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En muchas zonas andinas del país se pueden apreciar los signos de la pobreza rural, pero también una persistente brecha de desigualdad. En muchos casos, los agricultores comparten las labores del campo con otras actividades no agrarias.

Mesa redonda

Pobreza rural: ¿hay realmente menos pobres? Las limitaciones de medir «pobres monetarios» Fernando Eguren y Ricardo Marapi

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egún el reciente informe del Instituto Nacional de Estadística e Informática, la pobreza monetaria1 se ha reducido a 23.9% en 2013, y la pobreza rural a 48% (ver el artículo «Los factores no visibles de la reducción de la pobreza rural», en esta edición). Pero ¿la medición monetaria es la mejor forma de evaluar la situación de la pobreza en el país? ¿De qué pobreza estamos hablando? Una de las principales revelaciones del informe es que la pobreza se ha reducido en varios departamentos y ha aumentado en otros. Empero, la crítica fundamental se dirige al método de medición monetaria y a la poca prioridad que se les da a otros tipos de medición, como la multidimensional, que permite enfocar, en mayor detalle, la situación social de la pobreza y las grandes brechas de desigualdad. En la presente mesa redonda de La Revista Agraria (LRA), estos y otros aspectos son analizados por varios investigadores especializados en el tema de la pobreza y el desarrollo rural: el economista César Sotomayor Calderón, actual viceministro de Políticas Agrarias del Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri); el economista Richard Webb Duarte, director del Institu-

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to del Perú, de la Universidad de San Martín de Porres; la socióloga María Isabel Remy, investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP); y el economista Francisco Santa Cruz Castello, consultor especializado en temas de descentralización y desarrollo regional. LRA: ¿Cuál es el sentido real e ideológico que existe detrás del concepto de pobreza que en la actualidad se maneja en el país? ¿Quiénes definen ese concepto y qué es lo que están midiendo? María Isabel Remy: El concepto de pobreza es parte del paquete que nos dejó la década de los noventa. El ajuste estructural en esa década, elimina algunos términos de nuestro vocabulario, introduce otros o les da otro significado. El concepto de desarrollo fue eliminado; hoy se habla de crecimiento. Todos los textos se refieren al modelo de crecimiento. En la actualidad, cuando una sociedad en proceso de crecimiento necesita medir cuánto está mejorando la vida de los demás, nadie pone en discusión qué quiere decir ser pobre. En México, por ejemplo, no se usa una línea de pobreza, sino una línea de bienestar, y se

identifica quiénes están en una situación de bienestar y quiénes no. La diferencia entre la línea de bienestar en México y la línea de pobreza del Perú es impresionante. En el primero, la línea de pobreza rural es de US$124.34 por persona al mes, mientras que en nuestro país, en el área rural, la línea es de US$78.28. En México, en el área urbana, se considera que hay bienestar si se logra un ingreso mensual individual de US$196, mientras que en el Perú basta alcanzar los US$113. O ellos son más exigentes o nosotros no lo somos. Otro término importante hoy es focalización. El que está focalizado como «no pobre» no tiene derecho a pedir programas sociales, transferencias, etc. Pensemos en un taxista o un microbusero que trabajan diecisiete horas al día y que con las justas superan esa línea de pobreza: no pueden permitirse pagar un Seguro Integral de Salud; si tienen un accidente, al día siguiente se vuelven pobres. ¡Pero esas personas fueron calificadas como «no pobres»! Pueden caer nuevamente en la pobreza porque el nivel de precariedad de sus vidas es total. Ante ello, pensar en bienestar implicaría decir cuánto es el ingreso equivalente a ocho buenas hoLA REVISTA AGRARIA / 162

ras de trabajo, la capacidad de mantenerse allí, de pagar un seguro de salud, una pensión de vejez, etc., pero esto no se mide. No hay un debate social sobre este tema, y tendría que haberlo: ¿qué cosa es estar en una situación de bienestar? Richard Web: En general, prefiero evitar discusiones sobre las definiciones; me parece mucho más importante entender los procesos y las causas de la pobreza. Hay un alto grado de subjetividad valorativa en estas definiciones: en lugar de hablar del problema, se termina hablando de que uno prefiere una definición u otra, y eso no ayuda para entenderlo y enfrentarlo. Yo quisiera que hubiera más conciencia sobre lo crudo y aproximativo que son todos esos números. Debido a la misma importancia política que ha ganado el tema, se ha creado una especie de necesidad de hacer un seguimiento cada año y de hablar de números ¡hasta con decimales! Todo eso se vuelve surrealista y se genera un montón de discusión política sobre cosas que son irreales. Si uno quiere tener una aproximación cuantitativa al problema, hay que aceptar que la única forma de hacerlo es en plazos largos. En el caso de las encuestas hay un margen de error grande, especialmente cuando uno ve detalles como las diferencias regionales. Además, la misma data está sujeta a tremendos errores en sus reportes; por ejemplo, ni los pobres ni los ricos confiesan todos sus ingresos, y todos sabemos eso. Sin embargo, llegan los datos y los tratamos como si fueran una verdad precisa. Muchos comentarios sobre la pobreza se concentran en cifras como 5.7% o 5.3%, cuando, en verdad, son detalles irreales; pero no veo una discusión sobre las causas de la pobreza. Francisco Santa Cruz: Más que discutir una definición de pobreza, deberíamos preguntarnos: ¿qué visión de desa-

María Isabel Remy: «... se tiene en la cabeza el discurso de que el crecimiento económico chorrea y, de manera sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una pequeña trampa; en primer lugar, porque no es evidente la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza».

rrollo está detrás de la idea de que hay que superar la pobreza?, ¿a qué enfoque de desarrollo aludimos cuando decimos que hay que luchar contra la pobreza? Más allá de las cifras y de la magnitud que ellas revelan, de lo que se trata es de discutir la sostenibilidad y la permanencia del proceso de su reducción; pero antes de esa discusión, debemos develar qué hay detrás de esta concepción de pobreza y de la lucha por superarla. Por eso es importante comparar el concepto de pobreza monetaria con el de pobreza multidimensional. La medición monetaria es necesaria porque logra vincular el problema con el mercado, con la capacidad de generación de ingresos. Sin embargo, la visión multidimensional de la pobreza va más allá del aspecto puramente económico, pues nos remite a una visión multidimensional del desarrollo, lo que ahora tiende a generalizarse como una visión de desarrollo humano, donde lo que importa son las oportunidades y las capacidades de la gente. Bajo ese enfoque, la pobreza viene a ser una privación de esas capacidades y oportunidades, una especie de ausencia de libertades para que la gente decida qué hacer con su vida y qué oportunidades aprovecha; por eso es importante medir la pobreza desde ese punto de vista multidimensional. El Programa de las Nacio-

César Sotomayor: «... es importante no perder de vista la evolución que sigue la variable desigualdad, y publicarla junto con los resultados de la pobreza. Una desigualdad extrema es un campo de cultivo para crear un escenario contrario al sistema democrático y el crecimiento económico...».

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nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) incluye en sus informes de desarrollo humano, desde el año 2010, un cálculo del índice de la pobreza multidimensional. En general, las mediciones multidimensionales de pobreza permiten poner en perspectiva el conjunto de limitaciones estructurales que afectan la vida de la gente; por ejemplo, muestran la trama de relaciones sociales y quiénes están incluidas o excluidas de ellas. Una medición multidimensional de la pobreza también permite entender cómo el conjunto de las relaciones sociales y políticas —el papel de la política pública y la participación en las decisiones— tiene importancia en la vida de la gente. César Sotomayor: La definición de pobreza y la forma de medirla tiene varias aproximaciones; varios estudios demuestran que hay una fuerte relación entre pobreza y desigualdad: se han observado mejores resultados en la reducción de la pobreza en países que registran menores índices de desigualdad. Por eso es importante no perder de vista la evolución que sigue la variable desigualdad, y publicarla junto con los resultados de la pobreza. Una desigualdad extrema es un campo de cultivo para crear un escenario contrario al sistema democrático y el crecimiento económico. También es importante identificar las causas de la pobreza desde un punto de vista económico: esta se explica por la falta de activos y, en el caso de los pequeños productores rurales, principalmente por la falta de oportunidades para valorizar sus propios activos. Ponerlos en valor les permitiría generar ingresos económicos y llevar una vida digna. Y no solo me refiero a los activos productivos. Un problema que arrastra nuestro país es la deficiencia histórica de nuestro sistema educativo: a las evidentes diferencias que se han ido generando entre la educación privada y la pú-

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blica, se suman las brechas de calidad entre la educación urbana y la rural. El medio rural —donde se encuentra la mayor parte de los pobres— no solo parte con una situación más desfavorable, como una mayor tasa de analfabetismo, sino que la educación, cuando llegaba a ellos, era de menor calidad. Todo esto ha contribuido a perpetuar las brechas en perjuicio de los pobladores rurales, mayoritariamente dedicados a la agricultura en pequeña escala. Por otro lado, quiero destacar el conjunto de iniciativas que relievan la importancia del patrimonio cultural y natural para mejorar las condiciones de vida de la población rural: es una propuesta de desarrollo territorial con identidad cultural. En conclusión, la pobreza es el resultado de dos fenómenos: la falta de activos y la falta de capacidades. Para atacarla desde sus causas más profundas, se requieren políticas integrales y multisectoriales. LRA: A partir de estas definiciones de pobreza, donde las dimensiones económicas, sociales, políticas, culturales y territoriales están entrelazadas, ¿cuáles son sus principales causas en el Perú? M. Remy: Luego del informe del INEI, lo que se ha estado discutiendo no es cuáles son las causas de la pobreza, sino cuáles son las causas de su reducción, y es curioso que esto último sí esté en discusión. Me ha sorprendido encontrar muchos artículos donde se relaciona la sostenibilidad de la reducción de la pobreza con la variación de los precios de los minerales; con qué tanto China va a aminorar el ritmo de su desarrollo. Esto supone decir que «la reducción de la pobreza viene por efecto del crecimiento económico directo». Incluso hay quienes afirman: «Si se crece un punto, se reduce un punto de pobreza», pero esto no es tan evidente, pues la pobreza tiene expresiones muy diversas: personas con carencias en el acceso o en el uso de servicios, o en la reafirmación de sus derechos, etc. Por lo general, se tiene en la cabeza el discurso de que el crecimiento económico chorrea y, de manera sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una pequeña trampa; en primer lugar, porque no es evidente la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. Se afirma que, con el crecimiento económico, la gente tiene más y mejor empleo y la sociedad reproduce su propio crecimiento. ¡Eso no es cierto! ¿Por qué se

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está reduciendo la cantidad de gente por debajo de la línea de pobreza? El empleo es, ciertamente, un factor, pero luego intervienen también otras condiciones: las empresas —como el sector microempresarial, que trabaja quince horas al día— han ido creciendo y tienen un mejor mercado y sus trabajadores pasan, aunque precariamente, esta línea teórica de pobreza. Luego está el gasto público, tanto en transferencias como infraestructura, que incide en el incremento del ingreso salarial rural, que también es muy precario. A ello se agregan las transferencias y las inversiones que mejoran la conectividad, como las carreteras —tema estudiado por Richard Webb—, lo que facilita a la gente llevar y circular productos, encontrar mercados, etc., aunque hay sectores que tienen muchas más dificultades para vincularse a este dinamismo económico. También hay problemas de calidad de educación, y no solo en la educación primaria. Un poblador rural necesita mejorar su productividad, aprovechar mercados, etc., y para ello necesita capacitación. El acceso y cobertura de la educación secundaria ha mejorado de manera notable, pero los niveles en calidad son ínfimos. El Estado no va a producir una educación secundaria de

calidad simplemente con un crecimiento de los gastos: este tiene que acompañarse de una voluntad política por tener una secundaria de calidad. La reducción de la pobreza no se logra mecánicamente con crecimiento económico: eso es lo que tenemos que meternos en la cabeza. F. Santa Cruz: No se trata de absolutizar el crecimiento como el factor mágico y totalizante que reduce la pobreza, pero sí tiene su lugar. El crecimiento tiene efectos diferenciados sobre distintos grupos sociales y distintos territorios. Según las últimas cifras, la pobreza en la sierra rural está por encima del 50%. Con el actual estilo de crecimiento necesitaríamos aproximadamente veinte años para reducir la pobreza en la sierra rural; o sea, esto se lograría más allá del año 2030. Ahora bien, es probable que en los años siguientes la economía peruana ingrese a un ciclo descendente de largo plazo y, además, que las próximas dos décadas sean de inevitable aceleración de los impactos del cambio climático, con efectos en el crecimiento. Si es así, tendríamos una perspectiva muy complicada para lograr reducir la pobreza en la sierra rural. También interfieren factores perturbadores, asociados al cambio climático. Esto no significa abandonar la importanLA REVISTA AGRARIA / 162

Foto Ricardo Marapi

El director de La Revista Agraria, Fernando Eguren, en conversación con los participantes de nuestra mesa redonda, y con la intervención, vía Skype, del viceministro Sotomayor. Uno de los consensos principales fue la necesidad de implementar políticas para enfrentar la actual brecha de desigualdad entre lo urbano y lo rural.

cia del crecimiento, pero hay que hacer un esfuerzo por dotarle de otras características bastante más inclusivas que las que tiene en la actualidad. C. Sotomayor: Efectivamente, este desigual avance de la lucha contra la pobreza demuestra que el crecimiento no basta para generar un impacto positivo homogéneo, pero coincido con Francisco Santa Cruz en que no tenemos que ser injustos con el crecimiento económico, pues —aunque diferenciado— sí tiene un efecto positivo en la reducción de la pobreza. Existen experiencias de proyectos y programas que han mostrado que cuando se hace un trabajo de transferencia de capacidades y de valoración de los activos de las familias

rurales focalizadas (agua, suelos y pastos), ello contribuye a acelerar su crecimiento. Este tipo de producción de bienes y servicios públicos, rurales o agrarios, son intervenciones con un potencial de alta rentabilidad social y que contribuyen al desarrollo. El estudio de Webb, sobre conectividad, muestra que con la inversión en infraestructura y en conectividad, las familias pueden acercarse en condiciones más favorables al mercado. Los esfuerzos que ahora el Estado está haciendo están encaminados a eso: a lograr una dotación de activos, de bienes públicos, de servicios públicos agrarios, como el incremento de la sanidad, la innovación tecnológica, los servicios de información, el apoyo a la for-

Richard Webb: «Históricamente, en el Perú, la pobreza rural ha sido el resultado de dos factores básicos: la bajísima productividad en el campo y la distribución del poder. Esa combinación ha sido sostenida durante siglos, pero en el último siglo ha ido cambiando».

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malización de los derechos de propiedad sobre la tierra, etc. Este tipo de inversiones es el que debería ayudar, con el tiempo, a la reducción de la pobreza y al desarrollo de la sociedad rural. R. Webb: Históricamente, en el Perú, la pobreza rural ha sido el resultado de dos factores básicos: la bajísima productividad en el campo y la distribución del poder. Esa combinación ha sido sostenida durante siglos, pero en el último siglo ha ido cambiando. La historia del siglo XX es la historia de esa transformación, en donde se ha combinado una gradual democratización —que tuvo un salto adicional impactante con la descentralización— y el desarrollo del mercado. Si queremos entender el problema de la actual pobreza rural, desde una forma constructiva y útil, deberíamos tener esa perspectiva, con el fin de mejorar lo que se viene haciendo y acelerar esa reducción. Si miramos solo los últimos seis años, el crecimiento del ingreso de las familias urbanas ha sido de 2.5% al año, y en las familias rurales ha sido de 6.6% al año, según las estadísticas del INEI. Veo esos números y pienso: ¿qué está pasando en las áreas rurales para que se genere un crecimiento tan alto? Si la economía urbana crece solamente un 2.5%, ¿cómo la economía rural crece a más del doble? Un factor importante es este fenómeno, casi repentino y excepcional, de conexión, en especial los caminos, y que se continúa dando. La segunda revolución comunicativa fue la llegada del teléfono, y recién estamos empezando a ver sus resultados. Además, la electricidad también es una forma de distribución de enorme potencialidad productiva. Igualmente, hay otra dimensión de conectividad que debería ser más estudiada: la conectividad cultural, basada en la masificación de la educación primaria y secundaria, la masificación del DNI y de las comunicaciones. Todo ello genera un país que está compartiendo el conocimiento, informaciones, y también está interactuando. No tengo evidencia directa, pero sospecho que estos aspectos tienen una incidencia productiva y facilitan el acceso de los más pobres a conocer oportunidades de mercado, técnicas, a comprar insumos, etc. Eso es parte de la conexión rural. Otro factor importante es el indudable salto que se ha dado en las transferencias fiscales que llegan a los municipios distritales, provinciales y regionales. Ahí está la explicación grande de la explosión en la

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construcción de caminos: por todos lados se ha multiplicado una red de caminos en el interior del país, pues los municipios distritales y provinciales tienen plata y es fácil usar parte de ese dinero en caminos. Por último, es indudable que hay un salto en la producción y la productividad agrícola, que sigue siendo la actividad central en la economía rural. El PBI agropecuario del país ha crecido 4.5% desde 2007, es decir, a una tasa excepcional; pocos países han sostenido tasas de ese nivel. Hay que tener una idea más clara de qué está pasando en el agro. Y hay muchos cambios que no están siendo captados en estas estadísticas.

contraste, la sierra, que es la segunda zona desértica del país, no ha tenido para nada ese nivel de desarrollo de su capital natural. Esto es así, aunque los municipios con mucho canon y dinero gastan en lo que sea: caminos, estatuas, veredas, y pagan jornales por encima del valor promedio. Son muchos los elementos que contribuyen a incrementar los ingresos. F. Santa Cruz: Los caminos deben ser un factor articulador; es decir: la vialidad como una infraestructura habilitadora de otras infraestructuras. La política debía orientarse a ofrecer, a los espacios rurales, un paquete de infraestructura básica rural y no solo el camino aislado o el riego aislado; esto debe

Francisco Santa Cruz: «... la visión multidimensional de la pobreza va más allá del aspecto puramente económico, pues nos remite a una visión multidimensional del desarrollo, lo que ahora tiende a generalizarse como una visión de desarrollo humano, donde lo que importa son las oportunidades y las capacidades de la gente».

LRA: ¿Cuáles son los factores que estarían explicando la disminución de la pobreza monetaria rural en los años recientes? ¿Cuál debe ser el papel de las políticas públicas? M. Remy: Sobre el reciente comentario de Richard: no estoy segura de que cuando se habla del incremento de producción, del producto bruto agrícola, se esté hablando siempre de la agricultura familiar campesina. Hay que distinguir. Por otro lado, tengo la impresión de que hemos discutido mucho la reforma agraria, pero en el Perú el tema no solo es la tierra, sino también el agua. La inversión que se hizo en el siglo XX, en los grandes megasistemas de riego de la costa, tiene que ver con la urbanización, con el desarrollo del mercado, con mejores ingresos, con mejores servicios, además de la propia reforma agraria. El producto agrícola y los ingresos crecen porque hay empresas con mucho dinero que contratan trabajadores con jornales agrícolas que han subido una barbaridad. Esto se da, sobre todo, en la costa: ¡antes eran de S/.14 y ahora van por los S/.40! Eso es multiplicación del ingreso, sin duda. En

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ser destacado. En cuanto a vialidad, son claras las cifras promedio presentadas por Richard y su vinculación con el crecimiento de los ingresos rurales; pero detrás de esas cifras promedio hay brechas todavía muy grandes. Si uno hace el seguimiento de la situación de los ingresos en las provincias o distritos con fuerte peso rural, se encuentran rezagos notables. El Índice de Desarrollo Humano de los últimos años demuestra que hay una invariable concentración territorial de bajos ingresos y, por tanto, de bajo desarrollo humano. Esto se da en una franja en la sierra norte, en las provincias y distritos de la sierra de Piura, Ayabaca y Huancabamba, y en las provincias serranas de La Libertad. Es más, Julcán, una provincia de La Libertad, está en el último puesto de desarrollo humano e ingresos, junto con Otuzco, Sánchez Carrión y otras provincias. Allí, seguramente, hay esfuerzos de desarrollo vial, pero de manera desigual, lo que tiene que ver con bolsones de pobreza y de bajos ingresos, sobre todo de la sierra. Si revisamos la composición de las inversiones de la vialidad de los últimos veinte años, hechas por el Ministerio de Transportes, encontramos que el grueso de la inversión está en el

asfaltado de las vías nacionales. Durante el mejor momento del programa de caminos rurales —entre 1995 y 2002—, los caminos rurales rehabilitados fueron solo de 10 o 11 mil kilómetros, cuando toda la red rural tiene alrededor de 100 mil kilómetros, lo que significa que abarcó solo un 10% de la red. En los años siguientes, ese estándar de intervención de rehabilitación no se ha mantenido; por el contrario, se ha venido reduciendo. En la actualidad, en el caso de la red vial, vecinal o rural, solamente el 45% se encuentra en buen estado. Además, los recursos de mantenimiento alcanzan solo para una cuarta parte de la red. Recientemente, un dispositivo otorga S/.100 millones para el mantenimiento de la red rural. Pero si uno pone un parámetro de US$1,500 por kilómetro, este dinero alcanza para menos de la tercera o cuarta parte. Ahí, todavía hay brechas importantes. No hay duda de que en los últimos años hubo una proliferación de iniciativas de construcción de caminos rurales; pero lo que uno sabe, positivamente, es que, en muchos casos, el resultado y la rentabilidad social de esas inversiones son muy reducidos. Para que la vialidad cumpla su papel impulsor de ingresos tiene que responder a una racionalidad. Muchas veces, los caminos construidos por el alcalde se han hecho por donde pasaba su chacra o la de su compadre, y por eso el impacto no siempre ha sido el adecuado. En conclusión, hay que reconocer la importancia de la infraestructura, en particular de los caminos y del riego, pero una política debe examinar las brechas existentes y la desigualdad en el desarrollo. Además, debe hacer el esfuerzo real por impulsar políticas de complementariedad de infraestructuras. Es posible diseñar, por ejemplo, paquetes conjuntos de estas infraestructuras básicas, cuyo impacto en la reducción de la pobreza rural es enorme y está documentado en el Perú y en otros países.

Nota 1

Según el INEI, «Se considera como pobres monetarios a las personas que residen en hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido, educación, salud, transporte, etc.). Son pobres extremos aquellas personas en hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos». Evolución de la pobreza monetaria 2009-2013. Informe técnico. Lima, mayo de 2014.

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