Revista BCV

FOROS 5 / 2000 La política económica de Venezuela en el contexto de Latinoamérica

Comité de Publicaciones

Manuel Lago Rodríguez (Presidente) Mary Batista Rafael J. Crazut Carlos Hernández Delfino Armando León Angelo Lucenti Domingo Maza Zavala Luisa F. Coronil D. (Secretaria Técnica)

© Banco Central de Venezuela Hecho el depósito de Ley Depósito Legal 88-00-86 ISSN: 005-4720

Concepción gráfica: Ingard Gherembeck Diseño de carátula: Luis Giraldo Diagramación: Elena Roosen Corrección: Alberto Márquez Impresión: Fundación La Casa de Bello

Los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen al Banco Central de Venezuela ni a su Directorio.

Carta del editor Carta del editor

El volumen que aquí se entrega, Foros 5, 2000, contiene el material del IV Encuentro Internacional de Economía auspiciado por el Banco Central de Venezuela a través de su Revista BCV. Este encuentro tomó lugar durante los días 29 al 30 de junio del año 2000, y su objeto fue la política económica en Venezuela. El lector hallará aquí, así lo esperamos, ideas muy valiosas. El valor de las ideas económicas, por necesidad, se asocia con la discusión que ellas susciten. En tal sentido no deben buscarse en las próximas páginas temas acabados, posiciones concluyentes, sino indicaciones y caminos para el análisis y la fructífera controversia. Asdrúbal Baptista Editor

Índice Índice

Carta del Editor Lista de participantes Inauguración

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Diego Luis Castellanos

Conferencias

Conferencia inaugural

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¿Cómo reformar las reformas económicas en América Latina? Presentación: Asdrúbal Baptista Ponente: Ricardo Ffrench-Davis

Lección magistral

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La economía de Venezuela al abrirse el nuevo siglo Presentación: Bernardo Ferrán Ponente: Domingo F. Maza Zavala Preguntas y respuestas

Mesas redondas

Primera mesa redonda

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La política económica en Venezuela: una visión de conjunto Moderador: Oswaldo Rodríguez Ponentes: Néstor Castro Barrios y Efraín Velázquez

Segunda mesa redonda

109

La política fiscal en Venezuela Moderador: Raúl Huizzi Ponentes: Tomás E. Carrillo Batalla y María Antonia Moreno

Tercera mesa redonda

155

La política monetaria en Venezuela Moderador: Moisés Mata Ponentes: Carlos Rafael Silva y Carlos Hernández Delfino

Cuarta mesa redonda

195

La política cambiaria en Venezuela Moderador: Luis Mata Mollejas Ponentes: Felipe Pérez y Miguel Ignacio Purroy

Quinta mesa redonda

245

La política comercial en Venezuela Moderador: Héctor Silva Michelena Ponentes: Francisco Rodríguez y Eduardo Ortiz Bucarán

Índice Índice

Sexta mesa redonda

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¿Qué hacer en nuestra América frente a la globalización y el neoliberalismo? Conferencia a cargo de Alonso Aguilar Monteverde Moderador: Carlos Romero Comentaristas: Francisco Mieres y Elsa Cardozo de Da Silva

Clausura Manuel Lago Gastón Parra Luzardo

300

Participantes Participantes

Aguilar Monteverde, Alonso Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México Baptista, Asdrúbal Editor de la Revista BCV Cardozo de Da Silva, Elsa Internacionalista Carrillo Batalla, Tomás Académico Castellanos, Diego Luis Presidente del BCV Castro Barrios, Néstor Profesor de LUZ Ferrán, Bernardo Individuo de Número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas Ffrench-Davis, Ricardo Asesor regional principal CEPAL Hernández Delfino, Carlos Ex director del BCV Huizzi, Raúl Profesor de la ULA Lago, Manuel Miembro del Consejo Editorial de la Revista BCV Mata Mollejas, Luis Profesor del CENDES Mata, Moisés Profesor de la UNELLEZ Maza Zavala, Domingo Director BCV Mieres, Francisco Individuo de Número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas Moreno, María Antonia Profesora de la UCV Ortiz Bucarán, Eduardo Viceministro de Comercio Parra Luzardo, Gastón Primer Vicepresidente del BCV

Pérez, Felipe Profesor IESA Purroy, Miguel Ignacio Miembro del Consejo Editorial de la Revista BCV Rodríguez Larralde, Oswaldo Miembro del Consejo Editorial de la Revista BCV Rodríguez, Francisco Profesor de la Universidad de Maryland Romero, Carlos Subdirector del Instituto de Estudios Políticos de la UCV Silva Michelena, Héctor Profesor de la UCV Silva, Carlos Rafael Ex presidente del BCV Velázquez, Efraín Consultor privado

Inauguración Inauguración

Palabras de inauguración

Castellanos Diego Luis Castellanos*

Es un verdadero privilegio inaugurar este Encuentro, el cuarto de carácter internacional que patrocina nuestra Revista, y que ya comienza a insertarse dentro de las tradiciones culturales y científicas de nuestra Institución. En esta oportunidad la temática seleccionada permite múltiples y variadas consideraciones e interpretaciones. El Banco ha querido vincular la política económica de Venezuela con el acontecer del resto de Latinoamérica, iniciativa que se apoya en una verdad que con mucha frecuencia se nos olvida: la indisoluble y estrecha afinidad que existe entre nosotros los latinoamericanos en todos los órdenes de la vida, pero con mucha mayor fuerza en lo referido a nuestras economías. Nos decía José Martí, ese gran pensador latinoamericano que hace más de 100 años caminaba precisamente por estas calles donde hoy se ubica el Banco: “Es la hora del recuento, y de la marcha unida, y hemos de andar en cuadro apretado, como la plata en las raíces de los Andes”. La vigencia de su pensamiento nos sigue mostrando el camino a seguir. Los temas del Encuentro, al enfrentar los diversos componentes de la política económica en Venezuela, tanto la visión más general y prospectiva, como los directamente relacionados con aspectos específicos tales como los fiscales, monetarios, cambiarios y comerciales, estarán situados en el contexto de nuestra Re-

* Presidente del Banco Central de Venezuela.

Diego Luis Castellanos / Palabras de inauguración

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gión. No por casualidad, de inmediato, un eminente economista latinoamericano nacido en Chile, tendrá a su cargo la conferencia inaugural en la que nos disertará acerca de los retos que se derivan de abordar con nuevas miras el necesario proceso de reformas económicas en nuestros países, y para concluir el evento, otro destacado científico social, nacido en México, dictará una conferencia acerca de cómo enfrentar los peligros de la mundialización y el neoliberalismo. También es verdaderamente representativa la composición de los estudiosos venezolanos que tendrán bajo su responsabilidad el desarrollo del Encuentro. Así, en una oportunidad verdaderamente única, las figuras más eminentes, por su larga dedicación y fecundos aportes al pensamiento económico del país, se entrelazan con una pléyade de jóvenes economistas que, con gran frescura, seguramente nos obligarán a la mejor de las reflexiones constructivas. A todos ellos les damos una especial bienvenida y el agradecimiento del Banco Central de Venezuela por tan desinteresado compromiso. Quisiera compartir con ustedes mis propias reflexiones en torno a la evolución y prioridades del pensamiento económico en el presente. Lo hago con la certeza de que estas inquietudes ocuparán una parte importante de los debates que en este Encuentro se sostendrán. Nos encontramos en una circunstancia histórica que, por ser tan contradictoria es realmente incitante, sobre todo para la comprensión del futuro de nuestro país y, naturalmente, como ya hemos insistido, de nuestra región. En efecto, de una parte asistimos a un desarrollo de la ciencia económica que la hace cada vez más abarcante y que ha conducido a la creación de un sofisticado instrumental con el propósito de ganar una mayor comprensión de su esfera de influencia. En ese terreno llama la atención el grado en que ya se abordan, desde la óptica de nuestra ciencia, problemas que hasta hace poco tiempo se consideraban reservados a otras disciplinas tales como la sociología o la psicología. Pero también tenemos que reconocer que esos enfoques todavía se hacen desde una óptica muy alejada de nosotros y de nuestros intereses más inmediatos. Por suerte, el reconocimiento reciente a la obra de Amartya Sen ha advertido que también hay otros problemas económicos que atañen a la mayoría de la humanidad y que requieren de la atención de científicos y estudiosos de la ciencia económica. Me refiero naturalmente, a los requerimientos teóricos indispensables para la interpretación de las transformaciones inaplazables de los países subdesarrollados, entre los cuales nos ubicamos. Sentimos alivio en la misma medida en que ha venido disminuyendo, a partir de la evidencia empírica cada vez más devastadora, la oleada triunfalista de los de-

Diego Luis Castellanos / Palabras de inauguración

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fensores del discurso neoliberal. Pero ello mismo nos obliga a impulsar y generalizar un pensamiento económico propio donde, entre otros aspectos, se rescate nuevamente el papel del sector público en la orientación de los procesos de desarrollo económico en su verdadera dimensión histórica y social. Y aquí salta a un primer plano lo que ha sido objeto de una dedicación personal durante muchos años. Se trata de la convicción, cada vez más arraigada en mí, de que los verdaderos procesos de desarrollo a los que tenemos que enfrentarnos, sólo pueden ser efectivos en tanto estén debidamente orientados. Pero ello no es todavía una condición suficiente. Se necesita disponer de un enfoque integral, holístico se suele decir ahora, en la certeza de que lo social debe estar íntimamente ligado a lo político, lo cultural, lo ambiental; en fin de cuentas, adoptar el concepto de desarrollo humano para situarlo como objetivo estratégico de las políticas públicas y como elemento fundamental de ellas. Con esto rescatamos los orígenes de nuestra ciencia, la dimensión eminentemente social de la economía política, en cuanto disciplina que tiene como aspecto medular la investigación en torno a las relaciones sociales que se crean en el proceso de la creación de valores. De esta manera, el objetivo de la economía y subrayo, de los economistas, es el de servir a la creación humana, permitiendo un desarrollo digno de todos los seres humanos. El concepto de desarrollo humano permite un enfoque de conjunto del desarrollo, partiendo de la consideración de lo social, como elemento de un sistema complejo de interrelaciones, que abarca la provisión de servicios fundamentales, como la salud, la educación y la creación de empleos, elementos ligados indisolublemente a las condiciones económicas, institucionales y legales del país e indispensables para la erradicación de las desigualdades. Es en las áreas mencionadas donde la participación del Estado encuentra campos de acción específicos, que además requieren del aporte de otros actores para garantizar el bienestar social y hacer del bien común, no el menos común de los bienes, ni el más escaso. Al situar al ser humano como objeto y sujeto del desarrollo, el modelo económico adquiere otra dimensión en la cual, repito, es imprescindible la integridad; es necesario establecer condiciones para brindar oportunidades equitativas a la población, estimular el desarrollo pleno de sus capacidades y facilitar la participación ciudadana, estableciendo espacios para todos los actores. Como bien nos advierte la CEPAL en su excelente, pero también tan poco divulgado Informe, recientemente presentado en su vigesimoctavo período de sesiones celebrado en México y titulado Equidad, desarrollo y ciudadanía: “Luchar contra la pobreza consistiría entonces en ofrecer las posibilidades para emanciparse de ella”.

Diego Luis Castellanos / Palabras de inauguración

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Nuestro país ha asumido, como opción estratégica, el compromiso de que no es posible un verdadero proceso de desarrollo sin equidad social. El camino no es fácil, ni está nítidamente trazado; como todo proceso social requiere de gran voluntad política. Dicha opción no puede ser ajena al Banco Central de Venezuela. Esa debe ser la filosofía que presida nuestras deliberaciones. Si bien reconozco que nuestra institución tiene una responsabilidad formalmente delimitada, de nada servirían las políticas económicas que vamos a discutir, si éstas no están insertas en propósitos humanos. De ahí que insistamos en que las políticas de nuestra institución y sus instrumentos deben tener como propósito la obtención de resultados, en los términos a los que me he referido, cuestión ésta que también ha sido confundida en los años recientes. Debemos recordar que desarrollo no es ser, sino llegar a ser; no es tener, sino ser. Por suerte, con mucha propiedad, algunos economistas destacados del propio centro, me refiero en particular a Joseph Stiglitz recientemente sustituido como economista jefe del Banco Mundial, han advertido y cuestionado con mucha fuerza la aplicación, y en muchas oportunidades, la imposición de políticas económicas por parte de los organismos multilaterales, ajenas a las realidades concretas de nuestros países. Dani Rodrik, por ejemplo, en un trabajo muy reciente en el que se refiere a la aplicación de esas políticas ortodoxas de manera generalizada, advierte (y cito): “Una ironía poco valiosa … es que las restricciones que atenazan a los países en desarrollo se aplican en momentos en que dolorosamente está ausente una debida comprensión de cómo opera la economía mundial y qué es lo que necesitan los países pequeños para poder prosperar dentro de ella”. El marco también es apropiado para discutir, con todo rigor y libres de prejuicios, algunos paradigmas que nos han sido impuestos. Me refiero, por ejemplo, a las regulaciones a los flujos de capitales, que constituyen una fuente objetiva de inestabilidad económica y al régimen cambiario, a la sostenibilidad del gasto público a largo plazo y la consecuente protección social o el cuestionamiento a las políticas de apertura, como condición sine qua non para asegurar altos ritmos de crecimiento económico. Vale recordar que crecimiento es una cosa y desarrollo otra. No quisiera pasar por alto que este Encuentro también se realiza en el marco de las celebraciones en ocasión del 60 aniversario del Banco Central de Venezuela. Esta institución desde sus inicios constituyó un destacado centro de pensamiento económico al servicio del país. Con renovado ímpetu hoy seguimos preservando y acrecentando ese legado.

Conferencia Conferencia inaugural

¿Cómo reformar las reformas económicas en América Latina?

Presentación

Baptista Asdrúbal Baptista*

Hay tareas que huelgan, tareas holgadas, si se quiere, tareas que casi son innecesarias. Una de ellas es presentar a Ricardo Ffrench-Davis para hablarnos de las reformas económicas y de la necesidad de reformarlas, a su vez, en América Latina. Las obras por él escritas, su larga trayectoria como profesional de la economía, como hombre público, como investigador, como profesor, lo preceden largamente, de manera que ésta es una tarea que huelga: la de presentarlo a él. Tenemos los economistas la buena fortuna de contar en los orígenes mismos de la disciplina, con una especie de indicación temática y causal relativa al gran tema de “La riqueza de las naciones”. Repetirla nunca será ocioso y, sobre todo, por un punto al cual quiero en pasada referirme para luego darle la palabra al profesor Ffrench-Davis. El trabajo es la fuente de todas las cosas que son convenientes para los hombres. La proporción entre ese volumen de cosas que resulta del trabajo y el tamaño de la población, determina cuán próspera o cuán pobre es una sociedad en un momento dado. Pero, a su vez, esa proporción entre el volumen de cosas que resulta del trabajo y la masa de hombres y mujeres que las aprovechan para su mejor conveniencia, depende de dos suertes de factores. Por una parte, del grado de destreza, de las habilidades, de la disciplina de la población para el trabajo y, por otra parte, de la parte de la población que productivamente trabaja.

* Editor de la Revista BCV, Profesor del IESA.

Asdrúbal Baptista / Presentación

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Esas destrezas, esas habilidades, esa disciplina para el trabajo, tanto como la proporción de los que productivamente trabajan, a su vez depende de cuán especializadas son las funciones que cada quien cumple en la sociedad donde le corresponde desenvolverse, es decir, de lo que los economistas llamamos: de la división del trabajo, pero esta división del trabajo, por su parte, es el efecto de una causa mayor, que la Economía Política llama “la acumulación de capital” y que si ustedes quieren verterla en una frase, probablemente de uso más frecuente, pueden llamarla la inversión productiva. Pero esta causa mayor es, a su vez, un efecto, un efecto de una causa aún superior: el tamaño del mercado. Del tamaño del mercado a la inversión; de la inversión a la división del trabajo; de la división del trabajo a las destrezas, habilidades y disciplina laboral; de las destrezas, habilidades y disciplina laboral a la proporción entre la masa de cosas producidas y el tamaño de la población, y finalmente, a la fuente de donde todo mana, que es el trabajo. Una compleja cadena causal, pues, donde cada eslabón es importante, pero en la cual uno de ellos tiene una primacía, de la suerte de primacías que se puede calificar con una frase muy precisa: primus inter pares. Hay entonces un eslabón fundamental que es la inversión, la inversión productiva. Me permito pasar a otro punto y luego junto ambas ideas. Hace unos años, en una visita académica me tocó presentarme ante el director del centro donde iba a estar por unos meses. No lo conocía personalmente, y siguiendo el ritual que en estos casos se estila le di un ejemplar de un libro que acababa de publicarse, de un libro mío. A la vuelta él abrió un paquete que acababa de llegarle esa mañana; allí estaba la edición en español de una obra suya, muy afamada en el mundo académico norteamericano e intitulada: Historia contemporánea de América Latina. Me la obsequió en reciprocidad, y no podría nunca decir si el intercambio fue de equivalentes. Es muy posible que yo haya salido ganancioso. Me comprometí, como es de estilo, a comentarle algo cuando nos volviéramos a encontrar. Esto sucedió unos días luego en un ágape en el que tuvo a bien convidarme para conocer su familia, o mejor, para hacerme parte de su muy cálida comunidad. Pasaron los días y al menos el índice analítico de su libro ya lo había visto. Lleno de estupor me decía, ¡no aparece Venezuela! Nada menos que en una historia general de América Latina. El ágape, lleno de afecto y simpatía de su parte, permitió que yo le requiriera con todo el respeto del caso: ¿y cómo puede hablarse de una historia de América Latina en general, y no mencionarse al caso de Venezuela? Thomas, Thomas Skidmore, ése es su nombre, generoso, un hombre de bien, soltó una carcajada, probablemente se esperaba la pregunta, pero fue su mujer quien respondió mi pregunta; Venezuela no nos interesa. Años luego me escribió él el prólogo de un libro mío. Se las cobró a su manera. Allí puede leerse: A Venezuela no la entiendo…

Asdrúbal Baptista / Presentación

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Le comentaba yo a Ricardo Ffrench-Davis ayer, que una obra suya muy importante: ¿Cómo reformar las reformas en América Latina, macroeconomía, comercio y finanzas? casi adolece del mismo detalle del libro de Skidmore: allí no aparece Venezuela tanto como debiera aparecer. Desde luego, si hubiera en este caso algo que reprochar no se le dirigiría el comentario ni al profesor Ffrench-Davis, pero tampoco a Skidmore. La verdad es que el caso de Venezuela tiene complejas particularidades que, meterlo en un conjunto sin dar cuenta de sus especificidades, puede desembocar en serios malentendidos. Fuera como fuere, no puede ser más propicia la ocasión de tener entre nosotros a Ricardo Ffrench-Davis. Su tarea, entre otras esta mañana, es colocarnos frente a lo que son las economías latinoamericanas a las cuales pertenecemos. Al hacerlo, habrá de obligarnos a pensar sobre nuestras propias especificidades, de cara a lo que tendrá que ser el curso de la política económica en el tiempo por venir para que se satisfagan los anhelos colectivos, las naturales aspiraciones de la sociedad venezolana. Hay un detalle ostensible en este texto que acabo de referir. Y no podía de otra manera siendo nuestro invitado un economista educado en la mejor tradición de la disciplina. Quiero decir que no podía él sino tocar al final de las cuentas ese punto medular en la cadena causal por donde comencé, es decir, el tema de la inversión fija productiva en América Latina. Pero debo añadir que cuando esa materia se trae al caso de Venezuela, es cuando entonces salta a la vista la compleja particularidad del caso venezolano. En Venezuela, de hecho, y desde 1977, la inversión viene cayendo. Es éste, bien se apreciará, un episodio económico del cual dar cuenta no es fácil y del cual, por lo demás, se desprenden consecuencias de la mayor significación para la elaboración y puesta en práctica de sensatas políticas económicas. Yo quiero, con esta suerte de requiebro que cordialmente dirijo al profesor FfrenchDavis por esa ausencia del caso venezolano en las consideraciones de su libro en general, darle la palabra. No sin antes decir que su presencia entre nosotros es motivo de inmensa satisfacción. Hablo en mi nombre personal como editor de la revista, hablo en nombre del consejo editorial de la revista y de quienes me acompañan en estas labores, y me permito hablar también, desde luego, en nombre de las autoridades del Banco Central.

¿Cómo reformar las reformas económicas en América Latina?

Ffrench-Davis Ricardo Ffrench-Davis*

Muchas gracias por el honor de poder dirigirme a ustedes, a las autoridades del banco y de la revista, y por las muy amables palabras expresadas por ambos. Las revistas académicas son expresiones de la reflexión que se hace para entender los procesos que viven los países y para ayudar a conducirlos. Su significación toma especial importancia en América Latina donde no existe reflexión suficiente, particularmente en el campo de la economía. Uno de los problemas de esta carencia es que nos deja demasiado a merced de las modas, lo que entraña muchos peligros. Seguir la moda implica acatar cierta línea predominante en algún ámbito sin pesar sus consecuencias e implicaciones, sin medir suficientemente los resultados que se van generando a través del tiempo, lo cual puede tener –como lo hemos visto tan repetidamente en nuestra región– desastrosas consecuencias. Por ello necesitamos mucha más reflexión. En muchos de los institutos de América Latina se están realizando reflexiones. En instituciones regionales como CEPAL y BID, en universidades y algunos organismos públicos. Pero yo diría que este ejercicio es hoy, en su conjunto, más débil que 20 años atrás. Hay una disminución del esfuerzo por parte de nuestros gobiernos, nuestras universidades, lo que constituye una tendencia a revertir. ¿Cuántos buenos centros se han desmantelado por las escasez de financiamiento o renovación de sus equipos humanos?

* Asesor Regional Principal de CEPAL.

Ricardo Ffrench-Davis / ¿Cómo reformar las reformas…

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Fuera de nuestras fronteras, por otra parte, existe una corriente de reflexión desde los países del norte muy concordante con las inquietudes de América Latina. Autores como Stiglitz, Rodrik, Wiplosz, Krugman, Sachs y Williamson han hecho contribuciones muy sustantivas a la discusión en la región, más allá de la corriente en boga. Sin embargo, ha predominado la moda. Ésta puede ser entendida, parcialmente, a través de lo que John Williamson llamó el Consenso de Washington. Parcialmente, porque en los hechos las reformas han ido mucho más lejos, teniendo un sello ideologizado y contraviniendo algunos de los mismos principios que John Williamson había interpretado en su famoso artículo de 19901 . En la institución en la que yo estoy inserto, la CEPAL, hemos venido desarrollando una profunda y fructífera reflexión sobre la América Latina de los 90, y la América Latina de este nuevo decenio. Parte de ella ha quedado reflejada en el documento Equidad, desarrollo y ciudadanía (CEPAL, 2000), donde se presenta un enfoque integrado, atendiendo a que la economía no es algo aislado de la sociedad, sino que es un instrumento cuya función central es servir a la sociedad, servir a la gente. En cuanto a la reflexión personal, también hemos avanzado en el análisis de los procesos de reformas en América Latina, lo que he vertido en mi libro Macroeconomía, comercio, finanzas: para reformar las reformas en América Latina (Mc Graw-Hill y Macmillan, 1999), donde nos ocupamos del diseño de las reformas, sus problemas y cómo solucionarlos, aplicando un enfoque pragmático, integral y gradualista, con énfasis en los resultados.

Reformas económicas en América Latina ¿Necesitábamos reformas? Indudablemente que sí. La América Latina de 1990, así como los primeros países que echaron a andar sus reformas en los años 70 (Chile, en parte Argentina y Uruguay) necesitaban reformas. Teníamos economías sobreintervenidas, con un sector privado acotado y reglas poco transparentes. La economía necesita un sector privado (entendido no sólo como las empresas sino también compuesto por los trabajadores, las organizaciones sociales, etc.) vigoroso junto con un sector público modernizado, profesionalizado, que trabajen armónicamente. Este enfoque integrado de funcionamiento coordinado de estas dimensiones es esencial para que un país funcione bien y vaya progresando de manera sostenida, sin explosiones, a través del tiempo. ¿Primera vez que América Latina tiene reformas? No. Nuestro continente ha tenido muchas reformas a través del tiempo, pero con distintos signos. En los 60, en muchos casos tuvimos reformas que incluyeron estatizaciones, era en parte la 1

Es el mismo Williamson quien lo destaca en su artículo “Revisión del consenso de Washington”, en Louis Emmerij (ed.), El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, BID, 1998, Washington D.C.

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moda de la época y en muchos casos con fondos del gobierno estadounidense, la Alianza al Progreso. La tonalidad de las reformas actuales, las neoliberales, es su búsqueda por reducir el espacio del sector público. Como lo dije, en muchos casos se justificaba un movimiento en esa dirección, sin embargo, éste ha sido demasiado abrupto e intenso, y falto de realismo: los miles de millones de dólares de privatizaciones en América Latina, las liberalizaciones comerciales, las liberalizaciones financieras, las modificaciones en las cuentas fiscales han implicado cambios muy fuertes. Por ejemplo, en comercio exterior sabemos que ha habido una reducción notable –no eliminación– de las restricciones no arancelarias, como lo reconoce la Organización Mundial de Comercio. Se han registrado cambios en el grueso de los sistemas aduaneros de nuestros países, que han modificado radicalmente el tratamiento de las importaciones. Y en los aranceles –la parte fácil de medir– hemos tenido reducciones muy drásticas: desde mediados de los 80 a mediados de los 90, la media de América Latina pasó de 45 por ciento a un 13 por ciento. Ésa es una reducción en un plazo breve, mucho más fuerte que la reducción de aranceles que hicieron los países desarrollados entre los años 50 y 60, también en un período de diez o quince años. Estas reformas han sido, en general, lineales. Más de lo mismo. Han tendido a moverse siempre en la misma dirección. Y en economía, sabemos que, frecuentemente, el máximo no es el óptimo; hay puntos intermedios, hay velocidades más convenientes que otras y el problema de las modas de implementación de las reformas en los noventa fue siempre esta exigencia de más de lo mismo: luego de llegar a cierto objetivo, se sigue empujando la meta sin preocuparse de las velocidades y de qué está pasando en paralelo con las reformas que son ineludiblemente complementarias. Esto es desconocer que la economía no es una suma de componentes aislados, que un sistema donde el funcionamiento de una parte depende de qué está pasando simultáneamente con las otras. Lo clave, por tanto, es la existencia de un enfoque integrado. La armonía de cómo se van moviendo la reforma comercial, el sistema tributario, el tipo de cambio, la tasa de interés, la innovación tecnológica, el ambiente macroeconómico, las regulaciones de los servicios públicos y la supervisión prudencial del sistema financiero, todos van, cada uno de ellos, afectando el bueno o mal resultado de las otras variables. Por lo tanto, es vital no caminar hacia las reformas per se, sino llevar a cabo las reformas para lograr los objetivos de crecer más y crecer con más equidad. La economía debe estar al servicio de la gente, ahí está el componente de equidad. En un enfoque integrado, la equidad no viene ex post sino que se va metiendo en el sistema productivo, porque en la medida que la gente, las empresas grandes, pero también las pequeñas y medianas saben

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hacer cada día mejor las cosas, se consigue desarrollo económico y social o crecimiento con equidad. Dentro del espíritu del Consenso Washington se buscaba que las reformas tendieran a conducir a precios correctos y que fueran amigables con el mercado. Estos son dos principios muy importantes y que comparto plenamente. Sin embargo, los resultados han ido en la dirección contraria. Por una parte, los precios macroeconómicos claves –el tipo de cambio y la tasa de interés– han tendido a desalinearse, a tomar valores incorrectos (outliers) exhibiendo mucha inestabilidad luego de las reformas en los 90. Esto, por otra parte, es muy poco amigable con el mercado pues somete a una enorme tensión al sector productivo ¿con qué tipo de cambio toma sus decisiones a largo plazo cuando tenemos una montaña rusa de apreciaciones y depreciaciones reales o tenemos repentinamente tasas de interés reales de 5 por ciento y después tenemos tasas de 40 por ciento o 50 por ciento? Las reformas han sido inspiradas por objetivos muy sanos: una economía de mercado con un mejor funcionamiento de las empresas que, consiguientemente, favorezca la generación de empleo productivo y el aumento de la productividad. Esto, a su vez, se reflejaría en un incremento sostenido de los salarios a través del tiempo, en un marco de cierto balance en las relaciones de poder de los distintos sectores de la sociedad, que es un elemento fundamental de la democracia: balance entre las partes, para que no haya unas partes que abusen de las otras partes, en ninguna de las dos direcciones. Pero, como veremos, el resultado se ha desviado mucho de lo ideal. Una evaluación seria –una buena rendición de cuentas, algo que ha estado más bien ausente– contempla tanto los puntos positivos como los negativos. Entre los primeros hay conquistas importantes, como las siguientes: a) En lo comercial ha habido un gran crecimiento de las exportaciones. Esto es un fenómeno generalizado a través de la América Latina de los 90. Los volúmenes exportados han crecido de manera muy sustancial, a una tasa de 9 por ciento en términos reales durante diez años. ¿Cómo sabemos que este resultado es bueno? Primero, comparativamente, este desempeño es notablemente superior a los años 60 y 70, y es algo mejor que en los años 80, que es la época de la crisis de la deuda, donde era muy importante exportar para poder pagar la deuda acumulada en los 70. Segundo, en el mundo las exportaciones crecen más lentamente que en América Latina: el impulso exportador promedio de América Latina fue 50 por ciento más rápido que el aumento de las exportaciones del mundo en la misma época, un hecho muy meritorio. b) Los equilibrios fiscales. En los 80, América Latina exhibió desequilibrios fiscales muy elevados, con países con déficit del orden de 10-17 por ciento del PIB, en

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parte asociados a la crisis de la deuda. En efecto, el servicio de las deudas en un contexto de tipos de cambios necesariamente fuertemente devaluados, las encarecía notablemente. En los 90 se registra un gran cambio en los balances presupuestarios de América Latina, donde varios países aparecen con superávit fiscales durante muchos años, o déficit muy moderados: América Latina, en promedio, cumple con el criterio de Maastrich, con un déficit fiscal menor al 3 por ciento. Éste ha sido un cambio importante, en el sentido que conlleva un reconocimiento de que no es posible gastar lo que no se tiene. Un déficit fiscal muy fuerte por demasiado tiempo no es sostenible, porque implica hacer gastos no financiados, lo que termina por revertirse en contra del país y de las autoridades. c) El control de la inflación. En este sentido, América Latina experimentó una notable mejora con la desaparición de los procesos de hiperinflación de las décadas previas. En efecto, en los años 70 y 80 hubo países con niveles de inflación de 1.000 por ciento o más, anual, lo que es muy destructivo para las empresas y las personas. Tener que estar corriendo en el curso del día para comprar para que no se le desvalorice el dinero, conspira contra el normal desarrollo de la economía, y es un enemigo mortal de la inversión, de la innovación y de la armonía social. En los 90 han desaparecido estos niveles de inflación, dando paso a tasas de inflación de un dígito como predominantes en América Latina. Actualmente, el nivel promedio es de algo menos de 10 por ciento, lo que constituye un avance muy sustancial. d) Menor burocracia. Se observan mejoras en las instituciones, en términos de menos trabas administrativas; de notablemente menores intervenciones microeconómicas. Como anticipábamos, las reformas han adolecido también de graves y reiteradas deficiencias. Para citar algunas: a) El mayor impulso exportador con mucha frecuencia ha sido acompañado de un impulso más grande en las importaciones. Así como en un presupuesto fiscal, el gasto debe ser financiado, las altas importaciones también deben ser financiadas ¿Y cómo se ha financiado lo que no es cubierto por las exportaciones? Con endeudamiento, con flujo de capitales. Hoy no tenemos la deuda de los 70, pero los recursos llegan a través de los flujos de fondos de inversión a las bolsas, los depósitos de moneda extranjera, las colocaciones de diferentes formas de cartera, los mercados derivados, etcétera. Entonces, así han nacido los desequilibrios externos de los noventa. Éstos no surgen por casualidad, sino que responden a la manera de hacer política económica y la manera de reformar el funcionamiento de las economías. La experiencia

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reciente de la región muestra un fuerte crecimiento de los déficit externos y eso ineludiblemente genera vulnerabilidades. América Latina la sufrió en 1995, con la crisis mexicana, y luego en 1998 y 1999 con la crisis asiática. No es teoría, sino la dura realidad que ha afectado a una enorme proporción de la población y de las empresas de nuestros países. Las crisis han sido muy seguidas: hay países que han tenido dos crisis intensas con tres o cuatro años de por medio, lo que significa que no se termina de recuperar de una cuando llega la otra. Esto no es exclusiva mala suerte, sino que responde a los desequilibrios que se han creado como fruto de la manera de hacer política macroeconómica, política comercial, política financiera: los tres ámbitos de los cuales nos preocupamos en nuestro libro sobre cómo Reformar las reformas en América Latina. b) En lo fiscal, si bien hemos logrado presupuestos rebalanceados, frecuentemente se ha hecho con costos asociados a las reducciones generalizadas de gastos. Por ejemplo, hay una insuficiencia de inversión en capital humano. Los sistemas educacionales necesitan mucho reforzamiento en América Latina, y eso requiere de recursos y de eficiencia en su gasto. Lo que vemos, sin embargo, es bajos salarios de los profesores, muy poco esfuerzo en su capacitación y en la renovación de programas de enseñanza. El mundo cambia, los programas se tienen que ir acondicionando persistentemente. Todas estas transformaciones no se van a hacer espontáneamente, no las hace el sector privado, aunque pueda colaborar enormemente en su diseño y concreción. Muchas acciones se pueden descentralizar, pero la conducción tiene que ser por parte de las autoridades políticas de la nación. Tenemos una insuficiencia de gasto, de esfuerzo y de reflexión en ese terreno. En varios países están en marcha reformas, pero lo que necesitamos es sostener o aumentar la velocidad. No se trata de gastar recursos a ciegas, sino de dirigirlos a la mejora de la calidad de nuestros sistemas educacionales y a cubrir la necesidad de mayor capital humano, lo que redundará en un aumento de las posibilidades de crecimiento de nuestras naciones y de alcanzar mayor equidad en el largo plazo. Asimismo, en muchos de nuestros países hay insuficiencia de gastos de infraestructura. Uno puede avanzar en el nivel de descentralización y participación del sector privado, con los sistemas de concesiones. Esto ayuda a aliviar la carga del sector público para que pueda concentrar sus energías en las muchas otras necesidades que hay que cubrir en los países, pero –otra vez– es un proceso que tiene que ser conducido. No funciona descentralizadamente sin una conducción: hay que armonizar toda la tarea de construcción de infraestructura en nuestros países, donde es esencial el complemento de la inversión privada. Cuando miramos la otra parte del presupuesto, la de los ingresos tributarios, vemos que ha habido avances en los noventa, pero que aún son modestos. Es

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imperioso hacer un esfuerzo mucho más intenso para mejorar esta dimensión. Es esencial para la equidad: igual ingreso, igual tributación. Todavía tenemos muchas heterogeneidades, muchos vacíos en nuestros sistemas tributarios, mucha evasión en comparación a las economías desarrolladas. En suma, existen muchas modernizaciones pendientes que necesitan un tratamiento prioritario. Entonces, en la dimensión fiscal necesitamos más reformas con este elemento selectivo, donde se identifiquen las cosas que faltan y se actúe en consecuencia. No podemos limitarnos a pensar que hay que tener equilibrio presupuestario y punto; apuntar a más y más equilibrio presupuestario sin mirar al interior de nuestras necesidades. Es esencial hacer la tarea de invertir bien y para ello es crucial acumular más reflexión. c) El desafío de la equidad. El 2000 tenemos 220 millones de pobres en América Latina: veinte millones más que en 1990. Es decir, no se ha reducido sino que ha crecido la cantidad de pobres. Parte de esto se explica por el ajuste recesivo de 1999. Una de las cosas que hemos fortalecido en los noventa es el conocimiento de cómo las crisis afectan a nuestras sociedades. Hay dos trabajos muy interesantes, uno de Dani Rodrik y otro de Nora Lustig, así como muchos otros que refuerzan el mismo planteamiento de que en cada una de las instancias de crisis financieras hay una intensificación de la pobreza. Las crisis no son neutras entre sectores, afectan a mucha gente y afectan a empresas y personas, a consumidores y productores, pero hay un sesgo regresivo, caen más los que están en los quintiles primero, segundo y tercero en términos de ingreso. La recuperación posterior no es automática sino lenta, lo que deja un importante espacio de pérdida de ingreso y patrimonio para los grupos más pobres, lo que significa una huella por mucho tiempo. Por ejemplo, el salario promedio mexicano el año 1999, es 20 por ciento menor que en 1994. Cinco años después. Ésa es la huella de la crisis del “Tequila” de 1995. Si miramos la Argentina del 2000, veremos que se vio azotada por el shock regresivo de 1995, luego vivió una fase de recuperación que no alcanza a terminar cuando llega el shock del 1998-99. Esto redunda en un reforzamiento del deterioro de la situación social. La pobreza intensa es un símbolo de falta de modernidad, signo de subdesarrollo. Tenemos que hacer lo opuesto. Esto parte por constatar que las crisis financieras tienen estos signos regresivos, y por lo tanto que se precisa reformar la manera de hacer macroeconomía. En el capítulo 7 de Para reformar las reformas, exponemos cómo Chile, entre 1990 y 1995, hizo una eficaz reforma en su manera de hacer macroeconomía y regular los flujos de capitales especulativos. d) Insuficiente inversión y crecimiento. Sin duda, uno de los aspectos donde las reformas exhiben un desempeño más mediocre es en el de la insuficiente

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inversión y, consecuentemente, en el pobre crecimiento. La América Latina de los años 90 invirtió 5 puntos del PIB menos en promedio que en los 70, e invirtió sólo uno punto más que en los 80 (véase el gráfico 1). Uno podría decir “¡fantástico, estamos mejor que en los 80!”, en los 80 crecimos 1,2 por ciento y en los 90 hemos crecido 2,8 por ciento, esto es más del doble, pero los 80 fueron la década perdida, por lo que no es el patrón de comparación que debemos usar. Ése es un error repetido. Muchos de los estudios empíricos de evaluación de las reformas, comparan resultados de los 90 con los 80 y concluyen que las reformas funcionaron bien porque estamos creciendo más, pero ¡la realidad es que estamos creciendo muy poco! 2,8 por ciento es la mitad de lo que América Latina creció por año entre 1950 y 1980 (véase el cuadro 1). Un promedio de buenos y malos años, de 19 países con buenos y malos resultados durante esos 30 años, entrega una tasa de 5,5 por ciento de crecimiento. Es decir, en los 90 estamos a la mitad de aquel camino que no era satisfactorio, donde nadie decía que estábamos felices con la América Latina de 1950 a 1980. Por lo tanto, hay mucho aún que mejorar. Cuadro 1 América Latina: Producto interno bruto, 1970-99 (tasas de crecimiento anual, por ciento)

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay América Latina (19)

1970-80 2,8 8,6 2,5 5,4 6,7 3,9 3,0 5,6

1981-89 -0,7 2,3 3,0 3,7 1,5 -0,7 0,0 1,3

1990 -0,5 -4,4 3,4 3,8 5,2 -5,4 0,6 -0,2

1991-94 8,2 2,8 7,9 4,3 3,7 5,3 5,2 4,2

1995 1996-97 -5,0 6,0 4,2 2,9 10,1 7,1 6,2 2,7 -6,6 6,3 7,7 5,0 -2,1 5,2 0,4 4,4

1998-99 0,4 0,3 1,0 -2,0 4,3 1,9 0,5 1,2

Fuente: Cálculos del autor sobre la base de datos oficiales de CEPAL, en dólares constantes de 1980 para 1970-80, en dólares constantes de 1990 para 1980-97 y en dólares constantes de 1995 para 1998-99.

La clave, como decíamos, es invertir más y mejor. No hay país en el mundo que haya crecido sostenidamente, sin haber invertido adecuadamente. En América Latina, frecuentemente nos hemos dejado engañar con tasas de crecimiento altas

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que son transitorias, pues muchas veces se basan en procesos de recuperación. Es importante aprovechar la recuperación, pero la clave es reactivar de manera que las inversiones que logren que el crecimiento alto sea sostenido después de terminada la reactivación. Una excepción interesante en la América Latina de los 90 es Chile. Entre 1990 y 1998 Chile creció 7,7 por ciento. En 1999 el PIB cayó 1 por ciento por lo que el promedio de la década fue del orden de 6,5 por ciento. Detrás de este aumento sostenido del producto está la mayor inversión. En los años 90 Chile invirtió 10 puntos más del PIB de lo que se invertía durante el gobierno de Pinochet. América Latina, en cambio, invierte 5-6 puntos menos que en los 70 (véase el gráfico 1). Allí está la razón de por qué Chile creció 7 por ciento y América Latina sólo 2,8 por ciento. Gráfico N° 1 América Latina: inversión bruta fija, 1977-1999 (% del PIB) (%) 28,0 25.9 26,0 23.7 24,0 22,0 19.9 20,0

19.2

18,0

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

16,0

Fuente: Sobre datos de CEPAL para 19 países. Cifras escaladas a precios constantes de 1995.

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¿Cómo mejorar el desempeño? La necesidad de reformar las reformas Dada la heterogeneidad de resultados de las reformas económicas, con sus rasgos positivos y negativos, es vital aplicar cambios que tiendan a conservar las características saludables del modelo y a corregir sus errores. En el fondo, se trata de introducir reformas a las reformas. Siguiendo con el caso de Chile, podemos ver que al llegar la democracia, se produjeron estas reformas de las reformas. No hubo destrucción, hubo construcción sobre lo existente y mejoramiento de lo que ya estaba. Reforma tributaria para aumentar el gasto social, reforma laboral para equilibrar el mercado del trabajo y rebalancear el poder entre los sectores de la sociedad. Reformas macroeconómicas para tener una economía más sostenible, que significó ir contra la moda de abrir indiscriminadamente la cuenta de capitales, a través de la regulación y apertura selectiva de los flujos de capitales; perfeccionar la supervisión prudencial del sistema financiero, bastante estricta; aplicación sistemática de un fondo de estabilización del cobre; esfuerzos deliberados para desarrollar el segmento de largo plazo del mercado de capitales, unas políticas cambiaria y monetaria activas, y una política fiscal muy responsable: cada nuevo gasto extra ha tenido su financiamiento efectivo en el presupuesto global. Algunos de los principios de política económica que deben guiar esta búsqueda por un mayor bienestar para la población son los siguientes. a) Evitar precios macroeconómicos incorrectos Un elemento esencial para explicar la inversión son los precios que enfrentan los inversionistas. La tasa de interés, el tipo de cambio, son señales muy importantes para casi todos los sectores de la economía: los exportadores, los que compiten con las importaciones, los que tienen que comprar bienes intermedios, bienes de capital. En América Latina hemos visto que estos precios han mostrado un comportamiento muy inestable: tasas de interés reales de 40-50 por ciento, apreciaciones importantes seguidas de violentas depreciaciones. Es normal que haya variaciones de precios, pero el problema es en qué rangos, para que el agente que toma decisiones de inversión en cierto sector productivo por 5, 10 o 20 años de plazo tenga cierta idea de aquello que va a encontrar cuando su producto salga al mercado. La expectativa de que los precios macroeconómicos y la demanda agregada no estarán demasiado desalineados o desequilibrados. Por eso, es fundamental preocuparse de que estos precios macroeconómicos –que afectan al conjunto de agentes en la economía– sean relativamente estables, y eso depende de variables de política, de cómo se organizan los mercados. Por

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ejemplo, la tasa de interés va a situarse en un nivel mucho más adecuado si tenemos un sistema de regulación prudencial bancaria que garantice un funcionamiento transparente de quién, a quién y cómo se presta. Cuando ese campo está reglamentado satisfactoriamente se constituye un sistema moderno de supervisión prudencial, más cercano a lo existente en Europa y EE.UU., con esquemas estrictos, serios y eficientes, luego de una experiencia acumulada de varias décadas que en América Latina debemos recoger. En esa misma línea es muy influyente el espacio que tengan las autoridades para hacer política monetaria. Si estamos en una economía dolarizada, un sistema a la Argentina, donde el tipo de cambio es fijo, tendremos mucho menos espacio para manejar tasa de interés, que una economía que tenga bandas cambiarias, que permitan una política de tipo de cambio administrado por el banco central, dentro de una banda que evite valores de cotización extremos, que se ajusta de acuerdo a la tendencia de mediano plazo y no según los vaivenes del día a día o las fluctuaciones cíclicas de precios de recursos naturales o de mercados financieros. Por estas razones, resulta clave la elección que hagamos de régimen cambiario. Las opciones que están hoy más en boga se limitan a dos extremos: por un lado, un tipo de cambio fijo o dolarización, que implica renunciar a la moneda nacional y a hacer política cambiaria y monetaria y, por otro lado, un tipo de cambio totalmente libre, que es tremendamente sensible a los flujos de capitales golondrina, de naturaleza muy volátil; el resultado es un tipo de cambio notablemente inestable. Sin embargo, hay que mirar más allá de las modas y encontrar una respuesta pragmática al problema. El tipo de cambio administrado, del que hablábamos recién, es una de ellas. Los países europeos han encontrado fórmulas mejores que los dos extremos. Por un lado, la mayoría de ellos ha aplicado una política de intervención en el mercado cambiario para suavizar las fluctuaciones en el precio de las divisas. Por otra, la constitución de la Unión Monetaria significó la eliminación total de las variaciones entre los precios de las monedas europeas. Si consideramos que el 60 por ciento del comercio de la Unión Europea se efectúa al interior del bloque, podremos ver que con ello se ha limitado la volatilidad del 60 por ciento de sus precios relativos; pero ello no se hizo al comienzo del proceso de integración, sino que al final de un proceso, luego de generar convergencia de los factores que son fuentes de inestabilidad cuando son divergentes. b) La regulación o control de los movimientos de capital América Latina ha sido muy afectada por los shocks financieros. Al revisar la historia de las últimas décadas, nos encontramos con la gran abundancia de

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fondos externos de 1977-81 en todos los países; incluso aquellos países menos modernizados en sus economías tuvieron acceso a los créditos bancarios. Había cien países en desarrollo con acceso amplio a los mercados de créditos bancarios internacionales alrededor de 1980, con la posibilidad de adquirir más recursos que los que eran capaces de absorber eficientemente. Luego vino la escasez de los ochenta, que duró por casi diez años, en que no había –se portara uno bien o mal– financiamiento voluntario. Todo el financiamiento era forzado a través de las negociaciones con el FMI, los comités de los bancos acreedores y los bancos centrales y ministerios de hacienda de nuestros países. En 1991-94 se produjo un resurgimiento de los flujos financieros hacia las economías latinoamericanas. La nueva oleada fue muy significativa como proporción del PIB (similar a la de 1977-81). Esta vez, hubo una composición distinta, mucho más variada, ahora con un segmento muy fuerte de inversiones de cartera o portafolio. En ella, de cada 4 dólares sólo uno correspondió a inversión extranjera directa –de naturaleza irreversible, de largo plazo– mientras la gran mayoría llegó en la forma de inversiones de cartera, más líquida, de corto plazo. Los nuevos capitales permitieron al inicio que las deprimidas economías del continente pudieran reactivarse. Sin embargo, en muchas de ellas, con el transcurso del tiempo, comenzaron a gestarse problemas de vulnerabilidad ante shocks externos, por la vía de permitir excesivos déficit en cuenta corriente, apreciaciones cambiarias y stocks de pasivos externos que se fueron elevando peligrosamente. Cuando llega el efecto tequila, asociado a la crisis de México en 1994-95, muchos países se vieron fuertemente afectados por las vulnerabilidades incubadas en sus economías. Para descubrir en qué medida las políticas seguidas pueden hacer la diferencia, observemos lo sucedido con Chile y México. Ambos países presentaban un aspecto muy similar en 1988-89: ahorraban tasas parecidas de sus PIB, tenían un alto uso de su capacidad productiva (a diferencia de países como Argentina y Perú), y sus economías se encontraban relativamente ordenadas. Sin embargo, al producirse el resurgimiento de los capitales, ambos se diferencian diametralmente en su posición frente a ellos. México adopta el camino de recibir todo, “venga lo que venga“, y, Chile, adopta el camino de decir “no quiero repetir mi historia del año 82“, y por lo tanto desalentó el exceso de fondos de corto plazo y volátiles. Chile, en el año 1982, tuvo la crisis más grande de América Latina. Ya había reformado su economía en los años previos, se habían liberalizado las importaciones, y se había superado el déficit fiscal, manteniendo un superávit por varios años; no obstante, en 1982 su PIB cayó 15 por ciento y el desempleo abierto llegó a 31 por ciento de su fuerza de trabajo, manteniéndose muy alto por varios años, en ausencia de un seguro de desempleo como el que opera en los países euro-

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peos y EE.UU. En Chile, el nuevo régimen democrático asumido en 1990, había aprendido de la historia, y las autoridades estaban conscientes de que cuando el endeudamiento es excesivo, se empieza a inflar la economía, y los precios se van distorsionando. Se sabía que cuando los recursos llegan de improviso, no se dirigen al proceso de inversión porque el inversionista productivo necesita tiempo para identificar proyectos, ver dónde invertir; la inversión es un largo proceso y cualquier productor sabe que necesita más que unas pocas semanas o meses desde el momento en que piensa invertir hasta el término del proceso en que se asoman al mercado las primeras unidades de su producción para su comercialización. Lo que sucede, entonces, es que los nuevos recursos financieros que llegan abruptamente se van al consumo y en particular, al consumo importado. ¿Qué es lo que pasa en estos periodos de grandes entradas de plata? Lo que crece son las importaciones; naturalmente los dólares se gastan en productos importados, no productos nacionales; entonces el país queda con la deuda y sin una capacidad productiva para generar los recursos que le permitan responder a ella. Es decir, se gesta un cuadro de endeudamiento insostenible. El resultado es que, cuando viene el ajuste recesivo, por el cobro de la cuenta, éste es muy doloroso y no se dispone de buenas herramientas para absorberlo bien. Las decisiones más determinantes son las tomadas en los momentos de auge; ahí hay más espacio para actuar, y entonces se puede escoger si nos embarcamos por un sendero sostenible en el tiempo o si vamos a pasar por estas infladas o aceleradas y después afrontar las caídas vertiginosas. Chile escogió en 1990 el camino de evitar las infladas, las distorsiones que provocan los capitales en volumen excesivo y limitar las entradas a lo que era posible absorber eficientemente, sin que el tipo de cambio se apreciase inadecuadamente, ni que la demanda y el consumo aumentasen artificialmente con recursos transitorios.2 En efecto, la demanda debería aumentar sólo por los capitales que estarán permanentemente invertidos en el país, en el aparato productivo, como es el caso de la inversión extranjera directa cuando llega a crear nueva capacidad productiva (no a comprar la existente, que en cuanto a ese acto es sólo una transferencia de una capacidad productiva dada). Los resultados de esa política prudente, pudieron observarse en 1995. La economía chilena creció 10 por ciento, mientras que la mexicana entró en una recesión con una caída del 6 por ciento de su PIB. Con la crisis del tequila, los capitales golondrinas huyeron de América Latina. En ese contexto, el país que era menos dependiente de esos recursos sufrió menos, que fue el caso de Chile. Su bolsa cayó, pero mucho menos que el resto de las economías de la región. Luego de la crisis, hubo una recuperación total de los flujos de capitales hacia la región entre 2

Véase el libro del autor titulado Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en Chile, Dolmen Editores, Santiago, 1999.

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mediados de 1995 y de 1997, para volver a caer fuertemente en 1998. Estas caídas y subidas reflejan lo que sucede con el mundo de las finanzas especulativas y no con el mundo de real, de la producción, que responde a la productividad y las utilidades que la inversión es capaz de generar. Por ejemplo, el índice de precios bursátiles creció 300 por ciento en 1991-94, mientras que los PIB crecieron un 20 por ciento en el mismo período, reflejando que no hay asociación entre estos vaivenes de corto plazo y los cambios en productividad. Si observamos lo que pasó en 1998, veremos que se debió soportar una nueva depresión de los precios bursátiles por la llegada de la crisis asiática. Este desequilibrio se gestó durante el auge de flujos de capitales en 1996-97, cuando de nuevo se repitió el mencionado fenómeno de fuerte ingreso de capitales de corto plazo, atraso de tipos de cambio, burbujas explosivas en la bolsa, y acumulación de pasivos externos volátiles. Lo que estamos presenciando es un mundo en que los movimientos de capitales han venido a afectar muy notablemente precios internos, como los de las bolsas de comercio. La flexibilidad en algunos mercados permite que los recursos entren y salgan el mismo día, generando mucha inestabilidad y un divorcio con lo que ocurre en el mundo real de la empresa. Es preciso estar atentos a estos precios pues sabemos que cuando el mercado perciba que el precio de una acción se aleja demasiado del valor real de la empresa, vendrá una brusca caída en él. Algo similar ocurre con los precios de bienes inmobiliarios, como sucedió en los países asiáticos, como Japón, Tailandia y Corea antes de la crisis de turno. c) Desarrollo sostenido e inversión social Para crecer sostenidamente, lo que se necesita es crear nueva capacidad productiva: mayor cantidad y calidad de capital y de trabajo. En este último sentido hay un papel clave para la educación y la capacitación laboral. Es urgente ampliar la cobertura y calidad de la educación para las generaciones jóvenes, como un modo de dotarlas de mayor capital humano. También, debe haber una preocupación por nivelar su calidad entre los distintos estratos sociales, para evitar la reproducción de la pobreza y entregar una legítima igualdad de oportunidades. La capacitación laboral, asimismo, es otra pieza fundamental para incrementar la productividad. Aquellos trabajadores que ya salieron del sistema educacional y que van a estar cuarenta años en la fuerza de trabajo ya no pueden volver a la primaria; ellos requieren de capacitación durante su vida laboral. Éste es un principio que los europeos han aplicado intensamente en el último medio siglo y que los asiáticos –Corea, Taiwan, etc.– pusieron en práctica muy sistemáticamente durante los 30 años de su espectacular desarrollo. Evidentemente, un esfuerzo eficiente y suficiente requiere ingentes recursos públicos y mucha eficiencia. Un tema con ribetes similares es el de la difusión tecnológica, en particular en las

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PYMEs. En capacitación laboral y en tecnología hay sustanciales externalidades y fallas de mercado, que hemos corregido muy débilmente en nuestros países: ésa es una de las diferencias entre desarrollo y subdesarrollo. Como hemos visto, un espacio de enorme sensibilidad en este campo se abre en los períodos de crisis. Cuando enfrentamos una crisis, las personas de menores recursos económicos tienen menos capacidad de protegerse y, como consecuencia, aumenta la pobreza y tiende a empeorar la distribución del ingreso. Del mismo modo, cuando viene un período de auge, son los grupos de mayores ingresos los que pueden aprovechar mejor los beneficios de la bonanza. Esto plantea una responsabilidad muy fuerte del manejo macroeconómico. La preocupación central de las autoridades debe ser la situación social de la población. El bienestar de la gente es el objetivo último de nuestras políticas y, por ello, hay que hacer los esfuerzos necesarios para que éste vaya aumentando y no se vea súbitamente mermado por los efectos de una política económicamente mal diseñada, como tan frecuentemente ha pasado en América Latina. Es un imperativo ético y también económico el generar mejores condiciones sociales para la población (como superar la pobreza, mejorar la distribución del ingreso, entre muchas otras) que eviten el surgimiento de tensiones y mayor desintegración social al interior de nuestras naciones. El objetivo es lo contrario, pues se trata de participar en la globalización integrándonos internamente y no disgregándonos; queremos hacer nuestra globalización. La integración latinoamericana es uno de esos instrumentos eficaces para avanzar en ese objetivo. Políticas macroeconómicas que generen equilibrios sostenibles en la economía real, y políticas de desarrollo productivo (como las expuestas), consistentes con una mejor distribución de oportunidades y de productividades a través de la sociedad, son vitales para lograr aquel tan esquivo objetivo, cual es el desarrollo económico con equidad.

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La economía de Venezuela al abrirse el nuevo siglo

Intervención

Ferrán Bernardo Ferrán*

En primer lugar quisiera expresar mi agradecimiento al doctor Diego Luis Castellanos, presidente del Banco Central de Venezuela y al doctor Asdrúbal Baptista, editor de la Revista del BCV y demás autoridades de la institución por invitarme a presentar la conferencia del doctor Maza Zavala sobre “La economía de Venezuela al abrirse un nuevo siglo” dentro del ciclo de conferencias sobre la política económica de Venezuela en el contexto de Latinoamérica. La mención de la entrada del nuevo siglo, inevitablemente está ligada con lo que se ha vivido y pensado en el período que lo antecede, sus esperanzas y sus desilusiones. Hay que recordar que en el siglo pasado, después de la Segunda Guerra Mundial, a cuyo resultado contribuyó significativamente el petróleo de Venezuela, se esperaba un acelerado progreso económico de los países en vías de desarrollo, que según algunos, los llevaría a equipararse con los ya adelantados en unos 30 o 50 años, nacieron muchas nuevas teorías sobre el desarrollo, el Banco Mundial que entonces se llamaba Banco de Reconstrucción y Desarrollo, publicaba un manual de desarrollo que indicaba la política y los instrumentos para lograrlo. Sin duda, hubo avances, pero estos avances a lo largo del siglo se hicieron cada vez más lentos; ido el optimismo, se enfrió también el interés en teorías de crecimiento. Cuando surgió de nuevo el interés en estos problemas su tónica era más

* Individuo de Número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas.

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sosegada. Un punto esencial en toda teoría del crecimiento es el problema de los rendimientos decrecientes e inicialmente los modelos implícitamente suponían que el crecimiento se mantendría indefinidamente por medio de la acumulación de capital, una idea que luego fue sustituida por el supuesto del progreso tecnológico, un progreso tecnológico que evitaría los rendimientos decrecientes mediante innovaciones continuas procedentes de las grandes y costosas investigaciones impulsadas por las perspectivas de beneficios monopolísticos. Se asocia el papel de la tecnología al de la ideología, pero hay que darse cuenta que todo el destino económico de Venezuela en el siglo XX fue determinado por un avance tecnológico que transformó un mal en bien: esas manchas negruzcas que se observaban antes en los campos y que impedían su explotación agrícola se tornó en asfalto y petróleo, que desde entonces fue la clave de la historia económica del país del siglo XX. Más recientemente se ha intentado ampliar el concepto de capital para abarcar también el capital humano. Un país que dispone en un momento dado de un capital humano relativamente importante en relación con su capital físico, crecerá más rápidamente, porque el capital físico se puede sustituir más rápidamente que el capital humano. También el hecho de que la adaptación de tecnologías foráneas se facilita por una alta dotación de capital humano. Hacia fines del siglo, el panorama cambiaba, tanto en lo que concierne a la tecnología como a la ideología. El impulso dinámico pasaba de la industria a los servicios. Alguien caracterizó estos cambios en estos términos: “La economía de hoy es fundamentalmente diferente de la de ayer. Crecimos en la edad de la industrialización, ésta se ha ido suplantando por la era de la información. La tierra, los recursos naturales como el petróleo, los minerales y el trabajo de humanos y de máquinas eran los ingredientes con los cuales se creaba riqueza. En la nueva era, la riqueza se produce mediante el conocimiento; conocimiento e información se han vuelto los principales insumos de la producción y sus principales productos. Los activos de capital que se necesitan para crear riqueza hoy en día, no son tierra, trabajo físico, instrumentos, maquinaria y fábricas, sino activos de conocimiento”. Una apreciación probablemente exagerada pero que indica los cambios radicales que estamos atravesando. En la vertiente ideológica aparece la llamada globalización ¿de qué se trata? ¿Representa la globalización mundial un fenómeno que una economista venezolana ve como una repetición de la globalización intra nacional? O como gritaban los manifestantes de Atlanta, ¿de una condena que reduce a los países en vías de desarrollo a ser los barrios bajos de la economía mundial a perpetuidad? En el marco de la globalización, muchos de los conceptos anteriores cambian de significado, ha llamado la atención una reciente adquisición de una empresa nacional

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por parte de una multinacional, lo que no ha llamado tanta atención es la importancia de las transacciones que en esta adquisición se hicieron fuera de Venezuela. Conceptos como inversión nacional e inversión extranjera e incluso el concepto de ahorro nacional, merecen ser repensados. Con respecto a ese mare mágnum que agita a la economía mundial y las reacciones confusas que provocan en las decisiones políticas, se ha citado un dicho chino: “Somos como un pez que ha sido sacado del agua, que se agita desesperadamente dando coletazos para encontrar su camino, para volver al agua”. En estas condiciones, el pez nunca se pregunta a dónde lo llevarán sus coletazos, sólo siente que su situación actual es insoportable y que hay que buscar algo diferente. La moraleja aquí es que hay que tener una política económica, algo que combina la ciencia económica con la política. El peso que se dé a una u otra, difiere según diferentes escuelas de pensamiento, pero además, existe el proceso mediante el cual una recomendación de la ciencia económica se transforma en una medida de política económica. Esto es lo que se ha llamado “los costos de transacción”. Para visualizar lo que son los costos de transacción hay que distinguir entre fijar reglas económicas y ejecutar actos económicos. En ambos casos se presentan conflictos políticos y obstáculos derivados de la historia y este proceso de estrategia abarca muchos participantes que tratan de impactar e influenciar al que va a tomar las decisiones. En esto se fundamenta el postulado según el cual ninguna política debe ser juzgada como ineficiente, a menos que pueda demostrar que en las circunstancias dadas existe una alternativa mejor. Esto implica tomar en cuenta la realidad histórica e interpretar su significado para las circunstancias actuales; esto implica también la necesidad de explorar todas las posibilidades de unir esfuerzos en el marco de la comunidad latinoamericana. Para el economista esto plantea un dilema, hasta qué punto presentar sus conclusiones en forma pura, o sea, en la forma en que se podrían realizar sin tomar en cuenta el entorno político, o sin incluir en sus deducciones consideraciones de política, ¿pero se puede esperar que un economista de talla tenga también la debida experiencia en materia política? En el caso de Venezuela, pasando de consideraciones abstractas a la realidad de nuestro país, tenemos la ventaja de contar con una personalidad, Domingo Felipe Maza Zavala, que responde a los dos enfoques: el economista científico y el erudito político, quien en ambos aspectos nunca ha perdido el contacto con el quehacer diario y las necesidades del pueblo de Venezuela. Para confirmarlo, bastará citar del vasto repertorio de publicaciones del doctor Maza, aquellas que más directamente se refieren a las áreas mencionadas en los costos de transac-

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ción. Allí tenemos el análisis macroecónomico, guía teórica de estudiantes y profesores; allí están los mecanismos de la dependencia que aclara los lados oscuros del subdesarrollo; allí está Vida económica en Hispanoamérica y Angloamérica, que contesta la pregunta acerca de las causas y factores de su diferente evolución; y está su obra más reciente: América 2000, en que ya se encuentra la transición al siglo XXI. Es imposible en el marco de esta presentación dar siquiera un somero resumen de la extensa obra de Maza Zavala; él ha influido profundamente y ha dejado una huella indeleble en el pensamiento de Venezuela en el siglo XX. Y ahora, escuchemos lo que nos dirá acerca del siglo XXI.

La economía de Venezuela al abrirse el nuevo siglo

Maza Zavala

Domingo Maza Zavala*

Planteamiento Inicial Distinguidos amigas y amigos presentes en esta reunión. Cuando el doctor Bernardo Ferrán y yo egresamos de la Facultad de Economía de la Universidad Central, hace ya más de medio siglo, pensábamos, quizás como jóvenes ilusos entonces, que hacía fines de este siglo –digo este siglo, porque tengo una especie de circunstancia cronológica, yo pienso que el siglo XX no ha concluido, sino que concluirá este año, la mayoría de ustedes quizás pensarán que ya estamos en el siglo XXI, de modo que sería interesante el diálogo entre quienes estamos todavía anclados, incluso espiritualmente, en el siglo XX y quienes abrieron ya sus caminos y sus esperanzas al siglo XXI –pero digo que a mitad del siglo XX, cuando egresamos de la Facultad de Economía los jóvenes de entonces pensábamos, aspirábamos, teníamos la esperanza de que al finalizar el siglo este país estuviera claramente en el camino al desarrollo, que los problemas fundamentales que entonces se confrontaban y que se estudiaban estarían en gran parte resueltos de manera exitosa en esta época. Ha pasado medio siglo y estamos aquí todavía tratando de descifrar la perspectiva, tratando de descifrar el futuro que se nos presenta contradictorio, comprometido, incierto y para lo cual, para esa manera de despejar el tiempo del futuro, no tenemos suficientes instrumentos de análisis y no tenemos ni siquiera la aptitud del mago que consulta la bola de cristal para ver cómo allí se reflejan las imágenes de lo que va a venir.

*

Director del Banco Central de Venezuela.

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En este medio siglo transcurrido tantas cosas han cambiado, como dijo el profesor Ferrán: han cambiado aficiones teóricas, han cambiado los horizontes de las políticas, han cambiado los instrumentos de investigación, las propias concepciones con las cuales se trata de entender la realidad han cambiado. Tres o cuatros términos pudieran señalar el transcurso de este tiempo: entonces decíamos crecimiento pero también se decía desarrollo y hemos mantenido la tesis, algunos amigos y yo, de que crecimiento y desarrollo no son términos idénticos. El desarrollo puede contener el crecimiento, lo supone y lo exige; pero no se agota el concepto de desarrollo con la simple mención o tratamiento del crecimiento; pero el propio término desarrollo también ha cambiado, antes decíamos desarrollo económico, haciendo énfasis en lo económico, creyendo que el problema del desarrollo estaba circunscrito al ámbito de la economía; pero ahora entendemos que el problema del desarrollo es integral y abarca todos los planos, todos los espacios de la actividad del hombre en sociedad, que la entera vida social es el objeto del desarrollo. Claro, el factor económico sigue siendo la base y la determinación del proceso social, pero es que el proceso social se ha hecho mucho más complejo, la vida humana se ha hecho mucho más diversificada. El hombre que comienza el siglo XXI y la mujer que comienza el siglo XXI tienen distintas necesidades, distintos valores, distintas maneras de vivir, distintas aspiraciones y también distintos padecimientos que los que tenían los seres humanos hace medio siglo. Este concepto de desarrollo lo han reivindicado las Naciones Unidas cuando hablan del desarrollo humano, para entender que de lo que se trata es del ser humano como tal en toda su dimensión, de la multiplicidad de sus facetas y, que, en consecuencia, se trata del desarrollo del ser humano, sujeto y objeto de toda actividad y de todo proceso; pero ¡estamos tan lejos de alcanzar siquiera el crecimiento económico! Entendemos como crecimiento un proceso de creación continua, progresiva, equilibrada, orgánica, autosostenible y equitativa de la riqueza. Estamos lejos de alcanzar en este país y también en América Latina la meta del crecimiento, y mucho más lejos todavía de la meta del desarrollo, porque ¡cuántos padecimientos, cuántos problemas, cuántos desequilibrios se han planteado y se plantean en nuestro país en este tiempo! No quiero agobiarlos con el rosario de calamidades, de dificultades que este país sufre como una especie de espectro de lo que es actualmente nuestra situación. Simplemente, estamos muy lejos de la ruta y lo que yo planteo es, en grandes temas, cómo reencontrar la ruta. Si es que la hemos perdido o la equivocamos, tenemos que rectificar y tenemos que encontrar nuevos caminos para el desarrollo. Como decíamos ayer en el directorio del Banco Central y como acuñó una frase el doctor Jorge Giordani, ministro de Planificación y Desarrollo: “en lugar de acumulación de riqueza hemos acumulado la angustia”, es una acumulación de angustia en lugar de una acumulación de riqueza lo que tenemos ahora. Hay entonces que superar la angustia.

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Quiero mencionar, para que tengan una visión del curso de mi exposición, los temas que trataré de desarrollar en el tiempo breve que me corresponde. En primer lugar, las cuestiones fundamentales en la economía venezolana del siglo XX; en segundo lugar, las fallas estructurales y funcionales y los límites de crecimiento de la economía petrolera; en tercer lugar, las paradojas de la economía venezolana y de la política económica; en cuarto lugar, el Estado en una economía petrolera; en quinto lugar, como interrogación, ¿ ha cumplido el Estado las funciones que le exigen el carácter de nuestra economía y su proyección histórica? Y para el cierre: la exploración del futuro. No sé si tendré el tiempo para todo esto, pero trataré de abreviar, de sintetizar lo más posible para dar una idea de los alcances de estos temas.

Las cuestiones fundamentales en la economía venezolana del siglo XX Las cuestiones fundamentales de esta economía en este tiempo. De paso diré, dos minutos apenas para ello, que en los últimos 40 años Venezuela ha intentado, ha emprendido dos procesos de cambio institucional. Primero en 1958–59 y la década siguiente, de cambio de un régimen político autoritario a un régimen democrático representativo y junto con este cambio de carácter político, el cambio de la orientación económica, de una economía que requería entonces, como sigue requiriendo, el desarrollo de sus fuentes básicas de producción y empleo (además del petróleo, la agricultura, la minería, la industria manufacturera, los servicios), armados entonces con los medios teóricos, técnicos y analíticos en boga: la sustitución de importaciones, la reforma agraria, la modernización de la agricultura y, más importante todavía, la masificación de la enseñanza, la democratización de los servicios de salud, la formación de lo que se llama el capital humano, término que no admito porque no quiero identificar al factor fundamental de la sociedad que es el ser humano con el concepto de capital; pero se trataba entonces de desarrollar el factor humano a través de la educación, de la salud, de la seguridad social, del mejoramiento del nivel y la calidad de vida. De una u otra forma este cambio institucional se sustentó en una fuente de recursos agotable, extractiva, como es el petróleo. La democracia representativa, débil entonces, pudo sortear sus dificultades en virtud del soporte que significaba la afluencia de los recursos petroleros. Aquí siempre se creyó que la democracia era débil, siempre se estaba buscando la última oportunidad de la democracia en los cambios institucionales, y digo yo, la democracia es un sistema de oportunidades, pero no sólo un sistema de oportunidades sino que es, en sí misma, una oportunidad permanente de cambio, la democracia implica cambio, es dinámica, en desenvolvimiento siempre hacia instancias superiores; no se puede concebir la democracia estancada, estática, sin evolución, porque negaría su propia esencia.

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Por ello, podemos indicar que aquel cambio institucional se agotó y ahora estamos en presencia de la necesidad y de la oportunidad de otro cambio institucional, que entendemos debe ser mucho más profundo, alcanzar muchas más raíces que aquel cambio de hace 40 años. Porque no se trata simplemente de la democratización de la política, no se trata simplemente de la reforma del Estado, se trata de la reforma de la manera de vivir, de ser, de producir en el país, una reforma fundamental que alcanza a la entera estructura de la sociedad y su funcionamiento, al planteamiento de los objetivos del país en esta época y, desde luego, lo que está en la base de todo ello, cómo superar el síndrome del petróleo, cómo superar el complejo del petróleo que nos ha acompañado a lo largo del siglo XX hasta el presente. Por eso sitúo en primer lugar, en cuanto a las cuestiones fundamentales, la transformación de una economía extractiva en una economía reproductiva, todavía estamos en eso. En 1936 se hizo popular la frase, era toda una consigna de: “sembrar el petróleo”, y la cultura económica, política y social se desarrolló en torno a ese objetivo de sembrar el petróleo; hay ahora una controversia, sobre si la siembra del petróleo es una consigna correcta, un norte de la política, una razón de la estrategia o si, por el contrario, debemos transformar la estrategia, ya no de sembrar el petróleo sino de utilizar el petróleo como uno de los factores fundamentales del desarrollo, pero no acentuar el carácter petrolero de la economía sino modificar ese carácter y hacer una integración de la economía petrolera en la economía global del país. Esto tiene que ver con el problema de la vulnerabilidad o volatilidad de esta economía de base petrolera, y, en consecuencia, la búsqueda de la estabilización macroeconómica, el problema de la estabilización; pero no lo entiendo simplemente como la estabilización de los valores nominales de la economía, no simplemente la consecución de los equilibrios convencionales de la economía, sino también como una estabilización de la economía real. La única forma de entender el proceso de estabilización es mediante una interrelación indisoluble, orgánica, entre la economía circulatoria y la economía real. No puede haber una estabilización de la economía venezolana si no hay una estabilización de la economía real. En consecuencia, el problema de la estabilización es mucho más complicado de lo que parece convencionalmente. La vulnerabilidad de la economía venezolana basada en el petróleo es evidente, hemos tenido tantas fluctuaciones, amplias, hacia arriba y hacia abajo. Actualmente tenemos una de esas fluctuaciones que podemos llamar favorables. Tenemos unos relativamente elevados precios del petróleo, tenemos un volumen de producción regulado dentro de los acuerdos de la OPEP; estamos percibiendo ingresos petroleros bastante considerables, pero ¿ por cuanto tiempo? A un auge sigue una caída, esta ha sido la historia en el siglo XX, y los pronósticos más positivos

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son que esta nueva fase de ascenso del petróleo no durará más de 5 años ¿ y después?, ¿ seguiremos siendo una economía petrolera?, ¿ tenemos apenas 5 o 10 años para la transformación de una economía petrolera en una economía realmente integrada, sin que ello signifique que el petróleo deje de tener importancia en esta nueva economía? El otro tema es, en relación con ello, el de la nacionalización de la actividad petrolera. Tenemos ya un cuarto de siglo desde que se tomó la decisión fundamental de reservar al Estado la industria y el comercio de los hidrocarburos, pero podemos plantearnos la cuestión de si efectivamente se ha nacionalizado la actividad petrolera, si la actividad petrolera ha cumplido su papel en este nuevo proceso de la vida venezolana, o se ha quedado simplemente en un cambio de administración, de la administración privada concesionaria a la administración del Estado; pero sigue siendo el comportamiento de la actividad petrolera, en grandes términos, como en los viejos tiempos concesionarios. No se ha integrado la actividad petrolera en la economía y la sociedad venezolana; no se han difundido equitativamente los beneficios de la nacionalización. También, por supuesto, el gran tema: no tenemos un proyecto nacional de desarrollo, no tenemos un norte que concite todas las voluntades, todos los factores, todas las fuerzas, todos los recursos, todas las instancias de la vida nacional hacia la transformación y el desarrollo del país, hasta lograr una sociedad realmente desarrollada, equilibrada, segura, con un porvenir cierto y una autoestima indispensable en estos tiempos en que parece pretenderse que las naciones, que los pueblos se sumerjan en el proceso de globalización, incondicionalmente, perdiendo su identidad, su conciencia, perdiendo la razón de ser de su existencia. Por el contrario, entendemos que el proceso de globalización es una oportunidad para la reafirmación de la conciencia nacional, para la autoestima en el mejor sentido, para afirmar que existen los pueblos como tales; lo que se requiere es la colaboración, la cooperación, el entendimiento pacífico y creativo de los pueblos para lograr un proceso de globalización creativo y no la destrucción de la conciencia popular. Entonces, el proyecto nacional de desarrollo que requerimos debe tener como inspiración, como esencia, la reafirmación del ser venezolano, de la identidad del venezolano, el desarrollo de la sociedad venezolana para Venezuela y para el mundo, el contribuir de esta manera a que la sociedad de los pueblos sea una sociedad pacífica, una sociedad creativa, una sociedad que reafirme los valores fundamentales de los seres humanos. Y entendemos que para que un proyecto nacional de desarrollo exista y funcione se requiere que todas las voluntades de la nación converjan, se coordinen y participen en el proceso.

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No se trata de una tarea exclusiva del Estado, no se trata de una tarea exclusiva de ningún sector de la vida nacional, sino una tarea integral del país. Tiene la sociedad civil, llamada así, el Estado, el sector empresarial, los trabajadores, tienen que integrarse en este proceso para llegar a determinar un proyecto nacional de desarrollo y ejecutarlo con la voluntad, con la continuidad y con la fuerza necesaria para que alcance sus objetivos.

Las fallas estructurales y funcionales y los límites de crecimiento de la economía petrolera En relación con las fallas estructurales en primer lugar debo citar, ya que estamos siempre sumergidos en el petróleo, que la curva de crecimiento a largo plazo de la economía petrolera está próxima a su fin; la curva de crecimiento que conocemos llega a un clímax y comienza la etapa de declinación a largo plazo; pero ¿qué es lo que declina en esta curva de crecimiento del petróleo? Declina la economía petrolera primario–exportadora; no declina la actividad petrolera como tal, declina la forma de manejar y aprovechar, de explotar el petróleo, y si esta curva de crecimiento debe prolongarse en una nueva fase hay necesidad de transformar la economía primario–exportadora petrolera en una economía integral, en la cual el petróleo participe como tal; pero todo conduce en la presente situación al objetivo de acentuar el carácter petrolero primario de la economía, aumentar el potencial de reservas y de producción para seguir vendiendo productos primarios cuyos precios y cuya demanda han demostrado ser extremadamente volátiles; entonces ¿por qué acentuar ese carácter primario exportador de la economía en lugar de transformarlo? No quiere decir que no sigamos produciendo petróleo; pero el petróleo debe servir como instrumento de la industrialización del país, conectándose con otras fuentes de recursos como la minería, la hidroelectricidad, la industria de transformación y construir un núcleo de crecimiento que sería precisamente el elemento fundamental de un nuevo proceso de la economía. No se trata sencillamente de “sembrar el petróleo”, de crear una economía alternativa sino de que vamos a crear una economía alternativa al servicio de la sociedad, al servicio de la nación. Desde luego, planteamos otra vez el tema de que una economía de esta índole, la que nos proponemos, una economía equilibrada, productiva, orgánica, autosostenible, en su primera fase de crecimiento tiene que ser protegida, no según el concepto tradicional de protección, proteger todo por todo sin condiciones, esa etapa de la política proteccionista ha sido superada; pero se puede mantener la tesis justa de que puede protegerse un núcleo productivo que tenga potencialidades de crecimiento, que sea capaz de llegar a obtener en tiempo prudencial necesario ventajas comparativas y competitivas que le permitan seguir creciendo y desarrollándose por su propia fuerza, un nuevo concep-

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to del proteccionismo para crear precisamente la base de sustentación de una economía competitiva abierta interna y externamente. Entre las fallas estructurales, está la heterogeneidad tecnoestructural, la no integración interna de la economía, la economía no está internamente integrada, hay profundos vacíos entre uno y otro sector, profundas brechas de productividad, de generación de ingresos, de participación en la formación del producto: entre la industria petrolera y la agricultura para el mercado interno hay un margen considerable, y entre la industria petrolera y la minería hay otro margen considerable, y la industria manufactura está en una situación intermedia; hay una heterogeneidad de situaciones, de tecnologías, de comportamientos empresariales, de coeficientes de productividad, de capacidad de crecimiento que hacen complejo el problema de llegar a una estructura integrada, una estructura orgánicamente sostenible y capaz de desarrollarse por su propia dinámica. Otro problema, es la dependencia de la economía privada y de la sociedad civil con respecto al Estado. Se reclama por parte de los voceros de las instituciones representativas del empresariado libertad económica y autonomía; la libertad económica se conquista y la autonomía se ejerce, pero nuestro empresariado en lo fundamental depende del Estado, está pendiente de lo que el Estado haga o deje de hacer, todo llega por las vertientes del Estado, lo bueno y lo malo, y en consecuencia, hay necesidad de un desarrollo autónomo del sector privado empresarial, que debe emerger de su propio seno, no por imposición externa. Lo mismo digo de la sociedad civil. Nuestra sociedad civil tiene que desarrollarse, tomar iniciativas; no esperar que el Estado le facilite los medios, los subsidios, las oportunidades, sino tiene que desarrollarse por sus propias fuerzas y llegar a ser un factor fundamental. Digo esto porque la idea que sostengo es que el sistema que puede prevalecer en Venezuela, el modelo, como se llamaría, para que Venezuela pudiera superar sus dificultades, sus problemas y abrirse la ruta al desarrollo, es mediante la concertación, la cooperación, la participación o como quiera llamársele, entre los tres factores: Estado, mercado y sociedad civil. El mercado por sí solo no es capaz de resolver los problemas fundamentales ni de la economía ni de la sociedad. Como se ha demostrado con creces en todo el mundo, incluso el mundo llamado desarrollado, los problemas fundamentales del empleo, de la pobreza, de la desigualdad socioeconómica, incluso problemas relativos a la estabilidad del desarrollo, no se han resuelto ni siquiera en el plano de las economías desarrolladas, mucho menos en el plano de las economías que no han logrado el desarrollo. Al mercado hay que desarrollarlo, hay que abrirle caminos para que efectivamente cumpla sus funciones. Pero ¿cómo hacer con una sociedad subdesarrollada, con un mercado subdesarrollado y, si extremamos

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la consideración, con un Estado subdesarrollado? Subdesarrollado en términos estructurales, aunque sobredimensionado, sobregirado, hipertrofiado en términos de su organización, de sus funciones, de los recursos que maneja y de la poca eficacia con que estos recursos son aplicados a las actividades públicas. De modo que el problema se complica, porque no se trata de que el Estado sea líder de un proceso de cambio, sino que el Estado tiene que autotransformarse, tiene que hacerse a sí mismo capaz de ese liderazgo. Pero también tienen que surgir los liderazgos de la economía privada, de los trabajadores, de la sociedad civil, porque es posible, y es muy controvertible, por supuesto, la afirmación, de que uno de los aspectos actuales de las crisis es lo menguado del liderazgo, es la insuficiencia cualitativa del liderazgo. Tuvimos en el pasado, evidentemente, líderes, pléyades de líderes, siguiendo, utilizado la analogía con la teoría de Schumpeter, sobre las innovaciones. Los innovadores vinieron por ondas, por grupos, por bandadas y no dejaron, al parecer, sucesores capaces de seguir su ruta. Entonces, yo creo que hay necesidad de que se fortalezca, de que surja un nuevo liderazgo en el país: liderazgo social, liderazgo económico, liderazgo laboral, liderazgo cultural. Hay necesidad de eso y creo que es una de las fallas de nuestro país en este momento. Bueno, tantos problemas y tan poco tiempo. La ruptura de la proporcionalidad necesaria entre la economía circulatoria y la economía real. Como en todo el mundo, la economía circulatoria se ha sobreextendido y la economía real ha quedado rezagada con respecto a la economía circulatoria. Esta economía circulatoria está a punto de llegar a ser una economía virtual, y la economía real sigue a la zaga; en Venezuela, particularmente, se notó esta ruptura de la proporcionalidad entre ambos planos de la economía, precisamente durante el auge petrolero de los años 70, en que se observó cómo las variables monetarias, fiscales, financieras, comerciales y cambiarias del país, se multiplicaron, en tanto que la tasa de crecimiento económico quedó rezagada y pronto sobrevino una declinación. Y esa ruptura de entonces se ha mantenido, no se ha logrado restablecer la proporcionalidad entre la economía circulatoria, que sigue sobreextendida y, por cierto, muy ineficiente, y la economía real que sigue bastante retrasada, encogida como base de sustentación. Por ello también hay que citar la deformación del proceso de acumulación, particularmente evidente en estos últimos años, ya que buena parte de la acumulación ha sido acumulación financiera en el exterior, extroversión de la capacidad de financiamiento generada por el petróleo. Una inmensa fortuna para un pequeño país, suficiente para que éste pudiera estar en condiciones inmejorables desde todo punto de vista; pero los capitales han salido y ¿cuándo podrán regresar, cómo podrán regresar, qué hay que hacer para que esos capitales, que siguen siendo capitales de residentes en gran parte, pue-

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dan retornar al país y contribuir a esta nueva instancia u oportunidad que se nos brinda en el proceso de desarrollo?

Las paradojas de la economía venezolana y de la política económica A grandes rasgos señalaré algunas de las evidentes paradojas de nuestra economía y de la política económica. He mencionado y comentado la coexistencia del enclave petrolero y la economía interior; con alguna frecuencia se ha puesto de manifiesto el contrasentido de que la actividad petrolera está en auge en tanto que las otras actividades sufren recesión; ha ocurrido también, aunque con menos frecuencia, que la economía interna registra cifras positivas en cuanto al PBI, mientras que el sector petrolero acusa una moderada declinación. Al efecto, es conveniente advertir que un auge real petrolero depende más de la actividad física de exploración, explotación, refinación y conservación del potencial productivo que del alza de los precios del petróleo, como ha ocurrido los dos últimos años. En el mismo orden de ideas hay que observar que los mayores precios del petróleo determinan –con un volumen constante de producción– ingresos más elevados en divisas y en contribuciones fiscales; pero ello no se manifiesta, en el corto plazo, en una reactivación de la economía interna. En este sentido se observa una ampliación de la acumulación monetaria, pero sin correspondencia con la acumulación real que continúa deprimida, ni en el mejoramiento de la situación socioeconómica de la mayoría que padece una verdadera desacumulación en el concepto de desarrollo humano. También mencioné anteriormente la falta de proporcionalidad –o deficiente relación proporcional– entre la economía circulatoria (liquidez monetaria, mecanismos de mercado, gasto público, salida de divisas) y la economía real (producción, inversión, consumo, empleo, crecimiento); esta relación proporcional se quebrantó entre 1974 y 1978 con la afluencia extraordinaria de ingresos petroleros y la ausencia de políticas efectivas y eficaces para canalizar esa vertiente a los fines del crecimiento y el desarrollo social; desde entonces no se ha restablecido una relación adecuada entre los dos planos macroeconómicos de referencia. Otra paradoja conexa con la que señalo es la coincidencia entre la afluencia fiscal petrolera y el aumento del endeudamiento externo, que equivale a girar contra el futuro de la actividad petrolera. En este orden de ideas cabe mencionar la coexistencia entre una economía petrolera estructuralmente fuerte y el debilitamiento persistente del bolívar. En el pasado, hasta fines de la década de los 50 nuestra moneda era estable y sólida y dejó de serlo precisamente cuando el Estado adquiere el dominio directo de la actividad petrolera, en la década de los 70, lo cual no significa que este cambio estructural sea responsable de aquella contradicción.

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En el trasfondo de los hechos examinados someramente se evidencia un proceso de devaluación del bolívar que, en lugar de contribuir al fomento de actividades productivas para el mercado interno y para la exportación, ha resultado en el desencadenamiento del impulso inflacionario, la distribución más regresiva del ingreso, y la creciente insuficiencia del Estado para cumplir sus funciones administrativas, sociales y económicas. En circunstancias propicias una devaluación oportuna y racionalmente administrada puede favorecer la competitividad del país, mejorar la balanza comercial y ajustar el movimiento de capitales al interés del país. Esas circunstancias no han existido plenamente en Venezuela y las políticas públicas no han sido eficaces para crearlas. Por último debo indicar la coincidencia negativa entre el cambio de dimensiones de nuestra economía –más en términos nominales que reales, como he dicho– y el aumento de la vulnerabilidad de ésta ante fluctuaciones exógenas vinculadas al petróleo y el financiamiento externo.

El Estado en una economía petrolera A grandes rasgos me referiré a lo que el Estado debe hacer en Venezuela considerada como una economía petrolera: en primer lugar, recuperar el costo real de la explotación petrolera primaria. Es un concepto que vale la pena mencionar, porque frecuentemente lo que se toma en consideración en cuanto a la actividad petrolera es el costo de extraer, de procesar y de vender petróleo, pero yo estoy hablando del costo real para el país de extraer petróleo. ¿Qué significa el costo real? Este costo significa la mengua, la declinación, el agotamiento progresivo de la riqueza del subsuelo, que consiste en petróleo; el país sufre una merma en su patrimonio natural cada vez que se extrae un barril de petróleo y por ello la necesidad de reponer este costo, que es precisamente cómo hacer para que ese barril de petróleo sirva al proceso de la creación de una economía integrada. Las compañías concesionarias, por cierto, tenían a su manera, una forma de amortizar el costo real: la concesión duraba 40 años, ellos cargaban una tasa extraordinaria de amortización dependiente de tres factores: las reservas probables del área cubierta por la concesión, el ritmo anual de extracción de petróleo y el tiempo de la concesión; estos tres factores determinaban para ellos esa tasa de agotamiento; pero yo planteé muchas veces la tesis, y conmigo algunos amigos, de que quien debía reponer ese costo era el Estado venezolano, porque sufría la mengua de su patrimonio natural irrecuperable; pero seguimos con la mentalidad concesionaria según la cual el Estado no pondera ese costo: cuánto cuesta, en términos de pérdida de patrimonio real, la extracción de petróleo.

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Otra función del Estado consiste en reducir la vulnerabilidad o volatilidad de la economía venezolana mediante una estabilización macroeconómica integral como la que he procurado mencionar en lo anterior. Estructurar un sistema de finanzas públicas que contemple fuentes equilibradas de ingreso fiscal. Hay que hacer referencia a lo que trae la nueva Constitución de la República, que por primera vez recoge el concepto que hemos mantenido durante tantos años, de que el ingreso fiscal petrolero no es un ingreso ordinario, ya que para obtenerlo se agota progresivamente su fuente de producción; en consecuencia, ese ingreso petrolero fiscal debe tener un tratamiento especial como ingreso capitalizable y hay dos formas de capitalización, por supuesto: la capitalización física real y la capitalización que llamamos social o humana, esta última, en educación, salud, seguridad, calidad de vida, etc. En consecuencia el sistema nuevo de las finanzas públicas, si es que llega a plasmarse, tendrá que tener en cuenta estas características y buscar fuentes ordinarias de ingreso fiscal en la capacidad contributiva interna; pero hay que desarrollar esta capacidad, lo cual naturalmente determina el problema de crear capacidad productiva, de desarrollar capacidad productiva para que efectivamente el sistema de las finanzas públicas descanse en una base orgánica y no en una base transitoria en el largo plazo, en todo caso, como es el ingreso fiscal petrolero. Propiciar la mejor distribución de los beneficios que el petróleo proporciona mediante la maximización del dividendo social, esto que llamamos la acumulación en el hombre o el desarrollo social, puede ser tomado como la expresión de un dividendo social: la sociedad venezolana reclama un dividendo de la actividad petrolera, dividendo que consiste en lo que se le debe retribuir por concepto de mejoramiento y expansión del plantel educativo, del plantel de salud, del plantel de seguridad social y de la calidad de vida tomada en su conjunto. Dividendo social muy mal distribuido por cierto, porque debería procederse a una distribución equitativa del dividendo social y no una concentración de los beneficios que el petróleo ha reportado en una minoría y en cambio la mayoría social está sumergida en la pobreza. Es ya un lugar común decir que en Venezuela la pobreza agobia a las cuatro quintas partes de la población y la minoría rica se hace cada vez más rica y más pequeña y concentra la mayor proporción del ingreso nacional y se beneficia en mayor proporción de este dividendo social. El Estado tiene que autotransformarse, como he dicho, para cumplir eficiente y eficazmente las funciones que le reclama el proceso de transformación, liberarse del complejo del petróleo; crear una conciencia pública de servicio, crear una conciencia de contribución al desarrollo de la sociedad, crear una conciencia de transformación del país y de desarrollo de la identidad del venezolano. Estimo que el Estado no ha cumplido en una proporción considerable estas exigentes funciones que una economía petrolera le señala.

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¿Ha cumplido el Estado las funciones que le exigen el carácter de nuestra economía y su proyección histórica? Debemos plantearnos la cuestión siguiente: ¿Ha cumplido el Estado las funciones que le exigen el carácter de nuestra economía y su proyección histórica? Desde luego, el Estado, ente abstracto superior, permanente en tanto que los poderes públicos han sido ejercidos a través del tiempo por personas y movimientos políticos de diferente orientación, ha sido escenario de políticas y acciones en prosecución del objetivo del crecimiento económico y del bienestar social. Las deficiencias, insuficiencias, desviaciones e imperfecciones de tales políticas y las correspondientes acciones se han manifestado en el retardo, la deformación y la crisis del crecimiento, y de los múltiples padecimientos de la población, numéricamente expandida y socioeconómicamente fragmentada. El propio Estado, como he señalado, ha sufrido hipertrofia, inorganicidad, rezago con respecto a la evolución necesaria y posible. Por ello es explicable, aunque no justificable, el parcial incumplimiento de las funciones mencionadas. Trataré de dar algunos ejemplos al respecto. En primer lugar, no se ha logrado la integración interna real de la economía que la coloque en situación de suficiencia productiva y competitiva, para lo cual es indispensable la incorporación orgánica de la actividad petrolera a las restantes actividades. En este sentido, la reserva al Estado de la industria y el comercio de los hidrocarburos, vigentes desde 1976, no se ha convertido en dominio nacional de la actividad petrolera, es decir, no ha ocurrido una auténtica nacionalización y, en buena medida, persisten las características de enclave que han sido mencionadas. En segundo lugar, la economía sigue siendo inestable, vulnerable, fragmentada y débil. Hay que advertir que la estabilización macroeconómica, en mi opinión, no se reduce al ámbito circulatorio ni se manifiesta exclusivamente en la estabilidad de los precios, sino que debe responder a un equilibrio general sostenido, fundamentado tanto en variables reales como en las de índole nominal y social, de tal manera que se tenga un sistema económico/social en funcionamiento estable y capaz de superar coyunturas y contingencias adversas, y mantenerse en la ruta al desarrollo. En tercer lugar, no se ha establecido un subsistema equilibrado de finanzas públicas que descanse en fuentes ordinarias de ingresos, una distribución justa de la carga tributaria y una tendencia firme al equilibrio de las magnitudes fiscales, con elevado componente de gasto social de desarrollo y mecanismos favorables a la distribución progresiva del ingreso. El excedente petrolero debe ser considerado como ingreso extraordinario, asimilable a un fondo de capital, y asignable a la acumulación económica real y a la acumulación humana y social. En verdad se han hecho esfuerzos notables en este sentido y la reciente Constitución de la

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República (1999) contempla disposiciones orientadas a la reforma fiscal y financiera del Estado, con elementos de estabilización y promoción como el Fondo de Estabilización Macroeconómica. El desarrollo humano es una concepción avanzada e integral del progreso social más allá de lo puramente económico. Pudiera fijarse como objetivo general, en una estrategia de largo plazo, como norte de la acción del Estado, el desarrollo humano del país y, concreto, proponerse una ubicación –en el orden de los indicadores de las Naciones Unidas– entre 20 y 30 en el conjunto de países considerados al efecto. Para ello hay que propiciar la autotransformación del Estado y la coordinación de su acción con la sociedad civil. No basta con generar riqueza material; hay que convertirla cabalmente en mejoramiento de la gente, en elevación de las condiciones de vida del pueblo y en soberanía nacional. En relación con lo anterior, el Estado debe hacerse líder institucional de un proyecto nacional de desarrollo, dentro de un sistema funcional de relaciones que integre al propio Estado con el sector económico privado, el laboral y la sociedad civil. La preeminencia del Estado en los hechos debe evolucionar a la función de liderazgo, de conductor del proceso de cambio y transformación que el país exige y que ha comenzado.

La exploración del futuro La exploración del futuro: he hablado algo de eso. Aquí estamos actualmente en un proceso de transición, ¿transición hacia dónde y cómo? Muy pocas definiciones, si es que las hay, pueden servir para responder a este planteamiento; nos estamos transformando, estamos en una etapa de transición, en una etapa de cambio; cambian las instituciones, van a cambiar las autoridades del Estado, pero todo ello para qué, ¿cuál es el norte de este cambio? Necesitamos un proyecto nacional de desarrollo, necesitamos una conciencia de las posibilidades, oportunidades y necesidades del país; necesitamos crearnos de verdad un lugar en el mundo de hoy; necesitamos participar en el proceso que conmueve a la totalidad de la humanidad en ese tiempo, de eso que nos habló el profesor Bernardo Ferrán. Necesitamos para ello reafirmar nuestra posición, pero crear una posición también. No podemos participar en ese proceso mundial de cambio, si no cambiamos nosotros, o nos cambian. Nos globalizan. Para que no nos globalicen, necesitamos reafirmar nuestras propias posibilidades y oportunidades y hacer frente a los desafíos del desarrollo. Enorme tarea para una transición. Pero una transición es siempre un riesgo, porque existe el riesgo de frustración, existe el riesgo de deformación, existe el riesgo de fracaso. No toda transición que ha sufrido el país ha sido exitosa. A lo mejor, dentro de veinte o veinticinco años se

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estará hablando de la necesidad de otra transformación, de otro cambio, de otro modelo. Eso de cambiar los modelos es ya una práctica histórica. Eso de dividir la historia es otra práctica. En este país hemos dividido la historia varias veces. Dividimos la historia el año 1936, según Mariano Picón Salas –no estoy de acuerdo con él– cuando surgió, a la muerte de la dictadura de Gómez, la posibilidad de un desarrollo democrático, de modernizar al país, de abrirnos al mundo que se transformaba. Luego tuvimos otra oportunidad, otra manera de romper el hilo de la historia, si es que es posible romperlo, para reanudarlo el año 1958. Ahora, haciendo el balance de los 40 años, se dice: “Hemos perdido 40 años”. Yo no estoy de acuerdo. Algo hemos logrado en cuarenta años. Algo ha quedado de este proceso cumplido en las últimas cuatro décadas. No todo ha sido bueno, pero tampoco todo ha sido malo. El país de hoy es muy diferente del país que existía en 1958. Hay una dinámica, buena o mala, incompleta, insuficiente, contradictoria, pero hay una dinámica: una dinámica de la vida nacional. Y, dentro de veinticinco o treinta años se dirá: “bueno, tenemos necesidad de otro proceso de cambio, porque ha fracasado este que iniciamos a las puertas del siglo XXI”. Por eso, para evitar el riesgo de frustración, de fracaso o de deformación, hay que precisar el norte, las orientaciones, la búsqueda, la razón de ser de este proceso de cambio, y abreviar la transición y entrar de lleno en el camino al futuro, superadas las incógnitas actuales, la incertidumbre actual, las contradictorias expectativas del presente; abrir caminos a una nueva situación. El proyecto nacional de desarrollo está planteado como necesidad, como posibilidad y como oportunidad. Bueno, diré para finalizar, tres cosas: primero, hablando de los cambios de términos, la economía clásica surgió como economía política. La economía es política, haciendo énfasis en lo político, porque se trata del arte de la política, indisoluble, con el arte de lo económico, Es que todo proceso económico está imbricado en un proceso político y todo proceso político, está imbricado en un proceso económico. No hay manera de entender los procesos sociales sino mediante esta síntesis entre la economía y la política. La economía política fue cuestionada como tal y entonces se inventaron términos como la teoría económica, la ciencia económica y la economía pura, y ahora estamos volviendo a la economía política, porque se entendió esto de la indisoluble vinculación entre la política y la economía; pero queremos añadirle una nueva connotación, la de lo social, que no es simplemente la economía política, sino que se trata también de lo social. Hay tres vertientes de esta disciplina del conocimiento que queremos reivindicar: la vertiente económica, la vertiente política y la vertiente social, y podemos hablar entonces de una economía política social. Debemos construir un modelo propio de desarrollo, con base en nuestra experiencia histórica, de las características naturales y adquiridas del país, de nuestros

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recursos, posibilidades, necesidades y aspiraciones. Somos modestos, no pretendemos ser una potencia mayor, sino un país desarrollado mediano, independiente dentro de la interdependencia mundial, soberano en el concierto cooperativo de las naciones, próspero con equidad socioeconómica, con justa autoestima y plena conciencia de identidad. Este modelo es posible; no se trata de autarquía, ni de originalidad, porque poco hay que inventar en estos aspectos, lo que hay es que aprender de los fracasos, de los contratiempos y de la propia realidad. Así, no se procura un modelo utópico o no viable, sino un modelo funcional, aunque la utopía –como otras veces he dicho– es la prefiguración del futuro, el deber ser, la razón de la lucha por la transformación del presente. El desarrollo es un paradigma a la par que un proceso: es la realización de la posibilidad de alcanzar la cima. En este sentido, debemos tener nuestro paradigma, sin burdas imitaciones, sin complejos ni de superioridad ni de inferioridad. Un paradigma concreto y deseable es el desarrollo humano, en la versión de las Naciones Unidas: desarrollar la base material de la sociedad para levantar sobre ella una estructura superior del orden ético, estético, cultural, la liberación de la necesidad de subsistir para poder existir plenamente. Por último expondré la razón de la competitividad, estamos en la era de la competitividad, pero la competitividad es un problema –a mi juicio– en gran parte macroeconómico. No es la competitividad de cada empresa en particular, ni es un problema exclusivo de empresas, es que un país es competitivo, enteramente, el Estado tiene que ser un Estado competitivo, la sociedad competitiva, el país competitivo. ¿Cómo se puede entender la competitividad aislada de una empresa si el país no es competitivo? No es competitivo en el sentido de que no tiene potencialidad, de que no tiene organicidad, de que no tiene una manera de ser para superarse y para progresar. En Venezuela, por cierto, existe esa paradoja. Hablé de las paradojas y pasé por alto esta paradoja, pero esta paradoja existe. La actividad petrolera es una actividad competitiva, pues nos asomamos al mercado mundial y tenemos éxito supuestamente en vender petróleo y en venderlo a buen precio. Entonces podemos decir que en Venezuela existe una actividad competitiva fundamental que no nos exonera de ser competitivos en el resto. Hay necesidad de llenar la brecha de la competitividad entre la actividad petrolera y las otras actividades posibles, las otras actividades promisorias que tenemos que desarrollar, y para ello tiene la competitividad del petróleo que servirnos, no para imitar lo que el petróleo ha sido o cómo ha sido, sino para apoyarnos en los recursos del petróleo para lograr esa otra competitividad integral de que estamos urgidos para poder incorporarnos con éxito al proceso de mundialización que actualmente tiene lugar.

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La globalización es un reto, un acicate. Podemos interpretarla como oportunidad, pero lejos de la subordinación o la sumisión, o la ciega resignación de lo inevitable. Existe actualmente la contradicción de tendencias en el mundo: la que trata de maximizar la dominación de los países ricos y de las megacorporaciones para una mayor concentración del poder; y la de los pueblos que procuran su desarrollo independiente como partícipes de una sociedad mundial libre, solidaria, pacífica, equitativa. En la lucha por la afirmación de esta tendencia hay que estrechar los nexos de la integración latinoamericana y caribeña, el fortalecimiento de un bloque multilateral capaz de relacionarse favorablemente con otros bloques, para el intercambio igual, para la aproximación al ideal de un mundo sin exclusiones ni discriminaciones, un mundo del hombre y de la mujer en armonía y libertad. Muchas Gracias.

Preguntas y respuestas Preguntas y respuestas

Moderador: Bernardo Ferrán*

Moderador De acuerdo con lo pautado se abre el lapso para formularle preguntas al doctor Maza Zavala y para que él luego las responda; vamos a utilizar esta tarde el mecanismo que esta mañana pusimos en práctica de manera que el doctor Maza Zavala va a recibir las preguntas y las responderá en un lapso de unos 20 minutos a partir del momento cuando las reciba todas. Las escriben en las hojas que se han entregado y esas hojas luego se reciben y vienen ante el conferencista. El doctor Maza Zavala procede a responderles las preguntas que le han sido formuladas.

Dr. Domingo F. Maza Zavala ¿Cómo se entiende la nacionalización del petróleo? Para los que sustentan la tesis que vamos a comentar el petróleo no estará nacionalizado hasta que no sea propiedad directa de los venezolanos; mientras se mantenga como propiedad del Estado y no de los particulares no podemos hablar, dicen esos exponentes, de la nacionalización del petróleo. Uno se plantea lo siguiente: si le diéramos a cada venezolano una cuota parte del valor de capital de la actividad petrolera ¿podríamos resolver los problemas de la comunidad venezolana?, ¿o se agotaría rápidamente la situación de cada uno de los venezolanos que reciba su cuota parte? ¿Cómo asegurar la continuidad de esa posesión individual del petróleo? Va de

* Individuo de número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas.

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anécdota: cuando el doctor Gustavo Machado, ilustre dirigente del Partido Comunista Venezolano, ya fallecido, estaba en la Cámara de Diputados y hablaba de la necesidad de una mejor distribución del ingreso y la riqueza, alguien le dijo: “bueno, doctor Machado y usted que es un hombre rico, que nació rico, oligarca, ¿por qué no comienza usted por distribuir su riqueza?” Respondió: “bueno, como no, estamos de acuerdo, ¿en cuánto estima Ud. mi riqueza? (como cincuenta millones de bolívares)” muy bien, (entonces éramos cinco millones de venezolanos) le corresponde a cada uno diez bolívares, aquí tiene diputado su parte” y sacó un billete de diez y se lo entregó. Algo semejante sería la nacionalización petrolera ¿verdad? Con el riesgo, claro se puede evitar mediante cierto condicionamiento, pero siempre existe el riesgo de que esas acciones de PDVSA que se repartirían per cápita fueran a parar a las manos de los verdaderamente interesados en el negocio del petróleo, que son las transnacionales, lo mismo que pasó con la Electricidad de Caracas, una de las empresas tradicionales venezolanas, símbolo del capitalismo vernáculo, que una transnacional de la energía compró, acción por acción, la mayoría determinante de la empresa; así sería en el caso del petróleo, las transnacionales del petróleo comprarían, si no hubiera restricciones al respecto, las acciones de PDVSA y entonces volveríamos a la etapa anterior en que las concesionarias serían las que explotaran a su real saber y entender el petróleo. ¡Ah! Nos dirían, pero bueno, es que el Estado venezolano percibiría los impuestos provenientes de la actividad petrolera; bueno, muy bien, les digo yo, pero tuvimos una experiencia muy negativa al respecto de la evasión fiscal por parte de las concesionarias: ¿cómo el Estado venezolano si no participa directamente del negocio petrolero, si no va al mercado petrolero, si no confronta los costos y los precios puede en verdad controlar fiscalmente a las transnacionales, si no tiene capacidad para controlar al pequeño y mediano contribuyente venezolano, cómo va a tener capacidad para controlar realmente a las transnacionales del petróleo? Por otra parte, desde luego más fundamental, el petróleo no es cualquier actividad, el petróleo es una actividad básica en el país, no solamente porque proporciona recursos fiscales y cambiarios para que el país pueda funcionar a la manera actual, sino porque envuelve la potencialidad de transformación de la economía; no, no vamos a dejar de ser una economía petrolera, aquí dice: ¿podemos llegar a ser una economía no petrolera? No se trata de transformar una economía petrolera en una economía no petrolera o de desarrollar un sector no petrolero de la economía, se trata de desarrollar una economía en la cual el petróleo tenga su participación, tenga su función muy importante. Otra cuestión actual muy importante, también en el campo del petróleo, es lo que se plantea la gente. La gente se plantea varias cosas, en primer lugar, hablando de

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paradojas ¿cómo es posible que estemos recibiendo tan altos ingresos petroleros y tengamos tantas necesidades insatisfechas, las escuelas, los hospitales, la infraestructura deteriorada, los bajos ingresos, el desempleo en proporciones importantes, la pobreza, y sin embargo estamos percibiendo elevados ingresos petroleros y seguiremos percibiendo elevados ingresos petroleros? La gente se pregunta dónde están esos ingresos, por qué la capacidad del Fisco no se ha revelado como más eficaz en este tiempo del auge petrolero, por qué el Fisco continúa teniendo déficit a pesar de los ingresos del petróleo y por qué –y aquí otra vez la cuestión fundamental– buena parte de los recursos del petróleo deben ser represados en un Fondo de Estabilización Macroeconómica para evitar en lo posible o suavizar los efectos de las fluctuaciones del ingreso petrolero que nos hacen vulnerables a esta inestabilidad. La paradoja también es que estando el petróleo a precios tan altos, la actividad física petrolera está deprimida, hay desempleo en los campos petroleros, en las actividades petroleras; ha habido cierta paralización en la exploración, en la extracción, en la refinación del petróleo, por eso es que el producto real petrolero paradójicamente se ha contraído, el año pasado se contrajo en 8 por ciento y este año, en lo que va de año todavía está en un proceso de recesión la actividad petrolera, porque en la etapa primaria en que está sumergida y no se ha emancipado de ella requiere de producción, requiere que se produzca petróleo físicamente, porque produciendo petróleo naturalmente fluyen ingresos para producir petróleo y se hacen inversiones para expandir la capacidad de producción de petróleo y eso es lo que mueve a la actividad petrolera o lo que podría moverla; acentuar, como digo yo, en los términos de la situación actual, la actividad petrolera aplicando los propios recursos que los altos ingresos generan. Ustedes hablan de un problema que es bastante contradictorio, ¿verdad? Aquí también se ha planteado, a propósito de esta pregunta que tengo aquí adelante, que no existe política económica en el país. Que el gobierno actual carece de una política económica y que administra y gobierna, y que actúa casuísticamente, día a día, y que los imperativos de la política electoral y de la política–política, le han limitado la posibilidad de ocuparse del problema económico, de que, por esa razón, la economía está cada vez más deprimida y no hay lugar, en el corto plazo, para una recuperación. El gobierno ha respondido, en verdad; hay una política económica. No solamente hay una política económica escrita, que la hay, porque hay un plan elaborado por Cordiplan, valga la redundancia, para los dos años de 1999–2000, con proyecciones al 2001, que técnicamente está bien diseñado, pero que nadie conoce. Entonces, una de las fallas del gobierno en la política económica es que no la comunica. El gran comunicador, por supuesto, es el propio presidente de la Re-

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pública; pero, aparte de él no hay un mecanismo eficiente, continuo, de comunicación de lo que el gobierno hace o no hace o de lo que se propone hacer. Porque ¿qué hacemos con tener un documento básico de la política, de hacer algo en el sentido de la política, en las decisiones del gobierno, si no son interpretadas, si no son acogidas por la comunidad? Y la comunidad se forma expectativas contradictorias con respecto a lo que el gobierno está haciendo y dice: ¿para qué hace el gobierno esto?, ¿por qué no hace el gobierno esto? Entonces, la política económica no es simplemente un documento, sino una manera de entenderse con la sociedad. Una manera de incorporar a la sociedad, a todos los sectores de la vida nacional al ejercicio de la política. La política económica no es cuestión exclusiva del gobierno, ni puede serlo. La política económica tiene que ser una política del país, ni siquiera del Estado sino del país, que el país entienda para qué se hacen las cosas, por qué se hacen y cómo se hacen. Y esto es lo que falla precisamente. Aparte, por supuesto, que hay que reconocer que los imperativos de la política diaria, actualmente de la política electoral, de cierta manera reducen el espacio del gobierno y los movimientos políticos y otros sectores de la vida del país, ocupados prioritariamente en la cuestión política electoral, para la cuestión económica. Aquí hay una pregunta relativa al propio Banco Central. Una de las cosas que se plantean actualmente con mucha insistencia es que el Banco Central carece de autonomía, que el Banco Central está siendo una especie de apéndice del Gobierno, está perdiendo cada vez más independencia y que, en consecuencia, no está en la órbita de cumplir a cabalidad las funciones que le son propias en cuanto a la política monetaria y la política cambiaria, y su papel de consejero del Gobierno y de otros poderes públicos. En particular se dice que se está tratando de politizar al personal del Instituto, es decir, que este personal, en lugar de ser escogido por su capacidad, por su idoneidad, por su contribución al mejor cumplimiento de los fines del Instituto, se escoge en virtud de sus connotaciones o posiciones políticas. Categóricamente no es cierto. La estructura humana del Banco Central se ha formado a través de los años, se ha mantenido y desarrollado a través de los años, y se ha convertido en una estructura coherente, capaz de prestar buen servicio, capaz de contribuir al cumplimiento de los fines del Instituto de la mejor manera. Que haya cambios en el personal, eso es normal en cualquier institución, entran y salen, es una corriente humana de entrada y de salida; pero en lo fundamental, una de las tradiciones y de los valores de este Instituto es su estabilidad, la estabilidad del personal. Aquí hay gente que tiene 10, 15, 30 años en el servicio del Banco Central y están allí, y todos quieren contribuir de la mejor manera a que el Banco cumpla sus objetivos. Formamos una comunidad.

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Toda institución para tener éxito tiene que tener la conciencia solidaria de comunidad. Las fricciones internas pueden ser superadas por los propios procedimientos internos del Instituto. Siempre habrá fricciones, pero siempre existe la posibilidad de superarlas. Esto es todo lo que hay. No es un apéndice del Gobierno el Banco Central. Cuando la política fiscal ha sido expansiva, que frecuentemente lo ha sido o que por lo general lo ha sido, el Banco Central ha sido contractivo en su política monetaria, precisamente para compensar en el plano macroeconómico los efectos de excedente de liquidez que genera la actividad fiscal. Hay necesidad de una coordinación, por supuesto, entre el Estado y el Banco Central, entre el Gobierno y el Banco Central, porque somos parte de un mismo Estado y perseguimos o debemos perseguir los mismos objetivos de estabilización, de condiciones propicias para el crecimiento y el desarrollo. Esto es lo que se llama una coordinación, pero no una subordinación, no una dependencia del Instituto con respecto al Gobierno, sino esto, la convergencia en objetivos, en propósitos, en medios y en vías para alcanzar esos objetivos. Vamos a ver qué otra pregunta podemos contestar, la composición de la sociedad venezolana. Bueno, esta es otra cuestión fundamental que se plantea no sólo en la sociedad venezolana sino en todas las sociedades. Las sociedades son plurales, no son homogéneas, son heterogéneas, tanto en intereses, en posiciones, en actitudes, como en valores, que se presenta el problema de cómo armonizar esas diferencias, cómo hacer que la sociedad sea un ente que tenga la posibilidad de funcionar para cumplir el interés de ella y no el interés de una particular sección de la sociedad o de grupos determinados. Cuando se habla de proyecto nacional de desarrollo, debemos hacer énfasis en lo nacional, porque los planes de la nación que hemos tenido no son planes de la nación, sino en el nombre y en el tapete. Para ser planes de la nación tienen que reflejar los intereses de la nación. Para que una sociedad pueda integrarse se requiere que haya un elemento integrador, que no puede ser otro que el interés común, evidente y objetivo de la sociedad, porque ese interés está por encima de los intereses particulares de sus diferentes componentes o grupos, y que para poder llegar a eso, a ese estado de conciencia social, se requiere que cada grupo esté en disposición y tenga voluntad de limitar sus propias ambiciones y aspiraciones e intereses, de deponer su sectarismo para llegar a esa decisión común. Las contradicciones y la política. Bueno, es difícil, siempre existirán las contradicciones, pero la política debería elevarse en el rango para llegar a ser un elemento solucionador de contradicciones. Si no es capaz de solucionar contradicciones, entonces la política no tiene éxito, o no se hace política para la sociedad, sino para un sector de la sociedad. Por eso cuando hablamos de un proyecto nacional entendemos que es un proyecto en el cual todos estamos comprometidos, que

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cada uno se compromete con lo que tiene y como lo tiene, cada uno aporta lo suyo y siempre habrá la propensión a concentrar en sí las posibilidades y oportunidades que se ofrecen. Entonces la política, la alta política tiene que ser el arte de conjugar, castigar y premiar, pero conjugar las diferencias que pueden existir y tienen que existir en el seno de una sociedad que aspira a ser una sociedad integrada. Es lo correcto, por supuesto. ¿Hay escasez de recursos humanos? Otra palabra que no me gusta mucho es la de recursos humanos, porque da la idea de que se asimilan a los medios de producción producidos, a los recursos naturales y cualquier otro de los elementos de producción, y el hombre es el factor fundamental del proceso. El hombre no puede ser un recurso, él es el factor fundamental del proceso. Se ordena el proceso en función del hombre y lo ordena el hombre para el hombre. En consecuencia, en lugar de recursos humanos, ¿por qué no decimos factor humano o capacidad humana o aptitud humana que de eso se trata? Decimos que no tenemos recursos humanos, vamos a utilizar la expresión habitual en ciencia y tecnología, y no es cierto. ¿Cuántos talentos, llamados así, talentos, cuántas personas profesionales que han adquirido conocimientos muy valiosos dentro y fuera del país, están siendo desperdiciados, no están utilizados en sus especializaciones? ¿Cuántos profesionales he visto yo haciendo de taxistas: ingenieros, abogados, médicos, contadores, economistas, auditores haciendo de taxistas o de buhoneros? Y muchos se han ido del país. Los jóvenes tienen la ambición, por supuesto deformada, de irse del país a ver si encuentran oportunidades en el exterior, y cuando tienen la oportunidad de formarse o aumentar su formación en el exterior, la mayoría de ellos se queda allá, porque las condiciones de trabajo, las condiciones de remuneración, porque el ambiente, porque la estima allá están en su mejor forma y no aquí. ¿Qué estímulos tiene aquí un hombre de ciencia, realmente hombre de ciencia? Porque aquí se estimulan muchos otros valores, que es justo estimarlos: un deportista, un artista, un escritor, que es justo estimarlos como valores nacionales, pero ¿cuándo se estima aquí un hombre de ciencia, las realizaciones de una investigación científica? Hay necesidad de crear un ambiente favorable a la estima de los investigadores científicos y tecnológicos. Hay necesidad de elevar de rango la carrera científica y las carreras tecnológicas y hay necesidad de tener una política para ello, para formar y para utilizar estas aptitudes o capacidades que se forman a través de la ciencia y la tecnología. Bueno, ningún país puede avanzar si no es capaz de generar ese factor. El doctor Ferrán hizo mucho énfasis en que el conocimiento y la información en su mayor nivel son los factores indispensables para avanzar en el mundo de hoy y mucho más en el de mañana. Quien no posea la capacidad de generar y de utilizar conocimientos (y que por eso son desarrollados los países que lo son), quien no tenga esa capacidad está afuera del concurso, fuera del camino que conduce a la superación.

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Cualquiera que sea el modelo de desarrollo que se adopte, el conocimiento, la información en sus rangos superiores, la aplicación del saber, al quehacer y al ser, tiene que ser lo fundamental en una sociedad que tenga aspiraciones a llegar, no digo a la cumbre, sino a la plenitud de sus posibilidades. Entonces, es verdad, estamos a mucho camino por andar en cuanto a esto de ampliar nuestra capacidad, de hacer ciencia y tecnología; pero, más importante aún, de aprovechar creativamente esa capacidad que se crea y no desperdiciarla y no permitir que se fugue y que beneficie a otras economías, a otras sociedades. En esta otra pregunta se advierte la asimetría con que enfrenta Venezuela la globalización, lo que impone un obstáculo a un proceso de desarrollo nacional que no admite demora. La cuestión que se plantea es si habrá tiempo para desarrollar una economía donde las ventajas competitivas deban constituirse a partir de unas ventajas educativas muy lejos de alcanzar en el presente. Al respecto he dicho en mi exposición que debemos reforzar la tendencia a una globalización participativa, solidaria, propicia al desarrollo de todos los países. El tiempo para este desarrollo no es simplemente el índicado por la cronología, sino el que podamos aprovechar con nuestra acción continua y transformadora. El conocimiento, cuyas bases son la educación integral y la capacidad para investigar, debe ser un bien común, accesible a todas las naciones y difundible sin trabas de dominación. Gran parte de los esfuerzos que se hagan en Venezuela y de los recursos que se apliquen deben concentrarse en el desarrollo humano, en salud, educación, seguridad, capacidad creativa y aptitudes para vivir. Este es el camino a la libertad. Una respuesta para una pregunta última: ¿por qué la dicotomía entre economía real y economía circulatoria? Esta dicotomía existe a escala mundial y es una tendencia contemporánea inconveniente. La economía circulatoria se convierte cada vez más en cibereconomía, en economía virtual, en tráfico electrónico y se ha dado en llamar nueva economía. En Venezuela observamos la extensión no siempre orgánica del sistema financiero, que registra una rentabilidad apreciable, mientras que la producción de bienes y de servicios productivos está rezagada. Como dice quien formuló la pregunta, hay necesidad de coordinar y armonizar, mediante políticas públicas macroeconómicas adecuadas, esos dos planos de la actividad económica, de tal manera que la potencialidad financiera y monetaria que tiene el país se canalice a la inversión productiva, a la generación de riqueza y empleo y no a la especulación estéril y, por lo general, desestabilizadora.

Mesa redonda

Primera mesa redonda

La política económica en Venezuela: una visión de conjunto

Presentación

Rodríguez Oswaldo Rodríguez*

Vamos a continuar hoy con el Encuentro sobre política económica en Venezuela. El primer tema por discutir esta mañana es: “La política económica en Venezuela: una visión de conjunto”; los ponentes para esta primera sesión serán los doctores Efraín Velázquez y Néstor Castro Barrios. El profesor Velázquez es egresado de la Universidad Católica Andrés Bello y tiene doctorado de la Universidad de Northwestern en Estados Unidos; se ha desempeñado como asesor económico en el Banco Mundial y también en principales empresas privadas venezolanas; actualmente es profesor de economía en la Escuela de Posgrado de la Universidad Católica Andrés Bello. El profesor Castro Barrios es economista egresado de la Universidad del Zulia con posgrado en desarrollo económico en la Universidad de Chile, es actualmente docente de la Universidad del Zulia y ha sido director, entre otras cosas, del Centro Interamericano de Desarrollo Regional. Antes de darle la palabra a tan distinguidos ponentes quisiera ubicarnos en lo que se va a tratar en estas primeras horas de la mañana. Quería recordarles que a pesar de los vientos alentadores que hemos visto en el primer trimestre del año 2000 con una reactivación económica franca, una caída permanente –que ya tiene un año– de la tasa de inflación, no podemos olvidarnos de los últimos 20 años en los cuales la economía venezolana ha mostrado signos de deterioro de largo plazo. Es así como hemos observado durante estos últimos 20 años un aumento en la tasa de desempleo, como mencionaba Asdrúbal Baptista ayer, una caída

* Miembro del Consejo Editorial de la Revista BCV.

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permanente en la tasa de inversión, así como una caída en los salarios reales; resolver esta situación cuasi estructural es un reto para los gestores de política del presente y esquemáticamente podemos hablar de políticas de largo plazo y políticas de corto plazo. Entre las políticas económicas de largo plazo, ayer se mencionaban algunas fundamentales como las destinadas a la generación permanente de capital, a la formación de capital de una forma permanente y continua tanto en lo que se refiere al capital físico como al capital humano. Igualmente de importancia son los cambios estructurales institucionales que se realicen con visión también de largo alcance. En el corto plazo como medidas para la consecución de estos objetivos de largo alcance tenemos toda esta paleta de políticas económicas referentes a lo fiscal, a lo monetario, a lo cambiario. Quería recordar que es en estas políticas de coyuntura donde existe actualmente un gran debate sobre el cual queremos profundizar en este encuentro; en el caso de la política monetaria, por ejemplo, hoy nos preguntamos, si ha sido sabia la eliminación total de los TEM, si es que realmente los TEM los podemos sustituir como instrumentos de política monetaria con los DPN. En el caso de la política cambiaria tenemos la pregunta permanente de si debemos flexibilizar más el tipo de cambio o si el actual sistema de bandas con intervención, es el mejor instrumento. En el caso de la política comercial, el profesor Maza Zavala, por ejemplo, mencionaba ayer la conveniencia, según su criterio, de un proteccionismo selectivo. Todas estas cosas están en el tapete, en el debate y sobre ellos nuestros ponentes nos van a decir algo seguramente muy significativo.

La política económica en Venezuela: una visión de conjunto

Velázquez Efraín Velázquez*

Primero que nada, doy las gracias al Banco Central de Venezuela por esta oportunidad que me dan para presentar algunas ideas sobre lo que yo pienso puede ser relevante para Venezuela en la actualidad y para el diseño de la política económica en adelante. Al mismo tiempo, quisiera felicitar a la revista del Banco Central, y en especial a su editor, por diseñar una reunión que trate de discutir estos aspectos tan importantes para Venezuela. Es esta una presentación que, de acuerdo a como la he diseñado, no intitulo “política económica” directamente, sino que la llamo “tendencias económicas de Venezuela”, ya que lo que trato de analizar es no sólo el diseño de política económica que podemos estar presenciando hoy, sino la idea de que quizás hoy estamos observando la profundización de una tendencia que veníamos viendo durante la década pasada. En consecuencia, lo que vamos a ver aquí estará referido no sólo a lo que podemos estar observando o analizando hoy, sino a las tendencias que vienen ocurriendo en la economía venezolana desde hace unos años. Quiero advertirles que, con la única excepción de un cuadro que ustedes verán –producto de una investigación que hacemos en la oficina–, toda la información adicional que aquí tienen, pueden obtenerla en los informes publicados por el Banco Central. La manera como está estructurada esta presentación es estableciendo inicialmente lo que sería un objetivo macroeconómico, de modo que todos los comentarios que hagamos van a estar referidos a alcanzar ese objetivo; es decir, cuando emitamos alguna opinión sobre algo que consideramos puede estarse moviendo en * Consultor privado. Profesor de la UCAB.

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una dirección inapropiada, ello estará referido directamente a un objetivo macro, hacia el cual debemos tender. Debido a que “política económica” es un término amplio e incluye demasiadas facetas del análisis económico, lo que he tratado de hacer en el análisis es separar los aspectos relevantes, viéndolos primero por el lado de la oferta y luego por el lado de la demanda. Del lado de la oferta, vamos a ver qué es lo que puede estar pasando en términos de la estructura productiva y de la estructura ocupacional del país, y luego haremos unos comentarios sobre productividad e ingreso real. Una vez analizado lo anterior, del lado de la demanda tendríamos que entrar por la parte del gasto: qué es lo que puede estar ocurriendo en la estrategia fiscal, en la estructura de financiamiento fiscal y en la estrategia monetaria que ha seguido el país en la última década; dentro de este contexto, cuál es el rol del sector privado, qué es lo que está ocurriendo en ese sector, podrá o no el sector privado aparecer como un participante importante en el proceso de estabilización. Finalmente, lo que nos quedaría por hacer son unos breves comentarios sobre el comportamiento de los precios, los que incluirán en esencia el desenvolvimiento de la inflación, de las tasas de interés y del tipo de cambio. Una vez definido ese cuadro general, haremos algunas acotaciones sobre lo que nosotros percibimos de la estrategia económica actual y sobre lo que podríamos anticipar de mantenerse la misma tendencia. Para empezar los comentarios que tenemos que hacer, tendríamos que definir inicialmente un marco y ese marco sería el objetivo macroeconómico. El objetivo de la estrategia económica de cualquier país debería estar atado a la búsqueda de un crecimiento sostenido y equitativo, en un contexto de estabilidad inflacionaria. Si tratamos de ver un poco lo que ha sucedido en Venezuela en los últimos diez años, tenemos en el Cuadro 1 tres columnas, donde aparecen los años, el crecimiento del producto y la inflación; además, en la última línea se tiene el promedio de la década. Lo que el cuadro dice, en esencia, es que el desempeño económico promedio durante la década de los noventa1 fue pobre: crecimiento del producto de 1,9 por ciento e inflación promedio de 46,5 por ciento; evidentemente que los resultados macroeconómicos alcanzados durante la década, viéndolos en términos de bienestar social, no son para sentirnos orgullosos; es decir, bajo crecimiento con altos niveles de inflación. ¿Qué puede estar ocurriendo detrás de todo esto? Si vemos esas cifras, ellas son las cifras que analizamos continuamente y que reflejan resultados obviamente insatisfactorios desde el punto de vista económico. Pero, si tratamos de bajar y 1

Toda la información que veremos, referida fundamentalmente al período comprendido entre el año 1990 y el año 1999, proviene de fuentes oficiales, tal como lo mencionamos al principio.

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profundizar un poco más en el nivel de análisis, entonces tendremos que hurgar un poco en lo que ha estado pasando en la estructura productiva (Cuadro 2). En primer lugar, podemos ver que lo que ha pasado en la década con relación al producto petrolero y no petrolero es que la participación del producto petrolero va creciendo en el tiempo y, por tanto, la participación del producto no petrolero va decreciendo. El hecho de que el producto petrolero haya estado creciendo más rápidamente que el producto no petrolero nos da posibilidades de hacer otro tipo de cosas en términos de diseño de políticas; pero vamos a dejar esa discusión para luego. Al ver la estructura no petrolera en el Cuadro 3, notamos que –al establecer una relación entre el producto transable no petrolero y el no transable– el no transable está creciendo más rápido que el transable no petrolero; es decir, los servicios crecen más rápidamente que la manufactura, eso es en esencia lo que hay allí. ¿Qué está pasando? Trataremos de ir un poco más abajo, con la ayuda del Cuadro 42. Acuérdense que en el cuadro anterior habíamos visto que manufactura está creciendo menos rápido que servicios y lo que queremos ver ahora es qué es lo que está pasando en manufactura. En el Cuadro 4 se toma en cuenta y se trata de analizar estados financieros auditados de diez empresas manufactureras venezolanas, de las más importantes, y comprende cuatro sectores industriales: incluye alimentos, metalmecánica, autopartes, pulpa y papel. ¿Qué es lo que estamos viendo aquí? En primer lugar, es de notar que este cuadro está hecho para los últimos tres años, 1997, 98 y 99, con información de balances auditados por empresas internacionales de auditoría; en consecuencia, la información que allí está debería ser cierta. Yo creo que este cuadro nos envía dos mensajes muy interesantes. Uno, que la utilización de materias primas nacionales está cayendo en el tiempo, siendo sustituidas por materias primas importadas. Entonces, en términos de estrategia económica de mediano plazo y pensando hacia delante, creo que es éste un desarrollo inapropiado y lo que nos muestra es un efecto típico de la sobrevaluación: hay una sustitución de materias primas nacionales por importadas. El segundo elemento importante es el referido a la utilización de mano de obra. Nótese que el Cuadro 4 está calculado en términos porcentuales, o sea, que lo que estamos viendo son las modificaciones en la estructura de costos de producción. ¿Qué es lo que ha estado ocurriendo? Que los costos de mano de obra, referidos a salarios directamente o a provisiones en carga sociales, están aumen-

2

Este cuadro es el único de esta presentación cuya información no proviene del Banco Central. Este cuadro –que analiza la estructura de costos de la industria manufacturera– se origina en una investigación específica que estamos realizando en el escritorio.

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tando, de 12 por ciento a casi 20 por ciento de los costos; es decir, que el costo de la mano de obra es muchísimo más importante ahora de lo que era hace dos o tres años. Si tomamos en cuenta que está planteada una nueva modificación del salario mínimo y que ello afectará la escala salarial, evidentemente que esa proporción debería aumentar aún un poco. ¿Qué es lo que estamos viendo? Hay una sustitución de materias primas nacionales por importadas y la participación de los costos de mano de obra está aumentando en el tiempo; en consecuencia, allí viene una recomposición o una modificación en la estructura de los costos de producción. Los incrementos en costos de manos de obra que estamos viendo en los años 1997, 98 y 99, están referidos básicamente al 97–98: es la modificación de la Ley del Trabajo, donde se establece un cambio en los cálculos de antigüedad de los trabajadores, al pasar de 30 a 60 días. En cuanto al incremento que vemos del 98 al 99, se trata de la publicación en septiembre de 1998, de un decreto de bono alimentario que representaba 40 por ciento del salario mínimo. Estas son las razones de los incrementos. El otro punto que es muy importante en el Cuadro 4 es el referente a los gastos de fabricación, y en los gastos de fabricación nos detendremos en el rubro de servicios (tercera línea dentro de los gastos de fabricación). Los servicios están incrementando su participación porcentual, y ello en una economía en recesión, donde la demanda de servicios debería estar cayendo. Lo que esto nos está diciendo es que el mecanismo de ajuste de las tarifas de servicios públicos va más rápido que el resto de los precios de la economía; de allí que porcentualmente estén creciendo los servicios dentro de los costos de producción. ¿Qué incluye “servicios”? Incluye teléfono, electricidad y gas, siendo este último una de los insumos más importantes dentro del sector industrial. Entonces, hemos visto que dentro de la estructura productiva no petrolera los servicios crecen más rápido que la manufactura; y dentro de la propia manufactura están ocurriendo modificaciones muy importantes en la estructura de costos de producción de la industria: se está sustituyendo la utilización de materias primas, el costo relativo de los servicios y de la mano de obra está aumentando y en consecuencia, ¿cuál es el mecanismo de ajuste que tiene la manufactura en este esquema? Simplemente, disminuir la utilización de aquel insumo que está siendo cada vez más costoso, en este caso la mano de obra. En el Cuadro 5 la estructura ocupacional está calculada en términos de proporción de la población económicamente activa. Lo que allí vemos sería el resultado de lo visto anteriormente. Notamos en primer término que la participación del sector público va cayendo relativamente, lo cual es cierto dado que el número de

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trabajadores dentro del sector público se ha mantenido constante durante la década, en comparación con una masa trabajadora en aumento. En la parte del cuadro correspondiente al sector privado, observamos que el empleo u ocupación en el sector formal ha estado cayendo progresivamente y, evidentemente, que la ocupación en el sector informal ha estado aumentando. Pero si tratamos de ver un poco lo que ha ocurrido desde el año 1994 en adelante, notaremos que la ocupación en el sector informal se ha mantenido relativamente constante y que lo que ha empezado a ocurrir es que el desempleo abierto empieza a ser la variable de ajuste. En efecto, ¿qué es lo que veíamos a principios de la década? Pues que todo el problema en el sector no petrolero estaba referido directamente –tenía como variable de ajuste– al comportamiento de la ocupación en el sector informal. Lo que pareciera estar ocurriendo ahora es que hasta el sector informal está saturado y que, en consecuencia, la única variable de ajuste dentro del sistema pasa a ser el desempleo abierto. El esquema analizado nos habla de un cambio en la estructura de costos de producción de la industria manufacturera en los últimos años y parecería que en un esquema tal como el planteado, esa tendencia podría continuar. ¿Qué ocurre en términos de productividad e ingreso real? (Cuadro 6). Empecemos por separar la productividad en el sector petrolero y tratemos de ver lo que sucede con la productividad en el sector transable no petrolero y en el no transable. ¿Qué es lo que vemos allí como tendencia del año 1991 al año 1998? Evidentemente, que la productividad ha estado cayendo progresivamente. ¿Qué significan las caídas de productividad? Al fin de cuentas, lo que ellas implican son costos medios de producción más altos, problemas en la utilización de la mano de obra, todo ello referido a la inflación. Como manifestación de lo anterior, lo que vemos en consecuencia es que el ingreso real ha estado cayendo, medido en bolívares de 1984. Entonces, estamos presenciando una modificación en la estructura de producción, donde la parte no petrolera está perdiendo participación relativa, y dentro de esa parte no petrolera lo más afectado es la manufactura, es decir, la parte transable no petrolera. En un esquema como ese, adicionalmente, hay caídas de productividad y del ingreso real. ¿Qué podemos sacar como conclusión en lo referente a la oferta? Hay una disminución relativa del producto no petrolero, hay una mejoría relativa del producto no transable, hay un aumento del desempleo abierto y hay una caída en productividad y en ingreso real. Al final, cuando analicemos la parte de los precios, el elemento de productividad tiene que estar allí. Cuando tratamos de ver la parte de la demanda –la parte del gasto interno de la economía–, tendríamos que dividirla en dos secciones, referentes al rol del sector

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público y al rol del sector privado. El rol del sector público lo estaremos refiriendo al comportamiento de las políticas fiscal y monetaria, para luego anexarle el comportamiento del sector privado. Primeramente veremos lo que ha estado ocurriendo en términos de política fiscal en la gestión financiera del Gobierno Central (Cuadro 7). Si tratamos de analizar un poco lo que ha ocurrido en la década en materia fiscal, fijándonos en los resultados globales, lo que vemos es que hay períodos de superávit y períodos de déficit, lo que puede ser una situación normal en cualquier país. Si preferimos ver un promedio, encontramos que el déficit promedio del Gobierno Central en la década de los noventa –última columna y última fila del Cuadro 7– está sobre dos puntos del Producto, lo cual puede ser financiable. Lo que yo voy a hacer ahora es jugar un poco con estos números –información que aparece en los informes del Banco Central– y tratar de ver qué me pueden decir, si es que me pueden decir algo. ¿Qué trato de hacer aquí? En el Cuadro 8 lo que yo trato es de jugar un poco con el cuadro anterior, para sacar de los ingresos del sector público todos aquellos eventos que no son recurrentes, todos aquellos eventos que ocurrieron en un momento, me resolvieron problemas fiscales, pero no son recurrentes o no pueden ser recurrentes en el tiempo. ¿Qué incluye eso?: Devaluaciones, aumentos inesperados de precios del petróleo, aumento del precio de la gasolina o ingreso por privatizaciones. Lo que quiero saber es cuál es el problema estructural que allí hay, si es que hay alguno; eso es lo que quiero tratar de entender. ¿Por qué es eso importante para mí? Porque lo que nosotros tratamos de entender en el escritorio –acuérdense que mi trabajo es esencialmente ser asesor de empresas multinacionales y de empresas locales grandes– es dónde están los problemas estructurales del país y si tenemos que anticiparnos a algún problema estructural. Si nosotros hacemos dicho ajuste a la información fiscal, evidentemente que el déficit fiscal aumenta, pasando de 2 por ciento del Producto a algo cerca de 4 por ciento del mismo. Entonces estamos hablando de que el Gobierno Central tendría un déficit estructural de 4 por ciento del PIB, que habría que financiar todos los años. ¿Qué significa eso?: Que el 1° de enero de cada año yo tengo que tener una estrategia fiscal para financiar –a los precios de hoy– cuatro mil millones de dólares. Si lo voy a hacer emitiendo deuda, ello va a tener un impacto sobre la tasa de interés; si sencillamente no tengo estrategia, el impuesto–inflación será el mecanismo de ajuste ¿Qué ocurre si nosotros tratamos de hacer un análisis un poco más profundo de esta cuestión fiscal? Y aquí lo que trato de hacer es ver la situación fiscal desde el punto de vista primario (Cuadro 9). ¿Qué es lo que hago con esto? Bueno, esto es

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un tipo de análisis muy importante que busca sacar de la cuenta fiscal todos los gastos en intereses de la deuda pública, intereses internos e intereses externos; lo que trata de responder este análisis es, en consecuencia: ¿es el problema fiscal un problema estructural o un problema financiero? Si sacamos de los gastos totales tales intereses sobre la deuda pública, llegamos a que básicamente la situación es balanceada: –0,2 por ciento, como puede apreciarse en la esquina inferior derecha del Cuadro 9. ¿Pero qué nos dice eso? Que dada la estructura del sector público, éste no es capaz de generar superávit primarios que sean suficientes para garantizar el pago de intereses. ¿Y qué es lo que esto significa? Que todos los años yo tengo que buscar de dónde voy a obtener el dinero para poder pagar los intereses. Como ya dijimos, esto tiene dos efectos: primero, la necesidad de emitir nueva deuda; si no hay una reforma fiscal o una estrategia fiscal profunda, habrá que emitir deuda para poder financiar el pago de intereses. Segundo, si esto no se hace, puede haber un efecto sobre la inflación, porque la sociedad empieza a anticipar cuál es la decisión que el Gobierno va a tomar. Un cosa muy importante para el caso venezolano: si queremos adentrarnos un poco más en nuestra situación fiscal, tenemos que calcular lo que se llama el “déficit doméstico” (Cuadro 10). El déficit doméstico nos da el impacto monetario de la gestión fiscal, al decirnos cuáles son los efectos de esa gestión sobre la base monetaria. En el caso de una economía donde el sector público depende fundamentalmente de un bien de exportación, la generación del correspondiente flujo de ingresos fiscales no depende de o no está directamente atada a la actividad económica interna; en consecuencia, todo el gasto público que se genera con la utilización de esos ingresos se traduce en creación pura de base monetaria. Entonces, aquí tendríamos una gestión fiscal atada de manera fundamental a la estrategia monetaria. En el caso venezolano, si tratamos de ver cuál es el déficit doméstico promedio para los años noventa, estaremos hablando de algo superior a 10 puntos del Producto (Cuadro 10, extremo inferior–derecho). ¿Qué significa esto? Que el gasto público generó 10 por ciento del Producto promedio en base monetaria. ¿Cómo ha reaccionado el Banco Central ante esto? Esto es una cuestión fundamental, pues habíamos dicho que por la parte del gasto tenemos un problema estructural de financiamiento fiscal y aquí tenemos un efecto monetario sumamente importante de la gestión fiscal. Lo que ha tratado de hacer el Banco Central dentro de su estrategia monetaria es la esterilización de esos excesos. Pero vean ustedes, en el Cuadro 11, cómo la monetización de la economía, medida en términos de M2 sobre el PIB, ha pasado

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de 32 por ciento a 23 por ciento del Producto. Es decir, que en un contexto donde puede haber problemas estructurales fiscales importantes, la manera como el Banco Central ha reaccionado para evitar que estos problemas provoquen distorsiones de importancia habría sido a través de una desmonetización del sistema. Acuérdense, sin embargo, que si ustedes desmonetizan el sistema, no habrá suficiente dinero en la economía y en consecuencia la actividad económica se verá afectada. Por el lado de la oferta, teníamos una modificación en la estructura productiva donde la parte no transable estaba creciendo más rápidamente que la transable no petrolera; y por el lado del gasto, lo que hay es una restricción permanente que se traduce en que el nivel de monetización del sistema haya estado cayendo. ¿Qué está ocurriendo allí? Bueno, se tienen los bajos niveles de crecimiento económico de 1,9 por ciento, en promedio, y los altos niveles de inflación que veíamos en el primer cuadro, porque los problemas estructurales de financiamiento siguen estando allí. ¿Qué podemos sacar de conclusión? Financiamiento fiscal crea excesos monetarios producto del déficit doméstico y, en consecuencia, podría generar expectativas inflacionarias, lo que al final hace es estimular la inflación y mantener altas las tasas de interés. La estrategia monetaria trata de eliminar los excesos de oferta de dinero para evitar, quizás, ataques especulativos en un contexto de atraso cambiario. Al final, sin embargo, lo que produce es una reducción adicional en la velocidad de la actividad económica. ¿Cuál es el rol del sector privado por el lado del gasto en todo esto? Lo que vemos, evidentemente, es el resultado de lo que habíamos visto antes por el lado de la oferta. La participación del sector privado dentro de la economía ha estado cayendo (Cuadro 12); en efecto, si sumamos la parte del sector público más las exportaciones netas, obtenemos que es la parte del sector público la que está siendo cada vez más importante, lo cual está atado al cambio en la estructura de la función de producción que vimos antes. Un problema fundamental, que si se quiere es resultado de similares consideraciones en el caso de la economía venezolana, tiene que ver con el proceso de inversión. En el Cuadro 13 pueden ver el comportamiento de la inversión bruta –total, pública y privada– como porcentaje del Producto. Lo más importante a observar en este cuadro, al tratar de analizarlo un poco más en detalle, es que los crecimientos de la inversión privada ocurren esencialmente cuando hay un crecimiento de la inversión pública. Eso ocurre en todos los años, menos en el año 1994–95; pero, en esencia, la tendencia señala que no existe un comportamiento autónomo de la inversión privada. En consecuencia, la generación de actividad

Efraín Velázquez / La política económica en Venezuela: una visión…

81

económica no puede venir sólo del sector privado, al no haber un sector privado independiente, y esa es quizás la razón por la cual ese sector hoy día no participa, porque está esperando siempre que alguien actúe primero que él. Entonces, tenemos que volver a una situación en que el sector privado sea un líder del proceso; quizás para ello tendríamos que entender todos los problemas estructurales que están detrás, para que así el sector privado se sienta cómodo en todo este proceso. En los últimos cuadros lo que hemos visto esencialmente son variables reales; lo que nos queda es ver un poco algunas variables nominales, tales como la inflación y la tasa de interés en el Cuadro 14. Lo que trato de decir en este cuadro es algo que ya vimos en el primero, a saber, que se trata de una situación donde no hay suficiente actividad económica, pero sí una inflación relativamente alta. Habíamos hablado de un crecimiento promedio del Producto de 1,9 por ciento y de una tasa de inflación sobre 46 por ciento; para que tengan un dato adicional, la economía venezolana en el año 1999 cayó en más de 7 por ciento y la inflación fue de 20 por ciento. Dentro de todo este contexto, hay problemas de expectativas, hay problemas de caídas en la productividad y hay problemas estructurales muy importantes. Lo importante a ver en este cuadro –cuya base es el año 1989– es la reiterada sobrevaluación del tipo de cambio y que la inflación y las tasas de interés no caen progresivamente, tal como la sobrevaluación podría hacernos esperar; lo que evidentemente nos dice que el tipo de cambio no es la solución única al problema de los precios, sobre los cuales inciden cosas adicionales. Pasemos al Cuadro 15, sobre el contexto externo. Lo que vemos en este otro cuadro es que los resultados en cuenta corriente no tienen nada que ver, o quizás muy poco, con el comportamiento del tipo de cambio real, teniendo mucho más que ver con el precio de una mercancía (commodity) que es particularmente relevante para nosotros. Entonces, analizar simplemente los resultados en cuenta corriente para definir comportamientos de estrategia o situaciones de competitividad internacional puede ser limitado, ya que los resultados externos fundamentales están determinados por una variable exógena al país. ¿Qué es lo que vemos como resultado de todo esto, particularmente en términos de los resultados del primer trimestre del año 2000, publicados en el Informe del Ministerio de Finanzas? Creo yo que lo que hay detrás de toda la estrategia es una meta de gasto público interno. Vemos, según el Informe del Ministerio de Finanzas, que el gasto del Gobierno Central en términos nominales correspondiente al primer trimestre de 2000, comparado con el cuarto trimestre de 1999, de hecho cayó y no aumentó; de allí que parezca que lo que hay detrás es una meta de

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gasto público interno. Esto, con base en lo que habíamos visto antes, reduce el exceso monetario, reduce las expectativas inflacionarias y, en consecuencia, el nivel de la tasa de interés. Por otro lado, existe estabilidad cambiaria en un contexto de fuerte dinámica petrolera, donde la participación relativa del producto no petrolero podría continuar manteniendo su tendencia decreciente. Y ello siguiendo la composición interna de que antes habláramos, donde el producto no petrolero transable crece más lentamente que el no transable. En un esquema como ese, donde la manufactura crece más lentamente que los servicios y donde la estructura ocupacional es tal que parece que el sector informal está saturado, la variable de ajuste en este proceso es el empleo, la ocupación. Entonces –viendo la estructura de costos de producción de la industria manufacturera–, el desempleo es hoy día una variable relevante y va a seguir siéndolo, porque es la variable de ajuste del sistema. ¿Cómo pienso yo que debería enfrentarse todo esto? Se habla mucho sobre devaluación; yo creo que simplemente una devaluación no es la solución, aunque sí se requiere una. Hay que ver el problema de manera integral, tomando en cuenta todos los componentes estructurales que allí estén, pero el análisis tiene que estar basado en competitividad. Mejoría en la competitividad incluye que las decisiones en política comercial, salarial, tarifaria, tributaria y, evidentemente, en la cambiaria, tienen que coordinarse en este proceso con el objeto de revertir la tendencia sobre el producto no petrolero y, en consecuencia, sobre el empleo. La política comercial tiene que tomar en cuenta la recomposición en el uso de las materias primas que se está observando y mencionáramos anteriormente, recomposición que vista en términos de estrategia de mediano plazo para el país no es una tendencia conveniente. Tiene que definirse claramente una estrategia en materia de política salarial; lo que estamos viendo dentro de la estructura de los costos de producción de la industria manufacturera es que los costos de mano de obra son cada vez más importantes, en un contexto donde la competitividad está siendo afectada de manera muy clara, y ello no sólo por la política cambiaria, sino que habría que sumarle a eso los problemas de contrabando y de ilícitos aduaneros, problemas que al final le afectan el tipo de cambio real efectivo de su industria. Los problemas tarifarios. El ajuste de tarifas de los servicios públicos va más rápido que el del resto de los precios en la economía y, en consecuencia, a pesar de encontrarnos en procesos recesivos; la participación de los costos de los servicios –había mencionado antes electricidad, teléfono y gas– va aumentando en el tiempo. En cuanto a política tributaria, no quise meter aquí un cuadro adicional de una investigación que estamos realizando, donde seguimos el comportamiento de los

Efraín Velázquez / La política económica en Venezuela: una visión…

83

estados–resultados. En todo caso, tendría que haber reformas importantes en la estructura tributaria, donde quizás el pago de los tributos esté más atado a los niveles de actividad económica y no, por ejemplo, a los activos empresariales, donde evidentemente el sector privado tiene que cumplir con unas obligaciones tributarias que no están atadas al nivel de actividad. En ningún momento se plantea no pagar impuestos, lo que se plantea es que se reestructure el esquema tributario. En materia cambiaria, evidentemente que usted no puede mantener la estrategia cambiaria que tiene hoy y al mismo tiempo dejar que los servicios públicos se ajusten de la manera como se están ajustando, aparte de establecer decisiones adicionales en política salarial que evidentemente van en contra de la propia competitividad del sector transable no petrolero. Se requiere una estrategia fiscal que enfrente de manera eficaz las brechas primaria y doméstica y que, al mismo tiempo, elimine la incertidumbre estructural que existe en cuanto al financiamiento del sector público, incertidumbre que crea expectativas nocivas dentro de todo el proceso económico y que, en particular, dificulta al Banco Central auspiciar la remonetización. Es necesario tomar conciencia de que lo que estamos discutiendo, en términos de estrategia fiscal, lo tenemos discutiendo diez años. En efecto, cuando analizamos los problemas estructurales de la situación fiscal de hoy, vemos que son exactamente los mismos que discutíamos a finales de la década de los ochenta; entonces, en diez años hemos hecho muy poco o casi nada. La estrategia fiscal tendría que enfrentar, repetimos, los problemas o brechas primarias y domésticas y, si eso ocurre exitosamente, la remonetización podría resultar una estrategia que no termine generando problemas inflacionarios o problemas cambiarios profundos. Muchas gracias por esta oportunidad y espero que estas ideas les sirvan a ustedes y al país para diseñar una estrategia que nos lleve a un mayor bienestar en el futuro. Muchas gracias.

Moderador Muchas gracias, doctor Efraín Velázquez, por su interesante intervención, muy ajustada a su tiempo. Vamos a darle ahora la palabra al profesor Néstor Castro Barrios, de la Universidad del Zulia.

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Cuadros Cuadro N° 1 Evolución macroeconómica

Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Promedio

Indicadores macroeconómicos (en %) Crec. PIB 6,5 10,4 6,8 -1,0 -2,8 2,2 -0,4 5,1 -0,7 -7,2 1,9

Inflación 36,5 31,0 31,9 47,3 70,8 56,6 103,2 37,6 29,9 20,0 46,5

Fuente: Banco Central de Venezuela

Cuadro N° 2 Estructura productiva (%) Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Producto Petrolero 22,3 22,4 20,9 21,8 25,6 26,6 26,5 27,5 27,4 27,9

Fuente: Banco Central de Venezuela

Producto No-Petrolero 77,7 77,6 79,1 78,2 74,4 73,4 73,5 72,5 72,6 72,1

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Cuadro N° 3 Estructura productiva no-petrolera (en %) Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Trans. No-Pet./ No-Transable 42,5 41,3 39,4 39,2 42,0 44,2 42,9 43,1 41,3 27,7

Fuente: Banco Central de Venezuela

Cuadro N° 4 Industria manufacturera: Costo de producción y ventas Variables / Años Total materias primas Nacionales Importadas Total mano de obra Mano de obra Provisiones cargas soc. Otros Total gastos de fabricación Depreciación Materiales y repuestos Servicios Otros gastos Costo de ventas Fuente: CONINDUSTRIA

1997 69,0 29,8 39,2 12,2 9,9 1,9 0,4 18,8 2,1 8,4 1,5 6,8 100,0

1998 62,5 26,9 35,6 15,2 12,0 2,6 0,6 22,3 5,8 7,1 1,6 7,8 100,0

1999 60,8 21,7 39,1 19,3 15,3 3,3 0,7 19,9 7,0 5,6 2,0 5,3 100,0

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Cuadro N° 5 Estructura ocupacional (en % de la PEA)

Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Sector público 17,7 17,4 16,8 15,8 15,0 15,8 15,0 15,2 14,1 n.d.

Sector privado Formal Informal 36,2 36,2 36,9 37,0 39,3 36,8 39,9 38,1 31,4 44,8 30,5 43,1 29,8 42,6 31,3 42,4 30,4 44,1 n.d. n.d.

Desempleo 9,9 8,7 7,1 6,3 8,5 10,2 12,4 10,6 11,0 15,6

Fuente: Banco Central de Venezuela

Cuadro N° 6 Productividad e ingreso real (en Bs. reales de 1984) Productividad Años 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Tran. No-Pet. 60,7 63,8 64,9 56,9 60,1 59,9 63,4 58,1 Fuente: Banco Central de Venezuela

Ingreso real No-Transable 60,3 63,4 60,5 54,7 50,4 49,2 46,1 44,7

1414,1 1488,3 1355,0 1425,0 988,0 835,0 1051,0 1107,0

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Cuadro N° 7 Gobierno Central Venezuela - Gobierno Central - Gestión financiera - (en % PIB) Cuentas/Años

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Ingresos totales

22,7

26,9

18,0

16,7

17,2

15,7

19,3

23,5

18,4

16,7

Corrientes

22,7

22,9

18,0

16,5

17,2

15,7

19,3

23,5

18,4

16,7

0,0

4,1

0,0

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Gastos totales

24,8

24,2

21,3

19,9

24,1

20,3

18,7

21,9

23,1

19,8

Corrientes

19,3

17,7

15,9

14,7

14,6

14,9

14,3

17,0

17,1

n.d.

Capital

2,6

3,5

3,2

2,8

2,4

2,8

2,1

3,0

3,7

n.d.

Sup./Déficit(-)Global -2,1

Capital

2,7

-3,3

-3,2

-6,9

-4,6

0,6

1,6

-4,7

-3,1 -2,3

Fuente: Banco Central de Venezuela. E. Velázquez

Cuadro N° 8 Gobierno Central Venezuela - Gobierno Central - Gestión financiera ajustada - ( % PIB ) Cuentas/Años

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Ingresos totales ajustados

22,7

22,8

18,0

16,5

17,2

15,7

15,3

20,9

17,9

14,7

Ingresos totales

22,7

26,9

18,0

16,7

17,2

15,7

19,3

23,5

18,4

16,7

-Ajuste:

0,0

4,1

0,0

0,2

0,0

0,0

4,0

2,6

0,5

2,0

Tipo de cambio

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2,0

0,0

0,0

0,0

Precio del petróleo

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2,0

2,0

0,0

2,0

Gasolina

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,6

0,5

0,0

Privatizaciones

0,0

4,1

0,0

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

24,8

24,2

21,3

19,9

24,1

20,3

18,7

21,9

23,1

19,8

Superávit/Déficit (-) Ajustado -2,1

-1,4

-3,3

-3,4

-6,9

-4,6

-3,4

-1,0

-5,2

-5,1

Gastos totales

-3,6 Fuente: Banco Central de Venezuela. E. Velázquez

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88

Cuadro N° 9 Gobierno Central Venezuela - Gobierno Central - Resultado primario ajustado - ( % PIB ) Cuentas/Años

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Ing. tot. ajustado

22,7

22,8

18,0

16,5

17,2

15,7

15,3

20,9

17,9

14,7

Gastos totales (sin intereses deuda pública)

20,7

20,7

17,8

16,9

20,1

15,5

15,0

19,5

20,5

17,1

2,0

2,1

0,2

-0,4

-2,9

0,2

0,3

1,4

-2,6

-2,4

Res. primario ajustado

-0,2 Fuente: E. Velázquez

Cuadro N° 10 Gobierno Central Venezuela - Gobierno Central - Déficit doméstico - (en % PIB) Cuentas/Años Ingresos domésticos

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

9,3

4,5

6,2

6,6

8,7

8,3

7,9

10,0

11,5

10,2

Corrientes

9,3

4,5

6,2

6,6

8,7

8,3

7,9

10,0

11,5

10,2

No-Petroleros

9,3

4,5

6,2

6,6

8,7

8,3

7,9

10,0

11,5

10,2

Gastos domésticos

20,7

20,7

17,8

16,8

20,1

15,5

14,9

19,5

20,5

19,8

Corrientes

15,2

14,3

12,4

11,7

10,6

10,2

10,5

14,5

14,5

n.d.

Intereses internos

0,7

0,5

0,9

0,7

1,5

2,5

1,4

0,6

0,7

n.d.

Transferencias y subsidios

9,8

8,8

6,6

6,2

5,5

5,8

7,5

10,1

9,8

n.d.

Capital

2,6

3,5

3,2

2,8

2,4

2,8

2,1

3,0

3,7

n.d.

Déficit (-) doméstico -11,4

-16,2

-11,6

-10,2

-11,4

-7,2

-7,0

-9,5

-9,0

-9,6 -10,3

Fuente: Banco Central de Venezuela. E. Velázquez

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89

Cuadro N° 11 Monetización

Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Monetización (% PIB ) Base monetaria 7,9 10,9 9,3 7,9 8,1 16,0 5,7 7,0 7,1 8,6

Liquidez monetaria 32,8 36,8 32,0 30,9 30,0 65,1 18,8 20,7 20,4 23,2

Fuente: Banco Central de Venezuela

Cuadro N° 12 Participación del sector privado Demanda agregada (en %) Sector Años privado 1990 63,8 1991 63,1 1992 65,4 1993 66,2 1994 62,7 1995 61,2 1996 59,2 1997 59,5 1998 59,8 1999 57,0 Fuente: Banco Central de Venezuela

Sector público 23,2 21,5 22,4 20,7 18,8 19,2 17,2 18,2 17,9 18,2

Export. netas 13,0 15,4 12,2 13,1 18,5 19,6 23,6 22,3 22,3 24,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Efraín Velázquez / La política económica en Venezuela: una visión…

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Cuadro N° 13 Inversión Bruta Inversión bruta (% PIB) Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Sector privado 8,6 9,9 10,7 11,0 9,0 8,2 8,4 8,7 8,0 6,0

Sector público 3,9 5,6 6,4 6,2 4,3 6,0 4,7 6,5 6,6 5,0

Total 12,5 15,5 17,1 17,2 13,3 14,2 13,1 15,2 14,6 11,0

Fuente: Banco Central de Venezuela

Cuadro N° 14 Inflación, tasa de interés y tipo de cambio real Años

Inflación

Tasa de int.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

36,5 31,0 31,9 47,3 70,8 56,6 103,2 37,6 29,9 20,0

34,9 37,7 42,1 61,5 55,6 40,4 38,4 24,4 47,8 33,0

Fuente: Banco Central de Venezuela

T. C. real 1989=100 93,0 86,3 77,8 63,4 65,5 58,6 79,2 56,5 47,6 n.d.

Efraín Velázquez / La política económica en Venezuela: una visión…

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Cuadro N° 15 Contexto externo Indicadores macroeconómicos Cuenta Años corriente (US$ M) 1990 8,3 1991 1,7 1992 -3,4 1993 -2,0 1994 2,5 1995 1,5 1996 8,8 1997 3,9 1998 -1,7 1999 5,5 Fuente: Banco Central de Venezuela

Precio petrolero (US$/barril) 20,3 15,9 14,9 13,3 13,2 14,8 18,4 16,3 11,2 16,0

Tipo de cambio real 1989=100 93,0 86,3 77,8 63,4 65,5 58,6 79,2 56,5 47,6 n.d.

Las políticas económicas en Venezuela: una visión de conjunto

Castro Néstor Castro*

Introducción general: génesis de la política económica Las políticas económicas como parte del programa de acción de los gobiernos están asociados con el nombre de Lord Keynes a raíz de su obra La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. A tal efecto señala Harry Johnson, que antes de Keynes el único instrumento de política económica era la política monetaria, persiguiendo ésta la estabilidad de precios como objetivo establecido. La esencia de la política económica como vía de acción del Estado para paliar los problemas que sufre la economía en su evolución busca garantizar el funcionamiento y supervivencia del capitalismo, visto esto último en la óptica de la economía política. “Con sus funciones compromete, por cierto, la oferta y la demanda de factores, la producción y su distribución, las relaciones comerciales con el exterior y las corrientes monetarias y financieras internas y externas. Sus acciones ayudan a conformar el sistema y nivel de precios, con lo que llega a lo más medular del sistema”1. Señalemos, no obstante, que el planteamiento teórico acerca de la injerencia del Estado con la economía no es de nueva data.

* Profesor de la Universidad del Zulia. 1 Enrique Sierra: Economía política del Desarrollo. Sociedad de Ediciones Internacionales, Bogotá, Caracas. 1ª edición, 1979, p. 21.

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A tal efecto Cheprakov nos recordaba cómo Marx, en el prólogo de la Contribución a la crítica de la economía política, demuestra la relación recíproca que guardan los fenómenos como el Estado, el comercio exterior y el mercado mundial y cómo, además, llegó a la conclusión de que en ciertas esferas el capital implanta el monopolio y provoca, por tanto, la injerencia del Estado. Y Cheprakov hace alusión a Engels quien escribió en el Anti-Dühring que “el representante oficial de la sociedad capitalista, el Estado, tiene que hacerse cargo de la dirección de dichos medios de producción y comunicación”2. Como quiera que sea, las políticas económicas forman parte de la acción del Estado en la sociedad y es bueno recordar que a partir de Keynes las cosas cambiaron fundamentalmente en materia de política económica. Así lo señala Harry Johnson: “La revolución Keynesiana introdujo un instrumento alternativo (a la política monetaria), la política fiscal, y un segundo objetivo, la conservación del pleno empleo (que ahora se conoce más comúnmente como estabilidad económica), que podría estar en pugna con el objetivo de la estabilidad de precios. A partir de la guerra, un nuevo instrumento ha venido a añadirse casi universalmente a la lista anterior: La administración de la deuda; y desde mediados de los años cincuenta, muchos economistas han agregado a la lista de objetivos, un tercer rubro un crecimiento económico adecuadamente rápido. En los últimos años el problema de la balanza de pagos ha obligado a aceptar un cuarto objetivo –la balanza internacional y eventualmente quizá establezca un cuarto instrumento –la política económica exterior”3. Otros objetivos podrían agregarse tales como la distribución del ingreso, pero mientras más objetivos se establezcan mayor posibilidad habría de que surja un conflicto de objetivos. Keynes, en el marco de una economía cerrada estableció como propuestas de su programa de acción, las siguientes: “1ª, la imposición progresiva para elevar la propensión al consumo de la comunidad; 2ª, inversión pública e intervención pública de la inversión privada para compensar y reducir la magnitud de las fluctuaciones de la eficacia marginal de la inversión privada; 3ª, una autoridad monetaria fuerte para regular la oferta de dinero y disminuir el tipo de interés”4.

2

V.A. Cheprakov: El capitalismo monopolista de Estado. Editorial Progreso, Moscú, p. 10.

3

Harry Johnson: Teoría y política monetaria. Univ. de Chile, Publicaciones Docentes de Escolatina, N° 25, Santiago, 1967, p. 40.

4

D. Dillard: La teoría económica de John Maynard Keynes. Aguilar, novena edición, 1968, p. 335.

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A lo anteriormente señalado deberíamos agregar otras medidas, tales como: regulación del tipo de cambio, regulación del movimiento de capitales con el exterior, de las exportaciones en el caso venezolano de acuerdo a los compromisos con la OPEP, etc. Entre finales de los años 70 y comienzos de los 80, comenzó a verse la teoría keynesiana como inapropiada para interpretar la problemática económica y, por consiguiente, para aplicar sus políticas correspondientes. Advino así el neoliberalismo que recorrió la faz de la tierra para propugnar por la liberación de los mercados, precios, tasa de interés, tipo de cambio del comercio exterior, privatizaciones y reformas estructurales, todo ello como vía para una mejor inserción en el proceso de globalización. Sin embargo, en vista de que las políticas neoliberales, si bien han generado algunos efectos significativos en lo económico-productivo, pero agravando los males sociales de la comunidad en los países de menor grado de desarrollo, es por lo que algunos autores proponen una estrategia que, encuadrada en la liberación de la economía y la apertura externa, reconoce la acción gubernamental. Su estrategia contiene tres elementos centrales para los países latinoamericanos: “La orientación hacia el exterior de la economía, con énfasis en las exportaciones y en la eficiente sustitución de las importaciones; la generación de niveles adecuados de ahorro, primordialmente de fuentes internas, pero también externas, y su inversión eficiente; y la reorientación del papel del gobierno hacia su ventaja comparativa demostrada de proporcionar servicios y un marco para la actividad económica y limitando su función como regulador y productor”5. En Maza Zavala encontramos una preocupación en cuanto a un nuevo modelo de desarrollo para la Venezuela del futuro lo cual, obviamente, trasciende lo económico para abarcar lo siguiente: la reforma del Estado, descentralización, inflación, seguridad alimentaria, transformación petrolera, sociedad civil, nuevo desarrollo, educación, previsión y seguridad y fortalecimiento de los valores para reinstalar en la sociedad formas éticas de enfocar la vida y el desarrollo social, político y económico6.

Breve reseña Durante muchos años la economía venezolana ha estado sometida a la regulación estatal viniendo a experimentar una mayor liberalización económica a partir de

5

Bela Balassa, Gerardo Bueno, Pedro Pablo Kuckzynski y Mario Simonsen: Hacia una renovación del crecimiento económico en América Latina. Edición del Colegio de México, Río de Janeiro y Washington, D.C., 1986, p. 25.

6

Entrevista del Diario El Nacional por Rosita Caldera. (Diciembre de 1993).

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1989, aun cuando en 1979 se ensayaron políticas de liberación en materia monetaria y de precios como una forma de “sincerar” la economía para propiciar una mayor producción y por la vía de la competencia lograr una reducción en los precios inicialmente incrementados. Nada de ello se logró y por el contrario la economía venezolana se sumió en una recesión y estancamiento que caracterizó a ese período presidencial. El shock aplicado fue tan nefasto que aún incrementándose las exportaciones en 1979 y 1980 en forma significativa, el PIB real creció solamente en 0,8 por ciento y luego bajó en 1,5 por ciento, respectivamente. Bien podemos calificar a la economía venezolana como de capitalismo de Estado, con mayor o menor profundización según los períodos presidenciales que se suceden y tuvimos así avances y retrocesos que, variando desde el intenso capitalismo de Estado de 1974-78 al intento neoliberal de 1979-83, la vuelta a la política intervencionista de 1984-88, el mayor neoliberalismo de 1989-93, la vuelta al estatismo en pleno desde 1994 hasta abril de 1996, fecha ésta cuando se implantó la Agenda Venezuela. Y de tener las mejores tasas de crecimiento económico en América Latina, para la década de los noventa sólo alcanzamos un promedio anual de crecimiento del PIB de 2,8 por ciento, siendo superados por 16 países, países que crecieron entre 3,0 y 7,0 por ciento. Establecido ya que los equilibrios macroeconómicos constituyen una condición crucial para lograr un desarrollo más dinámico y con mayor equidad, resulta obvia la importancia de la política económica para el desenvolvimiento económico de un país. Como dichos equilibrios deben ser sostenibles e integrales el hacedor de política económica debe contar con un cuerpo de conocimientos teóricos, digamos un modelo económico, que le permita acometer su tarea con los menos equívocos posibles. Tratándose de los procesos de apertura y liberación de los mercados no pareciera que ISLM, de tan amplia respetabilidad en la academia por su elegancia pero que oculta todo el trabajo o juego económico según opinión de Garder Ackley, sea el mejor fundamento teórico para sustentar las políticas monetaria, cambiaria y fiscal y si tan sólo recordáramos que con un par de ejes pretendamos cubrir un proceso en el cual actúan por lo menos unas diez variables, el resultado tiene que ser fatal. Es necesario en consecuencia, recordar la vinculación entre la gestión fiscal, la inflación, el tipo de cambio, la tasa de interés, la demanda y la oferta monetaria para acometer con mayor propiedad la formulación de políticas. Señalemos aquí que en nuestro planteamiento sobre el tipo de cambio hemos incorporado la teoría de la paridad de los poderes adquisitivos con ajuste por los flujos financieros.

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Tal como hemos señalado la regulación estatal y el proteccionismo han sido el sello característico de la acción del Estado en nuestra economía, además de la bien conocida propiedad del petróleo y de otros renglones estratégicos. En las décadas de los 60 y 70 Venezuela tuvo buenas tasas de crecimiento a pesar del proteccionismo señalado, pero el asunto en cuestión es que el proteccionismo en sí no es malo y puede incluso ser exitoso, según nos hace constar Rudiger Dornbusch para los casos de Corea, Brasil y Japón, entre los más destacados, y nos señala: “Estos países se encuentran entre aquellos que poseen las más altas tasas de crecimiento de su PIB y de productividad total de los factores, durante el período 1965-1980; ninguno de ellos se caracterizó por el comercio libre. Brasil creció a un promedio de 7,7 por ciento durante dicho período y Corea lo hizo a una tasa del 6,7 por ciento anual; la industria creció a tasas anuales del 10 y el 16 por ciento, anuales, respectivamente”7. Muy bien vale la pena señalar los ingredientes esenciales de ese, según Dornbusch, vigoroso crecimiento: una política cambiaria cuidadosamente diseñada para evitar sobrevaluaciones y cuellos de botella macroeconómicos, papel clave del crédito externo al igual que la inversión y la tecnología extranjera y un régimen comercial suficientemente selectivo como para que los bienes intermedios y los bienes de capital no fueran excluidos8. Al igual que Venezuela en los años ochenta, Brasil se hundió también en ese período. Para nuestro país ya señalamos parte de la explicación la que a su vez requiere un mayor grado de detalles. Hagamos un regreso, no obstante, desde el período presidencial 1974-78. Este fue un período de crecimiento exorbitante, en el cual todas las magnitudes económicas se dispararon a distancias siderales, pero cuando tuvimos déficit en la cuenta corriente del balance de pagos entre 1976 y 1978 no aplicamos los correctivos cambiarios correspondientes por estar viviendo la ilusión de unas reservas internacionales elevadas, que no eran tales, pues el endeudamiento externo que habíamos iniciado así lo sentenciaban. Estuvimos asistiendo a una sobrevaluación paulatina del bolívar que se tradujo en una explosión en el fatídico viernes negro del 18 de febrero de 1983. Ajustes de acuerdo a la paridad de los poderes adquisitivos habrían situado el tipo de cambio en Bs. 5,13 para 1980 y 5,86 en 1981. Hubo obviamente, una responsabilidad compartida de los gobiernos correspondientes a esos períodos y mucho se le habría evitado a la economía venezolana de haberse aplicado los correctivos correspondientes.

7 Rudiger Dornbusch: “En Defensa de la Apertura Comercial en los países en Desarrollo”. Rev. Análisis Económico 1992, N° 20, vol. X de la Univ. Autónoma Metropolitana-México, p. 192. 8

R. Dornbusch, ob. cit., pp. 192-193.

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Más adelante, en los años noventa observamos un mejor manejo, a nuestro juicio, de la política cambiaria. Las políticas económicas son de diversa naturaleza y en una enumeración tentativa podríamos señalar las siguientes en la visión de conjunto.

La visión de conjunto 1. Políticas de empleo e ingresos: Con éstas se trata de incidir sobre las variables de la demanda efectiva –las tres turbinas que he señalado en otro contexto– a saber: las exportaciones, las inversiones privadas y el gasto público además de la afectación que se pueda ejercer sobre la tasa de cambio, y la inflación respecto a los precios importados de escasa afectación por nuestros agentes económicos así como también sobre los términos de intercambio, lo que hemos podido observar recientemente a través de los precios petroleros. Tres turbinas y tres correas de transmisión que podrían ser afectadas para mejorar la producción y el empleo, además del manejo de la tasa de interés. La tremenda acumulación de capital entre 1974 y 1978, cercana al 40 por ciento del PIB real, además del enorme valor de las exportaciones, se tradujo en niveles significativos de ocupación representando en la práctica un pleno empleo que hizo en cierto modo recalentar la economía y que llevó a la administración siguiente a diseñar una política para corregir los desequilibrios macroeconómicos que se estaban produciendo sin que antes tuviéramos la prudencia del caso para ajustar variables tales como el tipo de cambio. 2. Políticas de ajustes macroeconómicos: Pudiéramos decir que éstas son políticas que han predominado en el escenario económico nacional a raíz del nuevo personaje que vino para quedarse, léase inflación, más los desequilibrios en las cuentas corriente y de capital y el desbalance entre el ahorro y la inversión privada a partir de 1979. Es aquí donde se utiliza la llamada fórmula mágica X + Ipr + G = S + M + T con X: Ipr:

exportaciones inversión privada

G:

gasto público

S:

ahorro privado

M:

importaciones

T:

ingresos del gobierno

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para recurriéndose a las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y de comercio exterior, buscar el equilibrio necesario en el comercio exterior, en la gestión fiscal o el balance ahorro-inversión o en todo caso, generar un superávit en algunos de esos componentes con las consiguientes implicaciones en los restantes, en el sentido de actuar sobre ellas, en lugar de dejarlas a la deriva, para una mayor rapidez en el ajuste. Entre 1979 y 1988 el propósito de la política fiscal fue de ajuste contractivo, pero en el primer quinquenio 1979-83 también la política monetaria fue restrictiva en aras de controlar la inflación y con la liberación de precios, de la tasa de interés y el aumento del tipo de cambio se produjo la quiebra de más de 300 pequeñas empresas. En esta gestión del Estado promotor, podemos observar una clara contradicción de acuerdo con la ecuación de Cambridge ya que al contraerse drásticamente la expansión de la masa monetaria para corregir también el déficit de balance de pagos al tiempo que los precios liberados crecieron en algo más del 20 por ciento en 1979 y 1980, entonces la variable de amortiguación tenía que ser necesariamente el PIB que entre 1979 y 1982 tuvo 0,0 por ciento anual de crecimiento. Pudiéramos agregar, haciendo referencia a Harrod, que su teoría fue aplicada en forma errónea, ya que según dicho autor, la producción es excesiva cuando ella misma no puede satisfacer la demanda que genera, de allí el crecimiento significativo de las importaciones, congestionando los puertos nacionales. Lo erróneo estuvo en arbitrar medidas para enfriar la economía, bajando la producción, cuando lo excesivo era el nivel y valor de las exportaciones y de ninguna manera la producción nacional. Más adelante, en el gobierno del Pacto Social se dio un retorno a la regulación estatal en las tasas de interés y de los precios, con facilidades crediticias y dólar preferencial para ciertas transacciones, con ajustes contractivos en el gasto público real y un mayor dinamismo de las exportaciones no tradicionales. Sin embargo, los buenos logros relativos en materia de producto y empleo se vieron opacados en 1988 al dársele rienda suelta a las importaciones a través de las cartas de crédito, lo que generó un déficit en la cuenta corriente por dólares 5.785 millones. Ello llevó a la siguiente administración a la aplicación de medida de shock que se tradujeron en disturbios y destrucción de propiedades. La irresponsabilidad echó por la borda una gestión de relativa aceptación. En la nueva gestión de la social democracia, la del Gran Viraje, se retornó a la liberación de las tasas de interés y de los precios, control en la gestión fiscal para evitar déficit y bajar la inflación de demanda, unificación y liberación cambiaria con su fuerte contenido inflacionario, inhibitorio de mayores inversiones y más aún por las mayores tasas de interés, con rebajas arancelarias programadas,

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generándose competitividad y un mayor proceso de privatización. Según un documento de la ONU-CEPAL, “Fortalecer el desarrollo – Interacciones entre macro y micro economía”, en el lapso 1986-1990 la evolución del proceso de reforma en Venezuela fue calificada de Reforma Radical en las siguientes áreas: liberalización de importaciones, promoción de exportaciones, liberalización cambiaria, apertura de la cuenta de capitales, apertura a la inversión extranjera mientras que en desregulación de la tasa de interés el proceso fue parcial. Todo ese proceso lo habían llevado a cabo Argentina, Chile y Uruguay en el período 1976-1979 y México, en lo fundamental en 1980-85. Sin embargo, en el período 1991-1995 hubo, a juicio de la CEPAL, un retroceso, visto así: trabas en la implementación, suspensión de la reforma o aumento transitorio de aranceles en materia de liberalización de importaciones, promoción de exportaciones y desregulación de la tasa de interés con reversión del proceso para la liberación cambiaria y apertura de la cuenta de capitales. Señalamos que allí se solapan tres años de un gobierno, 1991-93, con dos del gobierno siguiente 1994-95 en que se dio un retorno a la regulación estatal hasta abril de 1996. Los resultados de esta gestión gubernamental fue aceptable en unos aspectos (crecimiento real del PIB 2,8 por ciento anual, tasa de desempleo abierto de 8,4 por ciento, etc.) luego del descalabro de 1989 y del chapuzón de 1993, pero de fracaso total en materia inflacionaria (45,2 por ciento promedio anual), en la acumulación de capital (inversión en 13,3 por ciento del PIB), y de combate a la pobreza (el salario mínimo real varió en promedio anual –5,7 por ciento) entre otros aspectos. Pensamos que hubiera sido mejor incrementar los ingresos del gobierno vía reforma tributaria en lugar de la vía cómoda de incrementar las tarifas de los servicios públicos por su perjuicio a la población de bajos ingresos. Debemos señalar también un problema acontecido en 1988 al que denominamos “juego trancado” y fue por la desigualdad que ocurrió entre la tasa de interés “requerida” por la inversión y la producción y la tasa originada por la acción fiscal y servicio de la deuda externa. Ese desajuste es, a nuestro juicio, perjudicial para la fluidez del proceso económico de donde se desprende la necesidad de una mejor concertación entre los diferentes agentes económicos con el Banco Central como el gran coordinador. No sabría decir si en el futuro se hablará de tasa de interés subrentable para el productor y ahorristas y tasa de interés superrentable para el sector financiero, algo así como el tipo de cambio subvaluado o sobrevaluado. En el período siguiente 1994-1998 hubo un retorno temporal hacia una mayor regulación estatal, lo que la CEPAL denominó como trabas en la implementación, suspensión de las reformas, etc., pero sucedió también que esta gestión en su

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inicio vivió la crisis financiera más profunda de la historia económica del país. En una primera etapa se dio el aumento de los servicios públicos con un incremento del IVA (16,5 por ciento, el más alto del mundo), amnistía a los evasores fiscales, tasas de interés flexibles, disminución del déficit fiscal y retorno a los superávit (excepto 1998 por la caída del mercado petrolero). Con la Agenda Venezuela a partir de abril de 1996, el país asistió a una oxigenación de la economía donde la clave fue la eliminación del control cambiario con la unificación y flotación libre dentro de un sistema de bandas lo cual, a nuestro juicio, ha sido un éxito por cuanto ha permitido mantener un tipo de cambio razonable, alternando años de sobrevaluación con una subvaluación del bolívar en márgenes de menos del 10 por ciento con un promedio entre 1994 y 1999 de 2,6 por ciento de subvaluación del bolívar, cifra por cierto discutible a partir del método del cálculo del tipo de cambio esperado. Se instrumentó una política financiera para superar la crisis, aumentándose la garantía de los depósitos del público, se eliminó el encaje especial remunerado, se concedieron créditos para apuntalar a los bancos estatizados y se pudo asistir a una baja de la inflación por una flexibilidad concertada del control de precios, aun cuando la inflación del 30 por ciento en 1998 continuó siendo elevada con todo y una caída del PIB real en –0,7 por ciento pero era ni más ni menos que la típica estanflación. La evolución del PIB real entre 1994 y 1998 fue fluctuante, alternándose tasas positivas anuales de crecimiento con tasas negativas y así el crecimiento promedio anual del período fue sólo 0,9 por ciento, con un proceso macroeconómico dislocado: una evolución negativa de las inversiones privadas, un gasto público real sobre el PIB también fluctuante, de negativa evolución a positiva y luego negativa y un quantum de exportaciones de evolución positiva pero también fluctuante. Para el viernes 21.08.98, el Wall Street Journal Américas publicó un artículo dramático que nos indicaba la continuidad de una crisis iniciada en otro viernes (el del 18.02.83, el llamado viernes negro): “Miedo al bolívar: los inversionistas se deshacen de sus valores venezolanos”. Los problemas económicos del país se reflejan en gráficos que indicaban: 1) cae el bolívar, 2) las reservas internacionales disminuyen, 3) cae la bolsa y, 4) suben las tasas de interés. El rumor sobre una inminente devaluación provocó una fuga de capitales estimulada además por una ampliación en la diferencia entre los rendimientos de los bonos venezolanos y los del Tesoro de EE.UU., con vencimientos similares (de 3 o 4 por ciento en 1997 a 13 por ciento o más para 1998). No era sólo que el programa de ajuste para corregir los desequilibrios, la inflación y reactivar la economía no fuera integrado o no hubiera consenso en el equipo económico respecto a la relación déficit fiscal-inflación (o a la inversa) o liberar el tipo de cambio a partir de Bs. 500 en

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abril de 1996, cuando un valor más realista pudo haber sido entre Bs. 360 y 400 sino que la caída mundial de los precios del petróleo fue un golpe muy duro al costarle al gobierno unos 5.000 millones de dólares de ingreso. He allí un serio problema para manejar la política económica en un país altamente dependiente de un solo producto de exportación. El país se volvió un riesgo cada vez mayor exigiéndosenos intereses más elevados agregándose a ellos los recortes en inversiones planeadas por PDVSA (más de US$ 4.500 millones) y el consiguiente despido a miles de empleados contratados más sus efectos indirectos negativos. Se preparaba así el camino para el advenimiento de un nuevo régimen que de alguna manera ha revuelto el marco económico y político del país. En la nueva gestión gubernamental iniciada en 1999 la formulación de políticas económicas no ha estado, a nuestro juicio, claramente definida. Debemos destacar sí, la estabilidad cambiaria como reflejo de continuidad por parte del Banco Central de Venezuela de la política cambiaria y la preocupación por el Ejecutivo Nacional por bajar las tasas activas de interés y elevar las tasas pasivas sin éxito en éstas últimas, incentivos y promoción de las exportaciones no tradicionales, liquidación del draw back pendiente, etc. Con las bajas tasas pasivas no pareciera existir un estímulo para el ahorro privado, pero ello no es así, según se ha investigado: “En diversos estudios se ha demostrado –según ONU/CEPAL que es difícil aumentar el ahorro privado con políticas convencionales fundadas en tasas reales de interés más altas”9, lo cual indicaría una compensación entre el efecto sustitución (mayor ahorro por encarecimiento del consumo presente respecto al del futuro) y el efecto ingreso (mayor consumo debido al mayor ingreso con el mismo capital). Señalemos finalmente que en cuanto a la coherencia entre las políticas fiscal, cambiaria y monetaria podemos señalar que la misma se dio por cuanto la salida neta de capitales combinada con las exportaciones arrojó un valor menor que en 1998 y con un déficit fiscal menor la tasa de inflación bajó, pero siendo ésta en todo caso, mayor que la del exterior y compensando las salidas por importaciones y capitales respecto a las entradas por exportaciones, la tasa de cambio terminó siendo mayor (619) que la de 1998 (548), con un descenso de la tasa de interés. A diferencia de lo último señalado, en la gestión del período 1989-93 al darse un aumento en la combinación exportaciones y salida neta de capitales con una mejora de la gestión fiscal, la inflación debió disminuir o subir moderadamente y el tipo de cambio si bien no disminuyera debió mantenerse estable. Sin embargo, ocurrió lo contrario: la inflación casi se triplicó (45,2 por ciento promedio anual), el tipo de cambio del año medio de un período a otro se multiplicó por siete y la tasa de interés se disparó en demasía para pasar de alrededor del 20 por ciento en 9

ONU-CEPAL: “Fortalecer el Desarrollo – Interacciones entre Macro y Microeconomía”, p. 93. Los organismos señalados se basan en Carlos Massad y N. Eyzaguirre (Ahorro y formación de capital: experiencias latinoamericanas, 1990).

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1988 a un valor de aproximadamente el 70 por ciento en 1993. En conclusión una incoherencia total en el manejo de tales políticas. Un aspecto problemático a mi juicio en lo de la coherencia entre las políticas monetaria y cambiaria es el que se refiere a la relación que existe entre las tasas de interés y la tasa de cambio lo cual considero no se ha establecido de manera clara, definida y en determinada dirección en la teoría macroeconómica. Hemos realizado un esfuerzo, incompleto por cierto, en establecer esa relación en nuestro libro Macroeconomía latinoamericana (1993) y más acá, en 1955, conocimos el planteamiento que al respecto realizaran Krugman y Obstfeld en su obra Economía internacional editada por McGrawHill. De relacionar conceptos como “rentabilidad de los depósitos en dólares en USA”, “rentabilidad esperada de los depósitos en marcos” y “oferta monetaria real en USA”, los autores derivan la relación entre el tipo de cambio (dólar respecto al marco) y la tasa de rentabilidad (en dólares). Consideramos altamente ingenioso el artificio desarrollado por Krugman y Obstfeld; sin embargo, ante una entrada de capitales al país, los resultados según el modelo son contrarios a los que indica la lógica y la realidad misma de allí que consideremos necesario continuar en la búsqueda de esa relación. 3. Políticas de crecimiento y desarrollo productivo: Al referirnos a las políticas de desarrollo productivo bien pudiéramos identificarlas con las políticas para el crecimiento y desarrollo económico las cuales estarían referidas a la acumulación de capital, a la expansión del mercado interno, al progreso científico-tecnológico, al desarrollo sectorial (agrícola, industria, comercio, comunicaciones, etc.) y al crecimiento del excedente económico, entre otras. Incrementar la productividad total de los factores productivos, mejorar la calidad de los bienes y servicios y generación y difusión de tecnologías deben ser sus objetivos centrales. La economía venezolana de mediados de los setenta tuvo diversos canales para favorecer la inversión interna bruta y el ritmo de acumulación fue de los más elevados en su historia económica (39,5 por ciento promedio anual con relación al PIB real para 1976-1978). Allí se contó con aportes a la pequeña y mediana industria, exoneración de impuestos a los capitales dados en préstamos a plazos no menores de 18 años para la agricultura, rebajas impositivas en la realización de inversiones, creación del Fondo de Inversiones. En cuanto a la expansión del mercado interno se señalan los subsidios a la importación de productos agrícolas, exoneración de impuestos hasta ingresos de Bs. 2.000 al mes, a los pagos por servicios médicos, educación, alquileres y amortización de los préstamos para viviendas, discriminación de precios para servicios públicos según estratos de ingresos y Ley de Protección al Consumidor. Precios fijados, precios convenidos y precios libres, fue la forma de encarar el desenvolvimiento del mercado en dicha gestión. La creación del Plan de Becas Gran

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Mariscal de Ayacucho fue el gran impulso que se le dio al área científico-tecnológica pero con la gravedad de su poca incorporación al mercado productivo de trabajo. Los Fondos de Créditos Industrial y Agrícola, el desarrollo siderúrgico, del aluminio, de los astilleros y otros más parecían representar un takeoff para la economía venezolana pero todo quedó en ilusión. Más adelante, 1979-1983, la acumulación de capital recibió el golpe mortal por la restricción del financiamiento y un gasto público que privilegiaba al gasto corriente –cónsono con el enfriamiento de la economía además de la exorbitante fuga de capitales debido a la sobrevaluación y a la inminente devaluación junto con el estímulo de fuga para combatir la inflación. Esta vía para corregir los desequilibrios resultaba fatal para el futuro crecimiento. El mercado interno también resultó afectado y aun cuando el excedente económico estuvo en expansión, después de 1980 las inversiones empezaron a disminuir y las inversiones privadas retrocedieron situándose por debajo de las públicas. La distribución del ingreso continuó empeorándose (de 41,4 por ciento del PIB como salarios en 1980 se pasó a 36,9 por ciento en 1984) y aunque hubo un estímulo preferencial a la agricultura, se perdió al mantenerse un tipo de cambio sobrevaluado que benefició a los importadores, competidores de los nacionales, lo mismo que para los industriales, al tiempo que les impedía competir en el exterior con nuestras exportaciones. Eran evidentes las contradicciones. Aquí es importante efectuar un alto para plantear lo crucial de las inversiones para el crecimiento y desarrollo y de cómo la política económica debe evitar ignorarlas. Ellas son claves para crear capacidad productiva a futuro, para aprovechar la capacidad creada en el pasado reciente permitiendo con ello elevar la capacidad utilizada y con ésta aprovechar el progreso técnico, el mayor capital por trabajador y en definitiva hacer crecer la productividad y la competitividad. Entre 1981 y 1989 todo ese proceso estuvo ausente en la economía venezolana en términos de promedio anual con excepción del aporte de la capitalización de la mano de obra a la productividad (en 2,9 por ciento). Además de las inversiones, deben crecer también las exportaciones y los términos de intercambio y mejoras sustanciales en la distribución del ingreso. Con la capacidad de inventiva de la sociedad y la disponibilidad de empresarios prestos10, a la aplicación de nuevas técnicas a la producción de nuevos bienes, con las reformas económicas necesarias y las políticas del caso y cierta estabilidad económica y social tendríamos un clima propicio para las inversiones11 cuya realización representan un crecimiento de la producción y el empleo por décadas. Dicha realización se afincaría en créditos bancarios, entrada de capitales y tasas de interés favorables a las inversiones. 10

Nicholas Kaldor: Ensayos sobre estabilidad y desarrollo económico. Editorial Tecnos, 1969, pp. 249-250.

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Joseph Schumpeter: Teoría del desenvolvimiento económico. Tercera edición en español, 1963 del Fondo de Cultura Económica.

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Más adelante, las inversiones, después del descalabro de comienzos de los 80 empezaron a recuperarse hasta 1988, aun cuando el pago de la deuda externa comprometiera la futura acumulación de capital, no obstante la entrada neta de capitales, por cuanto el ahorro interno estuvo en descenso y como la participación de los salarios en el PIB continuó bajando, entonces el mercado interno no tuvo un dinamismo más acentuado pero en todo caso la mejora en la tasa de utilización de la capacidad entre 1986 y 1988 permitió el crecimiento de la productividad en promedio de 2,3 por ciento. Como los salarios reales estuvieron en descenso, vino a ser la expansión crediticia uno de los factores claves del aumento en el crecimiento real del PIB (5,7 por ciento promedio anual, lapso 1986-1988 contra –0,3 por ciento en 1984-1985, cifras del BID, 1993). En la gestión 1989-1993 observamos esfuerzos por reducir los impuestos al comercio exterior y así, respecto al total de los ingresos tributarios el aproximadamente 13 por ciento fue de las participaciones más bajas en A.L., con un nivel medio para la reducción arancelaria (aprox. 13 por ciento). Se hicieron esfuerzos de privatización pero de poco avance respecto a A.L. (nivel medio hacia abajo) y aun cuando se planteó la modernización y reestructuración de la economía ante las interrogantes sobre la modernización legislativa del mercado de capitales, de la legislación bancaria y la supervisión bancaria, la respuesta que encontramos del BID es: no. (Similar a A.L. en el primer caso y por debajo en los dos casos siguientes)12. Lo señalado corresponde a la liberalización y reformas estructurales. Para el período 1994-1998 se elaboró una nueva Ley del Trabajo que, regulando el pago de las prestaciones, entre otras cosas, serviría de estímulo para impulsar la acumulación de capital, acompañado a éste además a través de las privatizaciones. El aumento salarial vía bonos, los subsidios al transporte público, medicinas a menor costo, el subsidio familiar, pensiones a la vejez y el plan de empleo juvenil servirían a su vez para la expansión del mercado interno. Para el desarrollo de los sectores productivos el sector construcción recibió apoyo a través de la política habitacional, mientras que al sector agrícola se le incrementaron los fondos para el financiamiento. Sin embargo, el resultado final para la acumulación de capital fue magro, pues de haber crecido las inversiones internas en 13,3 por ciento promedio anual en la gestión anterior, en este período 94-98 lo hizo solamente al 3,2 por ciento, con un carácter fluctuante entre tasas positivas y negativas, predominando éstas últimas, con un descalabro en 1998 por la caída en el mercado petrolero externo luego de la gran recuperación de 1997 (19,0 por ciento). Para la presente gestión gubernamental las políticas de crecimiento y desarrollo han venido siendo presentadas en forma parcial, en forma tal que no pareciera 12 Banco Interamericano de Desarrollo: “América Latina después de las Reformas”. Pensamiento Iberoamericano – Revista de Economía Política, volumen Extraordinario, 1998.

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configurar un plan al estilo de como éste era concebido en el pasado. Se señalan entre otras iniciativas a emprender las siguientes: Plan ferroviario en la región centro-occidental, rehabilitación y desarrollo de parques industriales, afianzamiento de créditos para la pequeña y mediana industria, incentivos fiscales para proyectos de cadenas agropecuarias, construcción y rescate de infraestructura agrícola, rebajas tributarias del 70 por ciento para nuevos proyectos agrícolas y rebajas de impuestos del 10 por ciento para construcciones en telecomunicaciones, ambiente y actualización tecnológica. Los resultados de 1999 han sido catastróficos para todas las variables, con excepción del sector público y las variaciones fueron de 3,8 por ciento para el consumo final, 4,7 por ciento para el sector privado, 24,9 para la inversión fija, 8,7 por ciento para la demanda agregada interna, 11,1 por ciento para las exportaciones, 21,0 para las importaciones con el resultado consolidado de 7,2 por ciento para la demanda agregada total. Todo lo reseñado conduce a un hecho contundente y no es otro que el de proceder a formular una política de crecimiento y desarrollo en términos racionales, de proceder a la transformación productiva con equidad: mejorar la distribución del ingreso y reestructuración del aparato productivo.

Otras políticas Otras políticas, no desarrolladas en este contexto tienen que ver i) con el Apoyo a la inserción internacional (política comercial y cambiaria, política tecnológica, capacitación de la mano de obra y creación de empresas); ii) Políticas para fortalecer la articulación productiva (industria, agricultura, recursos naturales, infraestructura y servicios de productividad, sistema financiero-público y privado y, iii) Políticas para inducir la interacción entre agentes públicos y privados (regulación, empresas públicas, pequeñas y medianas empresas y sector social).

Resumen y conclusiones Del recuento realizado y sobre la base de la forma en que ha evolucionado la economía venezolana en forma fluctuante y descendente con decrecimiento del producto por habitante, elevación del desempleo, bajos niveles de productividad, bajas tasas de ahorro, inflación, informalización creciente de la economía, con mayores índices de pobreza, desigualdad en aumento de la distribución del ingreso, desintegración de la familia venezolana, violencia e inseguridad en aumento, etc., podemos concluir que ese cuadro es un fiel reflejo de una aplicación de políticas económicas incoherentes, incompletas, desacertadas, posible falta de gerencia adecuada y falta de coordinación entre los entes a quienes compete dicha aplicación.

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La superación de ese cuadro pasa por una transformación productiva con equidad que contenga: i. modernizar la economía para incrementar la productividad (antídoto inflacionario, baja de costos e incremento de ingreso), ii. hacer posibles mayores tasas de ahorro, iii. mejorar la distribución de ingreso, para mejorar la subsistencia familiar, crecimiento de la demanda para un mayor uso de la capacidad instalada y mayor productividad, iv. reestructuración del aparato productivo para desechar actividades improductivas, introducir actividades competitivas y aprovechar los recursos naturales donde tengamos ventajas comparativas, v. hacer posible una mayor capitalización de la economía, estimulando la inversión privada y con el Estado recobrando su rol inversionista en el área de la infraestructura social y productiva, lo cual favorece los costos de funcionamiento del sector privado estimulando sus inversiones, vi. arbitrar mecanismos para la incorporación en ascenso del progreso técnico en la producción, comercialización y administración, entre otras.

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Bibliografia Balassa Bela, Gerardo Bueno, Pedro P. Kuckzynski y Mario Simonsen: Hacia una renovación del Crecimiento Económico en América Latina. 1986. Banco Interamericano de Desarrollo: “América Latina después de las Reformas”. 1998. Informe Anual 1993. Cheprakov, V.A.: El capitalismo monopolista de Estado. Editorial Progreso. Moscú. Dillard, Duddley: La teoría económica de John Maynard Keynes. Aguilar, 1968. Diario El Nacional: Entrevista de Rosita Caldera a D.F. Maza Zavala. Dornbusch, Rudiger: “En Defensa de la Apertura Comercial en los Países en Desarrollo”. Revista Análisis Económico, 1992, N° 20, vol. X de la Univ. Autónoma Metropolitana – México. Johnson, Harry: Teoría y política monetaria. Universidad de Chile, Publicaciones Docentes de Escolatina, Santiago, 1967. Kaldor, Nicholas: “Ensayos sobre estabilidad y desarrollo económico”. Editorial Tecnos, 1969. Krugman Paul y Maurice Obstfeld: “Economía internacional”. 1995. ONU-CEPAL: “Fortalecer el desarrollo – interacciones entre macro y microeconomía”. Schumpeter, Joseph: Teoría del desenvolvimiento económico. Fondo de Cultura Económica, 1963. Sierra, Enrique: Economía política del desarrollo. Sociedad de Ediciones Internacionales, Bogotá-Caracas, 1979. Wall Street Journal Americas: “Miedo al bolívar: los inversionistas se deshacen de sus valores venezolanos”.

Mesa redonda Segunda mesa redonda

La política fiscal en Venezuela

Presentación

Huizzi Raúl Huizzi*

Buenos días, quiero expresar en primer lugar el agradecimiento a los organizadores del IV Encuentro de Economía Revista BCV que lleva como título “La política económica de Venezuela en el contexto de Latinoamérica” y en especial al profesor Asdrúbal Baptista, editor de la revista. El tema propuesto para la discusión que sigue es sin duda alguna de la mayor relevancia para la comprensión y el diseño de una política económica de largo alcance. En el último cuarto de siglo que está por concluir gran parte del esfuerzo intelectual hecho por los economistas venezolanos, ha estado centrado en la particularidad de las finanzas públicas y sobre todo en la forma como la política fiscal ha sido el mecanismo mediante el cual se transmiten los shocks del mercado petrolero, afectando el entorno macroeconómico y el desempeño de nuestra economía. Esta reflexión ha estado en sintonía con el resto de los países de la región, que como acertadamente lo señalaba en el día de ayer el doctor Ricardo FfrenchDavis, constituye uno de los logros recientes en Latinoamérica al tener mayor disciplina fiscal alejando lo que durante muchísimos años fueron la existencia de déficit fiscales muy elevados con respecto a la principal medida de desempeño económico. En este sentido, no pueden menos que agradecer los hacedores y ejecutores de la política económica, la existencia de abundantes estudios y reflexiones en materia de diseño de una estrategia fiscal. Sin embargo, habría que señalar el carácter casi atípico de las finanzas públicas en Venezuela con respecto a muchos países latinoamericanos, entre esas diferencias resaltan la recurrencia

* Profesor de la Universidad de Los Andes.

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casi permanente y existencia de déficit fiscales, niveles elevados de endeudamiento del sector público tanto externo como interno, la extrema volatilidad explicada por la inestabilidad de los flujos de capitales y la inestabilidad del mercado petrolero y por su fuera poco, la baja recaudación no petrolera haciendo descansar en la actividad petrolera el financiamiento de importantes actividades acometidas por el Estado. Son estas características atípicas –repito– lo que nos obliga a pensar que el diseño de una política fiscal de largo alcance pasa por construir una estrategia fiscal que logre contrarrestar los elementos anteriormente señalados. Si intentamos evaluar los arreglos institucionales de reciente data, se puede entender que la creación de manera original del FIEM y las restricciones legales con rango constitucional para el endeudamiento público, han sido buenos pasos para contrarrestar la volatilidad, esto, entendido en el caso de no modificar la formulación original y evitar así abrir nuevamente espacio a la discrecionalidad en materia de política fiscal. En todo caso, a lo anteriormente señalado, quedan tareas por ejecutar. Yo pienso que con una estrategia fiscal coherente se podría pensar en un mejor y más eficiente manejo de la política cambiaria y monetaria y esa estrategia fiscal pasa por mejorar los niveles de recaudación interna, así como buscar una mayor eficiencia en la estructura de impuesto sobre la renta, con una mejora sustancial en la calidad del gasto público, habría que incorporar aquí también estrategias, como decía Efraín Velázquez esta mañana, en el manejo de la deuda externa. En este contexto es donde creo que hay que andar, la particular situación fiscal del año 2000 no debe desde ningún punto de vista –como ha ocurrido en el pasado, en presencia de shock positivos en el mercado petrolero y este es uno de ellos– retroceder en la culminación y ejecución de lo faltante en materia fiscal. Con estas reflexiones introductorias, creo que podemos iniciar un debate del tema con dos personas cuya escogencia no pudo ser mejor, me refiero al doctor Tomás Enrique Carrillo Batalla, académico, profesor de distintas instituciones universitarias y la profesora María Antonia Moreno, profesora de macroeconomía de la Universidad Central de Venezuela.

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Carrillo Batalla Tomás E. Carrillo Batalla*

Mi exposición se va a dividir en varias partes: Primera, una visión de la aparición contemporánea de la política fiscal en el mundo, de su origen y una noción rápida de su evolución hasta fines de la década del 70 y luego lo que ha ocurrido del 80 para acá hasta el 99, eso por lo que se refiere pues, a ese examen universal. Segunda, la política fiscal en Venezuela durante esa misma etapa. Tercera, una sección concretada en las cifras correspondientes a unos cuadros elaborados para esta intervención.

Primera Parte La política fiscal como tal se diferencia del pasado anterior a 1930, porque prácticamente antes de esa década no existía ese concepto ni esa disciplina. Habían: gastos, ingresos, tributos, deudas; todos esos elementos de la política fiscal estuvieron presentes, pero no la concepción sistemática y articulada para trazar un rumbo que es lo característico de la política fiscal, de acuerdo con las necesidades del país de que se trata. Esto ocurrió a raíz del año 30, después de 1929 cuando hubo la debacle de la más profunda depresión, la más grave crisis en la historia

* Académico. Ex presidente de las Academias de Ciencias Económicas y de Ciencias Políticas. Ex ministro de Hacienda. Autor de una vasta obra en el ámbito fiscal.

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económica. En esa época apareció un libro extraordinario, que es el de Keynes, La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, el cual marcó un hito, un rumbo nuevo en la política fiscal. Ésta hay que advertir, se basa en la intervención de la economía. Anteriormente la teoría clásica que estaba en vigor era precisamente, la de no-intervención, de política abierta, la cual fue muy positiva en la segunda mitad del siglo pasado y se proyectó a los primeros años del siglo XX. Esa política se basaba en los mecanismos automáticos del Patrón oro, la libertad económica total. Ello funcionó muy bien en aquella época, en aquella estructura, pero por los desarreglos de la I Guerra Mundial esa política quedó desbaratada y los intentos que se hicieron posteriormente nunca tuvieron el mismo éxito de los años anteriores. Con motivo de la tremenda crisis del año 29, Keynes publica su libro y en ese texto se afirma que puede existir equlibrio a un nivel inferior al pleno empleo y que por tanto para elevarlo es necesario robustecer la demanda efectiva. Eso dijo Keynes, y lo mismo Miguel Kalecki, el brillante economista polaco, quien más o menos en los mismos tiempos de la aparición del libro de Keynes, también hizo un análisis del funcionamiento de la economía capitalista donde coincide en muchos aspectos con los de Keynes. No estoy con esto indicando que se hubiera copiado de Keynes, o Keynes de Kalecki, porque son contemporáneos los dos. Creo, ambos fueron originales. Hubo otros autores quienes también contribuyeron a la política fiscal. Tales fueron Gunnar Myrdal en sus Efectos económicos de la política fiscal, Erick Lyndahl en Estudios en la teoría del dinero y el capital, y Bertil Ohlin. Los tres suecos hicieron aportaciones verdaderamente extraordinarias en el desenvolvimiento de la política fiscal. En los Estados Unidos Alvin Hansen fue una especie de apóstol de lo que dijo el profeta. Esa política implicaba romper con uno de los postulados básicos de la economía clásica que negaba en todas las circunstancias el uso del déficit fiscal. Keynes decía que para robustecer la demanda efectiva y para lograr el pleno empleo es necesario incurrir en déficit fiscal y no hay que tenerle miedo a esa variable, porque un déficit fiscal en una economía deficitaria no va a generar inflación sino que va a impulsar un robustecimiento de la demanda efectiva y por tanto ese hecho les va a tocar la puerta a los productores industriales, los cuales se van a encontrar incentivados para aumentar la producción y el empleo, puesto que ya la demanda ha tenido una reacción importante. Esa es a grandes rasgos una de las características fundamentales de la teoría de Keynes. Otro que jugó un papel importante posteriormente en Estados Unidos, fue Laurence Klein quien con armas econométricas en la mano sacó su libro sobre la Revolución Keynesiana, aportación importante desde el punto de vista de la política fiscal.

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Los efectos del keynesianismo en las cuentas nacionales 1. La creación del sistema de cuentas nacionales El análisis de la actividad económica nacional reposa sobre las técnicas de contabilidad nacional. Esta contabilidad, a diferencia de la privada, trata de englobar la totalidad de los recursos y gastos de los elementos constitutivos de una comunidad. El desarrollo de la contabilidad nacional se originó en el estudio del ingreso nacional. Este estudio es muy antiguo. Gregory King en 1696 calculó el ingreso nacional inglés. Boisguilbert hizo lo mismo para Francia en esa misma fecha. Quesnay con su Cuadro Económico registró los flujos que caracterizan una economía, con sus famosos “zig-zag” y Lavoisier en 1791 publicó una evaluación de la riqueza nacional de Francia y del ingreso nacional. Los análisis de Karl Marx crearon una visión distinta –macroeconómica– en lugar de la visión de la escuela clásica microeconómica. Lord Keynes contribuyó igualmente a la creación de la contabilidad nacional, tal como la conocemos hoy en día, en los distintos sistemas elaborados por las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. Las principales relaciones macroeconómicas derivadas del análisis keynesiano pueden resumirse en los agregados de la contabilidad nacional. El análisis keynesiano demostró que el equilibrio presupuestario no es un objetivo en sí, sino que éste puede servir como un medio de acción esencial para estabilizar la coyuntura. A la concepción ortodoxa de “finanzas sanas”, Keynes introdujo el concepto de “finanzas funcionales”. Tal como se ha interpretado el modelo keynesiano, el presupuesto queda integrado en el mecanismo del circuito. Este último en su versión simplificada, hace intervenir a dos agentes primarios, a las familias (consumo, C y ahorro, S) y a las empresas (inversiones, I) a través de las ecuaciones siguientes: Y= C + I Y= C + S De donde se deduce que I=S. En el análisis keynesiano interviene un tercer agente, el Estado, el cual ejerce su acción mediante la recaudación de una masa de impuestos (I) y en el gasto (G) dividido entre gasto público de consumo e inversión pública. De allí se derivan las identidades siguientes:

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Y = C+I+ G Y = C + S + T; De donde se deduce que el equilibrio entre el gasto nacional y el ingreso nacional es: I+G=S+T Al agregar el Intercambio exterior, exportaciones (X) e importaciones (M) se deduce: I+G+X=S+T+M De todo lo dicho puede verse que el incremento del gasto público es una necesidad en economías depresivas y su reducción se impone en economías sujetas a inflación. La intervención del Estado aparece así evidente, en contradicción con la teoría clásica que sostenía la necesidad de la no intervención. 2. Las aportaciones complementarias de Leontieff Otra visión es la de Vassily Leontieff, quien en 1941 publicó “The Structure of the American Economy, 1913-1939” donde se presenta por primera vez un sistema empírico de interrelaciones existentes entre las diferentes partes de una economía nacional. El sistema de Leontieff consiste en lograr el equilibrio (Walras) mediante un cuadro económico (Quesnay) donde aparecen los ingresos y gastos de un conjunto de industrias (Input-Output) y los ingresos y gastos de los particulares del gobierno y del resto del mundo. Las cifras horizontales muestran cómo la producción de cada sector económico se reparte entre los otros sectores. Las columnas verticales indican los bienes y la mano de obra que reciben de los otros sectores. Puesto que cada cifra de una línea horizontal coincide junto con una línea vertical, la “salida” de un sector es al mismo tiempo “la entrada” de otro sector. El primer cuadro de Leontieff contenía 44 sectores, de los cuales 35 grupos industriales, un grupo agrícola, uno de comercio interior, otro de comercio exterior, uno del Estado, otro para las familias, uno de inventarios, uno de bienes de equipamiento, uno no atribuido y una “cuenta global de gastos e ingresos”. El cuadro (1) Input-Output ofrece resultados diferentes a los de la contabilidad nacional del producto y del ingreso. El cuadro de Leontieff destaca las relaciones interindustriales, relaciones que la contabilidad nacional trata como “intermediarias” y las elimina.

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La contabilidad nacional trata tres aspectos de la economía: el producto, el gasto y el ingreso. La visión de Leontieff se limita a la producción, a la transformación de bienes. El cuadro de Leontieff demuestra cómo la acción sobre cualquiera de los sectores modifica a todos los demás. La contabilidad nacional y la de Leontieff no son alternativas sino complementarias. Leontieff muestra cómo en $ 1.000 de producción neta de la industria del automóvil, los metales ferrosos representan $ 133,50 del total; $ 29,20 de equipos eléctricos; $ 30,79 de metales no ferrosos: $ 22,30 de productos textiles. Estos coeficientes de Input definen la estructura tecnológica de la industria del automóvil. Al cuadro de Input-Output en dólares le corresponden coeficientes técnicos para cada industria o grupo económico. A partir de esos coeficientes se pueden establecer sistemas de ecuaciones y modelos estructurales y funcionales de las diferentes economías del mundo, siempre que se disponga de la base estadística adecuada. 3. Contabilidad nacional y previsión: el presupuesto económico en Francia El presupuesto económico es una proyección de las cuentas nacionales de Francia, cuyo objeto es presentar la evolución probable de la economía y de garantizar la coherencia de la política económica con el fin de alcanzar los objetivos a corto y mediano plazo previstos en el plan de la nación. La elaboración del presupuesto económico se hace cada año, conjuntamente con la Ley de Finanzas (presupuesto anual) y se inserta dentro de los trabajos de planificación a mediano plazo. La responsabilidad del presupuesto económico le incumbe a la Dirección de Previsión del Ministerio de Economía y Finanzas. Dos veces al año, en economías del mundo siempre que se disponga de la base estadística adecuada. Se distinguen dos tipos de presupuestos económicos: el exploratorio y el previsional. En el mes de mayo de un año cualquiera, la Comisión de Cuentas de la Nación examina el presupuesto exploratorio para el año siguiente. En ese mismo momento se está elaborando la Ley de Finanzas para el año siguiente. El presupuesto exploratorio no puede entonces apoyarse en un conocimiento preciso y detallado de la acción del Estado para el año en estudio. Se procede a hacer los cálculos con base en ciertas hipótesis conocidas y relacionadas con la ejecución del Plan de la Nación para ese año. Y para apoyar las hipótesis se elaboran modelos probabilísticos, los cuales son examinados por especialistas antes de ser presentados a la Comisión de Cuentas Nacionales.

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En el mes de octubre del año en consideración, la comisión de cuentas examina el presupuesto económico previsional teniendo en cuenta la Ley de Finanzas ya elaborada para el año en cuestión. Además de la Ley de Finanzas, el presupuesto económico contiene numerosas informaciones de tipo coyuntural. Si para la elaboración del presupuesto económico exploratorio los expertos trabajan sobre modelos, para el presupuesto previsional se apela a un procedimiento descentralizado de colecta y análisis de la información. En los presupuestos económicos se equilibran todas las cuentas y el Estado sabe exactamente cuánto puede gastar, tratando siempre que los ingresos presupuestados coincidan con los ingresos estimados reales. Si por alguna circunstancia se ha de incurrir en un déficit fiscal, ya se tiene programada la forma de financiamiento; deuda interna o externa, incremento de los impuestos, venta de activos nacionales o privatizaciones, etc. Jamás se incurre en el desbarajuste administrativo de Venezuela donde se gasta alegremente lo que no se tiene y luego, al azar de los precios del petróleo se cubre o no lo gastado, se incurre o no en deuda pública o se elevan los impuestos indirectos ¡como ocurrió con el IVA y el débito bancario en momentos de grave recesión económica! 4. La Racionalización del gasto público en los Estados Unidos de América y en Francia. Así como consideramos importante adecuar los ingresos reales a las necesidades de la nación, mediante el empleo de presupuestos económicos que no limitan la acción del Estado al simple cálculo del presupuesto del gobierno, sino que lo armonizan con la política económica, también es importante que el gasto público se someta a las normas de racionalidad y rendimiento económico en función de los intereses de la nación. En los Estados Unidos de América, a partir de 1961, se adoptaron los métodos conocidos como PPBS (planning, programming, budgeting system) y luego en Francia fueron incorporados bajo el nombre de RCB (rationalité des choix budgétaires) La técnica de RCB ha sido aplicada en Francia para la elaboración de leyes programa y estudios piloto, tales como la seguridad en las carreteras, la política industrial, etc., donde las ventajas se relacionan con los costos y se establece un orden de prioridades de ejecución. En un sentido lato, la adecuación de los presupuestos de gobierno a la totalidad de la economía se hace mediante un proceso de planificación a corto y mediano plazo así como de estudios de previsión. Previsión y planificación exigen la formalización, es decir la construcción de modelos.

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Estos modelos son de diversos tipos: de simulación, (de previsión y de decisión) de optimización, integrados o dicotómicos, cerrados, estáticos y dinámicos. Los modelos franceses conocidos como Star (modelo teórico de acumulación y de repartición), Deca (modelo de demanda y de comportamiento del autofinanciamiento) Metric (modelo econométrico trimestral de la coyuntura), Dms (modelo de evolución de variables) son dinámicos. El modelo comparativo Fifi (modelo físico-financiero) es de tipo estático. El empleo de estas técnicas de elaboración presupuestaria están estrechamente ligadas a la modernización de los servicios públicos en Francia y los Estados Unidos y a la obtención de mayores rendimientos en beneficio de la nación. Su empleo en Venezuela podría ser muy recomendable pues allí podría integrarse, por ejemplo –en un programa de gastos para una infraestructura– las diversas participaciones de los distintos ministerios, gobernaciones, entidades del sector descentralizado y alcaldías, así como la distribución funcional de estas participaciones para la realización de la obra en cuestión. 5. Los efectos de la política keynesiana frente a la crisis a partir de la década del 30 La nueva política se aplicó en la década del 30 en Estados Unidos donde empezó a recuperarse la economía. En el 37 hubo una inflexión hacia abajo que en el mismo año se recuperó y por último, durante el curso de la II Guerra Mundial, con el enorme aumento de los gastos, la recuperación fue verdaderamente extraordinaria porque a principios de esa conflagración no se había todavía alcanzado el equilibrio en materia de empleo y producción de 1929. Con motivo de los grandes gastos de la II Guerra Mundial sí se logró y se sobrepasó y lo que es más al ésta terminar desde 1945 a 1969-70 se desenvuelve una etapa de enorme prosperidad en la economía mundial y ello se debe precisamente a que Estados Unidos que estaba a la cabeza en ese momento del desarrollo occidental, tenía intacta su industria la cual había sido destruida por efecto de la guerra en Europa; entonces Estados Unidos pudo convertir su industria de guerra en industria de paz y empezar a trabajar al máximo y lograron una extraordinaria prosperidad al punto que George Stigler (el gran economista norteamericano) dijo que se estaba viviendo la edad de oro de la economía. Esa bonanza empezó a romperse a fines de la década del 60, y ya en la década del 70, con la aparición del fenómeno de la estanflación el cual parecía imposible antes, o sea, combinar la depresión con inflación; ello convirtió en ineficaz la política keynesiana, la cual se empezó a quebrar. Con motivo de esa nueva realidad surge Milton Friedman con recomendaciones sobre política monetaria sin intervención del Estado. Eso trajo una división muy fuerte entre los neo-keynesianos, y los monetaristas, los neo-liberales y los intervencionistas. Esa discusión se ha extendido y aún en la actualidad sigue su

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curso el debate en casi todos los foros sobre esta materia a los que yo he asistido en el exterior, siempre surge el choque entre la libre competencia y la intervención. El hecho es que la política keynesiana, tal como la concibió Keynes y tal como se puso en práctica es políticamente aplicable a una economía de crisis depresiva. Pero no es una política que funciona en el caso de una economía con expansión peligrosa más allá del tope de la capacidad productiva, pues ello puede traer precisamente desajustes inflacionarios que pueden ser graves; en ese aspecto la política keynesiana no fue tan eficaz, y mucho menos lo fue en la época de la estanflación.

Segunda Parte La política fiscal en Venezuela En cuanto a la política fiscal venezolana, en la etapa analizada cabe decir lo siguiente: en la década del 30 al 40 surge un gran economista venezolano Alberto Adriani, quien adelanta unas proposiciones de política fiscal, encaminadas a impulsar el desarrollo de la agricultura y también de la industria, pero fundamentalmente de la agricultura y pone en práctica una serie de leyes desde el Ministerio de Hacienda que fueron verdaderamente una innovación desde el punto de vista del curso de la política y de la teoría fiscal implicada en esa legislación para impulsar el desarrollo del país. Lamentablemente Adriani murió a los pocos meses de estar en el ejercicio del cargo y ahí quedó su obra. Sin embargo a pesar de la brevedad de su ejercicio de la mencionada cartera ello no le hizo mella a los alcances positivos de sus valiosas iniciativas. La Venezuela posterior al gomecismo, de 1936 en adelante presenció la ocupación de la escena intelectual por un valiosísimo e importante número de venezolanos adscritos a diversas ideologías y especialidades constituyendo una innovación, quienes con estudios en el exterior participaron en aquel despertar de la conciencia nacional. Además de Adriani, Uslar Pietri, Carlos D’Ascoli, Manuel Pérez Guerrero, Luis Cárdenas, Rodolfo Rojas, Enriquez Pérez Dupuy, se incorporaron al debate sobre los temas económicos más palpitantes. Esa controversia versó entre otros temas sobre la libertad económica y la intervención, siendo la mayoría partidaria de esta última tendencia. Pérez Dupuy fue al abanderado del liberalismo económico. Su tesis la planteó con vigor al ventilarse la idea de la creación de un Banco Central de Venezuela. Se opuso a la centralización de las reservas en el nuevo Instituto. La materia fue llevada a la Corte Federal y de Casación, denominación dada en esa época a la Corte o Tribunal Supremo de Justicia. Ese Alto Tribunal, decidió en contra de la ponencia de Pérez Dupuy, habiendo producido los abogados del gobierno un enjundioso informe en apoyo de su planteamiento jurídico escrito por el Dr. Arturo Uslar Pietri.

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En aquellos mismos años de ansias renovadoras el diputado Alvarado presentó un proyecto de ley de impuesto sobre la renta, el cual es un antecedente del primer texto sobre ese tributo finalmente aprobado en el quinquenio siguiente: En esos mismos tiempos, en 1938, se aprobó una reforma de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional, por virtud de la cual se creó la Contraloría General de la República siendo el primer contralor Gumersindo Torres. Otra valiosa iniciativa fue la creación del Instituto de Inmigración y Colonización, transformado en años posteriores en Instituto Agrario Nacional. Si miramos al campo académico universitario se debe mencionar la creación de la Escuela libre de Economía en 1938, obra de los profesores Uslar Pietri, J.M. Hernández Ron, José joaquín González Gorrondona y Tito Gutiérrez Alfaro, la cual se oficializó al ser designado Uslar Pietri ministro de Educación. En esa Escuela, ya creada la Facultad, cursaron estudios y recibieron sus diplomas de economistas: José Antonio Mayobre, Héctor Santaella, Enrique Tejera París, Pascual Venegas Filardo. En posteriores promociones salieron graduados, D.F. Maza Zavala, Luis Pastori, Carlos Rafael Silva, Francisco Mieres, Félix Miralles, Armando Córdova, Héctor Malavé Mata, Jesús María Rísquez, Bernardo Ferrán G., Camilo Daza Moros, Juan Miguel Senior, Armando Alarcón Fernández, José Padrón Irazábal, Pedro Miguel Pareles, Armando Sánchez Bueno, César Salazar Cuervo, Carlos Acedo Mendoza, José Moreno Colmenares, Marcos Sandoval, Héctor Silva Michelena, Carlos Miguel Lollet, Guillermo Alfredo Cook, Antonio Pinto Salinas, Luis Hueck, Carlota Rodríguez y muchos otros que han dado lustre a la profesión de economista académico universitario en Venezuela. Después en la II Guerra Mundial, ya andando la gran conflagración, se toman medidas de política fiscal que fueron muy importantes, también por la vía legal. Entre éstas estuvo la aprobación de la Ley de Impuesto Sobre la Renta que constituyó un instrumento importante para ser usado, no sólo desde el punto de vista de la estabilización de la economía que es uno de los objetivos de la política fiscal, sino desde el punto de vista del desarrollo. Por esa Ley cambió la estructura del sistema tributario que antes era mayoritariamente, casi en su totalidad, de impuestos indirectos para darle preferencia a los tributos directos. Esa fue una innovación notable sumamente importante que se hizo en el año 1943; en ese mismo año se aprobó una Ley de Hidrocarburos, la cual significó indudablemente un avance con respecto a la situación anterior, aunque esto originó un debate tremendo en la opinión pública y en el Congreso. La oposición encabezada por Pérez Alfonzo, sostuvo que no debían renovarse las concesiones, que debía revisarse esa materia muy cuidadosamente, que no debían darse concesiones por largo plazo, 40 años, como se planeaba no obstante reconocer que la Ley tenía una serie de aspectos positivos que iban a aumentar los ingresos del tesoro. Esa oposición se hizo bastante irreductible pero de todas maneras fue aprobada la Ley.

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Después de puesto el ejecútese a ese texto legal, al poco tiempo cayó el gobierno de Medina, y fue sustituido por el de la Junta Revolucionaria: ésta impuso una contribución extraordinaria de 89 millones de bolívares a las compañías petroleras las cuales la aceptaron, y la pagaron posteriormente. En el curso de ese tiempo se sacó un decreto regulando el precio de la gasolina y el kerosén a unos niveles más moderados. En 1948, ya bajo el gobierno de Gallegos se acordó el establecimiento del 50 por ciento y 50 por ciento de distribución de las utilidades, lo cual se había previsto en la ley del 43, pero no en una forma mandatoria sino en función del aumento de la producción; al llegar a ese piso se repartirían las utilidades, de ahí en adelante en 50 por ciento y 50 por ciento. La ley de Gallegos del 48 no se refiere a ningún nivel de producción sino sencillamente ordena repartir las utilidades 50 por ciento para las empresas y 50 por ciento para el Estado. La siguiente reforma también ocurre en el campo del petróleo, es la de Sanabria, en diciembre de 1958, que establece una participación del 80 por ciento para el Estado y el resto para las compañías. La crisis económica de 1960-1961 Por diversos factores se desenvuelve a partir de 1959 una tendencia hacia una crisis económica que fue afectando al país, en adversas manifestaciones: quiebra de empresas, reducción de la producción y empleo en los sectores agrícola, construcción e industrial y de las actividades financieras y comerciales. La primera posición oficial para hacer frente a la crisis acogió las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, el cual situó un funcionario en Caracas para vigilar el cumplimiento de la trazada política. El diagnóstico partió de una apreciación errada: la economía estaba sobre-expandida lo cual había desencadenado la crisis; había necesidad por tanto de frenar y reducir la expansión, mediante una política severamente restrictiva. El remedio se aplicó con singular severidad: el resultado se concretó en profudización de la emergencia: bajó aún más la producción y aumentó el desempleo; la fuga de divisas bajó del tope a que habían llegado las reservas internacionales en más de un mil quinientos millones de dólares antes de la crisis a menos de trescientos. El Fondo Monetario Internacional ofreció un auxilio en stand by de algo más de cien millones de dólares, sujeto a un cuerpo de condiciones estampadas en un Convenio firmado por el Despacho de Hacienda y el presidente del Banco Central de Venezuela, por cuya virtud la política monetaria y fiscal se sometía a los lineamientos de ese organismo. La pérdida de reservas llevó a la suspensión de las operaciones cambiarias internacionales el 15 de noviembre de 1959. Planteada por el Fondo Monetario Internacio-

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nal, la devaluación del bolívar, ello llevó la situación a la renuncia del gabinete, la cual se conjuró con mi nombramiento como ministro de Hacienda. No fue fácil para el presidente Betancourt tomar esa determinación que involucraba llamar al gobierno a quien había expresado su desacuerdo con la política para enfrentar la crisis y había sugerido medidas de signo contrario para combatir la emergencia. Clareada mi posición como nuevo titular del Despacho de Hacienda, se presentó un programa de Recuperación Económica Nacional, que partía de otro diagnóstico, otras conclusiones y recomendaciones para superar los problemas que afligían a la economía nacional. La economía no sufría de sobre-expansión sino de contracción se dijo al afrontar el nuevo diagnóstico. Esto lo había generado la paralización ordenada de la mayor parte de las actividades del sector de la construcción, pues se había trazado y ejecutado un plan de traslado de los recursos desde ese sector hacia la agricultura y la industria manufacturera. Esa forzada operación produjo la parálisis de la construcción y de las actividades conexas o derivadas de esa industria, lo que se tradujo en desempleo del sector más altamente generador de puestos de trabajo, con secuela de malestar en esa mano de obra dejada de utilizar. Las empresas de construcción empezaron por declararse en cesación de pagos y luego llegaron a la quiebra. Ello contaminó el resto de los sectores productivos, proceso creador de desconfianza y la fuga de divisas, lo cual complicó aún más la situación. El nuevo enfoque recomendó revitalizar la industria de la construcción con base en una política que reabriera el redescuento del Banco Central de Venezuela para ese sector y demás actividades productivas. Con un control de cambios estricto; con otorgamiento de divisas a empresas con largos años de actividad importadora para cerrar la puerta a la especulación, en tres meses las reservas internacionales pasaron de quinientos millones de dólares; empezó a aumentar la producción y el empleo y se restableció la confianza. En 1964 se volvía a un tipo de cambio anclado y de libre compra y venta de divisas, el cual duró hasta el viernes negro de febrero de 1983. Hay que tener en cuenta que el proceso se vio complicado con la baja del precio del petróleo cuya alza de 1974 en adelante ayudó a afianzar la estabilidad de la economía impulsado por la nueva política fiscal y monetaria, que sucedió a la establecida bajo los auspicios y dirección del Fondo Monetario Internacional. El Programa de Recuperación Económica Nacional es un buen ejemplo del diseño y aplicación de un exitoso proyecto de política fiscal. La política de sustitución de importaciones y de Reforma Agraria. A raíz de la caída de la dictadura, la CEPAL, entidad en la cual realizó positiva labor el Dr. José Antonio Mayobre, propuso un programa de industrialización del

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país basado en sustitución de importaciones. El otro programa fue el de Reforma Agraria. Ambas iniciativas se pusieron en marcha a fines de 1959 y comienzos de 1960. Tales políticas se forjaron mirando más hacia el desarrollo económico el primero y hacia el desarrollo social el segundo, en el mediano y largo plazo más que en el corto término. El primero se basó inicialmente en sustitución de importaciones de consumo y tuvo éxito si se mide por los resultados numéricos hasta fines de la década del 60. Luego empieza a flaquear ¿qué ocurrió?: 1. No se previó, que al agotarse la etapa de sustitución del consumo debía haberse preparado la de substitución de bienes productivos. 2. La misma sustitución del consumo adoleció de fallas de planificación, a saber a. La protección se dio a todo tipo de artículos, tanto los necesarios como los superfluos. La duración de estas últimas no podía ser larga. b. No se diseñó y aplicó un seguimiento a los efectos de la protección. c. No se fijó un plazo para mantener la protección, el cual debía concretarse a la infancia de la actividad de su producción, y, por tanto, se hizo crónica, lo cual generó ineficiencia de la industria respectiva al recostarse indefinidamente en la protección. 3. La suma de todos los factores negativos constituyó un cuello de botella, a la subsiguiente marcha del programa a lo cual se sumó la violación de las rígidas pautas del proceso, por parte del gobierno de Carlos Andrés Pérez, el cual incurrió en las siguientes desviaciones: a. Otorgar licencias de importación de vehículos armados en el exterior, lo cual afectó el programa de producción de automotores en el país, empezando por armarlos aquí, para irle agregando partes construidas en Venezuela hasta alcanzar la producción total del vehículo en el país sin necesidad de seguir importando partes del exterior; en 1960, se dijo que ese objetivo se cumpliría en 15 años. Pérez frustró todo el programa al declararlo implícitamente impracticable. b. Otros aspectos del programa de desarrollo industrial también fracasaron por similares razones. Ejemplo: Plan 4 de Sidor para elevar su producción a 1.5 millones de toneladas, se frustró: • Por no haberse realizado un estudio previo de factibilidad, en momentos de crisis del mercado internacional del acero y de su creciente sustitución por plásticos. • Por no haberse planificado el aspecto del financiamiento de manera racional y adecuada. Al efecto se autorizó a SIDOR a endeudarse a corto plazo para

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inversiones a largo plazo. Al vencimiento de la primera ola de endeudamiento el Estado no le suministró a SIDOR los recursos para pagar, y, en consecuencia, la empresa que había logrado cierto equilibrio costo-ingreso, se vio ahogada y empezó a arrojar pérdidas. Una tercera área de desequilibrio fue generada por el aumento desbordado de los gastos corrientes, los cuales se tragaron el anterior excedente de utilidades y de ingresos sobres gastos y luego se hundieron más al barrer con el aumento del ingreso petrolero de Bs. 14 mil millones a Bs. 45 mil millones. Los aumentos del ingreso petrolero de 1981, también se perdieron por crecimiento del gasto corriente improductivo. La caída del precio del petróleo en 1982, condujo al viernes negro de febrero de 1983. De ahí en adelante no se habló más del programa de sustitución de importaciones que se consideró formalmente fracasado. La Reforma Agraria Por lo que se refiere a la Reforma Agraria, ésta empezó por hacer un análisis del agro y en consecuencia la redacción de ley por un grupo multidisciplinario, con participación de representantes de todos los sectores políticos, económicos, sindicales y empresariales. La ley constituyó un documento de alta calidad técnica económica y social. Lamentablemente no se aplicó. Por otra parte, los fondos asignados al programa en buena medida se deslizaron hacia fines políticos. El personal del Instituto, al principio bien seleccionado desde el punto de vista técnico, se vió desbordado por una inmensa burocracia, la cual absorbió gran parte de los recursos. El programa con el tiempo se ha ido paralizando bajo el signo del fracaso. El siguiente paso en el área de generación de recursos de hidrocarburos es lo llamado por Juan Pablo Pérez Alfonzo, el Pentágono Petrolero, que constaba de varios puntos: 1° No más concesiones. 2° Participación directa del Estado en la producción mediante la operación de la Corporación Venezolana de Petróleo. 3° Optimizar la participación en las ganancias del petróleo mediante el mantenimiento y fortalecimiento del precio creación en consecuencia de una comisión coordinadora, para vigilar la conservación –esto último lo había iniciado Gurmesindo Torres en el año de 1918, pero fue profundizado más todavía por Pérez Alfonzo. 4° Los valores de exportación y los precios de referencia tienen efectos fiscales sumamente importantes. Bajo el primer gobierno de Caldera se aprobó la nacionalización del gas; luego en 1975 se nacionaliza la industria del petróleo, en el período de Carlos Andrés Pérez.

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En todo este proceso se van tomando una serie de medidas por la vía de la explotación de hidrocarburos, lo cual tiene efectos fiscales de gran consideración.

Tercera Parte La economía venezolana en cifras (1980-1999) En esta sección vamos a intentar una rápida visión de la economía venezolana; para ello nos vamos a valer de las cifras que aparecen en los siguientes cuadros. Lo interesante, indudablemente, es que podamos echar una mirada a las transparencias. Los cuadros II, III y IV ofrecen cifras fundamentales sobre la economía fiscal del país; en ellos aparecen los ingresos totales en términos nominales y en términos reales, porcentaje del PIB, y el ingreso per cápita, de 1980, 90 y 99. En el 80 los ingresos nominales fueron 62 millardos y algo más. Los ingresos reales 18 millardos, el porcentaje del PIB es 24,5 por ciento, el per cápita 4.142. En el año 90 el nominal llega a 518 millardos, el real 108 millardos, el porcentaje del PIB 22,7 por ciento, el per cápita 26.484. En 1999 el nominal es 10.374,061 millones, es una barbaridad como creció el valor nominal, el real creció 93 millardos 453. Porcentaje del PIB 16.8 por ciento o sea que sigue bajando, y el per cápita 437.525. Por lo que se refiere a los ingresos totales los vamos a dividir en varios conceptos: empezamos por los ingresos tributarios y no tributarios. Se ve que son mucho más grandes los tributarios, 53 millardos y los no tributarios, 9 millardos en el año 80, el año 90 es 392 millardos y los no tributarios 125 millardos, el año 99 sube a 2 billones 765.845 el nominal y a 24 millardos 916 el real. En cuanto a la cuarta y quinta línea del segundo cuadro, tenemos los ingresos petroleros y los no petroleros; se ve que los primeramente mencionados son infinitamente superiores. Me voy a limitar a leer los porcentajes del total: 72 por ciento en 1980 los petroleros, 27,7 por ciento los no petroleros, en el 90 –84 por ciento y 15 por ciento– y en el 99, 38,2 por ciento los petroleros y 61,8 por ciento los no petroleros. Las razones del cambio se sitúan en la baja de la tributación petrolera y el aumento de la nopetrolera, a lo cual hay que agregar la devaluación sufrida en esos años. En cuanto a los gastos corrientes con relación a los de capital, se ve que es importante su crecimiento –aumentan escandalosamente los gastos totales 100 por ciento– en el 80, 34 por ciento son los corrientes, los de capital 17 por ciento. Aumentan todavía más los gastos corrientes que en el 90 alcanzan a 38 por ciento y en el 99 a 39 por ciento los gastos de capital siguen bajando, estaban en 17 por ciento en el 80, bajan al 11 por ciento en el 90 y 14 por ciento en el 99. El cuadro N° 5, al cual pasamos seguidamente es sobre inflación-depreciación. Se ve, al efecto, que hay cierta correlación entre columnas. Hay unas cifras que

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parecen anomalías en el curso de la serie, pero que en ciertos años la depreciación es más pronunciada, son los años en que ocurrió la crisis bancaria. Este hecho rompe la serie que viene más o menos a nivel dentro de cierto límites. El siguiente cuadro (VI) se refiere al ingreso nacional disponible per cápita. Las sucesivas columnas son a precios constantes, precios corrientes e impactos inflacionarios. Como se puede ver a precios constantes la evolución en el ingreso nacional disponible per cápita va de 21.168 a 14.094 bolívares o sea acusa un descenso bastante grande per cápita, entre 1985 y 1999 y ello es escandoloso. Como se puede ver en el cuadro que va subiendo escandalosamente el ingreso a precios corrientes, el cual va de Bs. 23.581 a Bs. 2.376.360 y la diferencia entre la columna del precio constante y el precio corriente se refiere a los impactos inflacionarios que los revela la última columna. Se ve pues que esa etapa es sumamente grave en la economía nacional. En el cuadro (VII) se pueden observar las variables macroeconómicas, Gasto público, inversión bruta fija y PIB. En este caso también ocurren alteraciones en la serie. Por ejemplo en 1990 se presentó el cambio metodológico en la estadística del gasto público que sube de 45 a 103,39. En 1994 es la crisis financiera: luego la debacle del 96 al 97, que también altera completamente la cifra en cuanto a la inversión bruta fija. Se podrá ver que la serie revela irregularidades. El PIB lo volvemos a encontrar en caída cada vez que hubo alteraciones; una en el 88 y en el 89 en que aparecen unas cifras que dan un negativo de menos 58,89 y 135,75, producto de la tremenda devaluación que ocurrió en ese año. El siguiente cuadro (VIII) nos muestra las proporciones del gasto/PIB y gasto público/inversión bruta fija del 90 al 99. El 0,25 en realidad expresa que en 1990 el gasto público fue la cuarta parte del PIB, en 1999 es 0,19 o sea que no llega al 20 por ciento. El gasto público con relación a la inversión bruta fija, en toda la serie demuestra la ineficacia del gasto público, que se hace crecientemente ineficiente. Otra variable se puede apreciar en los cuadros III y IV sobre el crecimiento enorme de la deuda pública que es algo verdaderamente extraordinario. La deuda pública en bolívares corrientes va creciendo: en el año 80 es 60 millardos, en el año 90 es un (1) billón 783.892 millardos y en el año 99, es de 18 billones, esto constituye un escándalo. En el año 99 la deuda acumulada supera al ingreso y al gasto total del año, en alrededor de 6 billones lo cual es una barbaridad. En los cuadros antes observados sobre el gasto total del Gobierno Central, el gasto corriente, gasto de capital, deuda pública, en términos reales –se aprecia igualmente el crecimiento de las variables referidas y la sumatoria de la inflación 1980-1999 y sumatoria de la depreciación en el mismo período.

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El cuadro N° 9 elaborado a partir de las cifras del Informe Económico del BCV para 1996, demuestra la creación de moneda por parte del BCV por encima de la tasa de cambio de Bs. 7 por dólar, la cual comenzó a tener vigencia en 1983, después del Viernes Negro. Ese cuadro permite observar los diferenciales por devaluación monetaria. Ese cuadro resume la tragedia económica de Venezuela porque muestra cómo el simple mecanismo de transformar las divisas del petróleo en bolívares, a diversos tipos de cambio, constituye de hecho un impuesto sobre la totalidad de la población venezolana. La devaluación reduce la capacidad adquisitiva del bolívar rebajando el nivel de vida de la población. Ese mecanismo, más que cualquier otra acción del Estado, es el causante directo del empobrecimiento de la población en las últimas décadas. Si a este cuadro se le agrega el hecho de que en las Memorias de PDVSA se reportan cifras de los estados de ganancias y pérdidas que reflejan montos y precios diferentes a los mostrados por el BCV y a los impuestos pagados por la Industria petrolera, puede deducirse la necesidad de hacer una auditoría en las cuentas de esa empresa. Es un hecho, PDVSA no declara la totalidad de sus dólares al BCV y emplea para su propia contabilidad un sistema de cambios múltiples de carácter indicativo que aumenta o disminuye el monto de sus rubros a voluntad, en una especie de efecto de acordeón. Esos hechos constituyen irregularidades que deben ser aclaradas. Todos los anteriores cuadros nos revelan que Venezuela ha transitado un camino muy negativo en relación con el progreso de su economía. No es que la política fiscal sea ineficaz, es que el Estado todo ha descendido en su eficiencia. La política fiscal ha desaparecido prácticamente, pero el Estado, en su manera de manejarla ha sido completamente ineficaz para el desenvolvimiento del país. Los dos objetivos fundamentales de la política fiscal, el de la estabilidad económica y el del desarrollo económico han sucumbido. Lo más dramático es que el ingreso petrolero se ha venido gastando, se ha venido dilapidando en unos términos que son alarmantes para el porvenir del país. Las conclusiones de lo dicho anteriormente son las siguientes: 1. Un crecimiento astronómico del gasto público; su componente, gasto corriente ha aumentado exageradamente y más grave aún, el comportamiento decreciente correlativo del gasto de capital. 2. Un crecimiento astronómico de la deuda pública, cuyo acumulado supera el gasto público anual, en los últimos ejercicios considerados.

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3. Un crecimiento moderado del ingreso nacional per cápita a precio constante, en la serie 1980-1999, y crecimiento astronómico del ingreso nacional per cápita a precio corriente, alimentado este último principalmente por la inflación. 4. Crecimiento de la inflación, la sumatoria 1980-1999, de 683,04 por ciento y su crecimiento de 68,304 por ciento revela la tremenda inestabilidad de la economía correlativamente, la depreciación de 1980-1999, de 630,005 por ciento o sea un crecimiento de 63.005 por ciento 1980-1999, lo cual revela una inestabilidad monetaria escandalosamente alta. Esta materia cae dentro del ámbito de la política cambiaria. Venezuela mantuvo anclado el tipo de cambio de 1934 a 1961, y de 1964 a 1983 en ambos casos manteniendo la libertad de compra y venta de divisas. Hay que estudiar la posibilidad de volver a ese sistema que dio estabilidad en dos largos períodos a nuestra economía. En síntesis la radiografía de las cifras revelan un gasto público crecientemente ineficiente, un gasto corriente desbordado y un gasto de capital limitado ante el gigante del gasto público total. Por otra parte, la deuda pública luce desorbitada lo cual completa el cuadro general antes descrito. Por esto en nada debemos extrañarnos del resultado: un PIB decreciente en términos reales per cápita. 5. Recomendaciones para enfrentar el lamentable cuadro antes descrito, a. Proceder a la reestructuración de la administración pública venezolana a los fines de reducir el gasto corriente y aumentar el gasto de capital. Debe reducirse el tamaño del Estado, esa reestructuración debe devolver la eficacia al gasto público que fue de 1 a 4 con respecto al PIB en 1960 y hoy representa una erogación que escasamente repercute en el PIB y por tanto no es recuperable. b. Hacer más transparente las cuentas de PDVSA a los fines de conocer con menos dificultad la realidad del resultado de su gestión. El objetivo tiene que orientarse a convertir a PDVSA en la fuente de formación de capital, tanto material como social. Por su parte, los ingresos ordinarios del gobierno deben orientarse a cubrir los costos de la maquinaria administrativa del Estado; ello no podrá lograrse en el corto plazo, pero si debe ser una meta a alcanzar en el mediano y largo plazo. Para ello debe elaborarse un programa coherente que asegure el cumplimiento de las medidas que conduzcan al logro de esas metas. La razón de esta separación entre fuentes de la formación del capital proveniente del petróleo y fuentes de sostenimiento de la maquinaria administra-

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tiva del Estado se funda en constituir el ingreso petrolero, un recurso proveniente de la liquidación de un activo y como tal debe usarse para construir otro activo que tome su sitio encima del subsuelo. El ingreso petrolero no es renta por virtud de la paulatina disminución de su fuente, o sea lo que está en el subsuelo, que disminuye y se va agotando con la explotación. Lo que se está haciendo es liquidando el capital y en modo alguno percibiendo una renta. Si no obramos con esa lógica, y seguimos malgastando y dilapidando el ingreso petrolero, ello condenará a las futuras generaciones a un irremisible empobrecimiento. Respecto a la deuda pública, se debe ir reduciendo con aplicación de un porcentaje del ingreso petrolero para su redención. El peso del servicio de la deuda si seguimos como hemos venido en los últimos veinte años, terminará por ir acaparando mayores recursos y reduciendo el saldo lo cual llevará las inversiones a una cantidad despreciable. Ello cerrará la puerta al progreso del país. Otra norma con relación al programa propuesto: antes de decretar los gastos, deben cuadrarse con los respectivos montos y fuentes de ingresos. Los apuros vividos en momentos críticos de los 19 años analizados tienen su causa en no haber cuadrado previamente los ingresos para cubrir los respectivos planes de gastos. 1. Respecto a los ingresos: Hacer énfasis en los impuestos directos y progresivos que pechan más al que más tiene y menos al que recibe menos. 2. Procurar no insistir en tributos indirectos y regresivos que tratan con igual rigor a ricos y pobres. Un país con el inmenso ingreso petrolero de Venezuela, no debe cargarle la mano al pobre, por el contrario, instrumentar políticas de mejor distribución del ingreso y de elevación de nivel de vida de los sectores más necesitados de la población. 3. La coordinación de las políticas fiscal y monetaria, es un imperativo para el mantenimiento de la estabilidad y el impulso al desarrollo económico. Hago votos porque estas reflexiones conduzcan a las necesarias rectificaciones y en consecuencia que el buen juicio surgido del descarnado análisis de nuestra realidad, se imponga como norma de conducta en la vida nacional.

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Anexos estadísticos Cuadro N° 1 Indicadores del Gobierno Central 1980 Gobierno Central (Millones de Bs.) Ingresos totales Tributarios No tributarios Petroleros No petroleros Gastos totales Corrientes Subsidios y transferencias Capital Concesión neta de préstamos Población PIB nominal Deflactor implícito del PIB

Nominal 62.697 53.619 9.078 45.331 17.366 68.548 23.585 17.527 11.420 16.016 15.137.492 256.242 2/ 334,5

Real 18.743 16.030 2.714 13.552 5.192 20.493 7.051 5.240 3.414 4.788

% PIB 24.5 20.9 3.5 17.7 6.8 26.8 9.2 6.8 4.5 6.3

Per cápita 1/ 4.142 3.542 600 2.995 1.147 4.528 1.558 1.158 754 1.058

% del Total 100.0 85.5 14.5 72.3 27.7 100.0 34.4 16.7 23.4

Fuente: BCV. Informe Económico 1980, 1990 y 1999. 1/ En términos nominales 2/ A precios de 1968 3/A precios de 1984

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Continuación del Cuadro N° 1 1990 Gobierno Central (Millones de Bs.) Ingresos totales Tributarios No tributarios Petroleros No petroleros Gastos totales Corrientes Subsidios y transferencias Capital Concesión neta de préstamos Población PIB nominal Deflactor implícito del PIB

Nominal 518.122 392.862 125.260 440.037 78.085 565.509 215.222 224.041 60.090 66.156 19.563.361 2.279.261 3/ 476.5

Real 108.735 82.447 26.288 92.348 16.387 118.680 45.167 47.018 12.611 13.884

% PIB 22.7 17.2 5.5 19.3 3.4 24.8 9.4 9.8 2.6 2.9

Per cápita 1/ 26.484 20.082 6.403 22.493 3.991 28.907 11.001 11.452 3.072 3.382

% del Total 100.0 75.8 24.2 84.9 15.1 100.0 38.1 39.6 10.6 11.7

Fuente: BCV. Informe Económico 1980, 1990 y 1999. 1/ En términos nominales 2/ A precios de 1968 3/A precios de 1984

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Continuación del Cuadro N° 1 1999 Gobierno Central (Millones de Bs.) Ingresos totales Tributarios No tributarios Petroleros No petroleros Gastos totales Corrientes Subsidios y transferencias Capital Concesión neta de préstamos Población PIB nominal Deflactor implícito del PIB

Nominal 10.374.061 2.765.845 7.608.216 3.959.497 6.414.564 11.970.838 4.694.034 5.321.974 1.742.250 212.580 23.710.809 61.917.974 3/ 11.100.8

Real 93.453 24.916 68.538 35.669 57.785 107.838 42.286 47.942 15.695 1.915

Fuente: BCV. Informe Económico 1980, 1990 y 1999. 1/ En términos nominales 2/ A precios de 1968 3/A precios de 1984

Per cápita % PIB 1/ 16.8 437.525 4.5 116.649 12.3 320.875 6.4 166.991 10.4 270.533 19.3 504.868 7.6 197.970 8.6 224.453 2.8 73.479 0.3 8.966

% del Total 100.0 26.7 73.3 38.2 61.8 100.0 39.2 44.5 14.6 1.8

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Cuadro N° 2 Gasto total del Gobierno Central Gasto corriente, gasto de capital y monto de la deuda pública Cifras en términos reales (en millones de bolívares o en porcentajes según el caso) Año Año Año 1980 % 1990 % 1999 Gasto total del Gobierno Central 20.493 100 118.680 100 108.838 Gasto corriente 7.051 34 45.167 38 42.286 Gasto de capital 3.414 17 12.611 11 15.695 Deuda pública 60.753 1.783.892 18.493.037 Deuda/Gasto en % 89 121 154

Crecimiento del gasto total Crecimiento del gasto corriente Crecimiento del gasto de capital Crecimiento de la deuda pública

1990/80 479,12 540,57 269,39 2.863

1999/80 431 500 360 30.340

Sumatoria de la inflación 1980-1999 = 683,04% o sea un crecimiento de 68.304% de 1980 a 1999. Sumatoria de la depreciación 1980-1999 = 630,05% o sea un crecimiento de 63.005% de 1980 a 1999.

% 100 39 14

Tomás E. Carrillo Batalla / La política fiscal en Venezuela

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Cuadro N° 3 Gasto total del Gobierno Central, Gasto corriente, gasto de capital y monto de la deuda interna y externa (Cifras en millones de bolívares corrientes en porcentajes según el caso) Año Gasto total del Gobierno Central Gasto corriente Gasto de capital Deuda pública

1980 68.548 23.585 11.420 60.753

Gasto total Crecimiento % Gasto corriente Crecimiento % Gasto capital Crecimiento % Deuda pública Crecimiento %

1990 565.509 215.222 60.090 1.783.892

1999 11.970.838 4.694.034 1.742.250 18.493.037

1990/80

1999/80

724,98

19.591

812,54

19.803

426,18

15.156 2.863

30.340

Sumatoria de la Inflación 1980-1999 = 683,04% o sea un crecimiento de 68.304% de 1980 a 1999. Sumatoria de la Depreciación 1980-1999 = 630,05% o sea un crecimiento de 63.005% de 1980 a 1999. Fuente: Banco Central de Venezuela

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Cuadro N° 4 Inflación vs. Depreciación Año 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Inflación

Depreciación

16.04 9.69 6.35 11.54 11.40 11.54 28.13 29.48 84.46 40.65 34.21 31.42 38.12 60.82 59.92 99.88 50.04 35.78 23.57

0.00 0.00 100.91 45.05 9.78 44.47 40.30 20.66 15.80 21.09 20.68 20.17 33.25 63.40 18.73 136.00 17.07 12.07 10.62

Fuente: Banco Central de Venezuela

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Cuadro N° 5 Ingreso nacional disponible per cápita (Bolívares) Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Precios constantes de 1984 21.168 19.326 21.217 19.896 18.100 19.536 19.055 18.997 17.710 17.265 16.825 18.029 17.099 14.863 14.094

Fuente: Banco Central de Venezuela

Precios corrientes 23.581 24.022 33.778 41.005 68.817 104.478 136.761 179.195 230.748 361.732 563.782 1.207.486 1.718.213 2.027.935 2.376.360

Impactos inflacionarios 2.413 4.696 12.560 21.109 50.717 84.942 117.705 160.198 213.038 344.468 546.957 1.189.456 1.701.114 2.013.073 2.362.266

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Cuadro N° 6 Variables Macroeconómicas Variaciones porcentuales Año 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Gasto público 1_/ 34.41 -5.70 -8.79 30.67 9.43 9.59 46.43 4.82 45.89 103.39 29.82 19.92 23.01 92.01 33.37 97.54 67.33 16.23 12.35

IBF -3.38 -8.64 -29.58 -2.64 6.55 8.85 0.52 8.87 -25.50 -6.00 35.54 29.32 -5.84 -18.09 -0.51 -5.05 23.87 -2.31 -24.86

PIB 0.11 -1.24 -4.57 2.55 0.19 6.51 3.58 -58.89 135.35 6.47 9.73 6.06 0.28 -2.35 3.95 -0.20 6.37 -0.11 -7.17

1_/ En la década de los 80 se corresponde con el gasto del Gobierno Central acordado y en los 90 con el total gasto y concesión neta de préstamos. Fuente: Banco Central de Venezuela

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Cuadro N° 7 Gasto público total Proporciones (Precios corrientes) Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Gasto público /PIB 0.25 0.24 0.21 0.20 0.24 0.20 0.19 0.21 0.20 0.19

Gasto público/IBF 1.74 1.32 0.98 0.99 1.35 1.25 1.18 1.13 1.07 1.35

Nota: IBF: Inversión bruta fija. Las cifras de gasto público, se corresponden con la gestión financiera del Gobierno Central, según Informe Económico del BCV.

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Cuadro N° 8 Diferenciales por devaluación monetaria

Año 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total

Export. petrolera Millones de $ 13.667 14.627 12.761 7.049 8.297 8.023 9.863 13.912 12.119 11.013 10.734 11.160 13.507 18.298 18.314 12.029 16.294 211.667

Tipo cambio Bs./$ 7 7 7 14,5 14,5 14,5 33,96 47,03 57,24 68,96 92,09 153,4 175 426,46 489,96 580 600

Fuente: Banco Central de Venezuela

Valor exp. petrolera Millones de Bs. 95.669 102.389 89.327 102.210 120.306 116.334 334.948 654.281 693.692 759.457 988.494 1.711.944 2.363.725 7.803.365 8.973.127 6.976.820 9.776.400 41.662.488

Valor a partir de Bs. 7/$ Millones de Bs. 95.669 102.389 89.327 49.343 58.079 56.161 69.041 97.384 84.833 77.091 75.138 78.120 94.549 128.086 128.198 84.203 114.058 1.481.669

Creación moneda Millones de Bs 0 0 0 52.867 62.227 60.173 265.907 556.897 608.859 682.366 913.356 1.633.824 2.269.176 7.675.279 8.844.929 6.892.617 9.662.342 40.180.819

La política fiscal en Venezuela

Moreno

María Antonia Moreno*

Introducción Antes que nada quisiera agradecer al Dr. Baptista por la invitación a este encuentro y darme la oportunidad de hablar de un tema en el que he venido trabajando desde hace algunos años. Cuando el Dr. Baptista me propuso que participara en este evento con algunas reflexiones sobre la política fiscal en Venezuela, lo acepté porque es un tema sobre el que tengo cierta experiencia. A la hora de organizar las ideas y de pensar en el tópico que debería tratar me percaté, sin embargo, de que no era tan fácil hacerlo debido a que el tema se ha hecho bastante repetitivo en el análisis de los problemas de la economía venezolana y es muy poco lo que puede agregarse. No obstante, y aunque algunos aspectos que voy a tocar podrían serles familiares, considero que el tema sobre la política fiscal en el país es fundamental por tres razones. En primer lugar, porque la misma ha dejado de contribuir al desarrollo económico y social, así como extraviado de su rol como promotora de la estabilidad macroeconómica. En segundo lugar, porque la idea usual de que estos objetivos son excluyentes el uno del otro, cuando en realidad son complementarios, ha conducido a un diseño deficiente de la política fiscal en el país y de los mecanismos institucionales y administrativos por los que ésta se rige. En tercer

* Profesora de la Universidad Central de Venezuela.

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lugar, porque los cambios institucionales que está viviendo el país brindan una excelente oportunidad para abordar una vez más de manera sistemática e integral el proceso de reforma fiscal que permita rescatar los objetivos fundamentales de la política fiscal anteriormente aludidos. Vale la pena, entonces, hacer un resumen de los principales problemas de la práctica fiscal en Venezuela. La exposición se organiza de la siguiente manera: primero, se hace una presentación general del problema; segundo, se establecen algunas precisiones conceptuales sobre la política fiscal; tercero, teniendo en cuenta lo anterior, se muestran algunos indicadores que dan cuenta del desempeño fiscal en Venezuela; y, finalmente, se destacan los principales aspectos problemáticos de la política fiscal en el país.

Presentación del problema La problemática fiscal de Venezuela es ampliamente conocida. El análisis, desplegado en distintos trabajos y con distintos enfoques, ha dejado claramente sentado el carácter procíclico de las finanzas públicas, enraizado en la alta dependencia y volatilidad de los ingresos petroleros, su creciente sesgo deficitario, sólo escondido temporalmente durante períodos de bonanza petrolera, y su baja contribución al bienestar económico y social del país. También son altamente conocidas las implicaciones macroeconómicas de la gestión fiscal que, al financiarse con una alta proporción de ingresos de origen externo, plantea problemas de consistencia entre las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y comercial. Por último, es igualmente bien sabido el hecho de que la estructura del gasto en Venezuela es altamente deficiente tanto desde el punto de vista de la provisión de bienes públicos, como desde el punto de vista de la distribución del ingreso. La ya muy larga extensión del período de dificultades económicas y especialmente de origen fiscal que se inicia en los comienzos de los ochenta, y la amplia experiencia sobre la forma de enfrentar la solución a la problemática fiscal planteada nos hace preguntarnos, sin embargo, por qué Venezuela, de ser el país latinoamericano con menos restricciones externas, no ha asimilado las lecciones de otras experiencias exitosas en materia de reforma fiscal y ha sido incapaz de generar una salida creíble en términos de la sostenibilidad de los planes públicos que se han venido formulando y pasado a ser el de peor desempeño fiscal en los últimos años. Aunque la falta de voluntad política, asociada al populismo alimentado por el hecho mismo de la riqueza petrolera y el resultante crecimiento de la deuda pública, para la corrección de las deficiencias estructurales en el área fiscal constituye una primera aproximación a la explicación de ese fracaso, la situación se

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

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presenta un tanto más complicada. En realidad, la combinación de un ajuste suficiente del gasto a un nivel de ingreso petrolero permanente más bajo, del sobreimpacto negativo que, aunque incompleto, ha tenido el ajuste del gasto fiscal sobre la economía y que a su vez se ha revertido sobre las cuentas fiscales en forma de una baja contribución fiscal no petrolera, y de la ausencia de mecanismos institucionales capaces de contrarrestar ese sesgo deficitario de las finanzas públicas y las deficiencias propias del marco regulatorio fiscal, le ha conferido un sesgo deficitario a las finanzas públicas y, por tanto, limitado de manera considerable posibilidades a la política fiscal en el país. Ello se ha reflejado en una pobre gestión fiscal tanto del lado de la gerencia pública, como del lado del manejo de las finanzas, con un impacto muy negativo en el entorno macroeconómico. La aprobación de un nuevo texto constitucional se percibe como una excelente oportunidad para determinar la posibilidad de que el trato que allí se le da al área fiscal permita, a través de una reforma del marco regulatorio cónsona con dicho texto, aumentar la eficiencia de la gestión fiscal y lograr la solvencia de las finanzas públicas.

Algunas precisiones conceptuales Es posible distinguir tres dimensiones en la práctica de la política fiscal: una política, una institucional y una administrativa. La primera alude a la definición de los programas o modelos que permiten especificar la manera en que se pretenden alcanzar los objetivos de estabilidad macroeconómica y de bienestar económico y social. En este respecto puede decirse que, por lo menos, en el nivel analítico hay cierto consenso sobre el carácter complementario de los objetivos de la política fiscal; más específicamente, que ésta no es sostenible si los estímulos al crecimiento y bienestar social no garantizan estabilidad macroeconómica. La vieja idea de que alcanzar tasas de crecimiento deseables supone aceptar crecientes niveles de inflación ha sido, en este sentido, superada. No obstante, la aceptación del carácter complementario de los objetivos de la política fiscal no implica que su diseño sea fácil, pues debe tomarse en cuenta su consistencia dinámica, no sólo en relación con los objetivos del bienestar, sino también con los de las otras áreas de acción de la política económica. Hasta hace poco, los diagnósticos sobre lo fiscal hacían referencias casi exclusivamente a la dimensión política de la práctica fiscal, y poco a sus dimensiones administrativa e institucional, las cuales aluden a la gerencia de los recursos fiscales para alcanzar los objetivos planteados y a las normas institucionales –constitucionales y derivadas– que regulan el quehacer fiscal, respectivamente. Estas dos

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dimensiones están estrechamente relacionadas, pues la administración de las finanzas públicas está atada ineludiblemente al marco regulatorio fiscal. Un pobre diseño de dicho marco se refleja invariablemente en una gerencia pública deficiente y esto, por supuesto, afecta el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal. También en este respecto se han logrado importantes avances analíticos, los cuales se han enriquecido con los procesos recientes de reforma fiscal llevados a cabo en diferentes países. Categorías como la transparencia y responsabilidad fiscal devienen precisamente de los esfuerzos por alcanzar, a través del diseño óptimo del sistema institucional de finanzas públicas, el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal.1

Desempeño macroeconómico y fiscal Con referencia a la dimensión política, es posible observar que en los últimos veinte años la política fiscal en Venezuela no ha cumplido con los objetivos de estabilidad macroeconómica ni alcanzado metas de desarrollo económico y social. Una primera señal la constituye el deterioro simultáneo del balance fiscal y de otros importantes indicadores macroeconómicos, como lo son la tasa de crecimiento del PIB, la tasa de inflación y el ritmo de la inversión privada (Cuadro 1). Efectivamente, durante las dos últimas décadas, las tasas de crecimiento del PIB y de la inversión privada promediaron 1,5 por ciento y –42,4 por ciento, respectivamente, cifras que contrastan con las de los años sesenta y setenta, que alcanzaron un promedio del 6 por ciento y 8 por ciento, respectivamente. Las cuentas fiscales, por su parte, relativamente equilibradas hasta 1973, pasaron a ser claramente deficitarias desde entonces. El comportamiento de la inflación (Gráfico 1) igualmente se deterioró, al pasar de tasas en el orden del 2 por ciento anual entre 1958 y 1973, a tasas crecientes y sustancialmente más altas (más del 20 por ciento anual). Una segunda señal la constituye el deterioro de un conjunto de indicadores de desarrollo humano que revela una tendencia de la política fiscal a contribuir cada vez menos al bienestar económico y social del venezolano. Entre ellos se destacan el gasto público real per cápita en salud y educación, los cuales alcanzaron su valor más alto hacia fines de los años setenta, para luego descender en forma dramática y continua a los niveles alcanzados a comienzos de la década anterior (Gráficos 2 y 3). En estrecha relación con este comportamiento tenemos el de la evolución del PIB real per cápita, que coincidencialmente alcanzó su nivel más alto en 1978 y luego retrocedió al nivel que había alcanzado hacia fines de los años sesenta (Gráfico 4), y el de la pobreza, cuyo porcentaje tanto en su versión de pobreza crítica como en su versión de pobreza extrema, tendió a aumentar significativamente, sobre todo en los últimos años (Gráfico 5). 1

Ver Manual de Transparencia Fiscal del FMI.

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El comportamiento de ambos grupos de indicadores no constituyen ciertamente una demostración rigurosa de las fallas de la política fiscal, pero son sin duda alguna un punto de partida para examinar la relación entre la evolución económica reciente del país y el comportamiento fiscal. Deben mencionarse, además, los intentos fallidos de las distintas administraciones que, en las dos últimas décadas, han tratado de alcanzar la estabilización de las finanzas públicas y restablecer los principales roles de la política fiscal. Diversos análisis han mostrado que no sólo han existido deficiencias en el diseño de los programas de estabilización, sino que la naturaleza de los problemas fiscales en Venezuela trasciende su dimensión política, involucrando a los otros aspectos del desempeño fiscal, como lo son su marco regulatorio (dimensión institucional) y la gerencia de las finanzas públicas (dimensión administrativa).

Aproximación a la naturaleza de los problemas fiscales en Venezuela Efectivamente, al examinar ambos ámbitos de la gestión fiscal es posible encontrar serias deficiencias que verdaderamente entorpecen su óptimo desempeño, impidiendo el cumplimiento de los objetivos de estabilización y bienestar. En el caso del marco regulatorio, debemos hacer alusión a las reglas de generación y asignación de los recursos fiscales por parte de y entre los distintos niveles de gobierno que en Venezuela conducen a una disparidad muy grande entre las facultades tributarias, excesivamente centralizadas, y las garantías constitucionales de recursos a los niveles de gobierno que no generan suficientes ingresos para financiar su gestión (estados, municipios), (Cuadro 2).2 Igualmente, debe aludirse a las asignaciones de otras partidas legales en el presupuesto, como los apartados

2

La asimetría en la recaudación de ingresos y las responsabilidades por parte de cada nivel de gobierno, así como la existencia de organismos de los poderes legislativo y judicial no generadores de ingresos, se resuelve en la constitución con el reconocimiento del traslado de recursos a los gobiernos regionales a través de la figura del situado y de la previsión de otras fuentes de recursos (como por ejemplo, las que se garantizan en leyes derivadas como las leyes de Asignaciones Económicas Especiales y del Fondo Intergubernamental para la Descentralización), y del financiamiento de los presupuestos de los órganos de los poderes legislativo y judicial. Del lado de los ingresos, las facultades tributarias del Poder Nacional establecidas en la actual constitución incluyen la organización y recaudación del impuesto sobre la renta, importaciones, sucesiones y donaciones, producción y consumo y demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y a Municipios (Art. 156-12). La facultad del endeudamiento también es una atribución del Poder Nacional, la cual, ahora incluye un límite al nivel de endeudamiento (Art. 312). El régimen legal de crédito público actual establece que ni los Estados ni los Municipios pueden realizar operaciones de endeudamiento público (LOCP). Deben agregarse los derechos de explotación de minas e hidrocarburos (Art. 302) y Ley de Hidrocarburos. Las facultades tributarias de los Estados se amplían

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

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para el SENIAT, para determinados fondos, para la descentralización,3 etc., que comprometen significativas cantidades del presupuesto. Los gastos legales no sólo generan rigidez presupuestaria, sino también problemas de economía política derivados de la voracidad fiscal o de la conducta maximizadora de gastos (problema de los “recursos comunes”) que implica una demanda de recursos por parte de los organismos públicos en el monto legal establecido, independientemente de la calidad de la ejecución del gasto y del nivel efectivo de necesidades de recursos. Tenemos en otro plano de la dimensión institucional de lo fiscal, el problema de la volatilidad de los ingresos fiscales, que pasó a hacerse recurrente desde comienzos de los años setenta, con la ocurrencia de los booms petroleros (Gráfico 6). Aunque desde entonces se planteó la necesidad de enfrentar esa volatilidad, sólo hasta muy recientemente fue que se pudo formalizar la creación de un fondo anticíclico como lo es el Fondo para la Inversión de la Estabilización Macroeconómica (FIEM). De manera que, por un período bastante largo, las finanzas públicas venezolanas debieron experimentar también una gran volatilidad, debido a su enorme dependencia de los ingresos petroleros. Aun cuando ya se cuenta con un instrumento de estabilización4, todavía no puede hablarse de estabilización de las finanzas públicas, pues frente a la significativa brecha fiscal actual, el esfuerzo del ahorro fiscal podría esfumarse, sin que se logre alcanzar la ansiada estabilidad fiscal. Con la aprobación de la nueva Constitución pasan a regir algunos criterios que, aunque novedosos para el país, ya se han incorporado a la normativa legal de otros países (Brasil, Argentina, Perú, Nueva Zelanda, entre otros). Tales criterios

en la nueva Constitución, pero esto, en realidad constituye un reconocimiento de lo que ya se había adelantado en la Ley de Descentralización de 1989. El poder estatal cuenta con la recaudación de lo proveniente de la venta de timbres fiscales, del cobro de tasas sobre servicios estatales, los impuestos provenientes de la descentralización, los ingresos patrimoniales y los provenientes del situado y del fondo de compensación interterritorial (Art. 167). Las facultades tributarias de los Municipios incluyen los ingresos patrimoniales, tasas sobre servicios municipales, multas e impuestos locales, y los ingresos provenientes del situado constitucional (Art. 179). 3

El proceso de descentralización de competencias, por ejemplo, que ha conducido a mayores responsabilidades en los niveles regionales de gobierno, no tiene paralelo en el proceso de generación de ingresos. Esto ha originado la creación de nuevos mecanismos legales de asignación de recursos, como por ejemplo las leyes del Fondo de Inversión para la Descentralización (FIDES) y de las Asignaciones Económicas Especiales (AEE), que han pasado a engrosar la lista de los gastos legales y, por supuesto, a incrementar la rigidez del presupuesto.

4

El FIEM se activó en 1999 con ocasión de la enorme alza de los precios del petróleo.

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se refieren en general a la sujeción de la gestión fiscal a principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, los cuales no están vigentes pues deben ser reglamentados en las leyes fiscales que se deriven de la nueva constitución.5 Se espera, sin embargo, que al ser incorporados muchas de las distorsiones del sistema actual de finanzas públicas sean eliminadas por completo. El principio de eficiencia debería entenderse como una cualidad de la gestión fiscal que garantice un resultado óptimo en términos de calidad del servicio y de los recursos invertidos en la producción de bienes públicos. Este principio resulta vital porque complementa el artículo 315 de la Constitución que alude al proceso de rendición de cuentas y que dice que: en cada crédito presupuestario se deben identificar los resultados esperados, los funcionarios responsables para el logro de esos resultados y los indicadores de desempeño. Sería ideal que la política fiscal actual se rigiese por ese principio, pues hasta ahora la rendición de cuentas públicas es sólo un hecho formal que se expresa en la mera entrega de memorias anuales por parte de los distintos organismos públicos que dicen muy poco sobre la contribución efectiva de los mismos a la satisfacción de las necesidades públicas. El principio de solvencia alude la condición de sostenibilidad intertemporal de la gestión fiscal y, en consecuencia, a una definición dinámica de equilibrio fiscal. La Constitución establece que dicho equilibrio debería ser alcanzado en el contexto del marco plurianual del presupuesto en donde se plantean los objetivos de largo plazo de la política fiscal y los niveles máximos de gasto y de endeudamiento. Debe señalarse, sin embargo, que establecer un límite máximo al gasto, cuando ya se ha establecido el de endeudamiento, es redundante, pues dados los ingresos ordinarios y el nivel de endeudamiento permitido, el gasto queda automáticamente determinado. En este caso, obviamente, al restarle discrecionalidad al Ejecutivo, el control presupuestario es mayor así como la posibilidad de mantener los niveles de endeudamiento en una senda de sostenibilidad. La situación es totalmente diferente cuando es el nivel de endeudamiento el que se determina en forma residual, aunque el gasto se haya limitado a un máximo. En este caso, el control presupuestario es menor, pues se corre el riesgo de que en el curso del período presupuestario el nivel de endeudamiento correspondiente al nivel de gasto comprometido no sea sostenible y de que la política fiscal, en consecuencia, no tenga garantía de continuidad. Esta situación, precisamente, es la que ha caracterizado el desempeño fiscal de los últimos años. Conceptualmente, pues, es necesario eliminar la indeterminación de la regla presupuestaria propuesta.

5

Para el momento de esta exposición existe un proyecto de ley de finanzas públicas, el cual supuestamente deberá establecer las directrices para el diseño de las normas que harán operativa la aplicación de estos principios. (Proyecto de Ley Orgánica de Administración Financiera y Control Interno del Sector Público).

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Los otros dos principios, responsabilidad y transparencia, hacen referencia a la rendición de cuentas de los organismos públicos. En este caso, de acuerdo con la Constitución, la información sobre el desempeño de las instituciones públicas, se convierte en un bien público. Dicha información debe basarse en indicadores que revelen claramente el estado de la satisfacción de las necesidades públicas, pues en su ausencia resulta muy difícil evaluar la política fiscal y muy fácil, evadir la responsabilidad de las fallas de la política fiscal, tal y como sucede en la actualidad. En el ámbito administrativo también la política fiscal presenta problemas. En este punto sólo haré una breve referencia a la práctica presupuestaria.6 La práctica presupuestaria supone un proceso de estimación de ingresos y gastos fiscales que en el caso de Venezuela involucra la participación de diversos organismos (Ministerio de Finanzas, Ministerio de Planificación y Desarrollo, Banco Central de Venezuela, Petróleos de Venezuela [PDVSA], los organismos administradores de recursos). La presencia de diferentes instituciones plantea un problema de economía política, debido a los conflictos de intereses que surgen entre ellas. Es bien conocido, por ejemplo, el hecho de que PDVSA trata siempre de minimizar su contribución fiscal, justificadamente o no, mientras que el Gobierno Central trata de hacer lo opuesto, también justificadamente o no. Este aspecto del proceso presupuestario no ha sido solucionado favorablemente, pues nunca se termina de saber si la contribución fiscal petrolera es la óptima, si las estimaciones del SENIAT son adecuadas, y/o si los organismos administradores han estimado sus gastos de manera eficiente y responsable. Por otra parte, la estimación del resto de los ingresos fiscales petroleros y no petroleros, y esto también es de conocimiento general, está limitada no sólo por la capacidad de recaudación fiscal de los organismos encargados, sino también por el diseño de las leyes que los rigen, las cuales a pesar de las modificaciones experimentadas en los últimos años todavía presentan serias distorsiones. En este respecto, también está pendiente la cuestión de si el esquema de contribución fiscal de la industria petrolera nacional es el más adecuado. Desde el punto de vista del gasto, la práctica presupuestaria presenta serias limitaciones también, especialmente dos que son dignas de mención. En primer lugar, tenemos el problema de los gastos predeterminados o legales (Situado Constitucional, partidas que se asignan a los diferentes fondos –Fondo de Estabilización, Fondo de Rescate de Deuda, Ley de Asignaciones Especiales, FIDES, Seguro Social, SENIAT, etc.), los cuales comprometen casi cerca del 30 por ciento, o quizás más, del presupuesto. Si a lo anterior se añaden los gastos de funcionamiento (gastos de personal y equipos), más el servicio de deuda, encontramos que casi el 80 por ciento del presupuesto está comprometido al momento de su estimación. Esto, obviamente, deja un espacio muy pequeño para la acción fiscal 6

Hay otros aspectos importantes en el ámbito administrativo como lo son los procesos de crédito público, control interno y contabilidad pública.

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de carácter discrecional, que sólo crece durante los períodos de bonanza petrolera, pero que puede contraerse sustancialmente cuando los precios del petróleo disminuyen sensiblemente. Lo perverso de esta situación es que las variables de ajuste siempre terminan siendo la inversión y los programas sociales, con un comportamiento espasmódico que, a su vez, se refleja en el claro deterioro de los servicios públicos y, por ende, en la inutilidad de la política fiscal. En segundo lugar, tenemos otro aspecto del gasto que muestra una absoluta falta de control sobre el presupuesto, y que se traslada de manera intacta al nuevo texto constitucional. Nos referimos al crédito adicional, categoría que alude a la asignación de recursos para gastos no previstos en la ley de presupuesto. La práctica del crédito adicional, que por naturaleza sólo debería obedecer a contingencias, se ha tornado recurrente, llegando a representar más del 30 por ciento del presupuesto aprobado (Cuadro 3). Lo importante a destacar aquí es que con esta práctica se van generando gastos que se vuelven recurrentes aunque no se disponga de recursos ordinarios para financiarlos, lo que hace que el presupuesto tienda a ser crecientemente deficitario.7

Conclusiones El espacio y tiempo disponibles impiden una mayor extensión de la exposición. Existen, indudablemente, otros aspectos de la problemática fiscal del país que deberían considerarse, entre otros, la revisión del proceso de descentralización y de la organización de la administración pública, así como también de los procesos administrativos de la gestión pública. En esta ponencia, sin embargo, quisimos dar algunos fundamentos a la idea de que el extravío de la política fiscal de sus roles fundamentales en Venezuela, tiene sus raíces en el deficiente diseño del marco institucional de la gestión fiscal y en la pobre gerencia de las finanzas públicas. La recuperación de esos roles, pasa necesariamente por la implementación de una reforma eficiente en el marco regulatorio fiscal. Tengo la esperanza de que los cambios institucionales que está viviendo el país en la actualidad sirvan para acometer dicha reforma y que, en un futuro inmediato, el tema de la política fiscal en Venezuela sea algo de lo que podamos hablar pronto en términos más positivos y favorables.

7

La práctica del crédito adicional constituye una de las principales debilidades de la gestión fiscal en Venezuela, porque la hace impredecible, así como a su impacto sobre el resto de la economía. De mantenerse ese concepto sin ninguna regulación adicional en las leyes fiscales, se deja un espacio abierto a la contradicción de las normas constitucionales que plantean el marco plurianual del presupuesto, la necesidad de la coordinación macroeconómica (sección cuarta del capítulo 2 del título VI del sistema socioeconómico, Art. 320) y la estabilización del gasto a través del fondo de estabilización macroeconómica. La restricción de la práctica del crédito adicional a situaciones de contingencias causadas por situaciones de calamidad pública podría considerarse en las leyes presupuestarias correspondientes, para garantizar los objetivos de la gestión fiscal arriba mencionados.

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

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Cuadro N°1 Indicadores macroeconómicos

PIBT PIBNP Inversión privada Inversión pública Balance fiscal

Tasa de crec. por ciento Tasa de crec. por ciento Tasa de crec. por ciento Tasa de crec. por ciento por ciento del PIB

1961-73 5,7 7,2 7,8 13,9 -0,6

1974-78 6 8,2 10 21,7 2,6

1979-98 1,5 0,8 -42,4 2,5 -2,9

Fuente: Banco Central de Venezuela

Cuadro N° 2 Ingresos fiscales. Estados y municipios 1960

1977

% del PIB % del total

Estados 2,5 Tranferencias del Gobierno Central 2,5 Situado 2,5 Fondos de centralización 0,0 Otros ingresos 0,0 Municipios n.a. Tranferencias de las gobernaciones n.a. Otros ingresos n.a. Ingresos del Gobierno Central 22,7

1987

1994-98

% del PIB % del total % del PIB % del total % del PIB % del total

100,0

3,1

100,0

1,9

100,0

4,7

100,0

100,0 100,0

3,1 3,1

100,0 100,0

1,9 1,9

100,0 100,0

4,6 3,4

97,8 72,3

0,0 0,0 n.a.

0,0 0,0 n.a.

0,0 0,0 n.a.

0,0 0,0 0,9

0,0 0,0 100,0

1,2 0,1 1,3

25,5 2,1 100,0

n.a. n.a.

n.a. n.a.

n.a. n.a.

0,2 0,7

22,2 77,8

0,6 0,7

46,2 53,8

31,8

Fuente: OCEPRE y Banco Central de Venezuela

21,6

21,7

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

151

Cuadro N° 3 Los créditos adicionales ( por ciento del PIB) Ley de presupuesto a 15,9 20,1 20,1

1958-73 1974-78 1978-98

Créditos adicionales b 5,4 12,9 4,3

Presupuesto acordado definitivo c 21,3 33 24,4

% b/a 34 64,2 21,4

Fuente: OCEPRE

Gráficos8 Gráfico N° 1 Indicadores macroeconómicos Déficit fiscal y tasa de crecimiento PINNP

Inflación

15

120

10

100 80

5

60 0 40 -5 20 -10

0

-15 1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

-20

Déficit fiscal (-), % del PIB Tasa de crecimiento PIBNP Inflación

8

La fuente de todos los gráficos, con excepción del N° 6, es el Banco Central de Venezuela. La fuente del gráfico 6 es la Oficina Central de Estadística e Informática.

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

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Gráfico N° 2 Gasto público en salud real per cápita (Bolívares de 1984) 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1962

1968

1978

1988

1998

1988

1998

Gráfico N° 3 Gasto público en educación real per cápita (Bolívares de 1984) 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1962

1968

1978

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

153

Gráfico N° 4 PIB real per cápita (Bolívares de 1984) 35 30 25 20 15 10 5

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

1960

1957

0

Gráfico N° 5 Pobreza (% de hogares) 35 30 25 20 15 10 5

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

0

Hogares en pobreza crítica

Hogares en pobreza extrema

Lineal (Hogares en pobreza crítica)

Lineal (Hogares en pobreza extrema)

María Antonia Moreno / La política fiscal en Venezuela

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Gráfico N° 6 Ingreso fiscal total e ingreso fiscal petrolero (% del PIB) 35 30 25 20 15 10 5

Ingreso fiscal total Ingreso fiscal petrolero

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

1960

1957

0

Mesa redonda

Tercera mesa redonda

La política monetaria en Venezuela

Presentación

Mata

Moisés Mata*

Continuando con el Encuentro de Economía de la Revista BCV vamos a tocar un tema que no puede ser más relevante, cual es el de la política monetaria de Venezuela, sobre todo si esta cuestión se va a discutir en la sede del instituto emisor. Los ponentes para esta sesión de trabajo son el Dr. Carlos Rafael Silva, quien fue presidente del Banco Central y Carlos Hernández Delfino, quien fue director del Banco.

*

Profesor de la UNELLEZ.

La política monetaria en Venezuela

Silva

Carlos Rafael Silva*

Mi presencia en este foro obedece a la gentil invitación que me formulara el apreciado colega y amigo Asdrúbal Baptista, en nombre de las autoridades del Banco y en el suyo propio, para que expusiera mis ideas y experiencias en torno a la política monetaria en Venezuela. Tuve inicialmente reservas a acceder a este pedimento, porque cuanto pienso al respecto ya lo escribí en mi libro titulado Medio siglo del Banco Central de Venezuela y poco novedoso tengo que agregar a cuanto entonces expresé. Allí reseñé los pormenores de nuestra política monetaria y los instrumentos aplicados para el logro de sus objetivos. Sin embargo, recapacité sobre mi posición inicial porque entre el momento cuando escribí ese libro y el presente han ocurrido episodios trascendentes en el área monetaria del país, aparte de que es de suponer que en esta ocasión me dirijo a una audiencia que no es necesariamente la misma de los lectores que puedan haber conocido la obra mencionada. La política monetaria es parte fundamental de la política económica global de un país, pero por importante que sea no es sino sólo una fracción de ésta. En mis largos años de servicios al Banco Central estuve inclinado a asignarle un papel determinante a la política monetaria en la consecución de los fines económicos generales trazados por el gobierno, posición que todavía comparto parcialmente. Pero la experiencia derivada del ejercicio de otras funciones públicas y la madurez de criterio adquirida con el transcurso del tiempo me han llevado al convencimiento de que si bien la política monetaria juega un papel muy significativo en la vida económica de un país no es sino una porción de un todo.

* Ex Presidente del Banco Central de Venezuela.

Carlos Rafael Silva / La política monetaria en Venezuela

160

El concepto de la política monetaria puede ser interpretado bajo dos acepciones. Una, de carácter muy amplió, la cual comprende todas las medidas de orden pecuniario tomadas por el gobierno y demás instituciones del sector público que incidan sobre el uso de la moneda dentro de la economía. Esta acepción cobra especial importancia en Venezuela, donde además de la gestión fiscal, hay sectores como el petrolero, cuya influencia sobre el circulante tiene un peso muy pronunciado. Basta recordar el enorme papel que ocupa el aporte de divisas al país por el petróleo y la repercusión que en el campo interno tienen sus inversiones. La política fiscal a través de la imposición, el gasto público, la deuda del estado, la colocación de los fondos de la Tesorería Nacional en la banca y demás entidades gubernamentales son factores que repercuten en el área monetaria y afectan los resultados de la política que se siga en este sector. Pero el concepto de política monetaria también puede interpretarse en un sentido más restringido y, entonces, se quiere aludir a las acciones adoptadas por las autoridades competentes con el deliberado propósito de regular la circulación monetaria. Por la especificidad e importancia del ámbito monetario de cualquier país se han creado instituciones que, como los bancos centrales, están concebidas para actuar en múltiples aspectos relacionados con el quehacer monetario, entre ellos, por la preservación del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, asegurar la continuidad de los pagos en la economía, vigilar o regular el costo del dinero y supervisar y asistir el funcionamiento del sistema bancario privado. A esta acepción del concepto de política monetaria me ceñiré fundamentalmente a lo largo de mi exposición. En Venezuela, la formulación de la política monetaria y su ejecución están encomendadas básicamente a nuestro Banco Central, institución que debe contribuir a diseñar y colaborar con las políticas trazadas por el gobierno dentro de un espíritu de cooperación, pero no de subordinación. Esa idea está en concordancia con lo expresado por un reputado bancocentralista en escala universal, cuando afirmó: “los bancos centrales no pueden considerarse independientes del sector público de sus respectivas economías, pero si autónomos dentro de él”. Siempre he creído que por las peculiaridades de la estructura económica venezolana, la orientación de esa política debe tener un marcado sesgo de signo restrictivo. El fundamento de esa posición está desarrollado en la tesis doctoral de José Antonio Mayobre sobre la paridad del bolívar, cuando puntualizó que las divisas recibidas por Venezuela a cambio de actividad petrolera pueden asimilarse a lo que en la teoría del comercio mundial se denominan transferencias unilaterales de fondos en escala internacional. Esto es, que cuanto recibimos a cambio de las exportaciones petroleras no responde a un esfuerzo colectivo previo sino al azar de disponer de una riqueza del subsuelo que genera cuantiosos recursos financie-

Carlos Rafael Silva / La política monetaria en Venezuela

161

ros que permiten acometer elevados gastos gubernamentales e incitan a su disfrute y dilapidación. Por eso, los proventos recibidos en esa forma del exterior tienen en sí mismos un germen expansivo, porque se originan fundamentalmente en la venta de bienes patrimoniales y no de la acción impositiva del estado, todo lo cual debe ser atenuado con una racional disciplina fiscal y monetaria. En Venezuela, nuestro Banco Central ha contado con los tradicionales instrumentos de política monetaria, cuyos alcances y utilización han variado a lo largo de los años y con las diferentes leyes que han regido sus actividades. Esos instrumentos son: A. Prestamista de última instancia a través del redescuento y anticipo. B. Fijación de los requerimientos de encaje legal mínimo. C. Operaciones de mercado abierto. D.Regulación de las tasas de interés y E. Fijación de topes de cartera. A. El redescuento es un medio ideal de suplir liquidez al sistema bancario, sin causar perturbaciones indeseables en el área monetaria, cuando los documentos redescontados provienen de legítimas operaciones de carácter comercial. En ese caso, al vencimiento del documento redescontado éste puede ser cancelado con el pago de la deuda al banco redescontante por su cliente. Sin embargo, el redescuento como medio habitual de influir sobre el circulante, no ha jugado un papel significativo en Venezuela por varias razones. Entre ellas, la liquidez del sistema bancario depende en alto grado del aporte de divisas al país por el sector petrolero, de la cuantía del gasto público realizado predominantemente con recursos de esa procedencia y por la constitución de depósitos del sector público en el sistema bancario, factor este último que distorsiona la política monetaria y es frecuentemente fuente de corruptelas. A todo lo cual habría que agregar que los bancos han sido reacios a la utilización del redescuento porque algunos de los que han utilizado ese instrumento no sólo han tenido problemas de liquidez sino de solvencia y han empleado el redescuento en forma reiterada, desnaturalizándolo para convertirlo en capital de trabajo. A los argumentos precedentes, cabe agregar que en algunas épocas el Banco Central condicionó el acceso de los bancos al redescuento a ciertas limitaciones en cuanto a la tasa de interés que podían cargar a sus clientes para que no perdieran la condición de redescontables los documentos generados en las transacciones financieras. En esa eventualidad, los bancos preferían utilizar sus fuentes de financiamiento en el exterior en sustitución del crédito del Banco Central. En otros casos, el poco uso que hicieron los bancos del redescuento estuvo vinculado al plazo al cual se otorgaba esa asisten-

Carlos Rafael Silva / La política monetaria en Venezuela

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cia crediticia, limitación que fue ampliándose con las sucesivas reformas que sufrió la ley del Banco Central a partir de 1960. No obstante, el crédito del Banco Central sí fue utilizado por algunas instituciones de crédito gubernamental como los extinguidos Banco Agrícola y Pecuario y la Corporación Venezolana de Fomento, aparte del financiamiento que la banca privada dio a algunos sectores productivos como el arroz, el algodón y el azúcar que por algunos años fueron atendidos con programas especiales de crédito de la banca, luego redescontados en el Banco Central. En esos casos, el redescuento perdió su condición de instrumento de política monetaria para cumplir el papel de medio de financiamiento al desarrollo económico. Pero la utilización verdaderamente intensa del redescuento y con efectos perturbadores sobre la economía nacional fue el otorgado por el Banco Central a institutos bancarios individuales en calidad de verdaderas operaciones de salvamento. Así ocurrió con bancos que confrontaron serios apremios financieros en la década de los 60, cuyos pormenores fueron reseñados en la Memoria Especial del Banco Central que cubrió las operaciones de esa naturaleza acometidas en los años 1961-1965. Más recientemente, la asistencia financiera con fines de salvamento y de mayor proporción y efectos perniciosos sobre la economía fue la realizada en los años 1994 y subsiguientes. En ese período se uso un mecanismo mediante el cual el Banco Central suplía recursos al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) para que éste atendiera financieramente a los institutos bancarios que confrontaron apremios hasta llegar algunos de ellos a situaciones que obligaron a intervenirlos, cerrarlos o reponer sus capitales por nuevos accionistas. La cuantía de recursos que en ese entonces otorgó el Banco Central ocasionó excedentes de liquidez interna y afectaron la estabilidad monetaria doméstica, facilitaron la adquisición de divisas en unas proporciones que obligaron a establecer un control de cambio en extremo liberal y a utilizar instrumentos poco conocidos en nuestro mercado de valores como fueron los Bonos Cero Cupón y los Títulos de Estabilización Monetaria emitidos por el Banco Central. El sector público venezolano ha tenido una activa participación en la búsqueda de soluciones a los bancos que han experimentado situaciones críticas en su gestión financiera. Es una práctica universal que procura evitar daños patrimoniales a los depositantes y sancionar a los banqueros responsables de los colapsos financieros. Es una consecuencia de que el funcionamiento de la banca involucra altas responsabilidades para los gobernantes y en buena medida conlleva la existencia de un pasivo contingente para el Estado. En épocas pretéritas, y cuando había holgura fiscal, la pérdida del capital de algunos bancos se resolvió reponiendo el Estado el capital perdido a través de la adquisición, por un valor simbólico, de sus acciones, encomendando su administración a nuevos personajes o

Carlos Rafael Silva / La política monetaria en Venezuela

163

vendiendo esas acciones a otros inversionistas privados. La Corporación Venezolana de Fomento y el Banco Industrial de Venezuela jugaron un importante papel en la implementación de las correspondientes soluciones. El propio Banco Central se vio precisado, en la década de los 60, a recibir, en pago de obligaciones vencidas y no canceladas, un conjunto de acciones que lo convirtieron en accionista mayoritario de cuatro bancos del país. En otras ocasiones, la actuación del Banco Central como suplidor de fondos se canalizó a través del otorgamiento de anticipos, como ocurrió con la asistencia financiera brindada por el Banco Central a la Central Hipotecaria para que ésta adquiriese cédulas hipotecarias emitidas por los bancos del sector. En síntesis, el Banco Central como prestamista del sector financiero ha jugado un papel relativamente moderado, con la sola excepción de las operaciones de salvamento acometidas en evidente perjuicio para la preservación de la estabilidad monetaria interna y externa y así cumplir el objetivo subsidiario de asegurar la continuidad de los pagos dentro de la economía nacional. En los últimos años ha funcionado un mercado interbancario cuya creación fue estimulada por el propio Instituto Emisor para reservar su actuación a la de préstamos de última instancia y ha tenido incuestionables beneficios para resolver, dentro del mismo sistema bancario, los requerimientos de fondos líquidos a corto plazo para atender compromisos en la cámara de compensación u otros requerimientos apremiantes de la banca. A través de ese mecanismo se han fijado las llamadas tasas de interés “overnight” que reflejan la demanda de recursos pecuniarios existente en ese mercado, y en las operaciones de las mesas de dinero. B. La fijación de los requerimientos de encaje legal mínimo es otro de los instrumentos empleados en la consecución de los objetivos de política monetaria y consiste simplemente en mantener en caja una cierta proporción de los depósitos recibidos del público con fines de esterilizarlos y facilitar ciertas operaciones financieras entre los bancos y el Banco Central, entre los bancos y el público o entre los mismos bancos. En la legislación bancaria venezolana de épocas pretéritas se afirmaba que el encaje debía constituirse para garantizar los depósitos. Pero la verdad es que la mejor garantía para éstos es contar con una cartera sana de colocaciones e inversiones y aceptar que el encaje cumple fundamentalmente un cometido de tipo monetario. En la actualidad, la competencia en la fijación de los mínimos de encaje está encomendada al Banco Central y se le facultó, lo cual me parece inaudito, la posibilidad de remunerar parcialmente la posición de encaje que los bancos deban mantener en las bóvedas del Banco Central. En mi concepto, el manejo de los requerimientos de encaje legal mínimo es uno de los instrumentos más eficaces para esterilizar fondos excedentes en el merca-

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do, porque no sólo congela parte del potencial crediticio proveniente de los depósitos del público, sino que también obliga, en ocasiones, a liquidar cartera para constituir esos encajes. Pero ese instrumento es, igualmente, el más rechazado por el sector financiero que ve afectado su nivel de negocios al incrementar el encaje invocándolo como pretexto para incrementar sus tasas de interés activas. También se menciona, para oponerlo, que el incremento lineal de los requerimientos de encaje afecta de manera desigual a los bancos por la variada distribución de los depósitos en ellos constituidos. A pesar de tales objeciones, continúo creyendo que en casos de liquidez abundante en el mercado la variación de los mínimos de encaje es una de las opciones más válidas y recomendable para utilizar conjuntamente con otros instrumentos de política monetaria. C. Las operaciones de mercado abierto han pasado a ser el instrumento más utilizado como medio de regular el circulante. Es el que ha tenido mayor acogida en los círculos financieros y, en cierta medida en el público en general. La razón es muy sencilla: las operaciones de mercado abierto se materializan en prácticas mercantiles que permiten a las partes involucradas obtener beneficios, consultar las realidades del mercado y facilitan la colocación de títulos emitidos por instituciones urgidas de fondos líquidos, todo lo cual retira disponibilidades excedentarias del mercado o inyecta recursos a éste, según los objetivos trazados de política monetaria. El ideal de los bancos centrales es operar en el mercado abierto con títulos emitidos por terceras instituciones, especialmente títulos de deuda pública o de instituciones privadas de alta solvencia, casos en los cuales la participación del Banco Central se limita a actuar como intermediario en esas transacciones. Esa situación contrasta con lo ocurrido en épocas recientes con la emisión de obligaciones propias del Banco Central, con lo cual su carga financiera se acrecentó considerablemente y le produjo pérdidas que dieron a la institución una imagen muy negativa ante la comunidad financiera y la opinión pública. Un relevante intelectual venezolano afirmó que si el Banco Central era sometido a un riguroso examen financiero por la Superintendencia de Bancos ésta debería declararlo en bancarrota. Las posibilidades de nuestro Banco Central para operar en mercado abierto estuvieron muy limitadas en los primeros veinte años de su existencia. Entonces, sólo podía invertir en valores públicos y letras del tesoro en una cuantía que no excediera de un monto igual al doble del capital y fondos de reserva del Banco, cantidad realmente irrisoria. Fue a raíz de la reforma de la ley del Banco Central en 1960 cuando las posibilidades del Banco Central para operar en ese mercado se ampliaron sustancialmente y, desde entonces, el banco ha participado conti-

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nuamente en transacciones con títulos integrantes de su activo en el pasado y, más recientemente, con obligaciones del propio banco. La utilización de estas últimas se justificó aduciendo que el Banco Central carecía de títulos de deuda pública en cuantía suficiente para operar en mercado abierto, además de que los términos de plazo y tasas de interés lo colocaba en situación desventajosa respecto a otras opciones del mercado. En la actualidad, el Banco Central ha reanudado sus operaciones de mercado abierto con títulos de deuda pública. El éxito de una política basada en la colocación de títulos públicos por el Banco Central obliga a sus emisores a cumplir oportunamente los compromisos financieros contraídos. De lo contrario, los potenciales inversionistas siempre preferirán aquellas obligaciones que luzcan más solventes y cumplidoras del pago a fecha cierta. Eso explica por qué los títulos emitidos por el Banco Central eran codiciados en los círculos financieros y no así los títulos de deuda pública. En ejercicio de la facultad que tiene el Banco Central para operar en mercado abierto con sus propios títulos, desde 1989 el Banco Central inició la práctica de emitir Bonos Cero Cupón para esterilizar parcialmente el circulante. Siempre tuve mis reservas en torno a la bondad de utilizar este instrumento restrictivo del circulante, sobre todo sin agotar, previa o simultáneamente, otros instrumentos como la elevación de los requerimientos del encaje legal mínimo y porque la acción restrictiva que cumplían esos títulos al colocarlos se revertía con creces a su vencimiento. De ahí que los Bonos Cero Cupón llegaron a ser la inversión más atractiva para los bancos y, de hecho, se convirtieron en una suerte de subsidio para los mismos cuando se enunciaba una política global orientada a la eliminación de los subsidios. Con posterioridad y como reflejo de las fuertes críticas que se hicieron a los Bonos Cero Cupón, éstos fueron sustituidos por los Títulos de Estabilización Monetaria cuya sola denominación indicaba el propósito con el cual fueron emitidos. En el fondo, ambas modalidades de títulos perseguían ofrecer posibilidades de colocación doméstica y desalentar el uso de las disponibilidades pecuniarias de la banca para adquirir divisas. No existían diferencias sustantivas entre estos instrumentos. Los Bonos Cero Cupón se colocaban a descuento y los Títulos de Estabilización Monetaria tenían una tasa de interés fija y se adjudicaban directamente en la mesa de operaciones monetarias del Banco Central. Los Bonos Cero Cupón emitidos por el Banco Central tuvieron un costo de Bs. 368.253,67 millones en el período 1989 a 1994. Los Títulos de Estabilización Monetaria tuvieron un costo neto para el Banco de Bs. 1.979.795 millones para el período 19952000. Fue muy alto el costo pagado para ofrecer a la banca una posibilidad de inversión que desalentara la compra de divisas. D. La fijación de las tasas de interés por el Banco Central ha sido la materia que ha dado lugar a mayores discusiones y a la adopción de decisiones contrapuestas. En

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la ley original del instituto, el Banco Central estaba facultado para fijar, de acuerdo con el Superintendente de Bancos, los tipos máximos de interés que los bancos podían pagar por los distintos tipos de depósitos que recibieran del público, norma consagrada con el propósito de evitar competencia ruinosa entre los bancos. La norma en cuestión fue aplicada en algunas ocasiones, estableciendo distintos tipos de intereses pasivos según la modalidad de depósitos realizados en la banca. Pero en la reforma de la ley del Banco Central de 1960 se confiaron dos importantes facultades al Directorio del instituto, previstas en los ordinales octavo y noveno del árticulo 35 de esa ley. El más trascendente de esos ordinales fue el que encomendó al Directorio “Fijar” los tipos máximos de interés que los bancos y otros institutos de crédito regidos por la ley especial de la materia puedan cobrar y pagar sobre las distintas operaciones activas y pasivas. Por mucho tiempo, el Banco Central ejerció plenamente esas facultades y en ese lapso imperó orden en el sistema financiero en provecho de la economía en general, de los bancos y de sus deudores. Pero en la medida en que el ordenamiento financiero y monetario internacional empezó a resquebrajarse y se aceptaron como válidos mecanismos de los tipos de cambio basados en el régimen de paridades estables pero ajustables y reconociéndose los tipos de cambio flotantes como técnica útil para enfrentar determinadas situaciones y cuando en 1971 los Estados Unidos suspendieron por tiempo indefinido la convertibilidad del dólar en oro al tipo de cambio fijo de US$ 35 por onza troy de oro se comenzaron a imponer las tasas de interés flotantes. Ese fue el motivo por el cual el abogado de la República Henry Pereira Gorrín introdujo una demanda de nulidad, por vía de acción popular, de las resoluciones del Banco Central que habían autorizado el cobro de tasas de interés y comisiones que sumados rebasaban el 12 por ciento anual, lo cual contravenía otras disposiciones del ordenamiento jurídico vigente. La demanda fue admitida y declarada de urgencia por la Corte Suprema de Justicia, declarando sin lugar en febrero de 1981 la demanda principal y subsidiaria intentada por el abogado Pereira Gorrín. En esa época ejercía la Presidencia del Banco Central, y obviamente, defendí las decisiones adoptadas, invocando que las limitaciones en cuanto al cobro de tasas de interés previstas en algunas leyes de la legislación común regían para las transacciones mercantiles, pero no para las financieras de los bancos, porque al regular el Banco Central sus máximos se suponía que el Instituto conocía el costo financiero de los bancos y, por tanto, podía autorizar el cobro de tasas de interés cónsonas con esos costos. En lo sucesivo, el Banco Central continuó fijando los máximos de tasa de interés para las distintas operaciones de la banca, procurando guardar un equilibrio entre sus costos financieros y los intereses que podían cobrar. Esa situación se mantuvo durante cierto tiempo dentro de términos razonables pero, posteriormente, los bancos comenzaron a cobrar tasas de interés ajustadas

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al índice de inflación, acentuadas por unos altos costos de transformación, causados por una expansión geográfica irracional, estimulada por una norma incorporada en la última reforma de la Ley de Bancos de 1993, conforme a la cual estos institutos pueden establecer tantas oficinas como quieran, con la sola condición de informar a la Superintendencia de Bancos en los noventa días subsiguientes la apertura de la correspondiente oficina. Eso ha dado lugar a programas como el anunciado por un banco local de abrir una oficina por semana, lo cual luce absurdo y desproporcionado, al mismo tiempo que algunos medios de comunicación informan que ese mismo banco está en negociaciones con un importante banco extranjero para venderle a éste su mayoría accionaria, lo cual constituye una verdadera acción especulativa en un sector crucial de la economía, a expensas de las liberalidades de nuestra legislación. De manera que esas nuevas oficinas no sólo parecen haberse creado con miras a servir mejor al público, sino para disponer de una red de oficinas que permitiera vender el banco en mejores condiciones. En años posteriores, y cuando se encontraba al frente del Banco Central el presidente de un instituto bancario comercial, se acordó en 1989 una liberación de las tasas de interés dentro de la política global auspiciada por ese presidente, quien preconizaba la conveniencia de “deslastrar” al Banco Central de competencias que, en su concepto, eran inconvenientes. Este hecho dio lugar a que, nuevamente, el abogado Pereira Gorrín acudiera a la Corte Suprema de Justicia para demandar la nulidad de esa decisión del Banco Central. Y esta vez el Máximo Tribunal de la República dio la razón al demandante, al declarar que la competencia atribuida por ley al Banco Central era de obligatorio cumplimiento, pues la ley confiaba al Directorio la facultad de “fijar”, vocablo que en buen castellano significa señalar, indicar en forma precisa lo que la ley le encomiende. El Directorio del Banco Central no tuvo otra alternativa que acatar la sentencia de la Corte, pero fijando un diferencial de intereses entre las pasivas y las activas de 50 puntos, lo cual constituyó una burla fraudulenta a la decisión de la Corte. Con posterioridad, la ley del Banco Central fue reformada en 1992 y en esta ocasión la competencia del instituto fue minimizada y dejó de ser imperativa, al consagrar el Art. 46 que: El Banco Central de Venezuela será el único facultado para regular las tasas de interés, incluyendo la fijación de las tasas máximas y mínimas que los bancos y demás instituciones financieras, privados o públicos, regidos por la Ley General Bancos y otros institutos de crédito y por otras leyes, podrán cobrar y pagar por las distintas clases de operaciones activas y pasivas que realicen.

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El Banco Central de Venezuela deberá analizar trimestralmente el diferencial de intereses que exista entre las tasas activas y pasivas, ajustándolo a un límite que pueda generar una rentabilidad razonable al sistema financiero nacional.

Desde entonces el Banco Central de Venezuela se ha abstenido de fijar los intereses y comisiones que los bancos puedan cobrar y pagar por sus distintas operaciones activas y pasivas. Más recientemente, y ante una exhortación que el presidente de la República hizo a la banca para que reduzca sus intereses, se concertó un acuerdo conforme al cual se redujo la tasa de redescuento, se incrementó la porción remunerada del encaje legal y se disminuyó el pago que deben hacer los bancos a FOGADE, a cambio de un muy ligero incremento de las tasas pasivas y simultánea disminución de las activas al momento de celebración del acuerdo. Situación que se modificó sustancialmente cuando, después, subieron las tasas activas y permanecieron inalteradas todas las concesiones que hizo el sector público a la banca. E. La última de las facultades que posee el Banco Central para regular el crédito bancario y evitar el acentuamiento de tendencias inflacionarias es la de poder establecer porcentajes máximos de crecimiento de los préstamos e inversiones para períodos determinados, así como topes o límites de cartera para tales préstamos e inversiones, medida que puede establecerse en forma selectiva, por sectores, zonas, bancos e instituciones financieras o cualquier otro criterio que adopte el Directorio. Como conclusión de lo esbozado anteriormente, puede afirmarse que a lo largo de los sesenta años de existencia del Banco Central de Venezuela el país alcanzó en ciertas épocas unos logros notables, reflejo de la aplicación de una política fiscal y monetaria sanas. Nuestro nivel de inflación constituía el mayor anhelo de los países de América Latina y la fortaleza externa de nuestro signo monetario permitió al Dr. Ernesto Peltzer equipararlo con la solidez del franco suizo. Por más de dos décadas, en el período que va desde mediados de 1930 hasta 1960 la cotización externa del bolívar permaneció invariable, situación que se repitió desde 1964 a 1983. La flexibilización de las normas crediticias y monetarias en escala internacional y el incremento sustancial de las disponibilidades fiscales a nuestro alcance, a mediados de la década de los setenta, acrecentadas por un cuestionable endeudamiento externo, continuado en años sucesivos, nos llevaron a unos desequilibrios que no hemos podido superar. Se enunciaron iniciativas como el Fondo Anticíclico, la consigna de “administrar la abundancia con criterio de escasez”, la creación del Fondo de Inversiones de Venezuela, con sana concepción al comienzo y luego desnaturalizado, más el reciente Fondo de Estabilización Monetaria, con objetivo

Carlos Rafael Silva / La política monetaria en Venezuela

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cambiante y manejo incierto, no han permitido transmitir a la colectividad la convicción de que se están administrando racionalmente las finanzas públicas del país que favorezcan una política monetaria propicia a la estabilidad. En esas condiciones, la utilización por el Banco Central de sus instrumentos de política monetaria pierden fuerza y consistencia. En mi concepto, la gran tarea del Banco Central en estos momentos es convencer al Ejecutivo Nacional de la conveniencia de armonizar las políticas fiscales con las monetarias, involucrar al sistema bancario en la búsqueda de esos objetivos y ejercer plenamente los medios técnicos y legales a su disposición. Sólo así podremos reducir la inflación y convencer a los venezolanos de que el bolívar es la mejor alternativa para conservar sus ahorros, como lo fue en ciertas épocas pretéritas.

La política monetaria en Venezuela

Hernández Delfino Carlos Hernández Delfino*

Para mí, por distintos motivos, es muy grato estar en el Encuentro de este año y decía que me sentía agradecido, porque mi presencia en él en buena medida se debe a una travesura de mis compañeros del Consejo Editorial de la Revista, quienes me incluyeron en el programa un día que por razones de tráfico llegué tarde a la reunión. La conversación que hoy nos convoca gira alrededor de la política monetaria, y he preparado una presentación que recoge lo que ha sido mi visión de este tema en los últimos años. Todo lo que voy a ofrecerles en esta tarde se corresponde estrictamente con esa visión, y en lo fundamental no ha habido mayores cambios de concepto. En primer lugar, trataremos de abordar el tema de los objetivos y alcances de la política monetaria; sus canales de transmisión y los factores que en Venezuela limitan su operación plena; el diseño de un programa monetario desde una perspectiva normativa, y finalmente, los factores que en Venezuela condicionan la política monetaria. Plantearse la cuestión de cuál debe ser la contribución de la política monetaria y en qué forma puede lograrse esa contribución, equivale a formularse varias preguntas: en primer lugar, ¿qué objetivos pueden ser válidamente atribuidos a la política monetaria? ¿Qué objetivos no pueden ser alcanzados por la política monetaria?; y ¿cómo debe esta política diseñarse, tomando en cuenta los canales a

* Ex Director del Banco Central de Venezuela.

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través de los cuales ella transmite sus efectos al resto de variables del sistema económico, y en nuestro caso particularmente a los precios? En segundo lugar, abordar la cuestión de los instrumentos disponibles que son limitados en cuanto a número, y en cuanto a su alcance y su efectividad. Y, en tercer lugar, los factores de diversa naturaleza que afectan la ejecución y eficacia de la política monetaria. Comenzaremos con la primera pregunta: ¿Cuáles objetivos no podrían ser alcanzados por la política monetaria? Esta es una reflexión válida porque asociarle a la política monetaria objetivos que no puede cumplir y tareas que son ajenas a su propia naturaleza, simplemente la compromete para alcanzar aquellos fines para los cuales sí está específicamente diseñada y capacitada. La política monetaria no puede mantener indefinidamente un nivel preestablecido de tasas de interés como objetivo de esa política. Si a través de alguna operación expansiva, explícita o permisiva del Banco Central, se elevan las reservas bancarias, podría alcanzarse con ello el objetivo inicial de reducir las tasas nominales de interés de corto plazo, lo que provocaría un aumento de la demanda de créditos (si es que la demanda de créditos se relaciona inversamente con la tasa de interés, con un efecto dominante sobre los restantes elementos de influencia), y de allí podrían tener lugar desarrollos en el terreno de la inversión y del consumo. Sin embargo, este efecto inicial que tendría la expansión de las reservas bancarias sobre las tasas de interés, daría lugar a un aumento de la demanda de crédito para inversión y consumo, y/o a incrementos en el nivel de precios y expectativas de inflación, que revierten con el tiempo (los desfases varían de acuerdo con las latitudes y las circunstancias), lo que originalmente fue la tendencia a la disminución de la tasa de interés. De forma tal que, con algún desfase, el efecto inicial de una política monetaria expansiva orientada a reducir las tasas de interés y mantenerlas en ese nivel, se revierte con implicaciones que ocasionan desórdenes de distinto tipo. Si estamos además en un ambiente que no es proclive a que se reanime la inversión y el consumo, porque esas decisiones están constreñidas por factores que van más allá de la tasa de interés, entre ellas el predominio de expectativas adversas y la incertidumbre; y si la política cambiaria favorece la apreciación real del tipo de cambio, afectando la asignación de recursos y la relación de arbitraje de tasas de interés, entonces más temprano que tarde, el exceso de liquidez creado por el Banco Central, conducirá a mayor inflación o a un ajuste por la vía cambiaria hasta donde lo permita la disponibilidad de reservas internacionales. Este cuadro parece caracterizar la situación actual. La política monetaria no puede alcanzar y mantener objetivos en cuanto a niveles o tasas de variación de variables reales, trátese de la tasa de desempleo, de la

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cantidad real de dinero o de la tasa real de interés. La política monetaria no puede mantener en un nivel preestablecido ninguna variable real porque ella opera con desfases en ambientes en los que las expectativas tienen un papel muy importante que jugar y a la larga revierten los efectos iniciales de una política expansiva. Un ejemplo claro de esta discusión –y lo refiero simplemente como ilustración– es el caso de la Curva de Phillips, que trata de explicar la relación inversa entre la inflación y el desempleo, y racionalizar por esa vía la actuación expansiva (o contractiva) de los bancos centrales. Se ha podido demostrar que si bien en el corto plazo no existe mayor discusión en cuanto a la existencia de este quid pro quo, definitivamente el papel de las expectativas logra que en el largo plazo esa relación no se pueda sostener. En tercer lugar, la política monetaria no puede alcanzar simultáneamente distintos objetivos aun cuando se trate de variables nominales. No puede la política monetaria lograr tasas de interés bajas, un nivel de tipo de cambio estable, un nivel holgado de reservas internacionales y además de todo eso, baja inflación. El pretender que la política monetaria logre simultáneamente alguna combinación de estos objetivos es desconocer un hecho intrínseco, notable, indiscutible de la política monetaria y es que el número de instrumentos con los que cuenta un Banco Central para lograr esos propósitos siempre será inferior a la cantidad de objetivos que se están planteando. Por eso, después de una historia que ha dejado episodios verdaderamente traumáticos como consecuencia de atribuir al Banco Central objetivos múltiples y contemporáneamente incompatibles, se ha cultivado una tendencia que consiste en expresar de manera restringida los objetivos que debe alcanzar un banco central, y estos se centran o se concretan exclusivamente alrededor de la lucha contra la inflación. Esta tendencia ha ido acompañada de otra muy importante que es la de dotar de independencia a estas instituciones. ¿Qué objetivos pueden ser entonces asignados a la política monetaria? En primer lugar, el evitar desórdenes monetarios que luego se expresen en costosos desajustes en otros mercados y en otras variables. Esta es, digamos, una visión subordinada de la política. Pero más allá de la elemental disciplina de evitar estos desórdenes, la visión positiva es que la política monetaria puede proponerse y lograr un nivel de estabilidad monetaria como condición necesaria para la lucha contra la inflación. Sin embargo, al referirme a que se trata de una condición necesaria quiero aludir al hecho de que el resultado final de la política monetaria, en términos de logros inflacionarios, depende del ordenamiento institucional y de la interacción entre las políticas a cargo de las autoridades económicas de un país. La disciplina financiera no es sólo un problema monetario, es también un problema fiscal. En Venezuela este asunto cobra particular importancia por la naturaleza y origen del financiamiento del gasto fiscal interno, basado esencialmente en la

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monetización de los recursos originados en la explotación, para la exportación, del recurso petrolero. En otras épocas, este financiamiento se apoyó además en el endeudamiento externo y, recientemente, en el espacio monetario creado por la eliminación de los TEM. En ambientes como el venezolano, afectados por una enorme volatilidad (y este es un tema al que frecuentemente recurro, compartido con muchos amigos que están aquí presentes), se requiere una dosis de disciplina financiera mayor de la que sería necesaria en casos de mayor estabilidad, así como también se exigen mecanismos institucionales de contención de los efectos internos de la volatilidad de origen externo o interno. La política monetaria puede contribuir al logro de un ambiente de confianza y de credibilidad en la capacidad del país para revertir los efectos que la volatilidad crea y me refiero aquí a la confianza y credibilidad en las instituciones, lo cual se construye sobre la base de la reputación contando para ello con un ordenamiento institucional adecuado, a lo que me voy a referir más adelante. La variedad de factores de perturbación no monetarios, la complejidad y desfases de los mecanismos a través de los cuales actúan, la presencia de incentivos que condicionan conductas inconsistentes (en los ámbitos fiscal y monetario) y la debilidad institucional, limitan considerablemente la capacidad de la política monetaria para contrarrestar estos mismos factores. Sin embargo, la política monetaria puede, aunque con limitaciones muy severas, cooperar efectivamente para moderar estos efectos. Para ello, por supuesto, se requiere una estrecha coordinación con la autoridad fiscal en un esquema con balance, que no termine comprometiendo la actuación independiente del Banco Central. El valor que socialmente se puede atribuir a la política monetaria y al Banco Central se asienta en que éste pueda en efecto actuar movido por los objetivos que válidamente le corresponde alcanzar, sin interferencias ni directrices contrarias a su misión, y en ejercicio de la independencia que protege su desempeño contra actuaciones abiertamente inconsistentes en otros planos de la esfera pública. Una breve consideración ahora a los canales de transmisión. Se han hecho estudios valiosos y solventes en el Banco Central de Venezuela sobre este tema, y hay uno recientemente preparado por la Unidad de Estudios que fue publicado, por cierto, por el Banco de Basilea. Uno de los hallazgos de este estudio, es que la relación entre los agregados monetarios y la inflación en Venezuela no es tan estrecha (pero existe en el corto plazo) como para definir un canal de transmisión que pueda en el tiempo medir los efectos que tiene la política monetaria sobre esta variable, que es un objetivo final pero indirecto de esta política. Un resultado concreto del estudio, es que la relación entre un concepto de liquidez restringida

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(M1) y los precios no es altamente significativa, en un sentido estadístico. Pero en realidad no lo es, porque en Venezuela esa relación ha estado interferida por el inestable manejo de la política económica: hemos tenido episodios de controles de cambio, de controles de precios, de represión financiera. Generalmente, y valga la digresión, los controles de cambio conducen a los resultados negativos que las autoridades tratan de evitar cuando los establecen. Por eso, los controles son, a la larga, mucho más costosos que la aplicación de un esfuerzo de ajuste basado en la disciplina y el financiamiento inteligente. La experiencia venezolana, con dos impactos inflacionarios masivos en 1989 y 1996, después de haber removido los controles, es un ejemplo indiscutible de por qué un país no debe considerar los controles de cambios y de precios sino en última instancia. Hay dos canales de transmisión a los que quisiera referirme: en primer lugar, el tradicional de las tasas de interés, que opera a través del impacto que tiene sobre la tasa de interés nominal de corto plazo, una acción expansiva de la autoridad monetaria. Las expectativas que se conforman con respecto a la evolución futura de las tasas reales de interés, dadas las tasas nominales de corto plazo del presente y en presencia de un sistema relativamente estable de precios, explican el resto de la mecánica de cómo una acción monetaria afecta la tasa real de interés de largo plazo, que a su vez debería influir en las decisiones de inversión y de consumo. En economías con alta inflación, esta mecánica actúa a través del efecto de expectativas inflacionarias, mucho más severas, sobre la tasa real de interés. Que este mecanismo funcione en la forma descrita antes en Venezuela, es un asunto muy controversial por la dinámica inflacionaria, la volatilidad económica y la acción de importantes factores determinantes de la decisión de invertir distintos a la tasa de interés. Es, a mi juicio, una simplificación extrema pretender que el mantenimiento de un nivel artificialmente bajo de las tasas nominales de interés, que como ya vimos, no es una tarea que puede garantizar el Banco Central, dé lugar a una reanimación de la inversión cuando el resto de elementos condicionantes, incluyendo los de orden institucional, no están aún resueltos. El otro canal de transmisión, el del crédito, simplemente se resume aquí de la siguiente manera: una expansión inicial de la Base Monetaria que incremente las reservas bancarias, podría dar lugar a un aumento del crédito bancario. Lo importante y la razón por la cual incluyo aquí este mecanismo es la siguiente: En primer lugar, los bancos entre otras funciones, resuelven problemas de asimetrías e información. ¿Qué significa esto? Para el grueso grupo de los que ahorran, los agentes que demandan crédito, constituyen en general una entidad desconocida. Los sectores que ahorran en términos netos, no están en capacidad de calibrar la situación de solvencia y liquidez de los que requieren financiamiento (excepto, claro está, las grandes corporaciones y los especialistas), y no pueden por tanto

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formarse una adecuada apreciación del riesgo de crédito, ni de las perspectivas de las actividades a las que se aplicaría el financiamiento. Los que ahorran por tanto, no estarían dispuestos a financiar directamente a los que están demandando crédito y, sin embargo, sí estarían dispuestos a depositar su dinero en un banco para que ese banco a su vez otorgue créditos. Los bancos resuelven este problema de asimetría de información, pero es que además, y este es el segundo argumento, hay situaciones, y la nuestra es un claro ejemplo, en que la mayoría de los que solicitan crédito, no tienen ninguna posibilidad de financiamiento que no sea a través de los bancos. Conforme a este enfoque, no existe sustitución perfecta entre el crédito bancario y otras fuentes de financiamiento (bonos, papeles comerciales, etc.). Existen razones que hacen pensar que en nuestro país, el canal del crédito pudiera explicar parte de la forma como se transmiten los efectos de la política monetaria, porque el sistema bancario es el vehículo fundamental de canalización del ahorro y porque nuestros mercados financieros son poco profundos y diversificados, y en estas condiciones se realza el papel de la banca. Sin embargo, hay otros factores que debilitan la efectividad de este canal de transmisión. En primer lugar, las expectativas adversas causadas por la incertidumbre y la inestabilidad que nos ha afectado por muchos años. En segundo lugar, la inestabilidad en el valor de los activos reales. Si se trata de las empresas, una merma en el valor de los activos complica la valoración de riesgo que hacen los bancos, particularmente en cuanto se refiere a la calidad del riesgo de crédito, porque estos activos normalmente conforman el colateral que respalda los préstamos bancarios. Surgen situaciones de selección adversa de prestatarios por parte de la banca, porque aquellos que están dispuestos a asumir más riesgo, son los que están más insistentemente solicitando créditos y tienen la mayor probabilidad de recibirlos. Y situaciones de riesgo moral en las cuales existe un incentivo para el desarrollo de negocios de alto riesgo, que podrían dar lugar a importantes beneficios a quienes los emprenden, si los negocios van bien; o a pérdidas enormes que afectarían a otros, si sale mal. El incentivo de embarcarse en esas operaciones, y financiarlas con el crédito bancario, existe porque el costo de un fracaso se distribuye de forma tal que no recae totalmente sobre quien solicita y finalmente obtiene el crédito. En el caso de las familias, en situaciones de tensión financiera, la liquidación de sus activos permanentes, es decir, los bienes durables y la vivienda, plantea un riesgo enorme de pérdida de capital y por eso, en estas circunstancias de tensión (individual o colectiva) las familias prefieren activos financieros que activos reales, porque el riesgo de pérdida de valor y los costos de liquidación son mayores, en este último caso.

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El otro aspecto, en tercer lugar, que contraría a este canal, es que en situaciones de merma en la calidad del crédito bancario, se hace más exigente la valoración de los riesgos asociados a la intermediación y más selectivo el crédito, el cual tiende a concentrarse en las grandes corporaciones y a reducirse en términos relativos. Me referiré luego a este asunto. En consecuencia, es posible que un incremento de las reservas bancarias causado por el Banco Central, o por expansiones fiscales no neutralizadas por él, no dé lugar sólo a un aumento de los préstamos bancarios, sino a un incremento de las inversiones (fundamentalmente títulos públicos) en la cartera de la banca y a la canalización del ahorro privado hacia el exterior. De esta forma, los efectos posibles de la expansión monetaria conformarían una combinación de resultados con un mayor ingreso real, una mayor inflación y una caída de reservas internacionales, siendo posible que tales efectos asuman posiciones extremas. En situaciones caracterizadas por la presencia de factores que no estimulan la inversión y el crecimiento sostenido, con la amplia participación de todos los sectores productivos (no sólo del Estado), la balanza se inclina más hacia el ahorro externo, y hacia mayor inflación en la medida en que se comprometa la estabilidad de un nivel adecuado de reservas internacionales. Pasemos ahora al diseño de la política monetaria, considerando más bien lo que, en mi criterio, debería ser. En primer lugar, en el contexto de un programa monetario, armonizado con la disciplina fiscal que sea consistente con una determinada meta de inflación, los elementos del diseño podrían ser los siguientes: (1) un objetivo indirecto de inflación. (2) Una estimación de la demanda real de dinero (tarea harto difícil!), que combinada con la meta de inflación y una estimación independiente del multiplicador monetario, nos permite llegar a un objetivo implícito de la base monetaria. (3) La selección del crédito neto del Banco Central como la variable operacional. Esta selección estaría orientada por (4) un nivel programado de reservas internacionales. Es decir, en un programa monetario de este corte, hay una meta de reservas, hay un nivel de reservas internacionales por debajo del cual no debe el Banco Central permitir una caída. La meta de crédito impondría además restricciones a los niveles de gasto interno del Fisco y de PDVSA y al manejo de sus tesorerías respectivas, ya que en ausencia de una estrecha coordinación, la capacidad expansiva (o contractiva) del gasto de estas instituciones, convierte en inefectiva la política monetaria. El Banco Central actuaría entonces sobre las reservas bancarias persiguiendo una meta de crédito interno neto, y empleando para ello las operaciones de mercado abierto, lo que exige que el Banco disponga de una herramienta efectiva, lo que en la actualidad no es el caso. Este diseño de política guarda consistencia con el objetivo de la estabilidad monetaria que decíamos, es un objetivo válido que podría plantearse el Banco Central,

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en cuenta de la importancia relativa de los canales de transmisión de precios y del crédito, como lo veíamos hace un rato. También es consistente con la selección de una variable operacional sobre la cual el Banco Central tenga control. El Banco Central no puede plantearse como variable operacional una sobre la cual no tenga un mínimo de control. Eso no quiere decir que la controle en forma absoluta, porque en Venezuela el Banco Central no controla en forma absoluta nada que tenga que ver con las variables que estamos aquí discutiendo. Y también es compatible con el régimen de bandas cambiarias que ha sido adoptado, entendido en la forma que la teoría nos dice que funcionan los sistemas de bandas, porque permite una flexibilidad del tipo de cambio que no es incompatible con un objetivo de crédito doméstico neto. Sabido es que la inflexibilidad cambiaria restringe la efectividad de la política monetaria para controlar los agregados monetarios, cuando hay libre movilidad de capitales. La práctica de la política monetaria, sin embargo, ha dado lugar a un enfoque distinto al que acabamos de comentar, y es el que prevalece en la conducción de la política monetaria hoy y que se asienta principalmente en la estabilidad cambiaria, ausentes como están instrumentos de actuación monetaria después de la monetización de los TEMs. Esta forma de conducir las políticas del BCV que hoy apreciamos, plantea cuestiones de consistencia y sostenibilidad. La discusión de si el tipo de cambio debe ser o no el ancla nominal para la inflación, está abierta y no tengo la intención de abordarla en este momento. Lo que sí debo señalar, es que plantearse un objetivo de tipo de cambio, como elemento de control inflacionario, obviando la capacidad que podría tener el Banco Central de actuar sobre el crédito, sólo es posible cuando un amplio conjunto de imperfecciones y de distorsiones institucionales que relajan los efectos reales de una política así orientada, han sido resueltos; cuando la programación financiera se hace en un marco de estabilidad y de coherencia, y cuando existe un equilibrio de responsabilidades visibles entre el Banco Central y el Ejecutivo Nacional, que abona al logro de la estabilidad y a contrarrestar los efectos de la volatilidad internacional. Si ese no es el caso, tenemos un problema de consistencia en la práctica de la política monetaria hoy en día. Y yo decía que también plantea la cuestión de la sostenibilidad, porque la actuación del BCV se sustenta hoy en la utilización de las reservas internacionales. El nivel de ellas va a depender de dos variables enteramente fuera del control del Banco Central de Venezuela o de alguna otra instancia interna: de la tasa a la cual sean utilizadas las reservas (variable endógena dado el objetivo de tipo de cambio) y del nivel de los precios del petróleo.

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Gráfico N° 1 Volatilidad en América Latina D. E. Variación % M2 80,00 Venezuela 70,00

Argentina

60,00 50,00

Perú

Colombia México

40,00 30,00

Chile

20,00

Brasil

10,00

(10,00)

0 0,00

20,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

Tasa anual de inflación (%)

En cualquier caso, la política monetaria está sujeta a un conjunto de restricciones que es esencial valorar. De otra manera se atribuyen a ella capacidades que no le corresponden y objetivos que no puede alcanzar. Y vamos ahora a trabajar algunos gráficos. Venezuela es altamente vulnerable a los cambios en los mercados internacionales de capital y del petróleo. Esa vulnerabilidad ha sido amplificada por desequilibrios y distorsiones internos, una política económica errática a lo largo de los años, tasas fluctuantes y decrecientes del producto, alta inflación, inestabilidad fiscal y conducta fiscal procíclica. La volatilidad que nos afecta, entendida como una situación de incertidumbre e inestabilidad, y la ausencia de mecanismos efectivos para contrarrestarla, explican en mucho el desenvolvimiento económico y los precarios indicadores sociales que exhibe la economía venezolana. Al comparar de acuerdo a diversos indicadores la volatilidad económica de Venezuela con otros países de Latinoamérica, utilizando cifras para los años recientes, resalta nuestra realidad. En el eje vertical de este gráfico, se mide la desviación estándar relativa de la liquidez monetaria (M2) para un conjunto de países. Se trata de una medida de variabilidad, de dispersión (la Desviación Estándar relativa: D.E.) y no de la tasa de variación en sí. Y en el eje horizontal estoy midiendo la tasa de inflación. Lo primero que llama la atención, es que todos los puntos están por encima de la diagonal principal: porque una cosa es decir que ha habido en Latinoamérica desórdenes monetarios que han causado inflación, y otra cosa es decir que en algunos países ha habido una anarquía monetaria absoluta, en cuyo caso apare-

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cerían puntos por debajo de la diagonal principal, región de ese gráfico en la cual la inflación simplemente no tiene límites geométricos. Esa es una primera consideración. La segunda, es que si ustedes dividen este gráfico en cuatro cuadrantes imaginarios, van a darse cuenta que Venezuela, que es el punto aislado que está en el cuadrante superior derecho, es el país, dentro de este conjunto, que muestra la mayor volatilidad de sus agregados monetarios, relativa a la tasa de inflación. En el gráfico que sigue, de estructura similar al anterior, tenemos, para los mismos países, la tasa de variación del producto en el eje vertical, expresado otra vez en términos de dispersión, de variabilidad. Y, en el eje horizontal, la variabilidad de los términos de intercambio. Perú y Chile fueron muy afectados por la crisis asiática, directamente a través del canal comercial, porque Perú y Chile exportan a Asia alrededor del 15 por ciento de sus exportaciones totales. Brasil fue más afectado por el shock financiero de la crisis asiática. Venezuela no fue significativamente impactada por el canal comercial directo debido a que las exportaciones de Venezuela hacia Asia no llegan al 1 por ciento de sus exportaciones totales, pero la economía mundial se redujo en más de dos puntos porcentuales con respecto a las previsiones, lo que al combinarse con una ampliación de la producción petrolera en el 97, dio lugar a una sensible caída en los precios del petróleo. Para la muestra de años (del 96 al 99) y países considerados, se aprecia la volatilidad extrema que muestra en este contexto la economía venezolana. Gráfico N° 2 Volatilidad en América Latina D. E. Tasa de variación PIB 1000.0 7

900.0

Venezuela

800.0 700.0 600.0 500.0 400.0 1

300.0 200.0

4 Colombia Argentina

5

6

2 Brasil

México

3

Perú

100.0

Chile

0 0

2

4

D. E. Términos de intercambio

6

8

10

12

14

16

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Los vaivenes en los términos de intercambio en Venezuela han tenido impactos de magnitud considerable sobre el ingreso real. Otro factor condicionante de la política monetaria es el comportamiento fiscal. En esta gráfica se observa que en Venezuela el efecto de los “shocks” petroleros ha sido amplificado por la conducta fiscal. La conducta fiscal ha sido procíclica, y por ser el gasto fiscal un importante elemento dinamizador de la economía no petrolera, ha transmitido internamente la volatilidad de los mercados internacionales del petróleo. Aquí se observa claramente cómo el concepto de gasto que he utilizado (que es una aproximación válida del gasto primario del gobierno central), sigue con mayor o menor adaptación la senda que marcan los ingresos ordinarios. En este país, con estos rasgos de volatilidad, se justifica más que en ningún otro la existencia de una regla de ahorro y de gasto que elimine elementos discrecionales, esa es la idea original del Fondo de Estabilización Macroeconómica, pero en su diseño actual contiene elementos de discrecionalidad que lo separan del instrumento que correspondería a nuestra realidad y necesidades, y que ayudaría a sembrar credibilidad en la capacidad de contención de los efectos de la volatilidad fiscal. Gráfico N° 3 Prociclicidad fiscal en Venezuela % del PIB 24 22 20 Ingresos ordinarios 18 16 14

Gastos corrientes y de capital (excluidos intereses)

12 10 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Otro factor es el impacto monetario del gasto fiscal interno y de PDVSA, que condiciona la orientación restrictiva de la política monetaria. Noten ustedes que en el año 99 el resultado no petrolero de la gestión fiscal fue 9,2 por ciento del producto. ¿Qué significa esto? Que al extraer el petróleo de las cuentas fiscales, hay un déficit no petrolero superior a 9 por ciento del producto. Al financiarlo fundamentalmente con las fuentes externas asociadas al petróleo, el gasto fiscal monetiza, inserta en la economía, flujos monetarios que han sido generados por

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una actividad que produce sus resultados fundamentales en el exterior. En el primer trimestre del 2000 en términos anualizados esta brecha está alrededor de 8,1 por ciento del PIB. En el año 99, el resultado fiscal no petrolero representó el 50 por ciento de la liquidez monetaria promedio en ese año, lo que da una idea muy clara del impacto expansivo que tiene la naturaleza y el origen del financiamiento fiscal en Venezuela, a lo cual no estoy aquí agregando el impacto interno del gasto de PDVSA que depende, por supuesto, de su política de compras, del grado de apreciación real del tipo de cambio y de otras variables, incluyendo las políticas del Gobierno con respecto a la industria. Lo que comento se relaciona además con el nivel de monetización relativo de Venezuela y aquí notamos algo realmente preocupante, esto es, la relación entre la liquidez monetaria (M2) y el producto, llamada coeficiente de monetización. En Latinoamérica si uno señala que los países tienen un coeficiente de monetización en general por encima del 30 por ciento, se está diciendo una verdad. En Venezuela alcanzamos 37 por ciento en el año 91, pero la monetización de la economía ha venido decreciendo consistentemente desde entonces hasta alcanzar un nivel de 18 o 19 por ciento en este momento. Gráfico N° 4 M2 / PIB (%) % 40 37% 35 33% 32% 30

31%

30%

30%

26%

25

21% 20

20%

19% 19%

15 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

¿Qué implicación importante tiene esta condición sobre la política monetaria? En primer lugar, con niveles de monetización tan bajos la política monetaria pierde efectividad porque estará tratando de equilibrar una demanda de dinero que se reduce continuamente, y a la que, por lo tanto, no puede alcanzar en un plazo discernible con los instrumentos de los cuales dispone. En segundo lugar, en una situación como ésta, el financiamiento interno del déficit fiscal por vía de expansiones del crédito interno del Banco Central, conduce a mayores tensiones que en

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el caso de un mayor nivel de monetización, porque se agrega al stock de liquidez una cantidad que el público no desea mantener. Estas tensiones fundamentalmente se han resuelto en las actuales circunstancias por la vía cambiaria. El impacto inflacionario que, frente a una situación de mayor restricción por el lado de las reservas internacionales, tiene una acción expansiva del Banco Central, depende del nivel de monetización, mientras más bajo sea ese nivel la perturbación que acompaña a una política expansiva no anticipada e innecesaria, es más alto. Por ejemplo, entre 1999 y lo que va del año 2000, la monetización de los TEMs ha estado acompañada de un aumento en la deuda pública interna desde Bs. 2.500 MMM, a un nivel de Bs. 5.300 en abril de este año. Esto significa que se ha favorecido el financiamiento interno del Fisco a través de expansiones en el crédito neto del BCV. Las filtraciones al exterior y la situación recesiva de la economía han morigerado el impacto inflacionario de esta política. Pasamos al régimen cambiario y la política monetaria. Bien sabemos que la política monetaria está condicionada por el régimen cambiario y por la ejecución de la política cambiaria: usted selecciona un régimen cambiario y entonces tiene una clara idea de qué puede y qué no puede hacer con la política monetaria.

Fijo

Ajustable

Crawling peg

Flotación controlada

Sistema bandas

Flotación libre

Lo que he representado aquí es el espectro o continuo de regímenes cambiarios. En el extremo izquierdo, tenemos un tipo de cambio fijo, le sigue el tipo de cambio ajustable en el cual el nivel del tipo de cambio se va ajustando conforme a la decisión que tome la autoridad monetaria (Adjustable Peg); tenemos luego el Crawling peg; la flotación controlada o flotación sucia; el sistema de bandas y la flotación libre. Por supuesto es posible concebir situaciones intermedias, de hecho en Venezuela estamos en algún punto entre el Crawling peg y el sistema de bandas, más bien cerca de la flotación controlada. Si el diseño de la política monetaria fuese el que acabamos de describir, fundamentado en el control del crédito interno neto, la efectividad de la política monetaria aumentaría en la dirección de ese vector: a mayor flexibilidad del tipo de cambio, mayor efectividad de la política monetaria si esta se diseña, insisto, de la manera que hemos resumido antes. Ustedes podrán válidamente argumentar ¿por qué hay que diseñarla así? Entonces entraríamos en la discusión de los arreglos institucionales que prevalecen hoy en Venezuela y del tema de la volatilidad y de muchos otros temas para poder racionalizar la visión, de que una política monetaria orientada por el control del crédito neto, con relativa flexibilidad cambiaria, resultaría más eficaz, dadas, insisto, las circunstancias del momento, y la posibili-

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dad de reversión, en algún momento en el futuro, de la dinámica actual del mercado petrolero. El sistema de bandas supone un cierto nivel de flexibilidad restringida por sus límites y fundamentado en que en la vecindad de sus extremos, es el mercado el que provoca el nuevo estado de orden. Sin embargo, el Banco Central ha privilegiado un tipo de cambio predeterminado dentro del sistema de bandas como elemento esencial de su lucha contra la inflación, con lo cual el sistema (en su concepción teórica) es una referencia no vinculante para la ejecución de la política. ¿Qué pasa cuando esta situación se mantiene por un tiempo prolongado y no hay elementos que permitan lograr un mínimo de control monetario por la vía del mercado monetario? Una expansión monetaria deliberada del Banco Central, en circunstancias caracterizadas por incertidumbre, inestabilidad y una relación de arbitraje de tasas de interés abiertamente desfavorables, estimula las salidas de capital. Este proceso puede responder no sólo al estímulo de procurar, en el corto plazo, una ganancia especulativa en moneda local arbitrando entre los dos mercados, sino también a uno más permanente por medio de una recomposición, no reversible en el corto plazo, de la estructura del ahorro a favor del ahorro en el exterior, por razones de precaución. Esta es simplemente una conducta racional: el rendimiento de un depósito a plazo en Venezuela es sensiblemente inferior a la suma de tres componentes: la tasa de interés de un instrumento alternativo en US$ (por ejemplo), la expectativa de depreciación cambiaria, (que además ha sido anunciada por las autoridades), y la valoración que se haga del riesgo país. Atribuir a la conducta de recomposición de portafolios, estimulada por este desbalance, otras motivaciones, es un error fundamental de apreciación. Retomamos el argumento de la relación entre las políticas cambiaria y monetaria. Para defender la senda predeterminada del tipo de cambio el Banco Central interviene y utiliza reservas, con lo cual está reduciendo la liquidez que incrementó al principio del ciclo, cuando procuró una expansión, resultando el nivel realmente deseado de liquidez. Lo que quiero decir aquí, es que hay un problema importante de relación entre las dos políticas que no se puede soslayar y que debe ser enfrentado en su conjunto. El cuarto factor que influye sobre la política monetaria, como lo ha recordado el Dr. Silva, es el instrumento operacional de la política. Las operaciones de mercado abierto son el instrumento más eficaz para el control de crédito neto y esto, creo, lo compartimos en general todos. Para ello, careciendo de instrumentos activos (que no es el caso del sistema de la Reserva Federal que simplemente vende bonos del Tesoro Americano que mantiene dentro de su portafolio para reducir las reservas bancarias) y dado el carácter restrictivo que se le ha exigido a la

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política monetaria desde hace ya más de una década, el Banco Central diseñó su propio instrumento, en la forma de un pasivo: el Bono Cero Cupón y luego los TEM en una etapa más reciente, instrumentos estos que ya están en desuso. Es claro que el empleo de pasivos para realizar operaciones de mercado abierto afecta los resultados y el balance del Banco Central, puede comprometer la visión de solvencia que los agentes económicos se formen del Banco, y dada la naturaleza y financiamiento del gasto interno del fisco, pudiésemos llegar a una situación en la que el Banco Central tiene que incrementar permanentemente el saldo de sus pasivos. Ello sería necesario para poder controlar los excesos monetarios de origen fiscal, si es el caso que se mantiene firmemente el compromiso de alcanzar, conforme al programa monetario, un nivel preestablecido del crédito interno neto. Obviamente el uso de pasivos del BCV como los TEM, no es una solución permanente, ni estable, ni deseable. Pero por otro lado, el no disponer de ningún instrumento que permita al Banco Central actuar sobre las reservas bancarias, asienta todo el peso del ajuste en las reservas internacionales, cuya disponibilidad depende del desenvolvimiento del mercado petrolero y de su tasa de utilización. En cuenta de la existencia de un nivel crítico predefinido de reservas internacionales, resulta que, al final, se condiciona la posibilidad de ejecutar eficazmente las políticas a cargo del Banco Central, a los hechos inciertos que puedan ocurrir en el mercado petrolero y en la demanda de divisas. Los TEMS no han sido sustituidos desde el punto de vista de la política monetaria por ningún otro instrumento de actuación monetaria. Esa sustitución ha tenido lugar única y exclusivamente en las carteras de los bancos, de los fondos de inversión y en los portafolios de algunos inversionistas privados. En la actualidad no existe un instrumento que permita al Banco Central actuar en el mercado abierto. Asunto enteramente distinto es la colocación de bonos que ha hecho el Gobierno, con propósitos de financiamiento ulterior del gasto, en el mismo lapso en que se han monetizado los TEMS. Estas emisiones, aunque temporalmente determinen una contracción de la Base Monetaria, mientras los fondos se estacionan en la cuenta del Tesoro en el BCV, no sustituyen a un instrumento específico del BCV, porque este no tiene ningún control sobre la actividad de colocación de títulos del Gobierno, ni mucho menos sobre la utilización de los recursos captados. Existe sin embargo una vía razonable y simple de atender estas limitaciones que ha sido consistentemente planteada desde hace ya varios años sin resultados. El Banco Central mantiene importantes acreencias contra Fogade y contra la República, por alrededor de 2 mil millones de bolívares o más, salvo error de mi parte. La solución ordenada es que esas obligaciones del Gobierno y de Fogade (que

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representan activos del BCV), sean convertidos en bonos de mercado que pueda utilizar el Banco Central en sus operaciones de mercado abierto. Que la dotación de instrumentos que de allí resulte sea o no sea suficiente, depende del grado de monetización de la economía, de la recuperación económica, de la consistencia de la conducta fiscal, de la efectividad de la coordinación macroeconómica, el análisis de todo lo cual deberá conducir a una definitiva solución. El quinto factor es el sistema bancario. Debido a la importancia en la transmisión de los efectos de la política monetaria (si uno piensa que el canal del crédito es un canal importante aquí en Venezuela) las vulnerabilidades intrínsecas del sistema bancario y los costos que tiene para la sociedad un sistema bancario frágil, convierten el tema de la banca en un asunto de políticas públicas y lo digo porque desde el punto de vista institucional, la realidad nos está reclamando una revisión del marco jurídico que regula el sistema financiero. Después de la crisis del 94, el sistema bancario ha tenido una evolución que va en la dirección de su fortalecimiento. Sin embargo, la prolongada recesión económica, la acción de expectativas adversas y la variabilidad de las tasas de interés, han determinado que si bien las colocaciones como porcentajes de las captaciones han crecido, la cartera de crédito de la banca se haya venido reduciendo como proporción de sus captaciones, alcanzando en la actualidad alrededor de 58 por ciento después de un máximo de 65 por ciento a mediados de 1998. La cartera inmovilizada, como porcentaje de la cartera de crédito de la banca comienza a crecer (hoy está cerca de 6,2 por ciento mientras que a finales del 97 era sólo 2,2 por ciento) y aquí no hay que negar que tuvo un efecto muy importante el aumento de las tasas de interés en el año 98, pero una vez iniciado el año 99, y de ahí en adelante, uno se pregunta ¿por qué si las tasas de interés, que en promedio en el año 98 alcanzaron 45 por ciento (me refiero a las tasas de interés activas) y que en el período enero-mayo de este año están en alrededor de 25 o 26 por ciento en promedio (siendo el caso que la tasa corporativa está cerca de la tasa de inflación y en algunos casos es ligeramente menor), no se recupera la cartera de crédito (aumento de la vigente y reducción de la no vigente) de la banca? La explicación debe entonces residir en otros segmentos del acontecer de la economía venezolana, y ello tiene que ver con la recesión económica, tiene que ver con el clima de expectativas, con el ambiente político y tiene que ver con un conjunto de factores que actúan en conjunción con las tasas de interés. Pero insisto, considerar que la tasa de interés es la única explicación de lo que está ocurriendo en el sector monetario de esta economía, es una gruesa simplificación. Observamos una marcada tendencia decreciente de la provisión de la cartera de

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crédito, relativa a la cartera inmovilizada. Ciertamente, a finales del 96, teníamos 192 por ciento de provisión de cartera de crédito, es decir, por cada bolívar de cartera inmovilizada había casi dos bolívares de provisiones. Sin embargo, las provisiones han ido cayendo a niveles cercanos en el momento a 120 por ciento, es decir, por cada bolívar de cartera inmovilizada, hay Bs. 1,20 de provisiones. Lo preocupante aquí no es tanto el nivel, que es adecuado, sino la tendencia. Esta combinación de una cartera inmovilizada y de una tendencia decreciente de las provisiones bancarias, es muy preocupante y se explica, entre otras razones, porque el margen financiero de la banca ha venido decreciendo a tasas, inclusive, más drásticas que las variables que hemos visto antes. Hay una serie de elementos de ineficiencia en el sistema bancario. De eso no hay la menor duda. Pero sin embargo vemos que los costos de transformación muestran un punto de inflexión a mediados del año pasado. Ese punto de inflexión merece dos comentarios: los gastos de transformación deben ser reducidos, porque constituyen un elemento de ineficiencia que se refleja en el margen entre tasas pasivas y activas, y aparentemente el sistema está reaccionando a esta necesidad. Pero, al mismo tiempo, ese no es un problema que se puede resolver en el corto plazo, particularmente porque en la búsqueda de la eficiencia se da un efecto inicial contrario a la reducción de los gastos. La inversión en tecnología que está haciendo una parcela importante del sistema bancario venezolano (y que deberá ser la conducta generalizada, paralelamente a otros desarrollos tales como fusiones), para precisamente aumentar esa eficiencia, presiona los costos de transformación en el corto plazo, porque la inversión en cambios tecnológicos debe ser amortizada, de conformidad con la regulación, en un plazo, en un número muy corto de años. En segundo término, es probable que la baja actividad crediticia esté creando elementos de subutilización de la capacidad transformadora de los bancos, elevando la proporción de gastos relativamente rígidos. Concluiré la presentación considerando la autonomía del BCV y las reformas institucionales que se relacionan con la actividad del Instituto. La autonomía del Banco Central es un componente esencial y de la mayor importancia. Siempre he señalado que ese es un activo para la credibilidad y la confianza. La credibilidad y la confianza se construyen sobre la base de la reputación, que es la consistencia entre lo que se dice y lo que se hace; y sobre la base de la estabilidad y jerarquía del régimen legal que regula al Banco Central. Por eso es que la autonomía formal del Banco Central depende de la permanencia y del rango de la norma que lo regula: si tiene rango constitucional es mucho más estable a que si está referido solamente a la ley, porque la preserva contra cambios en la concepción y dirección política del país.

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Pero hay otra visión de la autonomía, que es la autonomía efectiva, y no es otra cosa que un ejercicio consciente de responsabilidad sujeto a restricciones objetivas. Pero de responsabilidad en el sentido de que al actuar estén completamente desechados conflictos de interés, presiones, injerencias y situaciones que tienen que ver con tentaciones que en el corto plazo podrían llevar a alguien a tomar decisiones inconsistentes con los objetivos de largo plazo, pero de las cuales en lo inmediato, pueden derivarse dividendos políticos, o eludirse situaciones de conflicto. A eso me refiero cuando hago referencia al ejercicio efectivo y consciente de la autonomía. Tenemos una novedad y es que en la Constitución se trata la autonomía del Banco Central. Sin embargo, y lo digo responsablemente, el tratamiento constitucional de la autonomía tiene algunos elementos que en realidad la comprometen muy seriamente. Por razones de tiempo, me referiré sólo a algunos de ellos. En primer lugar, están presentes conflictos de objetivos, cuando se le asigna la obligación de lograr la estabilidad de precios y de preservar el valor interno y externo de la moneda. El tema de la regulación de las tasas de interés queda a la interpretación del legislador, quien deberá juzgar si se trata de una facultad o de una obligación. Hay incentivos contrarios al ejercicio pleno de la autonomía, que se han trasladado a la Constitución, entre ellos un arreglo en el diseño y compromisos de políticas que tiene mucho que ver con lo que últimamente se ha conocido como metas explícitas de inflación, en donde el propósito combinado de las autoridades económicas es lograr una meta de inflación sin que existan compromisos por metas intermedias: lo que orienta la acción de las autoridades es la consecución de la meta de inflación, por encima de cualquier otra consideración. En tal enfoque, una meta de inflación es inconsistente con la fijación de metas intermedias vinculantes para el Banco Central, como lo sería, por ejemplo, una senda predeterminada del tipo de cambio. En este enfoque, obviamente la responsabilidad visible del Gobierno y del Banco Central constituyen un factor esencial de credibilidad, así como también la plena y efectiva autonomía de este último. Se incluye en la Constitución un arreglo según el cual el Banco Central y el Gobierno entran en convenios para lograr determinadas metas, incluyendo metas intermedias (lo que resulta contrario al esquema en el que se inspiró la propuesta). Si el Banco Central no las cumple, a criterio de la Asamblea Nacional, según se entiende del contexto, entonces su directorio puede ser removido. Esto lo tiene Nueva Zelandia, pero Nueva Zelandia tiene muchas otras cosas que no tenemos nosotros, y por supuesto, en ausencia de un ordenamiento institucional adecuado, madurez y reputación institucional, y una sicología antiinflacionaria de la

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sociedad, se debilita en algún sentido, con lo previsto en la Constitución, la actuación del Banco Central y pudiera en algún otro sentido tender a politizarla. Por esas mismas razones la posición y capacidad negociadora del BCV con el Gobierno, no define una situación equilibrada, en la ejecución de la coordinación fiscal monetaria tal y como está prevista en la Constitución. No puede negarse, sin embargo, que el principio de la disciplina y del compromiso que se desprende de la letra, es bienvenido, pero hubiese podido lograrse el mismo objetivo, que compartimos, con un diseño libre de los defectos que están presentes, procurando un razonable y juicioso balance entre autonomía y responsabilidad visible. Se amplía excesivamente el ámbito de actuación de la Contraloría General de la República. Hay principios, claramente sentados en la doctrina que coliden con esta disposición. Uno es que la legalidad de la actuación del Banco Central es de hecho una competencia del Tribunal Superior porque así le viene de la experiencia previa con la Corte Suprema de Justicia: las materias relativas a la legalidad de la actuación del Banco Central las ha resuelto, se las ha reservado, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, no la Contraloría General de la República. Así nos lo ha recordado el Dr. Rafael Badell, en su destacado trabajo para la Cátedra Andrés Bello, publicado, junto con otros, por el BCV en fecha reciente. Lo segundo es que la Contraloría no tiene capacidad para juzgar la oportunidad, conveniencia y méritos de las políticas a cargo del BCV. No sólo la doctrina venezolana ha dejado sentada ampliamente esta limitación, sino que se desprende del principio mismo de la división de poderes y del tratamiento de instituciones que gozan de autonomía, tal como expresamente lo consagra la Ley del BCV. Mucho menos puede pretenderse que esa capacidad se ejerza para imponer responsabilidades administrativas, en cuanto concierne al diseño, ejecución y resultados de las políticas a cargo del BCV. Lo previsto en la Constitución afecta la independencia del Directorio, porque la valoración de su desempeño en cuanto a la legalidad, sinceridad, oportunidad, eficacia y eficiencia de la gestión del BCV, dependerá del criterio del ente contralor, en una materia que por su especialización y complejidad no puede ni debe la Contraloría abordar con la penetración que se le exige en la Constitución. Esto lo tendrán presente en todo momento quienes deban asumir la responsabilidad de dirigir la política monetaria. En cuanto se refiere a la supervisión que haría la Superintendencia de Bancos sobre el Banco Central pues simplemente se han trasladado a la Constitución vacíos e indefiniciones que existen en la legislación de hoy. Lo anterior plantea –y con esto termino– compromisos inmediatos de la más alta prioridad. En primer lugar la Ley del Banco Central, que podría moderar algunos de los problemas que he mencionado y otros que dejo escapar por razones de tiempo. En segundo lugar la reforma del marco legal del sistema financiero, y por

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último la reforma del marco legal de las finanzas públicas. La mejor contribución para el logro de esos objetivos, para asumir plenamente, productivamente, esos compromisos, debe provenir del Banco Central de Venezuela, al menos en cuanto se refiere a los dos primeros elementos de la reforma que he mencionado. ¿Por qué digo esto? En primer lugar por la capacidad acumulada, capitalizada en el Banco Central, en función de la competencia, de la experiencia, de la dedicación, de la responsabilidad de sus funcionarios técnicos y de apoyo. En segundo lugar, porque el Banco Central tendría la autoridad para hacerlo, y digo esto, no solamente porque esa autoridad le viene dada por la importancia y especificidad de las funciones del Banco Central que tocan muy de cerca el interés público, sino porque además, durante décadas, se ha cultivado en esta institución un conjunto de principios, de valores que constituyen un código de conducta que se ha venido transfiriendo casi sin modificación durante años y que aseguran la objetividad, profesionalismo y la ausencia de intenciones o agendas subalternas. Varios de quienes nos han acompañado en este Encuentro, han contribuido a estructurar ese código de conducta basado en valores que todos apreciamos y que asumimos: la honestidad en todas sus aristas, la ausencia de conflictos de intereses tanto en el dominio interior de cada quien como en la apariencia, la libertad de plantear en el momento en que se requiera las ideas que genuinamente provienen de la actividad profesional, sin condicionamientos. Por eso digo que el Banco Central es quizás la institución mejor amoblada en esta sociedad para lograr ese propósito, y si es parte incondicional de ese cometido consolidar formalmente, en cuanto sea posible, la independencia del Banco Central, tenemos en nuestras manos la posibilidad de materializar esa contribución. Muchas gracias por su paciencia y por su atención.

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Algunos gráficos del sistema bancario Gráfico N° 5 Colocaciones / Captaciones % 85.00

83.06% 80.69%

80.00 77.23%

76.80%

75.00 74.60% 70.00

68.95% 66.69%

65.00 60.00

59.15%

55.00 Dic 96

Jun 97

Dic 97

Jun 98

Dic 98

Jun 99

Dic 99

May 00

Gráfico N° 6 Cartera de crédito / Captaciones % 70.00 65.96% 65.00

64.20%

63.66%

60.00 59.45% 55.00

58.64% 58.50%

54.36% 50.00 45.00

44.31%

40.00 Dic 96

Jun 97

Dic 97

Jun 98

Dic 98

Jun 99

Dic 99

May 00

Carlos Hernández Delfino / La política monetaria en Venezuela

192

Gráfico N° 7 Cartera inmovilizada / Cartera de crédito % 7.00

6.22%

6.07% 6.00 5.67%

5.00 4.00

3.77%

4.22%

3.00 2.74%

2.16%

2.64%

2.00 1.00 0.00 Dic 96

Jun 97

Dic 97

Jun 98

Dic 98

Jun 99

Dic 99

May 00

Gráfico N° 8 Provisión cartera créditos / Cartera inmovilizada % 200.00 192.32% 190.00 180.26%

180.00 170.00

167.94%

160.00

158.16%

150.00

150.36%

140..0 129.44%

130.00 129.52%

120.00

119.97%

110.00 Dic 96

Jun 97

Dic 97

Jun 98

Dic 98

Jun 99

Dic 99

May 00

Carlos Hernández Delfino / La política monetaria en Venezuela

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Gráfico N° 9 Margen financiero neto / Activo total % 8.50 8.17% 8.00 7.50 7.21%

7.00%

7.00 6.50 6.06%

6.00

5.93%

5.98%

5.50

5.46%

5.21% 5.00 Dic 96

Jun 97

Dic 97

Jun 98

Dic 98

Jun 99

Dic 99

May 00

Gráfico N° 10 Gastos de transformación / Captaciones % 9.00 8.67% 8.50 8.16%

8.04%

8.00

7.73%

7.50 7.00 6.50

6.41%

6.00 5.80% 5.50

5.16% 5.09%

5.00 Dic 96

Jun 97

Dic 97

Jun 98

Dic 98

Jun 99

Dic 99

May 00

Mesa redonda

Cuarta mesa redonda

La política cambiaria en Venezuela

Presentación

Mata Mollejas

Luis Mata Mollejas*

Cuando confrontamos los asuntos monetarios como en el caso que nos ocupa esta tarde, conviene tener presente unas frases que el profesor Joseph Schumpeter escribió en su libro Historia del análisis económico: “desde la época de David Ricardo todo el mundo convierte al Banco Central en chivo expiatorio, iniciando así una costumbre que los economistas seguimos practicando, pues tales bancos no pueden defenderse, al menos públicamente, sin traicionar secretos del gobierno y sin exponerse a los muchos medios que tienen los políticos en el poder para hacer sentir su resentimiento”. Con estas ideas muy presentes, antes de dar la palabra a los distinguidos panelistas, voy a hacer unas breves consideraciones. Las primeras se refieren al texto de la ley, al texto de la Constitución. La nueva Constitución establece en su artículo 318 que el objetivo fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria, y en el 320 establece además que en el ejercicio de sus funciones el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo pero no podrá convalidar o financiar políticas fiscales o deficitarias. ¿Cómo se puede interpretar esto? Esto lo podemos interpretar señalando, por lo menos en mi opinión, que la Constitución tiene como mandato o se acerca u ordena una política ceñida a los términos de la visión ortodoxa tradicional. Así establece que la lucha contra la inflación por medios monetarios, el artículo 318 que acabo de mencionar, y subordina a ese propósito los instrumentos de la política fiscal, esto es el artículo 320 que también he mencionado.

* Profesor del CENDES.

Carlos Hernández Delfino / La política monetaria en Venezuela

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¿Qué significa esto? Desde mi punto de vista, la visión tradicional recoge ideas muy antiguas como la neutralidad monetaria, busca deflactar los procesos reales y fundamentalmente sacrifica los factores financieros, en otras palabras tiene lo que Joseph Schumpeter llama: “una visión monetaria del crédito”. A esta visión monetaria del crédito la teoría económica propone otra alternativa y exactamente contraria que es: “la visión crediticia de la moneda”. En esta última visión los precios dependen de los costos y de los gastos, y por supuesto, no están afectados por la cantidad emitida de dinero, por lo contrario, la moneda en esta visión es un residuo del clearing de la compensación de pagos de los diversos agentes económicos. ¿Cómo afecta esta visión teórica al punto que vamos a tratar esta tarde que es la política cambiaria para Venezuela? Bueno, la visión tradicional entonces defiende cosas como: la paridad del poder de compra y se apoya en supuestos adicionales como: todos los bienes son transables, no existen rigideces en los mercados, etc. La visión del crédito por lo contrario se apoya en los flujos de comercio, en los flujos de capitales y en última instancia lo que se compara son los rendimientos de la tasa de interés con el rendimiento del capital productivo. Para esta última visión el rol que debe jugar un Banco Central es hacer eficiente el crédito y minimizar la especulación. Entonces, los resultados que se obtienen según se parta de un punto de vista que hemos llamado “la visión monetaria del crédito” o “la visión crediticia de la moneda” son siempre diferentes. Por lo tanto, tiene plena vigencia lo que nos decía Joseph Schumpeter: “cualquiera que sea la actitud y la política que adopte el Banco Central siempre encontrará críticos en la otra acera”. Voy a tratar de motivar el debate, motivar a los expositores que nos acompañan esta tarde y aprovechando el pie que me da la cita de Joseph Shumpeter que acabo de repetir por segunda vez. Yo pienso que la política cambiaria que viene practicando el Banco Central, la política de bandas, es una política que viola el espíritu de la ley y las palabras de la Constitución.

Un sistema cambiario para Venezuela

Pérez Martí Felipe Pérez Martí*

Introducción Para tratar el asunto cambiario, hace falta un marco teórico acerca de la naturaleza del dinero. De hecho, el tipo de cambio se interpreta demasiado a menudo como sólo el precio relativo del valor de una moneda con respecto al valor de otra. Sin embargo, las “monedas” (monedas y billetes), M1, no representan más que el 15 por ciento o 25 por ciento del total de lo que realmente llamamos dinero, M2. Dinero incluye M1, pero también incluye los depósitos líquidos de la banca. La manera común, pues, de definir el tipo de cambio obedece a una concepción teórica de lo que es el dinero: sólo monedas y billetes. Esa concepción, a mi manera de ver, además de ser errónea, ofrece una perspectiva demasiado sesgada y parcial del asunto cambiario y marca muy fuertemente las recomendaciones de política cambiaria. Deberíamos hablar del tipo de cambio, pues, como la relación del precio relativo del valor del dinero de un país con respecto al dinero de otro. El asunto crucial que diferencia la perspectiva y las recomendaciones de política tiene que ver con la importancia del sistema financiero como determinante de la fortaleza o la debilidad de una “moneda” (para volver a la denominación común, pero con la interpretación más amplia, de “dinero” que hemos introducido). Se ha

* Profesor de Economía del IESA. Agradezco las conversaciones y comentarios de Francisco Rodríguez. Los errores y omisiones son de mi exclusiva responsabilidad.

Felipe Pérez Martí / Un sistema cambiario para Venezuela

200

encontrado evidencia empírica que muestra clara correlación entre un sistema cambiario fuerte, y un sistema financiero bien desarrollado1, pero la interpretación de causalidad, de la primera a la segunda variable, está equivocada, según se argumenta en el presenta trabajo. Que yo sepa, no existe publicada, hoy por hoy, una teoría formal que fundamente la naturaleza del dinero bancario. La teoría del dinero que existe se refiere tanto al dinero metálico como al fiat money, las monedas y billetes emitidas por los bancos centrales2, a pesar de que el dinero bancario es alrededor del 90 por ciento o más del total de dinero en las economías modernas. Esta proporción está incluso aumentando, con las innovaciones tecnológicas como tarjetas de crédito y de débito. Por esa razón, usaré como referencia un modelo que yo mismo desarrollé con este propósito mientras fui estudiante de doctorado en la Universidad de Chicago, y que no he mandado a publicar3. Luego presentaré las posibles extensiones, y haré las conjeturas tanto de los resultados teóricos, como de las recomendaciones de política cambiaria que se derivan de ellos.

Un marco teórico para el asunto cambiario Modelo con un banco El modelo propuesto cuenta con una población de personas que vive “ciclos” de dos períodos. La mitad de la población tiene una dotación W del único bien en esta economía, completamente perecedero, en el primer período del ciclo y cero en el segundo. La otra mitad tiene una dotación de cero en el primer período y W en el segundo. Cada individuo preferiría “suavizar” su flujo intertemporal de consumos, en vez de consumir sólo en uno de los períodos toda su dotación, y “morirse de hambre” en el otro. Pero como sólo cada quien conoce el grupo a

1

Ver, por ejemplo “Financial Turmoil and the Choice of Exchange Rate Regime”, de Ricardo Hausmann, Gavin, Pages-Serra y Stein, Working paper N° 400, Banco Interamericano de Desarrollo.

2

Las teorías en este sentido más conocidas son las de Cash in Advance, de Robert Lucas, Dinero en la función de utilidad, de David Cass, y Fiat money en un modelo de generaciones solapadas, de Neil Wallace.

3

Felipe Pérez Martí, “A model to explain bank deposits as money”, University of Chicago, fall 1990. No desarrollé este trabajo como tesis porque no encontré apoyo entre los profesores en ese momento, a pesar de mi entusiasmo inicial, y la referencia que me dio Robert Lucas del libro de Walter Bagehot, Lombard Street, en el que se motivaba la misma aproximación que yo tenía al problema.

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que pertenece, no hay posibilidad de tener en esta economía un mercado de capitales que permita el ahorro y el préstamo. Tenemos, pues, la falla de mercados financieros incompletos motivado por la existencia de información asimétrica. Sin embargo hay un tercer agente en la economía, llamado “Banco”, que tiene el monopolio exclusivo sobre una tecnología que permite identificar, a un costo, a qué grupo pertenece cualquier persona entre los pobladores de la economía. Entre el perfil de estrategias posibles en un juego de dos períodos, está el que B emita “notas bancarias” (bank notes, que existieron, de hecho, en la historia de los bancos, antes de que existieran los bancos centrales), denominadas en alguna unidad arbitraria (por ejemplo “pesos”) a los individuos del segundo grupo de pobladores, los que no tienen nada para comer en el primer período pero les gustaría dar algo de lo que tienen en el segundo para poder hacerlo. El primer grupo de pobladores acepta, como estrategia de ese perfil, una cantidad dada de esas notas bancarias por unidad de bien del que están dotados (a un “precio”, que puede ser determinado por un subastador), a pesar de que no tienen valor intrínseco, sabiendo que en el siguiente período pueden usarlas para “comprar” bienes del segundo grupo de pobladores, que los aceptarán, para “pagar” de vuelta al banco el “crédito” solicitado. El perfil de estrategias funciona para dar valor a las notas bancarias por el hecho de que, cuando un individuo del primer grupo de pobladores recibe las notas, no las “gasta”, sino que las “ahorra”, sea en su bolsillo, o sea en el Banco, a un interés. Individuos del segundo grupo “venden” parte de sus dotaciones al primer grupo de individuos en el segundo período, igualmente a un precio, porque quieren recuperar las notas para “pagar” su “préstamo” al Banco, además de una paga, un “interés activo” por sus servicios. Entre uno y otro período, dinero se crea, pues sirve de unidad de cuenta, reserva de valor, y medio de cambio, y se destruye como tal cuando se cierra el ciclo. Si sólo hubiera dos períodos en esta economía, el perfil descrito no sería un equilibrio de Nash, pues tanto el Banco como los individuos del segundo grupo, tendrían incentivos a desviarse si los individuos del primer grupo jugaran su correspondiente estrategia. Como resultado, los individuos del primer grupo también se desviarían de su estrategia correspondiente a ese perfil. En particular, el Banco tendría incentivos a “prestarse a sí mismo”, emitiendo dinero con contrapartida de créditos que nunca podrían ser pagados con bienes reales. Si el resto de los jugadores jugara su respectiva estrategia, esto significaría que el Banco ganaría “señoreaje” por la vía de un “impuesto inflacionario”. Los individuos del segundo grupo, por su parte, podrían renegar del acuerdo en el segundo período, y no valorar las notas bancarias pues no se sienten obligados a pagar al Banco. Los individuos del primer grupo, ante esos desvíos, sencillamente no aceptan las notas bancarias como reservas de valor, y las notas terminan no siendo dinero (pues no tienen valor positivo, no son reserva de valor, medio de cambio, ni

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unidad de cuenta). No se da el ahorro, el crédito, ni la intermediación, y no hay dinero en la economía. Habría una situación de autarquía intertemporal, que impide el crédito y representa una pérdida notable de ganancia potencial de bienestar en el sentido de Pareto. Si el ciclo se repitiera infinitamente, sin embargo, el perfil de estrategias descrito forma parte, de hecho, de un equilibrio de Nash en el “superjuego” resultante, si todos los agentes valoran suficientemente el futuro. De hecho, el resultado es el mejor equilibrio, entre los muchos posibles, algunos de los cuales comportan distintos grados de señoreaje e inflación, en el sentido de Pareto. En él, el Banco “se comporta”, para mantener su reputación y evitar retaliaciones (que en la práctica son “corridas bancarias”) de parte del resto de los agentes económicos. La permanencia del dinero podría modelarse si se entrelazan los “ciclos” de los distintos pobladores, divididos ahora apropiadamente en cuatro grupos. El dinero bancario, pues, tiene valor porque el Banco tiene reputación, y porque saben que el futuro deparará bienes reales que van a soportar ese valor. La reputación surge porque el resto de los agentes cree que ese agente va a seguir la estrategia prevista, y él la sigue porque no le conviene desviarse, dada la naturaleza temporal del juego, las estrategias y creencias de los otros jugadores, y su valoración del futuro. En otras palabras, el dinero se basa en una confianza de los “ahorristas” en los “inversionistas” que está certificada, “mediada”, por el Banco, a través del “dinero” que crea para ese fin. La historia posterior y los mitos otorgan “valor intrínseco” a ese medio de certificación, pero con una interpretación errónea. Por su parte, el valor del dinero bancario, no depende para nada de cosa alguna como “base monetaria” o “reservas” (oro u otro tipo de bienes), sino exclusivamente del crédito. Posibles extensiones El modelo presentado arriba no requiere para nada “reservas”, y quizá muestra que la economía bien puede tender a una situación en la cual M1 represente cada vez una menor proporción del dinero total de la economía (llamado “masa monetaria”, cuyo nombre ya vamos viendo que no sería el apropiado si nos permitieran cambiar esa convención), como de hecho ocurre, por lo menos en países con sistemas monetarios estables. Aunque el modelo nos permita aislar uno de los aspectos más relevantes de la realidad monetaria (yo diría el más relevante, de lejos), tenemos que ser más realistas (en un sentido distinto al de antónimo de “patriotas”, claro). Un primer paso podría ser introducir oro en el modelo, y otros bienes de consumo. Es de hacer notar que si este metal fuera la única manera de ahorrar en nuestra economía artificial, seguiríamos teniendo un equilibrio Pareto

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inferior si no contamos con la presencia y la intermediación del Banco. Históricamente, los bancos surgieron también como cajas de seguridad, y no requiere estirar mucho la imaginación el suponer que fue ese el primer paso para crear el dinero bancario. Los certificados de depósitos de oro pudieron muy bien, como de hecho lo hicieron históricamente, “circular” en vez del oro, sustituyendo su condición de medio de pago, e incluso reserva de valor. Otra cosa que no requiere estirar mucho la imaginación es el suponer que los bancos, ni tontos ni perezosos, empezaron a dar “certificados oro” en cuantías más grandes que las reservas de oro. Menos mal que presentamos el modelo arriba, porque cualquier desprevenido, como de hecho los hay, no sólo en el pasado sino en el presente, que piensan que con esta operación el banco estaba robando... Déjenme decirles que a algunos académicos no les cabe en la cabeza que esos certificados “extras” puedan ser dinero porque, pienso yo, tendrían que admitir al final, según su marco de referencia teórico, que es “normal” que los bancos roben... Hemos demostrado arriba lo erróneo de esta concepción, pues los bancos sólo están prestando un servicio de “certificación” (valga el equívoco: aquí me refiero a la “acreditación” al portador de las notas bancarias como vehículo del prestigio del banco) e intermediación. En realidad, cuando otorgan “certificados-oro” a personas que solicitan crédito, en una extensión natural de nuestro modelo, realizan una función conveniente a todos ¿Han notado que los bancos hoy por hoy, cuando dan crédito, nunca dan dinero en efectivo? De igual manera los historiadores deberían haber notado que los antiguos bancos nunca dieron oro como crédito, sino que abrían cuentas de “depósitos”, “movilizables a la vista”, y otorgaban “certificados-oro”? La verdad es que no conozco la historia de los bancos en ese detalle, pero estoy dispuesto a apostar todo lo que tengo (que no es mucho) a que esto es absolutamente cierto… La introducción de dos bienes diferenciados, oro y “otros” no debe causar muchos problemas, pues podemos tener un mercado spot, y el otro de crédito, mediado por el banco. Una segunda extensión, fundamental para nuestro tópico de análisis del problema cambiario, es la introducción de varios bancos. Teniendo varios bancos tendríamos varios dineros privados, en un modelo de economía que extiende el anterior de una manera natural. Esto puede hacerse simplemente teniendo un oligopolio, por ejemplo, sobre la “tecnología de evaluación de créditos”4. El problema del surgimiento de muchos bancos es el relacionado con la reputación. Es natural, de acuerdo a nuestro modelo, tener pocos bancos, conocidos por todos como “bien portados”, para la aceptabilidad de su dinero como medio de pago y reserva de valor. Algo que podría diferenciar los bancos, en una primera extensión sin muchas complicaciones, es suponer que cada uno de ellos tiene una 4 De nuestro análisis se deriva, por cierto, que el departamento de crédito es, de lejos, el más importante en un banco.

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función de costos para evaluación de créditos distinta para cada uno de ellos, que sea common knowledge, conocidas por todos. Esto hace que todas las monedas (los dineros, quiero decir) no pueden valer lo mismo, por lo que hay un tipo de cambio entre cada una de esos dineros. Las tasas de interés, igualmente, reflejan el valor de esas monedas: las monedas de menos valor deben pagar una “prima por debilidad de la moneda”. Si introducimos riesgo de manera más sustantiva en la economía, tendremos entonces distintos riesgos, y una “prima de riesgo” por la tenencia de cada moneda. De todas maneras, si no diferenciamos a los bancos de esta manera, mi conjetura es que habrá equilibrios en que los bancos se diferenciarán por sus estrategias, que comportan intentos distintos de ganar señoreaje, que se traducirán en distintos valores para sus monedas, y distintas tasas de interés. Esta conjetura se basa en los distintos equilibrios de Nash, que no son Pareto eficientes en un juego repetido, que son posibles por el “Teorema del Pueblo” (Folk Theorem) en un juego repetido infinitamente, o “superjuego”. A medida que aumenta el número de bancos, el equilibrio en el superjuego se torna más frágil, en cierto sentido, y los “pánicos bancarios” se hacen más posibles y frecuentes. Estos pánicos pueden entenderse por dos razones: selección adversa y azar moral. Si hay información asimétrica con respecto a la curva de costos de los bancos, se presentan estos dos fenómenos, conocidos en la teoría económica en otros contextos. El primero hace que la tasa de depósitos se haga más alta, al reflejar los costos de los bancos menos eficientes. El azar moral hace que los bancos sean más proclives a prestarse a sí mismos, generando inflación (aquí aislamos la posibilidad de que los prestatarios no paguen sus préstamos, por el hecho de que pueden recibir retaliaciones muy altas de los bancos, que siempre pueden saber quién es quién). Me imagino que llevará cierto trabajo definir todos los equilibrios en este juego. En realidad sólo hace falta mostrar unos cuantos, entre ellos el mejor, en el que los bancos se comportan “lo mejor posible”. Un Banco Central puede surgir, como una extensión, para eliminar o minimizar los equilibrios en los que hay “corridas bancarias”, otra forma de llamar los equilibrios de pánicos bancarios mencionados arriba. En estos equilibrios, la gente deja de tener confianza en el valor de todas las monedas bancarias y quieren retirar oro por sus certificados. Por supuesto no habrá suficiente, y los precios del oro, en términos de las monedas bancarias, subirán abrupta y muy marcadamente, produciéndose pérdidas para los “cuentahabientes”. Habría que modelar los pánicos como motivados por el mal comportamiento de un banco, que produce, dada la asimetría de información entre los dinerohabientes, una corrida general. Un Banco Central puede concebirse como un banco de bancos, con una tecnología para distinguir, con cierto costo, entre bancos bien portados y bancos mal portados. El diseño de un contrato óptimo implicaría que el Banco Central facilita todo el dinero (en este caso dinero emitido por ese banco, que podríamos llamar “prima-

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rio”, o M1) que una institución solvente demande en el evento de un pánico, y castigar al banco mal portado, castigando en alguna medida, tanto a su dueño como a sus cuentahabientes. Pero históricamente, hubo un proceso previo a la formación de Bancos Centrales de los Estados nacionales. Espontáneamente se dieron “bancos de bancos” privados, que servían incluso para saldar cuentas interbancarias, y como prestamistas en momentos de falta de liquidez de bancos individuales, ya que su dinero era “más fuerte”, y era aceptado por otros bancos como medio de pago y por los depositantes como medio más líquido. Seguramente había factores comerciales y tecnológicos que determinaban el tamaño óptimo para una red de bancos con un banco de bancos. Por ejemplo, es natural que regiones interconectadas comercialmente tuvieran necesidad de un banco de bancos, pues si una empresa que usaba dinero de un banco local hacía compras en otra localidad, la empresa vendedora debía hacer depósitos de ese dinero en su banco local. Si ocurría una operación de compraventa en el sentido contrario al expuesto entre otro par de empresas de las mismas localidades, los bancos locales terminarían teniendo dinero de los otros bancos que no aceptaban como “reservas”. En vez de exigir transporte de oro, digamos, entre uno y otro lugar, primero en una dirección y luego en otra, debería ser mucho más conveniente tener un banco de bancos que calculara los balances y permitiera el traslado de oro en una sola dirección, y en menor cuantía. Como el oro necesitaría de ser resguardado, sería más conveniente emitir, por el banco de bancos, “certificados” de depósitos de oro, que en la práctica servirían como dinero, y permitirían, por un proceso de crédito que ya conocemos, esta vez a bancos, la separación de las cuantías nominales entre certificados y oro “efectivo” (¿Vendrá de ahí la palabra efectivo para designar dinero más “fuerte”?). Los factores tecnológicos son incluso más fáciles de imaginar como determinantes de tamaños óptimos de redes de bancos conectados a un banco de bancos. Las mismas razones que facilitan la expansión territorial del comercio, como comunicaciones, sirven a este propósito. Es natural pensar que la red así formada implica una asociación estratégica e incluso accionaria entre los bancos participantes, como creo que de hecho ocurrió en la historia. El banco de la reserva federal de los Estados Unidos está concebido de esta manera, como una asociación de bancos de la reserva de los estados de la unión. Es de esperarse que una red de bancos ejerza cierto poder monopólico sobre ahorristas e inversionistas, que puede traducirse en un diferencial más alto entre tasas activas y pasivas, del que habría en un mercado financiero sin asociaciones estratégicas, o carteles. El surgimiento de los bancos de bancos de los Estados nacionales surgiría como una extensión natural de este proceso, y como forma de regular legalmente (y por razones de política económica... y de señoreaje!) la actividad financiera, el sistema

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monetario y el posible carácter monopólico de las asociaciones bancarias. La existencia de un Banco Central de este tipo, implicaría, por ejemplo, la obligatoriedad de aceptación de M1 como medio de pago por parte de cada agente en la economía. Es natural también pensar (el teorema del votante mediano, aunque una bomba para matar una mosca, sirve a este propósito) que el Banco Central fuera diseñado para que no pudiera obedecer intereses distintos a los de los depositantes y demandantes de créditos (su propiedad tendría que ser, en parte preponderante, al menos, del Estado, en representación del resto de la sociedad). Cuando un banco de bancos, como el Banco Central, otorga todo el dinero que los bancos con problemas de liquidez demandan, no está creando dinero “inorgánico”, como muchos, especialmente los que creen que sólo M1 es dinero, erróneamente creerían. Simplemente está asumiendo el crédito a los deudores de los bancos que están solventes, que han perdido su credibilidad como creadores de dinero con valor positivo. El dinero bancario se va a cero en un pánico de este tipo, y si el Banco Central no interviene para sustituir un dinero por otro, y “certificar” a los futuros productores, para “coordinar la fe en el futuro”, vendría una apreciable pérdida de bienestar para toda la economía. Al ejercer esta función de dar crédito a los bancos ilíquidos, el Banco Central está asumiendo lo que se denomina el rol de “prestamista de última instancia”, y lo que hace es sustituir dinero bancario por dinero primario, con la misma “base”: el crédito. La presencia de un Banco Central en una economía ha estado vinculada también a una medida de unificación del tipo de cambio entre los dineros de los distintos bancos. Aunque cada banco siga creando su propio dinero, ahora ese dinero tiene un tipo de cambio fijo con el dinero del Banco Central. Se cambia uno a uno, incluso, mostrando que el sistema monetario está “M1-nizado” (si la moneda del Banco Central fuera el dólar, la economía estaría “dolarizada”). Por otro lado, tanto la supervisión de la solidez de la cartera de crédito (para eliminar la tentación natural de los bancos de prestarse a sí mismos, entre otras cosas), como el monopolio de la emisión de dinero de curso legal, y “base monetaria”, le otorgó al Banco Central, y con frecuencia al propio gobierno del país en cuestión, el monopolio del señoreaje. El señoreaje no es más que la práctica de prestarse a sí mismos, desde el punto de vista que estamos proponiendo. El Banco Central presta al gobierno dinero, que es usado para comprar bienes reales en la economía, en competencia con el resto del dinero, que proviene de créditos a inversores, lo cual produce, naturalmente, procesos de pérdida de valor del dinero en la economía (subidas de precios de los productos reales). La capacidad de compra de este dinero adicional, que otorga parte del producto real del período al gobierno por esta vía, es el señoreaje. Es una especie de impuesto, pagado por la pérdida de valor del dinero adquirido como crédito por los inversionistas. La

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deuda del gobierno se renueva en períodos posteriores, y puede crecer con el tiempo siguiendo la misma mecánica. Hay ciertos equilibrios en los que esa deuda puede crecer sin límites, siempre y cuando su tasa de crecimiento no suba por encima de los intereses que generan los depósitos (relacionados, en realidad, con la tasa subjetiva de depreciación, que mide la importancia que otorgan al futuro los agentes de la economía). Una última extensión del modelo incluiría ciclos económicos en una economía con acumulación de capital. Los ciclos harían deseable la intervención activa de la autoridad monetaria, en momentos en que las recesiones produjeran restricciones indebidas del crédito, y los booms su excesivo crecimiento (“recalentamiento”). Queda por explicar el mecanismo de transmisión de la inyección de dinero primario a la economía. Pero uno directo, más fácil de modelar, podría ser el otorgamiento directo de crédito por parte de agencias públicas (bancos públicos).

Recomendaciones de política para resolver el problema cambiario a nivel mundial Si extendemos el modelo al ámbito mundial, veremos con mucha naturalidad que los dineros de cada país pueden interpretarse como dineros de diferentes bancos, basados en el crédito de cada país respectivo, en su futuro productivo y la credibilidad de su sistema monetario-financiero. Las crisis financieras internacionales, con sus efectos de contagio, pueden ahora interpretarse de la misma forma que concebíamos los pánicos bancarios, “corridas contra países”. Las llamadas fugas de divisas de un país, son, ni más ni menos, el abandono de la credibilidad en el valor de la moneda nacional de ese país, y el requerimiento de “reservas internacionales”, que juegan en este caso el papel de M1 a nivel mundial, o del oro en el modelo de varios bancos. Como no hay un Banco Central Mundial, que juegue el rol de prestamista de última instancia, los contagios afectan a países solventes que sufren crisis de liquidez debidas a esos contagios. Desde este punto de vista, la solución a las crisis financieras internacionales es la creación de un organismo financiero internacional que funja como Banco Central Mundial, con una sola moneda, incluso. Este fue, precisamente, que yo sepa, el espíritu de la propuesta de John Maynard Keynes en la conferencia de Bretton Woods, no aceptada por Estados Unidos, que no quería perder su capacidad de señoreaje sobre su economía y el resto del mundo, que provenía de la aceptación de su moneda, el dólar, como medio de pago en transacciones comerciales y financieras internacionales. El acuerdo alcanzado entonces, implicó el establecimiento de tipos de cambio más o menos fijos entre las diversas naciones, y la convertibilidad en oro de las monedas. El Fondo Monetario Internacional no fue diseñado para ser un prestamista de última instancia, sino para realizar interven-

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ciones ex-post que ayudaran a resolver problemas de balanza de pagos. Al fin y al cabo, ese organismo se convertiría en un agente de cobranzas de los entes financieros internacionales, con capacidad de intervenir en la formulación de política económica interna de los países intervenidos, pero sin el rol de garante ex-ante de depósitos, y evitador de las crisis, como lo mandaría la teoría estándar en este caso, y se deriva del espíritu de la presente formulación teórica. El rompimiento del acuerdo, al principio de los años 70, por Richard Nixon, presidente de los Estados Unidos, marcó el inicio de las presentes crisis financieras internacionales, no casualmente de acuerdo a nuestra teoría. El rompimiento se debió a que Estados Unidos empezó a prestarse a sí mismo con demasía, para financiar la guerra del Vietnam. El resto de los países del mundo empezó a perder confianza en el valor real del dólar, la moneda de los Estados Unidos, y cuando exigieron su convertibilidad en oro, en un movimiento que podemos caracterizar como una especie de corrida contra un país, de acuerdo a nuestro punto de vista teórico, ese país no tuvo cómo pagar esas deudas en oro, naturalmente, y tuvo que decretar la inconvertibilidad. Como el dólar era la moneda más usada internacionalmente, esto significó, de hecho, la ganancia de señoreaje por parte de los Estados Unidos, sobre el resto del mundo. A partir de entonces ese señoreaje no ha hecho más que aumentar, pues más y más países comienzan a demandar esa moneda como unidad de cuenta, medio de pago, reserva de valor5. Cuando alguien acepta dicha moneda por primera vez a cambio de bienes reales, una transferencia de recursos está pasando de manos del productor de bienes, al “productor” de dinero, que tiene sólo como costo los materiales de papel y tinta que van envueltos en la fabricación de billetes. Mediante una cadena de intermediarios, el dólar producido para dar crédito al gobierno de los Estados Unidos, llega al vendedor de mercancías producidas, en este caso allende los mares, o un vendedor de activos financieros de ahorro. En el ínterin, el gobierno de los Estados Unidos gana señoreaje, a costa de aumentos de precios de los bienes o de los activos financieros a nivel mundial. Este punto de vista nos permite conjeturar, muy naturalmente, que esa deuda nunca será pagada, y que el déficit en balanza de pagos de ese país tiene la contrapartida “natural” de “fuga” (en este caso un misnomer, perdonen el inglés, pero le queda como anillo al dedo) de dólares. Mejor dicho, hay un excedente de bienes reales que entran a los Estados Unidos por encima de los bienes que se exportan, que es financiado con emisión de billetes sin contrapartida real, lo cual constituye una ganancia de señoreaje de ese país sobre el resto del mundo. Este proceso puede seguir hasta que el mundo se “sature” de dólares de los Estados Unidos.

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No sé si alguien ha estimado ese señoreaje, pero el tema amerita por lo menos una tesis doctoral en una disciplina como historia económica contemporánea.

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Son precisamente las crisis financieras las que propician la demanda de dólares, por otro lado, pues, en ausencia de un prestamista de última instancia, los países locales buscan “autoasegurarse”, dándose credibilidad externa mediante su demanda de altos niveles de “reservas internacionales”, precisamente en la moneda aceptada en el comercio y las transacciones financieras internacionales. Así, pues, este punto de vista nos ha hecho descubrir una razón de por qué no está en el interés de los Estados Unidos el regularizar las crisis internacionales, por lo menos hasta que el mundo se sature de dólares. Los procesos inflacionarios, tanto de bienes, como de activos financieros, exacerban esas crisis, como es natural vislumbrar.

Soluciones regionales ¿Qué hacer ante esta falta de voluntad política (y económica…) de resolver las crisis financieras internacionales? En ausencia de un Banco Central Mundial que evite las fugas abruptas de capitales que se convierten en corridas contra países, puede haber bancos centrales regionales, siguiendo los criterios planteados arriba de integración comercial, dadas las condiciones tecnológicas apropiadas. Está planteado, tanto por voluntad política, como por conveniencia práctica y por argumentos teóricos, la integración comercial con los países del Pacto Andino y con Mercosur. En el ámbito político, es muy claro el mensaje en ese sentido del presidente de Venezuela. Por otro lado, la evidencia muestra grandes progresos en la cuantía del intercambio interregional. En cuanto a razones teóricas, hago referencia a la ponencia de Francisco Rodríguez en el mismo evento del Banco Central de Venezuela en que se presenta la presente ponencia. Allí se argumenta que es imperativo el aprovechamiento de economías de escala para suplir los mercados de la región, y las ventajas comparativas dentro de la región. Se recomienda incluso mucho cuidado con la integración comercial con países y regiones más desarrollados tecnológicamente que exportan mercancías de industrias con ventajas dinámicas de crecimiento. Estos dos argumentos justifican plenamente, y refuerzan, la necesidad de la integración monetaria y financiera regional, incluso como posible mejor alternativa, como estrategia de desarrollo económico, social y tecnológico, a una integración a un sistema económico y financiero global con un Banco Central mundial. Lo óptimo para los países de la región, teniendo en cuenta el elemento temporal, sería una integración monetaria mundial, luego de una integración local, que permita recuperar el desarrollo económico y social sin desventajas, por un lado, y la recuperación de la reputación de las instituciones financieras regionales frente al mundo, fundada en crédito, y por tanto inversión y crecimiento, regionales, y en comportamiento apropiado en el “superjuego” cuyo equilibrio fundamenta el valor del dinero regional, por otro.

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De acuerdo a nuestra teoría, esta alternativa requiere que los “bancos locales” (en este caso los bancos centrales de cada país de la región a ser integrada) se “comporten”, o que muestren solvencia y renuncien a las prácticas de recaudación fiscal por la vía del señoreaje. La política monetaria no puede concebirse como mecanismo de recaudación, sino, en caso se ser posible y apropiado, como instrumento de promoción del crecimiento y control de la volatilidad en los ciclos económicos. En realidad esa posibilidad depende de la recuperación de la fortaleza de la moneda, pues, como está demostrado empíricamente,6 las monedas débiles tienen poca efectividad como instrumentos de política económica. La reputación requiere, en la práctica, como se puede incluso modelar en juegos repetidos como los de nuestro modelo, un aprendizaje mutuo, con estrategias apropiadas que implican “comportarse bien” en ínterin, en el proceso. Ahora, este comportarse bien, como sabemos, significa para nosotros no prestarse a sí mismos, que en términos de la relación entre gobiernos y sus Bancos Centrales, significa renunciar al señoreaje y demostrar sostenibilidad fiscal. Este concepto, por cierto, está íntimamente ligado a la renuncia de señoreaje, y es, de hecho, el requisito y la consecuencia, a la vez, de aquél. Desde este punto de vista, los dos conceptos son equivalentes. El aprendizaje puede muy bien incluso implicar renunciar a las políticas monetarias de desarrollo en el período de acumulación de reputación, para evitar signos equivocados. Además, como decíamos, la transición comporta monedas débiles, inefectivas como instrumentos de política económica. Es por todo esto, que la transición hacia la integración monetaria requiere de compromisos fiscales apropiados, como se hizo en Europa. Esos compromisos pueden ser interpretados como “coordinación macroeconómica”, si además permiten una integración financiera paralela al proceso de integración, que permita créditos entre países y entre sectores privados. De hecho, la integración financiera es una de la áreas en las cuales pueden muy bien hacerse progresos notables para aprovechar rendimientos de escala. La operación de bancos en un solo país puede implicar, para aprovechar economías de escala, la existencia de monopolios. La integración financiera regional, en cambio, puede permitir especialización, economías de escala, y competencia al mismo tiempo, todo lo cual mejora la eficiencia de toda la economía de la región.

Soluciones unilaterales Una integración regional como objetivo niega la dolarización como medio, evidentemente, por la misma razón que niega cualquier referencia constante en el

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Ver, por ejemplo “Financial Turmoil and the Choice of Exchange Rate Regime”, de Ricardo Hausmann, Gavin, Pages-Serra y Stein, Working paper N° 400, Banco Interamericano de Desarrollo.

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tiempo (caja de conversión, tipo de cambio fijo, constante o con depreciación fija) al dólar. La razón es que se quiere construir una moneda regional independiente. Una moneda “independiente”, en nuestro modelo, significa una moneda emitida por un banco con reputación y basada en el crédito que se otorga. Los precios de los bienes, en términos de ese dinero, dependen de la relación entre la cantidad de dinero y la cantidad de bienes. Cuando hay varios bancos y un banco de bancos, la unidad de cuenta, la que fija los precios de los bienes en la economía, puede ser el dinero emitido por este último (que a su vez está “basado”, o más bien “denominado” en un dinero metálico como el oro, históricamente). En el contexto contemporáneo, una moneda de un país es independiente, igualmente, si goza de un valor independiente de las “reservas” (normalmente denominadas en dólares hoy por hoy) con que cuenta. El valor de ese dinero debe estar basado en el crédito, y en la reputación de solvencia del Estado, dueño del Banco Central, al fin y al cabo. Mientras más reservas sean necesarias para “basar” el dinero de un país, menos independencia tiene, según nuestro enfoque. Los precios, de manera natural, se cotizan en términos de reservas, si estas son de una proporción muy mayoritaria. El extremo de la dependencia se da cuando el dinero del país es exactamente equivalente, un tipo de cambio fijo de por medio, con una cantidad de reservas. La dolarización, y otros regímenes con cambio fijo creíble, pertenecen a este caso. Pues bien, la integración para formar un dinero independiente, requiere monedas independientes. Lo que está planteado ante todo, pues, para propiciar una integración regional monetaria independiente, es la recuperación del valor de nuestra propia moneda. Actualmente en Venezuela el crédito representa como el 10 por ciento del producto, cuando llegó a ser alrededor del 50 por ciento. M2 es alrededor del 18 por ciento del producto, cuando llegó a ser como el 40 por ciento. Si hacemos un cálculo aproximado de la cantidad de dinero creado por los bancos que operan en el país, como proporción del dinero total con que cuentan los venezolanos (incluyendo los ahorros en dólares, de aproximadamente 100 mil millones de dólares, más las reservas internacionales, más las reservas del FEM, menos la deuda externa, de aproximadamente 35 mil millones), tendremos que representan apenas el 11 por ciento del total de ese dinero, cuando normalmente en un país la cantidad de dinero bancario con respecto al total es por lo menos 80 por ciento. Estamos, pues, en una situación que se asemeja mucho a una autarquía intertemporal, dado el bajísimo nivel de crédito generado, y en una situación de muy baja creación de dinero “endógeno”, como también puede llamarse al dinero bancario. Como consecuencia de ello, el objetivo primordial de cualquier medida cambiaria y monetaria tiene que tener como norte recuperar el crédito y el dinero bancario, paralelamente a la recuperación de la reputación del sistema financiero

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interno, incluyendo el Banco Central y su moneda, el bolívar, para ser consecuentes con el objetivo de integración. La cantidad de reservas internacionales actuales es alta y el crédito es bajo, en el momento inicial que tenemos. Lo que está planteado es empezar a construir la reputación, paralelamente al aumento del crédito interno. En nuestro país, que yo sepa, no se han producido fugas abruptas de capitales típicas de una corrida contra el país. Lo que tenemos simplemente es que la población ahorra principalmente en dólares, lo cual es equivalente, desde nuestro punto de vista, a la situación en la que la gente antiguamente guardaba su oro en bancos, pero el banco no tenía capacidad de generar dinero, basado en créditos, a partir de ahí. En efecto, aunque los ahorristas internos están, de alguna manera (con restricciones de la banca local, por motivos monopólicos), con los bancos internacionales, los demandantes potenciales de crédito no están relacionados con esos bancos, pues su inversión basada en créditos internacionales es muy pequeña. Estamos, pues, en una situación Pareto inferior que no explota las ventajas del intercambio intertemporal al interior del país, lo cual afecta no sólo el bienestar del presente, sino el crecimiento, por el impedimento de la acumulación de capital, y el crecimiento tecnológico, por lo menos por la vía de “learning by doing”. La dolarización o la caja de conversión, o un tipo de cambio fijo implican que la nación adopta, en la práctica, el dólar como unidad de cuenta, y medio de cambio en el primer caso. Se adopta una moneda externa como dinero primario de un Banco Central (el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos), pero sin recibir la ventaja del prestamista de última instancia, y renunciando, según el caso en mayor o menor proporción, al señoreaje para el país, y a la posibilidad de política monetaria proactiva en el ciclo económico. La dolarización es una especie de “integración unilateral” a un sistema monetario-financiero exterior, sin la asociación estratégica de que hablábamos arriba cuando se veía la necesidad del surgimiento de los bancos de bancos por razones de comercio interlocal, en este caso internacional. Las ventajas de la dolarización tienen que ver con niveles inflacionarios y tasas de interés relacionadas a las del país “de anclaje”, y la eliminación de las posibles corridas contra el país. Como se renuncia de esta manera a la emisión de dinero y al señoreaje, de una manera creíble, se abandona la posibilidad por esta vía de inflación interna así motivada. Sin embargo, persiste la posibilidad de corridas bancarias internas, al no contarse con la posibilidad de emitir monedas y billetes para sustentar corridas espúreas contra algunos bancos solventes, producto de pánicos generados por bancos insolventes. En la medida en que el sistema financiero y crediticio no esté integrado al mundo, los inversores internos tendrán relativa dificultad financiándose, pues los bancos internos, al no contar con seguro de depósitos creíble, cobrarán más altas tasas activas para financiar las relativa-

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mente altas requeridas tasas pasivas. De hecho, naturalmente, para cubrirse de riesgos, los depositantes nacionales preferirán los bancos externos, con seguros de depósitos creíbles. Esto nos hace ver con naturalidad lo que está pasando en Argentina, que tiene una caja de conversión, pero mantiene un diferencial de tasas de interés con respecto a los Estados Unidos. Una dolarización no será suficiente para corregir esta anomalía, si la misma no viene acompañada con un sistema de seguridad de depósito equivalente al de bancos estadounidenses. Esto no está siendo tomado en cuenta por algunos de los actuales proponentes de la dolarización en Argentina. En todo caso, si los bancos internos están integrados a los mercados financieros internacionales, gozan de la misma seguridad bancaria que ellos, y el problema disminuye.

Diagnóstico de la situación actual A pesar de que la política cambiaria actual –de flotación intervenida dentro de bandas– ha servido para calmar las expectativas devaluacionistas y anclar una tasa de depreciación de mediano plazo medianamente creíble, una cuidadosa aproximación al asunto arroja como resultado la identificación de ciertos problemas, sobre todo teniendo en cuenta lo que se va a proponer como transición hacia la integración monetaria. De hecho, dicho régimen no ha aprovechado cabalmente las ventajas de los regímenes cambarios fijos ni flexibles. Nuestro actual régimen de flotación intervenida (“sucia”) es, de hecho, una modalidad de tipo de cambio fijo con depreciación constante en plazos intra-anuales. La depreciación constante, llamada crawling peg, pretende tener la ventaja de la confiabilidad y la transparencia, y la posibilidad de corregir la sobrevaluación del bolívar, a costa de sacrificar el beneficio de baja inflación y bajas tasas de interés que resultan de un régimen sin depreciación. Sin embargo, algunos de esos beneficios son ilusorios, ya que una posible sobrevaluación sólo puede corregirse con un cambio sorpresivo en la tasa de depreciación, el cual a su vez genera pérdida de credibilidad en el sistema –que deja de ser fijo y pasa a ser discrecional– a los ojos de los agentes económicos. Con respecto a la confiabilidad y la transparencia, las mismas no se logran, en realidad, con el actual régimen, pues no hay plena seguridad en el mercado en cuanto a cuál va a ser el tipo de cambio en el corto plazo, aunque haya una idea (vaga, ciertamente, al fin y al cabo) de la tasa de depreciación de mediano plazo. Por otro lado, hay en el mercado plena conciencia de la intervención continua del Banco Central para colocar el tipo de cambio a niveles que nadie conoce al momento y que parecen arbitrarios. Lo que sí se sabe es que el Banco interviene inmediatamente cuando hay algún movimiento inusual, en particular para de-

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mandar más divisas, y evitar así una depreciación no controlada del bolívar, a pesar de que ese movimiento no lleve al tipo de cambio a los límites establecidos para la intervención: las bandas cambiarias. El régimen, pues, no cuenta con las ventajas propias de un sistema de tipo de cambio fijo constante ni con depreciación fija. Sin embargo, tiene las desventajas propias de ese régimen: no permite una política monetaria independiente del dólar. Por otro lado, el actual régimen ciertamente no cuenta con las ventajas de un sistema de flotación con bandas cambiarias. Tales ventajas permiten al Banco Central una política monetaria independiente dentro de las bandas. Las bandas se deberían colocar para frenar posibles ataques especulativos contra la moneda, y/ o “corridas contra el país”. Pero en la práctica el actual régimen no es de libre flotación, como hemos dicho, y esto impide, de hecho, políticas monetarias activas, como lo indica la teoría económica para una economía abierta como la nuestra, y como puede vislumbrarse de las extensiones de nuestro modelo. Por si fuera poco, no sólo no se aprovechan las ventajas de la flotación, sino que, hasta cierto punto, se sufren sus desventajas: la flotación genera mucha incertidumbre cambiaria en un país con una moneda que de hecho ha demostrado ser muy débil, creando una prima de riesgo que eleva la tasa de interés por sobre la internacional, y puede propiciar el surgimiento de expectativas inflacionarias autocumplidas que causan y/o son causadas por devaluaciones. Esta indefinición, pues, lejos de conseguir hipotéticas ventajas de uno y otro regímenes, incorpora desventajas de ambas. Se hace imperativa la implementación de una alternativa apropiada. Si va a mantenerse el actual sistema, mucho mejor sería sincerar el crawling peg para el corto plazo, evitando así la volatilidad en esos períodos, la indefinición y el beneficio cambiario de los agentes más informados (bancos, casas de cambio), en detrimento del público en general.

Propuesta cambiaria para la Venezuela de hoy Debido a problemas de metodología para decidir la paridad inicial y la tasa de depreciación óptima, a problemas de inflación e indexación salarial rezagada, de altas tasas de interés, de credibilidad y de falta de autonomía planteada arriba por parte del esquema de crawling peg, nos inclinamos por un régimen de flotación limpia en el corto plazo, y un esquema de tipo de cambio fijo en el largo, que significa integración monetaria en el mediano plazo, e integración monetaria mundial, sin desventajas, en el más largo plazo. Así, pues, en el período de transición hacia la fijación del tipo de cambio (regional o mundial), nos inclinamos más bien por un régimen de flotación limpia con bandas cambiarias de intervención, bien diseñado, que permita, conjuntamente

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con medidas financieras y fiscales apropiadas, recuperar la cuantía del crédito interno, la reputación (credibilidad) del sistema, y el valor del dinero nacional. Tal régimen permitiría una convergencia voluntaria del tipo de cambio flexible al tipo de cambio fijo constante en la región y posteriormente en el mundo, como se planteó. Seguidamente se plantean las medidas financieras, monetarias y de estabilización y sostenibilidad macroeconómicas para sustentar la propuesta cambiaria de flotación limpia, con el objeto de rescatar la reputación, el crédito y el valor de la moneda.

Políticas monetarias, financieras y de estabilización cambiaria En Venezuela, el diseño adecuado de la política cambiaria y monetaria implica, ineludiblemente, el tener en cuenta tanto la volatilidad de corto plazo de los ingresos petroleros, como su declinación de largo plazo. En nuestro modelo de dinero bancario, la incertidumbre agregada, con alta varianza, genera volatilidad en la cuantía del crédito y el dinero, y de los precios. La poca predicción del futuro genera también muchos costos de intermediación, que se agregan a los costos de otorgamiento de crédito como lo planteamos arriba en el modelo simple, que puede generar fragilidad en el equilibrio Pareto superior en el que los bancos se comportan bien y tienen sólida reputación. En otras palabras, las corridas bancarias son más posibles. En Venezuela la volatilidad del ingreso petrolero representa una fuente importante de ruido tanto en el mercado de divisas, como en el mercado de dinero, y por esa vía genera efectos muy negativos tanto al desempeño del aparato financiero del país, como a la economía real. Esta realidad coloca al país en la necesidad de buscar un mecanismo de “autoaseguro” tanto para el largo plazo (inversión real diversificadora y/o sustitutiva de fuentes de ingresos petroleros), como para el corto (Fondo de Estabilización Macroeconómica, FEM). Una política monetaria y cambiaria adecuada, pues, pasa por un diseño adecuado de un mecanismo de reaseguro, que, por su parte, también afecta la política fiscal, la financiera y la de crecimiento. De hecho, los efectos reales del FEM tienen como contrapartida la institución de un mecanismo automático que podríamos denominar “Fondo de Estabilización Cambiaria, Monetaria y Financiera”. Esta contrapartida es no sólo nominal (que también repercute tanto en el nivel como en la volatilidad de precios y de tasas de interés y en el riesgo país), sino también institucional e, indirectamente, real. Se hace necesaria, en fin, la presencia de un mecanismo de amortiguación de los shocks como el FEM tanto en el régimen de tipo de cambio flexible para el corto plazo, como en el régimen de tipo de cambio fijo en el largo. Lo dicho demuestra que el FEM tiene un objetivo no sólo fiscal, sino también monetario, cambiario y financiero. Este último aspecto debe aprovecharse a

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cabalidad, y es parte de la solución al problema cambiario, al ayudar a resolver la poca “profundidad”, típicamente asociada a sistemas económicos volátiles, de las instituciones que median financieramente en economías como la nuestra. La pertinencia de estos aspectos hace imprescindible, incluso por mandato constitucional, la participación del Banco Central en el diseño apropiado de ese mecanismo de autoaseguro y estabilización macroeconómica. En el presente la presencia de elementos de discrecionalidad hacen que el Fondo no cumpla a cabalidad sus funciones, por lo que se hace necesaria su evaluación y reformulación, para satisfacer incluso un mandato expreso en ese sentido de la nueva Constitución. En cuanto a las recomendaciones para una política financiera, es de hacer notar que el actual esquema cambiario, que originalmente pretendía ser de flotación con bandas de intervención, se ha visto desnaturalizado, en parte, por el carácter monopsónico en el mercado de divisas, del sistema bancario y financiero de nuestro país. La implementación de un régimen cambiario pasa, pues, por estudiar las medidas que, cónsonas con el mismo, deben tomarse para regular e incentivar la competencia en el sector financiero. Por otro lado, la Asociación Bancaria tiene un claro carácter de un cartel en el que un grupo líder de pocos grandes sienta las pautas, y es seguido por el resto de los pequeños agentes. En nuestro marco teórico veíamos que el surgimiento de un Banco Central del Estado, con propiedad de los ahorristas e inversionistas, debería incidir con su regulación sobre la eficiencia de una asociación bancaria cartelizada. Esto se establece claramente en la nueva Constitución, donde se prohíbe la existencia de monopolios no regulados. El Banco Central debe tener en cuenta, pues, este elemento de falla de mercado, en adición a los elementos de mercados financieros incompletos y el carácter monetario de los depósitos, a la hora de regular el sector, en conjunto con la Superintendencia de Bancos y Fogade, a propósito de su política monetaria. Esto es así especialmente en la actual coyuntura, en la que las bajas tasas pasivas, por debajo de las tasas esperadas de inflación, propician la acusada fuga de ahorros de los nacionales, mientras que las tasas activas se colocan en tan altos niveles que frenan la inversión. Un ejemplo de una simple medida que puede dar un vuelco a la actual situación de fuga de capitales y cartelización de la banca es la fijación de una tasa pasiva mínima por encima de la inflación esperada (por ejemplo en un 15 por ciento para los depósitos de ahorro). Una medida de este tipo aumentaría enormemente la disponibilidad de fondos para inversión por parte de la banca, y solucionaría el problema del ahorro en dólares de los nacionales, bajando la presión sobre el tipo de cambio. Por otro lado, las presiones a la subida de la tasa activa se verían disminuidas por la consecuente competencia de los bancos para colocar esos fondos, lo cual incentivaría a la inversión productiva. Medidas como estas deben

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estudiarse cuidadosamente, pues tienen un potencial tremendo, inexplorado hasta ahora, a nuestro entender, en parte por desconocimiento por parte de funcionarios públicos, y en parte por influencia de grupos de presión (la Asociación Bancaria, por ejemplo), para la reactivación y la sostenibilidad. En fin, debe estudiarse seriamente la necesidad de regulación del sector bancario para controlar tanto el nivel, como el spread entre tasas activas y pasivas. Y, como vemos, una buena regulación financiera puede perfectamente evitar, por su parte, un control de capitales. Otra medida para incidir sobre la eficiencia del sistema financiero es fomentar la competencia en el mercado cambiario, mediante el estímulo a la participación del Banco Industrial, el Banco del Pueblo y las Casas de Cambio. Otra es la modernización del mercado interno de capitales, incluyendo el acceso de los papeles de deuda del gobierno a los pequeños ahorristas, y su relacionamiento con el mercados de capitales externos. El rediseño del FEM para eliminar la discrecionalidad, dar credibilidad a la sostenibilidad fiscal y controlar la volatilidad del gasto debe hacerse conjuntamente con el diseño de un mecanismo que garantice la provisión transparente y programada de divisas al mercado interno por parte del BCV de manera que, una vez controlada esta parte de la oferta, el resto de los movimientos en el mercado cambiario reflejen las fuerzas de oferta y demanda del resto de la economía. Esto garantiza tipos de cambio creíbles y ajustados al tipo de cambio real. Por su parte, la oferta de divisas debe ser suavizada espontáneamente por la acción del FEM, el cual se transforma, por esto, en su otra cara, en el “Fondo de Estabilización Financiera, Monetaria y Cambiaria”. Un diseño adecuado como el propuesto, implica que no habrá devaluación cuando se adopte, porque el bolívar no está sobrevaluado7 y porque el marco institucional propuesto genera credibilidad por su sostenibilidad y por la ausencia de discrecionalidad. Una medida que adicionalmente despejaría dudas devaluacionistas a la hora de implementar el sistema propuesto sería la regulación previa de las tasas pasivas para que se coloquen por encima de la inflación esperada, como comentamos arriba. Esto no sólo frenaría la fuga de ahorros, sino que podría perfectamente propiciar la repatriación de parte importante de ese gigantesco ahorro de los venezolanos en el exterior, lo cual presionaría a la baja al tipo de cambio y proveería fondos para la

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Rodríguez, Francisco (2000) “Estudio de la Paridad Cambiaria del Bolívar,” trabajo presentado ante el Directorio del Banco Central de Venezuela, febrero 2000. Además, hay que tener en cuenta el aspecto redistributivo de una devaluación súbita. Esa medida le interesa a la gente que tiene ahorros en dólares, a los exportadores y al gobierno, pero no le interesa al resto de la economía, pues lo que ganan unos lo pierden otros. Al argumento de que los precios de Miami están más caros que los de Caracas habría que responder que los precios de Caracas deberían entonces bajar. Hay que preocuparse aquí de la productividad, en otras palabras.

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inversión interna y confianza a los inversionistas externos. Por su lado, un régimen de flotación como el propuesto para la transición permite perfectamente continuar con el control de la inflación mediante una política monetaria activamente orientada a cumplir ese objetivo constitucional del Banco Central. Además, nuestro modelo, teniendo en cuenta que lo planteado es reconstruir el prestigio, implica renunciar, de hecho, al señoreaje, e incluso a políticas monetarias activas en momentos de apreciable debilidad de la moneda. La estabilidad cambiaria vendría en el corto plazo por la institucionalidad planteada, las bandas de flotación, la cuantía de reservas internacionales, e incluso posibles acuerdos con organismos internacionales o bancos privados externos para evitar fugas espúreas por encima de las bandas, y en el largo plazo por la integración monetaria propuesta.

Conclusión Luego de presentar una teoría del dinero bancario, basada en el crédito, y posibles extensiones que justifican la existencia de bancos centrales para evitar corridas bancarias en el ámbito nacional y prestamistas de última instancia en el nivel internacional para evitar corridas contra países (las llamadas crisis financieras internacionales), se hacen recomendaciones de política cambiaria para Venezuela. La propuesta consiste en un régimen de flotación limpia en el corto plazo, y un esquema de integración financiera y monetaria con los países de la Comunidad Andina de Naciones y Mercosur en el mediano plazo. Para el largo plazo, se propone una integración monetaria mundial, sin desventajas para el desarrollo interno. La flotación limpia implica una renuncia a la fijación del tipo de cambio por la vía de monopolio de oferta por parte del BCV. Se propone el anuncio de las ofertas de divisas por parte de este instituto emisor, que debe ser “suavizado” por la programación conjunta con la actividad del Fondo de Estabilización Macroeconómica para eliminar la volatilidad de los shocks petroleros. Ese fondo, que se transforma, como contraparte, en “Fondo de Estabilización Financiera, Monetaria y Cambiaria”, que sirve para realizar, en conjunto con los flujos normales de divisas del BCV, una programación de oferta apropiada y suavizada de divisas. El fondo debe rediseñarse para tener un mecanismo automático, no discrecional. Para hacer esto de manera efectiva, y que la flotación responda a las fuerzas de oferta y demanda de divisas del resto de la economía, deben eliminarse otros poderes de mercado: el monopsonio que ejerce la banca comercial. Para esto se proponen mecanismos que eliminan los incentivos a la especulación cambiaria, entre ellos la regulación de la tasa pasiva (para que se coloque por encima de la inflación esperada, que puede tenerse como target de la política monetaria, por otro lado), y posiblemente del spread. En ausencia de monopolios en este mercado, la tasa de cambio debe reflejar la tasa real de equilibrio.

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La integración monetaria, que debe ser paulatina (como en cinco años, quizá, si hay voluntad política, y se hace paralelamente a la integración comercial, financiera y factorial), como mecanismo de “aprendizaje” típico de un superjuego, en el que se va construyendo la reputación requerida. La integración monetaria latinoamericana es una alternativa cambiaria óptima sobre todo si se toman en cuenta las ventajas de la integración regional para aprovechar economías de escala, antes que la integración con EE.UU., que tiene ventajas comparativas dinámicas sobre nosotros en sectores de alta tecnología, y puede condenarnos al subdesarrollo. La integración monetaria con el resto del mundo debe ser un objetivo a más largo plazo, dependiendo de la voluntad política de países como EE.UU. Europa ha mostrado interés en hacerlo, y EE.UU. está empezando a considerar seriamente esa posibilidad, tanto por los nuevos intentos de reformar el FMI para ser prestamista de última instancia de los países, como por las nuevas propuestas de dolarización, compartiendo señoreaje y considerando la posibilidad, aunque remota, de permitir a otros países, los dolarizados, integrar el directorio del Fed. Esto puede llegar más temprano que tarde, porque los costos de las crisis financieras pueden empezar a afectar, por lo menos indirectamente, luego de la saturación de dólares americanos en el mundo, a los países poderosos monetaria y financieramente. Mientras esto ocurre, debemos prepararnos para entrar como iguales, en la medida de lo posible, al mundo global. Un tema que no se ha tocado en esta ponencia es el de los costos costos y beneficios cuantitativos de las distintas opciones cambiarias. Los argumentos que doy en la ponencia son de tipo cualitativo. Está planteado hacer consideraciones más cuantitativas, sin perder de vista que las mismas tienen muchos márgenes de error, y al final la decisión será político-estratégica. Sin embargo, esas consideraciones pueden mejorar la discusión y basar mejor las decisiones finales. Dos trabajos bien fundamentados para esto son los de Martín Uribe y Stephanie Schmitt-Grohé8, quienes han estimado el costo para un país de una dolarización sin negociar señoreaje en alrededor del doble de la base monetaria inicial. (En Venezuela esto representa como 35 o 40 mil millones de dólares.) También han estimado los beneficios de bienestar económico de adoptar regímenes de flotación limpia con target de inflación, entre otras, para el caso de México (modelo calibrado), con la metodología de R. Lucas, y un modelo de G. Calvo. El resultado es que los habitantes de un país están dispuestos a ceder entre el 0,1 y el 0,3 por ciento de su consumo del estado estacionario no estocástico con la condición de que no se implemente dolarización, sino el régimen de flotación limpia. Estas cifras son relativamente elevadas en términos dinámicos, comparadas a cifras estándares para costos de inflación. 8 “Stabilization Policy and the Costs of Collarization”, Mimeo, University of Pennsylvania, 2000. “Dollarization and Seignorage: How Much is at Stake?”, Mimeo, University of Pennsylvania, 1999.

El sistema de bandas venezolano desde 1996

Purroy

Miguel Ignacio Purroy*

Introducción En el marco de la inestabilidad de las políticas y de la volatilidad de las variables económicas, que vienen caracterizando a la economía venezolana desde hace tiempo, la política cambiaria ha mostrado una llamativa estabilidad desde mediados de 1996, cuando se puso en marcha el programa de estabilización denominado “Agenda Venezuela”. A pesar de la triple crítica generalizada acerca de la ausencia de políticas económicas claras, de su incoherencia y de su insostenibilidad, en el campo cambiario hemos presenciado en todo momento, incluso después del radical cambio de gobierno en febrero de 1999, continuidad de los objetivos, permanencia de los instrumentos y señales claras hacia los agentes económicos. El tipo de cambio ha sido, de hecho, la única ancla a la que se ha podido enganchar la economía durante estos tiempos de turbulencia. Las críticas sobre la coherencia del conjunto de políticas económicas y, en concreto, sobre su compatibilidad con la política cambiaria tampoco tienen un basamento sólido. No acompaño el discurso bastante generalizado y exento de matices, que acusa al nuevo gobierno de carecer de un programa económico. Este gobier-

* Miembro del Consejo Editorial de la Revista BCV. Ex Director del BCV.

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no continúa aferrado al esquema de estabilización “’paulatina” iniciado en 1996, incluso lo ha estado llevando adelante con más coherencia que la mostrada durante los primeros dos años del programa, que fueron los dos últimos del gobierno anterior. De las tres políticas macroeconómicas, una política cambiaria perfectamente definida continúa siendo el pilar fundamental, alrededor de la cual han girado la política monetaria y la fiscal. La actuación monetaria ha estado condicionada por y subordinada al objetivo cambiario. Y la gestión fiscal ha sido también básicamente congruente con el objetivo cambiario, al menos hasta fines de 1999. Únicamente en 1997 se vivió un episodio de incontinencia fiscal, pero durante el resto del período la gestión fiscal no ha puesto en peligro el corazón del programa de estabilización. Sin duda, la caída de los precios petroleros desde inicios de 1998 ayudó a moderar el gasto fiscal, pero no menos cierto es que el repunte del mercado petrolero mundial desde el segundo trimestre de 1999 no desembocó en una expansión fiscal inconsistente. La tercera crítica, referente a la sostenibilidad, ha sido rebatida por los hechos. En especial desde principios de 1998, la mayoría de los analistas han venido insistiendo en que la sobrevaluación de la moneda amenazaba de forma más o menos inminente el sostenimiento del anclaje cambiario. En contra de las expectativas, la autoridad monetaria ha podido mantener la senda del tipo de cambio bajo un férreo control con la ayuda de una holgada situación de reservas internacionales. Ni siquiera el ingrediente político altamente perturbador ha logrado apartar al BCV de su senda deseada. Varios ataques especulativos han terminado en estruendosos fracasos, especialmente el de agosto-septiembre de 1998, incrementando así la credibilidad en el compromiso y en la capacidad de las autoridades para defender el tipo de cambio. Menos atención se le han prestado, sin embargo, a otros aspectos críticos alrededor de la problemática cambiaria. Es legítima la pregunta de si tiene sentido mantener invariable por cuatro años un programa de estabilización basado exclusivamente en el anclaje cambiario. El costo en términos de daños –algunos de ellos irreversibles– a la estructura productiva real ha sido alto. Se supone que la razón de ser de la estabilización se justifica por la necesidad de sentar las bases para un crecimiento económico sano y sostenido. Pero el crecimiento no viene como consecuencia del anclaje cambiario, sino como fruto de reformas estructurales que abran las puertas de la inversión. Pretender crecer en base al boom de consumo que suele acompañar al fortalecimiento de la moneda tiene claros límites. Cabe, por lo tanto, la duda justificada sobre si no ha llegado el momento de sustituir el ancla cambiaria por otro tipo de ancla –monetaria o fiscal–, que confiera suficiente espacio a la economía como para, conjuntamente con las reformas estructurales por el lado de la oferta, iniciar la fase de crecimiento.

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El segundo aspecto crítico, derivado del anterior, se refiere a la creciente dificultad para mantener la consistencia de las políticas. El año 2000 está mostrando signos de que tanto la política fiscal como la monetaria responden crecientemente a objetivos de crecimiento económico, en conflicto con el objetivo de la estabilidad nominal del tipo de cambio. Procederemos en este trabajo a evaluar lo que ha sido la política cambiaria en estos años recientes, al tiempo que discutiremos las opciones que se presentan por delante. Será necesario separar conceptualmente la discusión en lo que respecta al régimen cambiario y a la política cambiaria propiamente dicha. Veremos cómo ha funcionado en Venezuela el régimen de zonas cambiarias acotadas por bandas. Analizaremos el problema del nivel del tipo de cambio bajo el ángulo de su relación con un supuesto nivel de equilibrio. Veremos la interrelación de la política cambiaria con el resto de las políticas económicas y los conflictos de objetivos que se están presentando. Finalmente abordaremos con detalle el problema de la sostenibilidad, de la elección del ancla nominal más adecuada y de la viabilidad de regímenes cambiarios intermedios en el actual contexto internacional.

Régimen cambiario y política cambiaria: diferencia conceptual Es muy frecuente en la discusión del tema cambiario confundir aspectos que tienen que ver con el tipo de régimen con otros aspectos que se refieren exclusivamente a la política cambiaria propiamente dicha. Aclarar esta diferencia conceptual es muy necesario. Decir que la política cambiaria de los últimos años ha sido la banda cambiaria es, cuando menos, incorrecto. El establecimiento de unas bandas o zonas, dentro de las cuales el tipo de cambio pueda moverse bajo ciertos parámetros de intervención de la autoridad, no implica ninguna definición de política. Las zonas cambiarias permiten la aplicación de muchas variantes de decisiones de política sobre el tipo de cambio, al igual que una determinada política cambiaria puede ser implementada en el marco de diversos tipos de régimen cambiario. No entender esta diferencia conduce a confusión. Por “régimen” cambiario debe entenderse el conjunto de reglas y de mecanismos institucionales que determinan el proceso de formación del precio de la divisa, así como su convertibilidad. Lo importante aquí, en primer lugar, es el grado de flexibilidad que se le confiere a los movimientos del tipo de cambio, y ésta viene determinada tanto por las reglas de funcionamiento del mercado cambiario, como por el marco institucional que rige ese mercado. En segundo lugar, el régimen establece las reglas de la tenencia y el intercambio o convertibilidad de las divisas. En el recuadro anexo se resume la clasificación de regímenes cambiarios utilizada por el FMI en sus estadísiticas anuales.1 1

International Monetary Fund, “Exchange Arrangements and Exchange Restrictions, Annual Reports”.

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RECUADRO: Clasificación de regímenes cambiarios El FMI utiliza el continuo entre rigidez y flexibilidad como su criterio básico para definir y clasificar los regímenes cambiarios. Básicamente establece tres grandes categorías de regímenes: 1. Fijos: Regímenes en los que el tipo de cambio está enganchado de forma más o menos rígida e irrevocable a otra moneda o a una cesta de monedas. De mayor a menor rigidez, pudieran subdividirse estos regímenes fijos en: a. Uniones monetarias, en las que los países integrantes renuncian a la emisión de su propia moneda para crear una moneda común o adoptar la moneda de un tercer país. b. Regímenes con fijación dura, en los que el compromiso de enganche se refuerza con arreglos institucionales o legales al estilo, por ejemplo, de una Junta Monetaria. c. Regímenes con fijación blanda, en los que la fijación del tipo de cambio descansa exclusivamente en el compromiso discrecional de las autoridades, las cuales, por lo general, se reservan la opción de modificarlo en circunstancias extraordinarias. 2. Flexibilidad limitada: Regímenes en los cuales el tipo de cambio goza teóricamente de un margen de flexibilidad, pero donde la autoridad establece reglas que tienden a rigidizarlo de hecho. Subcategorías: a. Flexibilidad respecto a una moneda individual. b. Arreglos cooperativos, al estilo del sistema cambiario europeo previo a la Unión Monetaria, donde los países miembros del sistema unen sus tipos de cambio mediante sistemas de bandas, pero flotan conjuntamente frente a terceras monedas. 3. Flexibilidad ampliada: Regímenes en los cuales el tipo de cambio, de facto y de iure, goza de flexibilidad. En este grupo también se pueden subdividir variantes según el grado de libertad: a. Regímenes ajustables según indicadores, en los que las variaciones del tipo de cambio se producen más o menos automáticamente con base en las variaciones de ciertos indicadores, por ejemplo, el diferencial de inflación.

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b. Regímenes de flotación administrada, en los que la autoridad cambiaria interviene activamente para condicionar la evolución del tipo de cambio, siendo esta intervención usualmente más decisiva que la del resto de los agentes cambiarios. c Regímenes de flotación independiente, en los que la influencia de las fuerzas del mercado en la determinación del tipo de cambio es superior a la de la autoridad cambiaria. Lo importante en la elección de régimen cambiario, que en última instancia no es más que una elección entre flexibilidad y rigidez del tipo de cambio, es, en primer lugar, su adecuación a la función de preferencias de la sociedad en materia económica. Hace mucha diferencia que el objetivo social sea bajar la inflación o preservar la competitividad externa. Es también importante dilucidar si la sociedad tiene vocación de apertura e integración con el exterior y si está dispuesta a renunciar al activismo autónomo en el manejo de sus políticas económicas. Países con objetivos anti-inflacionarios, vocación de apertura y poco dados al activismo monetario se inclinan típicamente por regímenes más fijos. En segundo lugar, el régimen debe adecuarse a las caracterísiticas estructurales de la economía, especialmente a su grado de exposición a perturbaciones. En tercer lugar, la credibilidad de las autoridades en materia de estabilización puede ser decisiva para la elección. Estos dos últimos elementos están fuertemente imbricados, ya que un país propenso a perturbaciones intensas, pero cuyas autoridades no gozan de credibilidad, difícilmente pueda acogerse a los beneficios de la flexibilidad, a pesar de que teóricamente ésta sea la alternativa más adecuada.2 La “política” cambiaria tiene que ver con el nivel del tipo de cambio. Aquí es donde entran en consideración todos los aspectos relacionados con la determinación de una de las variables fundamentales de la economía, que es el precio de las monedas extranjeras en términos de unidades de moneda doméstica. A este nivel 2

En Purroy (1998), el autor desarrolla un modelo de comparación de efectos inflacionarios de diferentes regímenes cambiarios, en el que se demuestra que regímenes con reglas de tipo de cambio fijo arrojan la menor inflación y la menor pérdida para el gobierno, cuando la intensidad relativa de las perturbaciones es moderada. Cuando, por el contrario, las perturbaciones son relativamente intensas, un régimen discrecional conduce, en el equilibrio, a un menor nivel de inflación y a una menor pérdida gubernamental. Lo interesante del modelo es que la intensidad de las perturbaciones es medida en relación con la función de preferencias de las autoridades respecto al dilema bipolar entre baja inflación y ganancias de competitividad. Esta función de preferencias refleja el grado de compromiso en pro de la estabilidad nominal. En presencia de compromiso creíble por la estabilidad, el gobierno puede flexibilizar el tipo de cambio para enfrentar las perturbaciones sin que ello implique asumir un excesivo costo inflacionario.

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es donde debe desarrollarse la discusión sobre si la moneda doméstica está sobrevaluada o subvaluada. Aquí se toman las decisiones fundamentales sobre si se quiere buscar un nivel de tipo de cambio que favorezca la competitividad real de la economía o si ese nivel debe más bien propender a anclar el nivel general de precios. Esta distinción entre régimen y política es también válida en otras esferas de la economía. En el campo fiscal, por ejemplo, una cosa es el régimen fiscal, definido como el conjunto de reglas instituidas a través de las cuales se norma el proceso de conformación del presupuesto y se determinan los márgenes posibles de gastos e ingresos, y otra es la política fiscal, definida como la fijación en un momento histórico dado del nivel de gastos e ingresos, su propósito expansivo o contractivo, su orientación sectorial para inducir determinados impactos económicos, etc. La distinción conceptual aquí hecha permite ordenar mejor los elementos de la discusión en torno al tema cambiario. Críticas acerca de la política no tienen por qué extenderse hacia la elección de régimen, y viceversa. Como decíamos más arriba, en cierta forma el régimen cambiario es neutral o polivalente respecto a las decisiones de política cambiaria. Ello no quiere decir que en la práctica ambos elementos, el régimen y la política, no estén estrechamente relacionados, pero éste no es más que un argumento adicional para proceder con especial rigor analítico. Refiriéndonos específicamente al caso de las bandas cambiarias, este régimen se ubica generalmente en la clasificación del FMI dentro de la categoría de regímenes de “flotación administrada”. El régimen se caracteriza por cuatro elementos: la existencia de una zona de fluctuación del tipo de cambio, demarcada por un límite superior y un límite inferior alrededor de una paridad central, las reglas de intervención de la autoridad cambiaria, las reglas para el ajuste de los parámetros de la banda y el marco legal-institucional de la administración de las bandas. Los primeros dos elementos definen propiamente el régimen, puesto que determinan el grado de flexibilidad que se le quiere conferir al tipo de cambio. A mayor ancho de banda y a menor grado de intervención intramarginal, mayor será la fluctuación permitida al tipo de cambio dentro de la zona objetivo. En principio, el sistema de bandas está concebido para que la autoridad intervenga cuando el tipo de cambio se acerca a los límites. Es precisamente esta regla de intervención marginal la que confiere la estabilidad al mercado cambiario, ya que el solo anuncio del compromiso de intervención suaviza, y eventualmente revierte, la desviación del tipo de cambio de su senda deseada.3 El marco legal-institucional 3

El principal hallazgo del ya clásico modelo de zonas cambiarias, desarrollado por Paul Krugman (ver Krugman y Miller, 1992), es precisamente el efecto estabilizador del solo anuncio de la intención de intervención de las autoridades, si el tipo de cambio se acerca a los márgenes de la banda de fluctuación. Ese efecto “suavizante” sobre las variaciones cambiarias permite, por lo general, que el mercado se autocorrija antes de que el tipo de cambio toque los extremos o la autoridad necesite intervenir.

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y las reglas de ajuste definen quién administra la flexibilidad y con qué frecuencia y bajo qué condiciones los parámetros de la fluctuación pueden ser cambiados. Una vez definido el régimen propiamente dicho, la autoridad debe proceder a fijar los niveles de los parámetros, lo cual constituye ya una decisión de política cambiaria. La principal decisión de política tiene que ver con la fijación de la paridad central del tipo de cambio, la cual, a su vez, sirve como referencia para fijar los límites superior e inferior de la banda de fluctuación.4 La segunda decisión de política se refiere al ancho de la banda, es decir, a la diferencia porcentual entre el piso y el techo de la zona de fluctuación. Este asunto del ancho de la banda es un ejemplo de la imbricación a la que antes hacíamos referencia entre régimen y política. Por un lado, el ancho de la banda guarda proporción directa con la flexibilidad del régimen. Y por otro lado, la magnitud del ancho implica una opción fundamental de política económica, ya que precondiciona el espacio de acción autónoma de otras políticas, en especial de la política monetaria. A mayor ancho de banda, mayor será el margen de actuación de la política monetaria. La selección de ancho de banda también suele tener que ver con la decisión de perseguir objetivos nominales (banda más estrecha) u objetivos reales (banda más amplia). Y la tercera decisión de política consiste en la determinación de la inclinación de los parámetros del sistema (límites y paridad central) en el tiempo. Los criterios para la fijación de la tasa de deslizamiento del sistema deberán ser establecidos en función del objetivo central de política: si el objetivo es utilizar el tipo de cambio como ancla del nivel general de precios, la tasa de deslizamiento debe reflejar ex-ante la meta inflacionaria de las autoridades; mientras que si el objetivo es preservar o mejorar la competitividad externa, el deslizamiento tendrá que corregir ex-post los impactos del diferencial de inflación o de otros cambios estructurales sobre el tipo de cambio real. Resumiendo, cuando aquí hablemos de “política cambiaria”, nos estaremos refiriendo esencialmente a la fijación de la paridad central, a la tasa de deslizamiento (devaluación) y a las decisiones de intervención que empujan el tipo de cambio spot hacia una determinada ubicación dentro de la banda. Son estos los tres elementos que determinan el nivel del tipo de cambio en un momento dado. Y cuando hablemos de “régimen”, nos estaremos refiriendo a la existencia de una zona de fluctuación y a las reglas de intervención que determinan el grado de movilidad del tipo de cambio dentro de la zona.

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Aun cuando el establecimiento de los límites no tiene por qué ser simétrico respecto de la paridad central, lo usual es que el techo y el piso se definan como un único porcentaje de desviación respecto de la paridad central.

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Funcionamiento del régimen de bandas desde 1996 En julio de 1996, el BCV anunció formalmente el establecimiento de unas bandas de fluctuación cambiaria, con un margen teórico de oscilación de ± 7,5 por ciento alrededor de la paridad central. Esta decisión se tomó después de una fase de dos meses y medio de flotación del tipo de cambio a seguidas del anuncio del programa de estabilización acordado con el FMI en abril de ese mismo año. En ese momento el sistema de bandas gozaba de gran popularidad en predios fondomonetaristas, básicamente por el éxito mostrado en países como Chile, Colombia e Israel. Se consideraba que las bandas combinaban lo mejor de dos mundos. Por un lado, el anuncio de una senda de evolución del tipo de cambio permitía usar esta variable como el ancla nominal dentro del programa de estabilización. Y por otro lado, la acotación de los movimientos cambiarios dentro de una zona permitía preservar un grado de flexibilidad suficiente para evitar los fenómenos de apreciación real que solían presentarse en programas de estabilización con fijación del tipo de cambio. Gráfico N°1 Evolución de la banda cambiaria desde julio 1996

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El comportamiento de hecho del tipo de cambio del bolívar desde mediados de 1996 demuestra que los mecanismos típicos de intervención de los sistemas de bandas no han funcionado en el caso venezolano (Ver Gráfico “Evolución de la Banda Cambiaria”). El tipo de cambio se ha comportado como se corresponde con un régimen de cambio fijo, en el que la autoridad cambiaria ejerce una influencia dominante para establecer la senda del tipo de cambio. Hasta fines de 1997 el tipo de cambio mostró una considerable estabilidad nominal, con pasajeros episodios de moderada fluctuación. De enero a julio de 1998, el comportamiento del tipo de cambio fue el correspondiente a un “cambio fijo deslizante”, más conocido como crawling peg, con un llamativo apego a la evolución de la paridad central. Los meses de agosto y septiembre de ese año reflejaron el mayor grado de variabilidad interdiaria del tipo de cambio en toda la historia de las bandas. Ello no fue producto, sin embargo, de una decisión de flexibilizar el tipo de cambio dentro de la zona de fluctuación, sino de una muy fuerte presión especulativa ante rumores de una devaluación oficial. El Banco Central intervino muy activamente hasta lograr quitarle oxígeno monetario al ataque y devolver la cotización del bolívar al nivel de la paridad central. Desde mediados de septiembre hasta principios de diciembre, el tipo de cambio se mantuvo plano. Una vez disipada la incógnita electoral, se produce una segunda revaluación nominal. A partir de ese momento y hasta la fecha, el tipo de cambio ha venido deslizándose entre la paridad central y el piso de la banda exactamente a la tasa de deslizamiento anunciada por el ente emisor. Es también en ese momento cuando la autoridad cambiaria modifica la forma de cálculo del deslizamiento de la paridad central, sustituyendo el porcentaje de variación intermensual por un monto fijo absoluto de variación diaria.5 5 Esta modificación de la forma de cálculo del deslizamiento no fue anunciada en su momento a los agentes cambiarios, los cuales desde enero 1999 a junio 2000 venían calculando los parámetros de la banda como si ésta se estuviera desplazando a la tasa compuesta de 1,28 por ciento mensual. En vista de que, de acuerdo a estos cálculos, el tipo de cambio supuestamente perforó el piso de la banda a principios de junio 2000, el BCV emitió a mediados de junio una nota aclarando que ese método de cálculo fue efectivamente aplicado durante 1998, pero que a partir de enero 1999 la paridad central estaba siendo ajustada Bs. 0,34 por día hábil. Esta cantidad representaba la variación absoluta del tipo de cambio durante 1998 dividida por el número de días hábiles de ese año. La consecuencia de este cambio de metodología es que la banda no se comporta como una hipérbola proyectada en el tiempo, sino que transcurre de forma aritmética lineal. De esta forma, la tasa de ajuste de la paridad central va disminuyendo en el tiempo, pasando de 16,49 por ciento en 1998, a 14,10 por ciento en 1999 y 12,46 por ciento en 2000. Según la nota del BCV, esta disminución está “en línea con el objetivo de desaceleración de la inflación”. Pero las críticas de los agentes cambiarios se han concentrado más bien en la falta de transparencia de los parámetros del sistema, lo cual contradice la razón misma de ser de un esquema de bandas. Para que puedan generarse expectativas de intervención, los parámetros deben estar claramente definidos. Este episodio es una demostración adicional de que la autoridad cambiaria venezolana no ha permitido el funcionamiento del sistema de bandas como tal.

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Puestos a ubicarlo dentro de la clasificación del FMI (ver Recuadro), el régimen venezolano de los últimos años, tal como se ha comportado en la realidad, habría que catalogarlo entre los arreglos de fijación blanda (1.c) hasta fines de 1997 y los arreglos de flexibilidad limitada con enganche a una moneda (2.a) desde esa fecha hasta hoy. La clave de este comportamiento ha estado en las reglas de intervención del BCV. Ha habido una permanente y muy activa intervención “intramarginal” de la autoridad cambiaria, con el doble propósito de eliminarle toda volatilidad al tipo de cambio y de forzarlo a mantenerse en la senda de deslizamiento prefijada. La decisión de hacer cabalgar el tipo de cambio sobre la línea de la paridad central (por ejemplo, en el período enero-julio 1998) o en el punto medio entre la paridad central y el límite inferior de la banda (desde diciembre de 1998), responde a este doble propósito. Que el tipo de cambio haya estado pegado a la paridad central o cercano al piso de la banda no ha respondido a hipotéticos deseos del mercado, sino al designio de la autoridad cambiaria. La intervención intramarginal se ha producido dentro de una banda interna, muy estrecha, no anunciada al público. Esa minibanda interna parece haber sido asimétrica, con más margen hacia la baja que hacia el alza del tipo de cambio. Evidentemente, el funcionamiento efectivo y exitoso de este mecanismo ha dependido de la disponibilidad de reservas internacionales. La presencia de minibandas internas de intervención no está reñida con el funcionamiento de un sistema de bandas. De hecho, en prácticamente todos los casos de países con bandas ha habido algún tipo de suavización de la volatilidad dentro de la banda. El problema se presenta cuando esa intervención “asfixia” la libertad de fluctuación del tipo de cambio y no permite que éste se acerque nunca a los límites de la zona y se active así la intervención “marginal”, que es la razón de ser última del sistema. Es precisamente el conocimiento público que tienen los agentes cambiarios de que la autoridad se ha comprometido a intervenir cuando el tipo de cambio se acerque a los márgenes, lo que le confiere el carácter estabilizador al sistema. Sin ese conocimiento, el tipo de cambio se comportaría como en un régimen de flotación libre. Pero al esperar la actuación de la autoridad cambiaria, el mismo mercado se encarga de corregir su tendencia devaluacionista o revaluacionista, siempre y cuando no estén presentes desequilibrios fundamentales y permanentes. En los cuatros años de existencia formal del sistema de bandas en Venezuela, el mercado no ha tenido oportunidad de probar las cualidades estabilizadoras del sistema. En ningún momento se le ha permitido al tipo de cambio acercarse al límite superior de la banda. Cuando el tipo de cambio se ha acercado al límite inferior, no se le ha dado tiempo al mercado de autocorregirse, por cuanto el BCV procedió a ajustar inmediatamente los parámetros de la banda, efectuando una

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revaluación “técnica” del sistema.6 La lectura que el mercado hizo de estos ajustes es que cuando el tipo de cambio se acercara a uno de los extremos, los parámetros del sistema serían cambiados, en vez de disparar la usual intervención marginal. De esta forma, los mecanismos de estabilización propios de un régimen de bandas han estado inhibidos de actuar al habérseles sobrepuesto la regla de intervención intramarginal, por una parte, y al recurrir excesivamente a ajustes técnicos de los parámetros del sistema. A la vista de esta dicotomía entre régimen formal y comportamiento de hecho, cabe preguntarse si la formalidad de las bandas ha causado algún perjuicio. En nuestra opinión, creemos que el sistema ha sido útil, por cuanto ha servido de señal orientadora sobre la evolución del tipo de cambio deseada por las autoridades. El envío de una señal, aunado a la holgada posición de reservas para intervenir en el mercado, le ha otorgado al compromiso de estabilización cambiaria una considerable credibilidad. No hay duda de que perfectamente bien hubiera servido a este propósito un sistema puro de crawling peg con deslizamiento preanunciado. La ventaja de adherirse formalmente a una banda es que, en presencia de fuertes perturbaciones, el tipo de cambio pudiera desviarse temporalmente de su senda sin causar pánico en el mercado, ni ocasionarle mayor costo político a las autoridades. Ese fue el caso en agosto-septiembre de 1998. Quizás la explicación más simple de por qué las autoridades venezolanas no han dejado actuar las bandas es que el país tiene una cultura profundamente arraigada de estabilidad cambiaria. Prácticamente no han existido episodios de verdadera flotación en la historia venezolana. El país pasó de una asombrosa estabilidad hasta febrero de 1983, a un control de cambio hasta 1989, a un crawling peg hasta junio de 1994 y nuevamente a un control de cambio hasta mayo de 1996. Cuando en julio de 1996 se estableció un margen de fluctuación de ± 7,5 por ciento, ni las autoridades ni los agentes económicos estaban preparados para semejante flexibilidad. En Venezuela, los movimientos cambiarios bruscos generan nerviosismo y reacciones de anticipación. Incluso variaciones interdiarias del 1 por ciento se asocian con las fases de turbulencia que precedieron a la implantación de los controles de cambio. Por otra parte, el BCV y su funcionariado tienen una larga tradición de eficiencia en el control de las fluctuaciones cambiarias, además de vocación para hacerlo. No se debe olvidar tampoco el hecho fundamental de que el Banco Central de Venezuela detenta el cuasi-monopolio de la oferta de divisas. Esta característica pre-condiciona el tipo de régimen posible, a no ser que se le quiera privar al BCV 6

Se entiende por revaluación o devaluación “técnicas”, el ajuste de la paridad central y de los límites de la banda hacia la baja o hacia el alza. En el caso venezolano, la paridad central se ajustó para hacerla coincidir con el tipo de cambio spot en las tres oportunidades de realineación técnica (ver Gráfico “Evolución de la Banda Cambiaria”).

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de esa condición monopólica a través, por ejemplo, de una regla férrea de suministro estable de divisas al mercado mediante mecanismos de subasta. No está nada claro, sin embargo, que los beneficios de la ganancia de flexibilidad superen los costos de la volatilidad inherente a ese tipo de mecanismos. Por otra parte, dada la alta exposición de la economía venezolana a shocks y en ausencia de otras anclas, la administración de las reservas por parte del BCV para fines de estabilización suaviza el impacto de las perturbaciones provenientes de otras áreas, al menos temporalmente. Evidentemente, la credibilidad del sistema cambiario adoptado por las autoridades venezolanas descansa sobre dos sustentos: la percepción que tengan los agentes económicos sobre el compromiso oficial de estabilización del tipo de cambio y la disponibilidad de reservas internacionales para dominar el mercado. Tanto la administración anterior como la actual han dado muestras persistentes de compromiso estabilizador, incluso durante el año largo de bajos precios petroleros entre diciembre 1997 y marzo 1999. Más endeble es el sustento de las reservas. Todo dependerá de la voluntad y la capacidad de ajustar la gestión fiscal a un eventual debilitamiento de los precios petroleros. De no ser así, y de persistir la desconfianza política que invita a la salida de capitales, será imposible mantener la estabilidad cambiaria. Ahora bien, en ese hipotético contexto de políticas inconsistentes, una mayor flexibilización del régimen cambiario sólo adelantaría y suavizaría, pero nunca impediría, la devaluación de la moneda.

La política cambiaria Después de hacer este somero balance del funcionamiento del régimen propiamente dicho, pasemos a discutir los aspectos relevantes relacionados con la política cambiaria. La cuestión central a dilucidar en materia de política es si el nivel del tipo de cambio se ajusta a las “necesidades” de la economía en un momento dado, sin atentar contra su equilibrio global. El problema radica en cómo definir tales necesidades, ya que éstas dependen de las preferencias de las autoridades y de la sociedad en cada momento. Estas preferencias van también cambiando en el tiempo, lo cual dificulta adicionalmente la toma de decisiones. A mediados de 1996, lo necesario, evidentemente, era estabilizar el nivel de precios después del fracaso estrepitoso del control de cambios, que llevó a la economía venezolana al borde de la hiperinflación. El programa de estabilización se construyó sobre la piedra angular del anclaje del tipo de cambio. Un anclaje monetario no hubiera tenido la suficiente credibilidad en ese momento, dado el desempeño anterior de las autoridades. Fue prudente la decisión de permitir que el tipo de cambio buscara su nivel en el mercado, para luego utilizarlo como

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referencia para la paridad central del sistema de bandas. En esa paridad central estaba recogido un sobreajuste devaluacionista, que se fue corrigiendo a lo largo de los siguientes 18 meses, pero que tuvo la gran ventaja de posibilitar un tipo de cambio estable durante ese tiempo. El anclaje cambiario permitió compensar la poca credibilidad del gobierno de Caldera en materia fiscal y monetaria. De hecho, el impacto estabilizador hubiera sido mucho mayor, si no hubiera sido porque ya en la segunda mitad de 1997, apenas cumplido un año del programa de estabilización, el gobierno accedió a aumentos salariales verdaderamente exagerados, que incrementaron la nómina salarial pública entre 120 y 130 por ciento. Con todo y esa indisciplina fiscal, pudiera decirse que el tipo de cambio a fines de 1997 se encontraba en un nivel razonable desde cualquier punto de vista: balanza de pagos, nivel de reservas, competitividad real, salud del sistema financiero. Los problemas de presiones cambiarias se inician cuando en 1998 la economía sufre tres shocks de gran magnitud: las secuelas financieras de la crisis asiática, el derrumbe de los precios petroleros y un proceso electoral especialmente incierto. Con el deterioro del mercado petrolero mundial, la posición externa de Venezuela se ve severamente afectada.7 Si antes el tipo de cambio del bolívar pudiera haber estado en consonancia con un hipotético nivel de equilibrio, después de la ocurrencia de los shocks era evidente que ese nivel de equilibrio se había desplazado. A partir de ese momento se generaliza la percepción de que el bolívar está sobrevaluado y comienzan una serie de ataques especulativos, cuyo punto álgido se produce a fines de agosto y principios de septiembre de 1998, cuando en un mes el bolívar se devalúa en casi 5 por ciento, cifra muy considerable para la tradición venezolana. Gracias a la enérgica intervención del BCV, esta depreciación especulativa se revierte en lo que resta de año, de tal forma que al 31 de diciembre de 1998 el bolívar experimenta una devaluación total anual de 12 por ciento, frente a una inflación de 29,9 por ciento. El deterioro de los precios petroleros continúa durante el primer trimestre de 1999, al igual que persiste la incertidumbre respecto al futuro político. El nuevo gobierno, sin embargo, se mantiene apegado a la misma política de la administración anterior de privilegiar la estabilidad inflacionaria por sobre cualquier otro objetivo real. Esta decisión de política es acompañada de un severo ajuste fiscal, que termina de sumir a la economía en una profunda recesión. Ha sido esta combinación de compromiso en pro de la estabilidad cambiaria con austeridad fiscal la que ha permitido mantener el tipo de cambio en la parte inferior de la

7

El precio promedio de la cesta petrolera venezolana cae de 16,33 $/bl em 1997 a 10,70 $/ bl en 1998, y los ingresos por exportaciones petroleras disminuyen 6.000 millones de dólares (33 por ciento)

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banda sin mayores sacrificios de reservas durante la fase de caída de los ingresos petroleros y después. Ello no quiere decir que no haya persistido la fuga de capitales en montos significativos8, pero este fenómeno no se produce como resultado directo de ataques especulativos por falta de credibilidad en el sistema cambiario, sino como una decisión permanente de portafolio de los agentes económicos en respuesta a la incertidumbre política. Los episodios especulativos simplemente han acelerado temporalmente el ritmo de la salida. Desde inicios de 1999 se observa un cambio en el papel del ancla cambiaria. Hasta ese momento, como se puede apreciar en el Gráfico “Inflación-Devaluación”, la tasa anunciada de deslizamiento de la paridad central era muy inferior a la inflación esperada, con el propósito de romper la inercia inflacionaria aun a costa de apreciación real. Ésta se detiene prácticamente en 1999, cuando la devaluación nominal del bolívar alcanza a 15 por ciento, frente a una inflación de 20 por ciento. Y en los primeros cinco meses del 2000, la devaluación ha sido de 4,6 por ciento, frente a una inflación de 5,7 por ciento. Ahora la tasa de deslizamiento se establece en función de la meta inflacionaria. Dada la credibilidad ganada por el gobierno respecto a su compromiso cambiario, esa señal de la tasa de deslizamiento ejerce un importante efecto sobre las expectativas de los agentes económicos. Incluso en meses recientes, cuando el gobierno ha empezado a enviar señales inflacionarias por el lado de la planificación fiscal, el tipo de cambio ha continuado anclando expectativas. Gráfico N° 2 Inflación-devaluación 1996-2000 38,60 37,61 29,91

20,03 13,59 11,94 2,87

1996 Jul-Dic Inflación

8

14,91 11,37

5,87 1997

1998

1999

2000 Ene-May

Devaluación

La fuga de capitales se ha estimado en 5.000 millones de dólares durante 1999, esperándose un monto superior en el presente año.

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Visto desde la perspectiva simple de la evolución de las tasas de inflación, pudiera considerarse razonablemente exitosa la estrategia de estabilización basada en el anclaje cambiario. La inflación ha venido descendiendo sostenidamente desde un 100 por ciento en 1996, a 37,6 por ciento en 1997, 29,9 por ciento en 1998, 20 por ciento en 1999 y un 13,7 por ciento (anualizado) durante los primeros cinco meses de 2000. El éxito es más apreciable, si se considera la ausencia de otras reformas estructurales, especialmente en el campo fiscal. La lentitud con la que ha venido descendiendo la inflación ha hecho inevitable el proceso de apreciación real del tipo de cambio. Este proceso puede observarse en el Gráfico “Índice del Tipo de Cambio Real Efectivo 1996-2000”, el cual recoge el impacto de los diferenciales de inflación con los principales socios comerciales sobre el tipo de cambio real (TCRE). A mayor diferencial de inflación, mayor es la apreciación real y menor es el índice. Se observa una intensa apreciación real de junio 1996 a diciembre 1997, cuando el índice de TCRE pasa de 70 a 40. De diciembre 1997 a diciembre 1998, el índice desciende de 40 a 34, mostrando una sensible desaceleración de la apreciación real. Desde ese momento hasta hoy, el índice ha permanecido básicamente estable. Gráfico N° 3 Índice del tipo de cambio real efectivo 1996-2000 90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00

Dic 99

Mar 00

Jun 99

Sep 99

Dic 98

Mar 99

Jun 98

Sep 98

Mar 98

Dic 97

Sep 97

Jun 97

Mar 97

Dic 96

Sep 96

Jun 96

Mar 96

20.00

Es apropiado en este momento abordar el tema de la sobrevaluación. Sobre el problema de la sobrevaluación se ha debatido con tanta pasión, como escasa rigurosidad técnica. Hay una inclinación comprensible a asociar ingenuamente los términos apreciación real y sobrevaluación. La confusión llega al punto de

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concluir que si la apreciación real ha sido de un determinado porcentaje durante un lapso de tiempo, en ese mismo porcentaje se ubica la sobrevaluación. Es cuestionable este enfoque de calcularla simplemente con base en el diferencial de inflación con los socios comerciales, que es la metodología más comúnmente usada para calcular los índices de tipo de cambio real. Detrás de esa metodología se esconde una aplicación un tanto mecánica del principio de la “paridad del poder de compra”. 9 Aparte del cúmulo de deficiencias teóricas que tiene el uso de este principio como guía para estimar sub- o sobrevaluaciones de una moneda, existe el problema práctico de la selección del punto de partida en el tiempo para el cálculo de los diferenciales inflacionarios. Se supone que en ese punto de partida el tipo de cambio se encontraba en equilibrio, lo cual supone, a su vez, que se conoce cuál era el “tipo de cambio real de equilibrio” (TCREQ) en ese momento. Cada vez que se afirma que una moneda está sub- o sobrevaluada, se está suponiendo que se conoce cuál es el nivel del TCREQ que se toma como referencia. Estos son supuestos altamente cuestionables, ya que todavía no se ha desarrollado una metodología de cálculo del TCREQ suficientemente aceptada por la comunidad científica. Hasta ahora, los resultados de esfuerzos modelísticoseconométricos han sido tan frustrantes como sofisticado su instrumental. Puede ser que ésta sea, irremediablemente, una tarea de Sísifo. La dificultad principal radica en que el TCREQ no es estable, ya que se mueve permanentemente por efecto de shocks reales y nominales. En el caso específico venezolano que nos ocupa, es evidente que el TCREQ se apreció cuando en 1996 el gobierno de Caldera adoptó un programa ortodoxo de estabilización y se depreció cuando al año siguiente incrementó el gasto público en 70 por ciento. Este deterioro de origen fiscal, sin embargo, fue compensado con creces por la bonanza del sector exportador petrolero que produjo en 1997 un superávit en cuenta corriente de 5 por ciento del PIB y un incremento significativo de las reservas internacionales. Tampoco cabe duda de que el triple shock de 1998 (crisis asiática, caída de precios petroleros e incertidumbre electoral) depreció sustancialmente el TCREQ de la economía venezolana, al igual que la espectacular recuperación de los precios petroleros post primer trimestre de 1999 ha revertido parcialmente el deterioro sufrido un año antes. El problema es estimar el grado de afectación del TCREQ por efecto de cada uno de estos impulsos.

9

Este enfoque ha sido popularizado por el ejercicio anual de “burgereconomics” que realiza la revista The Economist, en el que compara los precios de una hamburguesa McDonald’s en los diferentes países, llevados a una moneda común, y extrae de su comparación una medida de la sub- o sobrevaluación de cada moneda respecto a la común. El enfoque de la paridad del poder de compra es también muy popular gracias a la sencillez de su cálculo. Basta con comparar las tasas de devaluación con los diferenciales de inflación con el exterior para concluir si una moneda se está apreciando o depreciando en términos reales.

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La dificultad de cuantificar el impacto de estos shocks sobre el nivel del TCREQ tiene que ver también con el carácter temporal o permanente de ellos. Determinar cuándo una perturbación es temporal o permanente es una de las tareas más difíciles del quehacer económico. Dependiendo de la percepción sobre esta temporalidad, el impacto sobre el nivel del TCREQ variará. A la vista de las prácticamente insalvables dificultades teóricas y prácticas para calcular el TCREQ, parecería sensato estimar el grado de adecuación del tipo de cambio nominal con base en su impacto ex-post sobre la balanza de pagos. A fin de cuentas, el equilibrio de la balanza de pagos es la prueba final y definitiva de si un tipo de cambio está alineado o desalineado. Son los agentes económicos quienes, con sus decisiones, empujan los mercados hacia sus equilibrios. Y la balanza de pagos no es más que el registro de doble partida de todas las decisiones que involucran movimientos de divisas. Una cuenta corriente deficitaria, que los agentes no residentes están dispuestos a financiar, no revela mayores problemas con el tipo de cambio. Una cuenta corriente superavitaria, que vaya acompañada de capacidad de absorción interna de ese ahorro o, en su defecto, de mecanismos de drenaje de divisas hacia el exterior, es compatible con la estabilidad del tipo de cambio. Pero cuando las transacciones corrientes no generan movimientos compensadores de capital, este desequilibrio se manifiesta en la cuenta de reservas internacionales. En última instancia, si los saldos en la balanza de pagos (corriente o de capital) no conducen a desacumulaciones o acumulaciones insostenibles de reservas internacionales, el tipo de cambio nominal gozará de estabilidad. Visto desde este ángulo de las cuentas externas, no se puede decir que el tipo de cambio del bolívar haya estado mayormente desalineado desde la implantación del sistema de bandas. La cuenta corriente ha arrojado importantes superávit durante los últimos cuatro años, con excepción de los dos primeros trimestres de 1998 por efecto de la crisis petrolera. El nivel de reservas internacionales no ha descendido de 14.000 millones de dólares, ni ha superado la cota de 18.000 millones en todo el período. El problema radica en que, en el caso venezolano, se presenta la peculiaridad de que dentro del equilibrio global de la balanza de pagos se esconden profundos desequilibrios sectoriales entre el sector petrolero y el no petrolero, entre el sector público y el sector privado. De esta forma, un tipo de cambio intermedio que refleje el equilibrio global se convierte en un tipo de cambio subvaluado para el altamente productivo sector petrolero y sobrevaluado para la relativamente poco productiva economía interna. Por este motivo, cuando se habla de desalineación, debe especificarse si ésta se refiere a la balanza global, a la economía petrolera o a la economía no petrolera. Esto es lo que dificulta y confunde la discusión acerca

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del nivel adecuado del tipo de cambio en Venezuela, hasta el punto de que la controversia se torna estéril. La respuesta a la cuestión de la sobrevaluación dependerá del ángulo sectorial que se adopte. En el fondo, detrás de la diatriba se esconden concepciones distintas del modelo de desarrollo deseable. Quienes propugnan un tipo de cambio más devaluado, están apuntando a una diversificación no petrolera, en la que la renta petrolera financia y subsidia el desarrollo de otras actividades. Quienes defienden la alternativa de un bolívar fuerte, prefieren que el país se especialize en actividades alrededor de la energía. El bolívar fuerte es también una manera de hacerle llegar a la población el beneficio de la renta petrolera a través del sostenimiento del salario real, mientras que el enfoque devaluacionista tiene un carácter más regresivo desde el punto de vista distributivo. Gráfico N° 4 Índice del tipo de cambio real efectivo 1979-2000 160.00 140.00 120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 20.00

Feb 00

Abr 98

May 99

Jul 96

May 97

Jul 95

Ago 94

Oct 92

Sep 93

Dic 90

Nov 91

Ene 90

Feb 89

Abr 87

May 88

Jul 85

May 86

Abr 83

Jun 84

Oct 81

Sep 82

Dic 79 Nov 80

0.00

Adicionalmente a la evaluación ex-post de la balanza de pagos, puede ser útil también recurrir a comparaciones del TCRE en un período de tiempo suficientemente largo. Puede apreciarse en el Gráfico “Índice de Tipo de Cambio Real 1979-2000” que el TCRE se encuentra hoy a niveles similares a los existentes antes de febrero 1983, cuando se inició la larga fase de devaluaciones, controles de cambio, brotes inflacionarios y programas de ajuste. Después de alcanzar su apogeo la depreciación real a fines de la década de los 80, el TCRE experimenta una importante apreciación durante la década de los 90, interrumpida sólo temporalmente por episodios de maxidevaluaciones (1994-1996). Dos conclusiones preliminares son extraíbles del análisis de la evolución de largo plazo del TCRE. En

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primer lugar, la tesis de la sobrevaluación actual del bolívar descansa en una visión más bien cortoplacista. Visto a más largo plazo, el TCRE se encuentra al nivel del período en el que la economía venezolana gozó de mayor estabilidad nominal con tasas satisfactorias de crecimiento real. En segundo lugar, los quince años de ajustes devaluacionistas transcurridos después de 1983 han demostrado nula efectividad para colocar a la economía real en una senda sostenible de crecimiento. En el mediano y largo plazo, los ajustes nominales del tipo de cambio han generado únicamente ajustes equivalentes del nivel de precios sin ganancia real de empleo y producto. Incluso puede afirmarse que la inestabilidad nominal ha afectado de tal forma el clima de ahorro e inversión, que el potencial productivo de la economía venezolana se ha venido reduciendo en el tiempo.

Sostenibilidad de la política cambiaria Para ser sostenible una determinada política cambiaria, el principal requisito es que el resto de las políticas macroeconómicas sean consistentes con el objetivo cambiario. Mencionábamos en la introducción que las políticas económicas han sido básicamente consistentes con el objetivo cambiario desde 1996. En lo que se refiere a la política monetaria, ha habido una clara subordinación de ésta a la política cambiaria, al menos hasta mediados de 1999. La base monetaria ha respondido a las variaciones que imponía la intervención del ente emisor en el mercado cambiario. El BCV ha procurado esterilizar, con diferentes grados de éxito, el impacto monetario de las variaciones de reservas internacionales. En fases de tensión, las tasas de interés han tenido que asumir el papel de reforzar la intervención cambiaria, convirtiéndose en la variable complementaria de ajuste junto con la variable principal, que ha sido las variaciones de las reservas internacionales. El problema con la subordinación monetaria reside en la imposibilidad de adecuar las actuaciones monetarias a las necesidades coyunturales de la economía. Un ejemplo de esta inevitable descoordinación entre la coyuntura y la política monetaria se vivió en el año 1998, cuando las tasas de interés se movieron en dirección opuesta a lo que hubiera sido deseable en ese específico momento para la economía real. Como puede observarse en el gráfico “Tasas de Interés 19972000”, las tasas activas se ubicaron en niveles de 70 por ciento en el tercer trimestre de 1998 y 50 por ciento en el cuarto trimestre del mismo año.

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Gráfico N° 5 Tasa de interés activa y pasiva 1996-2000 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00

Abr 00

Dic 99

Feb 00

Oct 99

Ago 99

Abr 99

Jun 99

Dic 98

Feb 99

Oct 98

Ago 98

Abr 98

Jun 98

Dic 97

Feb 98

Oct 97

Ago 97

Abr 97

Jun 97

Dic 96

Feb 97

Oct 96

Ago 96

10.00

Inflación Devaluación

Las sucesivas oleadas de ataques especulativos contra el bolívar durante 1998 obligaron al BCV a elevar considerablemente el rendimiento de sus instrumentos de mercado abierto, entrando en el círculo vicioso de emitir pasivos crecientes para preservar un mismo nivel de reservas internacionales. No cabe duda de que el alza abrupta de las tasas de interés en 1998 afectó severamente la salud financiera de gran parte de las empresas, lo cual, aunado al resto de los factores negativos de orden político y fiscal, conformó el cuadro profundamente recesivo al que ha estado sometido la economía desde fines de 1998. Adicionalmente, el impacto de la carga de intereses sobre las empresas y los consumidores desató un deterioro progresivo de la cartera de crédito, que ha venido lastrando al sistema bancario desde entonces. La cartera morosa de la banca se duplicó en un solo año, al pasar de 2,2 por ciento del total de cartera en enero 1998 a 4,51 por ciento en diciembre de ese año. El deterioro continuó durante el siguiente año, cerrando la cartera morosa en diciembre 1999 con 6,12 por ciento. Frente al clásico dilema entre estabilidad nominal y fomento de la actividad real, tanto el gobierno saliente como el entrante privilegiaron el objetivo de la estabilidad cambiaria por sobre el objetivo del empleo. Esto le confirió al compromiso cambiario una considerable credibilidad. A partir del segundo trimestre de 1999, sin embargo, las tasas de interés han venido descendiendo sostenidamente, mostrando los primeros síntomas de in-

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consistencia entre el objetivo cambiario y la política monetaria. Las tasas han llegando, incluso, a niveles abiertamente inconsistentes con la paridad externa. Se observa la típica asimetría de efectos de las tasas de interés, que en su ascenso afectan severamente la actividad económica, pero que en su descenso no logran reactivar las capacidades productivas cerradas. La caída de la demanda ha permitido parcialmente relevar a las tasas de interés de su papel de soporte de la defensa del tipo de cambio. Pero el grueso del soporte lo ha asumido el drenaje de reservas internacionales. Tasas pasivas negativas, aunadas a la incertidumbre política, han ofrecido el caldo de cultivo para la salida de capitales. Los próximos meses constituirán una prueba interesante de la voluntad de mantener un mínimo de congruencia entre la política cambiaria y la monetaria. El problema es que las tasas de interés se han convertido en un issue político, razón por la cual las autoridades económicas se resistirán a elevarlas cuando el recalentamiento de la inflación así lo exija. Si esto sucede, la viabilidad del actual esquema cambiario descansará exclusivamente en la holgura de las reservas internacionales. Pasando a la política fiscal, puede decirse que desde 1996 hasta 1999 ha habido básicamente congruencia entre el objetivo cambiario y la gestión fiscal. Es cierto que en 1997 los gastos del gobierno central se incrementan de 18,7 a 21,1 por ciento del PIB, equivalente a una expansión nominal (base caja) de cerca de 70 por ciento, pero también los ingresos se incrementan de 19,3 a 23,1 por ciento del PIB. La gestión financiera del gobierno central cierra con un superávit de 2 por ciento del PIB y las reservas internacionales pasan de 15.230 a 17.818 millones de dólares. En 1998 los ingresos del gobierno central caen de 23,1 a 16,4 por ciento del PIB, pero los gastos apenas se ajustan de 21,1 a 20,6 puntos del PIB, cerrando el gobierno con un déficit financiero de 4,2 por ciento del PIB. Las reservas internacionales descienden a 14.849 millones de dólares al cierre del año. El insuficiente ajuste fiscal fue complementado con el ajuste real que generó la drástica subida de tasas de interés. El año 1999 se caracterizó por un severo ajuste fiscal. A pesar de que los ingresos del gobierno central mejoran levemente al pasar de 16,4 a 16,7 puntos del PIB, el gasto desciende de 20,6 a 19,8 por ciento del PIB. El déficit financiero se reduce a 3,1 por ciento del PIB y las reservas suben a 15.030 millones de dólares. La mayor parte de los ingresos adicionales por la mejoría del precio del petróleo en 1999 son destinados a la cancelación neta de deuda externa. Ahora bien, a partir del primer trimestre de 2000 comienzan a observarse también en el plano fiscal los primeros síntomas de inconsistencia. Ante la profunda recesión generada durante 1998–1999, no era sostenible social ni políticamente mantener la contención del gasto público. Durante el primer trimestre, el gasto del gobierno central se ha incrementado en un 38 por ciento nominal. El incremento

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del gasto para el resto del año se estima en cerca de 50 por ciento, cifra excesiva en relación al objetivo de inflación de 17 por ciento y también muy superior al estimado de 20-25 por ciento. Si bien es cierto que el promedio de precios petroleros puede pasar de los 16,10 $/bl de 1999 a 24 $/bl este año y que se espera superávit en las cuentas fiscales y en la balanza de pagos, esta expansión real del gasto no es compatible con el objetivo de devaluación de 12 por ciento en el año. Si efectivamente este objetivo cambiario se materializa, será a costa de una masiva esterilización monetaria por la vía de la salida de capitales. En la percepción de los agentes económicos, la estabilidad del tipo de cambio depende de forma creciente de la holgura de las reservas internacionales, lo cual le confiere a la política cambiaria una gran vulnerabilidad respecto a los avatares del mercado petrolero. El problema con esquemas de reactivación que descansan exclusivamente en expansión de gasto público, sin que éste dispare un efecto de arrastre de la inversión privada, es que no son creíbles y, por ende, no inducen un crecimiento sostenido de la demanda real de dinero. La expansión monetaria derivada del gasto público adquiere entonces un sesgo altamente inflacionario. Si a esto se le añade la percepción de que por razones de la coyuntura política la función de preferencias del gobierno se inclina ahora más por objetivos reales (crecimiento económico), están dadas las condiciones para que cualquier perturbación por el lado de los ingresos fiscales petroleros genere presiones cambiarias. Para atenuar esta situación de vulnerabilidad, el gobierno debería emitir señales de consistencia de las políticas fiscal y monetaria. Fiscalmente debe darle impulso a reformas estructurales pendientes, como la constitución de un verdadero fondo de estabilización no discrecional, la continuación del proceso de privatizaciones y mejorías de la eficiencia del gasto. Monetariamente será necesario restituirle al Banco Central su autonomía en la definición e implementación de la política monetaria, así como sustraer la determinación de las tasas de interés de la esfera de las decisiones políticas. Todo esto debe venir acompañado de un restablecimiento de la confianza política, que ofrezca un marco para la reanudación de la inversión privada “difundida”.10 En el escenario hipotético de que estas señales de consistencia se produzcan, el esquema formal de bandas cambiarias con un fuerte ingrediente de intervención 10

Enfatizamos el carácter “difundido” de las inversiones, ya que son las que restituyen los niveles de empleo y, por ende, liberan al gasto público de tener que llevar sobre sus hombros todo el peso de la reactivación. Diferenciamos estas inversiones difundidas frente a la gran inversión extranjera en petróleo, gas, energía eléctrica y telecomunicaciones. Estas últimas, por gozar de un “seguro político” provisto por sus gobiernos respectivos, se van a materializar en cualquier contexto político. Las otras inversiones, por el contrario, son altamente sensibles a la existencia de un clima de confianza política.

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intramarginal estilo crawling peg pudiera continuar rindiendo frutos positivos en relación al doble propósito de orientar a los agentes económicos sobre la senda cambiaria y, al mismo tiempo, preservar un margen teórico de variación para el caso de perturbaciones temporales intensas. La consistencia de políticas y las reformas estructurales para manejar la volatilidad permitirán en el largo plazo tender hacia un cambio fijo, que es el estadio previo a la adopción de esquemas difinitivos, como serían una unión monetaria o la sustitución de la moneda local. Pero de no lograrse la consistencia de las políticas, la autoridad cambiaria debe estar preparada para enfrentar presiones devaluacionistas en el momento en que empiecen a notarse signos de debilitamiento del mercado petrolero. No creo, sin embargo, que la solución para el caso venezolano sea moverse hacia un régimen de flotación más o menos pura. Las condiciones estructurales del origen de las divisas y la cultura económica establecida aconsejan mantener el enfoque de deslizamiento administrado, siempre garantizando, por supuesto, que el deslizamiento refleje el cambio de las condiciones externas y la orientación de la política fiscal. Ello requiere, nuevamente, que la autoridad y la autonomía cambiaria residan en el banco central, sin más restricciones políticas que las derivadas del ejercicio de la “accountability” de su gestión. El problema de fondo es que el programa de estabilización iniciado en 1996 con la “Agenda Venezuela” no ha terminado de ser sustituido por un programa de reformas estructurales, que le provea a la economía de otra ancla alternativa en la esfera fiscal-monetaria.11 Mientras la política fiscal continúe siendo pro-cíclica, contrayéndose en épocas de estrechez de divisas y expandiéndose en épocas de bonanza petrolera, el tipo de cambio tendrá que continuar soportando la carga de la estabilización nominal de la economía. Pero este esquema es crecientemente insostenible en el marco de inconsistencias de políticas, las cuales vienen dadas por el cambio de las preferencias de política hacia objetivos reales.

11

A causa del alto componente externo del ingreso fiscal venezolano, cualquier esquema de anclaje monetaria implica necesariamente un compromiso de reglas fiscales estabilizadoras.

Mesa redonda Quinta mesa redonda

La política comercial en Venezuela

Presentación

Silva Michelena Héctor Silva Michelena*

Vamos a comenzar esta primera sesión del día de hoy referente a las políticas comerciales y a sus implicaciones. Los ponentes son, en primer lugar, el profesor y doctor Francisco Rodríguez (a mi derecha) un joven economista, egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, aquí en Venezuela y doctor en economía de la Universidad de Harvard; en la actualidad es profesor de economía en la Universidad de Maryland y ha escrito, no obstante su juventud, su relativamente breve carrera, una serie de trabajos muy significativos que han merecido comentarios en revistas destacadas. El otro ponente es Eduardo Ortiz Bucarán, antiguo y apreciado compañero. Él es abogado, ha participado en numerosos talleres y actividades conexas con actividades profesionales, particularmente ha trabajado mucho en la Ley de Educación y en seminarios internacionales y actualmente ejerce el cargo de viceministro de Comercio del Ministerio de la Producción y Comercio. Sin perder más tiempo vamos a comenzar la sesión.

* Profesor de la Universidad Central de Venezuela.

La política comercial en Venezuela

Rodríguez

Francisco Rodríguez*

Quiero agradecer al Banco Central esta invitación, y muy en particular a Asdrúbal Baptista, quien a través de la coordinación de la revista del Banco Central hizo un esfuerzo por ponernos a pensar sobre cómo deberíamos ver la política económica en este momento en Venezuela, dentro del marco de lo que está pasando en América Latina. Ha sido una discusión bastante refrescante la de estos días, en particular porque hemos empezado a pensar en términos en los cuales llevamos tiempo que no pensábamos. Hemos visto de nuevo a través de la exposición de Ricardo Ffrench-Davis una serie de planteamientos que estaban un poco olvidados y son en realidad los planteamientos clásicos que se hicieron en América Latina y desde América Latina sobre el concepto de desarrollo durante la época del estructuralismo. Estos planteamientos –sobre las distintas dimensiones del desarrollo, sobre las diferencias entre el crecimiento y el desarrollo– son planteamientos que hoy en día en la economía estamos comenzando a rescatar, pero que durante algún tiempo se mantuvieron no sólo olvidados sino ignorados. Si es que existe algún momento para tratar de rescatarlos y de pensar en ellos, es hoy. Como señala Ricardo Ffrench-Davis, el crecimiento económico de América Latina actualmente es bastante desalentador, a pesar que la mayoría de los países latinoamericanos han llevado a cabo reformas que se esperaba generasen altísimas tasas de crecimiento. Además, América Latina ha visto un crecimiento en la desigualdad en la distribución de ingresos, y hoy en día América Latina tiene la tasa de desempleo promedio más alta de su historia.

* Profesor de la Universidad de Maryland.

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Existe una serie de razones que nos llevan entonces a repensar los conceptos de crecimiento y de desarrollo que hemos estado utilizando durante las últimas dos décadas. Para mí ha sido una experiencia muy estimulante releer y en gran parte leer por primera vez –porque yo soy producto de la formación neoclásica que los ignoró un poco– a los estructuralistas. Leer autores como Prebisch en estos momentos en que estamos tan preocupados por el problema de la desigualdad y en los cuales se está reafirmando el rol que tiene la desigualdad como un factor para explicar el crecimiento económico es muy refrescante. A manera de ejemplo leo esta frase que encontré recientemente, escrita por Prebisch en 1963, cuando estaba en la Cepal: “La estructura social prevaleciente en América Latina presenta un gran obstáculo al progreso tecnológico y por tanto, al desarrollo económico y social. Este hecho se manifiesta en tres temas claves: Primero esa estructura considerablemente impide la movilidad social, es decir, el surgimiento y emergencia de los aspectos dinámicos de la sociedad, de hombres con iniciativa y empuje, capaces de asumir riesgos y responsabilidades en la tecnología, tanto como en la economía y en otros aspectos de la vida colectiva. Segundo, la estructura social está caracterizada en gran medida por los privilegios en la distribución de la riqueza y por lo tanto de ingresos, privilegios que debilitan o eliminan totalmente el incentivo para la actividad económica, yendo en contra el uso eficiente de los hombres, de las tierras y de las máquinas. Tercero, este privilegio distributivo no se traduce en un fuerte ritmo de acumulación sino más bien en exageradas muestras de consumo de parte de los grupos más favorecidos en la sociedad, en contraste con la existencia precaria de las mayorías pobres” Esto fue escrito en 1963 y refleja el tipo de problemas que hoy en día, dentro de la tradición de la economía neoclásica, se están comenzando a tomar en cuenta –casi que por primera vez– al hablar de crecimiento. El efecto que tiene la distribución del ingreso sobre el crecimiento, el efecto que tiene la distribución del ingreso sobre la acumulación de capital, la diferencia entre los factores claves como la acumulación de capital humano y los factores inducidos, tales como la acumulación de capital físico; todas estas son cosas sobre las cuales estamos comenzando a pensar hoy en día de nuevo. A veces pensamos que no hay nadie que haya escrito antes sobre ellas. Pero hay una larga tradición en América Latina de investigación sobre estos temas, tradición que se ha visto un poco olvidada frente a la ilusión que nos dio la economía neoclásica de tener modelos que pretendían poder capturar dentro de un mismo marco, con el mis-

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mo análisis estructural –o más bien sin análisis estructural– los problemas de los países desarrollados y de los países en desarrollo. Yo creo que el ejemplo más claro de eso es un ejemplo que no tiene que ver con comercio internacional sino con la teoría del crecimiento. Cualquiera que haya tomado un curso de crecimiento económico conocerá este modelo. Este es el modelo de Solow, que lo podríamos incluso ilustrar con un gráfico. Es la base sobre la cual se construye la teoría neoclásica del desarrollo. En este modelo tenemos una función de ahorro que viene de la multiplicación de la tasa de ahorro por el ingreso y una cantidad de recursos que se tiene que dedicar a cubrir la depreciación y el crecimiento poblacional. La diferencia entre los países pobres y los ricos es que los países pobres están en un nivel de capital más bajo. Los países ricos están en un nivel de capital más alto. Dado el hecho de que la función de producción es cóncava la relación entre capital y producción, y por tanto con el ahorro tiene rendimientos decrecientes. Sin entrar en profundidades técnicas, la implicación que esto tiene es que si un país es pobre la diferencia entre el ahorro y lo que es necesario para cubrir la reproducción de capital es muy grande y esa diferencia se convierte en mayor acumulación de capital. Por las mismas razones, un país rico tiene menor acumulación de capital y eso lleva a que los países pobres crezcan más rápido que los países ricos y tarde o temprano los alcancen. No quiero discutir la validez empírica o no de esta teoría o de teorías alternativas. Esta teoría simplemente no la tiene; tal vez después de tomar en cuenta una serie de otras consideraciones sí la puede tener. Quiero hablar más bien a nivel de metodología de la ciencia, de lo que es todo este modelo, de lo que es la idea de poner en el mismo gráfico, con la misma función, a los países desarrollados y a los países en desarrollo. La idea es pensar que los países desarrollados están a la derecha de este gráfico y los países en desarrollo a la izquierda, esperando a alcanzarlos. El único problema de los países en desarrollo pareciera ser que comenzaron tarde, ya que no han atravesado todavía el mismo proceso que llevó a los países ricos a estar del lado derecho del gráfico. ¿Cómo es eso que comenzaron tarde? Es como si los países en desarrollo hubiesen llegado a la historia más tarde. Es como si los países desarrollados ya estaban ahí; en algún momento alguien inventó a los países pobres y esa es la razón de que todavía no sean ricos –es que no han tenido tiempo. La visión del crecimiento capturada por este modelo esconde la pregunta más interesante: ¿por qué los países en desarrollo están ahí? ¿Porque su punto de partida es inferior? Fíjense que toda la historia política internacional, todos los siglos de colonialismo, todos los años de relaciones desiguales entre los países los estamos dejando atrás,

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escondidos detrás de estos puntos de partida diferentes. Pero lo más importante no es esto: fíjense que además hemos tomado la decisión, cuando utilizamos este tipo de modelo, de que vamos a utilizar el mismo modelo y la misma estructura para hablar de países ricos y de países pobres. Precisamente lo que decían los autores estructuralistas es que esto no lo podemos hacer. Que tenemos que tomar en cuenta diferencias estructurales, las cuales implican que las economías son radicalmente diferentes. Cualquier buen economista neoclásico me diría que la idea de tener modelos distintos o que capturen diferencias estructurales está aceptada hoy en día por la ciencia económica, y que existen muchos trabajos que capturan estas diferencias. Mi respuesta sería que sí, los tenemos, pero lo que pasa es que el modelo que tenemos metido en la cabeza es este modelo sencillo. Es el modelo que vemos al principio de un curso de economía del crecimiento y es el modelo que siempre recordamos como herramienta analítica básica. Cuando hacemos análisis de política, cuando nos hacen alguna pregunta, pensamos en términos de este modelo sencillo, no pensamos en términos de los modelos más complejos que sí toman en cuenta las diferencias estructurales. Lo mismo pasa con el comercio internacional. Cualquier persona que haya tomado un curso de economía internacional o incluso un curso de economía básica ha estudiado el concepto de las ventajas comparativas. En el curso típico de comercio internacional, después de ver el concepto de ventajas comparativas se estudian otros modelos que entran en una descripción más avanzada y que ilustran las debilidades de este modelo. Nos enteramos que el modelo de ventajas comparativas tiene un número de debilidades desde el punto de vista empírico y que es necesario utilizar otros modelos para tratar de entender el comercio internacional. Sin embargo, cuando se nos hace una pregunta sobre si debe haber protección comercial o no, sobre si nuestros países deben liberalizar o no, la respondemos pensando en términos de ventajas comparativas como si esa fuera la única idea. Es como si nos hubiesen metido la idea en la cabeza y reprogramado para pensar sólo en términos de ella. Lo que yo quiero hacer hoy es comenzar a ver esta idea básica de las ventajas comparativas con mucho más detenimiento. La idea de las ventajas comparativas es una idea muy poderosa, una idea que se utiliza cada vez que se habla de comercio internacional. Es una idea en la que creen profundamente –casi ciegamente– la mayoría de los economistas. Yo también creo en ella, pero hay una diferencia entre creer en una idea y convertirla en el eje de análisis. En otras palabras, hay una diferencia entre creer en una idea y creer únicamente en ella. Ahí deja de ser una idea y se transforma en una ideología. Con el caso del comercio internacional estos modelos básicos capturan la vieja idea de Ricardo sobre las ventajas comparativas. Esta idea es muy sencilla; tal vez

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es tan poderosa porque es tan sencilla. Simplemente nos dice que cuando existen dos países (o un grupo de países, pero la idea sencilla a un nivel básico se puede ilustrar con dos países), estos países tienen ganancias del intercambio por una razón muy sencilla: porque un país es más eficiente haciendo algunas cosas y otro país es más eficiente haciendo otras cosas. Esta es una idea muy poderosa que se ha atribuido a Adam Smith con el ejemplo clásico de la fábrica de alfileres. Yo creo que Adam Smith en realidad estaba hablando de otra cosa cuando hablaba de la fábrica de alfileres, como explicaré más adelante. Este concepto dice algo muy simple: si yo puedo hacer algo bien y tú puedes hacer algo bien entonces concéntrate tú en hacer lo que tú puedes hacer bien, yo en producir lo que yo pueda hacer bien y después intercambiamos. No tiene sentido que yo trate de hacerlo todo, no tiene sentido que tú trates de hacerlo todo. Este razonamiento tiene mucho sentido. En gran parte tiene sentido porque cuando lo llevamos al plano individual –que es la forma en que se tiende a plantear la intuición– bueno es casi cierto por reductio ad absurdum: imagínense ustedes que cada uno tratase de vivir en autarquía, produciendo todos los bienes que consumen. Es evidente que su nivel de bienestar sería una fracción infinitesimal de lo que puede ser en nuestra sociedad. De hecho, probablemente no sobrevivirían; es imposible sobrevivir sin especializarse uno en producir una cosa y dejar que otros se especialicen en producir otras cosas. Ahora, lo curioso es que esto que tiene mucha lógica a nivel individual es algo que se lleva a nivel de países en la teoría de comercio internacional. Entonces comenzamos a pensar en un país como una persona (esto es básicamente lo que se llama individualismo metodológico, la creación de grupos agregados los cuales no sólo se construyen con base en los individuos sino que los vemos con la misma óptica y con las mismas herramientas analíticas con las que vemos a los individuos). Entonces, pensamos que si esto tiene lógica a nivel de personas y si yo no puedo producir todo lo que necesito para sobrevivir, entonces esto también debe ser cierto desde el punto de vista de los países. Por lo tanto deducimos que los países se deben concentrar en lo que pueden hacer bien. La idea analíticamente es irrefutable, eso es lo que le da su fuerza. Cuando se utiliza, cuando alguien a uno le da ese argumento, parece irrebatible. Y lo es. Dentro del contexto del modelo lo es. Pero hay que recordar que esto es sólo un modelo que puede capturar una dimensión de la realidad. Pero existen otras dimensiones, existen otros efectos del comercio, existen otras fuentes de ganancias y de pérdidas del intercambio. La pregunta que tenemos que hacer como economistas es si las ganancias del comercio exceden a sus costos. Para eso tenemos que ir más allá del modelo en el que sólo hay ganancias. Antes de pasar a ver los costos tenemos primero que preguntarnos cuán relevantes son estas ganancias. Uno podría tratar de hacer la inferencia de que estas

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ganancias son tan importantes para los países como lo son para las personas. A primera vista esto pareciera ser lo lógico: distintos países, como distintas personas, son buenos haciendo distintas cosas. Es de hecho cierto que distintos bienes se pueden producir a costos muy diferentes en distintos países. Si pensamos un poco más en esta idea, veremos que hay básicamente dos planteamientos: uno es el que un individuo no puede físicamente producir todo lo que consume, ni puede hacerlo un grupo pequeño de personas. Esto es básicamente un problema de economías de escala: grupos pequeños de personas no tienen la escala para producir eficientemente todos los bienes que necesitan consumir. Producir cada uno de estos bienes en cantidades muy pequeñas es simplemente muy costoso. Todo el mundo no puede fabricar su propio par de zapatos, sus propias camisas, construir sus casas, y escribir el software de sus computadoras. Estas producciones sólo son eficientes cuando se hacen en gran escala, usando equipos de muchas personas. Esta era la idea de Adam Smith. Hay otro aspecto que es totalmente diferente y que tiene que ver con que unas personas sean intrínsecamente mejores haciendo algo que otras. Esta es la idea clásica de las ventajas comparativas: cada quien hace lo que hace mejor. Cuando tratamos de llevar estas intuiciones a términos de países, el balance entre esos dos aspectos cambia. En el caso de los países es muy claro que puede haber países para los cuales el problema de escala es muy grave. En relación con una gran cantidad de bienes de capital, Venezuela no tiene la escala para producir eficientemente sólo para su mercado interno. Corea del Norte definitivamente no tiene la escala para producir para su mercado interno; por tratar de hacerlo ha vivido la tragedia que conocemos. Pero esto no se debe a que Corea del Norte no sea eficiente desde el punto de vista de sus ventajas naturales en producir esos bienes ni implica que Corea del Norte sea intrínsecamente diferente en términos de estructura productiva. Sí lo es pero esa no es la razón principal detrás del fracaso del modelo de autarquía de Corea del Norte. El problema es que ninguna de sus plantas tenía una capacidad eficiente, porque todas ellas producen a muy baja escala. Esto era de lo que estaba hablando Adam Smith con el ejemplo de la fábrica de alfileres. No era que los ingleses tenían unas ventajas comparadas en producir alfileres y que eso se podía producir mejor en Inglaterra que en otro lugar. El argumento era que, simple y llanamente, cuando ponías muchas personas a producir en el mismo lugar, entonces producías mucho. Es muy importante distinguir esas dos razones, porque el argumento clásico de las ventajas comparativas es muy distinto al argumento de economías de escala. El argumento de economías de escala tiene mucha lógica y también es una razón importante para el comercio pero es una razón diferente, que tiene implicaciones diferentes. El argumento de las ventajas comparativas es el argumento de que hay

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algunos países que son mejores intrínsecamente que otros en producir ciertos bienes. Yo no voy a negar este argumento de plano. Creo que este argumento captura parte de la realidad. Venezuela es mejor produciendo petróleo que Chile y Chile es mejor produciendo kiwi que Venezuela. Si Venezuela trata de producir sus propios kiwis va a ser un desastre de la misma forma que si Chile trata de subsistir con su producción petrolera. Ahora, ¿a cuántos bienes se le puede aplicar este razonamiento? ¿Esto verdaderamente se aplica a la producción de camisas o a la producción de computadoras? ¿Dadas inversiones adecuadas y dada una escala adecuada es verdaderamente cierto que existen diferencias en costos comparados, relevantes entre un país y otro? Yo no digo que no existan, pero ¿cuán grandes son? Vamos a hablar de otros dos casos: China versus Estados Unidos. Por lo general cuando se hace esta comparación se piensa que China se debería especializar en producir bienes intensivos en mano de obra barata (como por ejemplo camisas) y Estados Unidos se debería especializar en producir bienes intensivos en mano de obra especializada (como por ejemplo computadoras). Ahora, poniendo al lado el elemento del costo del trabajo no queda claro en absoluto que, dadas las inversiones adecuadas, una fábrica de computadoras va a tener una productividad diferente en China que la que va a tener en Estados Unidos. No es tan claro que Estados Unidos sea mejor que China produciendo computadoras (en el sentido de que pueda tener una planta más eficiente de computadoras) ni tampoco está tan claro que China necesariamente sea mejor produciendo camisas. Lo único que los distingue en términos de costo es que el trabajo es más barato en China. Pero esto es cierto tanto para el trabajo calificado como para el no calificado. Se cumple para el trabajo que vas a utilizar intensivamente para las computadoras y el que vas a utilizar para las camisas: los dos son más baratos en China. En el lenguaje de la teoría del comercio, diríamos que China tiene una ventaja absoluta en ambos. Pero no tiene ventajas comparativas significativas en niguno, ya que las ventajas comparativas surgen de diferencias en costos relativos. De acuerdo con la pura teoría de las ventajas comparativas no hay una razón importante para el comercio entre estos dos países. Yo creo que la mayor parte del comercio y la producción internacional se trata de bienes de este tipo, en los cuales no existe una diferencia comparativa grande entre países en términos de productividad. Para un grupo reducido de bienes –en particular los que se basan en recursos naturales– sí es muy claro que hay algunos países que son más eficientes produciéndolos que otros. Pero en general, hay muchísima evidencia empírica en torno a la idea básica de que las ventajas comparativas clásicas, esas ventajas que se derivan de la especialización en lo que cada quien hace mejor, no son una parte importante del comercio internacional.

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Por un lado se ha encontrado que dos terceras partes del comercio internacional ocurre entre países que están exportando e importando bienes de las mismas industrias. Esto es una señal evidente de que no se están explotando ventajas comparativas, porque las ventajas comparativas predicen que distintos países deben producir bienes distintos. Por otro lado hay una literatura utilizando modelos de equilibrio general computables para tratar de entender qué es lo que pasaría en un país si las distorsiones asociadas con las diferencias en ventajas comparativas entre países se eliminan (ausentes las economías de escala). La mayoría de esos estudios emergen con el resultado de que las ganancias de liberalizar no pasa de cinco por ciento del Producto Interno Bruto. Cinco por ciento es un número importante pero no es una cifra lo suficientemente significativa como para basar una estrategia de desarrollo sobre la liberalización comercial. Y no es una cifra que puede fundamentar las grandes promesas que se hacen en torno a la liberalización. Mi argumento básico es que las economías de escala son muchísimo más importantes como una razón para el comercio internacional que lo que pueden ser las ganancias de comercio por especialización que provienen de que un país sea mejor haciendo algo que otro. Esto nos lleva a pensar en una forma distinta en la integración comercial, porque en este caso perfectamente puede tener muchísimo sentido integrarnos con países que son muy similares a nosotros. Si el problema fuera de ventajas comparativas clásicas nos querríamos integrar con países que son distintos de nosotros, ya que sólo ellos pueden producir bienes distintos. Pero si el problema es economías de escala tenemos mucho que ganar integrándonos con países que sean idénticos a nosotros. Otra pieza de la evidencia es que si las ganancias clásicas del intercambio fueran significativas entonces uno esperaría que los países con economías más cerradas tuviesen tasas de crecimiento más bajas. Si verdaderamente un país está perdiendo mucho al cerrarse con respecto al resto del mundo –esta es una creencia muy generalizada entre instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial– deberíamos ver eso reflejado en su crecimiento económico. Sobre este supuesto se basan las recomendaciones de políticas que las instituciones de Bretton Woods hacen de que nuestras economías se abran indiscriminadamente. La posición clásica de ellos es que es mejor para un país como Venezuela abrirse totalmente, aun si no obtiene concesiones a cambio. Eso es cierto en el mundo de un modelo clásico de comercio internacional donde las ganancias de comercio internacional vienen de esta especialización y no vienen de las economías de escala. En un ensayo reciente con Dani Rodrik1 analizamos las bases de los resultados sobre los cuales se basaban estas instituciones para llevar a cabo esas recomenda1

Francisco Rodríguez y Dani Rodrik “Trade Policy and Economic Growth: A Skeptic’s Guide to the Cross-National Evidence”. NBER Macroeconomics Annual 2000. Cambridge: NBER.

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ciones de política. Ahí hacemos un análisis de sensibilidad de los trabajos más citados en esta literatura y encontramos muchísimas debilidades en ellos. Básicamente hallamos que cuando uno analiza bien los datos, no hay ninguna relación entre apertura y crecimiento económico. Esto podría mostrarse en un gráfico que presente la correlación parcial entre aranceles y crecimiento. La línea de regresión es levemente negativa y representa un coeficiente que está muy lejos de ser estadísticamente significativo. Estadísticamente, la pendiente de esta línea es de hecho cero. Hay países con alta protección y alto crecimiento; hay países con baja protección y bajo crecimiento. No hay una relación ni evidencia de las ganancias clásicas al intercambio como las que indicaría la teoría neoclásica. No voy a entrar con profundidad en nuestro análisis por razones de tiempo. Simplemente me limitaré a contarles que fue un análisis detallado de los cuatro trabajos más citados en esta literatura en el cual conseguimos que esos trabajos tenían graves problemas. Muchos de esos trabajos fueron producidos con el apoyo de estas instituciones, y uno de ellos fue escrito por quien hoy es Director del Departamento de Investigaciones del Banco Mundial. Esto lo digo no para decir que el trabajo está intencionalmente sesgado pero, ciertamente, si la institución que produce el trabajo tiene una cierta intencionalidad, ello pone presiones muy fuertes para que el trabajo tenga ciertas conclusiones. Es muy difícil tener un trabajo con conclusiones distintas cuando la institución está presionando para que se halle algo. Eso es lo mismo que lo que mencionaba ayer Felipe Pérez con respecto a los estudios sobre las tasas de interés y sobre el sector bancario. Si la mayoría de los estudios que tenemos sobre las tasas de interés son producidos por el mismo sector bancario ¿qué tipo de conclusiones podemos esperar? Queremos desviarnos un poco de este tema porque estas presiones últimamente han estado muy sobre el tapete en el seno de instituciones como el Banco Mundial, donde se han dado dos renuncias de altos funcionarios en los últimos meses. Una de ellas fue la del Economista Jefe del Banco Mundial Joseph Stiglitz quien al renunciar argumentó que el Banco Mundial estaba más preocupado de que a los acreedores le devolviesen su dinero que verdaderamente en reformar estas economías. Más recientemente el Banco Mundial –con la intención en gran parte de quitarse esta imagen que tiene– decidió que iba a comenzar a estudiar los problemas de pobreza y distribución. Por lo tanto decidió hacer el Informe del Desarrollo Mundial de este año sobre pobreza y distribución del ingreso. Cuando comenzaron a hacerlo, se armó una discusión muy grande entre la gente que apoyaba la línea del Banco y los que tenían una visión más crítica. La línea del Banco es que ellos querían un informe cuya conclusión debía ser que la mejor forma de eliminar el problema de la pobreza es poniendo el énfasis sobre las reformas de mercado. Resulta que hubo mucha gente dentro del Banco que no

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creía en eso, en gran parte porque los estudios iban en esa dirección. Esta gente apoyaba las reformas de mercado pero sostenían la posición de que las reformas no son la manera de eliminar el problema de la pobreza. A tal nivel llegó esta disputa que el director del informe, el profesor de Cornell Ravi Kanbur, cuatro meses antes de publicarse el informe, renunció exactamente por este problema. En su renuncia alega que estaba recibiendo presiones sumamente fuertes de parte de la directiva del Banco Mundial para alterar las conclusiones de forma que éstas apoyaran la línea que está interesada en defender el Banco Mundial Mi punto es que cuando vemos estos estudios nos tenemos que dar cuenta que esto no es pura ciencia, que hay muchos factores en juego. Hay instituciones y hay intereses muy poderosos que van a afectar lo que nosotros vemos. La mejor forma de criticarlos sigue siendo la imparcialidad académica, encontrando los problemas de esos estudios. Pero cada vez que leemos un estudio –provenga de donde provenga– tenemos que estar conscientes de que el mensaje no es independiente del mensajero. Volvamos al tema del patrón de comercio. La pregunta es si la fuente fundamental de las ganancias del comercio tiene que ver con ese intercambio entre países que son diferentes o tiene que ver con explotar las economías de escala. Si el intercambio comercial en realidad viniese de que los países diferentes pueden hacer cosas diferentes, entonces ¿cómo explicamos que dos terceras partes del comercio internacional mundial sea entre países básicamente idénticos (los países desarrollados)? Dos terceras partes del comercio internacional es comercio norte-norte, entre países que tienen dotaciones factoriales prácticamente idénticas. No es un comercio entre países diferentes. Paul Krugman, Elhanan Helpman y Gene Grossman, entre otros, han pensado sobre este hecho y han llegado a la conclusión de que las economías de escala son las que están causando el comercio internacional –no la especialización ricardiana. Si la fuente del comercio son las economías de escala, las ganancias del comercio se pueden lograr a través de la integración con países muy similares. En particular, nosotros la podríamos lograr integrándonos con el resto de América Latina. Ustedes podrían decir que hasta ahora de lo que se ha hablado es de ganancias. Unas vienen de la especialización y otras vienen de las economías de escala. ¿No sería entonces lo óptimo integrarse con todo el mundo? Si todo fuera ganancia eso sería cierto. El problema es que también hay costos. Un factor que enfatizan mucho estos modelos es el progreso tecnológico. Las externalidades tienen un rol clave. Cuando se habla de externalidades básicamente estamos hablando de conocimiento. Hay industrias que producen conocimiento, pero ese conocimiento beneficia a todo el país –incluso puede ir más allá de la nación. Como benefician a toda la nación esas son industrias que el mercado va a subproveer, dado que

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benefician a mucha más gente que la que produce esos bienes. Pero estos bienes son la fuente de crecimiento económico, son la fuente del avance tecnológico y son la principal causa por la cual países distintos tienen tasas de crecimiento distintas. El problema es que cuando uno se abre con respecto a los países desarrollados, termina compitiendo con países que tienen la ventaja de un punto de partida inicial favorable en la producción de este tipo de bienes. Competir bajo condiciones de igualdad con Estados Unidos en términos de tecnología va a tener una conclusión sumamente predecible: Estados Unidos va a producir tecnología y el resto del mundo va a producir otras cosas. De hecho eso es lo que está pasando. América Latina, durante la época de la globalización, se está quedando atrás en términos de tecnología de información. Nos estamos quedando atrás precisamente porque, estando en un mundo globalizado, estos avances los están llevando a cabo aquellos que tienen el punto de partida inicial ventajoso. Si esto pasa, nosotros perdemos los beneficios de largo plazo de estas externalidades. Perdemos los beneficios de largo plazo del conocimiento y seguimos como productores de bienes que no tienen ventajas dinámicas. Seguimos como productores de agricultura, seguimos como productores de bienes manufacturados de baja intensidad de tecnología, seguimos como productores de bienes secundarios. Si fuera verdad que los países desarrollados son monstruosamente más eficientes que nosotros en producirlos, entonces tal vez este patrón de especialización tendría sentido. Pero si el argumento que yo he presentado con respecto a las economías de escala es cierto, entonces tiene sentido que América Latina decida producir estos bienes para la región. Lo lamentable es que en esta época en que la información se está convirtiendo en el factor dinámico más importante de crecimiento económico, América Latina ha decidido seguir produciendo materias primas. El atraso tecnológico no es el único costo del comercio. Entre los costos del comercio está también su efecto sobre la desigualdad. Existe una evidencia bastante sólida de que en los países industrializados, gran parte del aumento de la desigualdad ha venido por parte de la apertura comercial. En un trabajo que Daniel Ortega –otro economista venezolano– y yo estamos elaborando, conseguimos efectos sistemáticos de la apertura sobre la desigualdad factorial –la desigualdad entre propietarios del trabajo y propietarios del capital. Más apertura lleva a una menor participación de los trabajadores en el ingreso nacional. La interpretación que tiene más sentido de este fenómeno es que cuando se da la apertura comercial incrementa la movilidad de capital. La movilidad de capital es poder de negociación en manos de capital. Es poder de negociación al nivel de una empresa donde el empresario puede decir: me voy para otro país donde no tenga estas exigencias laborales sobre mí. La movilidad de capital tam-

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bién se convierte en poder de negociación a nivel nacional, ya que el capital puede decir: me voy de este país porque no me gusta el discurso económico, porque no me gusta la política económica. En ese caso se produce una contracción en un país impulsada por la reducción en la inversión y la desviación de esa inversión hacia el exterior. Este mayor poder de negociación lleva a que los otros agentes le digan al capital: quédate aquí, te damos lo que quieres porque te quedes en el país. Esto efectivamente retrata lo que está pasando en América Latina. Si a nosotros nos interesa el problema del crecimiento porque nos interesa el problema de la pobreza, nos debería preocupar que factores como la apertura tuviesen una incidencia sobre la distribución. Ante este problema hay dos reacciones posibles. Una reacción –yo la llamaría reacción ingenua– sería decir: bueno, cerramos la economía y nos protegemos del comercio internacional y así protegemos a nuestros trabajadores. Pero esa no es la única reacción posible. Fíjense por ejemplo dónde están las instituciones que más protegen a los trabajadores en el mundo y los estados que más intervienen para ayudar a sus trabajadores y tener un efecto sobre la distribución del ingreso. Están en las economías del Norte de Europa, en las economías escandinavas que también están entre las economías más abiertas del mundo. Estas economías sumamente abiertas han logrado hacer la apertura políticamente factible a través de las instituciones del estado del bienestar. Es justamente ese tipo de instituciones en las que nosotros deberíamos estar pensando en el momento en que nos abrimos. Lamentablemente, esas son las instituciones de las cuales América Latina se ha olvidado. Esto pasó porque estábamos pensamos en que el estado había que reducirlo y que la redistribución del ingreso iba a ser dañina. Olvidamos el problema distributivo. Pero el problema distributivo no se puede olvidar cuando estás hablando de apertura. Si no solucionas el problema distributivo la apertura ni siquiera va a ser factible.

¿Qué hacer? ¿Qué hacer? es la pregunta clásica a la cual uno se enfrenta en un momento de cambios radicales. ¿Qué se puede hacer en este momento con respecto a la política económica y la política comercial en un país como Venezuela que se está planteando en este momento una nueva estrategia como respuesta al neoliberalismo? ¿Cómo se puede dar esta respuesta? Creo que lo primero que hay que hacer es entender que no es cierto que la liberalización comercial sea una condición necesaria para el crecimiento. No es ni necesaria, ni suficiente, ni nada. No tiene ningún efecto. Puede que haya formas de política comercial o formas de apertura que tengan efectos, pero hay que pensar mucho en cuál es la forma. Hay que pensar en cuál es el tipo de protección o cuál es el tipo de apertura. Hay que

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definir qué sectores hay que proteger y qué sectores se deben abrir, tomando en cuenta factores como la capacidad de crear ventajas dinámicas basadas en el conocimiento. En el caso venezolano, además, nosotros tenemos este sesgo exacerbado porque tenemos una ventaja comparativa muy clara en industrias de recursos naturales. Precisamente si queremos salir de eso a través del crecimiento tecnológico endógeno tenemos que contrarrestar mucho más la tendencia básica del mercado que es impulsarnos hacia seguir produciendo simplemente petróleo y otras producciones que utilizan la energía. El argumento básico que se deriva de mi análisis es que la integración comercial es necesaria por razones de economías de escala. Es desastroso si un país, en particular un país pequeño, trata de cerrarse, porque no va a tener escala suficiente para producir las cosas que necesita producir. Pero un país no se tiene que abrir necesariamente con países muy diferentes. De hecho ese aprovechamiento de las economías de escala se puede lograr comerciando con países similares. La integración con países diferentes tiene el peligro de que si estos países tienen el punto de partida inicial más favorable en la producción de los bienes donde están las fuentes del desarrollo, ellos se van a especializar en el conocimiento y nosotros en otros bienes. Dentro de este marco, lo que tiene fundamentación justamente es la integración con el resto de América Latina y una política sumamente prudente y digamos sumamente cautelosa, con respecto a la integración con el resto del mundo. Lo que deberíamos buscar es profundizar la integración con el resto de los países latinoamericanos y tratar de entrar a negociar con otros países del mundo de forma conjunta, pero ya con una buena integración latinoamericana consolidada. Además la liberalización comercial debe ser acompañada por la generación de instituciones redistributivas. Sin ellas vamos a tener una profundización de los desequilibrios sociales en el momento en el que es más necesario controlarlos. ¿Cómo se compara esto con lo que Venezuela está haciendo hoy? El Gobierno venezolano parece tener la intención de promover la integración latinoamericana y ciertamente eso ha sido gran parte del discurso que viene del Ejecutivo y del presidente Chávez. Ese es el enfoque correcto y tiene una buena justificación teórica, la cual he estado tratando de exponer en la presentación de hoy. Sin embargo, a pesar que esta sea la intención básica, cuando vamos a nivel de la práctica, nos encontramos con que estamos levantando restricciones bastantes fuertes al comercio con el resto de América. A pesar que el Gobierno dice que quiere promover el comercio con el resto de América Latina, nos estamos comenzando a meter en una serie de problemas con nuestros principales socios comer-

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ciales regionales y estamos entrando en una serie de disputas con organismos como la CAN. Pero esta es la integración que deberíamos estar tratando de promover. Tampoco siento mucha claridad con respecto a cuáles son las industrias que se están tratando de proteger y cuál es la razón por la cual se está haciendo. Yo desearía oír razonamientos para la protección selectiva de ciertas industrias con el tipo de motivaciones como las que yo he expuesto. Se debería trata de proteger un subgrupo de industrias en particular, como por ejemplo las industrias que tienen ventajas comparativas dinámicas, que producen externalidades y conocimiento. Yo no veo una justificación clara de cuál papel es el que pueden jugar, por ejemplo, dos industrias que bajo la actual administración han obtenido altos niveles de protección como la leche y los huevos. Creo que parte de lo que ha pasado es que en el momento en que llegamos a la práctica se ha perdido el mensaje y la razón básica de estos lineamientos de políticas. Por tanto, considero que hay mucho que mejorar en la formación de esas políticas para hacerlas coherentes con planteamientos que de verdad tienen mucho sentido, que pueden promover nuestro crecimiento y bienestar y que pueden ayudarnos a escapar del grave descalabro económico y social que estamos viviendo.

La política comercial en Venezuela

Ortiz Bucarán Eduardo Ortiz Bucarán*

En primer lugar, quiero dar las gracias al Editor de la Revista BCV y a toda la gente del Banco Central de Venezuela por dispensar esta invitación al Viceministerio de Comercio. Dar las gracias a Héctor, mi antiguo compañero de algunas lides en la UCV, y permítanme esta acotación: cuando Héctor era representante de la Escuela de Economía nocturna ante el Centro de Estudiantes de Economía de la UCV, yo era representante de la Escuela de Economía diurna de la UCV. Así di mis primeros pasos en economía por los años sesenta. Después de una intervención como ésta de hoy, luego de saludar con el permiso de ustedes a dos personas, grandes amigos: a mi profesor de esa época, el Dr. Francisco Mieres, ampliamente conocido por ustedes, fue profesor mío de Economía Política en la Universidad y de muchos de los que son economistas. Y saludar la presencia también de mi profesor de Política y de Filosofía, gran amigo y combatiente de toda la vida, Carmelo Laborit, a quien aprecio entrañablemente desde hace más de 40 años. Bien, permitido este paréntesis en estos términos, quiero dar inicio a mi exposición. Quiero presentar lo que es la formulación o los intentos de formulación de una política comercial para Venezuela. Es decir, de una economía que no facilita, ni otorga muchas facilidades para la formulación de lo que debe ser una ajustada y una coherente definición de política comercial tanto para el marco del comercio

* Viceministro de Comercio, Ministerio de Producción y Comercio.

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interno venezolano como para el ámbito de la integración y del comercio internacional. De igual forma, dentro del área de las negociaciones internacionales no escapa a nadie, mucho menos a este escenario abundante en conocimientos en esta materia, que la formulación de una política y más aún de una política acertada en un campo como el del comercio, que atiende a tantas vertientes y a tantas variables, no está sólo en las manos de un gobierno, como tampoco lo está su control en términos absolutos, referido al comercio interno. Estas posibilidades de formulación de política comercial están referidas a una situación concreta, al tipo de país y a la calidad de país que tenemos; calidad de país entendida en el sentido de cuáles son las magnitudes económicas, las características económicas referidas en cuanto a su situación de política monetaria, en cuanto a la política fiscal, a la situación del empleo, a la situación del aparato productivo, a la situación de la producción real, a la situación política en sentido estricto. Porque no escapa a nadie que este ingrediente político es un elemento definitorio en forma importante de lo que puede ser una política económica y lo que puede ser en particular una política comercial. El Gobierno Nacional y en particular el Viceministerio de Comercio, del Ministerio de Producción y Comercio, cree que una política en general y una política de comercio en particular debe formularse atendiendo los intereses generales que posee el país y las formulaciones de políticas avanzadas en materia económica y en materia de seguridad social, con el objeto de que esas políticas se conviertan y se traduzcan en puntos de asiento, y puntos de reforzamiento de los logros de políticas generales con amplios objetivos. La política comercial interna, para abordarla en una primera fase, está relacionada en Venezuela con lograr un esquema de formación del usuario y el consumidor, que se ha venido abajo. Además de que históricamente ha sido una materia desatendida, la atención que en los últimos tiempos se le prestó cayó en una situación de deterioro. Aquí prácticamente se trabaja en el sentido de que pareciese que el usuario y el consumidor no tienen ningunos derechos que defender, y la verdad es que sí los tienen. La institución pública y la institución de la sociedad en general no está organizada para prestar ninguna atención o está organizada para prestar poca atención y pocas respuestas a la solicitudes de ese usuario y de ese consumidor. Todo esto, a diferencia de sociedades avanzadas, económicamente desarrolladas, con otro nivel de desarrollo como las economías de Norteamérica, Canadá, y Estados Unidos. Podemos mencionar, así mismo, a las economías europeas desarrolladas donde el consumidor y usuario tiene una posición y una fortaleza que se la provee la misma legislación y se la proporciona la misma organización del aparato productivo. Esto es un renglón vital, y una formulación importante a los fines de la estructuración de una acertada política de comercio del sector interno.

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Otra cosa tiene que ver también con alcanzar una superestructura cultural del sector comercial, que tienda a hacer entender que se forma parte de todo un proceso productivo en el cual tiene que mediar un comportamiento ético en el manejo de los negocios y donde deben privar reglas y medidas. Se lo decía a un ejecutivo norteamericano de una empresa internacional que atendí ayer: bienvenida la ganancia, pero que también sean bienvenidas las ganancias en las magnitudes decentes y aceptables. Muchas veces aquí en este país –fue reseñado en la prensa recientemente– un kilo de carne se empieza a vender desde el productor del animal, del toro, de la carne y se comercializa finalmente al consumidor cinco veces más caro. Eso forma parte de un deterioro que se ha venido originando en el tiempo y que todavía no se ha combatido y por lo tanto no se han obtenido resultados finales. En este sentido es sano que dentro de esa política de conformación de una parte educativa se tienda a que también se logre un nivel de entendimiento, de comprensión de parte del sector comercial de que tiene que privar una participación instituida dentro de cánones autoestablecidos y ayudada por la legalidad del Estado, para que persistan unos niveles de ganancias decentes y aceptables que sean la garantía del desarrollo económico. Otro punto importante es la adecuación de la actividad comercial a la nueva legislación nacional, léase a la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Esto, que es válido para el comercio, es válido para toda la economía venezolana; aquí debe venir un proceso de adecuación legal de los instrumentos jurídicos de las leyes ordinarias, de las leyes orgánicas, reglamentaciones, etc., a efecto de establecer la legalidad venezolana en función de lo que son las formulaciones constitucionales, esa base legal primaria y fundamental que es la Constitución. En ese aspecto, el Ministerio de la Producción y Comercio con la participación de muchas instituciones del mismo Estado y con la participación del sector privado de la economía nacional viene adelantando trabajos que se van a traducir en proposiciones concretas que se tramitarán a través de la Procuraduría General de la República. Esto va en el sentido de presentar proyectos que se traduzcan en una participación del sector comercio, tanto de la estructura oficial del Viceministerio de Comercio, como del sector comercio o del sector privado, las instituciones que aglutinan al sector comercial venezolano. Todo esto con el objetivo de producir propuestas que se traduzcan en una vía de adecuación de esa trama legal en atención a la Constitución vigente. Estas son dos tareas que tienden a ser importantes, que hay que reforzar, que hay que fortalecer. Otra parte de las formulaciones tiene que ver con fortalecer las tendencias de libre mercado. Indiscutiblemente que el Gobierno Nacional no tiene interés en poner freno a la actividad productiva del sector privado venezolano, pero, como dirían

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algunos teóricos, será conveniente tanto mercado como sea necesario y tanta legalidad o presencia del Estado como sea necesaria también. ¿Por qué? Simple y llanamente porque por encima de los intereses particulares, aun garantizando la libre empresa, aun garantizando la propiedad privada, aun garantizando todo este concurso de esfuerzos del sector privado, indiscutiblemente que muchas veces las cosas se salen de los canales que deben realizar y es sana, prudente, y muchas veces necesaria la presencia del Estado con el objeto de reconducir las inquietudes y esfuerzos productivos. En fin, nosotros, dentro de esa formulación política, también debemos poner mejores infraestructuras al servicio del sector productivo, del sector comercial. Aquí se da el caso lamentable –conocido por muchos de ustedes– que es más barato poner una tonelada de aluminio de Guayana a Estados Unidos, que poner una tonelada de aluminio de Guayana a Barquisimeto. Estas son realidades con que está tropezando, con que está chocando el aparato productivo venezolano y que habla de esa situación que relataba Francisco en relación a cómo hacemos nosotros para aprovechar las ventajas comparativas que tenemos, producto de recursos hídricos, de minerales importantes, electricidad, petróleo, buenas tierras, etc. Cómo convertimos esas ventajas comparativas realmente en unas ventajas competitivas, cómo abordamos ese tema de hacernos competitivos, no solamente nacionalmente, porque ya no se trata de ser competitivos con la empresa que tenemos al lado, con la empresa que está en el otro Estado, se trata ahora de ser competitivos con empresas que están en otras latitudes geográficas, en otros países y que sin tener la fortaleza de esas ventajas comparativas que tenemos nosotros, son países, son empresas que poseen otras ventajas por su desarrollo tecnológico, por la aplicación de tecnología de punta, por tener mano de obra barata, etc. Se trata entonces también de ver cómo abordamos ese proceso de consolidación del mercado interno, de consolidación de las posibilidades de desarrollo del aparato productivo comercial y de servicio, para ponerlo en sintonía con unas estructuras comerciales mucho más dinámicas, mucho más competitivas, mucho más expeditas, que se encuentran en otros países y que existen internacionalmente. Uno de los puntos importantes hacia donde incidió Francisco en su intervención catedrática, de altura, de calidad, es el comercio internacional. Indiscutiblemente, comparto algunas o muchas de las apreciaciones que hace, lo lógico es que un país como Venezuela se apreste a fortalecer su entrelazamiento comercial y de integración con países latinoamericanos, con países más o menos de las mismas características y desarrollo de Venezuela, pero indiscutiblemente estamos cada día introduciéndonos en un proceso de inserción hacia la globalización que quiera o no Venezuela, quiera o no Colombia, quiera o no cualquier país del mundo, hay

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una organización económica mundial que está teniendo una incidencia mundial. Ya los procesos productivos están más vinculados unos a otros. El papel de la información, del desarrollo tecnológico, ha conducido a que las economías se acerquen, haya o no esa vinculación de negociaciones comerciales, ese acercamiento negociador, amén de que ya Venezuela tiene en el marco subregional, en el regional, en el bilateral y en el mundial, compromisos de orden comercial. No escapa a nadie el grado de compromiso suscrito por Venezuela en el marco de la OMC. Siendo esto cierto, que el mundo, digo yo, quiérase o no, está marchando hacia la globalización, esa mundialización de la economía, indiscutiblemente que el punto de partida para lograr un mejor posicionamiento de Venezuela tiene que ver con lograr un desarrollo productivo hacia lo interno. Venezuela estará en mejores condiciones de negociar hacia fuera en la medida en que logre consolidar un desarrollo productivo integral hacia adentro, y el desarrollo productivo no está definido porque se logre un poquito más de empleo o porque se logre un poquito más de remuneración, tiene que ser una visión integral que empiece por las cuentas nacionales, que empiece por la disminución del déficit fiscal, que empiece por el control real de la inflación, que empiece por tener una acertada paridad cambiaria que facilite los términos del intercambio comercial. Empieza por tener un desarrollo industrial que esté soportado en importantes inversiones y en la aplicación de tecnologías de punta, de desarrollos tecnológicos aplicados al proceso productivo industrial que se traduzca en lograr eso de ser competitivo. Que se traduzca en la introducción de nuevas y avanzadas tecnologías en la producción del campo; en fin, que se traduzca en tener un integral desarrollo económico, desarrollo sostenido en materia económica y que se traduzca ello en fortalezas internas que harían viable una concertación en el mundo de la globalización. Si no logramos eso, Venezuela como cualquier país estaría condenado a seguir produciendo, a seguir produciendo manufacturas baratas o manufacturas con poco valor agregado que se traduciría en no tener ninguna competitividad, que irían fundamentalmente hacia el mercado interno y que traería ello como consecuencia que se agrandaría la brecha entre lo exportado y lo importado, tomando preeminencia este último renglón, o sea las importaciones de bienes y servicios, de países desarrollados o de economías que trabajan en más elevadas escalas de producción, y a mayores escalas lo cual se traduce en producir a unos costos bastante competitivos. Esta es una posición que creo acertada en el sentido de que si nosotros no logramos consolidar ese desarrollo integral, coherente, sostenido, estaríamos cada día más alejados de las condiciones que nos harían competitivos en el marco del mercado nacional y del mercado mundial.

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Ahora ¿cómo está viendo el gobierno nacional y cómo está visualizando el Ministerio de la Producción y Comercio en particular, el Viceministerio de Comercio, este proceso de integración y este proceso de negociación comercial? En efecto, compartimos el criterio expresado en la parte final de la intervención de Francisco Rodríguez. Ahora bien, esto es materia para muchas reuniones como ésta. Pensamos que la integración tiene que ir dirigida fundamentalmente de tal forma que los acuerdos que se logren en materia bilateral y en materia subregional y en materia regional, nos pongan en sintonía con los países latinoamericanos. En ese sentido, como lo ha expresado el mismo presidente Hugo Chávez, Venezuela está comprometida a lograr la integración latinoamericana y para eso, con motivo de esa meta, Venezuela asumió el diez de junio pasado, en la Ciudad de Lima, la presidencia del Sistema Andino de Integración. Es decir que Venezuela preside la Comunidad Andina, Chávez es el presidente coordinador del Consejo de Presidentes Andinos, y el canciller es el coordinador o el presidente del Consejo de Cancilleres Andinos y así sucesivamente. Venezuela al presidir ese escenario de Integración Subregional, indiscutiblemente está comprometida y así lo expuso el presidente en sus discursos de Lima. De igual forma está comprometida con una posición de fortalecimiento de ese escenario de integración andino, y no con miras a quedarnos solamente en ese escenario, sino, y así lo ha señalado el presidente, de asentarnos, afincarnos en esa presencia y en ese mejoramiento del escenario andino. Y con la presencia importante de todos los países andinos, trabajar para insertarnos, mediante acuerdos que ya están planteados a la Comunidad Andina, en Mercosur. Mercosur tendría una relación con 5 países de la Comunidad Andina, más los cuatro países propios; ello hace posible una ampliación de los mercados y que estando allí Argentina y Brasil, también tenemos que ser cuidadosos porque la disparidad o la asimetría de esta economía podría llevar en unos acuerdos mal manejados, los cuales podrían acarrear también algunos problemas de incidencia con resultados bastante negativos para Venezuela. En fin, en ese marco de conversaciones que ya se viene adelantando entre el presidente de Venezuela y el presidente de Brasil se está pensando no solamente en Comunidad Andina y Mercosur sino en toda América del Sur y en ese sentido, aprovechando la ocasión de la celebración de los 500 años de Brasil se va a realizar una Cumbre en la capital brasileña donde se va a lanzar por parte del presidente Hugo Chávez el Sistema Andino de Integración y por parte del presidente de Brasil, que asume la presidencia del Sistema de Mercosur, la idea de trabajar en un mediano plazo, y en un plazo cercano un proceso de mayor integración que conduzca al establecimiento de un mercado común suramericano. En el marco de esta integración también Venezuela tiene una presencia importante en el Sistema de la Asociación de Estados del Caribe que está integrada por los

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países de América Central, Colombia, Venezuela y los países de Caricom que constituye un escenario de 27, 28 país miembros. Aquí se viene trabajando a objeto de establecer un avance importante en detectar muchas deficiencias de comercialización, de intercambio comercial entre nuestros países a pesar de la cercanía geográfica. Es paradójico que el intercambio comercial entre Venezuela y las islas del Caribe sea tan escaso, pero hemos estado trabajando allí. Otro escenario importante de negociación en el ámbito de toda América es el Área de Libre Comercio de las Américas, el ALCA. Venezuela ha planteado allí un mercado, un área de libre comercio para el año 2005. Ese proceso de integración está presidido en la actualidad, desde el mes de noviembre en la Reunión de Ministros de Comercio en Toronto por Argentina, y se viene trabajando ya en la redacción de un texto para ser discutido en la próxima Cumbre de Ministros de Comercio que se va a realizar en Buenos Aires en abril del próximo año 2001. Entonces también ese es un escenario, pero quiero ratificar que compartimos el criterio de que la integración y el fortalecimiento, el intercambio comercial y la integración está planteada para nosotros en primer lugar en el plano suramericano y en el plano latinoamericano, porque eso nos dará algunas fortalezas importantes para negociar con otros países, que indiscutiblemente tienen otros intereses distintos a los nuestros, económicos, políticos, etc., etc., pero que son fortalezas económicas y que mientras nosotros nos estemos presentando uno a uno en negociaciones con ellos, indiscutiblemente que estaremos cada día en mayores desventajas. Asimismo esto nos permitirá avanzar hacia un proceso de negociación mundial en el marco de la OMS con mayores fortalezas, potenciadas por ese hecho de no hablar un país o no de hablar Mercosur o de no hablar la Comunidad Andina o de no hablar Caricom o de no hablar Centroamérica sino de hablar todo este grupo de tantos países latinoamericanos, que al fin y al cabo las coincidencias de discursos, las coincidencias de programas, las coincidencias de un intercambio y fortalezas económicas, nos darán mejores condiciones. Para finalizar, quiero señalar algo en relación a una afirmación que hizo el Dr. Francisco Rodríguez, de que hay contradicción entre esa formulación de política de integrarnos con el establecimiento de barreras comerciales. Esto no es fácil, y quiero que lo entendamos así. Hay intereses contrapuestos en este proceso económico, en este proceso de país, porque no son iguales los intereses de un sector industrial a los intereses de un sector comercial. Cuando a uno lo visita el sector industrial y le hace un cuerpo de proposiciones, al otro día lo puede visitar el sector comercial y le hace un cuerpo de proposiciones, muchas de ellas contrapuestas a aquellas iniciales. ¿Qué estoy tratando de decir con esto? Que aquí se trata de componer una posición de país, se trata de

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interpretar, no los intereses de un sector, no los intereses de una posición, no los intereses de un grupo sino los intereses generales de una nación, de una república, de un país y aquí hay gente con experiencia de Gobierno. Aquí tenemos a varios ex ministros; ustedes saben que no es fácil la formulación de planes acertados, coherentes, pero no se trata de establecer barreras. Por ejemplo, aquí en los 70, Venezuela salió a otorgar preferencias comerciales a muchos países y en una sola vía, o sea, que nosotros dábamos preferencia y no pedíamos nada a cambio y por eso, el grupo de países centroamericanos que se llama el Triángulo Norte: Guatemala, Honduras, El Salvador, tiene preferencias de 100 por ciento, por ejemplo, en azúcar. Nosotros, en la Comunidad Andina tenemos acuerdos que estipulan que los países andinos tengan 100 por ciento de preferencias en azúcar. Entonces, nosotros tenemos por una importación promedio de 40.000 toneladas de azúcar de Centroamérica, del Triángulo Norte. Nosotros tenemos cinco años desde que Colombia nos aplica los llamados Derechos Correctivos, o sea, nos aplica ese arancel, pero como traemos azúcar del Triángulo Norte, de Honduras, de Guatemala o El Salvador, aquí pagas tanto de arancel, lo que hace no competitiva el azúcar venezolana en Colombia. Y por lo tanto, Venezuela tiene cinco años, estando en la Comunidad Andina con Colombia, sin poder exportar un kilo de azúcar a este país, mientras que nosotros el año pasado importamos de Colombia 286.000 toneladas. Estas son las contradicciones, porque a pesar de que estamos interesados lograr la integración latinoamericana, indiscutiblemente que las realidades y los intereses de cada país tienen un área que no es coincidente con los intereses y la política de los otros países con los cuales está tratando de integrarse. Señores, yo para hacerle caso a mi amigo Héctor Silva Michelena, quiero dejar hasta aquí esta exposición. Sé que faltan muchas cosas por abordar, el tiempo nos dirige en estas cosas y podemos utilizar otros escenarios para seguir conversando y expresarle las gracias a todos ustedes por este auditorio lleno hasta la bandera, como decimos en lenguaje taurino. Gracias, señores.

Mesa redonda Sexta mesa redonda

¿Qué hacer en nuestra América frente a la globalización y el neoliberalismo?

Presentación

Romero

Carlos Romero*

Tenemos como conferencista central a Alonso Aguilar, profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México y conocedor del tema de desarrollo por muchos años y como comentaristas al profesor Francisco Mieres, individuo de número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas y a Elsa Cardozo de Da Silva, profesora de la Universidad Central de Venezuela. Antes de darle la palabra al profesor Alonso Aguilar quisiera referirme unos minutos a la presencia del profesor en Venezuela; no se trata solamente de un fraterno amigo de muchos economistas en Venezuela y de muchos científicos sociales de diferentes generaciones, sino se trata también y particularmente de un académico fundamental en los estudios de desarrollo desde la década del 60. Así como en la década del 60 varios de estos autores de América Latina y venezolanos se preguntaron sobre la necesidad de una respuesta original, diferente para los problemas del desarrollo para América Latina y en ese marco, en esa discusión inclusive salió una escuela, la teoría de la dependencia y también los estudios de la gente de la Cepal, en ese momento Alonso Aguilar, igual que otros, se preguntaron sobre cómo responder al problema del desarrollo. 40 años después, el profesor Aguilar nos acompaña para hacerse la misma pregunta, para contestarnos y para discutir con nosotros sobre ese tema dentro del marco de la globalización.

* Profesor de la Universidad Central de Venezuela.

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Yo creo que en su trayectoria está representada esa angustia de científicos sociales de América Latina por buscar caminos diferentes; él con honestidad dijo hoy en la prensa que no tenía una fórmula mágica y yo creo que tiene razón en el sentido de que los cambios han sido tan intensos que es muy difícil, no solamente desde el plano ideológico sino también desde el plano de la política pública, dar una respuesta, diseñar una propuesta coherente en relación con el tema. Sin embargo, creemos que el aporte del profesor Aguilar y el aporte de los comentaristas de una manera u otra van a contribuir a esta discusión tan importante en este medio venezolano, en el cual se cuestionan hoy los modelos anteriores, se cuestionan los modelos presentes y en general se busca una alternativa diferente al problema del desarrollo.

¿Qué hacer en nuestra América frente a la globalización y el neoliberalismo?

Aguilar M.

Alonso Aguilar Monteverde*

Palabras iniciales Hace muchos años solía yo venir con cierta frecuencia a Venezuela, lo que me permitió recorrer de prisa varias interesantes ciudades y regiones de este país, conocer a personas muy valiosas y hacer algunos buenos amigos. Y debo decir que, gracias a la cordialidad venezolana y la amistad y simpatía mutua que siempre ha habido entre Venezuela y México, me sentí como en casa y empecé a darme cuenta de que América Latina es, en verdad, nuestra patria grande. Me da mucho gusto estar de nuevo aquí, en un momento en que se registran profundos cambios que constituyen una nueva y rica experiencia de la que seguramente podremos recoger importantes enseñanzas. Agradezco al Banco Central de Venezuela y a la Revista BCV la gentileza de haberme invitado para participar en este encuentro, a los comentaristas su aceptación para cambiar impresiones y decirnos lo que piensan, y a todos ustedes, la amabilidad de acompañarnos. Enseguida leeré unas páginas que contienen algunas reflexiones sobre el tema que me corresponde tratar, pues de no leer requeriría quizás el doble de tiempo para decir la mitad. De nuevo, muchas gracias a todos.

* Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México. Distinguido investigador de los problemas del subdesarrollo latinoamericano.

Alonso Aguilar Monteverde / ¿Qué hacer en nuestra América…

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El título de esta intervención en forma de pregunta ¿qué hacer en Nuestra América frente a la globalización y el neoliberalismo? obedece en realidad a que no tengo respuesta, y menos una respuesta clara, precisa, directa e inmediata a los retos que tales fenómenos plantean. Y a la vez estoy convencido de que si encaramos con decisión esos y otros problemas en vez de soslayarlos, si hacemos las preguntas pertinentes, pensamos juntos por nosotros mismos y reparamos en las opiniones más serias de otros, veremos las cosas con más claridad.

La globalización Sobre la globalización, que para numerosas personas es el hecho más característico y de mayor influencia en el mundo de nuestros días, circulan hoy las más variadas y aun contrapuestas opiniones. Sería imposible recordar aquí siquiera algunas de las más sugerentes. Pero si queremos entender la realidad en que nos movemos, es necesario tenerla presente y destacar al menos lo que parece más significativo de ella. Según algunos, la globalización nos llevará a través del mercado a la interdependencia, la armonía y el progreso. Según otros, en sus versiones más simplistas, absolutas y convencionales es sólo un mito, una palabra sin contenido, o en todo caso un cambio de aquellos que sólo sirven para que todo siga igual. La globalización no es un hecho de última hora ni menos una efímera moda; es parte de un proceso de internacionalización que se inicia desde siglos atrás. Quienes la identifican con el neoliberalismo y hablan de una “globalización neoliberal” como si ésta fuera la única posible, caen en una posición estrecha, dogmática y errónea. La tendencia de globalización se advierte claramente desde los años sesenta, cuando las empresas trasnacionales de Estados Unidos se extienden y consolidan en Europa, Japón y otras regiones; cuando la producción se internacionaliza y los mercados financieros empiezan a rebasar y aun rompen los viejos marcos en que hasta entonces habían funcionado. Y todo ello se da, no bajo las políticas neoliberales sino bajo el intervencionismo desarrollista de corte keynesiano. Incluso desde mediados del siglo XIX, Carlos Marx, a quien nadie podría considerar “neoliberal”, hizo notar la creciente internacionalización y la tendencia de globalización del capitalismo. La globalización es un nuevo momento histórico, de profundos y rápidos cambios cuantitativos y cualitativos, y un signo de la mundialización del capital y del capitalismo. Es un orden de cosas cuyos efectos son muy desiguales, pues mientras los países ricos concentran los beneficios, los pobres sufren los daños de la desigualdad, la dependencia y la polarización, y en el seno de cada país los

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extremos de riqueza y miseria contrastan dramáticamente. En apariencia la globalización descansa en el “libre comercio” y el funcionamiento espontáneo del mercado; aunque en realidad se basa en el oligopolio y la dominación de las grandes empresas. Y a consecuencia sobre todo de la revolución en las comunicaciones y en la tecnología de la información, entrelaza de complejas y nuevas maneras múltiples actividades, y aun se expresa en interconexiones que antes no eran posibles. La globalización no significa tan sólo o siquiera principalmente el cada vez mayor poder de las empresas trasnacionales. Desde luego éstas no pueden ignorarse pues son una pieza clave de ese proceso, pero la mundialización del capital es un nuevo y complejo hecho histórico que las desborda y que da cuenta de que la lógica del capital visto en su conjunto, esto es como fuerza productiva, como relación de producción, como eje del proceso de acumulación y uno de los extremos de la contradicción principal del sistema, y como rasgo distintivo del orden social imperante, se extiende como nunca antes, en realidad se universaliza por primera vez en la historia, y lo hace muy desigual e inestablemente, lo que provoca graves y persistentes desajustes y comprueba que la ley del desarrollo desigual no sólo sigue presente sino que se acentúa y profundiza. Las viejas formas y mecanismos de regulación nacional dejan actualmente de operar o lo hacen con crecientes limitaciones, y todavía no surge un sistema de regulación global. El proceso, que afecta y restringe la capacidad de acción y la soberanía del Estado nacional, sobre todo en los países subdesarrollados, determina una reestructuración tecnológico-organizativa que va del fordismo hacia sistemas productivos más flexibles que responden mejor a los cambios en la demanda, afecta al capital y al trabajo, y modifica la relación entre uno y otro y las clases sociales en su conjunto. Pero si bien esa reestructuración se traduce a menudo en una producción mayor y más diversificada, el empeño por reducir costos y por introducir nuevas tecnologías que desplazan y reemplazan a numerosos trabajadores, a menudo contribuye a que la demanda que intenta satisfacerse de mejor manera, disminuya, y no pueda absorber la creciente producción de bienes y servicios. La globalización no es algo abstracto sino una forma concreta del mundo real, que altera, entre otras, la percepción y la relación espacio-tiempo, y que frecuentemente es analizada en términos de flujos y redes. Para algunos, “... el espacio ya no es de lugares sino de flujos, y los lugares no tienen importancia. Muchos geógrafos sin embargo consideran, a mi juicio con razón, que el lugar todavía importa, porque los procesos globales se articulan y concretan en sitios particulares...” La globalización no es un fenómeno acabado, completo; es un proceso en desarrollo. Pero aun sin exagerar el grado de desterritorialización que la acompaña y

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reconociendo que no es todavía realmente global, es indudable que las relaciones sociales se desenvuelven en escenarios cada vez más amplios que desbordan las fronteras de cada país y viejos marcos conceptuales, lo que entraña una nueva situación que obliga a las ciencias sociales a replantear y redefinir múltiples cuestiones, a introducir algunas que no eran objeto de estudio y a actualizar y enriquecer su instrumental de análisis. Como escribe el profesor Galbraith: Hoy, “de nada vale decir: ese no es mi país, y (por tanto) no es mi problema...” Tradicionalmente las ciencias sociales se desenvolvieron en ámbitos fundamentalmente nacionales. Y al examinar ciertos problemas concretos e incluso al hacer planteos teóricos de mayor alcance el elemento nacional fue, casi siempre, determinante. Hoy, en cambio, bajo el impacto de la creciente internacionalización y de la llamada “globalización”, sin menospreciar lo nacional se requiere llevar el análisis y aun ciertas medidas a planos más amplios. Procesos como el desarrollo y la integración regional rebasan las fronteras territoriales de cada país, y lo mismo acontece con el funcionamiento de los mercados financieros, el deterioro ecológico y la necesidad de conjugar esfuerzos globales para superarlos. El proceso productivo mismo se internacionaliza y los componentes de ciertos bienes proceden a menudo de lugares y aun países muy alejados unos de otros. Incluso el Estado y el sistema de Estados se internacionalizan, y la soberanía nacional, que desde luego nunca fue un concepto absoluto e invariable sino una categoría propiamente histórica, cambia, y lejos de que se debilite cuando ciertos Estados conjugan esfuerzos y realizan juntos y de común acuerdo lo que antes se hacía en cada país de manera aislada, se refuerza, y ello amplía la capacidad de acción y de negociación ante los países económicamente más poderosos. Podríamos recordar otros aspectos de la globalización: por ejemplo si abarca realmente al mundo o sólo a los países más desarrollados, o sea lo que suele llamarse “triadización”; si constituye una nueva fase o etapa del desarrollo, y en su caso cuándo se inicia y qué la caracteriza; si anuncia la desaparición del Estado nacional o sólo modifica su funcionamiento, y si influye grandemente sobre el neoliberalismo, o es más bien éste el que lo hace sobre ella. Pero, por limitaciones insuperables de tiempo me limitaré a lo dicho hasta aquí. Solamente añadiré que para comprender mejor la globalización, a diferencia de lo que hacen ciertos autores que la alejan y aun desconectan del capitalismo y la ven como algo ajeno e independiente, yo pienso, a la inversa, que es a partir de los principales cambios del sistema capitalista de nuestros días como se entienden las nuevas realidades y concretamente la globalización y su verdadero alcance.

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El neoliberalismo En general no comparto la idea de que, como muchos aseguran, el neoliberalismo es un “modelo”. Me hace dudar esta opinión porque en realidad no hay un paradigma universal o siquiera un patrón bien definido que establezca con claridad o al menos sintetice lo que se considera más característico de tal fenómeno. En mi concepto se trata más bien de una conservadora política que tiene una fuerte carga ideológica, y que se expresa de maneras diferentes de unos países a otros. Bastaría recordar que el neoliberalismo, digamos en Japón, China, Corea del Sur, India y otros países asiáticos ha sido muy diferente del de Estados Unidos o Inglaterra, y cada uno de ellos muy distinto del de Suecia, Rusia, Francia, Brasil, México o Venezuela. Y si hay tantas variantes no es fácil saber dónde queda y en qué consiste el “modelo”. Lo cierto es que incluso el discurso neoliberal no corresponde a lo que se hace en su nombre, y si bien de palabra tiene cierta coherencia y grandes virtudes, en la práctica está muy lejos de exhibir unidad y, sobre todo, de ser la solución a los más graves problemas. Por ello, cabría preguntar: ¿se asigna el carácter de “modelo” al discurso meramente verbal, al llamado “consenso de Washington”, a lo que fue la política de la señora Thatcher en Inglaterra o la “economía del lado de la oferta” de Ronald Reagan, que restableció la idea del “destino manifiesto” e incrementó grandemente el gasto militar de Estados Unidos?, o se hace referencia más bien a los programas de ajuste estructural del Banco Mundial o a las políticas que reclaman a otros una máxima apertura comercial y financiera y mantienen un proteccionismo discriminatorio, en la actitud en que, como escribe Chomsky, Estados Unidos, y en general las grandes potencias dicen a los demás países: “...la disciplina del mercado es buena para ti, no para mí” El neoliberalismo postula que el “libre comercio” y el mercado, de manera espontánea harán posible la estabilidad, el crecimiento económico y el bienestar general. Su optimismo se ampara en las posiciones teóricas clásicas de economistas como Adam Smith y David Ricardo, y rescata la “mano invisible” como expresión del papel regulador de los precios, y la teoría de los costos comparativos, conforme a la cual un país debiera limitarse a producir lo que hace con mayor eficiencia, sin reparar en que la situación actual es del todo diferente a la estudiada por los clásicos ingleses. En efecto, en el mundo de Smith y Ricardo no había monopolios, los factores de producción y en particular el capital no tenían movilidad, las empresas eran en general pequeñas y el Estado no debía intervenir para proteger a los grandes empresarios, y éstos no podían influir en los precios sino que los “tomaban” del mercado, en un régimen que se suponía era de competencia perfecta.

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Hoy, en cambio, la economía está dominada por poderosas empresas que a través de una mano cada vez más visible incluso fijan los precios al mercado, la producción ya no se circunscribe a ciertos lugares sino que se fragmenta y desplaza internacionalmente; el trabajo migratorio cobra creciente importancia; el capital, sobre todo, tiene una movilidad sin precedente, y en los globalizados y volátiles mercados financieros basta a menudo oprimir un botón para que, con sólo un registro electrónico se transladen enormes cantidades de dinero de un extremo a otro del planeta. Desde años antes de la gran depresión de los treinta y de la aparición de su Teoría general, Keynes pronuncia lo que Joan Robinson llamó “la oración fúnebre al laissezfaire”, y ya durante la segunda guerra, Karl Polanyi lanza La Gran Transformación, en la que al decir de su hija Kari, demuestra que “el mercado autorregulado sólo lleva al desastre.” Pero en ese mismo año –1944– Hayek publica El camino a la servidumbre, que en cierto modo es ya una proclama neoliberal. Apenas concluida la segunda guerra se abandonan en gran parte las posiciones rooseveltianas del New Deal, y desde su nueva hegemonía, Estados Unidos trata de imponer el “libre comercio” y el mercado libre en su beneficio. De momento, los “teólogos del neoliberalismo”, como los llama Erick Hobsbawm, no encuentran respuesta a su llamado aperturista porque la economía mundial crece y hay altos niveles de ingreso, de empleo y de ganancia; pero después de la fuerte caída de la actividad económica de mediados de los años setenta, las posiciones neoclásicas y antiintervencionistas más conservadoras cobran fuerza sobre todo en Inglaterra y Estados Unidos; en la década de los ochenta se expresan principalmente en los programas de ajuste estructural del Banco Mundial, que favorecen la exportación, la liberalización comercial y financiera, la privatización, la desrregulación, la reducción de salarios y los recortes al crédito y el gasto público, sobre todo para fines sociales. Y ya en los años noventa, los Acuerdos de Libre Comercio que fundamentalmente buscan dar mayor libertad al gran capital, se multiplican, y la Ronda Uruguay del GATT y la creación de la Organización Mundial del Comercio impulsan el neoliberalismo, al que sin embargo se oponen también sectores de población cada vez más amplios no sólo en los países subdesarrollados sino en los propios Estados Unidos, como se comprobó recientemente en las protestas populares en que millares de personas salieron a la calle en Seattle y en Washington. Sería imposible recordar aquí lo que las políticas neoliberales han significado en algunos países. Pero al menos haré notar que desde luego no trajeron la estabilidad, el crecimiento y la prosperidad que anunciaban e incluso han contribuido a acentuar la desigualdad y otros desequilibrios, y a aumentar dramáticamente la

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pobreza de centenares de millones de personas no sólo en los países subdesarrollados sino también en las naciones más ricas; que, bajo su influencia las economías se han reestructurado de maneras desiguales, y que aun en países en los que se logran ciertos avances se advierten a la vez rezagos, desempleo, corrupción, desperdicio e incapacidad para utilizar mejor los recursos disponibles, empezando por el potencial humano. Aun entonces, por tanto, en el mejor de los casos tales políticas crean una situación en que “la economía está bien y la gente está mal”. Y el énfasis que suele ponerse en la exportación como la clave del progreso nos recuerda que, como alguien ha dicho, si bien la consigna neoliberal es “exporte o muera”, lo cierto es que en no pocos casos podría ser: “exporte y muera”. Y, a la vez, si se repara no en lo que se dice y casi nunca se hace sino en los verdaderos objetivos de las políticas neoliberales, habría que reconocer que en no pocos casos han tenido éxito: en efecto contribuyen a elevar la rentabilidad del capital, a fortalecer las empresas trasnacionales, a reestructurar los procesos productivos, globalizar los mercados financieros, aumentar el desempleo y reducir los salarios reales de los trabajadores, y con todo ello a acelerar una “carrera hacia abajo” (downsizing), que lleva incluso a que algunos crean que una pronunciada reducción de la demanda y hasta una depresión son necesarios para resolver el problema inflacionario. Al respecto, Harrison y Bluestone, recordando la política del gobierno de Reagan, comentan con ingenio que “... la depresión devino la cura para la inflación, del mismo modo que tiempo atrás los franceses habían descubierto que la guillotina era el remedio definitivo para el dolor de cabeza.”

La crisis La crisis es otro hecho de nuestro tiempo que subyace a la globalización y el neoliberalismo, que es preciso comprender. Para algunos su causa es la política neoliberal; para otros, la globalización. Si se repara tan sólo en los desajustes financieros recientes podría pensarse así. Pero si la crisis se ve en perspectiva histórica, tanto el impulso globalizador como las políticas neoliberales son más bien una respuesta, aunque sobre todo estas políticas se antojan a menudo un remedio peor que la enfermedad. Desde la segunda guerra, como se sabe, la economía mundial recorre una larga fase de prosperidad, relativa estabilidad y rápido crecimiento, que hace pensar que las crisis cíclicas han quedado atrás. Desde fines de los años sesenta a mediados de los setenta, sin embargo, caen la rentabilidad del capital y la tasa de inversión, suben los precios, y a la vez aumenta el desempleo y bajan los salarios reales. Estos y otros desajustes se atribuyen al intervencionismo estatal y al gasto público deficitario, y ciertos economistas neoclásicos reiteran que sólo el mercado

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y el “libre comercio” podrán reasignar los recursos y superar la crisis. Mas lo cierto es que si bien algunas economías –como por ejemplo la de China, y hasta hace pocos años las de Japón, Corea del Sur y otros países– crecen con rapidez, en general todos los indicadores de las últimas décadas son inferiores a los de la expansión de la posguerra, y revelan que una crisis distinta a las previas –más persistente, profunda y compleja– prevalece, afecta de un modo u otro a todos y en verdad puede considerarse global, y ya no sólo económica sino social, cultural, ideológica y política, pues aun en donde la economía funciona relativamente bien, se multiplican y agravan la inseguridad, la violencia, la descomposición social y la incapacidad para resolver los problemas dentro de los marcos institucionales y las estructuras existentes. Actualmente se acepta que la capacidad de regulación que tiene el Estado es menor que antes, lo que en mi concepto obedece en lo fundamental a que, por una parte la crisis misma lo es del modo de regulación, y a que las políticas neoliberales se pronuncian en favor de desregular, o sea no adoptar medidas regulatorias, por considerar que el mercado por sí sólo, a través de los precios, corregirá los desajustes y resolverá las contradicciones del proceso de acumulación de capital. La globalización de los mercados financieros, además, se expresa a menudo en desplazamientos de capital masivos y difíciles de regular, que acentúan la inestabilidad y propician la inversión especulativa, y aunque ello limita la utilización productiva del excedente, las políticas neoliberales tienden a reducir la demanda y contribuyen a una mayor sobreproducción de bienes y servicios y a la sobreacumulación de capital.

Y, ante todo ello, ¿qué hacer? La respuesta a esta complicada y fundamental cuestión podría ser enunciar múltiples posibles medidas más o menos concretas. Lo que yo intentaré no será eso sino más bien plantear, en forma resumida e inevitablemente esquemática, unos cuantos asuntos que me parecen importantes. • El primero de ellos es comprender el origen, naturaleza y dimensión de los principales cambios que se registran en cada país y a escala mundial. La posición de que el cambio es en la historia una constante y de que, por tanto no hay en él nada nuevo, y la que sugiere que los cambios de las últimas décadas son menores, de grado, y que dejan todo más o menos igual, son erróneas, como lo es también la de que la transformación que hoy vivimos invalida y vuelve invigente todo lo que hasta aquí conocimos e hicimos, y pretende que nada del pasado es ya rescatable. A menudo se debate si estamos ante cambios

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cualitativos o sólo cuantitativos. En mi opinión no son excluyentes, y lo más probable es que junto a rupturas profundas que alteran de inmediato la calidad, en otras situaciones son la intensidad y la velocidad con que se desenvuelven ciertos fenómenos lo que convierte la cantidad en calidad. En uno y otro caso lo que importa es saber lo que acontece y descubrir la dinámica central, pues de no ser así todo tenderá a verse estáticamente y de manera fragmentaria. • La idea de que la globalización y las políticas neoliberales son inevitables, y de que, como aseguraba hace años la señora Thatcher en Inglaterra, ante ellas “no hay alternativa”, carece de fundamento. Como signo de un largo proceso histórico de internacionalización no sólo de la economía sino de la vida toda y como expresión de la mundialización del capital, la globalización es un hecho de gran monta al que desde luego no es fácil sustraerse, aunque de ser cierto que “el hombre hace su historia”, tendría que admitirse que incluso ese fenómeno no es inexorable y que, bajo ciertas condiciones puede influirse en su curso. La globalización y el neoliberalismo vistos como expresión de una política que responde fundamentalmente a los intereses del gran capital son hechos ante los que, desde luego hay alternativa. Lo que vuelve muy difícil enfrentarse a ellos con éxito es que los neoliberales han logrado convencer a mucha gente de que lo mejor, e incluso lo único posible, es lo que ellos hacen. • Aun frente al complejo proceso de mundialización del capital podemos legítimamente aspirar a insertarnos en la economía global en condiciones menos desfavorables e inequitativas que las actuales. Pero lo que debiera quedarnos claro es que ello no lo lograremos descansando en el mercado y el “libre comercio”. Sabemos que muchos piensan hoy que basta una política de corto plazo y aun coyuntural para impulsar el desarrollo, y que incluso los más ortodoxos creen que la mejor política es no tener ninguna. En mi opinión hoy es más necesaria que nunca no sólo una política sino una estrategia de largo alcance que se inscriba en un nuevo proyecto nacional y permita realizar y sostener los cambios que el desarrollo requiere. • El trazo y la ejecución de esa estrategia son todo menos sencillos. Algunos piensan que ya la tenemos, mas lo cierto es que no es así y que incluso entre quienes están de acuerdo en otras cuestiones, hay serias discrepancias sobre el camino a seguir y las condiciones para lograrlo. Otros, conforme a posiciones nacionalistas tradicionales creen que incluso un país subdesarrollado podrá construir por sí solo la estrategia que más le convenga. Muchos viejos liberales recomiendan en realidad volver atrás y revivir las políticas estatales desarrollistas, sustitutivas de importaciones. En fin, algunos sólo ven un aspecto del proceso,

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y en vez de una estrategia multidimensional recomiendan medidas parciales, bien económicas, tecnológicas, sociales, jurídicas o políticas. • Al forjar y poner en marcha una nueva estrategia debiera tenerse presente que si bien cada aspecto y por tanto cada política específica son importantes, el desarrollo es un proceso en el que el todo es mayor a la suma de las partes, y cuyo resultado no depende de acciones lineales sino de complejas y estrechas interconexiones y contradicciones, y de la capacidad para actuar sobre ellas. Tan sólo a manera de ejemplo cabría recordar que la incorporación de nuevas tecnologías no significa solamente adquirir nuevos equipos y medios de producción sofisticados, sino reorganizar los procesos en los que se utilicen y preparar a quienes las manejan; la política económica tiene que considerar el contexto social en que pretenda aplicarse; lo económico no debe menospreciar lo propiamente político, y no considerar secundario lo cultural. • Los neoliberales hablan mucho de estabilidad y poco del desarrollo que más conviene a nuestros pueblos. Pero incurren en el error de creer que aquélla se logrará a partir, sobre todo, de medidas antiinflacionarias y de políticas monetarias restrictivas, y no se percatan de que hoy, acaso el mayor peligro sea el de un desplome de los precios ya muy inflados y de una depresión. Viendo hacia el futuro, yo pienso que lo más importante es fortalecer nuestras economías impulsando actividades estratégicas que son todavía muy débiles o de las que se carece, ampliar sustancialmente y utilizar mejor el ahorro interno y los recursos financieros en su conjunto, preparar a la fuerza de trabajo para las nuevas tareas que deberá acometer, promover la investigación científica y la educación superior en los más altos niveles, pues en la “era del conocimiento” el rezago en esos campos sería una grave limitante, y todo ello supone estimular la inversión productiva pública y privada y desestimular el consumismo, el gasto improductivo, el desperdicio y las inversiones especulativas. • Por fortuna no empezamos de cero. Incluso podría decirse que en principio hay cierto acuerdo acerca de lo que, en condiciones como las presentes convendría hacer, aunque apenas se “asciende a lo concreto” afloran las discrepancias. En una estrategia, sobre todo si es nueva, lo primero que debe quedar bien claro es hacia dónde se va, por qué y cuáles son los objetivos centrales por alcanzar. La tasa de crecimiento económico, por ejemplo, tendría que ser bastante más alta que la de los últimos dos decenios, y menos inestable, y el impacto ecológico menos deteriorante y destructivo de la naturaleza. Al margen de cuánto crezcan la producción y el ingreso, éste tendría que repartirse en forma menos inequitativa, y para ello pasarían al primer plano la

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política social, de empleo, de salarios y prestaciones, industrial, de modernización de la infraestructura básica y la fiscal. La inversión es una variable fundamental. Pero tampoco basta que se logre una alta tasa de acumulación de capital. Se requiere, además, que su composición sea la más conveniente, es decir, la que más fortalezca un desarrollo independiente y mejore las condiciones de trabajo y de vida de la mayoría de la población. La educación y la capacitación son también muy importantes y aun esenciales; y aquí no sólo importa asegurar el acceso a esos servicios de un mayor número de personas, elevar el nivel de escolaridad y preparación y mejorar sustancialmente los salarios de los profesores e instructores, sino reapreciar, reorientar y actualizar lo que se enseña, y vincularlo estrechamente a la realidad que se quiere transformar. En fin, en general estamos de acuerdo en utilizar mejor todos los recursos a nuestro alcance, pero a menudo no sabemos cómo hacerlo, y los resultados están lejos de ser satisfactorios. Al respecto hay ciertas cuestiones importantes: una es que el nivel de organización en el subdesarrollo suele ser muy bajo en múltiples actividades, y ello por sí sólo afecta y compromete lo que se hace; otra, que mucho de lo que hacemos es improvisado, se decide burocráticamente a espaldas de los demás, se impone de arriba abajo de manera autoritaria y sin que la gente sepa a qué obedece e incluso cómo podría contribuir a mejorar lo que ella misma hace. Y algo más. Cuando nos preguntamos cómo enfrentarnos a nuestros más graves problemas, pesan a menudo grandemente el escepticismo, la inercia, la ideología dominante y aun la actitud derrotista de que lo cierto es que muy poco o nada podemos hacer. Los defensores del orden establecido han ganado esa primera batalla, y la han ganado debido a nuestra pasividad y a que no hemos sabido responderles con decisión y claridad. Apenas se sugieren cambios profundos para que las cosas sean mejores nos dicen que ello es poco realista y aun utópico. Pero es falso. La historia demuestra que en momentos decisivos lo imposible se convierte en posible y los ideales cristalizan en nuevas situaciones. Por ello debiera tenerse presente que, como decía Martí, los “sueños de hoy serán las realidades de mañana”. • A menudo tiende a creerse que la sustitución de importaciones ya quedó atrás. La verdad es que, en general, hoy importamos de otros países mucho más que antes, ahora sobre todo bienes intermedios y de capital. Y aun cuando no sería aceptable producir mercancías de consumo suntuario, la integración regional

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debiera ayudar a realizar conjuntamente actividades que eleven el nivel de desarrollo y a preparar los cuadros altamente calificados que reclamará el nuevo siglo. El que se intente exportar más no riñe, necesariamente, con la expansión del mercado interno. A veces éste no crece a un ritmo satisfactorio y ello por sí solo entraña un serio problema; pero con frecuencia lo que ocurre es que las empresas nacionales no tienen fácil acceso a su propio mercado porque bajo las políticas neoliberales aperturistas la competencia del capital extranjero trasnacional es cada vez más severa. El caso de México podría ser ilustrativo. En 1999 exportó mercancías por casi 137 mil millones de dólares, pero sus importaciones alcanzaron 142 mil millones, y representaron el 28,2 por ciento del producto interno bruto y, desde luego, una proporción mucho mayor de la producción industrial; y aunque buena parte de lo que se importa son insumos que después se reexportan, aún así representan una dura competencia para los empresarios mexicanos. • En una estrategia de desarrollo el problema del empleo, sobre todo en países subdesarrollados, es fundamental. En años pasados tendió a pensarse que si la inversión y la producción aumentaban, lo haría también el nivel de ocupación. Hoy es evidente que ello no fue así. La necesidad de elevar la inversión de más alta intensidad de capital y tecnología es indudable, pero en países en los que hay sobreoferta de mano de obra tal inversión debe combinarse con aquellas de baja intensidad, que no requieren modernas y costosas tecnologías, pero promueven el empleo de numerosos trabajadores poco calificados. Y, a propósito, por eso conviene incrementar la inversión pública, sobre todo cuando lo que se hace con ella es importante y no atrae a la empresa privada. O sea que sigue siendo cierto que en el proceso de desarrollo lo mejor es “caminar con las dos piernas”. • Lo que se hace en particular en el área monetaria, bancaria y en general financiera debiera revisarse y modificarse a fondo y sin demora. La primera falla de las políticas monetarias restrictivas consiste en que si bien el crédito es cada vez más escaso y los bancos prestan cada vez menos sobre todo a las empresas pequeñas y medianas, la cantidad de dinero en circulación aumenta como nunca antes y sin relación directa ya con lo que se produce e incluso lo que se comercia a escala mundial; la inestabilidad sigue presente, los mercados de valores promueven sobre todo la especulación, las monedas se devalúan, y todo ello contribuye a que, en vez de que se repare en la necesidad de fortalecer las bases mismas de la economía, se caiga en la peligrosa ilusión de que resolveremos esos problemas si nos dolarizamos. O sea que incluso en lugar de pensar que la integración regional podría llevarnos a adoptar una moneda

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única, pero nuestra, –como ocurrió en la Unión Europea– se sugiere un engañoso “camino corto” que implica depender de una moneda ajena, creer que la estabilidad puede importarse o comprarse fuera y, de hecho, renunciar no sólo a la soberanía monetaria sino a la soberanía nacional y popular, y por tanto a toda posibilidad de independencia. En la banca, en realidad se vive una profunda crisis; el crédito depende crecientemente de poderosos bancos extranjeros, la recuperación de enormes sumas de dinero –carteras vencidas– es ya a menudo imposible, y sobre todo en los países subdesarrollados carecemos de bancos centrales y en general de instituciones capaces de aumentar y reorientar el crédito y la inversión financiera, a fin de que el grueso de los recursos se destine a impulsar el desarrollo. Y en cuanto a los mercados financieros lo cierto es que, lejos de que los cuantiosos recursos que ahí se manejan se utilicen adecuadamente y estimulen la inversión productiva, de hecho se han convertido en casinos y casas de juego en los que fundamentalmente se especula y se dilapida el dinero que, cada vez con mayor urgencia se requiere para fortalecer actividades económicas, sociales y culturales necesarias para poder progresar. • La solución, o al menos el atacar de lleno graves problemas sociales como la pobreza, la inseguridad, la corrupción, el narcotráfico, el crimen organizado y la violencia, tiene hoy que ser de los principales objetivos de una nueva estrategia y una genuina integración regional. Lo que quiere decir que todos ellos deben considerarse problemas del desarrollo y no cuestiones laterales secundarias que puedan resolverse con medidas aisladas de carácter asistencial. Y, tratándose de la problemática social, con mayor claridad que en otros campos es fácil advertir que, sin perjuicio de lo que hagan los gobiernos y múltiples organizaciones, la participación directa de la gente, en su vida cotidiana, está llamada a jugar un papel muy importante. • Desde luego el viejo estatismo liberal-populista y la multiplicación de inversiones públicas incluso en actividades menores del todo secundarias y que a menudo se financiaban de manera inflacionaria y reportaban cuantiosas pérdidas, son inaceptables. Como también lo son la privatización a ultranza, convertida al amparo de la corrupción en un lucrativo y a menudo sucio negocio en beneficio de unos cuantos, y la idea de que el Estado todo lo hace mal. Lo cierto es que la acción del Estado, de un Estado democrático eficiente que sepa a dónde va y tenga una amplia base social, puede ser la que mejor impulse la modernización de la infraestructura productiva y ciertas reformas fundamentales para el desarrollo.

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• Bajo la globalización, el ámbito nacional y lo que en él puede hacerse por cada país siguen siendo importantes. Esto vale, en particular, para principios que continúan vigentes, y a los que sería un error renunciar. Vale también para ciertas acciones de promoción del desarrollo, regulación del mercado, protección de nuestras economías y respuesta a la globalización y los perturbadores movimientos internacionales de capital, ante los que con frecuencia se asegura que nada podemos hacer salvo someternos a lo que otros decidan más allá de nuestras fronteras. La verdad es que eso no es así, y para comprobarlo bastaría recordar lo que hacen a escala nacional los países económicamente más fuertes, que a menudo es precisamente lo que se recomienda no hacer a los países subdesarrollados. Desde luego no debiéramos repetir errores por los que ya pagamos un alto precio. Y también es preciso reconocer que mucho de lo que en otras condiciones pudo llevarse a cabo por un país en forma aislada y de manera dispersa, en adelante sólo podrá realizarse con éxito conjugando esfuerzos con otras naciones a través de mecanismos y esquemas de integración eficaces. Y aquí es en donde la integración latinoamericana y caribeña se vuelve necesaria y, por fortuna viable, aunque de ningún modo fácil. • Sin menospreciar los acuerdos internacionales de libre comercio del tipo de los que se han suscrito por nuestros países, la integración debe concebirse –como el propio desarrollo– como un proceso de largo plazo que no es solamente comercial o siquiera económico sino social, político y cultural. La Unión Europea demuestra que la integración regional no es ya una utopía, y aun si lo fuera, sería una utopía a la que no debiéramos renunciar. En el mundo en que hoy vivimos la integración de Nuestra América es una necesidad, y una condición del desarrollo. • Para avanzar en el proceso de integración regional, tenemos que empezar por crear una conciencia latinoamericana y latinoamericanista de la que todavía carecemos, comprender la importancia de la unidad, conocernos mejor unos a otros, enriquecer la información de que disponemos sobre Latinoamérica y el Caribe y, acaso sobre todo, superar el prejuicio de que lo nuestro es inferior a lo extranjero, enaltecer nuestros valores y afirmar y fortalecer nuestra cambiante identidad cultural. Tenemos, además, que dejar atrás las posiciones retóricas y fundamentalmente declarativas y empezar a hacer juntos, en planos concretos y en la práctica, lo que está a nuestro alcance. A estas alturas debiéramos, por ejemplo, tener claro en qué actividades importantes podemos empezar a conjugar esfuerzos para fortalecer la economía nacional y regional en los próximos años; cómo renegociar juntos, no cada quien en forma aislada y débil, la deuda externa; cómo dar vida a empresas nacionales que al ser absorbidas por grandes firmas trasnacionales han

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desaparecido, y cómo apoyarnos mutuamente para responder juntos a los retos que la globalización nos plantea. Sin menospreciar lo que en materia comercial y aun económica en conjunto podamos hacer, debiéramos convertir la promoción del desarrollo industrial en uno de los ejes centrales del proceso, y entender que a estas horas no puede ya concebirse tal acción como meramente complementaria, como ocurrió en los años sesenta. Y algo también muy importante es revalorar lo que representan las raíces históricas comunes, problemas análogos y un patrimonio cultural al que tendemos a dar por supuesto y a dejar del lado, pese a que es nada menos que uno de nuestros principales y más valiosos activos. A propósito de lo que en materia cultural podríamos hacer conjuntamente, a manera de ejemplo mencionaré dos o tres actividades. Una primera, de enorme importancia, es la educación superior y la capacitación de cuadros especialmente de nivel medio. Lo que ya se hace en aquellas de nuestras universidades que año por año reciben a centenares de jóvenes de países hermanos no es deleznable; pero de conjugarse y sistematizarse esfuerzos multinacionales al respecto, esa labor podría enriquecerse grandemente. La investigación científica, como se sabe, es hoy fundamental y mañana será decisiva, y a la vez todavía es muy insuficiente y pobre. Pues bien, ayudándonos mutuamente podríamos hacer sustanciales avances y ampliar el campo de reflexión y de acción de nuestros más serios investigadores. Algunos de nuestros museos debieran tener una sección propiamente latinoamericana y caribeña, para que desde una temprana edad empiece a formarse una conciencia y una nueva cultura regionales. En fin, el turismo y otros servicios podrían empezar a organizarse con una dirección no sólo nacional sino regional, y sin prejuicio de interesar a personas de otros países a que visiten Nuestra América, nosotros mismos debiéramos contar con crecientes facilidades para que, a partir de una política no meramente mercantil sino cultural, nos conozcamos mejor unos a otros y contribuyamos de muy diversas maneras a intercambiar conocimientos, experiencias, creaciones artísticas y múltiples bienes y servicios. La integración no es una tarea exclusiva de gobiernos, partidos políticos u organizaciones internacionales. En realidad nos incumbe a todos, y por eso la acción ciudadana que se despliegue de abajo hacia arriba jugará un papel muy importante en ese proceso. La unidad se logrará a partir de lo que somos, de lo que tenemos de común y de diverso, y en tanto empecemos por cohesionarnos e integrarnos en el seno de cada país. Y otra cuestión fundamental es que, sin perjuicio de fortalecer mecanismos como el Grupo de Río y el Sistema Económico Latinoamericano, levantemos la mira y construyamos una verdadera Comunidad Latinoamericana de Naciones, lo que

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sería una decisión política conjunta trascendental y realmente bolivariana, que entre otras cosas reclamaría modificar las constituciones nacionales y ciertas normas de Derecho Internacional, y ampliaría la capacidad de negociación de nuestra América y el ejercicio de una soberanía, a la que la globalización y el neoliberalismo han lesionado. Y, para avanzar en ese sentido debiéramos apoyarnos en los esquemas de integración subregional con que ya contamos. • La infundada creencia de que estamos frente al fin de la historia contribuye a que no se comprenda la necesidad de ver ciertos problemas a largo plazo. ¿Para qué hacerlo, podrían decir algunos, si el propio desarrollo histórico está precisamente a punto de concluir? Pero así como el injusto orden de cosas que queremos cambiar no es el fin del camino, tampoco la globalización y el neoliberalismo significan que el sistema capitalista esté por terminar. Por tanto, al construir una estrategia de desarrollo deberá considerarse que en una primera y acaso larga fase el proceso tendría que abrirse paso bajo el dominio del capital y en lucha con él, y posteriormente, a partir de la creación de un nuevo orden socioeconómico, cultural y político. Quien piense que probablemente no hay en muchos de nuestros países condiciones para hacer lo que antes se sugiere, tiene razón, o sea que es preciso crear esas condiciones. Pues bien, lo que al respecto puede jugar un papel muy importante es que democraticemos la vida toda de nuestra América, lo que significa construir democracias reales genuinamente participativas, en las que la gente intervenga en la toma de decisiones que más le afecten. Que contemos con gobiernos elegidos democráticamente y que en verdad representen al pueblo y no principalmente a la poderosa minoría que concentra la riqueza, es dueña de casi todo y actúa a favor de la preservación del orden imperante. Y algo más: que entendamos que esos y otros cambios fundamentales no serán fruto de la acción de tal o cual partido o segmento de la población, sino de una amplia, plural, heterogénea, nueva y vigorosa constelación de fuerzas que sea capaz de modificar una correlación social desfavorable y superar los más tenaces obstáculos al desarrollo y el progreso. Todo lo anterior es, en mi opinión, muy importante. Pero acaso lo esencial consista en que no nos dejemos ganar por el desaliento, en que confiemos en nosotros mismos, rechacemos la falsa idea de que, dada la dimensión de los problemas y los poderosos intereses a los que nos enfrentamos, nada podemos hacer. No son pocos en nuestra historia los hechos que demuestran que incluso en condiciones más precarias y difíciles y cuando los obstáculos por rebasar parecían insuperables, salimos adelante. Es cierto que si prevalecen los conservadores gobiernos y las estructuras económico-políticas neoliberales, tendremos más de lo mismo y no los cambios que se

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requieren. Pero si se logra llevar adelante con éxito lo que en rigor es una dura y riesgosa lucha política, uno de cuyos objetivos fundamentales debiera ser, desde luego, combatir la desigualdad y reducir al máximo posible la dramática pobreza que hoy aqueja a millones de hombres y mujeres en nuestra América, defendiendo nuestros mejores y más legítimos intereses se avanzará seguramente en el intento de responder a los aspectos más negativos de la globalización y el neoliberalismo. En resumen, si nos unimos, organizamos y actuamos con inteligencia, decisión, firmeza y valor ante los retos que el mundo de hoy nos plantea, el siglo XXI puede ser aquél en el que nuestros pueblos dejen atrás el subdesarrollo y empiecen a vivir dignamente en una Comunidad Latinoamericana de Naciones democrática y libre.

Comentario

Cardozo

Elsa Cardozo de Da Silva*

Mientras escuchaba la interesante disertación del doctor Aguilar recordaba de mis años de estudiante la importancia que tienen las preguntas. Son ellas finalmente las que orientan –o desorientan– nuestra reflexión, nuestra búsqueda de respuestas. Y este es un momento muy oportuno para revisar las preguntas que nos hacemos acerca de la globalización: ¿se trata en efecto de encontrar maneras de enfrentarla? Comienzo por apuntar que mirar a la globalización y mirarse en ella en términos que la canonizan o en términos que la condenan, es parte de la realidad misma y se traduce en propuestas políticas formuladas de manera polarizada: para oponerse y protegerse o para adaptarse. Para que el debate sea creativo es esencial que nos permitamos asumir el presente –y asumirnos en él– en toda su complejidad y novedad: lo que llamamos globalización se nos muestra cada vez más claramente como un proceso multifacético, con sus cosas buenas y perversas; multidimensional porque no sólo es económico y tecnológico, sino profundamente sociocultural; paradójico en tanto se manifiesta de maneras contradictorias; y desigual porque se expresa de diversas maneras en el espacio-tiempo mundial, de modo que se agudiza el fenómeno de la discronía, tan bien formulado por la doctora Graciela Soriano de García Pelayo, a la vez que produce la fantasía de que el presente es “más de lo mismo”. La presentación del doctor Aguilar fue particularmente rica en evidencias sobre las señales contradictorias y confusas de nuestro tiempo.

* Profesora de la Universidad Central de Venezuela.

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Para nosotros los latinoamericanos, en un continente en el que se presentan intensamente estos contrastes, es fundamental hacer un esfuerzo especial por comprender la circunstancia que vivimos en sus propios méritos, es decir, en todo lo mucho que tiene de nuevo y en toda su incertidumbre: insisto, juzgar el presente buscando claves y certezas en situaciones e ideas pasadas es un peligrosísimo punto de partida. Es por tanto necesario que trabajemos duro en verla y en vernos en ella, para poder entonces identificar lo que podemos y lo que no podemos cambiar desde nuestra condición: es allí donde se encuentra nuestro margen de maniobra y el ámbito para la reflexión útil. El desempeño de la década final del siglo XX nos ofrece, sin duda, un balance tremendamente negativo. A lo dicho por el doctor Aguilar añado lo resumido en un artículo reciente de Peter Hakim: un crecimiento económico de menos de la mitad del obtenido entre 1960 y 1970; más de la mitad del ingreso nacional concentrado en una séptima parte de la población de forma que en conjunto tenemos la mayor desigualdad en la distribución del ingreso respecto a cualquier otra región del mundo; pérdida de la credibilidad de los ciudadanos en las políticas de mercado; deterioro de los servicios públicos; ineficacia creciente del sistema de salud pública, educativo y judicial; aumento de la criminalidad y la violencia; creciente deserción escolar; y baja o inadecuada calificación de los recursos humanos en comparación a los de otros países de similar nivel de ingreso. En cuanto a la percepción que los propios latinoamericanos tenemos de nuestra calidad de vida, la mitad de la población califica de mala o muy mala la situación económica, perciben que su problema económico más serio es el desempleo, seguido por el nivel de los salarios, la inflación, la pobreza y la inestabilidad laboral; igualmente, la educación, la corrupción, la delincuencia y la salud son identificados entre los problemas sociales más serios, todo esto según las últimas encuestas de Latinobarómetro. ¿Cómo responder a estas realidades de manera armoniosa, que integre en la prosperidad al conjunto de la vida social? ¿Cómo movernos eficazmente en un contexto mundial en el que a ratos parecemos prescindibles y que nos tienta a regodearnos en la brecha estructural entre desarrollo y subdesarrollo? ¿Cómo lograr eficacia y equidad en las respuestas económicas? Las respuestas a este complejo asunto las encuentro yo en el espacio muy descuidado –antes, durante y después de los ajustes– en el que se vinculan la política y la economía para impulsar o para obstaculizar el desarrollo: el de la cultura y las instituciones. Que la política y la economía no viven separadas es cosa sabida, lo que no parecemos entender muy bien en estos días es lo complicada que es esa relación,

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y lo importante que es comprenderla y atenderla integralmente sin perder de vista lo esencial: que ambas deben contribuir a la construcción social de condiciones en las que cada persona pueda desarrollarse plenamente como individualidad en sus relaciones con los demás. Volviendo a lo básico, compartimos cada vez más la idea de que el desarrollo no es mero nivel de ingreso, lo entendemos cada vez más integralmente como desarrollo humano, es decir, el que crea condiciones económicas, culturales y sociales que permiten a cada cual su realización individual en la vida personal y en la interacción social. Esto fue claramente planteado por nuestro ponente. Yo añado que, así entendido, cabe sostener que –en coincidencia con el más reciente informe del BID sobre el progreso económico y social– “el desarrollo económico, humano y social depende de la existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control público de políticos y gobernantes”. Allí está entonces “el puente que une el desarrollo con las reglas prácticas del sistema político”. En ese ámbito tenemos una oportunidad para ver y para vernos en las posibilidades de influir sobre nuestro presente y futuro, desde aquello que está en nuestras manos cambiar en la relación entre economía y política. Es un espacio en el que conviene y puede ponerse un esfuerzo desde adentro y desde lo que es propio al tiempo presente. Sin embargo, hay valores y prácticas asociados a la institucionalidad democrática en los que Latinoamérica ha acumulado un enorme déficit que se convierte en obstáculo para la formulación y eficaz ejecución de políticas económicas: en referencia a la igualdad, encontramos la falta o fragilidad generalizada de incentivos y controles para favorecer los intereses de la mayoría; en cuanto a la representación, ha ido en aumento la ausencia o debilidad de los arreglos institucionales –partidos, contrapesos, flujo y manejo de la información por los ciudadanos– que reduzcan la posibilidad de que los elegidos ignoren a los electores y que dejen de lado las obligaciones de responder y de rendir cuentas por sus acciones y omisiones; en cuanto a la agregación de intereses diversos, nos encontramos con distintos grados de dificultad para atender y conciliar diversidad de intereses sociales, más conflictivos cuanto más aumenta la complejidad social. Esas tres deficiencias contribuyen a cultivar la desigualdad y la desconfianza: son obstáculos mayores para lograr una relación constructiva entre la política y la economía, y ese vínculo sólo puede ser construido sobre un conjunto de principios, procedimientos y reglas esencialmente democráticos. Nos falta un largo camino por recorrer, lo malo es que entre muchos de nosotros –Venezuela incluida– no estamos haciendo lo necesario para armonizar la relación entre la política y el desarrollo a través del fortalecimiento institucional. Nos toca, como señalan muchísimos diagnósticos, mejorar el sistema educativo, profundizar la descentra-

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lización, acometer con seriedad la reforma y fortalecimiento de los partidos políticos, de los sistemas de administración de justicia y de los congresos y, muy importante, mejorar los sistemas electorales y las condiciones para la participación política responsable y eficaz. Hacia el mundo, hay que trabajar también para influir en la configuración y eficaz funcionamiento de instituciones y arreglos que generen los mismos tipos de incentivos, balances y controles. Allí también hace falta mucha sabiduría, esa que se basa en la comprensión lo más cabal posible de nuestro tiempo y que nos permite saber dónde debemos poner nuestro esfuerzo. Termino recordando el brevísimo relato de Augusto Monterroso, el único cuento que recito de memoria sin problemas: “Cuando despertó, todavía el dinosaurio estaba allí.” Siguen pesando mucho nuestras ideas y hasta palabras tradicionales como filtros que bloquean la comprensión del presente; ellas nos tientan a preguntarnos cómo enfrentarlo. Un esfuerzo especial para comprender los serios retos del presente, con todos sus matices, nos puede ayudar a revisar y a refinar nuestras preguntas. A ello ayudaría que nos preguntásemos en primer término ¿cómo deben gobiernos y sociedades moverse en la globalización para crear condiciones que permitan el pleno desarrollo personal de cada ciudadano latinoamericano? Por allí comienza nuestra responsabilidad, en medio de la muy calificada asistencia a este seminario: como un grupo de personas con especial preparación e interés profesional, con una relativa ventaja y con la pesada carga de la responsabilidad de contribuir a enriquecer el debate para la mejor comprensión del presente mundial y latinoamericano así como de nuestras opciones como región de cara al futuro.

Comentarios (Dura, la dependencia)

Mieres

Francisco Mieres*

Reflexiones dubitativas de Isaías Rodríguez luego de su participación en el Grupo de los 15 en Egipto y un artículo realista de José Vicente Rangel acerca de la última reunión de cancilleres en la OEA, amén del silencio sobre los resultados de la Cumbre del Sur en La Habana, subrayan cuán cuesta arriba es la pelea de los países pobres por librarse del orden globalitario dominado por el capital y el poder del Norte, cuya sede principal es Washington. El reto es aún más difícil para las naciones latinoamericanas, tratadas como sardinas por el tiburón, cuyo patio trasero ocupan. La vecindad inmediata, y el dechado de redes de dominación de toda laya impuestas por ellos y aceptadas por nuestras élites (dominantes-dominadas) han creado una ideología de la dependencia latinoamericana que raras veces se explicita, pero que es la doctrina clave que nuestros machiavellos digieren para “aspirar” a gobernar estos países. Y lo peor, aunque sea cruel, es que esa sumisión se difunde y cala, de las cúpulas políticas, mediáticas y financieras, al ciudadano común y corriente, volviéndose modo de vida y de comportamiento habitual de nuestra sociedad, hasta ser copia y traducción bastardas del norteamericano. No en vano leemos a diario una versión del Wall Street Journal y cada semana puntualmente la revista Time, y oímos y vemos CNN cada momento. En suma, el imperio está ya tan adentro, en la entraña y en los capilares, que ni lo notamos. Es nuestro, somos suyos. La generación boba somos todos. Por eso es

* Individuo de número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas.

Francisco Mieres / Comentario (dura, la dependencia)

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tan irreal el sueño de quien quiera repetir los de Evita y Allende, los de Manuelita y Simón Rodríguez, los del Ché y Fidel, los del Tata Cárdenas y Zapata, para no remontarnos a los padres de la patria grande. Desafiar el orden de Wall Street es una utopía imposible. Lo atestigua la patética galería de mártires del continente, y los fracasos en que fueron convertidos sus logros iniciales por la intervención del Norte. De allí que haya que buscar una forma de arreglo, de convivencia honorable. Así piensa el grueso de los gobernantes de la región, y del país. Y así proceden: fieles cumplidores de la disciplina del FMI, el BM, la ONIC, la OEA, el ALCA, el BID, la OPS y demás tratados y organismos cuyas riendas maneja la plutocracia y la mediocracia de EE.UU., convertidas en “único polo” del mundo. A ese polo recalan, por gravedad, para ayudar a mover las riendas, todos los ex gobernantes: M. Rodríguez, R. Hausmann, G. Torres, E. Iturbe, C. Walter, R. Espinasa, R. Figueredo, M. Naím, etc., más banqueros y militares, y los inconfesables. Se diría un antigobierno paralelo, en el exilio. Por lo que corresponde a la parte de acá, además de la “obediencia debida” a los que imparten las órdenes, actúan las “complicidades indebidas”. Las que indujeron a redactar la Ley de Promoción y Protección de Inversiones o al tratado contra la doble tributación con EE.UU., que aportó un incentivo para la desnacionalización de la Electricidad de Caracas (¿un sacrificio fiscal en aras del capital global?). Observado desde Washington, es impresionante el activismo de este lobby incrustado en los centros financieros y políticos para reforzar los vínculos de sometimiento que exhibe la burocracia criolla. Uno de los casos más patentes es el del BID, y su último documento, coordinado por Hausmann su economista jefe, es quizá el mejor testimonio de la ideología latinoamericana reinante. Allí se verifica el fiasco del “desarrollo” de la región: crecimiento cero, máxima desigualdad en el mundo, descenso hacia África y Asia del sur, delincuencia crítica, descontento manifiesto, informalidad y empobrecimiento agravado, junto con la desindustrialización y la desnacionalización de la economía, que se callan en el informe. A juzgar por este enfoque, ni el Consenso de Washington ni los paquetes de ajuste, ni el endeudamiento externo, ni la política neoliberal en suma impulsada por el BID corno segundón del FMI y del BM y entusiasta gestor de la globalización tienen nada que ver con tales resultados. He aquí la evasiva confesión de Hausmann en el prefacio: “Algunos de los rasgos del desarrollo latinoamericano pueden haberse acentuado en los últimos años como resultado de cambios en el contexto mundial o de las políticas nacionales. La globalización o las políticas neoliberales a menudo se mencionan como causas del bajo crecimiento, la inestabilidad, la concentración del ingreso u otras deficiencias del desarrollo latinoamericano. Pero ninguno de estos problemas es nuevo, de modo que no pueden ser atribuidos exclusivamente a estos fenómenos... en este informe adoptamos una perspectiva para discutir la influencia de factores estructurales que han recibido menor atención: la demografia, la

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geografía y las instituciones”. Tal vez sea por ello que el documento se denomine “Desarrollo más allá de la economía”. Pero hay que reconocer que la desviación del BID es anterior a Hausmann. Reproduzco lo que dije en su sede, en Washington, el 8 de noviembre pasado, en un evento promovido por el organismo como un seminario-diálogo (que resultó de sordos) bajo el lema quizá irónico “Por un desarrollo para todos”. “Un evento como éste debería haberse dedicado a una evaluación autocrítica de la labor cumplida por el BID, en relación con la misión que se propuso cumplir. Tal propósito debería partir del reconocimiento de que el BID no ha estado a la altura de lo que América Latina requería (y esperaba) de él, bien fuera porque la idea de formar un banco de desarrollo para la región, dependiente del gobierno norteamericano era en sí misma inviable y contradictoria ab initio o porque la apertura generalizada impuesta o aceptada por los gobiernos de América Latina en los ochenta como secuela de la crisis de la deuda externa y de la severa condicionalidad exigida por el FMI y el BM para su ‘alivio’ condujeron al BID a engavetar las metas de desarrollo económico por la vía de la industrialización y a sustituirlas por ‘soluciones’ de emergencia para urgencias macroeconómicas y conflictos sociales agudos secundando de hecho la política de los ‘gemelos de Breton Woods’ para asegurar a los acreedores el reembolso de sus acreencias en detrimento de las economías de los países deudores. Ello comportó no sólo desestatización, privatización y desnacionalización de sectores claves de la economía latinoamericana, sino también industrialización, es decir, marcha atrás en el camino del desarrollo económico genuino. El BID se hizo corresponsable de este retroceso…” Una de las moralejas obvias: con amigos como Iglesias y sus homólogos multilaterales no hacen falta enemigos. Pero no basta esta constatación (aunque no sobra, porque más de uno cree que Iglesias es un prócer de América Latina), porque el caso del RM no es aislado. Esta legión de reclutas de los organismos del imperio son agentes de la dependencia, cuya influencia alcanza aun a entes regionales. Se la percibe no sólo en América Latina sino a todo lo largo del Sur. El caso de la OPEP es otro caso muy próximo y muy actual para nosotros. En su propia sede central los reflejos de la subordinación a las grandes potencias importadoras de crudo y a las agigantadas hermanas (que ya no son 7 sino 3) se expresan como temores a que el precio suba en demasía o como propuestas de reabrirse a ellas para que aporten inversión y tecnología, y para incrementar la producción. Los ministerios de cada país, aceptan, comparten y acatan, contribuyendo a reducir los precios. Bill Richardson está de plácemes con sus colegas de Caracas, en Riyad y México. Es lo que está pasando en la OPEP. Así preparamos su cumbre de septiembre. Si no abordamos en serio estos retos, seremos sardinas para rato.

Clausura Clausura

Manuel Lago Gastón Parra Luzardo

Palabras en la clausura

Lago Rodríguez Manuel Lago Rodríguez*

Mi presencia ante ustedes obedece a una solicitud de nuestro editor, Asdrúbal Baptista, quien pensó que quizás yo pudiera, al final de la jornada, hacer una especie de resumen integrado de los temas que se han discutido. En realidad tengo que decirles que temo que vaya a defraudar a Asdrúbal porque, como se ha visto, una vez más se pone en evidencia que en política económica hay muchos y variados enfoques. Pero, al final, lo importante es lograr un consenso mínimo en torno a cómo actuar para alcanzar los objetivos fundamentales que todos deseamos: crecimiento económico con estabilidad y equidad. Sin embargo, para no soslayar completamente la tarea encomendada, me voy a guiar por tres conclusiones del evento que reafirman una opinión más o menos generalizada: primero, hay consenso en que aún falta mucho camino por recorrer en el proceso de reformas estructurales en América Latina, como lo recordaba Ricardo Ffrench-Davis en la apertura del Encuentro; segundo, que ese camino es particularmente largo en nuestro país, como lo anotaba Efraín Velázquez en su presentación global sobre la economía venezolana, ayer en la mañana, y lo recogían también algunos de los otros ponentes de las distintas áreas de política que se abordaron; y, tercero, que todo ello desemboca ante la realidad de que el proceso de globalización de la economía mundial está allí, de que somos parte de ese proceso y que no podemos ignorarlo.

*Miembro del Comité Editor de la Revista BCV.

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Quisiera, entonces, aprovechar estas breves palabras para hacer un intento de integrar lo que ha sido el prologo de este Encuentro bajo el tema de “Cómo reformar las reformas económicas en América Latina” con el epílogo del mismo referido al tema tratado en la mañana de hoy “Qué hacer en nuestra América Latina frente a la globalización y el neoliberalismo”. Si, de alguna manera, se puede hilar una conexión entre ambos temas, quizás sea relativamente fácil entender qué debería hacer nuestro país en el campo de las reformas estructurales pendientes aprovechando el cambio político e institucional que está planteado. La primera pregunta que cabe hacerse es si en América Latina deben reformarse las reformas en cuanto a sus aspectos conceptuales o más bien debe reformarse la manera cómo se han hecho las reformas, al menos algunas de ellas y en algunos países. La segunda pregunta es si la reforma de las reformas, o la reforma de la manera cómo se han hecho las reformas, debe ser para luchar en contra de la globalización o más bien para insertarnos con robustez dentro de ella. En los últimos 15 años la generalidad de los países latinoamericanos se ha embarcado en un proceso de reformas estructurales que yo no llamaría necesariamente “neoliberales” sino más bien “orientadas hacia el mercado” o “amigables con el mercado” como lo calificaba Ricardo Ffrench Davis, aclaratoria ésta que pareciera válida mientras reconozcamos que los mercados existen. El objetivo de estas reformas fue, por una parte, mejorar la eficiencia de la economía mediante un mayor crecimiento y una menor desigualdad y, por otra parte, reducir el papel del Estado dentro de la actividad económica. Como bien señalaba Ricardo Ffrench Davis, la generalidad de los países de la región experimentaron en ese lapso reformas en prácticamente todas las áreas económicas: con mayor énfasis relativo en las áreas comercial y financiera, seguido de la fiscal, cambiaria y de seguridad social y menores avances en otras, entre ellas lamentablemente la reforma laboral. Vistos los resultados hasta ahora obtenidos para la región como un todo, no puede decirse que no haya habido logros meritorios: el volumen de comercio se ha incrementado significativamente, se ha tendido al equilibrio fiscal y la inflación llegó a niveles de un dígito, con la ventaja de que, en general, se fueron eliminando los atrasos cambiarios. Sin embargo, hay sin duda muchos observadores que esperaban resultados más notorios en aquellas variables que, precisamente, se querían impulsar de manera sostenida, como es el caso del crecimiento económico y la reducción de la desigualdad. Ciertamente, el crecimiento económico promedio de la región en la pasada década es menos de la mitad del registrado en el período de las prereformas y los índices de desigualdad no se han reducido significativamente y, en

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algunos países, se han acentuado. Es justo señalar, sin embargo, que en los últimos tres años de la década pasada, el crecimiento de América Latina se vio afectado por la inestabilidad de los mercados financieros internacionales y los shocks adversos a los términos de intercambio. La pregunta que cabe aquí es si estos fenómenos hubieran afectado con mayor fuerza la región de no haberse adelantado las reformas que se hicieron. La respuesta pareciera ser obvia. La insatisfacción parece estar entonces no tanto en la dirección que han tomado los resultados, sino en sus magnitudes relativas, lo cual tiene que ver con el hecho de que algunas expectativas todavía no se han materializado. Pero para poder validar esas expectativas más que evaluar las reformas como tales, hay que evaluar la manera y la oportunidad en que las reformas se hicieron, pues posiblemente pudiera encontrarse que más bien hay que profundizar las reformas reformando la manera de ejecutarlas. Un primer aspecto a considerar tiene que ver con el hecho de que no todos los países entraron en el mismo momento a reformar sus economías y esto ya marca la primera diferencia. Chile y Argentina son reformadores tempranos pues comenzaron sus reformas en la segunda mitad de la década de los ochenta. Bolivia, Nicaragua, Perú, Paraguay y el Salvador son reformadores más recientes de comienzos de la década pasada; mientras que Brasil, Ecuador, México, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Venezuela son reformadores tardíos en ese período. Otro elemento importante es que no todos los países se movieron al mismo ritmo: Colombia y Uruguay, por ejemplo, ejecutaron reformas de carácter gradual, mientras que Argentina actuó de manera más rápida. Otro aspecto a tomar en cuenta es que las reformas, aun siendo en algunos casos profundas, no han sido generalizadas en todas las áreas de la actividad económica, como es el caso de la reforma laboral que muestra rezagos significativos en países como Bolivia, Ecuador y Colombia, por ejemplo. Asimismo, en algunos casos las reformas han sido incompletas, como es el caso del área fiscal en la cual se lograron avances importantes en la búsqueda de la neutralidad fiscal, reduciendo la tasa marginal de tributación y generalizando el uso del IVA, pero se mantienen todavía elevados niveles de evasión fiscal; o los logros alcanzados en la reducción nominal de los déficit fiscales sin profundizar las medidas que tiendan a mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público. Otra situación a considerar es que probablemente las reformas estuvieron bien orientadas en lo que al área macroeconómica se refiere, pero se necesita más que eso como es el caso de reducir la brecha educativa que todavía sufre la región. Para ello se hace necesario profundizar las reformas que permitan incrementar la

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inversión en el factor humano y mejorar los índices de productividad. Tampoco escapa esta hipótesis a la consideración de las reformas institucionales, como es el caso de la estructura jurídica, los derechos de propiedad y la eficiencia administrativa de los servicios públicos, aspectos estos que están relacionados con el impulso al crecimiento económico. Otro factor pudiera referirse a la existencia de diferentes niveles de credibilidad en los distintos países respecto a la sostenibilidad de las reformas iniciadas, de manera tal que la relación entre reformas y crecimiento no es necesariamente lineal. Este sería el caso, por ejemplo, si el hecho de haber reducido la inflación en algunos países, de tres dígitos a dos dígitos, no constituyese una prueba suficiente para promover un mayor crecimiento real, al menos mientras los agentes económicos no comprobaron la sostenibilidad de los compromisos para que la inflación siguiera bajando de dos dígitos a un dígito, hecho este relativamente reciente. Naturalmente, Argentina queda exceptuada de esta hipótesis. Un elemento adicional referido a la credibilidad estaría determinado por la inconsistencia intertemporal de algunas reformas, esto es: avances y retrocesos que inducen una alta volatilidad en el ciclo económico. Venezuela es un claro ejemplo de este tipo de situaciones. Pudiéramos seguir enumerando otros factores y circunstancias que están relacionados a la manera de poner en práctica las reformas y que, en su conjunto, posiblemente expliquen por qué no se han cumplido todas las expectativas. La evaluación de estas situaciones constituye un paso necesario antes de desechar conceptualmente las reformas aplicadas y concluir que el “uso amigable del mercado” ha sido la receta equivocada o simplemente, una “moda” más que duró poco. Ciertamente, América Latina ha experimentado muchas recetas a lo largo de su historia reciente: desde populismo, keynesianismo, monetarismo y cualquier mezcla heterodoxa de programas de estabilización. Pareciera que al fin se está encontrando una salida hacia la estabilidad. El obtener mejores resultados quizás sea cuestión de tiempo y de profundizar las reformas con las revisiones que sean necesarias. Pero si la conclusión fuese que es necesario abandonar las reformas económicas orientadas hacia el mercado, lo justo sería ofrecer una alternativa como sustituto. El problema radica en que, a diferencia de los cambios de “modas” del pasado, hoy en día enfrentamos un proceso de globalización que nos obliga a converger cada día más hacia estándares internacionales. La globalización hay que tenerla presente, con sus virtudes y sus defectos. Lo importante es actuar para beneficiarse de ella.

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Aislarnos de este proceso en lugar de fortalecernos nos debilitaría enormemente, exponiéndonos precisamente a lo que queremos evitar: que la globalización sea un mecanismo de transmisión de inestabilidades porque simplemente no nos hemos preparado para administrar ese proceso sobre la base de condiciones fundamentales como lo son: credibilidad y solvencia de la política económica, principalmente en el área fiscal, monetaria y cambiaria; mercados financieros con suficiente liquidez y robustez patrimonial; y un desarrollo institucional sólido que respalde la credibilidad de las políticas, como bien lo anotaba Elsa Cardozo en la mañana de hoy. Creo que esto lo podemos lograr sin ponerle a las reformas el apellido, de lo que se ha llamado “neoliberalismo”, al menos mientras nos ponemos de acuerdo sobre el significado preciso de este concepto. Quisiera, para finalizar, en nombre del Consejo Editorial de la Revista del BCV que preside nuestro querido amigo Asdrúbal Baptista agradecer a los conferencistas nacionales e internacionales invitados al “IV Encuentro de la Revista del BCV” por su valioso aporte a la discusión constructiva de temas tan fundamentales como los que nos ocuparon en esta jornada de dos días y medio, particularmente por la significación que su tratamiento reviste para arrojar luces sobre la profundización de las reformas económicas y sociales que requiere el país en el marco de la nueva coyuntura política e institucional que se está iniciando. También nuestro agradecimiento a todos los participantes quienes, con una concurrencia plena, contribuyeron mediante sus preguntas a dinamizar el tratamiento de los temas discutidos. A todos muchas gracias.

Palabras de clausura

Parra Luzardo

Gastón Parra Luzardo*

Las palabras finales del Dr. Manuel Lago me permiten unirme a ellas, para darle, como debe ser, un justo reconocimiento a todos los organizadores de este “IV Encuentro de Economía de la Revista BCV”, por la labor que han realizado. A su editor, a todos los que han ayudado en una u otra forma a la realización de este evento, como la Gerencia de Comunicaciones Institucionales, y a todo el personal secretarial. Reciban, en nombre de la administración de este Instituto, nuestra palabra de agradecimiento por realizar un evento de esta naturaleza. Un evento que permitió –como en otros encuentros y como debe ser de ahora en adelante– la participación del pensamiento latinoamericano y el poder debatir todas nuestras inquietudes, los problemas de nuestras realidades, en la búsqueda de soluciones propias para lograr el objetivo del desarrollo humano. De allí lo que hemos presenciado en este debate, transcurrido durante estos tres días en este auditorio, y también de parte del Dr. Luis Britto García, que en su importante disertación puso su mirada en lo que llamó “la política de entretenimiento y que podríamos entender como la política de exportación de ideología. Tengo presente de estas valiosas intervenciones, entre otras, las ideas que el maestro doctor Domingo Maza Zavala, Director de este Instituto –de lo cual él mismo se honra–, señaló con mucha precisión, con mucha maestría, relativas a lo

* Primer Vicepresidente del BCV.

Gastón Parra Luzardo / Palabras de clausura

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que deberíamos entender por Economía Política. Enfatizaba él allí tres vertientes fundamentales: la económica, por supuesto, pero también la política y la social. Y es que la Economía Política es una ciencia social, una ciencia eminentemente social, que tiene como objetivo primordial las relaciones económicas en cuanto relaciones entre hombres y mujeres de carne y hueso. No se trata de relaciones de cosas, sino de relaciones sociales. Las ciencias sociales no pueden escudarse tras un perverso cientificismo y descuidar sus objetivos que son elevar la conciencia, descubrir las causas, el modo de funcionamiento y, por supuesto, las consecuencias. Permítanme recordar cuán lejos de cumplirse, cuán distante y plena de obstáculos para llevarse a la realidad, a su pleno funcionamiento, está esa simple definición de la ciencia económica: “La economía política o economía social es la ciencia de las leyes sociales que rigen la producción y la distribución de los medios materiales que sirven para satisfacer las necesidades humanas”. Importa recordar que el régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela tiene como objetivo, como finalidad, asegurar el desarrollo humano y una existencia digna y provechosa para la colectividad. ¿Por qué no ha sido posible planificar y desarrollar una estrategia integral para lograr ese noble propósito? La estructura económica mundial significa para la consecución de una genuina estrategia, no transnacionalizada y dependiente, una limitación, puesto que impide en la práctica el desarrollo de auténticas políticas nacionales. La creciente internacionalización ha provocado profundos cambios en el proceso de reestructuración mundial. Al respecto conviene destacar, entre otras cosas, la creciente sustitución de las otroras industrias dinámicas, reemplazadas por las actividades de punta; la creciente sustitución en el proceso económico internacional de la economía real por la economía circulatoria, simbólica o monetaria. Además, se observa la ineludible tendencia hacia una cada vez mayor concentración de la actividad económica, pero con ciertos grados de flexibilización en la centralización. Un aspecto crucial lo constituye el hecho de que, al decir de algunos, el Estado-nación dejó de ser la unidad predominante para la planificación, desarrollo y aplicación de las políticas económicas y sociales. Pero es innegable que esas formas del poder global, del monopoder mundial de la estructura económica, representan una seria limitación para la búsqueda de genuinas políticas nacionales. En ese sentido, conviene subrayar que el propio Adam Smith, en su libro La investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, mostró su hostilidad hacia esas formas de poder y afirmó con razón que las compañías de comercio –hoy, agregamos nosotros, corporaciones económicas– son siempre nocivas y perjudiciales para el país en que se establecen y en extremo dañinas para los pueblos que tuvieron la desventura de caer bajo su gobierno.

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¿Cómo actuar frente a ese proceso de globalización, transnacionalizado, expansionista a expensa de la soberanía de los pueblos, hegemonista, que procura y verdaderamente logra convertir a los Estados nacionales en países globalizados? En todo caso, lo imperdonable para nosotros sería adoptar la posición conformista, pasiva. “Más vale errar que dormir”, advirtió el maestro Simón Rodríguez. La llamada globalización representa la fase actual del modo de producción existente que, entre otras cosas, expresa la liberalización desigual y parcial de las fuerzas del mercado, limita la capacidad de acción de los Estados nacionales y fortalece la dependencia de carácter estructural que, de manera magistral, desde hace muchos años estudia el maestro Alonso Aguilar, quien nos ha honrado con su presencia hoy en la mañana. En verdad nos encontramos en una etapa de plena incertidumbre y de graves riesgos, pero al mismo tiempo de promesas y posibilidades. No perdamos la esperanza de abrir caminos, de encontrar alternativas, quizás inéditas, preñadas de humanismo. En ese orden de ideas, conviene subrayar que la gran interrogante latinoamericana –la que debería ser el corazón de una profunda consideración– es la de cómo planificar, desarrollar y ejecutar una estrategia no subordinada, dirigida a impulsar su propia alternativa, y a abrir caminos con respeto y dignidad, tomando en cuenta, desde luego, el diagnóstico económico social de la región, así como también las ligazones con la actual coyuntura internacional, muy importantes si admitimos que América Latina, por múltiples factores, está articulada al modo de producción imperante. En nuestro criterio, entre los desafíos de América Latina y el Caribe debe estar impulsar un verdadero desarrollo regional, lograr una auténtica integración y cooperación económica, fomentando condiciones ventajosas y favorables sobre la base de sus recursos internos, sus potencialidades, experiencias y esfuerzos y, por supuesto, concebir esto como un proyecto político de negociación frente a los otros bloques regionales de poder. En este orden de ideas conviene subrayar que la novísima Constitución de Venezuela, en su artículo 153, establece que “la República promoverá y fortalecerá la integración latinoamericana y caribeña en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región…” ¿Cuál debe ser la estrategia? Es innegable que existe la necesidad de provocar transformaciones profundas en la forma de inserción en la economía mundial, pero ello requiere de una estrategia que surja soberanamente, no subordinada. La estrategia económica de Venezuela debe concebirse para el presente y para el

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futuro; debe ser de largo plazo teniendo en cuenta, desde luego, el mediano y corto plazo. No puede circunscribirse a lo meramente coyuntural, inmediatista o convencional, pues la crisis económica y social del país es, precisamente, de carácter estructural. Para que la estrategia económica de Venezuela pueda tener éxito se requiere sustentarla con bases firmes, con el pleno conocimiento de la realidad nacional, que permita acometer las acciones apropiadas para el genuino desarrollo integral, orgánico y sostenido en beneficio de la población. Para desarrollar y aplicar una auténtica estrategia económica es de vital importancia observar los problemas estructurales que caracterizan a la economía venezolana. Estudiar, analizar e interpretar, en sus justos términos y en su justa dimensión, los rasgos estructurales de la economía como la heterogeneidad estructural, la monopolización, la dependencia, la vulnerabilidad, la desigual distribución de los ingresos, los desequilibrios sectoriales y regionales prevalecientes en el país, junto con el contexto internacional. Todo esto resulta indispensable para la aplicación de políticas cónsonas con la realidad presente, tan compleja y plena de adversidades. Nuestro problema no es la disyuntiva más Estado o menos Estado; es simplemente mejor Estado. Más todavía, el mercado no es un fin en sí mismo, sino un medio para obtener mejores metas sociales, tal como lo consagra nuestra Constitución Bolivariana. Es de suma importancia, si es que de verdad se desean los cambios necesarios para impulsar el desarrollo, saber cómo y para qué actuar. Todo esto es fundamental, pues sería un gravísimo error instrumentar una estrategia alejada de estos principios, que pueda conducir a resultados totalmente adversos al objetivo prioritario, que es y será siempre satisfacer las necesidades esenciales de la población. En los cambios de fondo y de forma en la orientación general que requiere el país, tal como lo hemos manifestado, es incuestionable –y aquí se ha hecho referencia a ello– que el Banco Central de Venezuela, en pleno uso de las funciones de su autonomía (hoy con rango constitucional), debe estar integrado al proceso nacional para cooperar en el desarrollo integral del país. El Instituto debe participar activamente en la defensa de la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y, desde luego, cumplir con el objetivo de lograr la estabilidad de precios y preservación del valor interno y externo de la unidad monetaria. A este respecto conviene precisar, por varias razones, que la actual Constitución establece un muro a la dolarización, cuando en el artículo 318 consagra que “la unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela es el bolívar”. En síntesis, debemos decir que concebimos el Banco Central como una institución integrada en el proceso nacional para cooperar activamente en el desarrollo

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integral del país. A tal efecto, Raúl Prebisch, en su trabajo Observaciones al proyecto de reforma del Banco Central de Venezuela, afirmó que “es propósito fundamental del Banco propender a la regularidad del crecimiento de la economía venezolana, con el empleo máximo de sus factores productivos, dentro de condiciones (de hecho) determinadas por la política económica y financiera del Estado”. Corresponde manifestar la extraordinaria satisfacción que sentimos todos al constatar, una vez más, indudable responsabilidad que debe asumirse en la búsqueda de las soluciones que requieren nuestros países para lograr sus objetivos y alcanzar el desarrollo humano. Señores, el pensamiento latinoamericano tiene un reto de proporciones extraordinarias. Muchas gracias a todos.

Autoridades

Diego Luis Castellanos E. Presidente

Manuel Lago Rodríguez Armando León Rojas Domingo Maza Zavala Jorge Giordani (Representante del Ejecutivo Nacional)

Administración

Diego Luis Castellanos E. Presidente

Gastón Parra Luzardo Primer Vicepresidente

Eddy Reyes Torres Segundo Vicepresidente