LA V I A BI LI D A D EC ON ÓM I C A D EL SISTEMA DE PENSIONES EN ESPAÑA: ¿UN PROBLEMA DE B E N C H MA R K I N G ? Álvaro Espina Madrid, Abril 1996

Publicado en: Dilemas del Estado de Bienestar, J.M. Maravall (dir.), Fundación Argentaria-Visor, 1997, pp. 221-288. Publicado en síntesis: “Hacia una reforma gradual de los sistemas de pensiones en la OCDE, Revista Internacional de trabajo, Vol. 115, nº 2 (1996/2), pp. 195-222. Versiones Francesa e inglesa: Vol. 135, nº 2: “Reform of pension schemes in OECD countries”; “Vers une réforme progressive des systèmes de pensions dans les pays de l’OCDE” (pp. 181-206) pp. 197-224. Publicado en síntesis mínima: “La reforma del sistema de pensiones en España”, Economistas, vol. XV, 1996, nº 71, pp. 68-75.

Abstract: El análisis de la viabilidad económico-financiera del sistema español de pensiones se apoya en la comparación entre las evoluciones previsibles de los ingresos y gastos del sistema, en ausencia de reformas institucionales. La base para esta comparación la proporcionan las tres proyecciones disponibles -la dirigida por J. A. Herce para FEDEA; la de la SEGURIDAD SOCIAL, y la dirigida por J. Piñera para el CÍRCULO DE EMPRESARIOS- que, pese a utilizar metodologías y fuentes de datos y partir de contextos institucionales bien diferentes, adoptan escenarios y llegan a resultados cuyas variaciones pueden considerarse dentro de los márgenes de error propios de las proyecciones a largo y muy largo plazo (años 2010-2025). El autor supone que el escenario y la proyección más probables se encuentran en los datos medios de estas tres proyecciones, con los que construye un tableau de bord de la reforma. Ésta consiste en tres cestas alternativas de medidas correctoras que preservan el equilibrio actual -definido bajo tres hipótesis- a lo largo del tiempo, sin infringir el consenso alcanzado en el Pacto de Toledo. En la segunda parte del trabajo se analiza el problema en términos comparativos y se sugiere que Europa debe adoptar una estrategia de liderazgo internacional del estado de bienestar -una vez corregidas sus deformaciones actuales- para evitar que los distintos países adopten estrategias de benchmarking, pero orientadas a copiar las peores prácticas vigentes en la zona para mejorar la posición competitiva de sus empresas. *

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LA V I A BI LI D A D EC ON ÓM I C A D EL SISTEMA DE PENSIONES EN ESPAÑA: ¿UN PROBLEMA DE B E N C H MA R K I N G ? Álvaro Espina* Madrid, Abril 1996

En la primera parte del trabajo analizo la situación del sistema español de pensiones en términos comparativos y sitúo este análisis en el debate actual sobre las perspectivas del Estado de bienestar, dentro de un contexto en el que Europa está adoptando una estrategia de liderazgo internacional tendente al mantenimiento de las principales características del modelo de protección diseñado en el continente a lo largo de los últimos cien años, para lo cual es preciso acometer una serie de reformas que corrijan algunas deformaciones acumuladas a lo largo del tiempo y permitan afrontar los retos derivados del violento cambio que se está produciendo en la estructura demográfica de la mayoría de los países. Este parece ser el propósito que anima a un conjunto de iniciativas aparecidas durante el último quinquenio tendentes a identificar los principales rasgos del modelo europeo de Estado de bienestar sostenible1. Se constata que las corrientes analíticas y de política económica que propugnan introducir reformas drásticas y recortes masivos del sistema de protección para mejorar la posición competitiva de las empresas y para ampliar el mercado de previsión privado resultan Nota *.- Dirección General de Política Económica y Universidad Complutense de Madrid. 1

.- En un documento reciente, el FMI (SM/96/7) denomina sostenible a un sistema de pensiones que pueda financiarse a largo plazo con cotizaciones sociales que no superen los niveles actualmente alcanzados. En un sistema maduro, la condición de equilibrio viene dada por la expresión B.P = t.w.L, en donde B es la pensión media, P el número de pensionistas, t el tipo efectivo de cotización, w el salario medio y L el número de cotizantes. Ello supone que t = (P/L).(B/w), esto es, el tipo de cotización es igual a la tasa de dependencia multiplicada por la tasa de sustitución de ingresos. Como los factores demográficos son de difícil control, la actuación política relevante sólo puede actuar sobre los tipos de cotización o sobre la tasa de substitución. Considerando exógena la evolución de los salarios, la tasa de substitución depende de la pensión media. Como en los sistemas contributivos ésta viene determinada por la expresión B = b.Y.N (en donde b es una constante legal, Y la base reguladora y N el número de años de cotización exigidos para generar derechos), cabe actuar sobre la constante, sobre las características y duración del período que sirve para calcular la base reguladora, o sobre el número de años exigidos (vid. FMI SM/96/8, p. 7). Vid. también Barr (1987, capítulo 9).

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abiertamente minoritarias, ya que dentro de Europa sólo constituyen parte de la política oficial en el Reino Unido. De lo que se trata en la mayoría de los países es de recuperar el control financiero del sistema y de garantizar su estabilidad a largo plazo. Para ello se está procediendo a revisar las prácticas de cada país en términos comparativos, en orden a adoptar reformas orientadas por una especie de benchmarking, a través del cual los elementos menos satisfactorios o más disfuncionales de cada sistema se corrigen adoptando lo que se considera como las mejores prácticas vigentes en la zona. De este proceso cabe esperar se derive una cierta aproximación entre los sistemas, aunque no ciertamente una convergencia a medio plazo, dado que el Estado de bienestar de cada país responde a procesos históricos e institucionales profundamente diferentes. En la segunda parte del trabajo analizo la viabilidad económico-financiera y la sostenibilidad a largo plazo del sistema público español de pensiones, sobre la base de la comparación entre las evoluciones previsibles de los ingresos y gastos del sistema -en ausencia de reformas institucionales-, a la vista de tres proyecciones disponibles: la dirigida por J. A. Herce para FEDEA; la de la Secretaría General de la SEGURIDAD SOCIAL, y la dirigida por J. Piñera para el CÍRCULO DE EMPRESARIOS.2 Pese a utilizar metodologías y fuentes de datos diferentes y a que los autores y las instituciones que promueven estos estudios parten de concepciones y de contextos ideológico-políticos distintos, los escenarios adoptados y los resultados alcanzados por las tres proyecciones resultan bastante similares y las diferencias entre ellas pueden considerarse dentro de los márgenes de error propios de las proyecciones a largo y muy largo plazo (ya que sus horizontes son los años 2010 y 2020-25). Por esa razón, considero que el escenario de máxima verosimilitud es el que resulta de promediar los resultados de las tres proyecciones. A partir de la proyección media resultante he construido un tableau de bord de la reforma y analizado cestas alternativas de medidas correctoras para preservar el actual equilibrio económico-financiero del sistema (definido a través de parámetros de referencia alternativos) a lo largo del tiempo. Esta exploración de medidas alternativas de reforma trata de determinar si las orientaciones que dimanan del consenso multipartidario alcanzado en el Pacto de Toledo -que defiende la continuidad de los rasgos básicos que han venido configurando el sistema y postula la introducción de reformas gradualistas- son compatibles con el mantenimiento a largo plazo de aquel equilibrio.

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Con posterioridad a la elaboración de este trabajo fue presentada la propuesta sobre Pensiones y prestaciones por desempleo de la Fundación BBV (Barea-González Páramo, dirs., 1996), que no he podido tomar en consideración. No obstante, tras una lectura rápida de esta propuesta, pienso que lo sustancial del análisis cabe dentro del marco que presento aquí.

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1.- El sistema español de pensiones en perspectiva comparada A la hora de situar el sistema español en el contexto europeo resulta casi obligado incluir su rama contributiva -ampliamente mayoritaria- en el grupo de los sistemas "profesionales de inspiración histórica bismarkiana", predominante en el continente, cuya característica fundamental es la de centrarse en las transferencias de rentas en sustitución de los ingresos derivados de la actividad profesional, frente al modelo "universalista de ciudadanía social", mucho más centrado en la prestación de servicios y con tendencia a una mayor homogeneidad en las prestaciones económicas, que se atribuye a los sistemas nórdicos (Esping-Andersen, 1990), por mucho que existan profundas diferencias entre sistemas tales como el sueco y el danés. A pesar de que estas tipologías resultan útiles para analizar el desarrollo histórico de cada sistema de protección, no comparto la fascinación que ejercen entre algunos analistas a la hora de interpretar la situación actual, en la que los sistemas resultan mucho más mestizos de lo que prevé el modelo, e incluso de lo que aparentan a simple vista, como ya observara Titmus (1958). En primer lugar, los sistemas continentales se encuentran en permanente evolución y su grado de fragmentación y de "corporativismo" profesional es muy distinto. En el caso de España, por ejemplo, desde 1978 existe una sola institución (el INSS) que gestiona todo el sistema y aplica el principio de caja única3. Además, desde 1985-86, desaparecieron todos los regímenes especiales cuyas características estructurales no requieren mecanismos técnicos de gestión diferenciada. Finalmente, al establecerse en 1990 un sistema de pensiones no contributivas se dio un paso importante en dirección hacia la universalización del sistema, aunque los beneficios de esta última rama sólo se aplican en circunstancias de insuficiencia de ingresos. Además de estos problemas de agregación entre sistemas nacionales heterogéneos, pienso que algunas de las conclusiones extraídas del modelo no son rigurosas. Esto se aplica especialmente a las inferencias a las que llegaba el propio autor del mismo en el reciente seminario de Florencia (Esping-Andersen, 1995), que atribuían buena parte de la responsabilidad de la continuada pérdida de empleos experimentada en la Europa continental a la política social practicada, que sería el resultado de "la combinación del familiarismo y de una estrategia de tasas subóptimas de actividad", a la que se imputan también los fuertes descensos en la tasa de fecundidad experimentados en el continente, especialmente en los países mediterráneos (ibid. p. 27). La tesis central de Esping-Andersen se apoya en una contraposición entre la estrategia nórdica -que consistiría en una política social dirigida básicamente hacia la consecución de tasas de plena actividad de la población- y la estrategia continental, centrada más bien en garantizar los ingresos del sustentador principal de cada familia -lo que conduciría al progresivo encogimiento 3

.- Frente a ello, el sistema italiano cuenta con treinta agencias y más de cuarenta regímenes distintos (Canziani-Demekas, 1995), cuya complejidad podría ser calificada de prebismarkiana.

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del empleo disponible- y en la reducción de las tasas de actividad. Esta última tendencia se explicaría, a su vez, por la acción combinada de dos factores: a) la escasa externalización en el abastecimiento de servicios personales, por causa del mantenimiento de la unidad familiar como suministradora de los mismos, lo que provocaría un doble efecto de escasez de puestos de trabajo en este tipo de servicios y de dificultades para que la mujer abandone el trabajo doméstico y acceda al mercado de trabajo ordinario, y b) la jubilación anticipada de los hombres maduros como mecanismo de ajuste no traumático del empleo. Frente a esta estrategia continental "despilfarradora de empleos", el modelo nórdico habría resuelto el problema del empleo -sobre todo femenino- mediante una expansión de la prestación pública de servicios sociales, que daban empleo a finales de los años ochenta a una cuarta parte de la fuerza de trabajo total, facilitando al mismo tiempo la elevación de la tasa de actividad femenina. La alternativa norteamericana -y en parte británica- consistiría, por su parte, en la desregulación masiva del mercado de trabajo para impulsar la expansión rápida de la oferta privada de este tipo de servicios a precios mínimos, lo que habría resuelto también el problema del empleo, pero no el problema de la pobreza y la desigualdad4. Ciertamente, el problema europeo del empleo es fundamentalmente un problema de escasez de empleo en los servicios: la tasa de empleo se mantuvo en Europa (15 países) en un nivel próximo al 40% de la población total entre 1975 y 1994, mientras que en Estados Unidos aumentó casi en un 7% desde la misma cota inicial y durante el mismo período, debiéndose todo ese crecimiento al sector de los servicios, (no sólo al crecimiento del empleo en las hamburgueserías, sino al proporcionado por todo tipo de servicios, incluidos los más modernos y los servicios sociales)5. Es cierto también que los únicos países europeos en los que las tasas de empleo en los servicios se acercan a las de Estados Unidos son, por este orden: Luxemburgo, Suecia, Dinamarca y Holanda (todos ellos con tasas sobre población total por encima del 30%), seguidos por el Reino Unido (ibíd. gráfico 3). Pero también lo es que no se puede establecer una correlación explicativa entre este fenómeno y el de los modelos de Estado protector, ya que la ordenación de las tasas responde igualmente -con muy escasas excepciones- a la de las rentas per capita de los países. El caso de Irlanda, con una tasa de 19,8%, que se encuentra sólo inmediatamente delante de España (con un 18%) en la cola del empleo en los servicios en Europa -siendo así que cuenta con uno de los sistemas de seguridad social más contrapuestos al modelo

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.- Para Freeman (1995, A, pp. 63-72) esta estrategia provoca anomia y falta de cohesión social, lo que conduce a un trade-off entre paro de larga duración y población con problemas penales, también de larga duración. Este autor estima que, de proseguir las tendencias norteamericanas actuales, la suma de ambas tasas se igualará a la equivalente europea -esta última con alto desempleo pero con bajo porcentaje de población criminal- para la población masculina en el año 2000, con el agravante del mayor coste de la política penitenciaria y del malestar social y la inestabilidad familiar que la opción norteamericana trae consigo. Las perspectivas de un "capitalismo sin red de seguridad" (Thurow, 1996) no son otras que las de una "Economía de apart heid" (Freeman, 1996).

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.- Vid. Fina (1996, gráfico 2).

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continental-, es la mejor prueba de lo espúreo de tal correlación. Tampoco Finlandia brilla por la densidad de su tasa de empleo en los servicios -que se encuentra tan sólo por delante de Italia- lo que refuerza la misma idea. La mejor prueba de que la secuencia de los hechos no se produce de acuerdo con la lógica de Esping-Andersen se encuentra en los gráficos I, II y III, en los que se analizan las relaciones entre las tasas de actividad, de ocupación y de salarización de los 23 países de la OCDE (1994, A) para los que se cuenta con datos homogéneos y los índices de PIB per capita de esos mismos países medidos en dólares con paridad de poder de compra ($PPC) (OCDE, 1996, p. 149). La hipótesis de Esping- Andersen implica que las políticas de externalización y de pleno empleo y actividad son exógenas y la renta per capita, endógena. Pues bien, tomando como variables independientes las tasas de actividad, de ocupación y de salarización, y como variable dependiente la renta per capita, la regresión arroja un buen coeficiente de determinación, pero el coeficiente de la tasa de actividad resulta negativo y con un elevado error de estimación, lo que se comprueba en el gráfico II, que evidencia la inexistencia de correlación significativa entre la renta per capita y la tasa de actividad. Insertar aquí: GRÁFICOS I, II Y III (Archivo: OCDEPOBL.WK3) En cambio, el gráfico III demuestra la buena correlación existente entre la tasa de salarización (respecto a la población ocupada) y el PIB por habitante, lo que no resulta extraño, ya que la transición entre una estructura de población ocupada con más del 35% de empresarios y autoempleados y menos del 65% de asalariados a otra con menos del 20% en la primera posición y más del 80% en la segunda se viene considerando, desde la obra de S. Kuznets (1966), como uno de los mejores indicadores del Crecimiento Económico Moderno, como consecuencia de la mejora general de la eficiencia económica asociada a los "cambios en la estructura interindustrial (con el descenso de peso de la agricultura, el aumento del de la industria y la sustitución en el sector servicios de la formas económicas tradicionales por las modernas), y a los cambios en la escala y en el carácter de las unidades económicas" (pp. 188-190)6; conviene, pues, a efectos de este debate parcial, restituir al desarrollo económico su carácter de variable independiente (aunque, con carácter más general, optemos por modelos de crecimiento endógeno) y a la externalización de servicios desde el ámbito familiar el de variable dependiente.

1.1.- Sobre el modelo universalista de ciudadanía social El caso sueco es quizás paradigmático de un proceso histórico que no admite razonamientos reduccionistas ni explicaciones monistas, como sucede cuando se habla de una estrategia de Estado de bienestar. Además, la crisis por la que viene atravesando el llamado "modelo sueco" durante este último quinquenio -con tasas de desempleo que triplican las del período 1982-94 (OCDE, 1995, A, cuadro 1.3; FMI, 1995, gráfico 2.9)- impide hacer

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.- He tratado este asunto en términos comparativos para el área OCDE en Espina (1990), p. 76 y ss.

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extrapolaciones respecto al comportamiento del sistema en el futuro. Richard Freeman (1995, A) ha enfatizado con acierto -en mi opinión- la principal característica del Sistema de Bienestar Social (S.B.S.) en Suecia: por contraposición a las economías de mercado descentralizadas, el buen funcionamiento del S.B.S. requiere un elevado grado de interacción entre cada una de las tres piezas que constituyen sus componentes fundamentales: las instituciones universalistas de seguridad social, el sistema de regulación de los mercados -y especialmente del mercado de trabajo-, y el sistema de negociación centralizada de los salarios. El S.B.S. sueco resultó extraordinariamente eficiente bajo las condiciones de evolución regular de la economía y de ausencia de grandes cambios estructurales que prevalecieron durante la llamada edad de oro del empleo -que no fue otra que la del fordismo, hoy perdido-, durante la cuál, según Ajit Singh (1995), existió una estrategia global basada en el funcionamiento eficiente de una serie de instituciones de coordinación económica internacional -bajo el liderazgo norteamericano- que otorgaba oportunidades máximas de éxito a los sistemas económicos nacionales capaces de articular mecanismos de coordinación interna sincronizables con la existente en el exterior; esto es, la ventaja competitiva en este sistema global la conseguía quien era capaz de sostener un adecuado equilibrio interno -especialmente en precios y en la fijación de rentas salariales- y una estructura razonable de incentivos y de disciplina laboral. El sistema sueco era el paradigma de sincronización con el sistema vigente durante la edad de oro: practicando una política de libertad total de comercio -salvaguardada por la EFTA-, disponiendo de un sistema neocorporatista de negociación colectiva absolutamente centralizado (Danthine-Hunt, 1994), y no habiendo sido dañada seriamente su estructura productiva por las destrucciones de la guerra, pudo beneficiarse inmediatamente de los efectos de la expansión de la demanda de importaciones de los países centroeuropeos durante la etapa de la reconstrucción, lo que posibilitó la llegada temprana a una situación de pleno empleo y de agotamiento de la fuerza de trabajo disponible. El compromiso neocorporatista, administrado por un sistema de relaciones industriales cooperativo (Elvander, 1990), permitió llegar a esta etapa sin tensiones salariales, conscientes como eran los sindicatos de la extrema fragilidad competitiva de una economía completamente abierta y de la necesidad de un fuerte autocontrol (Kaztenstein, 1985), lo que facilitó la adopción desde finales de los años cincuenta de una política activa de mercado de trabajo tendente a incorporar al mismo al máximo volumen de población disponible (Rehn, 1989). Este es el origen de la "estrategia" de tasa plena de actividad (Rehn, 1990), que se vio apoyada por unas condiciones óptimas de funcionamiento y de eficiencia económica que tienen carácter secular. No se puede olvidar que la rápida expansión de la economía sueca no se limita a la etapa de la posguerra, sino que arranca de los años sesenta del siglo pasado: ya para Kuznets (1966, p. 64, cuadro 215) el multiplicador de 12,1, aplicable al PIB por habitante sueco entre 1861-65 y 1960-62, es el mayor del mundo, y el de 23,2, aplicable al PIB, el cuarto, sólo precedido por EE.UU., Japón y Canadá. Tal experiencia de éxito no habría resultado sostenible durante la posguerra sin la existencia de un sistema de relaciones industriales basado en el consenso y en el intercambio político neocorporatista, ya que la ausencia de este último se habría 7

traducido en tensiones salariales, derivadas del aumento de la capacidad de negociación de los sindicatos al alcanzarse la condición de pleno empleo. En ausencia de esa estrategia neocorporatista las tensiones salariales sólo habrían podido controlarse mediante políticas de inmigración, como ocurrió durante la década de los sesenta en los países del centro de Europa. A partir de este conjunto de supuestos, Freeman (1995, B) reconstruye el sistema de interacción con reforzamiento mutuo, que constituye la clave del S.B.S., en el que se engarzan los siguientes elementos: oferta abundante de mano de obra Y igualdad de ingresos Y compresión de salarios en el sector privado Y mantenimiento del empleo en el mismo Y pleno empleo en la economía, garantizado por el crecimiento del empleo público Y impuestos y servicios públicos abundantes Y elevada oferta de educación. Todo ello condujo de nuevo a retroalimentar el círculo virtuoso, ya que, por un lado, la abundante oferta de fuerza de trabajo bien cualificada reforzaba la tendencia hacia la compresión salarial, y, por otro, los altísimos tipos fiscales marginales frenaban la demanda de elevaciones salariales. Todo ello proporcionaba a la economía privada sueca una ventaja absoluta en costes que resultaba clave para el mantenimiento de su competitividad internacional y el aumento de su cuota de mercado. La completa integración de todo este sistema llevaba asociado también un elevado nivel de rigidez7, que se ha evidenciado abiertamente a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa. Además, su elevado coste de funcionamiento en circunstancias ordinarias se dispara cuando tiene que realizar adaptaciones estructurales, lo que ha elevado la participación del gasto público en el PIB hasta el 74'3% en 1993 (FMI, 1995, cuadro 4.1) -pese a que la tasa de paro sigue estando por debajo de la media de la OCDE-. Esto resulta por completo insostenible en las circunstancias actuales, porque en semejantes condiciones se pierde el control sobre una serie de problemas crónicos asociados al modelo de Estado avanzado de bienestar (Lindbeck, 1995), tales como: los efectos retardados de desincentivación de los agentes económicos privados (y, con mayor motivo, las perturbaciones en un mercado de capitales cada vez más abierto); la estabilidad macroeconómica a corto plazo; las pautas de comportamiento y de gestión de los agentes públicos, y el crecimiento desproporcionado del riesgo político asociado al sistema de previsión social colectivo. Todo ello no implica que haya que admitir la quiebra del modelo sueco de Estado de bienestar avanzado, sino que el modelo mismo necesita ser revisado en profundidad y que no basta con modificar aspectos o mecanismos parciales de su funcionamiento, ya que su carácter integrado hace inviable -e incluso contraproducente- cualquier reforma que no actúe simultáneamente sobre el conjunto del sistema, como han demostrado Freeman-Topel (1995) en el NBER aplicando al caso sueco un modelo de simulación de paisajes. Así pues, al menos hasta que esta revisión esté ultimada, se debe ser muy cauteloso a la hora de presentarlo como modelo a imitar. En particular, la estrategia de tasas plenas de actividad a cualquier precio parece que es lo primero a lo que ha habido que renunciar, como pone de manifiesto la brusca caída de estas 7

.- Para un análisis de las principales características institucionales del mercado de trabajo y del sistema de seguridad social suecos, acompañado de un análisis histórico y de un diagnóstico sobre los problemas de rigidez y las perspectivas de reforma, vid. FMI (1985, capítulos III y IV).

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tasas (tanto para varones como para mujeres) desde 1990 (FMI, 1995, gráfico 3.1), aún sin reducir el empleo en el sector público.

1.2.- Sobre el modelo residual y sobre el debate europeo acerca de los límites del Estado de bienestar: dumping social versus benchmarking. Y si del modelo avanzado escandinavo de Estado de bienestar -que actúa como primer empleador del país- pasamos al "modelo residual" (Titmuss, 1987, p. 262) o "insignificante" (nugatory), utilizando las palabras de M. Portillo (Hills, 1995, p. 40), del Estado de bienestar anglosajón, concebido prima facie como mecanismo para obligar a trabajar a la gente -por lo que sus instrumentos de compensación a través de transferencias sólo operan en última instancia(Leibfried, 1992), los problemas que aparecen son muy diferentes pero de intensidad no mucho menor. Ciertamente, los gastos de protección de la seguridad social británica se han mantenido bajo control8 -pese al crecimiento de la población de edad avanzada y del desempleo- desde que a comienzos de los años ochenta quedara rota la conexión entre prestaciones y salarios, pero tal cosa se ha conseguido al precio de un aumento considerable de la desigualdad, ya que el nivel de vida de los beneficiarios se ha mantenido fijo -si no se considera el efecto de esta política sobre el crecimiento de los fondos privados de pensiones- mientras que el del resto de la población se ha duplicado (Hills, 1995, p. 40).

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.- Incluyendo las cinco funciones clásicas (Educación, Salud, Seguridad social, Vivienda y Servicios sociales personales), el gasto en bienestar del Gobierno británico en 1994 superaba ligeramente el 25% del PIB, una cifra muy similar a la que se había alcanzado en 1977, tras un cuarto de siglo de crecimiento ininterrumpido (Hills, 1985, p. 39; Gordon, 1988, p. 35). Puede decirse que Gran Bretaña siguió una pauta similar a la media de la OCDE, en donde los gastos de bienestar (incluida educación) se duplicaron entre 1960 y 1981, pasando del 13,1 al 25,6% del PIB (OCDE, 1985, p. 38). En el gráfico IV se observa que un nivel algo superior a ese es el que corresponde, bajo la contabilidad S.E.E.P.R.O.S., al gasto británico en protección social -excluida educación- en 1993, que se sitúa ligeramente por debajo de la media de la Unión Europea (12 países antes de la ampliación). A título comparativo, en Alemania el mismo conjunto de gastos llegaron a significar el 33,3% del PIB en 1975. La política de contención logró reducir esa cifra al 30,4% en 1989, pero los problemas derivados de la unificación volvieron a situarlos en el 34% en 1993 (Hauser, 1995, p. 47). En Suecia, por su parte, el máximo se alcanzó en 1992, con un 40% (FMI, 1995, cuadro 5.1). Si de los gastos generales de bienestar pasamos a la función que resulta más claramente definitoria, entonces el modelo residual podría definirse en términos de gasto (como % del PIB) destinado a esta función: de entre los países de la OCDE que proporcionan estos datos (no figuran Australia ni Nueva Zelanda) los únicos países que en 1993 gastaban en jubilación menos del 8% de su PIB eran, por este orden: Irlanda (4,4%), Japón (6,3%), Canadá (6,5%), Reino Unido (7%), Finlandia (7,2%) y Estados Unidos (7,4%). Vid OCDE (1995, B), p. 27. El sistema de contabilidad SEEPROS, sin embargo, eleva esa participación , en el caso de Gran Bretaña, por encima de la media CE (12), como puede observarse en los gráficos IV y VI.

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El gobierno Major ha diseñado una estrategia explícita de retirada competitiva del sistema de protección social a largo plazo, por la que los tipos de cotización al National Insurance Fund tendrían que caer desde el 18,25% registrado en el bienio 1994/5 hasta el 15,85% en el bienio 2040/1, al mismo tiempo que las bases tarifadas verían reducirse sus topes máximos a cifras no superiores a las dos terceras partes del salario medio, frente a un tope actual del 120% (Government Actuary, 1995, Cuadro 11, citado por Hills). Pese a esta merma prevista en los ingresos, las proyecciones presupuestarias del sistema público de pensiones realizadas por el gobierno no muestran grandes desequilibrios a largo plazo, ya que el gasto total pasaría de un 4,5% del PIB en la actualidad a un 5,5% en el año 2035, para recuperar de nuevo el nivel actual en el año 2050, lo que significaría un movimiento contrapuesto, no sólo al del resto de los países del continente, sino también al de Norteamérica y Japón (OCDE, 1995, B, cuadro 13). Se trata, sin embargo, de una estrategia de escasa eficacia económica y de muy dudoso cumplimiento. De escasa eficacia económica, porque la sustitución progresiva del sistema público por sistemas privados de pensiones -y del sistema de reparto por el de capitalización- no aumenta el ahorro neto del país (FMI, SM/96/8, pág. 3) ni resulta recomendable en los países industrializados (FMI, SM/96/7, pág. v). Y es de dudoso cumplimiento porque -obligada a financiar por vía privada los servicios y el ahorro sustitutivos de las prestaciones de un sistema de seguridad social en repliegue- en el 111 informe (correspondiente a 1994) sobre las Actitudes Sociales Británicas -y lo mismo cabría afirmar de Estados Unidos, según la "encuesta COOK" de 1990 (Marmor-Mashaw-Harvey, 1990, pp. 47 y ss.)- la mayoría de la población manifestaba ya de forma persistente y creciente su preferencia por el mantenimiento del sistema, aún a costa de mayores impuestos (Hills, p. 41), lo que antes o después se traducirá en la alternancia política. Así pues, el riesgo y la ciclicidad de esta política le resta credibilidad y eficacia como estrategia de competitividad a largo plazo. Estas son las consideraciones que están prevaleciendo en el debate europeo sobre la reforma del Estado de bienestar. En el gráfico IV puede observarse la distribución por grandes funciones del gasto de protección social en los doce países de la Unión Europea durante el año 1993. En promedio, las pensiones de vejez consumían el 10,5% del PIB; las pensiones de invalidez y de supervivencia el 2,6 y el 2,3%, respectivamente; las políticas de colocación y de protección del desempleo el 2,5%; los gastos de enfermedad el 7%, y un amplio capítulo de varios (maternidad, familia, vivienda, y otros) un 3,6%. De todas estas partidas la que presenta una distribución más homogénea en toda la UE es la de los gastos por enfermedad, que consumen aproximadamente la cuarta parte de los gastos de protección, registrándose escasas variaciones entre países (el coeficiente de variación no alcanza el valor 0,2). Le sigue en nivel de homogeneidad la función de vejez, que consume en media más de la tercera parte del gasto (el 36,5%) y cuyo coeficiente de variación es 0,25. En tercer lugar por razón de peso se sitúan las funciones de invalidez y de supervivencia (viudedad y orfandad), que consumen el 9 y el 7,8%, respectivamente, y cuyos coeficientes de variación son 0,4 y 0,5. Las funciones restantes (con excepción de la de maternidad, que tiene poco peso y una dispersión similar a las dos anteriores) presentan una dispersión muy superior que responde, bien a políticas 10

muy diferenciadas en el seno de la Unión -como es el caso de las políticas de vivienda y colocación, que registran la mayor dispersión-, o a que los países se enfrentan a situaciones socioeconómicas muy variadas, como sucede con el volumen del desempleo, cuya protección consume en promedio más del 6,6% del gasto de protección total (esto es, algo más del 2% del PIB) pero cuyo coeficiente de variación resulta elevado (0,7). Insertar aquí: GRÁFICOS IV, V y VI (Archivo: PENSION2.WK3) Aunque todas las funciones de gasto están siendo objeto de debate y sometidas a procesos de reforma, el núcleo central del mismo es el sistema de pensiones, por cuanto la política desarrollada en este terreno y la normativa que las regula presentan una gran rigidez, ya que estos sistemas comportan transferencias masivas de renta en cuatro direcciones (Barr, 1987, pp. 225 y ss.): a) desde los hogares con alta a los con baja renta; b) a lo largo del ciclo de vida de los individuos; c) desde el colectivo masculino al femenino y juvenil, y d) un poderoso mecanismo de solidaridad intergeneracional a través del sistema de reparto, que hace descansar la financiación de los derechos adquiridos a lo largo de su vida activa por los miembros de las generaciones anteriores sobre las cotizaciones y los impuestos de las generaciones que se encuentran actualmente en su etapa activa (para el caso inglés, vid. Hills, 1995, pp. 33-38)9. Es natural que la diferencia de orientaciones políticas de los gobiernos y los cambios de sensibilidad social respecto a estos cuatro vectores de la solidaridad y la cohesión social afecten a la aceptación del conjunto y a la valoración sobre la intensidad del proceso de redistribución del sistema, pero también lo es que las sociedades democráticas tratan de minimizar el riesgo político inherente a este gran sistema de aseguramiento colectivo de contingencias vitales fundamentales, lo que implica la necesidad de que las reformas se lleven a cabo con un carácter suficientemente anticipativo y con perspectivas de largo y muy largo plazo, para permitir a los individuos tomar las decisiones que inciden sobre su "renta permanente" con suficiente antelación (Lindbeck, 1995). Y esa perspectiva de muy largo plazo exige una amplia base de consenso político. La proporción que representa la suma de los tres tipos de pensiones respecto al PIB de cada uno de los países de la Unión en 1993 figuran en el cuadro 1, en el que se constata el grado considerable de homogeneidad (reflejada en el bajo coeficiente de variación), pese a las desigualdades de renta entre países. Excepto en los casos de Irlanda, Holanda e Italia, los países europeos han ajustado las diferencias de peso del gasto total de protección sobre el PIB modificando la dimensión relativa de las restantes funciones con preferencia al de éstas, que 9

.- Hagemann (1995) proporciona una cuenta de las transferencias de carga fiscal entre generaciones en Suecia, según la cuál las generaciones con edades actuales por debajo de los 55-60 años soportarán una carga positiva a lo largo de su ciclo vital completo, de la que resultarán beneficiarias las generaciones de mayor edad. Algunas de estas mismas líneas de transferencia están también documentadas en España (Durán, 1995), así como el hecho de que la Seguridad Social no contribuye a la redistribución regional de la renta (Martín-Guzmán, 1995). Más adelante examino el impacto redistributivo del sistema español de pensiones, sobre la base de los estudios de Bandrés-Cuenca (1996).

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aparecen como el núcleo central del Estado del bienestar (si se excluyen aquellos tres países, la media simple baja al 13,6% del PIB y el coeficiente de variación se reduce al 0,14). En el caso de España, la evolución del peso relativo de estos gastos a lo largo de la última década, en comparación con la de la media de la UE (12), figuran en el gráfico V. Más específicamente ese carácter de centralidad está representado por las pensiones de vejez, que constituyen el elemento básico de configuración de todo el sistema. El gráfico VI recoge la evolución del peso que representan las pensiones de vejez de la Seguridad Social (excluyendo, por tanto, las pensiones de funcionarios públicos, con cargo al Presupuesto del Estado) en los cinco mayores países de la UE a lo largo de los últimos 14 años (MTSS, 1995, p. 265).

Cuadro 1 Pensiones de Vejez, Invalidez y supervivencia 1993 (Gasto total en % del PIB) País

% Gasto

País

% Gasto

Bélgica

15,0

Francia

15,2

Dinamarca

14,1

Irlanda

7,5

Alemania

15,4

Italia

Grecia

12,4

España

11,6

País Portugal

% Gasto 9,6

Reino Unido

14,2

18,0

Media Ponderada UE

15,4

Luxemburgo

14,4

Media Simple UE

14,0

Holanda

20,0

Coeficiente Variación

0,23

Como se ve, el caso alemán es el que soporta un peso más próximo a la media simple de los 12 países y cuya evolución ha resultado más parecida a la de aquélla. Una pregunta que cabe hacerse es si el debate y las medidas de reforma se han visto influidos por la búsqueda de una mejora en la posición competitiva de cada país de la Unión respecto a los restantes (o en la eliminación de desventajas), a través de una reducción del coste empresarial en el que se incurre para financiar estos gastos. Si así fuera, cabría esperar que el coeficiente de variación se hubiese reducido durante los trece años que precedieron a la formación del mercado interior. No parece ser éste el caso, ya que este coeficiente ha fluctuado entre 0,24 y 0,26 de manera más o menos errática a lo largo del período, situándose en 1993 en 0,25. A la vista de la evolución observada y de la literatura disponible cabe afirmar, por lo que se refiere al núcleo esencial del Estado del bienestar -representado por las pensiones-, que el debate y los planes de reforma se han centrado en la necesidad de controlar su crecimiento, de modo que no aumente el peso del gasto sobre el PIB, y en torno a la capacidad de las economías nacionales de sostener a largo plazo la financiación del mismo sin incurrir en déficits. Una 12

definición estricta del ámbito de las pensiones de la seguridad social y de sus fuentes de financiación constituye el paso previo para establecer un control riguroso del equilibrio financiero a largo plazo de todo el sistema, dado que no puede admitirse la financiación vía déficit de un gasto estable y permanente, cuya financiación alimentaría una espiral de gasto que a la larga resultaría explosiva. Este parece ser el criterio práctico que está guiando los debates y las medidas de reforma de las pensiones en la mayoría de los países: definir con rigor el sistema y controlar el crecimiento de los desequilibrios previsibles a largo plazo, introduciendo modificaciones gradualistas; anunciándolas con tiempo suficiente para que los ciudadanos no se vean atrapados (Albi, 1996), y orientadas hacia la corrección de los mecanismos y las técnicas de protección que se consideran más disfuncionales en cada sistema. Estos aspectos disfuncionales suelen coincidir con las características más genuinas de los mismos, por lo que el proceso de reforma está operando al modo de benchmarking interactivo entre los países miembros de la Unión. En un ámbito más amplio, el Fondo Monetario Internacional (SM/96/11) acaba de emprender la tarea de preparación de materiales para este ejercicio. Para optimizar este tipo de trabajos, sería conveniente contar con un conjunto de definiciones armonizadas entre todas las instituciones internacionales que se ocupan de la materia (OIT, OCDE, FMI, etc.), que permitiesen disponer de bases de datos comparables.

1.3.- Sobre la existencia de una variante latina del modelo bismarkiano continental: el caso español. Este esfuerzo colectivo de emulación y de contagio no puede perder de vista las diferencias en el nivel de riqueza y de capacidad de financiación de cada país. Pero, al mismo tiempo, se constata una clara diferencia en los criterios utilizados para la asignación de recursos y en las pautas de mayor o menor generosidad en los sistemas de protección utilizados por los diferentes países. En el esfuerzo por la tipificación y el hallazgo de pautas comunes en las distintas áreas, Leibfried (1992) ha propuesto la existencia de un subconjunto o variante del sistema continental bismarkiano, constituido por los países del arco mediterráneo (latim-rim). Como enseguida veremos, esta propuesta resulta inconsistente con la evidencia empírica disponible, dada la mezcla de situaciones por completo diferentes que aparecen en este área, en la que algunos sistemas están evolucionando muy rápidamente -en paralelo con los avances en la maduración económica y en la convergencia real, aunque no exista ninguna clase de determinismo entre ambos procesos-, fenómeno que no se presta a ser bien aprehendido mediante esquemas estáticos de análisis. Existe, por supuesto, un desnivel en la renta disponible por habitante y una menor suficiencia económica para sufragar los gastos de bienestar -y otros bienes públicos- en estos países. Pero tal constatación resulta trivial como fundamento para identificar un modelo latino de bienestar social, y se encuadra más bien dentro de un pattern de desarrollo económico, bien 13

documentado desde los años cincuenta, según el cuál "el desarrollo -medido a través de la renta per capita- y la intensidad de la participación del gobierno en la vida económica -medida a través de la ratio ingresos públicos/PIB- se encuentran positiva y no negativamente correlacionados" (Kindleberger, 1958, p. 139), lo que hace apelación al "excedente generado por el desarrollo", que es lo que abre el camino para el Estado de bienestar. Esta insuficiencia obliga a los países del sur de Europa a realizar ciertas adaptaciones en la aplicación del modelo; adaptaciones que en muchos casos consisten simplemente en la utilización de las mismas técnicas empleadas en los países continentales con mayor renta per capita cuando atravesaban por fases similares. Una técnica que incluye, naturalmente, la utilización de la familia como unidad de protección en las funciones que tratan de garantizar rentas mínimas, para aprovechar las economías de escala que ello comporta10. Si algo puede afirmarse en la actualidad es que existe una cierta aceleración histórica en la dinámica experimentada por el sistema continental de protección -al aplicarse en los países europeos del sur, con menor renta per capita-, debida al efecto de imitación y contagio y a las políticas de armonización por objetivos adoptadas por los once países de la CE que suscribieron la Carta Social Europea. Uno de los problemas que dan lugar a la aparición de modelos sociológicos de tipificación no consistentes con la evidencia disponible estriba en la ausencia de un conjunto de definiciones adecuadas -y suficientemente precisas y significativas- para la recogida de indicadores empíricos que faciliten la investigación rigurosa; el segundo gran problema es el de la escasa inversión realizada hasta ahora en investigación empírica sobre sistemas de protección social11 que resulte aprovechable para el análisis comparativo. Es aquí -en mi opinión- donde 10

.- De hecho en estos países apenas se practican políticas explícitas de protección familiar, porque todo el Estado de bienestar se edifica sobre el pilar familiar. Esto es especialmente cierto en países -como España- en que la política familiar resulta "políticamente incorrecta", dada la utilización abusiva de la familia como uno de los tres soportes básicos -junto al municipio y al sindicato vertical- del régimen de "democracia orgánica" establecido por el General Franco (vid. Valiente 1996). Para tener en cuenta estas implicaciones, en el Seminario de la Fundación Argentaria en el que presenté una primera versión de este trabajo sugerí al profesor Rainwater que, a la hora de medir los índices de pobreza, se tome en consideración la renta en especie generada por el autoabastecimiento de servicios dentro de la unidad familiar en los hogares en que uno de los miembros adultos no trabaja en el exterior y realiza tales tareas. En mi opinión, el sistema actual de comparación internacional sobreestima por esta razón los índices de pobreza de los países en los que se registra una baja tasa de actividad femenina, como es el caso de Holanda y de los países mediterráneos. Con mayor motivo, esto ocurre en los países con una elevada proporción de población activa agraria, ya que en este ámbito las rentas en especie -ocultas para el Estado y la Seguridad Social- son una elevada proporción del ingreso total de estas familias. Por este motivo, la Fundación BBV (en adelante F. BBV) estima que la tasa de sustitución de las rentas monetarias (declaradas en el IRPF) de las pensiones de Jubilación en el Régimen Agrario por cuenta propia era en España del 162% en 1990.

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.- En esto, como en otras muchas cosas, el debate económico lleva más de veinte años de ventaja (vid. López García, 1987). El comportamiento explosivo e insostenible de los gastos de protección, en un contexto de desaceleración del crecimiento económico, puso en primer plano de la agenda de los economistas esta problemática a lo largo de los años setenta y ochenta. Hay que tener en cuenta, además,

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deberían concentrarse los mayores esfuerzos en la fase actual, dado el estado naciente en que todavía se encuentra la Sociología del Bienestar, reservando el trabajo de taxonomización y de modelización -preferentemente dinámica, frente al estatismo de los tipos ideales weberianos- para un momento ulterior, en que se disponga de un acervo adecuado de material empírico que minimice los errores inherentes a toda generalización apresurada. La inconsistencia y falta de precisión de los indicadores disponibles es patente, por ejemplo, en las tasas de sustitución de ingresos de las pensiones de vejez habitualmente utilizadas, que suelen ser las tasas de sustitución de las bases tarifadas previstas en la reglamentación correspondiente para carreras laborales y de cotización consideradas como características del trabajador medio. Estas tasas son las que se recogen, por ejemplo, en CE (1997). Su utilización por Ferrera (1996) son presentadas por este autor como una de las principales evidencias para asumir el modelo del arco latino12. Al actuar de esta manera se suele que durante los años noventa el debate económico ha desbordado ampliamente los planteamientos iniciales -centrados en el control de costes, la problemática de financiación y su impacto sobre la competitividad económica-, para ocuparse de los problemas de fraude y de los efectos inducidos de la expansión del sistema sobre los comportamientos individuales y colectivos, especialmente en lo que se refiere a los incentivos para trabajar y a la propensión hacia el ahorro privado. Una segunda línea de investigación trata de delimitar -en términos tanto de eficiencia como de preferencia social- con mayor precisión las esferas pública y privada de provisión de un conjunto de servicios tradicionalmente proporcionados por el sector público. Finalmente, el análisis económico está ocupando el terreno que deja sin cubrir la investigación sociológica, incorporando a su agenda el análisis del impacto de los sistema de bienestar social sobre la propensión de los individuos a formar y deshacer sus propias familias, sobre las tasas de fecundidad, etc. (Dilnot, 1995). Esta anticipación no puede ser ignorada por la naciente investigación sociológica. 12

.- Otras generalizaciones, contenidas en la versión provisional de Ferrera (1996), son todavía menos consistentes, a falta de definiciones precisas de los criterios de clasificación. Por ejemplo, bajo el epígrafe de "sistemas clientelares" -del estilo político empleado en el mezzogiorno italiano- se incluye el sistema español de protección del desempleo del R.E.A.S.S, que es un sistema especial de carácter profesional, aunque adaptado a las condiciones del empleo temporal agrario vigentes en el Sur de España. Se trata, sin duda, de una confusión con el antiguo régimen de protección denominado "empleo comunitario", que consistía en subvenciones periódicas administradas con carácter discrecional por la autoridad política provincial. Tampoco tienen ese carácter los fondos del P.E.R., que dan prioridad a los trabajadores temporales del campo para ser contratados en las obras públicas, ni siquiera en lo que se refiere a la parte del mismo financiada con cargo a los convenios del INEM con los entes locales, que se distribuye objetivamente con arreglo a los indicadores de desempleo (vid. Espina, 1990, pp. 448-52). El que hayan existido casos de fraude -detectados por la inspección laboral y corregidos, tras las correspondientes sentencias judiciales- no autoriza a caracterizar todo el sistema con el estigma de los casos fraudulentos. Desde la reforma del sistema, realizada en el año 1990, todo el proceso de decisión y gestión es controlado por comisiones tripartitas, con presencia de empresarios y sindicatos, a cuatro niveles: nacional, regional, provincial y comarcal. Los casos judiciales en los que se detectaron fraudes generalizados en algunas localidades sucedieron con anterioridad a esa fecha (vid. El País, 11-IV-1996, p. 72).

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ignorar que en el modelo de previsión continental las tasas legales de sustitución evolucionan a medida que se produce la madurez de cada sistema: en la etapa naciente, las necesidades de financiación no son muy elevadas -dada la escasa proporción de población que ha generado derechos, lo que hace posible, además, implantar estos sistemas en etapas relativamente tempranas del desarrollo económico- y, aunque los tipos de cotización se fijan de acuerdo a cálculos actuariales de largo plazo, las bases que sirven de referencia -tanto para la cotización como para establecer la cuantía de la pensión-son la llamadas bases tarifadas, que resultan muy inferiores a los salarios reales. En tales condiciones, la tasa legal de sustitución aplicable a una carrera laboral plena suele ser muy elevada, pero bajo ella se oculta el hecho de que la base tarifada es pequeña y de que la proporción de la población que cumple todos los requisitos para generar pensiones plenas es ínfima. A medida que el sistema madura, las bases de cotización se aproximan a los salarios reales, las pensiones plenas aumentan su peso relativo sobre el total y las tasas efectivas de sustitución de ingresos se aproximan paulatinamente a las tasas legales. Es esta evolución la que presiona sobre la adopción de políticas de reducción progresiva de las tasas legales de sustitución -que operan en el margen-, bien de manera directa (modificando la constante b de la nota 1), bien a través de la modulación de las tablas de equivalencia entre el derecho a puntos porcentuales de la pensión plena generados por cada año cotizado y de las características, las cuantías y los períodos necesarios para generar pensiones plenas (actuando sobre Y o sobre N). En el caso de España, a mediados de los años sesenta -que es cuando se establecieron por primera vez las tablas de equivalencia entre puntos de pensión y años previamente cotizados, así como el resto de los requisitos y las condiciones requeridas para generar derechos de pensión- los salarios de cotización se situaban en torno al 45% de los salarios medios efectivos, circunstancia que fue tomada en consideración para establecer una pensión equivalente al 100% de la base reguladora al alcanzar los 65 años y cumplir el resto de los requisitos exigidos para la pensión plena (Redecillas, 1995. p. 26). Transcurridos quince años, el sistema todavía proporcionaba unas tasas marginales de sustitución efectivas relativamente modestas, pese a lo abultado de las tasas legales: como puede observarse en el gráfico X, en 1981 la pensión mensual media correspondiente a las personas que accedían inicialmente a la jubilación seguía equivaliendo al 45%, tomando en este caso como punto de referencia la ganancia mensual media ordinaria por trabajador proporcionada por la encuesta de salarios (realizada sobre los empleados de la industria y los servicios en establecimientos de más de cinco trabajadores)13. 13

.- El concepto hace referencia a la ganancia media por trabajador y mes (pagos ordinarios) de la encuesta de salarios, que no incluye pagas ni horas extraordinarias (salvo que se prorrateen mensualmente) ni pagos de atrasos. Prefiero utilizar el concepto de pagos ordinarios, porque la pensión mensual tampoco incluye el prorrateo de las dos mensualidades extraordinarias anuales, y para compensar, con las horas extraordinarias y los atrasos, el hecho de utilizar tasas brutas y no tasas netas de sustitución, al no descontar el efecto diferencial de los impuestos (que gravan con mayor intensidad a los ingresos de los activos, como consecuencia de la progresividad de la tarifa del IRPF, ya que en el sistema español las únicas pensiones exentas de tributación son las de Gran invalidez y las de Invalidez absoluta, por tener carácter indemnizatorio). Además, por razones de homogeneidad con los jubilados, prefiero referir la tasa de sustitución al salario medio de la industria y los servicios, que es algo inferior al del

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Sin embargo, la maduración de derechos y la aproximación paulatina de las bases de cotización a los salarios efectivos produjeron un crecimiento muy rápido de la tasa efectiva de sustitución durante el primer quinquenio de los ochenta, hasta el punto de situarse en el 54% en 1984 (vid. gráfico X). Esa fue la razón de la reforma introducida por la Ley 26 de 1985, que elevó a ocho años el período de cómputo de las bases de cotización consideradas para calcular la cuantía de la pensión (anteriormente sólo se consideraba el último bienio) y a quince el período mínimo de cotización. La aplicación de esta Ley redujo la tasa efectiva de sustitución de nuevo hasta el 45,5% en 1990, aunque desde entonces se ha producido un nuevo aumento que la situó en el 51,3% en 1995, lo que ha servido como indicador de la necesidad de proceder a nuevos reajustes, cuyas líneas generales cuentan con consenso multipartidario (el denominado Pacto de Toledo). Este procedimiento sincopado de construcción del sistema de pensiones de jubilación ha sido la característica del modelo bismarkiano, que se ha ido desarrollando de una manera mucho mas empírica -por el sistema de prueba y error- que los otros dos modelos, que responden a diseños mucho más enterizos y racionalistas14. trabajador industrial, siendo este último el punto de referencia utilizado habitualmente en comparaciones internacionales (a él se refieren, por ejemplo, los datos de Korpi, 1994, recogidos en el cuadro 2). 14

.- Aunque a esta coincidencia formal en el diseño de los modelos nórdico y residual se llegase por senderos contrapuestos. En el caso sueco, desde los años treinta en que accedieron los socialdemócratas al poder, el instrumento prioritario de redistribución de la renta fue la política de salarios; el segundo paso de esta estrategia consistió en establecer un fuerte nexo entre las prestaciones de política social y la evolución de los salarios; además, como la introducción de la política social -que los socialdemócratas suecos aprendieron de sus socios franceses en la Segunda Internacional, quienes la habían venido construyendo paso a paso desde comienzos de siglo- se llevó a cabo de una sola vez, pudo plantearse un diseño simultáneo del amplio conjunto de medidas de protección y de los mecanismos de financiación, lo que requirió llevar a cabo una profunda reforma fiscal, institucional y presupuestaria (Ashford, p. 120). Como he señalado en otro lugar (Espina 1995, nota 49) el rediseño de la política social española durante los años ochenta tiene alguna similitud con la experiencia sueca de los años treinta, aunque se realizase de manera más modesta, paulatina y parcelaria. Por su parte, el origen del modelo británico es el fruto de la convergencia de una tradición, impregnada de darwinismo social, en la que confluyen: a) el seguro contra la invalidez y el desempleo de Lloyd George (1910) y las instituciones salidas de la reforma de la asistencia social decimonónica -articulada en torno a las workhouses-; b) la constante y sistemática preocupación del Tesoro -personalizado en la etapa de la posguerra por Lord Robbins- por mantener embridados los gastos sociales; c) la experiencia de política social práctica acumulada durante la guerra, que Titmus (1958) consideró crucial para la definición del sistema; d) el esfuerzo de sistematización y de universalización desplegado por Lord Beveridge y su escuela en los años cuarenta, inspirado también por la escuela de la eficiencia, y, e) el apoyo dado a este intento por Lord Keynes, en favor de la puesta a disposición del Gobierno de fondos de política económica y social movilizables para la estabilización del ciclo económico (Ibid., pp. 34-36). Los escrúpulos financieros y la orientación minimalista adoptados hicieron posible que el crecimiento de los gastos de la seguridad social en el Reino Unido -y, en general, de los países de la “comunidad británica”- fuera muy inferior al experimentado en las países

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Inevitablemente, la estabilidad de la estructura del régimen jurídico de protección durante períodos de fuerte inflación o cuando las condiciones de partida experimentan cambios rápidos, así como la introducción periódica de modificaciones correctoras -que resultan especialmente necesarias durante la etapa de lenta maduración del sistema-, producen riesgo político y anomalías e irregularidades en la intensidad y en la eficacia práctica de la política redistributiva que el sistema de pensiones trata de conseguir. La acumulación de tales anomalías aconseja realizar una serie de ajustes cuando el sistema llega a su etapa de madurez, antes de definir de forma definitiva y estable el régimen de protección que resulta sostenible a largo plazo. En el caso español, esta política de reordenación se ha venido realizando -por medio de las revalorizaciones diferenciales y la política de complementos de mínimos de pensión- en paralelo con el proceso de acercamiento de las bases tarifadas de cotización a los salarios reales, que -pese a ser preceptiva desde 1972 y haber terminado en 1975 el período transitorio de adaptación previsto por la Ley- se inició de facto en 1979 y se encuentra actualmente culminada, y con motivo de la reforma legal de 1985. Este conjunto de políticas -que, una vez cumplida su función, se consideran innecesarias de cara al futuro (MTSS, 1995, pp. 228-230)- han tenido un efecto redistributivo muy favorable, evaluado por Bandrés-Cuenca (1996, tabla 8) en los términos sintetizados en el gráfico VII, que pone de relieve el fuerte componente de transferencia de la política de complementos de mínimos en favor de las cuatro decilas con menores ingresos y de la política de revalorizaciones en favor de las decilas sexta a novena, en un marco general en el que todas las decilas reciben todavía un componente de transferencia de renta -llamada a desaparecer paulatinamente-, incluida la décima decila, en la que este componente alcanza a la sexta parte de la pensión15. continentales hasta 1980 (Gordon, 1988, p. 35), lo que no ha sido obstáculo para la adopción de una nueva estrategia restrictiva a partir de ese año. En el caso de EE.UU., el diseño original se hizo en 1935, en el Report of the Commites on Economic Security, encargado por Roosevelt. Su desarrollo se ha visto sometido a la influencia de cuatro orientaciones: la malthusiana-behaviorista, la residual, lo del seguro social, y la igualitaria. El resultado no puede denominarse -por el momento- “Estado de bienestar2, sino más bien “Estado de aseguramiento de oportunidades” (Marmor-Mashaw-Harvey, 1990, pp. 23-31). 15

.- Hay que tener en cuenta que esta decila, cuya pensión media -estimada por Bandrés-Cuenca- es de 104.000 ptas. mensuales, tiene un recorrido que va desde poco más de 100.000 ptas a la pensión máxima del sistema, situada durante 1995 en 265.322 ptas mensuales (3.714.508 ptas anuales). Por otra parte, la progresividad del sistema de redistribución experimenta especiales dificultades en el caso de la quinta decila, compuesta mayoritariamente por familias de los regímenes especiales del campo y empleados/as de hogar (Bandrés-Cuenca, 1996, p. 15), y ello pese a la evidencia de que estos dos regímenes son los más proteccionistas y los que proporcionan tasas internas de rendimiento (TIR) para las cantidades medias cotizadas más elevadas: según el estudio de la F. BBV (Barea-González-Páramo, dirs., 1996, p.136) el TIR de estos dos regímenes era en 1994 del 4,57% y del 7,04% respectivamente, frente a los del Régimen general, Autónomos y Clases Pasivas, que eran 2,16%, 3,51% y 2,95%, respectivamente. No parece que la ecualización de la TIR (que consiste en igualar las cotizaciones efectuadas y las pensiones recibidas a lo largo del ciclo vital del individuo) sea el único criterio a utilizar para garantizar la equidad intrageneracional, como propugnan los autores del estudio de la F. BBV (p. 240), sino tan sólo uno de

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El resultado de este proceso figura en el gráfico VIII, en el que puede observarse el perfil de la distribución de las pensiones existentes a finales de 1995, diez años después de la última reforma legal. La distribución acumulativa que figura en el gráfico IX permite constatar que, pese al importante efecto redistributivo de aquel conjunto de medidas, casi el 90% de las pensiones vigentes se sitúa actualmente por debajo de 90.000 ptas., que es la pensión mensual media de las altas iniciales por pensión de jubilación. Concretamente, el 86,15% de la cifra total de pensiones y también de las pensiones de invalidez- se acumulan en el tramo de la curva que termina en la marca de clase situada en 86.900 pts. Las pensiones de jubilación acumuladas hasta esa marca son el 79% -y el 87% hasta la marca de 112.500-, mientras que las pensiones de supervivencia alcanzan un porcentaje acumulado del 94% en el tramo anterior -cuya marca de clase para estas pensiones es de 54.800 ptas./mes. Insertar aquí: GRÁFICOS VII, VIII y IX (Archivo: PENSION5.WK3)

1.5.- Hacia un sistema objetivo de comparaciones tridimensionales. Como se observa en el gráfico X, la tasa de sustitución efectivamente alcanzada durante 1990 por el sistema español de pensiones contributivas resulta algo inferior a la mitad de la tasa legal de sustitución sobre la que Ferrera realiza sus tipificaciones16. Para llevar a cabo una clasificación rigurosa con arreglo a este parámetro es necesario contar con tasas medias de sustitución efectivas para el conjunto de países considerados. Korpi (1994, p. 41) ha estimado tasas medias de sustitución de los ingresos netos para algunos países, que resultan comparables con la tasa efectiva española de sustitución. Estas tasas, referidas a 1985, figuran en la segunda columna del cuadro 2, mientras que en la primera columna figuran las utilizadas por Ferrera. Puede comprobarse que la ordenación derivada de la primera columna -en la que el "arco mediterráneo" se distingue por aplicar máxima generosidad- contrasta con la de la segunda, en la que Italia sigue siendo el país más generoso17, -aunque a menor distancia del segundo, que en ellos. Bien es verdad que la propensión a la ocultación de rentas percibidas (y especialmente de las rentas en especie) es muy superior en estos casos, lo que debe ser tenido en cuenta a la hora de adoptar políticas redistributivas. 16

.- Según el estudio de la Fundación BBV, la tasa de sustitución media de las nuevas altas en pensión de jubilación respecto a los salarios medios (extraídos de las declaraciones al IRPF) durante 1993 habría sido del 48,7% (p. 232; vid. también p. 133). 17

.- Esta es la característica principal del modelo latino, según los defensores de la existencia de esta variante. De hecho, dada la dinámica del sistema continental, sólo un ejercicio de control político muy cuidadoso sobre los niveles efectivos de protección alcanzados con el sistema de bases tarifadas permite ir modulando de manera adecuada las tasas legales de sustitución, para alcanzar un adecuado nivel de protección efectiva. La falta de sincronización entre unas y otras -generalmente debida a situaciones de ineficiencia o de bloqueo en el sistema político- es la causa de las anomalías observadas. A medida que los sistemas de protección de los países del sur van alcanzando la madurez, es aconsejable pasar a tasas definitivas y sostenibles a largo plazo (una vez alcanzada la "velocidad de crucero" del sistema),

19

este caso no es Francia, sino Alemania-, figurando España en último lugar (pese a ser el año en que se alcanzó la tasa máxima, antes de la última reforma).

Cuadro 2 Tasas de sustitución teóricas y efectivas respecto a salario medio neto Año 1990 tasa teórica (%)

Año 1985 tasa efectiva (%)

ALEMANIA

77

70

FRANCIA

88

65

ESPAÑA

97

52

ITALIA

89

77

Por esta razón creo que lo más apropiado en esta materia sería desandar parte del camino de tipificación realizado y comenzar por definir de manera clara y distinta los criterios con arreglo a los cuales ordenar la recogida y elaboración de bases empíricas de datos para cada una de las funciones y subsistemas del S. B. S. global. La ventaja de este método consiste en que no obliga por el momento a generalizaciones abusivas, como las que el propio Liebfried (1992, nota 43) se ve obligado a realizar al incluir todo el S.B.S. británico en el modelo residual, siendo así que esto no es aplicable -antes al contrario- a su sistema sanitario18. En realidad, tanto por conveniencias para la recogida de información como por propósitos prácticos de policy-making, es preferible analizar los S.B.S. nacionales más como estructuras complejas, articuladas al modo de un mecano, que como piezas homogéneas conformadas de forma rígida, al modo de una apoyadas sobre proyecciones realistas de ese mismo alcance. Esta es la orientación principal que puede extraerse del debate actual sobre la reforma de estos sistemas y la dirección adoptada por la reforma italiana de 1992 (reforma Amato), aunque aparentemente las medidas introducidas entonces resultaron insuficientes, dado el desproporcionado nivel de generosidad previamente alcanzado. La reforma introducida en 1995 (reforma Dini) no ha encontrado otro mecanismo para hacer frente a este vicio de origen del sistema italiano que el de optar por un cambio en el modelo: se mantiene el sistema de reparto, pero el cálculo de las prestaciones irá tomando progresivamente como referencia las cotizaciones realizadas (contribution-based-system) en lugar de las bases de cotización (income-based-system). Vid. FMI (1996). 18

.- El modelo de servicio nacional de salud británico (Barr, 1987, pp. 310 y ss.) es el adoptado en España durante los años ochenta, aunque, en este último caso la amplia descentralización derivada del título octavo de la Constitución haya hecho aparecer fórmulas de gestión muy variadas y un cierto grado de competitividad institucional interregional. Vid. Rico (1996). En general, la retórica de los modelos globales de Estado de Bienestar -al menos en EE.UU.- es más propia del lenguaje ideológico (por ejemplo, de quienes propugnan su "bancarrota") que del lenguaje analítico y reformista (MarmorMashaw-Harvey, 1990, pp. 228 y ss.).

20

terracota. De hecho, como queda ilustrado con los casos británico y norteamericano, es bastante frecuente la utilización de criterios de inclusión diferentes en cada una de las grandes funciones, y se observan también tendencias contrapuestas en la orientación que están adoptando las reformas en cada una de ellas, dentro del mismo país. En el gráfico XI figura una propuesta de marco tridimensional para la identificación de los principales rasgos distintivos de los sistemas públicos de pensiones nacionales. Los tres vectores de variables clasificatorias (representados por los ejes X, Y, Z) se refieren: X) al grado de cobertura del sistema (definido por Korpi como el porcentaje de la población asegurada respecto a la población de 15-64 años); Z) a la intensidad de la protección (definida por la tasa efectiva de sustitución proporcionada por la cuantía de las altas iniciales en el sistema de pensiones de vejez, respecto al salario medio neto de la industria), e Y) a los criterios empleados por cada sistema para la inclusión de la población beneficiaria. Este último vector es el único no paramétrico, ya que los sistemas se clasifican con arreglo a uno de los tres criterios habitualmente utilizados en la literatura: a) sistemas universalistas basados en el llamado derecho de ciudadanía social; b) sistemas contributivos basados en el llamado derecho corporativo-profesional, y c) sistemas no contributivos, sometidos a prueba de ingresos. Insertar aquí GRÁFICOS X (PENSIO82.WK4) y XI (GRAFICO4.JPG) Dentro del sistema público, en casi todos los países puede identificarse una rama principal, a la que se refiere el mencionado indicador de cobertura, y un sistema de protección de última instancia, para quienes no están asegurados o no alcanzan los mínimos requeridos para generar derechos. La cobertura de este segundo nivel podría medirse mediante la ratio personas protegidas/población mayor de 65 años. El grado de cobertura de este nivel variará en razón del número de personas no aseguradas en el primer nivel, del grado de pobreza existente y de los requisitos exigidos para ser beneficiario del segundo (esto es, por la altura a la que se sitúa el umbral de ingresos máximos compatibles con la pensión no contributiva). En el cubo dibujado en el gráfico XI podría pasarse de un sistema discreto de clasificación cualitativa de tres niveles en el eje vertical -con los dos sistemas de cada país ubicados en el correspondiente anaquel- a un sistema continuo con escala 1-10 (en la que se asignaría el grado uno al sistema no contributivo, el grado 5 al sistema contributivo profesional, y el grado diez al de ciudadanía social universal). La ubicación del sistema de cada país a lo largo de este eje se hallaría ponderando el peso relativo -medido por el número de beneficiarios protegidos- de cada uno de los dos niveles. A falta de datos comparativos para los países medidos por Korpi, no realizo aquí este ejercicio. El cubo del gráfico XI permite clasificar la situación de cada país en ocho casilleros, definidos mediante la combinación de dos grados (alto y bajo) en cada uno de los tres ejes. En el eje vertical, el nivel alto lo ocuparían los sistemas universalistas (o aquellos en los que el nivel de cobertura mínimo adopta este criterio) y el bajo los contributivos o/y aquellos en los que el nivel de cobertura mínimo se somete a prueba de ingresos: de este modo, los países con sistemas contributivos se ubicarían en el nivel alto o bajo, dependiendo de que el segundo nivel de protección sea o no universalista. Dado que en los seis países para los que contamos con información el grueso de la protección se realiza a través del primer nivel, pueden emplearse las 21

características de cobertura e intensidad del mismo para situarlos en la correspondiente octava, en lo que se refiere a los ejes X y Z (nótese que esta clasificación no es estática, sino que permite analizar los desplazamientos del sistema de cada país a lo largo del tiempo). Como se observa en el gráfico, la clasificación es la siguiente: Suecia..... Italia...... EE. UU...... Alemania.... Francia..... España......

1 3 3 4 6 8

En el gráfico XIV realizo un análisis teórico de las posiciones relativas que ocuparía cada país en el plano inferior del cubo, definido por los ejes X y Z, haciendo abstracción de los criterios de inclusión del eje Y. Para ello he estimado (como variables proxy) las tasas de cobertura teóricas de los denominados sistemas generales del régimen contributivo, que generalmente son los que aseguran a la población asalariada, calculadas multiplicando las tasas de actividad de la población en edad laboral por las tasas de ocupación y de salarización (vid. gráfico XII). Con ello se obtiene la tasa de salarización respecto a la población total de 15-64 años, que es la base fundamental de los regímenes generales en los sistemas contributivos. Esta tasa se toma como indicador del grado de cobertura teórica del sistema, puesto que en el proceso histórico del desarrollo económico el avance de este colectivo ha sido la principal causa del crecimiento de la afiliación. Insertar aquí GRÁFICOS XII, XIII y XIV (OCDEPOBL.WK4) Por otra parte, las ratios de gasto en pensiones de cada país respecto al PIB se dividen por las respectivas tasas de dependencia (ratio población de 65 y más/población 15-64), que figuran en el gráfico XIII, con lo que obtenemos un indicador de la generosidad relativa con que trata el sistema publico de pensiones de cada país a la población de mayor edad (suponiendo que el gasto en pensiones sea una proxy adecuada del gasto en pensiones de vejez, ya que en todas partes éste es su componente fundamental). Los resultados de estos cálculos se llevan al gráfico XIV, en el que se han dibujado los cuatro cuadrantes que resultarían de proyectar las ocho octavas del gráfico XI sobre el plano inferior del cubo, en el supuesto de que los indicadores elegidos resultasen consistentes. Respecto a los niveles medios de estos indicadores en los 17 de la OCDE para los que se cuenta con datos, la clasificación en cuatro grupos -ordenados primero en razón de la cobertura y después en razón de la intensidad de la protección- sería la siguiente: Suecia y España presentarían niveles medios de intensidad protectora por persona mayor de 65 años, encontrándose la primera en la zona de alta y la segunda en la zona de baja cobertura19. En el

19

.- Se trata de dos posiciones híbridas: la de Suecia, a medio camino entre los grupos, I y II y la de España, entre los grupos III y IV.

22

primer grupo, con elevada intensidad protectora y alta cobertura, se encontrarían Austria, Alemania y Holanda. El grupo segundo -que es el más numeroso y tiene alta cobertura y baja protección-, estaría formado por Dinamarca, EE. UU., Japón, Noruega, Canadá, Reino Unido y Australia. El tercer grupo, con baja cobertura y alta protección, sólo incluiría a Francia e Italia, que son los dos países europeos que atraviesan actualmente por problemas más graves de equilibrio en sus respectivos sistemas. Finalmente, el cuarto grupo, con niveles bajos en ambos indicadores, estaría formado por Finlandia, Irlanda y Grecia. Los procesos de reforma que se están poniendo en marcha contemplan la conveniencia de corregir los sesgos más sobresalientes acumulados por los sistemas de protección y tratan de hacer frente al mismo tiempo al problema de envejecimiento progresivo de la población. Como el objetivo consiste en llevar a cabo un tipo de reforma sostenible a largo plazo, para minimizar el riesgo político inherente en todo sistema de reparto, cada país se ve obligado a tomar en consideración el perfil de su propia pirámide demográfica y su evolución previsible en el futuro a medio y largo plazo. Como puede observarse en los gráfico XV y XVI (FMI SM/96/7, pp. 6a y 22a) el horizonte a medio plazo se ve dominado en los países del G7 por la llegada a la edad de jubilación de las cohortes demográficas del baby-boom. Esto de nuevo resulta especialmente cierto en Italia, seguida por los casos de Alemania y Japón. La etapa crítica en este grupo de países se concentra en el período comprendido entre los años 2000-2015 y 2020-2035. Por lo que se refiere a España, los gráficos XIX y XX ofrecen los principales resultados de la proyección realizada en 1991 por Isabel Agüero y Alberto Olano para la Fundación Agnelli20. De los mismos se desprende que la tasa de dependencia de la población mayor de 65 años alcanzará el 25,3% el año 2001, tras haber experimentado un aumento de más de seis puntos en los últimos quince años del siglo. Este ritmo de crecimiento se desacelerará durante los primeros veinte años del siglo XXI, como consecuencia de la salida de la edad laboral de las generaciones mermadas de la guerra y la posguerra, nacidas entre 1935 y 1955, con lo que en el 2021 se alcanzaría una tasa del 32%. Enseguida se experimentaría una etapa de quince años de rápido crecimiento, en los que la tasa volvería a crecer otros quince puntos hasta situarse en el 47%, como consecuencia de la salida de la edad laboral de las generaciones de la crecida demográfica. Aunque el año 2036 es el final de esta proyección, un nivel todavía alto de la tasa de dependencia es probable que se prolongue durante el quinquenio siguiente, puesto que la fecundidad española se mantuvo elevada hasta 1976, para caer después bruscamente, lo que debería reflejarse en la tasa de dependencia sólo a partir del año 2041. Esto es, la etapa crítica ocurriría en España con un desfase medio de entre diez y quince años. 20

.- Vid. Espina (1992), capítulo III, Apéndice. Esta proyección, que no incorpora el impacto de las migraciones, adopta como hipótesis la recuperación de la fecundidad durante los próximos quince años, hasta recuperar la tasa de 1,9 hijos por mujer en el año 2010. En líneas generales, el comportamiento de los grupos poblacionales parece similar en esta proyección al que se deriva de la proyección bajo una hipótesis media, adoptada por J. A. Cordón para la F. BBV (1996, cap. 6), que supone una fecundidad algo inferior pero un flujo sostenido de inmigración, ya que a medio plazo esta última vendría a comportarse de manera neutral en relación a las tasas de dependencia.

23

Insertar aquí GRÁFICOS 1718.TIF)

XV, XVI, XVII Y XVIII (GRAFICO1516.TIF, GRAFICO

En la segunda parte de este trabajo haré referencia a las implicaciones para el sistema de pensiones español de estas perspectivas demográficas. Por lo que se refiere a los países del G7, la combinación del horizonte demográfico para los próximos treinta y cinco años -y especialmente entre los años 2010 y 2035 (vid. gráficos XXV y XXVI)- con los niveles de protección actualmente vigentes daría lugar -de mantenerse estos últimos- a crecimientos del gasto público en pensiones del orden de diez puntos adicionales del PIB en los países con mayor intensidad protectora, como Italia, Alemania y Francia, como ponen de manifiesto los gráficos XVII y XVIII. Esta es la razón profunda de los programas de reforma actualmente en curso. Parece razonable pensar que, al llevarla a cabo, cada país mire de reojo a sus vecinos y trate de imitar lo mejor de los otros sistemas a la hora de acometer la corrección de los aspectos más disfuncionales e idiosincrásicos del propio, de donde cabe esperar una cierta tendencia hacia la armonización paulatina de los principales sistemas21. Es deseable también que en todo este proceso las estrategias de tipo depredador -que tratan de aprovechar toda esta problemática para ganar posiciones competitivas mediante la degradación unilateral de la protección- no resulten victoriosas. En todo caso el debate social durante el próximo decenio en la escena internacional estará centrado probablemente en el dilema dumping social versus benchmarking. Insertar aquí: GRÁFICOS XIX Y XX (AGUEROLA.WK4)

21

.- Como señala el estudio de la F. BBV, el Consejo de Europa ha descrito esta senda de armonización en términos bien claros: "El nuevo fin de la Seguridad Social en Europa..... es garantizar a todos los ciudadanos unas prestaciones mínimas y a los trabajadores, además, el mantenimiento de la cuantía de los ingresos obtenidos durante su vida activa" (p. 71).

24

2.-Hacia un sistema de pensiones sostenible en España El planteamiento público de la reforma del sistema español de pensiones se ha producido de una manera ciertamente singular, ya que, tras una etapa de fuerte confrontación ideológicopolítica, desarrollada fundamentalmente a través de los medios de comunicación -con el consiguiente sesgo hacia la creación de imágenes y hacia la polarización entre las propuestas más antagónicas, que son las que alcanzan mayor visibilidad mediática- y con un protagonismo no bien definido, los Pactos de Toledo firmados por los principales partidos del arco parlamentario, ratificados por el Pleno del Congreso de los Diputados el 6 de abril de 1995, significaron un brusco cambio de escenario, con el consiguiente "apaciguamiento" del debate. El Pacto de Toledo constituye un acuerdo acerca de las líneas de reforma del sistema, sobre el supuesto explícito del mantenimiento de los grandes rasgos y características que lo definen, ya que se descarta el tránsito desde el sistema de reparto, con tasas de sustitución de ingresos definidas, a otro de capitalización, con simple definición de contribuciones obligatorias. Aunque los Pactos de Toledo nada dicen al respecto, parece evidente que al realizar una opción tan rotunda -cuando el debate mediático se encontraba aún en plena efervescencia- los firmantes del mismo debían de contar ya con avances de los estudios que aparecerían a finales del propio año 1995, en los que se puso de manifiesto la imposibilidad técnico-económica de realizar tal tipo de cambios. En la conclusión de este trabajo me referiré a esta imposibilidad. Sin embargo, al descartar cualquier salto en el vacío y aminorar la crispación de un debate sin delimitación de márgenes, los Pactos de Toledo han servido para abrir paso a un debate sereno y riguroso acerca de la necesidad de introducir correcciones a un sistema cuya problemática puede sintetizarse en la previsión, compartida por la mayoría de los analistas, de una reducción paulatina de la ratio cotizantes/pensionistas, que pasará de 1,8 en 1995 a 1,6 en el año 2025 (vid. Cuadro 3). Además, el acuerdo multipartidario ha señalado la posibilidad de llevar a cabo una reforma con amplio consenso -o, al menos, con diferencias políticas bien acotadas- que garantice su estabilidad y minimice el riesgo político implícito en todo sistema de pensiones estructurado bajo el principio del reparto. Si tal reforma consensuada fuera posible se crearía un clima óptimo para la aparición de expectativas racionales entre los afiliados, favorecedor de estrategias de ingresos estables a lo largo del ciclo vital. La clarificación de incertidumbres en esta materia seguramente contribuirá, además, a la estabilización de la tasa de ahorro -dañada por los pánicos cíclicos que producen los debates no estructurados- y ésta a la reducción de las fluctuaciones económicas.

25

2.1.-Tres proyecciones del sistema español de pensiones con horizonte en los años 2010 y 2025. Aunque con un cierto retraso respecto a su inicio en los países que se enfrentan a problemas todavía más perentorios, la mejor evidencia de que el debate sobre la reforma se ha desencadenado en España la constituye el hecho de la aparición casi simultánea del estudio y las proyecciones oficiales, elaborados por el Ministerio de Trabajo (MTSS, 1995), del estudio de FEDEA-ASP (1995), y del encargado por el Círculo de Empresarios a J. Piñera (1995)22. Otros dos estudios más recientes, patrocinados por instituciones privadas, no podrán ser considerados aquí. El primero, patrocinado por la Fundación BBV (Barea-González Páramo, dirs., 1996), no ha podido ser incluido en nuestros cálculos por haberse hecho público cuando este trabajo se encontraba ya ultimado23. El otro estudio es el encargado por INVERCO a Towers Perrin (1995), cuyo enfoque lo hace incomparable con los restantes estudios, al partir de una hipotética tasa de paro de equilibrio de la economía española (que se situaría en el 14,4% y se mantendría constante) y de tasas de actividad constantes a lo largo del tiempo, y limitar sus proyecciones a los colectivos de trabajadores y pensionistas afiliados al régimen general de la Seguridad Social24. En este epígrafe me limitaré a analizar comparativamente los escenarios y la evolución de las proyecciones contenidas en los tres primeros estudios citados, para pasar en el siguiente a comparar sus resultados económico-financieros, y presentar en el último epígrafe las propuestas de reforma que podrían formularse a partir de los mismos, con vistas a garantizar el mantenimiento del equilibrio a largo plazo del sistema de pensiones, preservando al mismo tiempo el consenso social existente sobre la materia (Pacto de Toledo). El cuadro 3 presenta un escenario promedio de los escenarios demográficos y económicos utilizados en estas tres proyecciones y de los principales resultados obtenidos por las mismas en lo que se refiere a los crecimientos previstos para las diferentes poblaciones relevantes: afiliados y pensionistas, en los diferentes regímenes y clases, y de perceptores de la protección por desempleo. Para facilitar la comparación ha habido que homogeneizar previamente los datos de las tres proyecciones, mediante estimaciones realizadas con cálculos sencillos a partir de las

22

.- Agradezco a Miquel Nadal el análisis de la proyección de J. Piñera, en el que me baso para incluirla en el cuadro comparativo que presento en esta parte del trabajo.

23

.- El trabajo de la F. BBV no se presenta formalmente como una proyección, sino como un estudio general del sistema español de pensiones y de protección por desempleo. En el capítulo 12 del mismo se sintetizan unas estimaciones sobre la evolución del gasto en pensiones hasta el año 2020, sin explicitar completamente la metodología empleada para llegar a ellas. Haré referencia a los principales resultados de este estudio mediante notas a pie de página.

24

.- Una síntesis de otros estudios recientes disponibles en relación con esta problemática puede verse en Economistas (1985).

26

magnitudes proporcionadas por los estudios originales. Estos cálculos no modifican en ningún caso la metodología ni los resultados. He considerado legítimo trabajar aquí con una proyección promedio, porque -como enseguida veremos- las tres proyecciones presentan grandes similitudes tanto en metodología como en resultados. Las diferencias entre éstos caben perfectamente dentro de lo que se considera habitualmente como horquillas o márgenes de error aceptables en este tipo de proyecciones a muy largo plazo. Un somero repaso de los datos permitirá corroborar esta apreciación: Por lo que se refiere a la proyección demográfica, la Seguridad Social manifiesta haber utilizado la última proyección del INE, que es la que se sintetiza en el cuadro 3, dada la falta de homogeneidad de los datos consignados en la publicación oficial con los de FEDEA y Piñera, que utilizan la proyección media del Instituto de Demografía (I.D.): por ejemplo, el MTSS utiliza tasas de dependencia de los mayores de 65 años respecto a la población entre 20 y 64, mientras que FEDEA y Piñera lo hacen respecto a la población de 15-65 años, que es lo habitual. Pese a que los resultados de las dos proyecciones demográficas son considerablemente diferentes (con crecimientos del 0,28% anual en el primer período y del -0,06% en el segundo para el I.D., mientras que para el MTSS los datos correspondientes son del -0,1 y del -0,52, respectivamente), las variaciones de los dos grupos relevantes para el cálculo de las tasas de dependencia son mucho más próximas, por lo que estas últimas crecen en 4,5 puntos porcentuales en un caso y en 4,04 puntos en el otro durante el primer período (1995-2010). Lo mismo sucede durante el segundo período, en el que las diferencias de las tasas de crecimiento de los dos grupos poblacionales entre las dos proyecciones se neutralizan, por lo que el nuevo crecimiento de la tasa de dependencia sigue siendo más elevado para el I.D. que para el MTSS (6,4 puntos frente a 3,83), cuya proyección demográfica solo llega hasta el año 2020. A igualdad de períodos, las diferencias entre una y otra estimación no superarían el 10%, como sucedía durante el primer período25. En cualquier caso, en nuestro escenario "de máxima verosimilitud" no se han realizado promedios sino que se han mantenido los datos de la proyección demográfica del INE. Por lo que se refiere a los escenarios económicos, se han convertido a tasas de crecimiento medias para cada período las secuencias de tasas por subperíodos utilizadas por FEDEA y se han promediado los escenarios alternativos utilizados por el MTSS. En el cuadro 3 se ha estimado el escenario promedio resultante, que sirve también como punto de referencia para calcular en los restantes cuadros las participaciones sobre el PIB estimadas en la proyección, facilitando así las comparaciones.

25

.- En términos globales el crecimiento demográfico de la proyección del I.D. no difiere mucho de la de Agüero-Olano, analizada en la primera parte de este trabajo, según la cuál la tasa de dependencia crecería 5,2 puntos hasta el año 2010 y 7,6 puntos hasta el 2025.

27

Cuadro 3.A

PROYECCIONES MEDIAS DE PENSIONES FEDEA, SEGURIDAD SOCIAL Y J. PIÑERA INE: ESCENARIOS DEMOGRÁFICOS

VARIACIÓN PERÍODO 1995

2010

2025****

1995-2010

VARIACIÓN ANUAL (%)

2010-25 19952010

201025

GRUPOS POBLACIÓN EDADES 0-14 AÑOS EDADES 15-64 AÑOS 65 Y MAS TOTAL

TASA DEPENDENCIA TASA DE ACTIVIDAD * TASA DE OCUPACIÓN TASA DE PARO

POBL. ACTIVA POBL. OCUPADA** POBL. DESEMPLEADA

6,371,307

3,553,767 (1,300,819) (1,516,721 ) 26,840,196 26,537,462 26,299,625 (302,734) (237,837) 5,995,141 6,998,534 8,407,089 1,003,393 1,408,555 39,206,644 38,606,484 38,260,481 (600,160) (346,003)

-1.51

-2.34

-0.08 1.04 -0.10

-0.2 1.23 -0.06

15,594,833 16,409,669 17,235,687 814,836 826,018 12,414,000 14,685,784 16,184,669 2,271,784 1,498,885 3,180,833 1,723,886 1,051,018 (1,456,948) (672,867)

0.34 1.13 -4.00

0.49 0.65 -4.83

69,749,959 100,821,80 144,249,40 31,071,848 43,427,598 7 4 41,754,140 60,354,557 86,351,447 18,600,417 25,996,890 3,363,472 4,109,727 5,335,385 746,255 1,225,659

2.5

2.4

2.5 1.3

2.4 1.6

1.3 1.4 3.4 3.0

1.6 1.4 3.1 3.0

22.34 58.10 79.60 20.40

5,070,488

26.37 61.84 89.49 10.51

31.97 65.54 93.90 6.10

4.04 3.73 9.89 -9.89

5.59 3.70 4.41 -4.41

SÍNTESIS (3 PROYECCIONES): ESCENARIOS ECONÓMICOS PIB (MPTAS. DE 1995) PIB (MPTAS. DE 1986) PRODUCTIVIDAD

ÍNDICES (1995=100)

PRODUCTIVIDAD SALARIOS REALES INFLACION (DEF. PIB) INFLACIÓN (IPC)

100 100 100 100

121 123 165 156

28

153 151 260 244

Cuadro 3.B

RESULTADOS DELAS PROYECCIONES *** Períodos Nº DE AFILIADOS

1995

2010

2025****

Variación 1995-2010

Variación Var. 2010-25 1º

% 2ª

12,414,000

14,736,693

16,240,774

2,322,693

1,504,081

1.15

0.65

8,701,887 3,712,113

10,406,894 4,329,799

11,469,060 4,771,715

1,705,007 617,686

1,062,166 441,915

1.20 1.03

0.65 0.65

7,033,000

8,642,494

10,484,951

1,609,494

1,842,457

1.38

1.30

3,300,000 1,687,000 2,045,000

3,964,766 2,114,337 2,563,391

4,933,602 2,570,457 2,981,939

664,766 427,337 518,391

968,836 456,120 418,548

1.23 1.52 1.52

1.47 1.31 1.01

3,589,413 3,443,587

4,994,386 3,648,108

6,269,760 4,215,192

1,404,973 204,522

1,275,374 567,083

2.23 0.39

1,231,231

1,062,144

404,061

(169,087)

(658,083) -0.98 -6.24

RÉGIMEN GENERAL REGS. ESPECIALES Nº PENSIONISTAS JUBILACIÓN INVALIDEZ SUPERVIVENCIA RÉGIMEN GENERAL REGS. ESPECIALES PERCEPTORES DESEMPLEO

1.53 0.97

*PARA EL 2010 SE TOMA EL CRECIMIENTO MEDIO DE FEDEA, INE Y PIÑERA; PARA EL 2025 EL DE FEDEA. **TASAS MEDIAS DE CRECIMIENTO DE FEDEA, SEG. SOC. Y PIÑERA. *** PARA 1995, DATOS SEG. SOC. TASAS MEDIAS DE VARIACIÓN FEDEA, SEG. SOC. Y PIÑERA. SI EXISTE, SE TOMA LA DISTRIBUCIÓN DE SEG. SOC. SI NO, LA DISTRIBUCIÓN MEDIA DE FEDEA/PIÑERA. **** ESCENARIO INE TERMINA EN 2020. PROMEDIO TASAS CRECIMIENTO 2010-25 FEDEA Y PIÑERA

29

Presentados de esta manera, los tres escenarios económicos resultan extraordinariamente parecidos: -FEDEA y Piñera utilizan un escenario con crecimiento constante del PIB al 2,5% anual, mientras que el del MTSS es del 2,46% hasta el 2010 y del 2,25% en el segundo período26. -El crecimiento del empleo y la población cotizante es del 1,10% anual para FEDEA y Piñera y del 1,18% para el MTSS (1% para FEDEA, 0,08 para Piñera y 0,87% para la S.S. entre 2010 y 2020-25)27. -Los salarios reales crecerán a una tasa anual del 1%, del 0,69% y del 1,18% respectivamente (1,3%, 0,44% y 1,17% en el segundo período)28. -La inflación crecerá al 3,5% según FEDEA y el 3,26% según S.S. (3% y 3,2% en el segundo período). Piñera no hace estimaciones al respecto29. -La diferencia más significativa está en la evolución de la tasa de paro: FEDEA estima que descenderá en 5,3 puntos y el MTSS que lo hará en 8,1 puntos hasta el 2010; en el segundo período FEDEA estima una reducción de 11,4 puntos mientras que para el MTSS sólo caería 4,1 puntos. Por su parte, aunque Piñera estima menores crecimientos del empleo y mayores de la productividad, sus tasas de paro son las que más descienden (casi diez puntos en el primer período y ocho en el segundo) debido a que supone una caída en la tasa de actividad30. No es sorprendente que a partir de escenarios muy similares y utilizando una metodología también muy similar, como se señala en la nota comparativa elaborada por FEDEA (1996), los resultados cuantitativos resulten también enormemente parecidos: 26

.- En la proyección de la F. BBV, el PIB crecería un 3,5% anual hasta el año 2000 (un 3,2% entre 1993 y el 2000) y un 3% hasta el 2020.

27

.- Para la F. BBV el empleo crece al 1% entre 1993 y el 2.000, y al 0,5% hasta el 2.020. Este estudio no proporciona estimaciones de población afiliada. Sorprende, además, el crecimiento del 2,5% anual estimado para la productividad hasta el año 2.020. FEDEA y Piñera estiman un 1,4% hasta el 2010 y la S.S. un 1,3%. Entre el 2010 y el 2025 sólo Piñera -con un crecimiento estimado de la productividad del 2,4%- se acerca a la F. BBV, ya que FEDEA y la S.S. estiman un 1,5% y un 1,4%, respectivamente. 28

.- Para la F. BBV los salarios reales crecen al 1,6% entre 1993 y el 2020.

29

.- Para F. BBV, la inflación será del 4% en 1996, del 3% en 1997 y del 2% en adelante.

30

.- La tasa de actividad de la población mayor de 15 años proyectada por Piñera es cinco puntos inferior a la tasa resultante de la proyección que realicé en colaboración con C. de Miguel, según la cual esta tasa se situaría en 50,5 en el año 2021 (vid. Espina, 1992, p. 123). Piñera realiza su estimación sobre la base de la observación de las tasas de actividad efectivas del período 1990-94, lo que le resta soporte empírico. Para la F. BBV, por su parte, el paro crecerá a una tasa del 1,64% anual entre 1993 y el 2000, del 1,768% entre el 2000 y el 2005, y del 0,965% hasta el 2020.

30

- El crecimiento del número de afiliados hasta el año 2010 se encuentra entre 2,1 (Piñera) 2,3 (FEDEA) y 2,4 millones (S.S.), con una tasa de crecimiento del 1,1% en la primera y de 1,2% en las dos últimas proyecciones. En el segundo período se estima un crecimiento entre 190.000 afiliados y 2,3 o 2,1 millones, con tasas del 0,08, del 1 y del 0,9% para Piñera, FEDEA y el MTSS, respectivamente. - Los crecimientos en el número de pensionistas son algo superiores para FEDEA (1,8 y 2 millones en uno y otro período, con tasas del 1,5% y el 1,2% anual, respectivamente) que para el MTSS (1,4 y 1,5 millones, con tasas del 1,2% y el 1% en uno u otro períodos). Las estimaciones de Piñera se acercan mucho a las de FEDEA (1,6 y 2 millones, con tasas del 1,4 en ambos períodos)31. Las metodologías utilizadas por FEDEA y Seguridad Social resultan muy parecidas, puesto que ambas se basan en el cálculo de las probabilidades de supervivencia y de transición. Sin embargo, la disposición del banco de datos de historias laborales por parte del MTSS permite a la Secretaría General de la Seguridad Social estimar directamente las probabilidades de transición, mientras que FEDEA se ve obligada a aplicar un modelo de probabilidad estática de contingencia. Piñera (p. 13 y ss.), por su parte, aplica una tasa fija (el 30%) de transformación entre población cotizante mayor de 60 años y altas iniciales en pensión de jubilación, y otra tasa fija del 5% para las bajas anuales en relación al total de jubilados. El mismo procedimiento extrapolando tasas fijas observadas- se aplica a la invalidez y a la supervivencia. En suma, al tratarse de proyecciones independientes, cada una de ellas sirve como contraste y pieza de validación de las restantes, por lo que las cifras medias de las tres proyecciones pueden considerarse como las más probables. Ello implica que en el transcurso de los próximos treinta años el número de afiliados al sistema crecería en algo más de 3,8 millones (un 61% de los cuales en el primer período y un 39% en el segundo), el número de pensionistas lo haría en 3,45 millones (un 47% de los cuales se incorporarían hasta el 2010 y un 53% hasta el 2025), y el de perceptores de protección por desempleo se reduciría en 0,8 millones, principalmente durante el segundo período considerado.

31

.- La F. BBV no proporciona datos de pensionistas. Su modelo se basa en la correlación observada entre población mayor de 65 años y beneficiarios de pensiones contributivas (p. 215).

31

CUADRO 4.-

PROYECCIONES MEDIAS DE FEDEA, SEGURIDAD SOCIAL Y J. PIÑERA SOBRE PENSIONES.- 2 RESULTADOS DE LAS PROYECCIONES 1995

2010

VARIACIÓN PERÍODO 1995-2010

2025

2010-25

VARIACIÓN ANUAL (%) 1995-2010

2010-25

PENSIONES MEDIAS (Ptas. 1995)

MEDIA NUEVAS ALTAS RÉG. GENERAL RR. ESPECIALES

86,906 66,188

110,889 83,869

139,340 103,200

23,983 17,681

28,452 19,331

1.64 1.59

1.53 1.39

73,176 47,475

84,572 55,874

96,294 64,804

11,396 8,400

11,722 8,929

0.97 1.09

0.87 0.99

86,224 57,567 78,215

98,955 67,208 94,416

11,931 9,062 15,042

12,731 9,641 16,201

1.00 1.15 1.43

0.92 1.04 1.26

1.90

1.26

MEDIA SUPERVIVIENTES RÉG. GENERAL RR. ESPECIALES

PENSIÓN MEDIA TOTAL RÉG. GENERAL RR. ESPECIALES TOTAL SISTEMA

74,293 48,505 63,173

BALANCE INGRESOS/GASTOS POR PERÍODOS (En MPTAS. de 1995.)* INGRESOS TOTALES EN % PIB

7,328,281

9,717,809

11,724,288

2,389,528

2,006,478

10.51

9.64

8.13

-0.87

-1.51

GASTO PENSIONES EN % PIB

INGRESOS-GASTOS EN % PIB

6,220,174

9,463,677

13,859,322

3,243,503

4,395,645

8.92

9.39

9.61

0.47

0.22

1,108,107

254,132

(2,135,035)

1.59

0.25

-1.48

2.84

2.58

1.90

1.26

2.49

2.42

HIPÓTESIS DE MANTENIMIENTO DE EQUILIBRIO RESPECTO A INGRESO IMPUTABLE ACTUAL INGRESO IMPUTABLE

6,220,174

8,248,383

9,951,462

2,028,209

1,703,079

-0.74

-1.28

EN % PIB

8.92

8.18

6.90

INGRESOS-GASTOS

0

(1,215,294)

(3,907,860)

EN % PIB

0.00

-1.21

-2.71

HIPÓTESIS DE EQUILIBRIO RESPECTO A LA RATIO ACTUAL GASTO EN PENSIONES/PIB INGRESO IMPUTABLE

6,220,174

8,991,105

12,863,899

2,770,931

3,872,794

EN % PIB

8.92

8.92

8.92

0.00

0.00

INGRESOS-GASTOS

0

(472,572)

(995,423)

EN % PIB

0.00

-0.47

-0.69

33

2.2.-Resultados Económico-Financieros En el cuadro 4 se presentan los resultados económico-actuariales medios de las tres proyecciones. Por lo que se refiere a la evolución de las pensiones medias, la utilización de supuestos algo distintos por cada una de las estimaciones sirve también para contrastar la validez de los resultados: por ejemplo, el MTSS estima las bases de cotización a partir de los salarios reales, mientras que FEDEA lo hace a partir de los salarios negociados en los convenios. Durante el primer período, el crecimiento de la pensión media total del sistema sería del 1,35% anual para FEDEA, del 1,55% para el MTSS y del 1,4% para Piñera. La estimación más probable puede estar en un crecimiento del 1,43% anual acumulativo, por lo que, tomando como base la pensión de 63.173 pesetas mensuales en 1995 -que son los datos reales, de los que parte el MTSS-, la pensión media en el año 2010 sería de 78.215 ptas. de 1995 (1.372 ptas. menos que lo estimado por el MTSS). Entre los años 2010 y 2025 esta pensión media crecería a una tasa anual del 1,26%, por lo que en el año 2025 se situaría en 94.416 ptas. de 1995 (4.153 ptas. menos que la estimada por el MTSS), con un crecimiento real de casi el 50% en treinta años. En el cuadro 4 figuran además las proyecciones de las pensiones medias diferenciadas por regímenes y según se trate de nuevas altas o de supervivientes, para lo que se ha mantenido la estructura estimada por FEDEA, aunque adaptándola a la proyección de máxima verosimilitud aceptada para la pensiones medias.

Cuadro 5 Estimación de los crecimientos de Ingresos y Gastos y variación del desequilibrio a lo largo de cada período (en billones de Ptas. y %) 1995 - 2010

2010 - 2025

Cifra Absoluta

Tasa

Cifra Absoluta

Tasa

A. Crecimiento de ingresos

2,4

1,9%

2,0

1,3%

B. Crecimiento de gasto en pensiones

3,2

2,8%

4,4

2,6%

Desequilibrio (A-B)

-0,8

-2,4

Id. en % PIB de final del período

-0,8%

-1,7%

Realizando las mismas operaciones con las estimaciones de ingresos (bajo la hipótesis de tipos de cotización constantes) y gastos totales, se llega a los datos del cuadro 5, en el que acumulando ambos períodos, el desequilibrio entre ingresos y gastos alcanzado en el año 2025,

respecto a la posición inicial de 1995, sería de 3,2 billones de pesetas, equivalentes al 2,25% del PIB estimado para el año 202532.

2.3.-Evolución económico-actuarial del impacto de las medidas de reforma El cuadro 6 presenta un balance del impacto que podría tener sobre la corrección de los desequilibrios que aparecen en el cuadro 5 la aplicación de trece tipos de medidas, que han sido estudiadas por FEDEA y/o por la Seguridad Social. FEDEA ha evaluado en exclusiva el impacto de dos de estas medidas (la 6 y la 13). La Seguridad Social, por su parte, ha evaluado en exclusiva el impacto de otras tres medidas (la 1, la 2 y la 7), mientras que para las ocho medidas restantes contamos con estimaciones realizadas por las dos instituciones. En todos estos casos, la coherencia entre las dos estimaciones es tan elevada que puede utilizarse indistintamente una u otra fuente para completar un menú de 13 medidas que, distribuidas por áreas de materias, son las que se describen en el recuadro adjunto. Existe práctica unanimidad en considerar que las medidas de corrección del crecimiento de las pensiones de invalidez son las más necesarias -no sólo en términos de control del gasto, sino por consideraciones de estricta equidad-, ya que resulta casi evidente que vienen siendo utilizadas de manera espúria, en circunstancias a las que se ha dado en calificar de "invalidez socioeconómica", además de que la cuantía de la pensión no guarda relación con la de las cotizaciones realizadas, lo que constituye un atractivo adicional para su utilización incorrecta. Sin embargo, en las dos primeras líneas del cuadro 6 puede apreciarse que su impacto corrector no es muy apreciable, puesto que se trata de "medidas de maduración lenta" (Herce, 1995, p. 46), por cuanto sólo afectan a los nuevos pensionistas. Lo mismo sucede con la ampliación hasta quince años del período de cómputo de la base reguladora (medida 8). Tampoco es muy intenso el impacto corrector de una mayor penalización de la jubilación anticipada (medida 13), aunque exista también un amplio consenso sobre la conveniencia de acometerla, debido a sus efectos económicos adversos (OCDE, 1994). Algo más intenso resulta el efecto de la ampliación progresiva hasta 25 años del período de cómputo de la base reguladora (medida 9), que es el período utilizado actualmente en Francia. Las modificaciones en la edad de jubilación (medidas 10 a 12), en la dinámica de generación de derechos (6 y 7) y en la tasa de revalorización utilizada (3 a 5) son, por este orden,

32

.- Si se reestiman los datos de la F. BBV (p. 221-226) para hacerlos comparables con la proyección media que vengo comentando, el aumento en el desequilibrio entre ingresos y gastos en que incurrirá el sistema de pensiones de jubilación contributivas ascenderá a un billón de pesetas (a precios constantes de 1993) en los 27 años transcurridos entre 1993 y el 2020 (con un crecimiento de tres billones en los gastos y de dos billones en los ingresos). Manteniendo la ratio pensiones de jubilación/resto de pensiones de 1993 y extrapolando el déficit de las primeras al conjunto, este estudio estima un aumento del déficit global del sistema de pensiones en el 2020 de 1,9 billones, que equivalen al 1,4% del PIB de ese año.

35

las medidas que producirían efectos más intensos sobre la contención del gasto y/o sobre el aumento de los ingresos33. A.- PENSIONES DE INVALIDEZ Medida 1: .Depuración causal Conjunto de medidas para suprimir la posibilidad de acceder a la invalidez por causas de tipo socioeconómico (Seg. Soc.). Medida 2: Ratio cotización/cuantía Introducir criterios de proporcionalidad entre la cotización previamente realizada y la cuantía de la pensión, manteniendo los criterios existentes para compensar la interrupción de la carrera laboral (Seg. Soc.). B.- TASA DE REVALORIZACIÓN Medidas 3, 4 y 5: Actualización anual por debajo del IPC Un punto por debajo reduce la pensión real en un 32% (y un cuarto de punto en un 8%) a lo largo de un período de 30 años (FEDEA y Seg. Soc.). C.- GENERACIÓN DE DERECHOS Medida 6: .Puntos de pensión por año Generación de un derecho al 3,3% (frente al 4% actual) de la base reguladora por cada año cotizado durante los 15 primeros años, en los que se generaría un derecho al 50% (frente al 60% actual). Durante el resto de la vida laboral, hasta un máximo de 40 años (frente a los 35 actuales), se generaría un derecho al 1,6% (frente al 2% actual). La carrera completa de 40 años generaría derecho al 90% de la base reguladora (frente al 100% actual) (FEDEA). Medida 7: Carrera uniforme Distribución uniforme de los puntos de pensión generados a lo largo de la carrera laboral (Seg. Soc.). D.- CÓMPUTO BASE REGULADORA Medidas 8 y 9: Base reguladora computable: últimos 15 años o últimos 25 años Frente a los ocho años actuales, se añadiría un año más cada año transcurrido, hasta alcanzar 15 o 25 años (Seg. Soc. y FEDEA). E.- EDAD DE JUBILACIÓN Medidas 10, 11 y 12: .Aumento en 1, 2, 3 años en la edad de jubilación con derechos plenos Aumento de la edad de jubilación, a partir del año 2000, desde los 65 años a los 66, 67 y 68 años, respectivamente, con efecto similar sobre la edad efectiva, estimada actualmente en 62 años (FEDEA y Seg. Soc.). F.- JUBILACIÓN ANTICIPADA Medida 13: .Jubilación anticipada: 50% a los 60 años Actualmente cada año de anticipación se penaliza con un 8% de la base reguladora, que alcanza el 60% a los 60 años. Con esta medida, aplicable a partir del año 2000, se penalizaría cada año con un 10%, alcanzándose el 50% a los 60 años (FEDEA).

33

.- En el estudio del FMI (SM/96/8, p. 17) el orden en la intensidad del efecto corrector de las medidas se aproxima bastante al estimado en España.

36

Cuadro 6

IMPACTO MEDIO ESTIMADO POR FEDEA Y SEG. SOCIAL DE MEDIDAS CORRECTORAS EN MPTAS. 1995 2010 2025

EN % DEL PIB 2010 2025

PENSIONES DE INVALIDEZ 1.- DEPURACIÓN CAUSAL 2.- RATIO COTIZACIÓN/CUANTÍA

(83,280)

(194,031)

-0.08

-0.13

(158,990)

(345,097)

-0.16

-0.24

(350,365) (700,730) (1,401,459)

(1,047,705) (2,095,409) (4,190,819)

-0.35 -0.70 -1.39

-0.73 -1.45 -2.91

(272,777)

(558,403)

-0.27

-0.39

(317,980)

(706,825)

-0.32

-0.49

(84,227) (193,913)

(225,907) (651,627)

-0.08 -0.19

-0.16 -0.45

(138,170) (260,251) (433,288)

(344,404) (663,862) (1,078,198)

-0.14 -0.26 -0.43

-0.24 -0.46 -0.75

(83,503)

(234,473)

-0.08

-0.16

TASA DE REVALORIZACIÓN 3.- IPC MENOS 0.25 PUNTOS 4.- IPC MENOS 0.5 PUNTOS 5.- IPC MENOS UN PUNTO

GENERACIÓN DE DERECHOS 6.- PUNTOS PENSIÓN POR AÑO 7.- CARRERA UNIFORME

CÓMPUTO BASE REGULADORA 8.- QUINCE ÚLTIMOS AÑOS 9.- ÚLTIMOS 25 AÑOS

EDAD DE JUBILACIÓN 10.- AUMENTO DE UN AÑO 11.- AUMENTO DE DOS AÑOS 12.- AUMENTO DE TRES AÑOS

JUBILACIÓN ANTICIPADA 13.- 50 % BASE A LOS 60 AÑOS

CONJUNTOS DE MEDIDAS DE REFORMA PARA EL EQUILIBRIO BAJO DOS HIPÓTESIS HIPÓTESIS DE MANTENIMIENTO DE EQUILIBRIO RESPECTO A GASTO IMPUTABLE ACTUAL MEDIDAS 1, 2, 3, 7, 9, 11 Y 13

(1,448,281)

(3,843,619)

-1.44

-2.66

HIPÓTESIS DE EQUILIBRIO RESPECTO A LA RATIO ACTUAL GASTO EN PENSIONES/PIB MEDIDAS 1, 8, 11

(427,758)

37

(1,083,799)

-0.30

-0.75

HIPÓTESIS DE EQUILIBRIO INTERMEDIA MEDIDAS 1, 2, 7, 8, 11, Y 13 MEDIDAS 1, 2, 7, 8 bis, 11, Y 13 MEDIDAS 1, 2, 7, 9, 11, Y 13

(988,231) (1,043,074) (1,097,916)

(2,370,194) (2,583,055) (2,795,915)

-0.98 -1.03 -1.09

-1.64 -1.79 -1.94

La modificación de la edad de jubilación puede contemplarse como una medida favorable para el equilibrio del sistema de la seguridad social y desfavorable para las políticas de reducción del desempleo y de empleo juvenil. Por eso, la utilización de esta medida con fuerte intensidad resulta desaconsejable, al menos durante la primera etapa, en la que el desempleo juvenil será elevado. La posibilidad que parece óptima consiste en modular su aplicación a lo largo del tiempo: aumentar inicialmente un año y anunciar un aumento de otro año por cada decenio transcurrido (con toda probabilidad, deberá seguir aumentando durante dos decenios más, para ayudar a absorber la jubilación de las generaciones del baby-boom). De esta manera se acompasarían los aumentos en la edad de jubilación con el proceso de envejecimiento de la población. Un escalonamiento de este tipo se encuentra vigente en EE. UU. desde 1983, a través de una enmienda que prevé una edad legal de jubilación escalonada: los nacidos en 1937 se jubilarán a los 65 años, los nacidos entre 1943 y 1954, a los 66 años y los nacidos en 1960 lo harán a los 67 años. Vid. FMI (SM/96/11, p. 3). La corrección del sistema de generación de derechos es una medida de efecto corrector intermedio pero que resulta unánimemente recomendada, dada la generosidad actual del sistema español en términos comparativos si se toma en consideración la tasa legal de sustitución de ingresos para quienes alcanzan los derechos plenos. La causa de tal generosidad estriba, como ya quedó explicado, en la diferencia histórica entre salarios de cotización y salarios medios efectivos. Hoy, que los salarios de cotización son los salarios efectivos (con topes), este sistema resulta ser uno de los más generosos de la UE. La medida 7, propuesta en el documento de la SEG. SOC., sólo especifica que aplica "una distribución uniforme de porcentajes por años cotizados en la determinación de jubilación e invalidez"; se trata de una medida cuya implantación mejoraría el balance en un tercio de punto en el año 2010 y en algo más de medio punto de PIB en el 2025. FEDEA (medida 6) propone tres ajustes en este mismo epígrafe de la regulación de generación de derechos: conceder 3,3 puntos de base reguladora por año cotizado durante los 15 primeros años cotizados y 1,6 puntos los años siguientes, hasta completar una carrera máxima de 40 años, en que se generaría una pensión del 90% de la base reguladora. Esta medida tendría un efecto corrector ligeramente menor que la propuesta por la SEG. SOC., y resulta una opción alternativa a esta última. Incuestionablemente, las medidas de más fuerte impacto corrector -de adoptarse- serían las que actúan sobre la tasa de revalorización, ya que cada punto de revalorización por debajo del IPC, sostenido a lo largo de todo el período, produce una mejora del 1,3% del PIB en el año 2010 y del 2,5% en el 2025. Además de que esta medida fue rechazada por los partidos que 38

suscribieron el Pacto de Toledo34, existen dos razones que hacen que esta medida no sea aconsejable: a) su utilización juega con el espejismo monetario, cada vez menos verosímil entre los ciudadanos, por lo que deteriora la confianza en el sistema e induce comportamientos no racionales, basados en expectativas erróneas, a la hora de realizar previsiones de ingresos individuales a lo largo del ciclo vital; b) no resulta creíble que una medida así pueda sostenerse en el tiempo, por lo que, de optarse por ella, se producirían ciclos políticos de pérdida y recuperación del poder adquisitivo, de efectos inciertos en cuanto a su saldo global. En la investigación sobre el impacto de las diferentes medidas entre el público y entre los agentes político-económicos, realizada por ASP (FEDEA-ASP, 1995), no se ha explorado esta cuestión, pero todo hace suponer que el rechazo de la misma sería generalizado, ya que la tendencia hacia el ajuste automático del poder adquisitivo de las pensiones en toda la UE (MTSS, 1995, p. 263) es de general conocimiento. Los autores del informe presumen (p. 137) este rechazo, especialmente para las pensiones medias y bajas, aunque no necesariamente para las altas. Otra cosa sería que se llegase -en términos de consenso internacional- a acuerdos de aplicación de sistemas de medición de la inflación en el consumo privado (ya fuera con carácter general, ya para algunos colectivos poblacionales) que corrigiesen la sobreestimación que producen los índices actuales, en línea con las recientes propuestas norteamericanas (Boskin et alia, 1995). Pero en términos prácticos los resultados de tal consenso resultan también inciertos y su impacto sobre el gasto de signo dudoso; sería claramente desaconsejable, por otra parte, adoptar medidas unilaterales en esta materia. Ello no obsta para que ésta constituya una medida excepcional y de reserva o de última instancia, cuya utilización sólo sería aconsejable puntualmente en el caso de que hubieran de adoptarse en algún momento planes de emergencia económica que comportasen sacrificios equitativamente distribuidos entre toda la población (congelación de rentas, no deflación de las tablas de IRPF, etc.). Esa sería, en mi opinión, la única circunstancia que legitimaría y haría socialmente aceptable este tipo de medidas, sobre todo si se adoptan sobre las pensiones máximas, que son las generadas a partir de 1993, ya que -una vez agotados los efectos de la reforma de 1985- son las que han disfrutado de las tasas de sustitución más favorables en la historia del sistema (junto a las generadas con anterioridad a la reforma, que ya experimentaron medidas de corrección a través de las revalorizaciones diferenciales de los años subsiguientes). En circunstancias ordinarias, sin embargo, el equilibrio del sistema debe conseguirse sin hacer apelación a la manipulación de las expectativas sobre rentas reales de jubilación.

34

.- El acuerdo incluye un párrafo 2.2.11 que dice: "Es criterio de la ponencia que debe garantizarse el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones mediante la revalorización automática de las mismas, en función de la evolución el índice de precios al consumo y a través de fórmulas estables de contenido similar a la aplicada en el presente año" (MTSS, 1995, p. 288).

39

2.4.- Tres cestas de medidas para el equilibrio La corrección de los desequilibrios en los que incurriría el sistema de pensiones en ausencia de reforma -definidos bajo las hipótesis sobre imputación de ingresos a las que nos referimos en el apartado 2.2- podría llevarse a efecto mediante el conjunto de medidas cuyo impacto conjunto se sintetiza al final del cuadro 6. Es posible que buena parte de los ciudadanos que actualmente se encuentran en la edad madura no acepten de buen grado un sacrificio en sus expectativas presentes de derechos de pensión, ni siquiera en aras de garantizar iguales derechos para la generación subsiguiente, aunque esta última sea la de sus propios hijos. Pero el sistema de reparto funciona así, y todo el mundo debiera saberlo y asumirlo, porque de no actuar en consecuencia aumentaría el riesgo político de que las generaciones que no vean su futuro de pensiones razonablemente despejado rechazasen de una manera o de otra soportar la carga financiera de las pensiones de sus mayores a lo largo de los decenios venideros. Como el contrato implícito de aseguramiento del sistema de seguridad social es de muy largo plazo, a todos conviene no actuar como quien se hace trampas a sí mismo en un juego solitario, ya que este es un juego colectivo y un contrato social.

Cuadro 7 Balance final del Sistema de Protección Social Año 2010 % PIB

Año 2025 % PIB

Reforma del Sistema de Pensiones

0,98

1,64

Balance INEM35

1,16

1,90

2,15

3,54

-0,84

-1,70

1,31

1,84

EFECTOS OPCIÓN DE REFORMA INTERMEDIA:

TOTAL Desequilibrio en ausencia de reforma SALDO

La reforma propuesta aplica todo el paquete de medidas previamente examinadas, con la excepción de las referidas a la revalorización, y con la salvedad de que en las dos medidas referidas a la generación de derechos y al cómputo de la base reguladora se adoptarían las 35

.- Para la F. BBV el INEM también obtiene un saldo neto de 0,7 billones de pesetas (de 1993) en el período 1993-2020, equivalentes al 0,5% del PIB de ese último año.

40

medidas de menor intensidad. La medida referida a la base reguladora es de entrada en vigor paulatina. Habrá que evaluar los resultados de su impacto dentro de una década (puesto que el Pacto de Toledo prevé re-evaluaciones quinquenales) y decidir si hay que continuar hasta los 20 o los 25 años de período de cómputo. En el primer caso (20 años) la corrección del desequilibrio sería del 1% del PIB en el año 2010 y del 1,8% en el 2025. En el segundo (25 años) las cifras se elevarían al 1,1% y al 1,94%, respectivamente. Así pues, el balance de la reforma propuesta es el que figura en el cuadro 7, en el que -a los datos extraídos de los cuadros 5 y 6-, se han añadido los saldos del sistema de protección de desempleo del INEM, tomados del único estudio que hace estimaciones al respecto, que es el de FEDEA. De modo que tomando en consideración el ahorro previsto en el sistema de protección por desempleo -fruto de una evolución favorable del empleo- el sistema general de protección social -y no exclusivamente el de pensiones- podría contribuir a reducir el déficit actual de las cuentas públicas en algo más de un punto y medio del PIB, como promedio, a lo largo de los próximos treinta años, con la ventaja adicional de que esta contribución media es creciente a lo largo del tiempo, de modo que permitiría entrar en el segundo cuarto del siglo XXI en condiciones adecuadas para afrontar la retirada de la edad activa de las generaciones más numerosas de nuestra historia demográfica. Todo ello en el supuesto de que el comportamiento del empleo evolucione de acuerdo con las estimaciones de FEDEA, ya que es este factor el único del que cabe esperar una contribución positiva a la reducción del déficit, dado que el sistema de pensiones debe realizar un esfuerzo considerable para mantener equilibradas sus cuentas a lo largo de todo el período. Se trata en cualquier caso de un esfuerzo de reforma considerable pero socialmente asumible, puesto que gravita exclusivamente sobre las pensiones generadas a partir de la adopción de la misma. Como reflejaba el gráfico X, las tasas efectivas de sustitución de ingresos actuales (51,3% en 1995) se encuentran ya muy próximas al máximo de 54% que se alcanzó antes de la reforma de 1985. En ausencia de una nueva reforma, según la proyección media estas tasas evolucionarían con arreglo al perfil dibujado en el gráfico XXI, en el que se han calculado las medias móviles trianuales centradas, para suavizar las fluctuaciones. El punto de partida de esta proyección de tasas de sustitución (51,5% en 1996) se encuentra al mismo nivel que el punto máximo anterior, alcanzado en 1985 (51,3%), y crece progresivamente, hasta alcanzar de nuevo el 54% en el año 2025. En el gráfico XXII se ha supuesto que una nueva reforma del tipo descrito en la opción intermedia se realiza en 1996. Si las bases reguladoras se calculan al final del período sobre los últimos quince años cotizados, en el año 2025 el impacto de la reducción del gasto se repartirá de forma homogénea sobre todos los pensionistas -puesto que en esas fechas todos ellos habrán dispuesto de pensiones iniciales calculadas de acuerdo con la reforma. En cambio, en el año 2010 se ha supuesto que el impacto de la reforma recaerá tan solo sobre las altas habidas a partir de 1996, lo que implica que la corrección de la tasa de sustitución se realiza íntegramente durante los primeros quince años -al término de los cuales se vuelve a una tasa del 49,6%-, para estabilizarse a partir de entonces. En cambio, si en esa fecha se decidiese prolongar de nuevo el 41

período de cómputo de la base reguladora -hasta alcanzar paulatinamente los 20 o los 25 años-, como se observa en los gráficos XXIII y XXIV, las tasas de sustitución alcanzadas en los años 2010 y 2025 serían del 49,1% y el 48,9%, respectivamente, en el primer supuesto, y del 48,7% y el 48,1%, en el segundo. Así pues, en la hipótesis media la tasa marginal de sustitución de ingresos del sistema español de pensiones quedaría situada aproximadamente en el 50% a partir del año 2010 y suponiendo una revalorización anual de las pensiones alineada con el IPC- en el año 2025 se habría convertido también en la tasa media de sustitución (estimada respecto a los ingresos reales del pensionista en el momento de acceder a la pensión, y no respecto al salario medio de cada año). En este caso se mantendrían de manera constante en el tiempo las tasas marginales de sustitución que estuvieron vigentes efectivamente en promedio durante el bienio 1994-95 (vid. gráfico X)36. En los otros dos supuestos examinados -calculando las bases sobre los últimos 20 o 25 años de cotización- las tasas de sustitución que se alcanzarían en el año 2025 se encontrarían en ambos casos en el intervalo de las tasas efectivamente percibidas durante el bienio 1993-1994. Tales consideraciones permiten considerar socialmente asumible la reforma propuesta. Insertar aquí GRÁFICOS XXI, XXII, XXIII y XXIV (PENSIO83.WK4)

3.- Conclusión: por una reforma gradual no rupturista La reforma de los sistemas de pensiones se encuentra hoy en la agenda política de la práctica totalidad de los gobiernos de los países desarrollados. Utilizando como indicador el gasto total destinado a esta función de bienestar social, puede decirse que, en términos generales, estos sistemas experimentaron un crecimiento lento e irregular hasta la Segunda Guerra Mundial, un crecimiento muy rápido durante los treinta y cinco años de la posguerra y una nueva desaceleración a partir de 1980, describiendo una especie de curva logística secular que correspondería a las fases de implantación, expansión y madurez de los grandes servicios públicos de protección social. Una vez alcanzado lo que en todas partes parece considerarse el punto de saturación del gasto público destinado a esta función -aunque este punto esté localizado a distinta altura en los diferentes países, ya sea por causas objetivas, como el nivel de desarrollo alcanzado, ya por factores de tipo histórico, institucional, económico o de simple preferencia social y política-, dos órdenes de factores han contribuido a dinamizar y generalizar el debate: a) la amenaza que supone para la estabilidad del sistema la llegada a la edad de jubilación durante el primer tercio del siglo XXI de las cohortes demográficas más nutridas de la historia, y b) la aparición en el 36

.- Considerando exclusivamente las pensiones medias de jubilación del Régimen General de la Seg. Soc., la F. BBV estima también que la tasa de sustitución respecto a los rendimientos medios del trabajo que se produjo efectivamente en 1990 fue exactamente del 50% (p. 133).

42

mercado global, cada vez más abierto, de países de industrialización reciente que basan su ventaja competitiva en el minimalismo de sus costes laborales (tanto salariales como no salariales, entre los que se encuentran las cotizaciones sociales sobre las nóminas), combinada con el diseño por parte de algunos países industrializados de estrategias que tratan de mejorar la posición competitiva de sus empresas mediante la total desregulación del mercado de trabajo (para reducir los salarios) y la reducción de las cotizaciones sociales, cualquiera que sea el precio en protección social que haya que pagar por ello. Los dos órdenes de factores tienen un peso similar. Si bien es cierto que el primero es insoslayable, mientras que el segundo depende de factores políticos susceptibles de cambio, también lo es que, en la medida en que se difundiera un clima generalizado de emulación a la baja de los sistemas de protección social, sería prácticamente imposible para un país individual o para un conjunto limitado de países substraerse a tal movimiento general. Tal movimiento, sin embargo, está lejos de producirse. Antes bien, la reflexión colectiva y los mecanismos de cooperación internacional (encauzados a través del G7, de la OCDE y del FMI) están contribuyendo a difundir un nuevo clima de fair-play en esta materia, tras un período de turbulencias durante el que pareció que iba a prevalecer la política del sálvese quien pueda y de la competencia desleal y a la baja. En este ámbito parece haber sucedido los mismo que en el de las políticas comerciales: tras un primer movimiento de vuelta a las prácticas desleales -que hicieron temer la vuelta al proteccionismo-, el sistema internacional de comercio se ha recompuesto al término de la Ronda Uruguay, dotándose incluso de una nueva estructura para supervisar multilateralmente unas reglas del juego considerablemente reforzadas. Las discusiones entabladas durante el primer semestre de 1996 en los tres principales foros de cooperación económica internacional parecen ir en esa misma dirección, tratando de restablecer la calma y de centrar el debate en la necesidad de resolver los problemas objetivos a los que hacen frente la mayoría de los países -y de ocurrencia inevitable, como el derivado de factores demográficos-, sin añadir otros nuevos como el del repliegue de la protección planteado como estrategia competitiva en los países más avanzados, que -como en el dilema del prisioneroconduciría a perjuicios para todos sin beneficio para ninguno. Antes al contrario, de lo que se trata más bien es de impulsar la adopción de sistemas de protección en los países de industrialización reciente, adaptando naturalmente tales sistemas a las necesidades -y a las oportunidades- que requiere -y ofrece- el estadio de desarrollo en que se encuentran. Éste y no otro es el motivo del debate que ha estado de moda estos últimos años, planteado como dilema entre el sistema público de reparto con prestaciones definidas mediante tasas marginales fijas de sustitución de ingresos (pay- as-you- go, defined-benefits), que es el vigente con carácter general en Occidente, y el privado -aunque regulado y parcial o totalmente obligatorio- de capitalización, con contribuciones definidas (full-funded, defined-contributions), practicado actualmente en Chile, en algún otro país de América Latina y en Singapur, pero que fue el sistema más común en la etapa inicial en los países que implantaron sistemas de pensiones de tipo bismarkiano. Musgrave (1981) planteó la cuestión hace quince años en términos que hacían pensar que sólo los sistemas del segundo tipo eran equitativos. Hoy, sin embargo, la 43

doctrina es mucho más ecléctica e, incluso, contrapuesta: "una reforma del sistema público de pensiones convencional (de reparto y con beneficios definidos), capaz de reducir los desequilibrios de caja y actuariales, es el modo más adecuado para elevar el ahorro global (respecto a su sustitución por un plan de capitalización con contribuciones definidas, del estilo chileno)". Vid. FMI (SM/96/8, pp. 2-3). Planteada la cuestión en abstracto, uno y otro modelo presenta un conjunto bastante equilibrado de ventajas y de inconvenientes. Esa es probablemente la razón de que casi todos los sistemas nacieran bajo la segunda modalidad y acabaran acogiéndose a la primera, tras vicisitudes históricas y/o económicas que hicieron inviable el mantenimiento de la opción inicial. En términos de preferencia colectiva, los españoles encuestados por ASP se dividen en dos grupos de peso equivalente: un 43% preferiría tener libertad para abandonar la Seguridad Social y acudir a un sistema de capitalización privado, mientras que a un 44% le parece mal esa libertad y un 13% no contesta (FEDEA-ASP, 1995, p. 124)37. Otra cosa son las cuestiones de hecho y la factibilidad de las propuestas. Para el propio diseñador del modelo chileno y apóstol de su trasplante a España, J. Piñera (1995), la implantación del sistema de reparto para las personas mayores de 45 años exigiría entregarles un bono de reconocimiento de los derechos adquiridos (convertible al llegar a la edad de jubilación) y mantener los tipos medios de cotización actuales para todos los afiliados, a efectos de financiar las nuevas pensiones de capitalización para ellos y las de reparto para los mayores de 45 años. Además, el Estado tendría que incurrir hasta el año 2017 en un déficit adicional del 3% del PIB para financiar la etapa transitoria, ya que los beneficios económicos de la reforma no aparecerían hasta el año 201838. Así pues, la propuesta de Piñera exigiría directamente abandonar la opción 37

.- En la encuesta realizada por Diez Nicolás y Pérez-Agote para la F. BBV (p.158), la preferencia por el sistema de reparto es superior (40% frente a 30%, aunque el 16% no sabe distinguirlos y el 13% no contesta). 38

.- Hay que señalar que los cálculos de Piñera suponen tipos de interés reales un 60% superiores a la tasa de crecimiento del PIB (4% y 2,5%, respectivamente) con carácter permanente, lo que contrasta con la evidencia histórica disponible para períodos históricos duraderos. Este aspecto resulta crucial, puesto que, con independencia de los costes de transición, la condición para que el sistema de capitalización resulte teóricamente preferible al de reparto consiste precisamente en que se prevea que el tipo de interés (que es la tasa de retorno del mercado de capitales) va a situarse permanentemente por encima de la suma de la tasa de crecimiento de la población asegurada (la población ocupada) y la de los salarios, que es la tasa interna de retorno del sistema de reparto (Aaron, 1966). Como en la proyección media se prevé una tasa de crecimiento de los ocupados del 0,9% y de los salarios del 1,4, la condición de Aaron sólo se cumple si suponemos un tipo de interés real a treinta años por encima del 2,4%. Cuando este libro se encontraba a punto de aparecer, el Círculo de Empresarios ha hecho público un trabajo, firmado también por J. Piñera, cuyos resultados difieren considerablemente de los aquí comentados. Por razones obvias, este último trabajo no ha podido ser analizado ni tomado en consideración. Tampoco ha podido analizarse el pacto sobre pensiones suscrito entre el Gobierno y los dos sindicatos más representativos el nueve de octubre de 1996.

44

de incorporar a España a la UEM, a cambio de unos beneficios diferidos en un cuarto de siglo y bastante inciertos. Por su parte, la proyección de la Secretaría General de la Seguridad Social establece con una precisión razonable que "los capitales de cobertura actual de las pensiones existentes en los próximos quince años, valoradas a (y en ptas. de) 1995 serían aproximadamente 145 billones de pesetas, cifra equivalente a más de 2,11 veces el PIB de este año" (MTSS, 1995, p. 206)., lo que parece efectivamente fuera de toda consideración y abunda en la idea de descartar definitivamente tal opción39.

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39

.-La estimación de las provisiones matemáticas del sistema español de pensiones -incluido el de clases pasivas-, calculadas, como en el caso de la Seguridad Social, sobre el supuesto de un tipo de interés real del 3% (nótese la diferencia de un 25% respecto a la hipótesis de Piñera), resulta ser para la F. BBV de 152,4 billones de pesetas en 1994 (31-XII), equivalentes a 2,5 veces el PIB de ese año. Como las provisiones técnicas de clases pasivas se estiman en 16,6 billones, las correspondientes a la seguridad Social ascienden a 134,6 billones, equivalentes a 2,2 veces el PIB. Para los autores de este informe, al no haberse constituido estas provisiones en el pasado, la transformación resulta actualmente imposible, "con independencia de la valoración que merezca el sistema de capitalización" (p. 254). Por lo que se refiere a esta última, los redactores se manifiestan agnósticos acerca de la incidencia de los distintos sistemas de financiación sobre el ahorro (pp. 189-90), resaltan los activos -y no solo los pasivos- del sistema de protección social (pp.147-148), y se muestran sensibles a la tendencia, ... "que se percibe en muchos lugares, de reconducir la Seguridad Social Pública básica hacia las pensiones igualitarias, universales, no contributivas y sometidas a pruebas de necesidad, mientras se empuja a los actuales regímenes contributivos -profesionales y obligatorios- hacia la iniciativa privada complementaria" (p. 71).

45

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*

49

GRÁFICO I PIB/HBTE ($ PPC) ACTIVIDAD, OCUPACIÓN Y SALARIZACIÓN: OCDE 1993 Regresión: PIB/HBTE (e.e.= 0,13) = -1,71 - 0,91 TA (e.e.=0,44) + 1,98 TO (e.e.=0,58) + 1,91 TS (e.e.=0,27): R2= 0,78

2

1

0.9

TASAS

0.8

0.7

1

0.6

ÍNDICES pib/hbte

1.5

0.5

0.5 PIB/HTE (OCDE=1)

TASA OCUPACIÓN (TO)

TASA ACTIVIDAD (TA)

TASA SALARIZACIÓN (TS)

0.4

0

Canadá Japón N.Zelanda Bélgica Finlandia Alem ania Islandia* Italia Holanda Portugal Suecia Reino Un. OCDE/23 EE. UU. Australia Austria Dinam arc Francia Grecia Irlanda* Luxem b.* Noruega España Turquía NOTA*: AÑO 1991

GRÁFICO II TASAS DE ACTIVIDAD E ÍNDICES PIB/HBTE ($ PPC): OCDE 1993 0.9

2

0.8

1.5

0.7

1

0.6

0.5

ÍNDICES

TASAS

Regresión no significativa: PIB/HBTE (err. est.= 0,08) = 0,57 + 0,12 TA (err.est. = 0,06): R2 = 0,15

ÍNDICE PIB/HTE (MEDIA OCDE=1) TASA ACTIVIDAD (POB= 15-64) TA 0.5

0 Canadá Japón N.Zeland Bélgica Finlandia Alem ani Islandia* Italia Holanda Portugal Suecia Reino Un OCDE/23 EE. UU. Australia Austria Dinam ar Francia Grecia Irlanda* Luxem b. Noruega España Turquía NOTA*: AÑO 1991

50

GRÁFICO III TASAS DE SALARIZACIÓN E ÍNDICES DE PIB/HBTE ($ PPC): OCDE 1993 Regresión significativa: TS ( (e.e.= 0,08) = 0,43 + 0,39 PIB/HBTE (e.e.=0,06): R2= 0,64 2

1

0.9 1.5

0.7 1 0.6

ÍNDICES

TASAS

0.8

0.5 0.5

ÍNDICE PIB/HTE (MEDIA OCDE=1) 0.4

TASA SALARIZACIÓN (POB. OCUPADA) TS

0.3

0 Canadá Japón N.Zeland Bélgica Finlandia Alem ania Islandia* Italia Holanda Portugal Suecia Reino Un. OCDE/23 EE. UU. Australia Austria Dinam arc Francia Grecia Irlanda* Luxem b. Noruega España Turquía NOTA*: AÑO 1991

GRÁFICO IV GASTO DE PROTECCIÓN SOCIAL EN LA UE 1993. DISTRIBUCIÓN POR GRANDES FUNCIONES DE GASTO Y POR PAÍS, EN PORCENTAJE DEL PIB 40

30

20

10

0 BELGICA ALEMANIA ESPAÑA IRLANDA LUXEMB. PORTUGAL TOTAL U.E. DINAMAR. GRECIA FRANCIA ITALIA HOLANDA REINO UN.

FUENTE: EUROSTAT, 1993 (S.E.E.P.R.O.S.)

1 VEJEZ

2 INVALIDEZ

3 SUPERVIVENCIA

4 EMPLEO-PARO

5 ENFERMEDAD

6 VARIOS

51

GRÁFICO V GASTO TOTAL EN PENSIONES (% SOBRE PIB). 1980-1993. FUNCIONES (SEEPROS) DE JUBILACION, INVALIDEZ Y SUPERVIVENCIA. UE: MEDIA PONDERADA DOCE PAISES.

20

15

10

5

0 1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1 ESPAÑA

FUENTE: EUROSTAT (S.E.E.P.R.O.S)

1991

1992

1993

2 UNION EUROPEA (12)

GRÁFICO VI GASTO EN PENSIONES DE JUBILACIÓN (% SOBRE PIB)

15

10

5

0 1980

1981

1982

1983

1984

FUENTE: EUROSTAT (S.E.E.P.R.O.S)

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1 ESPAÑA

2 U.E. (MEDIA 12)

3 ALEMANIA

4 REINO UNIDO

4 FRANCIA

6 ITALIA

52

GRÁFICO VII SISTEMA ESPAÑOL DE PENSIONES. AÑO 1992.

120 Miles

100 80 60 40 20 0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

TOTAL

DECILAS SEGÚN INGRESOS DEL PENSIONISTA Y PENSIÓN MEDIA. TRANSF. PENSIÓN INICIAL

TR. COMPLEMENTO MÍNIMOS

TR. POR REVALORIZACIÓN

PENSIÓN INICIAL NEUTRAL

TRANSFERENCIA TOTAL

PENSIÓN MEDIA TOTAL

GRÁFICO VIII DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE PENSIONES POR TRAMOS NÚMERO DE PENSIONES EN EL SISTEMA. MARCAS DE CLASE DE LOS TRAMOS, SEGÚN CUANTÍA (octubre 1995) 4 56,882 3 Millones

Número de pensiones en vigor

PESETAS AL MES

PENSIÓN INICIAL NEUTRAL Y COMPONENTES DE TRANSFERENCIA SEGÚN DECILAS DE INGRESOS DE LOS PENSIONISTAS, EN PTAS.

2 37,032 1 86,900

16,742

112,500

142,500

213,085

0 0

50

100

150

200

Miles

Cuantía de la pensión m ensual en pesetas (m arcas de clase de los tram os en rótulos).

JUBILACIÓN

INVALIDEZ

SUPERVIVENCIA

53

TOTAL

250

GRÁFICO IX DISTRIBUCIÓN ACUMULATIVA DE LAS PENSIONES POR TRAMOS distribución acumulativa en %

120 100 86,900

80

112,500

213,085

142,500

56,882

60 40 37,032 20 16,742 0 0

50

100

150

200

250

Miles

m arcas de clase de las cuantías de cada tram o en rótulos

JUBILACIÓN

INVALIDEZ

SUPERVIVENCIA

TOTAL

GRÁFICO X PENSIÓN INICIAL DE JUBILACIÓN Y SALARIO MEDIO: 1980-1995 PENSIONES INICIALES, GANANCIAS SALARIALES Y TASAS DE SUSTITUCIÓN

200

0.58

175

0.56 0.54

MILES

150

0.52

125

0.5

100 0.48

75

0.46

50

0.44

25

0.42

0

0.4

1980

81 82 83 84 1985 86 87 88 89 1990 91 92 93 94 ESCALA IZQUIERDA: INGRESOS---ESCALA DERECHA: TASAS SUSTITUCIÓN JUBILAC. INICIAL

SAL. ORDINARIO

FUENTE: SEGURIDAD SOCIAL, e INE (ENCUESTA DE SALARIOS)

54

1995

TASA DE SUSTITUCIÓN

GRÁFICO XI

55

GRÁFICO XII TASAS ACTIVIDAD (TA), OCUPACIÓN (TO), SALARIZACIÓN (TS) Y COBERTURA (CT) Com o proporción de la población en edad laboral (TA y CT), Población Activa (TO) y Población Ocupada (TS). OCDE 1993.

1

0.9

0.8

TASAS

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

TASA ACTIVIDAD

TASA SALARIZACIÓN

TASA OCUPACIÓN

COBERTURA TEÓRICA

NOTA*: AÑO 1991

0.1 Canadá Japón N.Zelanda Bélgica Finlandia Alem ania Islandia* Italia Holanda Portugal Suecia Reino Un. EE. UU. Australia Austria Dinam arca Francia Grecia Irlanda* Luxem b.* Noruega España Turquía

OCDE/23

GRÁFICO XIII GASTO EN PENSIONES Y RATIOS DE POBLACIÓN.- OCDE 1993 GASTO:% PIB; Ratio Pobl. 15-64 / Pobl. total; Tasa dependencia y cobertura teórica: % sobre Pobl. 15-64 0.8

18

0.7

0.6 14 0.5 12 0.4 10 0.3 8 0.2

6

GASTO PENSIONES

TASA DEPENDENCIA

POBL. 15-64

COBERTURA TEÓRICA

NOTA*: AÑO 1991

0.1

0

4 Canadá Japón N.Zelanda Bélgica Finlandia Alem ania Islandia* Italia Holanda Portugal Suecia Reino Un. OCDE/23 EE. UU. Australia Austria Dinam arc Francia Grecia Irlanda* Luxem b.* Noruega España Turquía

56

RATIOS

GASTO EN PENSIONES / PIB (%)

16

GRÁFICO XIV GRADO DE COBERTURA E INTENSIDAD DE LA PROTECCIÓN CT= POBL. ASALARIADA/POBL. 15-64; IP = % PIB GASTO EN PENSIONES / TASA DEPENDENCIA

IP: Intensidaqd de la protección en jubilación

75 70

Italia

65 Austria

60 Francia

Holanda

55 50 Alemania España

45

OCDE/23

Suecia Dinamarca

40 Grecia

35

EE. UU.

Canadá Finlandia

Noruega Japón

30 Reino Un.

25 Australia

Irlanda*

20

15

20

25 30 35 CT: Cobertura teórica del régimen general

GRÁFICO XV

57

40

45

GRÁFICO XVI Tasa de dependencia de la población mayor de 65 años

GRÁFICO XVII

58

GRÁFICO XVIII PROYECCIONES DEL FMI SOBRE GASTO PÚBICO DESTINADO A PENSIONES, EN AUSENCIA DE REFORMA (EN % PIB): 1995-2050

GRÁFICO XIX POBLACIÓN DE 0 A 16 AÑOS Y DE 65 Y MÁS AÑOS: 1986-2036

7

VAR. 0-15

MUJ. 0-15

VAR. 65 Y MÁS

MUJ. 65 Y MÁS

MILLONES

6

5

4

3

2

1 1986

1991

1996

2001

2006

2011

2016

2021

2026

FUENTE: ESPINA (1992, P.137). HIPÓTESIS DE FECUNDIDAD: 1,9 HIJOS POR MUJER EN EL AÑO 2010

59

2031

2036

GRÁFICO XX PROYECCIONES DE POBLACIÓN POR GRUPOS DE EDAD: 1986-2036 Tasas de dependencia de los grupos de menor y mayor edad 0.5 0.45 0.4

MILLONES

50

40

Población 0-15

Tasa Dep. 65 y más

Tasa Dep. 0-15

Población 65 y más

Población 16-64

Población Total

0.35 0.3 0.25

30 0.2

20

0.15

10

0 1986

1991 1996 2001 2006 Cifras población: escala izquierda

2011

2016

2021 2026 2031 2036 Tasas dependencia: escala derecha

FUENTE: ESPINA (1992, P.137). HIPÓTESIS DE FECUNDIDAD: 1,9 HIJOS POR MUJER EN EL AÑO 2010

GRÁFICO XXI JUBILACIÓN, SALARIOS Y TASAS DE SUSTITUCIÓN: 1980-2025 JUBILACIÓN INICIAL, SALARIOS Y MEDIAS MÓVILES CENTRADAS (3) DE TASAS DE SUSTITUCIÓN

Miles de pesetas corrientes al mes

700

0.55

600 0.5

500 400

0.45 300 200

0.4

100 0

0.35 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 ESCALA IZQUIERDA: JUBILACIÓN Y GANANCIA SALARIAL.- ESCALA DERECHA: TASAS DE SUSTITUCIÓN JUBILACIÓN INICIAL

GANANCIA MEDIA MES

TASA SUSTITUCIÓN

FUENTE: DATOS DE SEGURIDAD SOCIAL E INE (1980-95); PROYECCIÓN MEDIA (1995-2025)

60

GRÁFICO XXII IMPACTO DE LA REFORMA (BASE REGULADORA: 15 AÑOS) JUBILACIÓN INICIAL, SALARIOS Y MEDIAS MÓVILES CENTRADAS (3) DE TASAS DE SUSTITUCIÓN.- 1980-2025 700

0.55

600 0.5

Miles

500 400

0.45 300 200

0.4

100 0

0.35 1980 1985 1990 1995 2000 2005 ESCALA IZQUIERDA: JUBILACIÓN Y GANANCIA SALARIAL JUBILACIÓN INICIAL

2010 2015 2020 2025 ESCALA DERECHA: TASAS DE SUSTITUCIÓN

GANANCIA MEDIA MES

TASA DE SUSTITUCIÓN

FUENTE: DATOS DE SEGURIDAD SOCIAL E INE (1980-95); PROYECCIÓN MEDIA (1995-2025)

GRÁFICO XXIII IMPACTO DE LA REFORMA (BASE REGULADORA: 20 AÑOS) JUBILACIÓN INICIAL, SALARIOS Y MEDIAS MÓVILES CENTRADAS (3) DE TASAS DE SUSTITUCIÓN.- 1980-2025 0.55

700 600

0.5

Miles

500 400

0.45 300 200

0.4

100 0

0.35 1980 1985 1990 1995 2000 2005 ESCALA IZQUIERDA: JUBILACIÓN Y GANANCIA SALARIAL JUBILACIÓN INICIAL

GANANCIA MEDIA MES

2010 2015 2020 2025 ESCALA DERECHA: TASAS DE SUSTITUCIÓN TASA DE SUSTITUCIÓN

FUENTE: DATOS DE SEGURIDAD SOCIAL E INE (1980-95); PROYECCIÓN MEDIA (1995-2025)

61

GRÁFICO XXIV IMPACTO DE LA REFORMA (BASE REGULADORA: 25 AÑOS) JUBILACIÓN INICIAL, SALARIOS Y MEDIAS MÓVILES CENTRADAS (3) DE TASAS DE SUSTITUCIÓN.- 1980-2025

700

0.55

600 0.5

Miles

500 400

0.45 300 200

0.4

100 0

0.35 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 ESCALA IZQUIERDA: JUBILACIÓN Y GANANCIA SALARIAL; ESCALA DERECHA: TASAS DE SUSTITUCIÓN JUBILACIÓN INICIAL

GANANCIA MEDIA MES

TASA DE SUSTITUCIÓN

FUENTE: DATOS DE SEGURIDAD SOCIAL E INE (1980-95); PROYECCIÓN MEDIA (1995-2025)

62