Proyecto:

A los ojos de todos

“A los ojos de todos: Contraloría Ciudadana y Monitoreo Social” (DCI-NSAPVD/2010/204)

POLÍTICAS PÚBLICAS guía didáctica

POLÍTICAS PÚBLICAS guía didáctica Publicación realizada en el marco del Proyecto “A los ojos de todos”. Proyecto multipaís con el apoyo de la Unión Europea. Coordinación:

Intendencia de Cerro Largo (Uruguay) Mtra. Lucy Larrosa   Autores:

Fernando Barreiro Mariano Berro Lic. Claudia Romano Lic. Walter Menéndez  

Visite nuestra Web:

http://www.transparenciapublica.com/ DiseñoEDitorial:

TamburiniREC.com Fecha publicación: Enero 2013 La presente publicación ha sido impresa con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

Prólogo 4

1. Introducción 7 3. Proceso de elaboración de las políticas públicas

19

4. Participación ciudadana en las políticas públicas

25

5. Participación “no eleccionaria” en las políticas públicas

27

6. Las políticas públicas en el ámbito de los gobiernos locales

35

7. Participación en las políticas públicas: ¿Quiénes y Cómo?

39

8. Ejercicios de participación en políticas públicas

41

9. Definiciones de utilidad

52

POLÍTICAS PÚBLICAS guía didáctica

8

indice

2. Políticas Públicas ¿de qué hablamos?

Prólogo

El Proyecto “A LOS OJOS DE TODOS”: MONITOREO SOCIAL Y CONTRALORIA CIUDADANA, surge en el marco del llamado realizado por la Unión Europea en la Línea temática Actores No Estatales y Autoridades Locales en Desarrollo. Acción en Países Socios (Multi-País). La Intendencia de Cerro Largo (Uruguay), tiene el honor y la responsabilidad de liderar este proyecto, realizando la coordinación del mismo. Para su ejecución se estableció una red de socios integrada por la Intendencia de Colonia, Uruguay; Municipio de San Isidro y la Municipalidad de San Carlos de Bariloche, Argentina; Municipio de Los Andes y Municipalidad de Peñalolen, Chile; los Municipios de San Bernardino y Presidente Franco, Paraguay; y las Entidades Capacitadoras: CIESU, a cargo de Uruguay y Paraguay; el Instituto para la Gestión de Argentina (IPG), Initium de Chile y ALPACA de España que realiza el aporte de los expertos. El objetivo del mismo es mejorar el proceso de apropiación político- social de los ciudadanos, las Organización de la sociedad civil y grupos comunitarios, que día a día trabajan en nuestros territorios para dejar capacidad instalada y posibilitar que sean co-protagonistas de los procesos de desarrollo humano local que les afectan. Los cuatro ejes fundamentales de la estrategia que estamos desarrollando son: sensibilización y fortalecimiento de las administraciones de los Gobiernos Locales (Intendencias / Municipios), capacitación de organizaciones de la sociedad civil, creación de espacios de articulación y servicio de acercamiento entre los Gobiernos Locales y la ciudadanía e intercambio de buenas prácticas entre municipios de diferentes países. En ese sentido, se ha sensibilizado a los actores públicos locales de los ocho municipios socios y a los integrantes de las organizaciones de la sociedad civil respecto a la importancia de acordar y aplicar modelo de rendición de cuentas, de transparencia gubernativa, de contraloría social y de monitoreo social, donde se han capacitado más de 350 personas.

4

Se están generando en los municipios participantes espacios de comunicación, divulgación y de toma conjunta de decisiones de los Gobiernos Locales con la sociedad civil, a través de diversas herramientas como son las web, folletos informativos, espacios institucionales como son Mesas Barriales, Mesas de adjudicación de Viviendas, Consejos de notables, Centros Rurales de Desarrollo Comunitario, Obra pública con control ciudadano. Asambleas y Audiencias públicas. Cabe destacar el reconocimiento obtenido por Peñalolen en materia de transparencia, con la experiencia El Alcalde en tu barrio. Ya se han instalado en 6 municipios/intendencias al menos una oficina de transparencia; las mismas brindan servicio de consulta, sugerencias y quejas con el propósito que los ciudadanos puedan canalizar sus inquietudes y los gobiernos locales estén más cerca de la gente. En Cerro Largo - que es un departamento de 13.648 km²- se ha instalado una red de oficinas de transparencias en 3 localidades urbanas y 8 localidades rurales de menos de 500 habitantes, estando conectadas a la oficina central en la capital departamental. Para su funcionamiento la Intendencia de Cerro Largo asumió con recursos propios, los costos locativos, logísticos y recursos humanos necesarios. Este proyecto también ha permitido realizar intercambio de experiencias con cinco municipios de Brasil, (Alegrete, Ijuí, San Borja, Bagé y Aceguá) y actualmente ese vínculo ha dado como resultado ejecución de proyectos en forma conjunta. CIESU, Initium e IPG, tres entidades socias sudamericanas no estatales incrementaron su experticia y se especializaron en los temas: contraloría ciudadana; monitoreo social; sistemas de información; transparencia, rendición de cuentas, construcción de indicadores, con el aporte de la experiencia europea. Es con inmensa alegría que ponemos en manos de los socios y los ciudadanos las guías de Políticas Públicas y la de Participación ciudadana y Contraloría Social, las mismas fueron elaboradas por los expertos del Proyecto, las que sin duda aportarán contenido académico para el análisis de las realidades locales y mejora de la gestión de los Gobiernos Subnacionales.

5

La guía de Oficina de Transparencia: Guía Práctica para su creación y funcionamiento, es un aporte fundamental para orientar el procesos de instalación de las oficinas que acercan información de interés para los ciudadanos y finalmente la guía de Buenas Prácticas es un excelente mapa de ruta para sistematizar las experiencias realizadas desde una perspectiva de aprendizaje permanente de forma tal que sirvan de modelo para que otros municipios puedan replicar estas experiencias adaptándolas a sus contextos. El esfuerzo realizado por los socios para el cumplimiento de los objetivos del proyecto ha dado frutos tangibles y esperamos que puedan ser replicados en otros territorios. Nos atañe a las autoridades locales socias, asumir el desafío de profundizar en el desarrollo de los procesos iniciados por este proyecto y consolidarlos para generar mayor transparencia y comunicación con los ciudadanos. Asimismo, asumimos el compromiso de poner a disposición de otros gobiernos locales nuestra experiencia para que se sumen al esfuerzo de gobiernos más transparentes y sociedades más comprometidas.

Sergio Botana Intendente de Cerro Largo

6

1

Introducción

El proyecto “A los ojos de todos: Contraloría Ciudadana y Monitoreo Social”, liderado por la Intendencia de Cerro Largo, Uruguay, y financiado por la Comisión Europea en el marco de su convocatoria a “Actores No estatales y Autoridades Locales en Desarrollo. Acción en Países socios (Multipaís) para Autoridades Locales”, se plantea empoderar a los municipios y autoridades locales involucrados, así como a las organizaciones de la sociedad civil que actúan en los respectivos territorios, promoviendo una activa participación ciudadana. Incidir en el fortalecimiento de las capacidades de gestión de la sociedad civil y la potenciación de sus organizaciones, cumple con el objetivo de corregir las relaciones asimétricas entre el Estado y la sociedad civil, implementando mecanismos eficientes y transparentes que permitan rendir cuentas de lo que se hace desde los gobiernos locales, a la par que los ciudadanos tengan a su alcance los medios y los instrumentos para el monitoreo ciudadano y la contraloría social. El proyecto tiende a mejorar las condiciones y las estructuras cívicas a efectos de profundizar las capacidades y posibilidades propositivas y proactivas de los ciudadanos y sus organizaciones representativas, construyendo una “nueva institucionalidad pública”, en la que se generan los medios para que los gobiernos locales sean eficaces y transparentes en su acción, y se logre que la población y las organizaciones sociales locales obtengan mayores capacidades para garantizar sus derechos como ciudadanos. En ese entendido, es vital que tanto las autoridades locales como las organizaciones de la sociedad civil asuman la necesidad de avanzar hacia mejores prácticas de gestión y cogestión de las políticas públicas, a los efectos de sumar esfuerzos en dirección a alcanzar óptimos de eficiencia en la gestión y en los procesos de toma de decisiones, afianzando responsabilidades compartidas de buen gobierno.

7

2

Políticas Públicas ¿de qué hablamos?

En su expresión más general, se entiende por políticas públicas “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”1. El autor completa esta definición agregando que las políticas públicas deben ser consideradas como un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo del tiempo y tienen una secuencia racional, que una política puede consistir también en lo que no se está haciendo y que para que una política pueda ser considerada como pública, tiene que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”. Las políticas públicas son el gobierno en acción. Pero además, en tanto las políticas públicas se desarrollan para atender demandas y necesidades de las personas y los grupos sociales, algunos autores señalan que son el ámbito privilegiado de realización del “pacto social” entre Estado y sociedad. Según otras investigaciones2 “las Políticas Públicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, en reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como “agregar demandas”, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias”. Estas diferencias representan conflictos de intereses que deben resolverse en el espacio público, y de la fortaleza de cada uno de los actores depende su capacidad de agregar demandas y obtener un mejor posicionamiento de sus intereses. 1 Pallares, Francesc. (1988). “Las políticas públicas: El sistema político en acción”. Revista de Estudios Políticos, Nº 62, pág. 142. Tomado de http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/021104144006.html#fn8 2  Ruiz López, Domingo y Cadénas Ayala, Carlos Eduardo. ¿Qué es una política pública? IUS, Revista Jurídica, Universidad Latina de América. Morelia Michoacán, México. Año V, Número 18, julio-septiembre 2005. En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

8

En general, y a diferencia de las empresas privadas, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades locales tienen una baja capacidad de incidencia en cualquiera de las etapas de las políticas públicas. Si las diferencias persisten y no se resuelven bajo el arbitrio del gobierno, existe una alta probabilidad de fracaso en la implementación de las acciones públicas. Sin embargo, “en la mayor parte de los países de América Latina, la visibilidad de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) es un fenómeno creciente. La consolidación y profundización de las democracias en el continente, los procesos de descentralización, así como las redefiniciones del papel del Estado en materia de formulación de políticas e implementación de programas sociales, han contribuido de manera importante a legitimar las OSC en el campo político y social. Los lineamientos de los organismos multilaterales promoviendo una mayor participación de las organizaciones ciudadanas en el diseño, ejecución y control de la política social, han contribuido a su visibilidad y a los nuevo roles de estas organizaciones. En este nuevo contexto, el marco institucional en el que se desenvuelven las relaciones de estas OSC con los Estados se ha ampliado y los espacios para la participación en procesos de consulta, decisión, gestión; y control de las políticas públicas se ha multiplicado”.3 Políticas sociales, políticas públicas. Según las definiciones más aceptadas por la ciencia política, las políticas sociales comprenden el conjunto de estrategias, orientaciones, criterios y medidas destinadas a la elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad. Algunos autores4 señalan que existen dos grandes definiciones de políticas sociales de acuerdo a sus alcances y objetivos. En primer lugar, aquellas que las limitan a los programas y políticas de bienestar social, entendiendo por tales a las medidas que contribuyen al mejoramiento de una situación dada, con carácter transitorio y con el objetivo de aminorar las fallas de las políticas económicas. Una segunda definición plantea que éstas son de larga duración y su cometido principal es reducir y eliminar las inequidades sociales a través de la 3  Bombal, Inés González y Garay, Candelaria. Incidencia en políticas públicas y construcción de la ciudadanía 4  Thais Maingon: Política social en Venezuela 1999-2003, Cuadernos del CENDES, Año 21, Nº 55, Tercera Época, eneroabril 2004, pp. 48-49.

9

redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades en las áreas de la salud, la educación, la seguridad social y la vivienda, pero también incorporando medidas que afectan la distribución del ingreso y las que están dirigidas a construir y conservar el capital social. Las políticas sociales surgieron en las últimas décadas del siglo XIX en Europa a fin de evitar las injustas consecuencias sociales de la Revolución Industrial. Al comienzo, las políticas sociales se destinaron fundamentalmente a las personas amenazadas por la pobreza: ancianos, enfermos, desocupados. En los países latinos, en cambio, se ocupó de las condiciones de vida de la clase trabajadora, prohibiendo el trabajo de los menores de edad, reduciendo la jornada laboral, procurando salarios más justos y mayor seguridad en el trabajo. Con el tiempo, las políticas sociales han ido transformándose y ampliando su radio de acción no sólo a las capas más necesitadas de la población, sino a la mayoría de los individuos que componen una sociedad. Las políticas sociales son un componente sustancial de las políticas públicas destinadas a ampliar los alcances del desarrollo. Las políticas sociales son, por lo tanto, subsidiarias de las políticas públicas y su especificidad depende de los objetivos y significados de su acción. Instrumentos que permiten implementar las políticas públicas. Las instituciones de gobierno son las que elaboran las políticas públicas, para lo cual utilizan como instrumentos las normas jurídicas, los recursos materiales y financieros, los servicios y la persuasión. Las normas jurídicas son el marco dentro del cual las autoridades establecen las acciones que constituyen las políticas públicas y limitan la discrecionalidad en la actuación de quienes las elaboran y ejecutan. Los recursos materiales y financieros son los que permiten el desarrollo de las políticas públicas, y generalmente son insuficientes. A través del ingreso por concepto de impuestos, los gobiernos estructuran el “gasto público” de acuerdo a las políticas que se proponen implementar. Los servicios refieren a la infraestructura humana, organizativa y material necesaria para la formulación y ejecución de las políticas públicas. Según su nivel de responsabilidad y especialización, los funcionarios tienen un cierto margen de discrecionalidad en sus acciones de gobierno.

10

La persuasión, ya que los gobiernos deben responder con efectividad y transparencia a las demandas sociales, explicitar sus orientaciones, velar por los intereses generales y obtener los más amplios consensos posibles. El origen de un concepto. Los antecedentes históricos de las políticas públicas se remontan a las últimas décadas del siglo XIX en Europa cuando la acción de los Estados se dirigió a evitar o aminorar las injustas consecuencias sociales de la Revolución Industrial. “Hasta el siglo XIX la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, y será en este siglo, cuando se produzca la primera gran formulación de políticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales”.5 Pero solo después de la Segunda Guerra Mundial las políticas estatales adquirieron un papel preponderante al proponerse la reconstrucción de las sociedades heridas por el conflicto bélico, dando lugar al así llamado Estado de Bienestar, cuyo desarrollo más extraordinario llegó hasta principios de la década de 1970. Desde ese momento, la ciencia política comenzó a ocuparse de su análisis y a convertirlo en un campo particular de estudio. Sin embargo, cuando hablamos de políticas públicas debe advertirse que este concepto tiene un carácter polisémico, por lo que diversos autores han adoptado distintas definiciones para explicar sus múltiples significados. El origen de esta diversidad de interpretaciones proviene del concepto “public policy” acuñado por Harold Lasswell en 19516, refiriéndose a la administración gubernamental. La traducción directa de “policy” como “política” a las lenguas romances (español. Italiano, portugués y francés, entre otras), no tiene un carácter unívoco y genera confusión, por lo que se ha extendido el uso de “política pública” como un concepto único, u otras expresiones tales como “acción gubernamental” o “acción pública”. Algunas definiciones tienen un carácter demasiado general. Así, Charles Jones caracteriza a las políticas públicas como lo que los gobiernos hacen o dejan de hacer, Thomas Dye8 afirma que es “cualquier cosa que los gobiernos deciden hacer o no hacer”, y Lasswell9 se ubica del lado de los beneficiarios y sostiene que es “quien obtiene qué, cuándo y cómo”. 7

5  de Kostka Fernández, Estanislao. “Políticas públicas”. En Román Reyes (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales. Terminología Científico-Social, Tomo 1/2/3/4, Ed. Plaza y Valdés, Madrid-México 2009. 6  Lerner, Daniel y Lasswell, Harold. “The policy sciences: recent developments in scope and methods”. 1951. 7  Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA. 8  Dye, Thomas (1976), Policy analysis: what governments do, why they do it, and what difference it makes. University of Alabama Press. 9  Lasswell, H. (1956): The Decisión Process: Seven Categories of Functional Analysis, University of Maryland Press, College Park.

11

¿Toda política es una política pública? “Considero que toda política pública implica de una u otra forma el involucramiento del gobierno o de alguna otra agencia del Estado, pero no que toda acción estatal o gubernamental sea una política pública. La definición sobre la que venimos trabajando involucra la sociedad en el nacimiento u origen de las políticas públicas, pero destaca especialmente que éstas están dirigidas o tienen como finalidad la atención de necesidades públicas. Tal vez este es uno de los argumentos principales para sustentar la idea de que no todas las acciones gubernamentales son políticas públicas, dado que no en todas ellas participa “el público” como generador, ejecutor y menos como destino final de la misma”.10 Según los criterios expresados por Vieira, varios ejemplos de acciones gubernamentales no encuadran en el concepto de políticas públicas. Por ejemplo, la aprobación de un presupuesto, la apertura de una licitación, la realización de un contrato o, también, la elaboración de Planes de Desarrollo, que son solo lineamientos de política que podrán derivar luego en políticas públicas.

10  Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las políticas públicas. Teoría(s) de las políticas públicas. http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html1 10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las políticas públicas. Teoría(s) de las políticas públicas. http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html

12

Definiciones de política pública. Según Aguilar11, “una política pública es: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles), y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y la sociedad.” De acuerdo a esta definición, las políticas públicas no son decisiones aisladas o coyunturales sino un sistema racional de decisiones. El segundo aspecto a destacar es que demuestra una intencionalidad inicial de la que derivan acciones específicas. El tercero se refiere a la interlocución gobierno-sociedad como espacio de definición del problema público, en donde este se visibiliza, se agenda y se atiende. En resumen, las políticas públicas son conjuntos de decisiones planeadas con la participación y legitimación de autoridades representativas del Estado, junto con representantes de la sociedad, tendientes a mejorar, transformar o solucionar una situación problemática o emprender acciones consideradas útiles para la sociedad. Para Peter Knoepfel12, una política pública se define como “una concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y ocasionalmente privados -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)”. 10 trec

11  Aguilar, Luis F. (2009) Marco para el análisis de las políticas públicas. En Mariñez, Freddy y Garza, Vidal (2009) Política pública y democracia en América Latina del análisis a la implementación. Porrúa, México, D. F. 12  Knoepfel, Peter. Análisis y Conducción de las Políticas Públicas.

13

Por su parte, Manuel Tamayo13 sostiene que “las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema”. Para Raúl Velásquez14 la “política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener”. Francesc Pallares15 da cuenta de la definición genérica de B. G. Peters16, según la cual las políticas públicas constituyen “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares completa esta definición con tres consideraciones de primera importancia: 1. Las políticas públicas se constituyen a partir de un conjunto de decisiones tomadas en determinado período, siguiendo una secuencia racional. 2. Varios autores han señalado que una política también puede ser lo que no se está haciendo, como consecuencia de errores involuntarios, decisiones voluntarias de no actuar, bloqueos políticos o ni siquiera plantearse la posibilidad de tomar decisiones sobre una cuestión determinada. 3. Para que una política pueda ser definida como pública “debe haber sido generada -o al menos procesada hasta cierto punto- en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Es decir, que se trate de estrategias de actuación en las cuales las organizaciones públicas desempeñan un papel clave en su configuración, aunque su participación no sea exclusiva”. Generalmente, estas acciones comprometen la intervención de varias instituciones, y diferentes niveles de gobierno. 13  Tamayo Saez, Manuel. El análisis de las políticas públicas. En La Nueva Administración Pública. Bañón y Carrillo. 14  Velásquez, Raúl. (2009) Hacia una nueva definición del concepto “política pública”. En Revista Desafíos, Bogotá, Colombia. 15  Pallares, Francesc. Las políticas públicas: el sistema político en acción. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época). Nº 62, octubre-diciembre 1988. 16  Peters, B. G. (1982): American Public Policy, Franklin Wats Pubs., Nueva York.

14

Eligiendo una definición operativa Una definición más completa se encuentra en Thoenig17, quien expresa que la acción pública es “la construcción y la calificación de los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, así como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento”. Enfocada en los problemas públicos, esta definición incorpora la noción de respuesta conjunta de gobierno y sociedad. A partir de esta definición, Nicolás Pineda Pablos18 define la política o acción pública -con base en elementos de Dunn19, como: “lo que deliberadamente las diversas autoridades y entidades públicas, de manera conjunta con personas o grupos de la sociedad, hacen o dejan de hacer en el espacio público para atender o resolver los problemas y asuntos de su selección y alcanzar fines colectivamente construidos”. A continuación, este autor señala algunas características distintivas de esta definición de políticas públicas. Primero, “que la acción pública es deliberada, es decir, resulta de un acto de voluntad política y que por lo tanto, tiene un objetivo o finalidad específica”. Partiendo de recursos escasos, los gobiernos no pueden atender todas las demandas y deben decidir entre varias alternativas. Segundo, que los gobiernos “interactúan con otras instituciones públicas y con grupos y personas de la sociedad civil”, en un entorno democrático y con canales de participación social. Tercero, que las acciones de gobierno se concretan en el espacio público, de manera transparente y contemplando los intereses colectivos.

17  Thoenig, Jean-Claude, “Présentation”, en Jean Leca, Madeleine Grawitz, Traité de Science Politique, Les Politiques publiques, Tomo 4, PUF, París, 1985. 18  Pineda Pablos, Nicolás. El concepto de política pública: alcances y limitaciones. En Seminario del Cuerpo Académico de Políticas Públicas. Colegio de Sonora, México, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf. 19  Dunn, W. N. (1994) Public policy analysis: an introduction (2ª. ed.). Prentice Hall, Englewood Cliffs.

15

El mismo autor se propone construir un concepto más operativo de las políticas públicas, por lo que subraya algunas de sus características:

a) Son complejas porque se refieren a grupos o conjuntos de acciones en torno a una finalidad o problema. b) Tienen un fin o intención, no son casuales o improvisadas, sino que se proponen transformar la realidad existente. c) Son colectivas porque tienen que ver con un conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales. d) Están limitadas por reglas, normas y procedimientos establecidos. e) Son continuas y evolutivas, ya que generalmente no se acaban sino que se renuevan y ajustan al ritmo de la realidad que contribuyen a transformar.

16

Las etapas de una política pública. Entrelazadas, estancándose, avanzando o retrocediendo, diferentes etapas conforman el diseño y puesta en práctica de las políticas públicas, conformando un ciclo en que las fases son interdependientes y el cambio en cualquiera de ellas afecta a las siguientes. Incluso, la evaluación final de resultados no extingue a las políticas públicas, pudiendo dar curso a una definición del problema inicial. Existen tantas definiciones de etapas en el ciclo de las políticas públicas, como autores. Por ejemplo, para Dunn20, estas etapas son cinco y comprenden las de agenda setting, formulación de políticas, adopción de políticas, implementación de políticas y evaluación de políticas. Para Lahera21, las etapas básicas de una política pública son: origen, diseño, gestión y evaluación, dando origen al siguiente diagrama: Las etapas básicas de una política pública, según Lahera

Un modelo claro, también de cinco etapas, propuesto por Charles O. Jones22, se muestra en el siguiente esquema elaborado por Juan G. Vieira23

20  Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA. 21  Lahera P., Eugenio. Política y políticas públicas. CEPAL, División de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004. 22  Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA. 23 Ver http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html

17

Etapas en el desarrollo de una política pública, según Jones:

Como se ha dicho precedentemente, el sistema no es estático y Jones lo expresa de esta manera24: “Los problemas públicos que existen en una sociedad son el resultado de lo que la gente percibe como necesario. Algunas personas tienen problemas en común y se organizan y formulan demandas, y las demandas llegan a los que buscan representar al pueblo. Las demandas son percibidas y juzgadas por aquellos que tienen la autoridad para tomar decisiones, las decisiones son llevadas a la práctica, y los problemas públicos son afectados por estas decisiones, la gente reacciona a estas decisiones, alguna gente tiene reacciones comunes, las demandas vuelven a emerger, y así sucesivamente...”.

24  Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA

18

3

Proceso de elaboración de las políticas públicas

Siguiendo a Pallares1, existen tres grandes momentos en la elaboración de las políticas públicas: la formulación, la implementación o su proceso de aplicación práctica y la evaluación de su rendimiento. Según este autor, la formulación de las políticas públicas atraviesa a su vez cinco etapas: el establecimiento de la agenda política, la definición de los problemas, la previsión, el establecimiento de objetivos y la selección de la opción. a) El establecimiento de la agenda política2 “las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones, que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos. Aquí cada actor plantea su propia agenda dependiendo de sus prioridades e intereses, por lo que surge una interacción de las mismas con otros que se encuentren involucrados”. La negociación entre actores diversos es la que permite llegar a acuerdos. Pallares señala qué características hacen que algunos hechos tengan mayores probabilidades de entrar en la agenda política: “Así, sin excesivas pretensiones de formalización, se ha señalado, entre otras características: 1) si una cuestión ha alcanzado proporciones de crisis o amenaza con llegar a ellas (p. ej.: crisis energética, déficit público); 2) si tiene un componente altamente emotivo de ‘interés humano’ (disminuidos psíquicos o físicos, tráfico de bebés, hambre en el Tercer Mundo); 3) su relación con las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad (la cuestión educativa, el terrorismo...), y 4) que afecten a un amplio número de personas (las cuestiones de bienestar social, contra la polución...). Estas características, sin embargo, no garantizan por ellas solas la entrada en la agenda. Las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos”. 1  Pallares, Francesc. “Las políticas públicas: El sistema político en acción”. Revista de Estudios Políticos. No 62. 2  Dicen Ruiz López y Cadénas Ayala sobre este aspecto y los siguientes, interpretando a Pallares.

19

b) La definición de los problemas. No es suficiente con la simple identificación de los problemas, sino que es necesario lograr el mayor conocimiento sobre ellos mediante la información y el estudio. Se trata de establecer con el mayor rigor posible cuáles son sus componentes, sus causas y las consecuencias que de ellos pueden derivarse. Hay que considerar que en su definición existe un alto componente subjetivo por parte de los partidos políticos y grupos de presión, lo que conlleva altos niveles de politización. c) La previsión. Consiste en medir el impacto que podrían tener las políticas públicas luego de ser implementadas, anticipándose a los problemas de incertidumbre y de cambio a los que se enfrenta todo tipo de política. Esto requiere, por parte de los analistas y decisores, de la utilización de modelos y técnicas adecuadas, para lo cual debe contarse con información rigurosa y actualizada, una buena comprensión del proceso, de sus variables más importantes y de la relación entre ellas. d) El establecimiento de objetivos. Luego de analizar los temas que atenderán las políticas públicas, se deben establecer los objetivos que serán resueltos durante su implementación, en los plazos que sean señalados. La determinación de los objetivos comprende el conocimiento de la disponibilidad de los recursos necesarios para alcanzarlos, saber que los contenidos concretos de los objetivos pueden variar por cambios en el entorno, que pueden generarse divergencias entre los objetivos de las políticas públicas y los objetivos de las organizaciones encargados de implementarlas, y que los objetivos generales pueden ser una zona de conflicto de intereses entre diferentes organismos o niveles de gobierno. e) La selección de la opción. Consiste en la elección de la opción más adecuada de acuerdo a los estudios previos. Esta fase complementa la anterior referida a la identificación de los objetivos. A la agenda de los decisores llegan en general pocas opciones, tamizadas por largos procesos de negociación política donde los partidos cumplen un destacado papel. En cuanto al momento de la implementación, o proceso de aplicación práctica de las políticas públicas, los autores Barret y Fudge3 la consideran “como un continuum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. Es el paso de la teoría a la práctica.

3  Barrett, S., y Fudge, C. (eds.) (1981): Policy and Action, Meuthen, Londres.

20

Considerando que no existe una clara separación entre la formulación y la implementación de las políticas públicas, se ha considerado que el fracaso de una política solo puede deberse a uno de los siguientes factores o a su combinación: 1) A errores cometidos por los responsables de la implementación. 2) A errores cometidos por los diseñadores de las políticas, aunque estos solo pudieran ser percibidos en la etapa de la implementación. 3) A cambios de las variables externas, que derivaran en la conformación de un contexto inapropiado para el desarrollo de las políticas públicas. Esto reafirma el concepto de que en la etapa de implementación de las políticas públicas continúa el proceso de negociaciones y compromisos que se dieron durante el proceso de elaboración Para asegurar una correcta implementación de las políticas públicas, es necesario tomar en cuenta al menos cuatro aspectos centrales: la oportunidad, la calidad, la transparencia y la apropiación social. a) La oportunidad. Es necesario que las personas accedan de manera oportuna, cercana y ágil a los servicios que demandan. Esto implica que las instituciones encargadas actúen de manera rápida en la instalación de los servicios requeridos, que estos puedan ser utilizados en la cercanía de sus comunidades y su acceso esté libre de trabas burocráticas. b) La calidad. Es necesario que las personas accedan a servicios de excelencia y técnicamente adecuados, con personal idóneo a su frente. c) La transparencia. Es necesario que las personas se muevan en ambientes con reglas de juego claras e iguales para todos, sin que predominen los sectores o instituciones con mayor poder de incidencia en la construcción de las políticas públicas. d) La apropiación social. Es necesario que las personas hagan suyas las acciones gubernamentales destinadas a trasformar y mejorar las condiciones de vida en que se desarrollan. En síntesis, el proceso de evaluación de las políticas públicas consiste en medir su grado de avance y establecer medidas de continuidad o cambio.

21

El cumplimiento de los indicadores relacionados con los productos de las políticas, “no expresan por sí mismos que la política esté alcanzando los resultados deseados”, afirma Pallares. Dicen que la implementación se desarrolla tal cual fue concebida, pero no que la política sea efectiva en sus objetivos finales. Una correcta evaluación debe medir el grado en el que se están alcanzando los fines previstos y sugerir los cambios necesarios. Pero esta tarea no está exenta de problemas, ya que los fines contienen un cierto grado de flexibilidad y puede ser necesario cambiarlos, los instrumentos de medición o los plazos de evaluación pueden no ser los correctos y, además, reducir la evaluación a una medición de la eficacia (costes sobre resultados) puede llevar a un “callejón sin salida”. Un proceso evaluatorio tiene tres posibles consecuencias: la continuidad de las políticas, su modificación o su finalización. Es improbable que la política se mantenga en las mismas condiciones y aún más que finalice por completo. De acuerdo con Pallares, “las políticas y los diversos programas que las componen acostumbran crear una inercia propia. Desarrollan organizaciones, personal, una ‘clientela’, etc., que constituyen presiones decisivas para su mantenimiento en la agenda, aunque sea a través de otras formas. Todo ello quiere decir que la forma más normal que adopta el cambio en las políticas es la modificación o sucesión, es decir, la introducción de modificaciones sobre la base de anteriores políticas. Ello facilita su ‘mantenimiento’ en la agenda, al mismo tiempo que una readecuación de los conflictos de intereses en función de un contexto caminante, de la experiencia de la política anterior, etc.”.

22

La evaluación en el análisis de una política.

Fuente: Maggiolo, Isabel y Perozo Maggiolo, Javier. Políticas públicas: proceso de concertación Estado-Sociedad. Revista Venezolana de Gerencia (RVG). Año 12. Nº 39, Universidad del Zulia. Venezuela, 2007.

A pesar de las dificultades inherentes a los procesos de evaluación, es preciso no olvidar que, siguiendo a Kauffer4, en el momento actual “la necesidad de rendir cuentas por parte de las autoridades públicas se ha vuelto un imperativo. La rendición de cuentas ha propiciado el desarrollo de la evaluación de las políticas públicas, cuyo objetivo principal es determinar la eficiencia de las mismas. Se trata de comparar los resultados de las políticas públicas con los objetivos propuestos y los medios utilizados para llevarlas a cabo”.

4 Kauffer Michel, Edith F. Las políticas públicas: algunos apuntes generales. 2010.

23

Caminos entrecruzados “Los estudiosos y analistas de la acción pública han dividido su estudio [de las políticas públicas] en las etapas de previsión, decisión, ejecución y evaluación. Pero estas etapas en realidad se entrelazan, se concatenan y empalman entre sí de modo que el diagrama de la acción pública no se corresponde a una línea horizontal sino más bien a una espiral en que las etapas se repiten una y otra vez en ciclos y donde, si las cosas marchan bien, se van haciendo cambios y avances paulatinos en el logro de las metas y objetivos. Aunque, por otra parte, no se descarta el escenario en que las cosas no siempre marchan hacia adelante sino que hay pasos hacia atrás e incluso retrocesos. A veces hay círculos virtuosos, pero también hay círculos viciosos que pueden hacer que la espiral sea ascendente de avances, o descendentes de retroceso, e incluso circular de estancamiento”.1 En la interpretación de Pallares, las acciones de gobierno no se expresan directamente a través de las políticas, “sino a través de los productos primarios de esta acción (outputs), los cuales, a través de su impacto sobre la sociedad, dan lugar a unos ‘resultados’ (outcomes). Es decir, el ‘producto’ de una política pública es aquello que una institución de gobierno está haciendo en un momento y en un ámbito determinados”. Por ejemplo, son productos de una política educativa la construcción de escuelas o la formación de profesores, aspectos intermedios en el proceso de las políticas públicas. En cambio, “los resultados explicitan el impacto que una determinada política está teniendo en la sociedad. Así, continuando con el ejemplo anterior, serían resultados de una política educativa: las mejoras en el nivel de alfabetización, o en el nivel de fracaso escolar, o en el nivel de cualificación profesional, etc. trec 5

Los resultados -previstos e imprevistos- permiten evaluar el rendimiento de una política al relacionarla con sus fines. Y por otro lado, el grado de obtención del nivel deseado de productos -realizaciones a corto plazo- permite detectar los problemas durante la implementación y modificar su desarrollo en caso de que sea necesario. Es importante que en la fase de evaluación se generen indicadores de impacto junto a los indicadores de gestión, para analizar la continuidad o discontinuidad de los cursos de acción adoptados. 1 Pineda Pablos, Nicolás. El concepto de política pública: alcances y limitaciones. En Seminario de Políticas Públicas. Colegio de Sonora, México, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf

24

4

Participación ciudadana en las políticas públicas

De acuerdo a algunos autores, la participación ciudadana en los asuntos públicos comprende diferentes niveles o grados de involucramiento de la ciudadanía, tal como se expresa en el esquema siguiente: La escalera de la participación ciudadana

Autogestión Co-gestión Delegación de funciones Control ciudadano Consulta Información

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes1

1  Martínez, Juliana y equipo de la Fundación Acceso. Internet y políticas públicas socialmente relevantes: ¿Por qué, cómo y en qué incidir? México, 2001. http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp _doc_57.html

25

El esquema anterior muestra los diferentes escalones críticos de la participación ciudadana en la gestión de las políticas públicas. Siguiendo a su autora, las etapas son explicadas brevemente. Información. Es el nivel básico de participación por el cual los gobiernos dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propósitos y consecuencias de sus acciones de política pública. Se propone persuadir acerca de sus beneficios. Consulta. En este nivel los gobernantes ponen a consideración de la ciudadanía la puesta en práctica de sus decisiones políticas y técnicas. La sociedad civil y otros sectores adquieren cierto poder respecto a la manifestación de sus opiniones. Control Ciudadano. Trasladando ciertas competencias a la sociedad civil, los ciudadanos pueden darle seguimiento a las políticas públicas e incidir en su aplicación, proponiendo cambios de orientación, la modificación de los objetivos iniciales o reformulaciones más amplias. Co-gestión. En este nivel existe una administración compartida en la toma de decisiones entre los representantes del gobierno y la sociedad civil. La participación ciudadana es activa. Autogestión. Es el escalón máximo de participación ciudadana mediante el cual la ciudadanía diseña programas, los administra y ejecuta.

26

5

Participación “no eleccionaria” en las políticas públicas

Con esta expresión, Eugenio P. Lahera1 describe los procesos de participación que no se canalizan a través del sistema de partidos políticos y procesos eleccionarios. Si bien reconoce la centralidad del sistema de partidos en la formulación de los programas de acción pública y como receptores de las demandas sociales, Lahera sostiene que “la comunidad puede influir políticamente en la determinación de las políticas públicas de manera más continuada que a través de los partidos políticos y las elecciones”. Para ello es preciso que se impulsen acuerdos al mismo tiempo que se generan escenarios “que permitan encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; (ya que) de otro modo el consenso se puede convertir en su propio enemigo, al intentar reemplazar la dinámica social por negociaciones cupulares”. La participación en estos escenarios de representantes de la sociedad civil organizada, de las empresas privadas y de los organismos de gobierno competentes, garantiza que los diferentes intereses sociales estén representados en la agenda política y en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas. La acción conjunta de múltiples actores en el mismo escenario, tiene para el autor citado varias virtudes, entre las que se destacan: a) Favorece el tratamiento de una gran diversidad de temas públicos “al haber menos temas no-atribuibles a algún grupo social”. b) La participación permite una presencia más equitativa del poder y una mayor visibilidad de los problemas sociales, aumentando la efectividad y la eficacia de las políticas. c) La participación en estas instancias permite que los ciudadanos y sus organizaciones puedan expresar sus puntos de vista en el período que va entre un acto eleccionario y otro.

1 Lahera P., Eugenio. Política y políticas públicas. CEPAL, División de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.

27

d) La participación “representa un complemento indispensable de la burocratización de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema político y agiliza la consideración de los problemas sociales más relevantes; es también fundamental si se desea transferir más poder a la ciudadanía o a los potenciales participantes en otros ámbitos”. e) La participación, expresa el autor, es también una manera en la que la sociedad se reconoce a sí misma, un modo de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas específicas, como en su visión del mundo. Se considera que los procesos de descentralización política y administrativa de los Estados permiten incrementar la participación en ámbitos más adecuados para el diálogo y el entendimiento entre las autoridades locales y los diferentes grupos sociales, haciendo más eficaz y transparente el suministro de bienes y servicios. Por otra parte, la participación encuentra un límite natural en la complejidad de algunos asuntos que requieren altos niveles de conocimientos técnicos y experiencia. Pero, tal como lo expresa Lahera, “tanto la voluntad política de hacer realidad la participación como la tecnología de comunicaciones, hacen retroceder dicho límite cada día. Forma parte del desarrollo el que la opinión pública tenga una capacidad creciente de entender y opinar sobre temas complejos”. Es evidente, manifiesta el autor citado, “que Internet ha removido el principal obstáculo a la democracia directa, cual es la dificultad física de distribuir información, participar en debates y obtener las votaciones”. Es así como “la perspectiva de crecientes cursos de democracia directa plantearán la necesidad de nuevas reglas, procedimientos y desarrollos institucionales”, ya que el acceso a la información se seguirá expandiendo e Internet podrá desarrollarse como una herramienta de contralor social.

28

Mecanismos de la participación ciudadana En las distintas instancias de las políticas públicas, la participación ciudadana se expresa mediante diversos mecanismos, que demandan como requisito previo el desarrollo de habilidades y competencias necesarias para la incidencia política de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación y control de las políticas públicas. Entre estos mecanismos se encuentran:2 a) Incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisión de agencia gubernamentales (“lobby”). b) Incidencia indirecta a través de campañas de movilización social y formación de alianzas para la promoción de agendas específicas. c) Participación en consejos de planificación o concertación de políticas nacionales, departamentales o municipales de carácter general o sectorial. d) Influencia en las propuestas de candidatos o de partidos políticos. e) Desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a derechos económicos, sociales y políticos de la ciudadanía. f) Desarrollo y difusión de investigaciones en temas sociales relevantes. g) Impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequeña escala probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de programas gubernamentales. h) Seguimiento de políticas y programas, desarrollando diferentes estrategias de control social. De acuerdo con Bombal y Garay, la influencia de las organizaciones de la sociedad civil en las políticas públicas, o policy advocacy, puede entenderse como, “los intentos de influir sobre las decisiones de elites institucionales, en todos sus niveles de acción, en función de intereses colectivos o de grupos subrepresentados -incorporando en esta última categoría al público en general-. Esta enunciación de la incidencia en políticas supone a su vez una interpretación procesual de las políticas públicas, esto es, que considere a cada política pública como un proceso compuesto por diferentes etapas o fases que esta atraviesa; y que comprenden desde la construcción de un problema público, 2  Ver González Bombal, Inés y Garay, Candelaria. Incidencia en políticas públicas y construcción de la ciudadanía.

29

su incorporación en la agenda gubernamental, el diseño de la política, su implementación y la evaluación o monitoreo del conjunto de estrategias llevadas adelante. En cada una de estas fases, la presencia del componente decisional es fundamental; y las estrategias de influencia desarrolladas por las OSC variarán de una fase a otra: la implementación supone acciones de incidencia diferentes de las desarrolladas en el monitoreo o evaluación de una política, etc.”. Las virtudes de la participación y como enfrentar sus inconvenientes. La participación de los ciudadanos en la gestación y desarrollo de las políticas públicas, contribuye a mejorar la gestión pública si se toma en cuenta que: a) Permite obtener información de alto nivel sobre las necesidades, demandas, prioridades y capacidades de las comunidades o sectores involucrados. b) Los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, favoreciendo un uso eficaz de los recursos. c) Los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a las demandas. d) Contribuye a movilizar los recursos locales. e) Puede mejorar la utilización de las instalaciones y servicios gubernamentales. Pero también debe advertirse que los procesos de participación ciudadana en las políticas públicas conllevan algunos inconvenientes que es necesario superar. Para Lahera, estas dificultades se refieren a mayores costos de transacción iniciales (costos de información, de investigación, de contralor, de ejecución, etc.), aumento de las expectativas racionales, eventual captura de recursos del desarrollo por élites locales y “la posibilidad de sustituir, en vez de complementar, el conocimiento técnico con la información local”. Resulta evidente, según Lahera, que “la producción no lucrativa por la sociedad de bienes o servicios públicos no exclusivos del estado, requiere del fortalecimiento de las organizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo”, la capacitación sobre gestión de sus líderes, un marco normativo adecuado que permita la resistencia legal frente a las decisiones arbitrarias de los gobiernos, un mayor acceso a la información y procedimientos transparentes de rendición de cuentas.

30

¿Qué es una buena política pública? 3

“Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados. Las políticas públicas de excelencia tienen características que favorecen una mejor discusión política; la principal es que son comparables formalmente: Características de una política pública de excelencia Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea, a dónde vamos?). Estimación de costos y de alternativas de financiamiento. Factores para una evaluación de costo-beneficio social. Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?). Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?). De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas). Oportunidad política. Lugar en secuencia de medidas pertinentes (qué es primero, qué condiciona qué).

3  Lahera P., Eugenio. Política y políticas públicas. CEPAL, División de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.

31

Claridad de objetivos. Funcionalidad de los instrumentos. Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia). Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets”, Washington

Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pública. Aun la excelencia formal de las políticas públicas no es una garantía respecto de la corrección de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma política”. Actores en equilibrio Como ya se ha anticipado, los actores que intervienen en las distintas etapas de las políticas públicas y que demandan una importante participación social, comprenden –con diferentes grados de involucramiento y capacidad de incidencia- a los organismos del Estado, las empresas y la sociedad civil, tal como se expresa en el siguiente cuadro: Triángulo de actores: situación actual Estado / Gobiernos Politicas públicas

Baja capacidad incidencia

Sociedad civil / OSC

Alta capacidad incidencia

Mercado / Empresas

NOTA: Las flechas indican la dirección de la incidencia; la línea punteada indica debilidad de la incidencia. Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes

32

El esquema muestra que mientras los grupos empresariales tienen una gran capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil no la tienen en el mismo grado, corriéndose el riesgo de que el mercado se vea beneficiado desproporcionadamente en mayor medida que las comunidades locales. El éxito de una política pública depende en gran medida de la existencia de los equilibrios necesarios y que se agreguen demandas, puntos de vista, experiencia e intereses de los distintos sectores de la sociedad. Por consiguiente, la situación ideal estaría representada por el siguiente esquema, en que cada uno de los partícipes se encuentre en equilibrio en relación a los demás.

Triángulo de actores: situación ideal Estado / Gobiernos Politicas públicas

Sociedad civil / OSC

Mercado / Empresas

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes4

En una situación de equilibrio entre los diferentes actores, los intereses y agendas agregadas de cada uno, con un peso que tiende a ser igualitario.

4 Martínez, Juliana y equipo de la Fundación Acceso. Internet y políticas públicas socialmente relevantes: ¿Por qué, cómo y en qué incidir? México, 2001. http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp _doc_57.htmler.

33

Herramientas de una política pública. Por último, en el siguiente esquema se definen algunas herramientas de políticas públicas apropiadas para su instrumentación.

Fuente: Ruiz López, Domingo y Cadénas Ayala, Carlos Eduardo. ¿Qué es una política pública? 5

Según este esquema, los incentivos están constituidos por “los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones”, pensando en términos de beneficios individuales o colectivos; la construcción de capacidades es una estrategia según la cual “el Estado se concentrará en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores sociales para tareas específicas que satisfagan sus deseos y necesidades”, tales como la educación o la capacitación en determinadas actividades; las herramientas simbólicas son estrategias dirigidas “a cambiar la concepción que la sociedad tiene de algo, con el fin de que ésta considere a los fines del Estado como deseables” y, por último, el proceso de aprendizaje mutuo entre las agencias gubernamentales involucradas y la población a la que está dirigida principalmente la política pública (poblaciones objetivo). En este proceso de aprendizaje mutuo, las partes podrán ir construyendo sus metas, los procesos necesarios para lograrlas y aun las formas en que corresponde evaluar los cursos de acción escogidos.

5  Ruiz López, Domingo y Cadénas Ayala, Carlos Eduardo. ¿Qué es una política pública? IUS, Revista Jurídica, Universidad Latina de América. Morelia Michoacán, México. Año V, Número 18, julio-septiembre 2005. En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

34

6

Las políticas públicas en el ámbito de los gobiernos locales

Dos concepciones, a veces en estado puro y a veces entremezclándose, han permitido caracterizar a los ámbitos locales de gobierno como “eficientistas” o “democráticos”. Mientras autores como Jeremy Bentham definían en el siglo XVIII a los municipios como administraciones descentralizadas que solo mejoraban la eficiencia de las actuaciones públicas, otros -siguiendo a John Stuart Mill- los consideraban “como escuelas de ciudadanía, como espacios de proximidad entre los gobernantes y los gobernados, y como otra forma de dispersar el poder político sobre el territorio”.1 Estas dos dimensiones principales de cada gobierno local dependen en gran medida de las tradiciones de cada país, de su ordenamiento institucional y, eventualmente, de la coyuntura histórica por la que atraviesan. El factor dominante en la perspectiva eficientista es la democracia representativa, mientras que la segunda dimensión se ubica en la lógica de la democracia participativa. En el primer caso, el espacio de actuación de las organizaciones de la sociedad civil se encuentra limitado a la prestación de determinados servicios y eventualmente a la consulta sobre temas locales, pero no a la participación en los procesos de toma de decisiones. En el caso de la democracia participativa, por el contrario, los ciudadanos y sus organizaciones intervienen activamente en la toma de decisiones a diferentes niveles, conjuntamente con las autoridades gubernamentales. En opinión de los citados Brugué, Font y Gomá, “hay quien ha definido –aunque sea un exceso de simplificación- el estado de bienestar como un pacto entre gobernantes y gobernados: los primeros ofrecerían un volumen creciente de servicios a cambio de que los segundos limitaran su participación política al momento electoral. Se trata de un intercambio entre eficiencia administrativa y pasividad política que se ajusta adecuadamente a un modelo de democracia representativa y elitista. El estado de bienestar, por lo tanto, ha venido acompañado de unas dinámicas democráticas caracterizadas tanto por desactivar el posible activismo de la 1  Brugué, Quim; Font, Joan; Gomá, Richard. Participación y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.

35

sociedad civil como por potenciar la acumulación de responsabilidades públicas en manos de las elites políticas y burocráticas. El resultado ha sido la aparición de una democracia instrumental…”. Estos rasgos se encuentran acentuados en el nivel local ya que en la institucionalidad del estado de bienestar los municipios ocupan todo el espacio político y administrativo, estando obligados a cumplir un papel esencialmente ejecutor y a responder cada vez con mayor eficiencia a las demandas de creación de infraestructuras y prestación de servicios sociales. En los años recientes y producto de las sucesivas crisis que afectaron la capacidad de poner en prácticas políticas de bienestar en los niveles nacionales y locales, se fue abriendo paso lo que se ha llamado el municipio relacional, es decir, la autoridad local que subcontrata y supervisa a otros para el cumplimiento de sus tareas. Las organizaciones de la sociedad civil adquirieron por esta vía, un espacio de participación en la gestión y prestación de algunos servicios municipales, pero sin mayor involucramiento en la toma de decisiones o en el diseño y evaluación de las políticas locales. Siguiendo a los mismos autores, que se han preguntado el porqué de la participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas, el próximo cuadro clasifica sus objetivos en función del papel de los ciudadanos y de los resultados que los gobernantes esperan obtener. Los múltiples objetivos de la participación ciudadana2

En función del papel otorgado a los ciudadanos

En función de lo que obtienen los gobernantes

}} El derecho a ser informados.

}} La disponibilidad colaboradores.

de

}} El derecho a ser consultados.

} } La legitimidad política.

}} El derecho a tomar parte.

}} La mejora de las decisiones. }} El fortalecimiento del capital social.

2 Ver Brugué, Quim; Font, Joan; Gomá, Richard. Participación y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.

36

La clasificación respecto al papel otorgado a los ciudadanos, remite a la “escalera de la participación ciudadana” esquematizada anteriormente, tomando de ella sus tres aspectos centrales: el derecho a ser informados, el derecho a ser consultados y el derecho a tomar parte. El debate actual, que ya reconoce que los ciudadanos deben asumir el derecho a subir los primeros peldaños de la escalera, se empantana muchas veces en la discusión de si estos deben quedarse en la parte intermedia o subir hasta las gradas más altas. Si ocupan las posiciones más altas de la escalera, los ciudadanos adquieren el poder de tomar decisiones sobre aspectos sustantivos referentes a su calidad de vida. La clasificación sobre los beneficios de los gobernantes remite a la idea de que la legitimidad de sus decisiones “depende del grado de aceptación que genera entre los ciudadanos”. Si estos han sido informados y consultados, la legitimidad se reforzará. Por otra parte, existe actualmente una relación generalizada de colaboración entre las autoridades gubernamentales y las organizaciones sociales, al menos en la coproducción de servicios e incremento del trabajo voluntario, que ha permitido la continuidad en la prestación de servicios incluso en etapas de crisis financieras. Por otra parte, aunque la participación política está lejos de expresarse sistemática y sostenidamente en el tiempo, formas anteriores de intervención de la sociedad civil en los asuntos públicos contribuyen a generar capital social, densidad asociativa, sistemas de confianza y madurez democrática.

37

Gobernabilidad y gobernanza

t3rec 4

“La gobernabilidad tiene que transitar por un conjunto de relaciones cruzadas entre actores heterogéneos de índole gubernamental, social y privada en la vida política, social y económica. La cuestión es que tales relaciones no siempre son complementarias ni estables ya que los intereses de estos agentes son múltiples y con frecuencia contradictorios y difusos, a veces plantean demandas excesivas o excluyentes y en ocasiones rebasan los cauces institucionales existentes. Para abordar esta problemática puede apelarse a la noción de gobernanza si se entiende como “el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional verdadero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”3 que supera el concepto de gobernabilidad si este comprende meramente a la efectividad del Estado. Es decir, gobernanza sería la capacidad de gobernar para el desarrollo, en el contexto de redes, cooperación entre agentes y ambientes inciertos. Esta idea de gobernanza apunta a la reconexión de los vínculos entre la esfera estatal y la civil reconociendo un contexto poliárquico y la necesidad de fortalecer el espacio de lo público. Desde la óptica de las Políticas Públicas, esto implica, como se ha señalado antes, afinar los mecanismos de la participación ciudadana efectiva tanto en la determinación de los fines y estrategias del Estado como en la transparencia y control del quehacer gubernamental. Así mismo, involucra, desde el otro lado, el aumento de la confianza ciudadana en las instituciones y en los otros actores”.4

3  Del Castillo, Gloria y Méndez Hoyos, Irma. Introducción a la teoría de las políticas públicas. Guía de curso. FLACSO, México, 2006. 4  Ejea Mendoza, Guillermo. Teoría y ciclo de las políticas públicas. México, 2006.

38

7

Participación en políticas públicas: ¿Quiénes y Cómo?

las

Frente a las crisis sucesivas del estado de bienestar, los ciudadanos están tomando parte por un papel más activo y exigente en la consideración de los asuntos públicos, otorgándole una nueva dimensión a la institucionalidad democrática. Tal como se esquematiza en el cuadro siguiente, los ciudadanos ya no se limitan a pagar impuestos sin saber cuál es su destino, sino que quieren semejarse a “accionistas” de las instituciones que utilizan sus recursos. Tampoco quieren ser meros receptores de los servicios públicos, sino que pretenden comportarse como “clientes-consumidores” que exigen las mejores prestaciones. Además, no desean restringir su participación política al ejercicio del voto, sino que aspiran a que sus opiniones sean tomadas en cuenta en la gestión cotidiana de las políticas públicas. La activación del papel de los ciudadanos

Ámbito administrativo

Ámbito político

Pagador de impuestos

Usuario

Votante

Accionista

Cliente-consumidor

Ciudadano

Ámbito económico

Fuente: Brugué, Font, Gomá. Participación y democracia: asociaciones y poder local.

39

De acuerdo a estos autores, la activación del papel de los ciudadanos debe complementar los roles individuales con los colectivos: “sin esta activación colectiva se puede favorecer la clientelización de los individuos y la administración, pero difícilmente se pueden potenciar las relaciones -más complejas- entre gobernantes y gobernados”. Para ello es necesario contar con espacios y mecanismos de representación colectiva, que faciliten el diálogo sistemático entre unos y otros. Los consejos consultivos, los presupuestos participativos, los espacios de articulación publico-privada, las mesas de articulación, los procesos participativos temáticos, las asambleas, referéndum y otros mecanismos de consulta popular, son algunos de los instrumentos puestos en práctica por los gobiernos nacionales y locales para darle voz y protagonismo a los ciudadanos organizados en la definición de las políticas públicas. Aunque aún existen muchas dificultades para el normal y sistematizado ejercicio de este tipo de prácticas, la acumulación de experiencias en el ámbito internacional ha comenzado a delinear un camino más sólido, plural, novedoso y eficiente.

40

8

Ejercicios de participación en políticas públicas

Talleres con ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil. Estos ejercicios están enfocados a su uso en ámbitos territoriales como los son los municipios, departamentos u otro tipo de entidad de segundo o tercer nivel de gobierno. Se proponen activades que faciliten la identificación de conceptos, su comprensiòn y su puesta en práctica con el objetivo de brindar “valor” a las acciones que se implementan en el ámbito de la política pública. Crear “valor” singifica dar un significado relevante a los emprendimientos y tareas que, desde la administración se desarrollan por y para el ciudadano, identificando y generando aquellas áreas que realmente representan un cambio sustantivo en la construcción de la ciudadanía. Es por ello que la participación real, y no un mero acto formal de asistencia o de convocatoria de personas debiera de ser un objetivo que guíe a todos quienes trabajan en las políticas públicas. Para que ello sea posible, es necesario considerar a los distintos actores con los que se trabaja, sus características sociales, económicas y culturales. De la forma en que se creen los escenarios para la participación dependerá en gran medida el éxito de la implementación de las mismas.

41

Actividad I Políticas públicas: conceptos y primeros pasos hacia la participación ciudadana. Paso 1. Presentación de la actividad }} Introducción de la actividad }} El moderador presentará la actividad y los objetivos que se aspira a lograr y los principales conceptos sobre políticas públicas y ejemplos de participación ciudadana en políticas públicas. Paso 2. Taller a) Se entregará a los participantes material incluyendo: }} Definición de políticas públicas. }} Aspectos que componen las políticas públicas. }} Pasos de las políticas públicas. (Éstos elementos los encuentra en los capítulos previos de esta Guía)

b) Se dividirán a los participantes en grupos entre 3 (mínimo) y 7 (máximo). La actividad se centra en que los grupos lean el material que entregará el moderador (con los 3 puntos detallados) y trabajen contestando las siguientes preguntas. Las conclusiones de cada grupo serán presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material gráfico para apoyar su presentación y facilitar la visualización por parte de los presentes. c) Duración de esta actividad: 1 hora d) Presentación al plenario: máximo 15 min. por grupo. e) Ejercicio: Preguntas a ser contestadas en forma grupal: }} ¿Qué elementos me parecen interesantes para incorporar en el ámbito (municipal, regional, etc.) }} Listar las áreas de trabajo más importantes de su muncipio (máximo 5 áreas) }} ¿Reciben información sobre alguna de esas áreas?

42

Sobre qué temas les interesaría: }} recibir información }} ser consultados antes de las decisiones }} ser consultados sobre cómo se ejecuta y los resultados }} poder hacer propuestas en esos temas ¿En qué áreas consideran que ustedes podrían trabajar sobre estos conceptos? ¿Qué espacios entienden que están abiertos al diálogo entre las autoridades y la sociedad civil? ¿Se ha realizado alguna actividad de participación? }} audiencia, }} cabildo abierto, }} consulta, }} presentación de propuestas o resultados Las conclusiones de cada grupo serán presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material gráfico para apoyar su presentación y facilitar la visualización por parte de los presentes. Paso 3. Presentación }} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizará la presentación por los participantes designados. }} Se abrirá un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen las presentaciones. }} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo. Paso 4. Conclusiones El moderador concluirá con los principales hallazgos de los grupos e identificará los puntos en común. Posteriormente consultará sobre las principales diferencias para reconocer los sezgos de los grupos. Luego de esta tarea se pasará a la Actividad II.

43

Actividad II Identificación y selección de áreas de trabajo. Con municipio, Intendencia, Alcaldía u otra unidad territorial. Paso 1. Presentación de la actividad }} Listar las áreas en las que la entidad local tiene competencia y ejerce políticas y acciones (ej. salud, caminería, tránsito, basura, etc.). Nota: Si está realizando esta actividad posteriormente al ejercicio anterior se utilizarán las áreas más mencionadas como prioritarias.

Paso 2. Taller a) Seleccionar 3 o 4 de las áreas (la cantidad de áreas dependerá de la cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no menores a tres ni mayores de 7 personas. b) Duración de esta actividad: 45 minutos a 1 hora. c) Presentación al plenario: máximo 10 min. por grupo. d) Ejercicio: En estos grupos se determinará el conocimiento de los participantes sobre el área de elección, cada grupo contestará estas preguntas sobre el área asignada (ej, salud). }} ¿Conocemos las funciones y tareas que realiza el municipio (esto variará de acuerdo al rango de la institución de que se trate) en la materia? }} ¿Existen mecanismos de información para los ciudadanos sobre los objetivos, funciones, metas en esa área? }} ¿Se informa periódicamente (ej. cada 3 o 6 meses) sobre lo ejecutado? }} ¿Hay posibilidades de ser escuchado en cuanto a lo ejecutado? }} En este caso intentamos identificar si hay procedimientos tanto de presentación individual o colectiva, ser escuchados en audiencia pública u otros mecanismos. }} ¿Qué sabemos HOY de lo que se ha hecho en la materia? }} ¿La información que conocemos nos es de utilidad? ¿Falta algo? ¿Qué?

44

Las conclusiones de cada grupo serán presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material gráfico para apoyar su presentación y facilitar la visualización por parte de los presentes. Paso 3. Presentación de los grupos (10 minutos por grupo) }} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizará la presentación por los participantes designados. }} Se abrirá un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen las presentaciones. }} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo.

Paso 4. Conclusiones El moderador realizará un breve resumen de las presentaciones con especial énfasis en los hallazgos en base a las preguntas realizadas y el interés de los participantes (si lo hay) en alguno de dichos campos. A partir de esta presentación se puede iniciar un trabajo sobre la INCIDENCIA en las políticas públicas (ver propuesta de siguiente taller).

45

Actividad III Mecanismos de participación: Paso 1. Presentación de la actividad Los técnicos a cargo de la actividad presentarán los objetivos del taller. Este módulo propone dar un paso hacia la organización de la sociedad civil en cómo incidir en las políticas públicas a nivel local. Esta actividad está muy ligada a la IV porque en ella se propone realizar una identificación del estado de la sociedad civil y a partir de estas dos actividades se puede realizar un plan de trabajo tomando en cuenta las fortalezas, debilidades, oportunidades y desafíos (FODA). Paso 2. Taller a) Seleccionar 3 o 4 de las áreas (la cantidad de áreas dependerá de la cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no menores a tres ni mayores de 7 personas. b) Duración de esta actividad: 1 hora. c) Presentación al plenario: máximo 15 min. por grupo. d) Ejercicio: En estos grupos se determinará el conocimiento de los participantes sobre el área de elección (cada grupo contestará estas preguntas sobre el área asignada (ej, salud). A los grupos se les entregará el siguiente material que contiene las preguntas y el ejercicio a realizar. En este material se aportan brevemente los elementos que deben tomar en consideración los participantes. Para la ejecución de esta actividad se puede ampliar la información a brindar a los grupos.

46

1ra. Parte: ¿En qué lugar identifica que está su municipio en la escala que presentamos? 4 - Delegación de funciones 3 - Control ciudadano 2 - Consulta 1 - Información



Con el resultado de esta pregunta el tallerista promoverá la discusión sobre los campos en los cuales se puede avanzar. Si bien existen niveles más altos en esta escala (co-gestión y auto-gestión) no los incluimos para este tiipo de trabajo. El esquema anterior muestra los diferentes escalones críticos de la participación ciudadana en la gestión de las políticas públicas. Siguiendo a su autora, las etapas son explicadas brevemente. }} Información. Es el nivel básico de participación por el cual los gobiernos dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propósitos y consecuencias de sus acciones de política pública. Se propone persuadir acerca de sus beneficios. }} Consulta. En este nivel los gobernantes ponen a consideración de la ciudadanía la puesta en práctica de sus decisiones políticas y técnicas. La sociedad civil y otros sectores adquieren cierto poder respecto a la manifestación de sus opiniones. }} Control Ciudadano. Trasladando ciertas competencias a la sociedad civil, los ciudadanos pueden darle seguimiento a las políticas públicas e incidir en su aplicación, proponiendo cambios de orientación, la modificación de los objetivos iniciales o reformulaciones más amplias. }} Delegación de funciones. En este nivel el gobierno (de cualquier nivel) traslada la ejecución de determinadas políticas a un grupo organizado.

47

Mecanismos de la participación ciudadana En las distintas instancias de las políticas públicas, la participación ciudadana se expresa mediante diversos mecanismos, que demandan como requisito previo el desarrollo de habilidades y competencias necesarias para la incidencia política de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación y control de las políticas públicas. Entre estos mecanismos se encuentran: }} Incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisión de agencia gubernamentales (“cabildeo o lobby”). }} Incidencia indirecta a través de campañas de movilización social y formación de alianzas para la promoción de agendas específicas. }} Participación en consejos de planificación o concertación de políticas nacionales, departamentales o municipales de carácter general o sectorial. }} Influencia en las propuestas de candidatos o de partidos políticos. }} Desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a derechos económicos, sociales y políticos de la ciudadanía. }} Desarrollo y difusión de investigaciones en temas sociales relevantes. }} Impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequeña escala probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de programas gubernamentales. }} Seguimiento de políticas y programas, desarrollando diferentes estrategias de control social.

48

2da. Parte: A partir de los elementos analizados en la primera parte del taller se responden las siguientes preguntas: ¿Saben si está previsto algún mecanismo de participación ciudadana, general o específico?

• Presentar las instancias (si las hay) }} Estas ¿son adecuadas?; }} ¿Tienen alguna propuesta o alternativa?



• Si no las hay: }} ¿Tienen alguna propuesta?

Las conclusiones de cada grupo serán presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material gráfico para apoyar su presentación y facilitar la visualización por parte de los presentes. Paso 3. Presentación de los grupos (15 min) Paso 4. Conclusiones En este punto el moderador tendrá dos componentes relevantes:

a) la visión de los participantes sobre el nivel de apertura de la institución;



b) los distintos temas en los cuales quieren trabajar;



c) niveles de incidencia a los que quieren llegar.

Esta actividad está muy vinculada con la IV (que viene a continuación)

49

Actividad IV Mapa de integración de la sociedad civil en el territorio. Punto de partida. Esta actividad tiene como objetivo realizar un mapa de la situación de la sociedad civil en el territorio. Este paso combinado con los anteriores permite poner el punto de partida para iniciar el trabajo de participación e incidencia en políticas públicas a nivel local. Paso 1. Presentación de la actividad El equipo técnico presentará la actividad destacando la importancia de conocer la situación de las OSC y de la sociedad civil. Por otra parte, se recomienda mostrar los resultados del taller anterior para vincular dichos resultados con el trabajo que se va a realizar en esta actividad. Nota: Para esta actividad el moderador debe consultar sobre quiénes pertenecen a una OSC y quiénes no. Si existen personas de los dos grupos lo mejor sería dividirlos en pertenecientes a OSC y otro con los que no pertenecen. . Paso 2. Taller Se realiza a continuación por parte de los talleristas una serie de preguntas disparadoras que orienten el trabajo grupal. }} ¿En qué situación nos encontramos como sociedad civil? }} ¿Alguno de los participantes ha tenido alguna experiencia en las actividades reseñadas anteriormente?. }} ¿Qué nos interesa hacer? Conocer la situación de la sociedad civil en el territorio de referencia. }} ¿Participa en actividades de sensibilización de las autoridades? }} Ejecuta acciones, proyectos o programas financiados por instituciones públicas? ¿De qué nivel? . }} Cuáles son delegación de funciones que habitualmente realiza un organismo público?. }} ¿Alguno de los participantes pertenece a alguna organización social local?. }} ¿Esta OSC realiza actividades vinculadas al monitoreo social o control ciudadano?. }} ¿No lo han realizado pero están interesados en hacerlo?. }} ¿Qué áreas les interesan más? (seleccionar 2).

50

Para los que no pertenecen a ninguna OSC: }} ¿Les interesaría realizar tareas de monitoreo, contraloría y participación? }} ¿Se integrarían a una OSC existente o piensan organizarse en una nueva institución? }} ¿Qué áreas les interesa más? (seleccionar 2) Las conclusiones de cada grupo serán presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material gráfico para apoyar su presentación y facilitar la visualización por parte de los presentes. Para la respuesta de estas preguntas se preparará un material resumido con los siguientes puntos (simplemente como recordatorio de las definiciones de los distintos componentes que se presentan): Escalones de la participación: }} Información. }} Consulta. }} Control ciudadano. }} Delegación de funciones. Las políticas públicas son todas las decisiones a nivel municipal, regional, nacional y supranacional de las autoridades gubernamentales legislativas, judiciales o de control, que aportan soluciones específicas sobre cómo manejar los asuntos públicos. Es un proceso que: }} Involucra a ciudadanía, actores sociales, económicos e institucionales. }} Para influir en la definición, gestión y control de políticas públicas generales o específicas. }} Ámbitos locales, regionales, nacionales o internacionales. }} Implica crear, modificar, hacer cumplir y/o derogar políticas públicas. }} “Incidencia” Activa y Reactiva. Paso 3. Presentación de los grupos Paso 4. Conclusiones Al finalizar esta actividad el tallerista estará en condiciones de mostrar un conjunto de resultados que facilitan el inicio de las tareas por parte de la sociedad civil. Los participantes tendrán las herramientas para seguir, a partir de este punto, en forma autónoma.

51

9

Definiciones de utilidad1

Aclaración: En este capítulo se presentan conceptos que podrían ubicarse en un glosario pero se agregaron conceptos de utilidad para el trabajo en políticas públicas y la participación ciudadana. Asimsimo, se presentan conceptos sobre proyectos y otros elementos que seguramente serán empleados por los interesados en este tema.

trec1 Actores de las políticas públicas.

Define a las personas, grupos u organizaciones que intervienen de manera activa en los procesos políticos, culturales y de desarrollo de una comunidad o país. El que ejecuta una acción individual (funcionario, vecino, empresario) o social (organismo público, centro vecinal, sindicato, centro de jubilados). Los actores tienen diferentes capacidades de influencia y, en virtud de ellas, entablan entre sí relaciones desiguales. El actor es un sujeto activo: actúa, reflexiona y explica sus acciones dentro y desde una situación. Los principales actores que intervienen en las distintas etapas de las políticas públicas y que demandan una importante participación social, comprenden -con diferentes grados de involucramiento y capacidad de incidencia- a los organismos del Estado, el sector empresarial y la sociedad civil. Ámbito público. La esfera pública o ámbito de lo público es el lugar social en el que se procesan políticamente las demandas sociales que surgen de la vida cotidiana. Es un espacio abierto a todas las personas y a todos los temas y un lugar de diálogo y consensos políticos. Una acción es pública cuando se dirige a incidir en la configuración del Estado o de las políticas públicas y para hacerlo utiliza un lenguaje y prácticas democráticas. Beneficiarios. El grupo específico de personas, físicas o jurídicas, que se benefician directa o indirectamente de una intervención, también llamado grupo beneficiario o población objetivo. 1  Teoría y ciclo de las políticas públicas. México, 2006.

52

Ciclo de las políticas públicas. Aunque difieren en su número de un autor a otro, las etapas básicas que conforman un ciclo de política pública son: origen, diseño, gestión y evaluación. Las fases son interdependientes y el cambio en cualquiera de ellas afecta a las siguientes. Incluso, la evaluación final de resultados no extingue a las políticas públicas, pudiendo dar curso a una definición del problema inicial. Para otros autores las etapas son cinco y comprenden las de agenda setting, formulación de políticas, adopción de políticas, implementación de políticas y evaluación de políticas. Ciudadanía. La ciudadanía es la identidad política que en una democracia faculta a la persona y a los grupos para llevar sus demandas de la vida cotidiana al ámbito de lo público, haciendo posible su participación política democrática. Está constituida por una comprensión política democrática, un lenguaje político democrático y unas prácticas políticas democráticas que suponen en la persona el desarrollo de competencias cívicas. Es la dimensión subjetiva de la cultura política democrática. Ciudadanía integral. La ciudadanía integral es el ejercicio de los derechos civiles, los derechos políticos, los derechos sociales y los derechos culturales, de manera que formen un conjunto indivisible y articulado. Consensos políticos. Los consensos políticos son acuerdos en torno a bienes políticos, es decir, acuerdos sobre aquellos bienes que hacen posible la convivencia democrática en una sociedad plural. En política los consensos siempre son parciales porque no pretenden la uniformidad de ideas e intereses sino solo la aceptación de ciertos procedimientos y valores que hagan posible una convivencia social pacífica y justa. En una sociedad democrática hay dos tipos de consenso: el que se da en torno a los valores que expresa su constitución y que podemos llamar consenso político básico, y los que se dan en torno a la legislación y a los conflictos

53

sociales concretos. Sin el consenso básico es muy difícil construir consensos específicos sobre la legislación o sobre las políticas públicas porque no existe un punto de referencia común que sirva de criterio para resolver los dilemas sociales. En una sociedad plural lo más común es que un consenso político específico sea resultado de la aplicación de la regla de la mayoría. Efectividad. Se refiere al logro de los objetivos al menor costo y con el menor número de consecuencias imprevistas. Se relaciona con el impacto de las acciones de la organización. Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué medida la institución está cumpliendo con sus objetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Eficiencia. Alude al logro de los objetivos previamente establecidos, utilizando un mínimo de recursos. Este concepto describe la relación entre la producción de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. Evaluación de impactos. El objetivo de esta evaluación es valorar los efectos más generales y menos inmediatos de la intervención sobre las necesidades de sus beneficiarios. Analiza las relaciones de causalidad entre la intervención y los cambios habidos, deslindándolos de los efectos producidos por intervenciones distintas a la evaluada o por la propia evolución del contexto. Además, indaga sobre la capacidad de replicar los efectos positivos una vez retirado el programa, plan o política, es decir, analiza la viabilidad y sostenibilidad de la intervención. Evaluación de resultados. Su objetivo principal es valorar hasta qué punto se pueden conseguir, se están consiguiendo o se han conseguido, los objetivos más inmediatos establecidos (eficacia), y en examinar a qué costo se alcanzan en términos de tiempo y recursos humanos, materiales y monetarios (eficiencia).

54

Evaluación ex ante. Evaluación que se efectúa antes de poner en marcha una intervención, siendo su objetivo principal analizar su adecuación a las necesidades que la motivan y sus posibilidades de éxito. Analiza la coherencia interna de la planificación, los mecanismos de gestión y aplicación que se pretenden articular, el sistema de seguimiento diseñado para recoger la información, y sobre los resultados e impactos previsibles del programa. Es una evaluación prospectiva. Evaluación ex post. Su objetivo es emitir un juicio sobre el éxito o fracaso de la intervención desarrollada, el acierto de la estrategia diseñada, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptación a una realidad cambiante, su eficacia y eficiencia, la adecuación de los mecanismos de gestión y seguimiento aplicados, y los resultados e impactos logrados. Puesto que es necesario dejar transcurrir un tiempo desde la finalización de la intervención para que se manifiesten los impactos y efectos más indirectos, suele distinguirse entre evaluación final (realizada nada más terminar la intervención) y evaluación ex-post (realizada en un momento posterior). Son evaluaciones retrospectivas. Evaluación externa. Evaluación realizada por entidades o personal ajeno a los organismos ejecutores y gestores de la intervención. Una evaluación externa independiente en sentido estricto sería aquella en la que la definición de las cuestiones de evaluación y la contratación del equipo de evaluación se realiza por técnicos ajenos a la intervención. Evaluación participativa. Enfoque metodológico a través del cual se abren canales de comunicación con todos los colectivos implicados en la ejecución de una intervención pública integrando sus necesidades y expectativas en el desarrollo del proceso evaluativo, lo que permite generar espacios colectivos de interacción y aprendizaje mutuo. Factor de riesgo. Factor que puede afectar el avance o éxito de un proyecto. Se refiere a la posibilidad de que no se mantenga un supuesto.

55

FODA La técnica FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) permite analizar los puntos críticos o conflictivos, y al mismo tiempo, los facilitadores de cualquier propuesta o proyecto. Se puede utilizar tanto para analizar o elaborar una propuesta específica, como para evaluar la conformación y reformulación de un programa o proyecto. Las Oportunidades y Amenazas se refieren al contexto externo. Las oportunidades son factores que operan como facilitadores y se los debe incorporar para favorecer la propuesta. Al contrario, las amenazas son todos aquellos factores que operan de un modo negativo, generando riesgos u obstaculizando directamente. Las Fortalezas y Debilidades se refieren a cuestiones internas de la organización. Las fortalezas son todas aquellas capacidades con que se cuenta y que son positivas y actúan como fuerzas motoras. Las debilidades son cuestiones de la propia organización que dificultan u obstaculizan, y que actúan negativamente y podrían generar conflictos.

Aspectos positivos

Aspectos negativos

Situación Interna de la organización

Fortalezas

Debilidades

Situación externa Contexto

Oportunidades

Amenazas

En el análisis global, se intentará relacionar las debilidades con las oportunidades y las amenazas con las fortalezas de manera tal de observar si los factores negativos se neutralizan con los positivos. Gestión. Conjunto de acciones que se llevan a cabo para alcanzar un objetivo previsto. Abarca el momento en que se planifica lo que se desea hacer, la ejecución de lo planificado y el proceso de control (monitoreo) y evaluación.

56

Gobernabilidad. Se entiende como la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. La gobernabilidad deriva del alineamiento efectivo entre las necesidades y las capacidades de un sistema a través de las instituciones (o reglas del juego), lo que determina su nivel o grado. Un nivel u otro de gobernabilidad se verán reflejados en el tipo de políticas públicas o regulaciones implementado. Más gobernabilidad no sólo alineará mejor necesidades con capacidades conferidas institucionalmente, sino también necesidades y políticas. Gobernabilidad y gobernanza. Según Guillermo Ejea Mendoza2 “la gobernabilidad tiene que transitar por un conjunto de relaciones cruzadas entre actores heterogéneos de índole gubernamental, social y privada en la vida política, social y económica. La cuestión es que tales relaciones no siempre son complementarias ni estables ya que los intereses de estos agentes son múltiples y con frecuencia contradictorios y difusos, a veces plantean demandas excesivas o excluyentes y en ocasiones rebasan los cauces institucionales existentes. Para abordar esta problemática puede apelarse a la noción de gobernanza si se entiende como “el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional verdadero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”3 que supera el concepto de gobernabilidad si este comprende meramente a la efectividad del Estado. Gobernanza es la capacidad de gobernar para el desarrollo, en el contexto de redes, cooperación entre agentes y ambientes inciertos. Esta idea de gobernanza apunta a la reconexión de los vínculos entre la esfera estatal y la civil reconociendo un contexto poliárquico y la necesidad de fortalecer el espacio de lo público. Herramientas de las políticas públicas. Algunas herramientas de políticas públicas apropiadas para su instrumentación consisten en la utilización de incentivos, la construcción de capacidades, el uso de herramientas simbólicas y el aprendizaje. Los incentivos están constituidos por “los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas 2  3 

Teoría y ciclo de las políticas públicas. México, 2006. Del Castillo, Gloria y Méndez Hoyos, Irma. Introducción a la teoría de las políticas públicas. FLACSO, México, 2006.

57

acciones”, pensando en términos de beneficios individuales o colectivos; la construcción de capacidades es una estrategia según la cual “el Estado se concentrará en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores sociales para tareas específicas que satisfagan sus deseos y necesidades”, tales como la educación o la capacitación en determinadas actividades; las herramientas simbólicas son estrategias dirigidas “a cambiar la concepción que la sociedad tiene de algo, con el fin de que ésta considere a los fines del Estado como deseables” y, por último, el proceso de aprendizaje mutuo entre las agencias gubernamentales involucradas y la población a la que está dirigida principalmente la política pública (poblaciones objetivo). Impacto de proyectos y programas. Cambios duraderos y significativos en la vida de las personas -inclusive cambios no pretendidos, sean estos positivos o negativos- para los cuales la organización contribuye directa o indirectamente. Grado de cumplimiento de los objetivos de desarrollo, del fin último a cuyo logro el proyecto contribuye, pero que está más allá de su alcance directo. Incidencia en políticas públicas. La realización de un conjunto de acciones políticas de la ciudadanía organizada, dirigidas a influenciar a aquellos que toman decisiones sobre políticas, mediante la elaboración y presentación de propuestas que brinden soluciones efectivas a los problemas de la ciudadanía, con la finalidad de lograr cambios específicos en el ámbito público que beneficien a amplios sectores de la población o a sectores más específicos involucrados en el proceso. También se refiere a la capacidad de presión y negociación que pueden ejercer las organizaciones, entidades, grupos y movimientos sociales para que se ejecute plenamente una política pública específica. Indicadores. Evidencias cuantitativas o cualitativas utilizadas como criterios para valorar y evaluar el comportamiento y la dinámica de las variables que caracterizan los objetivos del proyecto, y para apreciar el grado de realización de los cambios pretendidos. Los indicadores deben ser independientes, verificables y definidos con precisión en términos de su naturaleza y plazo estipulados. Deben expresar: quién, cuánto, qué calidad, cuándo y dónde.

58

Insumos (inputs). Son los recursos humanos, financieros, técnicos y materiales que permiten la ejecución de las actividades del proyecto. Lecciones aprendidas. Generalizaciones basadas en la experiencia de evaluación aplicables a situaciones más amplias, destacando puntos fuertes o débiles en la preparación, el diseño y la puesta en práctica que afectan al desempeño, los resultados y el impacto de la intervención, y que identifiquen buenas o malas prácticas. Línea de base. Comprende la situación o condiciones existentes antes de que se inicie la intervención; permite conocer el estado de situación previo, da cuenta de la realidad sobre la cual se intervendrá, es aconsejable que recoja datos cuantitativos y cualitativos. Luego se compara con la evaluación final, los cambios producidos entre la línea de base y la situación final, serán probablemente atribuidos al desarrollo de un Plan, Política o Programa. Marco lógico. Es una herramienta de planificación y gestión de proyectos de desarrollo que contiene en un mismo cuadro el objetivo superior del programa, los objetivos específicos, los resultados y las actividades, a la vez que los indicadores, medios de verificación y supuestos del proyecto. Facilita la planificación participativa y permite comunicar la información más importante del proyecto. Consiste en una matriz con cuatro filas y cuatro columnas dónde cada una de las celdas tiene una relación lógica con las demás (lógica vertical y horizontal).

59

Síntesis descriptiva

Medios de verificación

Supuestos básicos

¿Cómo y con que fuentes verificarán el logro de los indica­dores?

¿Qué cosas deberían suceder y que están fuera de nuestro control, para alcanzar el obje­ tivo general?

¿Cómo y con qué fuentes verificarán el logro de los objetivos específicos?

¿Qué cosas deberían suceder y que están fuera de nuestro control, para que con el logro de los objetivos específicos pueda alcanzarse el objetivo general?

¿Cómo se darán cuenta si alcanzaron cada uno de los resultados? Expresar los indicadores que señalarán el logro de los resultados inme­ diatos.

¿Cómo y con qué fuentes verificarán el logro de los resulta­ dos inmediatos?

¿Qué cosas deberían suceder y que están fuera de nuestro control, para que con el logro de los resultados inmediatos puedan alcanzarse los objeti­vos específicos?

Actividades

Insumos

Presupuesto

¿Cuáles son las activi­dades que hay que realizar para lograr los resultados inmediatos y las metas?

¿Cuáles son todos los recur­ sos necesarios (humanos, materiales, financieros) para el desarrollo de las activida­des? Detallar para cada una de las activi­ dades.

Valorización de los insumos necesarios para la realización de las actividades.

Indicadores

Objetivo general

Indicadores de impacto

Detallar el objetivo general.

¿Cómo se darán cuenta si alcanzan el objetivo general? Expresar los indicadores que señalarán el logro del objetivo general.

Objetivos específicos

Indicadores de efectividad

Detallar los objetivos ¿Cómo se darán específicos cuenta si alcanzaron los objetivos específicos? Expresar los indi­ cadores que señalarán el logro de los objetivos especí­ficos. Resultados inmediatos Detallar los resultados inmediatos que se esperan con relación a los objetivos específi­ cos.

60

Metas

¿Qué cosas deberían suceder y que están fuera de nuestro control, para que con la reali­ zación de las actividades puedan alcanzarse los resul­tados y metas?

Mecanismos de participación ciudadana. La participación de los ciudadanos en la elaboración y seguimiento de las políticas públicas puede expresarse a través de numerosos mecanismos, entre los cuales se encuentran la incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisión de agencia gubernamentales (“lobby”); la incidencia indirecta a través de campañas de movilización social y formación de alianzas para la promoción de agendas específicas; la participación en consejos de planificación o concertación de políticas nacionales, departamentales o municipales de carácter general o sectorial; la influencia en las propuestas de candidatos o de partidos políticos; el desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a derechos económicos, sociales y políticos de la ciudadanía; el desarrollo y difusión de investigaciones en temas sociales relevantes; el impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequeña escala probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de programas gubernamentales; el seguimiento de políticas y programas, desarrollando diferentes estrategias de contralor social. Otros instrumentos, propios de la democracia directa o participativa, son el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular. Misión. Es la razón de ser de una organización; las razones básicas de su existencia, (que van más allá de las problemáticas particulares) en términos de qué somos y a quién deseamos servir. Monitoreo. Es la apreciación sistemática y continua de la marcha del proyecto con relación a los insumos, actividades y resultados inmediatos que estaban planeados, y el análisis de posibles diferencias. Permite realizar los ajustes y refuerzos necesarios de actividades de manera oportuna. Objetivos. Situación a crear o a mantener. Fin o intento al que se dirige una acción. Propósito que se quiere conseguir. Causa o razón que tiene la virtud de movilizar actores y recursos para ocupar una posición o lugar distinto del ocupado antes de decidir las acciones conforme a un plan.

61

Objetivo general. Es el propósito más amplio al cual una organización desea contribuir. El objetivo general se expresa como una declaración de intención o esperanza de cambio con relación a un tema o problema clave. Hace referencia a nuestra acción general, al tema central al cual nos dedicaremos, en qué lugar, y fundamentalmente, a cuál lugar queremos llegar con nuestro trabajo. Objetivos específicos. Derivados del objetivo general del proyecto. Es la contribución específica a la solución del problema. Explicita con mayor precisión la resolución a los problemas identificados en el análisis de problemas. Participación. Posibilidad de que todos los actores involucrados en la intervención puedan valorar el diseño, la aplicación y los resultados de la política (planificadores, gestores, representantes políticos, organizaciones, beneficiarios etc.). Prepara el terreno para la concertación y el consenso en los procesos de decisión pública. Participación ciudadana en las políticas públicas. Proceso por el cual los ciudadanos y las comunidades organizadas se involucran en los formulación, implementación y monitoreo de los programas y políticas públicas. La participación ciudadana en los asuntos públicos comprende diferentes niveles o grados de involucramiento de la ciudadanía, pudiendo esquematizarse como una escalera en que los peldaños son, del más bajo al más alto, la información, la consulta, el control ciudadano, la co-gestión y la autogestión. La información es el nivel básico de participación por el cual los gobiernos dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propósitos y consecuencias de sus acciones de política pública. La consulta permite que los gobernantes pongan a consideración de la ciudadanía la puesta en práctica de sus decisiones políticas y técnicas. El control ciudadano hace que se trasladen ciertas competencias a la sociedad civil y los ciudadanos pueden darle seguimiento a las políticas públicas e incidir en su aplicación, proponiendo cambios de orientación, la modificación de los objetivos iniciales o reformulaciones más amplias. La co-gestión implica

62

un nivel de administración compartida en la toma de decisiones entre los representantes del gobierno y la sociedad civil. La autogestión es el escalón máximo de participación ciudadana, por el cual la ciudadanía diseña programas. Plan de mejora. Documento de planificación de las acciones de mejora de las intervenciones derivadas de la evaluación. Debe registrar las recomendaciones de la evaluación que tienen implicaciones operativas, la propuestas de actuación que realiza la unidad gestora de la evaluación, los actores que deben hacerse cargo de ponerlas en práctica y el programa de mejoras finalmente pactado con estos actores. Las propuestas deberán incluir plazos previstos y recursos necesarios. Políticas públicas. Entre múltiples definiciones, Nicolás Pineda Pablos4 concluye que son “lo que deliberadamente las diversas autoridades y entidades públicas, de manera conjunta con personas o grupos de la sociedad, hacen o dejan de hacer en el espacio público para atender o resolver los problemas y asuntos de su selección y alcanzar fines colectivamente construidos”. Entre sus características se encuentran que “que la acción pública es deliberada, es decir, resulta de un acto de voluntad política y que por lo tanto, tiene un objetivo o finalidad específica”; que los gobiernos “interactúan con otras instituciones públicas y con grupos y personas de la sociedad civil”, en un entorno democrático y con canales de participación social y que las acciones de gobierno se concretan en el espacio público, de manera transparente y contemplando los intereses colectivos. El mismo autor subraya que las políticas públicas son complejas porque se refieren a grupos o conjuntos de acciones en torno a una finalidad o problema, tienen un fin o intención, no son casuales o improvisadas, sino que se proponen transformar la realidad existente, son colectivas porque tienen que ver con un conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales, están limitadas por reglas, normas y procedimientos establecidos y son continuas y evolutivas, ya que generalmente no se acaban sino que se renuevan y ajustan al ritmo de la realidad que contribuyen a transformar.

4 

El concepto de política pública: alcances y limitaciones. México, 2007.

63

Políticas sociales. Las políticas sociales comprenden el conjunto de estrategias, orientaciones, criterios y medidas destinadas a la elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad. Algunas se limitan a los programas y políticas que contribuyen al mejoramiento de una situación dada, con carácter transitorio y con el objetivo de aminorar las fallas de las políticas económicas. Otras son de larga duración y su cometido principal es reducir y eliminar las inequidades sociales a través de la redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades en las áreas de la salud, la educación, la seguridad social y la vivienda, dirigidas a construir y conservar el capital social. Las políticas sociales son un componente sustancial de las políticas públicas destinadas a ampliar los alcances del desarrollo. Pertinencia (Relevancia). Se trata de apreciar si la intervención aporta significativamente a los procesos de desarrollo tanto en el interior del propio proyecto, como en su contexto. Se indagan básicamente dos aspectos que abordan el significado del proyecto en términos de desarrollo. En un primer momento, se trata de establecer si la solución propuesta por el proyecto es adecuada teniendo en cuenta la situación-problema original a la que se pretende dar respuesta. En un segundo momento, se analiza la correspondencia entre los objetivos del proyecto (específicos y general) y las prioridades de desarrollo de los diferentes grupos y entidades implicadas en su puesta en marcha (financiadores, autoridades, gestores, beneficiarios, etc.). Producto. Resultado concreto, observable y tangible de las actividades. Se logra por la ejecución de actividades y la aplicación de recursos. Programa. Grupo de proyectos o servicios relacionados y dirigidos hacia el logro de objetivos específicos. Proyecto. Nivel más concreto de programación o unidad mínima de planificación. Intervención planificada destinada a lograr ciertos objetivos específicos con un presupuesto dado y dentro de cierto período de tiempo.

64

Recursos (véase Insumos). Los insumos (input) humanos, organizacionales, intelectuales, materiales, económicos y financieros que son directa o indirectamente invertidos en un proyecto o programa. Son aquellos elementos o medios necesarios para la ejecución de las actividades que permiten el logro de los objetivos. En cuanto a su tipología, recursos humanos son las personas (incluyendo las capacidades, experiencias, conocimientos, habilidades, etc.) necesarias para ejecutar un proyecto; recursos materiales son los materiales didácticos, las instalaciones físicas, la maquinaria, muebles, insumos, utensilios, etc., y los recursos técnicos son los sistemas, procedimientos, organigramas, instructivos, etc. Rendición de cuentas. Obligación de demostrar que se ha efectuado el trabajo cumpliendo con las reglas y normas acordadas y declarar de manera precisa e imparcial los resultados obtenidos en comparación con las funciones y planes encomendados. Es la responsabilidad de informar a los distintos públicos interesados acerca de la forma en que se han utilizado los recursos para la consecución de los objetivos institucionales o de un proyecto y cuáles fueron los logros alcanzados cumpliendo con los acuerdos y responsabilidades asumidos y con las normas jurídicas vigentes. Supone la presentación de informes narrativos, informes financieros, balances auditados, auditorías externas, testimonios de los beneficiarios, resultados. Es un cambio medible o descriptivo derivado de una relación causa y efecto. En la lógica de la Gestión por Resultados son aquellos cambios que son atribuibles a la amplitud y a la profundidad de la influencia que una organización ha tenido a través del uso de los recursos. Resultados inmediatos. Son los productos o servicios, tangibles o intangibles, que resultan directamente de la ejecución de actividades. Los resultados son alcanzados en el corto plazo, a diferencia de los impactos de largo alcance.

65

Toma de decisiones. Es la acción de seleccionar, bajo ciertos criterios, entre dos o más alternativas para dar solución a un problema. El proceso de toma de decisiones constituye un elemento central dentro de la planificación. Transparencia. Se da cuando las personas se muevan en ambientes con reglas de juego claras e iguales para todos, sin que predominen los sectores o instituciones con mayor poder de incidencia en la construcción de las políticas públicas. Sistema de monitoreo. Supone el acopio o registro de datos llevado de manera ordenada, permanente, completa y sistemática sobre las actividades ejecutadas, los resultados y metas alcanzados. El procesamiento de los datos, transformados en información relevante para los distintos destinatarios, posibilitará el análisis y la toma de decisiones (ajustes, refuerzos y reorientaciones de las actividades) a efectos de alcanzar los resultados esperados y las metas. Sostenibilidad. Probabilidad que continúen los beneficios de una intervención en el largo plazo. Situación en la que las ventajas netas son susceptibles de resistir los riesgos con el paso del tiempo. Implica si al término del financiamiento externo se han establecido las condiciones de organización y gestión que garanticen la continuidad del proyecto. Los cambios sostenibles incrementan la autonomía y las capacidades de aquellos que están involucrados: ayudan a las personas y grupos a seguir ayudándose a sí mismos. El desarrollo sostenible supone crear y reproducir un ambiente social y cultural que satisfaga las necesidades prácticas y los intereses estratégicos de la población. Existen cuatro aspectos relevantes de la sostenibilidad: económico, medio ambiental, social y político. Supuestos. Hipótesis sobre los factores o riesgos que pueden afectar el avance o éxito de una intervención. Este término puede también aplicarse a las condiciones hipotéticas que inciden en la validez de la evaluación, por ejemplo, las características de la población de la cual se extrae una muestra para una encuesta.

66

Términos de referencia (TDR). Documento realizado por una Institución en el cual se presenta una solicitud que incluye características para la provisión de un bien o un servicio. En él se deben especificar los antecedentes generales (marco en el cual se realiza la solicitud), los específicos, los objetivos de la contratación, el alcance (geográfico), las especificaciones técnicas de lo que se pretende comprar (sin indicar marca si se trata de un bien), las actividades a desarrollar (en caso de referirse a servicios de consultoría), los productos, el ámbito de la intervención, el plazo de trabajo, la entrega de productos, la forma de pago, las incompatibilidades (en caso que las hubiera) y los criterios de evaluación que se tendrán. Esta terminología es muy utilizada en los Proyectos de Cooperación Internacional, y cada vez más en las compras estatales y llamados a concursos para la provisión de cargos. Viabilidad. Es el criterio que alude a la capacidad, legitimidad y posibilidad de ejecución de un proyecto en la población destinataria y su entorno social y político, teniendo en cuenta los supuestos y factores externos que pueden repercutir en el proyecto y que podrían facilitar o impedir su ejecución. El proyecto debe ser comprensible en su entorno social, deseable en el aspecto social, manejable en términos de la organización existente, aceptable en términos de la organización existente, factible en sus aspectos técnicos y términos económicos. Visión. Es una idea-fuerza que convoca, reúne, vincula y da sentido al hecho de pertenecer a una organización. Despierta compromiso y no acatamiento. Es la respuesta a la pregunta ¿qué deseamos ser?.

67