EL RECONOCIMIENTO DE CHINA COMO ECONOMÍA DE MERCADO Diana Tussie Eduardo Bianchi 24/11/2004

Ámbito de aplicación de la “condición de economía de mercado". 1. Para entender las implicancias del otorgamiento a China de la condición de economía de mercado, hay que referirse a su exclusivo ámbito de aplicación, esto es, las medidas de defensa comercial frente a importaciones en condiciones de competencia desleal, principalmente las medidas antidumping. En la práctica del comercio internacional, se entiende que existe dumping cuando una empresa exporta un producto a un precio inferior al que aplica normalmente en el mercado de su propio país, denominado “valor normal”. Si a partir de una investigación, un país importador verifica la existencia de dumping y demuestra que este dumping causa daño o amenaza causarlo a una industria nacional, entonces el país en cuestión puede aplicar medidas antidumping equivalentes al margen de dumping calculado. Estos derechos antidumping se suman así al arancel de importación que debe abonarse para ingresar la mercadería al territorio aduanero. 2. El Acuerdo Antidumping de la OMC reconoce tres métodos para calcular el “valor normal” de un producto. El principal de ellos se basa en el precio del producto en el mercado del país exportador. Cuando ello no es posible, las otras dos alternativas contempladas son la utilización del precio aplicado por el exportador en otro país, o la “reconstrucción” del precio a partir de los costos de producción del exportador y de otros gastos y márgenes de beneficios normales. Adicionalmente, cuando se investiga a exportadores originarios de países con economía de mercado, los precios y los costos utilizados son los comunicados por las propias empresas. En el caso de economías que no son de mercado, se supone que los precios y costos se ven afectados por la intervención estatal, por lo que las autoridades encargadas de la investigación pueden utilizar las precios y costos de empresas de un tercer país de referencia que sí tiene una economía de mercado. Por ejemplo, en la práctica argentina se ha recurrido a países “sustitutos” como Brasil o España en casos contra importaciones de China. En consecuencia, en el marco de una investigación antidumping, la condición de si una economía es o no de mercado afecta exclusivamente a la metodología del cálculo del margen de dumping. Cabe señalar que esta condición es también importante en las investigaciones antisubvenciones, encaminadas a la aplicación de derechos compensatorios, en las que resulta importante conocer los precios y costos para identificar y medir el beneficio otorgado por la subvención. Sin embargo, tanto a nivel mundial como en la Argentina, la utilización de las medidas compensatorias o antisubvenciones es casi insignificante comparada con las medidas antidumping, por lo que en la presente discusión conviene referirse únicamente a estas últimas. El Protocolo de Adhesión de China a la OMC y la condición de economía de mercado. 3. El Protocolo de Adhesión de China a la OMC, de diciembre de 2001, establece que el país importador debe utilizar los precios y costos registrados en China, si los productores de este país sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en su sector prevalecen las condiciones de una economía de mercado. Si no lo pueden demostrar, entonces el país importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación directa con los precios internos o los costos en China. Nótese que, de acuerdo al Protocolo, la carga de la prueba recae sobre los productores y exportadores de China. Debe tenerse en cuenta que si China probara que en un sector determinado

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prevalecen condiciones de economía de mercado, el Protocolo establece que dejarán de aplicarse a ese sector las disposiciones referentes a las economías que no son de mercado, lo cual significa que una vez reconocida la condición de economía de mercado en una investigación, la misma debe ser mantenida en cualquier investigación posterior que involucre al mismo sector. 4. Se establece también que, antes de aplicar medidas, los países miembros de la OMC deben notificar y publicar los criterios que se utilizarán para determinar si prevalecen o no condiciones de economía de mercado en un sector y la metodología que se empleará para efectuar la comparación de precios, en el caso que se determine que un sector no se desenvuelve en una economía de mercado. Hasta ahora, la Argentina no había definido todavía estos criterios, ni notificado a la OMC. Finalmente, el Protocolo prevé que los países miembros de la OMC pueden utilizar la condición de economía que no es de mercado por un período de 15 años, esto es, hasta el año 2017. China y la aplicación de derechos antidumping en el mundo y en la Argentina. 5. Actualmente, el uso del mecanismo antidumping está concentrado en diez países: 4 desarrollados, Australia, Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea, y 6 en desarrollo, Argentina, Brasil, India, México, Sudáfrica y Turquía, los que en conjunto representan el 90% de las medidas antidumping notificadas a la OMC. China es, por lejos, el principal país afectado en el mundo por este tipo de medidas, recibiendo el 20% de los derechos antidumping aplicados en los últimos años. En la Argentina, representó el 22% de las medidas aplicadas desde el comienzo del uso del sistema antidumping en 1991, mientras que en el caso de Brasil esta cifra es del 16% (desde 1987). Es importante tener en cuenta que China está más afectada por parte de los países en desarrollo, que son los “nuevos” usuarios del mecanismo antidumping, que por los países desarrollados, los “viejos usuarios”. 6. China se ha visto también afectada por el uso de la condición de economía que no es de mercado. Por lo general, la comparación entre los bajos precios de exportación de China y los “valores normales” determinados a partir de países sustitutos, tiene como consecuencia el cálculo de márgenes de dumping más elevados que los que resultan de aplicar los precios y costos vigentes en China. De hecho, los mayores márgenes de dumping registrados en el mundo están estrechamente vinculados con la aplicación de la condición de economía que no es de mercado. 7. Esta fuerte exposición de China a la aplicación de derechos antidumping ha moldeado la posición de este país en la actual Ronda Doha de la OMC. Así, el objetivo de China en materia de antidumping es el de alcanzar reglas más estrictas que limiten su uso. Sin embargo, China parece haber entendido que los tiempos prolongados que exigen las negociaciones en el marco de la OMC, haría difícil obtener reformas antes de dos a cuatro años, si es que estos cambios son posibles dada la segura oposición principalmente de los Estados Unidos. China también cuenta con la posibilidad de utilizar intensamente el mecanismo de solución de diferencias para minimizar la aplicación de derechos antidumping en su contra. Sin embargo, los tiempos involucrados en estos procesos y los costos en términos de recursos materiales y humanos que conllevan, no parece indicar que éste sea el medio más apropiado para alcanzar el objetivo planteado.

8. Por ello, China parece decidida a invertir esfuerzos en negociar de manera bilateral a fin de lograr la condición de economía de mercado. China ya ha conseguido este objetivo de parte de tres de los principales “nuevos” usuarios: Argentina, Brasil e India; se encuentra negociando con Australia en el marco de un acuerdo de libre comercio; y también ha conseguido este reconocimiento en otros países como Nueva Zelanda, un usuario importante del antidumping y en otros que no lo son tanto, como Malasia y Singapur y Canadá.

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El reconocimiento de China como economía de mercado por parte de la Argentina.

9. Mientras se escribe este memorando, todavía no se conoce con precisión los términos en los que la Argentina le habría otorgado a China el reconocimiento de economía de mercado. Nótese que, como fuera explicado anteriormente, el Protocolo de Adhesión habilita a otorgar este reconocimiento de manera sectorial, solamente a aquellos sectores donde el Estado no interviene en la fijación de precios. Este fue el camino que emprendió Canadá. Sin embargo, a partir de las noticias periodísticas y de las manifestaciones de funcionarios del Gobierno, se entiende que este reconocimiento por parte de la Argentina ha sido “pleno”, desechado la posibilidad de otorgar el trato de economía de mercado de manera selectiva, tal vez por los costos que conlleva el estudio de las condiciones de cada sector y la posterior negociación palmo a palmo sobre cada uno de con las autoridades chinas. 10. Las implicancias directas del reconocimiento pleno están acotadas de todos modos, como se ha analizado, a la metodología del cálculo del margen de dumping en este tipo de investigaciones (aunque como se ha visto, también afecta a las investigaciones antisubvenciones). Concretamente, el hecho de considerar a China como economía de mercado puede tener como efecto que se determinen márgenes de dumping inferiores a los que se hubieran determinado sin este reconocimiento, o más aún, podría llevar a determinaciones de inexistencia de dumping. Al respecto, resulta interesante mencionar brevemente la actual experiencia de Canadá; en las investigaciones en que Canadá ha reconocido que sectores de China funcionan en un contexto de economía de mercado, tanto el gobierno chino como sus productores y exportadores han participado activamente en las investigaciones, aportando información a través de los cuestionarios. En este caso, el resultado del reconocimiento más la participación activa del gobierno y empresas chinas ha llevado últimamente a Canadá a determinar que en estos casos no ha existido ni dumping ni subvenciones, sino que las empresas chinas involucradas son “productores de bajo costo”. De esta manera, el reconocimiento otorgado por la Argentina más la participación activa del gobierno y de las empresas chinas (que hasta ahora no se había verificado ni en la Argentina ni en otros países del mundo), puede implicar que en algunas investigaciones no se determine la existencia de dumping, cuando sí se hubiera hecho si se aplicaba la metodología anterior. 11. Finalmente, este reconocimiento por parte de la Argentina puede tener implicancias en otras tres esferas de las investigaciones antidumping. Se hará más difícil para los productores argentinos obtener la información para la prueba de dumping. Por otra parte, se abre la posibilidad de que los exportadores chinos que se encuentran actualmente afectados por medidas antidumping, soliciten una revisión de la cuantía del margen de dumping, bajo el argumento de “cambio de circunstancias” contemplado en el Acuerdo Antidumping de la OMC. Ello puede llevar a una disminución del nivel de las medidas actualmente en vigencia o directamente a su supresión. Finalmente, con la metodología anterior aplicada a una economía que no es de mercado, se calcula un único margen de dumping para todo el país; mientras que de ahora en más debe calcularse un margen de dumping por cada empresa exportadora, tornándose la investigación más exigente para la autoridades de aplicación. 12. Los sectores industriales argentinos más sensibles a estas implicancias del reconocimiento de China son aquellos que han sido protegidos con medidas antidumping, tales como los productores de bicicletas y ciclomotores, lápices, maquinas – herramientas, artículos de pirotecnia, candados, cubiertos, naipes, algunos equipos eléctricos como acondicionadores de aire y hornos de microondas, grifería sanitaria, termos y accesorios de tubería y cañería. Hay sectores que pueden definirse más ampliamente que lo que se hace en una investigación antidumping, tales como los sectores productores de textiles, calzados y juguetes, que también se han visto perjudicados por la

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competencia de productos de China, pero que han recurrido principalmente a otros instrumentos de defensa comercial, como son las medidas de salvaguardia. 13. Las versiones periodísticas mencionan diferentes posibilidades por las cuales el Gobierno velaría por la situación de estos sectores sensibles, luego del reconocimiento de China como economía de mercado. Entre ellas se menciona, por ejemplo, la existencia de una cláusula secreta con el compromiso de China de abstenerse de reclamar ante el mecanismo de solución de diferencias de la OMC, cuando esté en desacuerdo con la investigación argentina. Más allá de parecer un contrasentido el hecho de anunciar públicamente un acuerdo secreto, vale resaltar que en una investigación antidumping no sólo los productores nacionales y los exportadores son partes interesadas, sino que también lo son los importadores. Por ello, aún cuando China pudiera haberse comprometido a no llevar a la Argentina ante la OMC, nada impediría a los mismos importadores argentinos recurrir a la justicia argentina por márgenes mal calculados. Por ello, si el reconocimiento de China como economía de mercado ha sido pleno, es decir para todos los sectores, no parece haber más alternativa para proteger a estos sectores sensibles que utilizar otro instrumento que también está contemplado en el Protocolo de Adhesión de China a la OMC, la salvaguardias transitoria que, según los medios periodísticos el Gobierno estaría dispuesto a reglamentar. 14. Por el último, según reciente notas periodísticas, el Gobierno también estaría dispuesto a reglamentar un mecanismo de “restricción voluntario de exportaciones” para el sector textil, contemplado en el documento correspondiente al Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China y cuya utilización tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2008. Resultaría interesante profundizar en este mecanismo, dado que a fines del presente año finaliza el Acuerdo sobre los Textiles y la Vestimenta (ATV) de la OMC que contemplaba la liberalización progresiva en este sector. Conclusiones. 15. El reconocimiento de China como economía de mercado tienen consecuencias e en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial; en particular, afecta la metodología de cálculo del margen de dumping. La presión de China por obtener el reconocimiento de tal condición debe entenderse como una estrategia destinada a minimizar su exposición a la aplicación de medidas por los principales países usuarios de este mecanismo, entre los cuales se encuentra la Argentina. Al considerar a China como economía de mercado es posible que los márgenes de dumping que se determinen sean menores a los que se hubieran calculado con la metodología anterior o bien puede llegarse a la determinación de inexistencia de dumping. Los sectores industriales argentinos más sensibles a la competencia de los productos originarios de China cuentan con otros instrumentos contemplados en el Protocolo de Adhesión de China a la OMC y en el Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China a la OMC, los que aún no han sido reglamentados por el Gobierno. Uno de los puntos más importantes de este mecanismo, y que no ha sido suficientemente enfatizado por los analistas, es que habilita a los países de la OMC a utilizarlo en el caso de desviación de comercio 16. El tema analizado en este memorando es sólo una pequeñísima parte de los posibles impactos del ingreso de China a la OMC, los que aún no han sido suficientemente evaluados en nuestro país. En particular, la Argentina se verá afectada por la finalización del ATV y por el efecto sobre los mercados agrícolas del ajuste de la política agropecuaria de China luego de su ingreso a la OMC. .

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Bibliografía

Aggarwal, A. (2003): " Patterns and Determinants of Antidumping: A Worldwide Perspective", Working Paper N 13, ICRIER, Octubre 2003.

Messerlin, P. (2004), "China in the WTO: Antidumping and Safeguards", en D. Bhattasali, S. Li y W. Martin (eds.), China and the WTO, Banco Mundial y Oxford University Press, 2004.

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