RJCA 2001\211 Sentencia Tribunal Superior de Justicia Castilla y León, Burgos, núm. 395/2000 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Unica), de 18 diciembre

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso de casación en interés de la Ley núm. 1/2000.

RECURSO DE CASACION EN INTERES DE LA LEY: Recurso en interés de la legislación autonómica: fundamento: doctrina jurisprudencial. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: Procedimiento de ejecución: ejecución forzosa: multa coercitiva: supuestos en los que procede: distinción con multa: sanción: examen. LICENCIAS MUNICIPALES: De apertura: actividad sin licencia: imposición de multas coercitivas: inexistencia de precepto que les permita imponer en materia de legalización de actividad clasificada que funciona sin licencia: habilitación legal: falta de: examen. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Salamanca dictó Sentencia de fecha 20-12-1999, estimatoria en parte del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra Resoluciones del Ayuntamiento de Saucelles impositivas a «Iberdrola, SA» de multas, anulando las Resoluciones mencionadas con devolución de cantidades, desestimando el resto de pretensiones. El TSJ declara no haber lugar al recurso de casación en interés de la ley interpuesto.

Texto:

En la ciudad de Burgos, a dieciocho de diciembre de dos mil. La Sala Especial de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, para los recursos de Casación para Unificación de Doctrina y en Interés de Ley, constituida por los Ilmos. Sres. Magistrados D. José Luis López-Muñiz Goñi, Presidente; D. Ezequías Rivera Temprano, Dª Mª Antonia Lallana Duplá, Dª Mª Concepción García Vicario y Dª Mª Begoña González García, habiendo sido ponente en la misma la señora González García, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA

En el recurso extraordinario contencioso-administrativo de Casación en Interés de Ley número 1/2000 interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Saucelle representado por el Procurador don Enrique S. R. y defendido por el Letrado don J. Ventura B. J. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Salamanca de fecha 20 de diciembre de 1999 en el Procedimiento Ordinario núm. 53/1999, habiendo comparecido como parte demandada la Entidad Iberdrola, SA representada por el Procurador don Eugenio E. M. y defendida por el Letrado don Jesús G. P. y con la intervención del Ministerio Fiscal en virtud de lo establecido por Ley.

ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Salamanca se dictó sentencia de fecha 20 de diciembre de 1999 en el Procedimiento Ordinario núm. 53/1999 cuya parte dispositiva copiada

literalmente

dice:

«Fallamos:

Que

estimando

en

parte

el

presente

recurso

contencioso-administrativo núm. PA 53/1999 interpuesto por la representación de Iberdrola, SA contra las resoluciones de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Saucelle de 20 de diciembre de 1998, 30 de diciembre de ese mismo año, 10 de enero de 1999, 20 de enero de 1999, 25 de enero de 1999, 1 de febrero de 1999 y 8 de febrero de ese mismo año por las que se acuerda por cada una de ellas imponer a Iberdrola, SA una multa coercitiva de seiscientas mil pesetas y asimismo apercibir a la mercantil citada de que en caso de no proceder a presentar la solicitud de licencias de actividad y apertura acompañadas de la documentación técnica exigible por la normativa sectorial comunicada en escritos previos, antes de la fecha determinada en cada resolución se le impondrá una nueva multa coercitiva; debo declarar y declaro que las resoluciones administrativas impugnadas son contrarias al Ordenamiento Jurídico por lo que deben ser anuladas y se anulan. Así mismo debo reconocer el derecho de la recurrente a la devolución de las cantidades ingresadas con los correspondientes intereses en los términos señalados en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia. Asimismo debo desestimar y desestimo las restantes pretensiones deducidas por la recurrente. Todo ello sin que proceda una especial condena en costas». SEGUNDO Notificada la anterior sentencia, por el Excmo. Ayuntamiento de Saucelle se presentó escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León sede Valladolid la cual lo remitió a esta Sala Sede Burgos vía Presidencia del Tribunal Superior, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando, en su caso, otro en el que se fije como doctrina Legal la expresada en su escrito de conformidad con los motivos en que se funda este recurso. TERCERO Admitido el recurso, se reclamó del Juzgado la remisión a la Sala del recurso contencioso-administrativo de referencia con emplazamiento de todas las partes a excepción del recurrente para que en el plazo de quince días comparezcan en forma en el recurso, para oposición, presentando por la parte recurrente contra dicha providencia recurso de súplica que se desestimó por Auto de 29 de septiembre de 2000. Personándose la Entidad Iberdrola, SA representada por el Procurador don Eugenio E. M. con escrito de 11 de octubre de dos mil en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que, viniendo a desestimarse los motivos de casación aducidos, se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas al recurrente. CUARTO Habiéndose dado traslado del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando alegaciones e interesando la desestimación del recurso de casación.

QUINTO Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 29 de noviembre de 2000, suspendiéndose dicha vista ya que con fecha 24 de noviembre de 2000 por la Ilma. Sra. Dª Mª Antonia Lallana Duplá, se presentó ante la Sala de Gobierno de este Tribunal Superior de Justicia escrito comunicando su abstención, la cual no fue aprobada en la reunión de la Comisión Permanente de la referida Sala de Gobierno con fecha 27 de noviembre de 2001, por lo que se señaló nuevamente para votación y fallo el día doce de diciembre de 2000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO Pretende la entidad recurrente, mediante la nueva modalidad casacional «en interés de la Ley» para la interpretación y aplicación de las normas emanadas de la Comunidad Autónoma la fijación de doctrina legal en el sentido que se fije como doctrina legal que conforme a los artículos 32, 33 y 37 de la Ley autonómica 5/1993, de 21 de octubre (RCL 1993\3324 y LCyL 1993\280) de Actividades Clasificadas de Castilla y León, el Alcalde es órgano competente para imponer multas coercitivas, como medio de ejecución forzosa y con sujeción al régimen general señalado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en cuantía inferior a un tercio de dos millones de pesetas, en materia de actividades clasificadas y particularmente para el caso de ser desatendido voluntariamente el requerimiento de legalización previsto en el artículo 26 de la Ley 5/1993, de 21 de octubre. SEGUNDO Conviene señalar en primer lugar que la finalidad del recurso que nos ocupa no es otra como señala la sentencia del TS de 15-2-1999 (RJ 1999\2224), de la que ha sido Ponente don Fernando Martín González, si bien referida a la Casación en interés de Ley General y no obstante igualmente aplicable y que señala que «Con intención se han reseñado pormenorizadamente las alegaciones de la parte recurrente a fin de determinar si procede o no la estimación de su recurso de casación en interés de la Ley diseñado en el art. 102 b) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción (RCL 1956\1890 y NDL 18435), cuyo antecedente se halla en el anterior recurso extraordinario de apelación también en interés de la Ley, y que tiene como única y exclusiva finalidad fijar la doctrina legal procedente, dejando intacta la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, habida cuenta de que es un recurso excepcional que no tiene como objetivo la resolución de un conflicto, ni la tutela de un derecho o interés legítimo, ni el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, ni la estimación de una pretensión deducida en relación con actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y con disposiciones de categoría inferior a la Ley, sino, muy precisamente, velar por la correcta interpretación y aplicación del Ordenamiento Jurídico, complementando, en su caso, la labor del titular del poder normativo aunque con ocasión de un conflicto jurídico ya resuelto y cuya solución se mantiene, sea cual sea la resolución que recaiga en el recurso de casación en interés de la Ley, tal como se deduce de dicho precepto, a base de fijar la doctrina legal que corresponda frente a sentencias que, además de erróneas, son gravemente dañosas para el interés general, cuya gestión está encomendada a la Administración recurrente, en el sentido de que pueda entrañar un perjuicio para los intereses públicos con efectos de futuro, que trascienda al caso definitivamente decidido, consistiendo el grave daño para el interés general, a cuya defensa y a la del Ordenamiento Jurídico se orienta dicho recurso, en que a raíz de la sentencia recurrida,

se consolide la doctrina errónea de ésta con un efecto multiplicador grave que afecte a un importante número de situaciones o se proyecte sobre un ámbito de suficiente generalidad o de dicho interés presente o futuro constatable, al crearse un precedente judicial que pudiera ocasionar esos graves daños, tanto de índole patrimonial como de cualquier otro género, que incidiera, con tal dimensión, en la esfera de tales intereses, lo que pretende evitarse con el recurso de referencia a través de la fijación de una doctrina legal "pro futuro"». Pues bien, en el presente caso la sentencia del Juzgado de lo Contencioso de Salamanca estimó el recurso por considerar que el artículo 26 de la Ley 5/1993 no habilita a la Alcaldía para acordar la imposición de multas coercitivas a fin de lograr el cumplimiento de lo ordenado en materia de legalización de actividades, y que el artículo 37 de la Ley citada no puede estimarse que constituya la habilitación legal que pretende la Administración toda vez que esa habilitación lo es a favor de órganos sancionadores, condición que no reúne la Alcaldía Presidencia de Saucelle, ya que no estamos ante un expediente sancionador y porque dada la ubicación sistemática de ese artículo dedicado al régimen sancionador y no en el capítulo de las disposiciones generales, evidencia que es en el ámbito del régimen sancionador en el que está prevista la habilitación legal para acudir al medio de la multa coercitiva, pero no en el de la regularización de actividades sin licencia. Podría plantearse como cuestión añadida si verdaderamente nos encontramos ante una aplicación o interpretación errónea del derecho autonómico. Este juicio de relevancia necesario para determinar la admisibilidad del presente recurso ha de concluirse en sentido afirmativo por cuanto lo que se está discutiendo es precisamente si la Legislación Autonómica ampara la habilitación legal para la imposición de multas coercitivas en caso de legalización de actividades clasificadas siendo ello lo determinante por lo que como se señala en la sentencia del TS de 25 de noviembre de 1997 (RJ 1997\8682), «la simple circunstancia de que los preceptos que se dicen o no vulnerados de la legislación catalana puedan constituir una reproducción de otras normas estatales no significa que haya de considerarse infringida la normativa de este último carácter ya que al haberse incorporado al ordenamiento comunitario han pasado a constituir derecho propio y específico de esa entidad». TERCERO Por la Administración demandada se sostiene que la anterior doctrina es errónea además de gravemente dañosa para los intereses generales por cuanto supondría vaciar de competencias a un órgano municipal que tiene reconocida autonomía a nivel constitucional así como serviría para tutelar el ejercicio de una actividad clasificada clandestina y que la pendencia de otros recursos ante el mismo Juzgado determina igualmente los efectos perjudiciales y generales derivados de mantener esa doctrina. Por lo demás dicha doctrina, se añade, es errónea por cuanto supondría que en el caso de incumplimiento voluntario del requerimiento de legalización no se podría acudir a ningún otro medio de ejecución forzosa para remover la resistencia del particular, además de que privar a la Administración de este medio de ejecución forzosa supone transgredir las normas básicas de funcionamiento de las Administraciones Públicas en beneficio de quien ejerce una actividad clasificada clandestina. CUARTO Sentado lo anterior hemos de señalar que el Tribunal Supremo se ha pronunciado con relación al tema de las multas coercitivas en la sentencia dictada con fecha 26-6-1998 (RJ 1998\4562), de la que fue Ponente don Pedro José Yagüe Gil, precisamente en un recurso contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid),

dictada estimando el recurso núm. 1927/1990 y desestimando el recurso núm. 1264/1990. Y en la que se puede leer en su Fundamento de Derecho Segundo que «Si bien el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente la constitucionalidad de esta manifestación de la autotutela ejecutiva de la Administración (v. gr. sentencias 137/1985, de 17 de octubre [RTC 1985\137], 144/1987, de 23 de septiembre [RTC 1987\144] y 239/1988, de 14 de diciembre [RTC 1988\239]), la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (v. gr. sentencia de 16 de mayo de 1981 [RJ 1981\1994] y 14 de mayo de 1997 [RJ 1997\4368]) y la doctrina unánime han precisado que la expresión "cuando así lo autoricen las leyes" debe entenderse referida a leyes en sentido formal, visto que con la multa coercitiva se impone al administrado una obligación nueva y distinta de aquella de cuya ejecución se trata y que afecta al patrimonio de los particulares. Pues bien, en materia de urbanismo no existe precepto con rango de Ley que permita a la Administración imponer multas coercitivas, y los preceptos citados por el Ayuntamiento apelante (a saber, el artículo 261-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo [RCL 1992\1468]; los artículos 102, en relación con los artículos 104 y 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo [RCL 1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959, 585 y NDL 24708] y los artículos 58 y 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril [RCL 1986\1238, 2271 y 3551]) no sirven de ninguna manera a los fines pretendidos. De suerte que las multas coercitivas impuestas por el Ayuntamiento de Palencia deben ser anuladas, tal como hizo la sentencia recurrida». Aunque se trata de un tema urbanístico, la lectura que cabe extraer de la citada sentencia no es otra que el artículo 99 de la Ley 30/1992 sólo permite a las Administraciones Públicas para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los supuestos que señala y cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, por lo que es procedente examinar si en la Ley 5/1993, de 21 de octubre, de Actividades Clasificadas, contiene tal habilitación legal y así en el artículo 26 relativo a la regularización de actividades sin licencia se establece que sin perjuicio de las sanciones que procedan, cuando el Alcalde tenga conocimiento de que una actividad clasificada funciona sin licencia de actividad o apertura, efectuará las siguientes actuaciones: a) Si la actividad pudiera autorizarse, requerirá al titular de la misma para que regularice su situación en la forma y plazos que se determinen, pudiendo clausurarse si el interés público así lo aconsejara. b) Si la actividad no pudiera autorizarse por incumplimiento de la normativa vigente, se deberá proceder a su clausura. Dicho artículo se encuentra en el Capítulo V de la Ley relativo al Régimen de Inspección y Funcionamiento. Mientras que la habilitación para la imposición de multas coercitivas se encuentra en el artículo 37 relativo a las Multas coercitivas y donde se dice que «Los órganos sancionadores podrán imponer multas coercitivas en los supuestos considerados en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La cuantía de cada multa no superará, en ningún caso, el tercio de la sanción máxima fijada para la infracción cometida». Dicho artículo se encuentra en el Capítulo VI relativo al Régimen Sancionador. Por ello y como se señala en la sentencia del TSJ Cataluña de 3-6-1999, de la que ha sido Ponente don Francisco López Vázquez, «Delimitado así el objeto de la controversia, se hace necesario resaltar que,

como bien manifiesta conocer la demandada y se le ha reiterado en numerosas ocasiones, a la luz del artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como con anterioridad se establecía en el artículo 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, para poder proceder a la imposición de multas coercitivas, como medio de ejecución forzosa, se hace necesario una expresa y específica previsión y autorización legal, que no puede hallarse en los citados preceptos ni, desde luego, en los términos de los artículos 255 del texto refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia urbanística, de 12 de julio de 1990 (RCL 1990\2759 y LCAT 1990\266) o 31 del Reglamento de Disciplina Urbanística (RCL 1978\1986 y ApNDL 13922). Nos hallamos, pues, ante una radical y absoluta falta de cobertura legal para poder imponer la multa coercitiva de que se trata, puesto que con el precepto genérico elegido en modo alguno cabe entender colmadas las exigencias de una expresa autorización legal para poder actuar medidas coercitivas ante el incumplimiento de la orden de legalización a que se aludía. Pues, sin que pueda confundirse la naturaleza de las multas coercitivas, como medio de ejecución forzosa de actos administrativos, con las multas constitutivas de sanción en el ámbito de las potestades sancionadoras de las administraciones públicas, se debe concluir que la multa coercitiva impuesta carecía de expresa y puntual habilitación legal para la materia que se actuaba, lo que conlleva la estimación del presente recurso contencioso-administrativo en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva, sin necesidad de entrar en el resto de temas planteados por las partes». O la de ese mismo Tribunal de 3-5-1994 (RJCA 1994\234) de la que fue Ponente don Manuel Taboas Bentanachs en un supuesto donde la Administración trataba de fundar la procedencia de las multas coercitivas en el artículo 21 de la Ley 7/1985 (RCL 1985\799, 1372 y ApNDL 205), de Bases del Régimen Local, pero se concluye por la Sala que ni esa Ley ni el Texto Refundido, ni la normativa urbanística permiten entender colmadas las exigencias de una expresa y específica autorización legal para poder actuar medidas coercitivas ante el incumplimiento de la orden dada. O la Sentencia de 21 de mayo de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid Sección 2ª donde se recoge igualmente que en base a la normativa autonómica de la Comunidad de Madrid en materia de disciplina urbanística no es la actuación sancionadora ni la de imposición de multas coercitivas la procedente en base a lo establecido en el artículo 99.1 de la Ley 30/1992 que exige Ley que lo autorice con carácter especial. Por lo que en base a todo ello y de la lectura de la sentencia que nos ocupa podemos concluir que la doctrina que en la misma se sienta no incurre en los defectos que se le achacan por la parte recurrente sino que responde a una interpretación coherente y en línea con la Jurisprudencia imperante en orden a lo que debe entenderse por la habilitación legal del artículo 99.1 de la Ley 30/1992, sin que ello además implique como se pretende de contrario vaciar de competencias a los Ayuntamientos o negar la posibilidad de adoptar medidas en caso de negativa al cumplimiento de la orden de legalización, ya que en base al artículo 26 de la Ley 5/1993 relativo a la Regularización de actividades sin licencia y sin perjuicio de las sanciones que procedan, cuando el Alcalde tenga conocimiento de que una actividad clasificada funciona sin licencia de actividad o apertura, efectuará las siguientes actuaciones: a) Si la actividad pudiera autorizarse, requerirá al titular de la misma para que regularice su situación en la forma

y plazos que se determinen, pudiendo clausurarse si el interés público así lo aconsejara. Es decir, puede adoptar la medida de clausura de la actividad pero no la medida de multa coercitiva ya que el artículo 37 relativo a las multas coercitivas, que señala que los órganos sancionadores podrán imponer multas coercitivas en los supuestos considerados en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no puede considerarse como la expresa y puntual habilitación legal para la materia en la que se actuaba, por lo que no procede la estimación del presente recurso de casación en interés de la Ley ya que el mismo requiere, como se ha indicado con anterioridad, no sólo que la sentencia recurrida sea errónea, sino que el criterio que mantenga sea gravemente dañoso para el interés general, extremos estos que, ha de insistirse, no aparecen acreditados en este recurso. QUINTO No se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición de costas, de conformidad con el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (RCL 1998\1741). Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

FALLO

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Saucelle representado por el Procurador don Enrique S. R. y defendido por el Letrado don J. Ventura B. J. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Salamanca de fecha 20 de diciembre de 1999 en el Procedimiento Ordinario núm. 53/1999; sin efectuar especial pronunciamiento sobre costas. Contra esta resolución no cabe interponer recurso ordinario alguno. Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Organo de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior por la Ilma. Magistrada Ponente Sra. González García, en la sesión pública de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), que firmó en Burgos, a dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, de que yo el Secretario de Sala, certifico. Ante mí. Véase el Libro de Registro de Sentencias al número ... y folio ...