilidad presupuestal es necesario, contar con la autorización de disponibilidad de PAC expedido por la tesorería, o con cualquier otro mecanismo que permita garantizar el respeto de la disponibilidad de PAC, al momento de causar el compromiso, lo cual es fundamental para que se respete la disponibilidad de los recursos, considerando que la Ley 734 de 2002, en su artículo 35, prohíbe a los servidores públicos:

“16. Asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)”. Los lineamientos y estructuras aquí planteados son aplicables para la elaboración del PAC del departamento. Así mismo, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 establece como falta gravísima: “23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)”. En consecuencia, el PAC cobra una gran importancia, como instrumento orientador de la gestión presupuestal, que elimina el riesgo de generar déficit y facilita el cumplimiento de las obligaciones contractuales, en tanto estos compromisos ajusten los pagos a la disponibilidad real de recursos del PAC. Es importante recordar, que el manejo del flujo de recursos, es una labor que requiere una adecuada gestión de los recursos públicos, es así como, el código disciplinario estableció como falta gravísima lo siguiente: “27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado”. La Ley 734 y el PAC La Ley 743 de 2002, por el cual se expide en Código Disciplinario Único: Artículo 35. Prohíbe a los servidores públicos: “16 Asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)”. Artículo 48. Establece como falta gravísima: “23 ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)”.