Adriana FAUSTO BRITO. Paper presented at the Second Urban Research Symposium of the World Bank on “Urban Development for Economic Growth and Poverty Reduction”. Washington, D.C. December 15-17, 2003.

EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA REGULARIZACIÓN DE ASENTAMIENTOS . LOS RECIENTES INSTRUMENTOS LEGALES Y DE GESTIÓN EN EL ÁREA METROPOLITANA DE GUADALAJARA (MÉXICO)

Adriana FAUSTO BRITO Centro de Estudios Metropolitanos Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseño Universidad de Guadalajara Extremo Norte Calzada Independencia S/N C. P. 44250 Huentitán el Alto Guadalajara, Jalisco México

La elaboración del Inventario de Asentamientos Irregulares en el Área Metropolitana de Guadalajara, fue auspiciado por el Instituto Libertad y Democracia que dirige Hernando de Soto en Perú. La autora agradece a los investigadores que participaron en la realización del Inventario: Luis Alvarez, Tenoch Bravo, Xóchitl Ibarra, Martín Márquez, Román Munguía, Francisco Valladares, Esteban Wario. La cartografía estuvo a cargo de Sergio Gutiérrez; Mariano Vila realizó una actualización sobre un plano base del “Atlas de la producción de suelo urbano en la Zona Metropolitana de Guadalajara”, proporcionado por Heriberto Cruz, Departamento de Geografía, Universidad de Guadalajara.

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EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA REGULARIZACIÓN DE ASENTAMIENTOS . LOS RECIENTES INSTRUMENTOS LEGALES Y DE GESTIÓN EN EL ÁREA METROPOLITANA DE GUADALAJARA (MÉXICO)

Las diversas formas de urbanización popular y en particular los llamados asentamientos irregulares, tradicionalmente han sido considerados como la expresión espacial de la pobreza urbana. El debate sobre cómo calificar estos asentamientos sigue abierto y tiene relevancia ya que sin duda, la forma en que se aborda esta cuestión determina las acciones que se emprenden por parte de la autoridad: mientras que un término laxo como informalidad no necesariamente justificaría la intervención del poder público, con respecto a la ilegalidad emergen fácilmente intenciones represivas, necesarias para restaurar un Estado de derecho (N-AERUS, 2001). En diversos estudios académicos (Durand Lasserve, 1998; Duhau, 1998; Gilbert, 2001) se perfila cierto consenso sobre la necesidad de distinguir el ámbito de regulación que se ha visto ignorado, vulnerado o trasgredido en los procesos de ocupación del espacio que dan lugar a los asentamientos irregulares, para situar en su verdadera magnitud los problemas que ahí se generan. En efecto, si la irregularidad de un asentamiento se tipifica en función de un marco legal que atiende no sólo a la propiedad del suelo, sino también a los usos permitidos, los parámetros recomendables de edificación y urbanización, los procedimientos administrativos para su autorización, los límites y riesgos que desalentaría su ubicación, etcétera, surge un abanico de manifestaciones o formas de irregularidad que requerirían acciones diferenciadas y coordinadas, pues podrían depender de distintos niveles de gobierno e instituciones.

Este trabajo trata avanzar en esa dirección, para poner en evidencia el importante papel que tienen los gobiernos locales (estatales y municipales) en la definición e implementación de sus propias políticas orientadas a los asentamientos irregulares que, más allá de contentarse con otorgar títulos de propiedad, permitan disminuir los impactos del ambiente construido en la perpetuación de la pobreza urbana. El documento consta de tres partes: en la primera se muestra un panorama preliminar de la irregularidad en el 2

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Área Metropolitana de Guadalajara, que surge de un estudio piloto llevado a cabo en 1999. En la segunda parte se mencionan brevemente las políticas en torno a la regularización de asentamientos existentes desde los años ochenta, así como las posturas subyacentes en la legislación local de los años noventa con respecto a la cuestión de la irregularidad urbana. La tercera parte se enfoca a la revisión de recientes instituciones e instrumentos locales de política que tienen incidencia en esta cuestión: a) la Procuraduría de Desarrollo Urbano, instancia de defensa ciudadana que tendría funciones de ombudsman urbano; b) el Decreto 16664, que simplifica o deroga algunos procedimientos normativos para solucionar irregularidades administrativas, técnicas y urbanísticas en asentamientos construidos sobre suelo privado; c) el registro de obra o permiso de construcción para zonas ocupadas irregularmente.

1. Un panorama de la irregularidad en el Área Metropolitana de Guadalajara (AMG) En el Estado de Jalisco se reproduce un desequilibrado patrón territorial de concentración-dispersión: por una parte, el AMG y los cuatro municipios que la rodean1, a principios de los años noventa aglutinaban al 54 % de los jaliscienses, al 70% de la industria estatal, el 60% del comercio y el 90% de la educación superior. Por otra parte, la población rural (1.2 millones de jaliscienses) se dispersaba en más de ocho mil localidades menores de cinco mil habitantes (SEDEUR, 1996). No existe una verdadera red de ciudades que pueda equilibrar el patrón territorial: en el año 2000, el AMG contaba con 3’458,667 habitantes, población siete veces mayor a la suma de los residentes en las cinco principales ciudades medias del estado (Puerto Vallarta, Ciudad Guzmán, Lagos de Mo reno, Ocotlán yTepatitlán) 2.

Para fines de planeación urbano-regional, el Área o Zona Metropolitana de Guadalajara está conformada por cuatro municipios: Guadalajara (capital del estado de Jalisco y el municipio central), Zapopan, Tlaquepaque y Tonalá. El área de influencia directa de esta metrópoli se extendería sobre otros cuatro municipios que rodean a los anteriores: Tlajomulco de Zúñiga, Ixtlahuacán de los Membrillos, El Salto y Juanacatlán; en conjunto, estos ocho municipios conforman la Zona Conurbada de Guadalajara. 2 La suma de los habitantes en estas ciudades llega a 466,336 personas. Datos del XII Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2000. 1

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Los costos del suelo en el AMG son mayores en relación a otras metrópolis del país. Ello se explica en parte por el acaparamiento histórico del suelo, por la gran demanda proveniente no sólo de los particulares sino también de la industria, el comercio y el sector terciario, lo cual ha conformado un mercado inmobiliario particularmente rentable: montos importantes de inversión privada se orientan hacia los bienes raíces y el sector inmobiliario, propiciando la especulación del suelo y el aumento de su valor por arriba de los estándares nacionales (IPROVIPE, 1995). El lavado de dinero (proveniente tanto del narcotráfico como de actos de corrupción gubernamental) también ha encontrado un importante refugio en el mercado inmobiliario. Estos factores, aunados al hecho de que en los años noventa, las viviendas promovidas por el sector privado y el sector público excluían a poco más de la mitad de los jaliscienses que percibían menos de dos salarios mínimos (López Moreno, 1996)3, han propiciado el florecimiento de un creciente mercado informal de suelo y autoconstrucción de viviendas.

De poco han servido un plan general de la conurbación, cuatro municipales y cientos de planes parciales elaborados por las autoridades para controlar el crecimiento de esta que es la segunda aglomeración más grande de México. De 1970 al año 2000, la población de los cuatro municipios metropolitanos (Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque y Tonalá) aumentó poco más de dos veces (de 1’480,472 habitantes a 3’458,667), proporción que fue sobrepasada por el incremento de la superficie urbanizada, la cual aumentó tres y media veces durante el mismo período (es decir, en treinta años el área metropolitana pasó de 13,020 hectáreas a 46,276. Cuadro N° 1). Esto significa que se incorpora un promedio anual de 1,108 hectáreas al área urbanizada, superficie mayor a la que ocupa cualquiera de las ciudades medias antes mencionadas. Además

Desde principios de los años sesenta, los requisitos para otorgar créditos bancarios para viviendas producidas por el sector privado excluyen al 65% de la población nacional, por el escaso nivel o inestabilidad de sus ingresos (Connolly, 1997: 29). El acceso a las viviendas promovidas por instituciones federales (INFONAVIT, principalmente), además de estar limitado a los trabajadores cuyos patrones aportan recursos para estos fondos de vivienda, sólo alcanzan a cubrir un reducido porcentaje de su población objetivo –aproximadamente 9% en el estado de Jalisco- (López Moreno, 1996). 3

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de ello, han quedado una gran cantidad de terrenos intersticiales vacantes y lotes baldíos que representan aproximadamente una quinta parte de la superficie total urbanizada4. En 1999 se elaboró en el Centro de Estudios Metropolitanos de la Universidad de Guadalajara, un estudio piloto denominado Inventario de Asentamientos Irregulares en el Área Metropolitana de Guadalajara. Este estudio se basó en la recuperación, análisis y sistematización de datos existentes en distintas dependencias públicas (de nivel estatal, municipal y federal) que operan en el AMG. Los asentamientos fueron considerados como irregulares si habían trasgredido uno o más de los siguientes ámbitos de regulación: a) el sistema legal que rige los derechos de propiedad y las posesiones; b) leyes, reglamentos y normas técnicas de planeación urbana y edificación, que señalan zonificación y usos permitidos, parámetros para la dotación de servicios urbanos e introducción de infraestructuras, estándares constructivos (dimensiones, materiales, seguridad, etcétera); c) regulaciones de naturaleza administrativo-burocrática: trámites y permisos de construcción y urbanización, registro de transacciones inmobiliarias, impuestos y contribuciones que se generan. d) ocupación de áreas que presentan riesgos a la salud o integridad física de sus habitantes. Aunque normalmente estas áreas debieran estar contempladas por las leyes señaladas en el punto b), vale la pena enfatizar la particular vulnerabilidad de estos asentamientos ante las amenazas del medio ambiente. Con este estudio se ha logrado presentar por vez primera un panorama general de los asentamientos irregulares existentes en toda la metrópoli: nombre, ubicación geográfica, superficie tentativa, población estimada, tenencia del suelo, servicios urbanos existentes, cálculo del valor de los terrenos ocupados, etcétera.

Podemos decir que hasta el año 2000, el 59% del total de las colonias5 existentes en la metrópoli estuvieron asociadas a alguna forma de irregularidad, aunque la mayor parte de ellas estaban asentadas sobre suelo privado. Sin embargo, si consideramos la superficie ocupad a y el número de lotes involucrados, son más significativas las colonias instaladas sobre terrenos ejidales6: el 25% del suelo incorporado al AMG durante la década de los años setenta correspondía a suelo ejidal; en la siguiente década, esa cifra se elevó a cuando menos el 31%; luego, en los años noventa descendió a 17% el porcentaje de crecimiento urbano sobre ejidos (Cuadro N° 3). En términos generales, hasta el año 2000 aproximadamente 11,528 hectáreas de suelo ejidal habían sido incorporadas al área me tropolitana; es decir, bajo esta modalidad de apropiación de suelo han

Según datos del proyecto del Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara, 2000. Colonias que desde su origen presentaron algún problema administrativo, urbano o de propiedad, las que de no ser por los programas de regularización, cubrirían una superficie equivalente al 35% de las 46,276 hectáreas que tenía el AMG en el año 2000. 6 Se trata de terrenos que el Estado mexicano entregó en usufructo a los campesinos o ejidatarios, por lo que deberían estar, en principio, destinados a actividades agrícolas. Sobre estos terrenos pesan importantes restricciones legales -son inalienables, imprescriptibles e inembargables-, de tal suerte que no pueden ser enajenados y urbanizados, a menos que sean previamente desincorporados del régimen de tenencia ejidal e inscritos como propiedad privada. Lo anterior es posible sólo a partir de las reformas de 1992 al Artículo 27 Constitucional. 4 5

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sido constituidas 273 colonias7, sobre una superficie que representa la cuarta parte de la actual extensión del AMG.

Descontando las áreas ya regularizadas y considerando también lo s fraccionamientos informales construidos sobre terrenos privados, Guadalajara y su área metropolitana comienzan el siglo XXI con un 24% de su superficie ocupada por colonias irregulares, esto es, 11,083 hectáreas (Cuadro N° 2 y Plano). La distribución de esta superficie en cada municipio y el tipo de problemas que enfrentan son diferentes, así como los recursos e iniciativas para afrontarlos. En municipios como Guadalajara y Tlaquepaque, la ocupación de suelo ejidal por asentamientos populares ha sobrepasado con mucho a los terrenos privados urbanizados de manera irregular 8. En Tonalá los asentamientos irregulares populares se distribuyen en proporciones equiparables sobre ejidos y sobre terrenos privados. Zapopan ha aportado más de la tercera parte de las áreas ejidales urbanizadas en el AMG y también aquí se ubica la mitad de las colonias irregulares asentadas sobre suelo privado. Sin embargo, a diferencia de Tonalá, la mayoría de estas últimas son promociones inmobiliarias destinadas a personas de clase media o alta que disponen de todos los servicios urbanos pero que aparecen como irregulares en los registros por cuestiones administrativas 9. Sin duda estas formas de irregularidad no afectan la calidad de vida de quienes habitan en esas colonias, pero valdría la pena determinar en qué medida su regularización beneficiaría las arcas del erario público o los servicios municipales10.

En este documento se utilizan indistintamente los términos asentamientos (humanos), fraccionamientos o colonias, para referir un amplia gama de acciones urbanísticas realizadas con fines habitacionales: podría significar la incorporación de grandes superficies de suelo rústico al área urbanizada, la subdivisión o lotificación de predios urbanos, la construcción de conjuntos habitacionales multifamiliares (horizontales o verticales), etcétera. 8 Aunque actualmente en Guadalajara tan sólo quedan 250 hectáreas de suelo ejidal por regularizar y en Tlaquepaque, más de 2,900. 9 Falta de pago de derechos municipales o estatales, trámites no finiquitados, áreas de donación no escrituradas a las autoridades, etcétera. 10 Según datos de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco, de 1995 a 1998 fueron regularizadas 1,790 hectáreas de propiedad privada en todo el estado, ocupadas por fraccionamientos habitacionales e industriales. Estas superficies incluyen poco más de 65 hectáreas de terrenos rescatados como áreas de donación; en casos en que no fue posible recuperar estas áreas, fue resarcido al gobierno el costo equivalente a casi 8 hectáreas de terreno. Los ingresos generados por la regularización 7

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Del Inventario de Asentamientos Irregulares realizado en 1999 se desprende que la cuarta parte de todas las colonias del AMG y el 18% de su extensión urbanizada (esto es, alrededor de 300 colonias que ocupan una superficie de 8,402 hectáreas) serían el universo probable de las políticas urbano-habitacionales destinadas a mejorar la calidad de vida de la población. Sin embargo, es aún posible desagregar este universo para evidenciar los asentamientos cuyo estado de precariedad ameritaría considerarlos como prioritarios no sólo por las políticas urbanas sino también sociales. En esa situación se encuentran al menos 87 colonias que alcanzarían una extensión superior a las 4,000 hectáreas. Presentan un entorno ambiental adverso donde subsiste una población que podría llegar a los 480,000 habitantes, quienes sobreviven en asentamientos cuya precariedad o vulnerabilidad deriva de al menos una de las siguientes condiciones: graves deficiencias o ausencia total de servicios urbanos indispensables (acceso al agua potable y a los sistemas de saneamiento), o por su ubicación en zonas de riesgo. Se trata del 14% de la población de la metrópoli y de casi la décima parte de su superficie urbanizada, que requieren de un verdadero compromiso de las autoridades locales y una eficiente coordinación con sus contrapartes federales. En términos comparativos, equivalen a la suma de todos los habitantes de las cinco principales ciudades medias del estado de Jalisco.

Las dependencias públicas interpretan de distinta manera el término regularización con base en las funciones que deben desempeñar y su ámbito de competencia legal; por ende, la información referente a qué asentamientos o colonias son irregulares es susceptible de variaciones que, en no pocos casos, provocan confusiones en el manejo de la información. A pesar de ello , en general para los funcionarios es difícil concebir la irregularidad más allá de los problemas jurídicos de la propiedad del suelo. En aquellas dependencias que manejan registros sobre asentamientos irregulares, de entrada se distingue el régimen de propiedad involucrado: si es suelo ejidal, las posibles intervenciones de las autoridades locales para el ascendieron a cerca de US $1’723,108 (al tipo de cambio de diciembre 1998: 1 US = 9.9 pesos), correspondientes al pago de impuestos y derechos al gobierno estatal.

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mejoramiento urbano dependen de los programas de trabajo de las autoridades federales (CORETT y PROCEDE)11. De otro modo, las intervenciones dependerían de motivaciones políticas (se acentúan en tiempos electorales) o pueden verse forzadas por presiones sociales, antes que formar parte de un proceso de planeación y programación de acciones12. Según el panorama preliminar surgido del Inventario, los asentamientos irregulares en el AMG no son del todo homogéneos ni en su morfología urbana y sus procesos de consolidación, ni en los problemas urgentes que padecen sus habitantes, ni en el impacto que puedan tener en el crecimiento general de la metrópoli o en el mercado inmobiliario. Resulta indispensable contar con sistemas de información que permitan analizar datos cuantitativos y cualitativos provenientes de distintas instituciones, referidos a la población, viviendas, infraestructura y equipamiento, riesgos urbanos, mercado del suelo, recaudación fiscal, crecimiento metropolitano. Para ello, es necesario definir metodologías compartidas –o al menos comparables- para el tratamiento y recolección de datos. En una primera etapa bastaría incluso con una permanente recopilación, homogeneización y sistematización de datos básicos sobre las formas y características del proceso de urbanización irregular, que permitiese registrar su situación actual y prever su evolución en toda la metrópoli13.

Esto serviría como base para diseñar e implementar programas municipales o metropolitanos de regularización, aún tratándose de suelo ejidal. Es necesario señalar que en algunos municipios, las dificultades para emprender iniciativas de este tipo relevan más de las deficiencias en la gestión municipal que de la carencia de recursos económicos, entre otras cosas por (Fausto y Jiménez, forthcoming): la La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), existente desde 1973, basa sus acciones de regularización en la expropiación –decretada por el Presidente de la República- como mecanismo para desincorporar los terrenos del régimen ejidal y posteriormente otorgar títulos individuales de propiedad a quienes están en posesión de los lotes habitacionales. El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE) inicia en 1993 y permite desincorporar los terrenos del régimen ejidal para inscribirlos como propiedad privada, con la anuencia de los ejidatarios. Mediante este procedimiento es posible regularizar la tenencia del suelo sin necesidad de expropiación. 12 Cabe hacer notar que hasta ahora, la ocupación irregular de suelo de propiedad pública prácticamente no es tomada en cuenta por las autoridades, por lo que no se tienen con registros o información fidedigna al respecto. 13 Un importante avance en ese sentido lo constituye un Atlas de la producción de suelo urbano en el Área Metropolitana de Guadalajara, que se desarrolla como un trabajo conjunto de tres dependencias de la Universidad de Guadalajara: el Instituto de Estudios Económicos y Regionales, el Departamento de Geografía y el Centro de Estudios Metropolitanos. 11

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incapacidad de establecer y respetar políticas de mediano y largo plazo, hace que parezcan insuficientes tres años que dura la administración municipal (aún cuando el relevo sea del mismo partido político); la remoción, con cada nueva administración, de personal competente y con experiencia en los programas de regularización repercute negativamente en los avances de estos; es común que exista una especie de reticencia a compartir información entre distintos departamentos de un mismo municipio (por ejemplo, planeación, obras públicas y catastro); la poca importancia que otorgan los funcionarios a la creación y actualización de bases de datos.

En estos aspectos técnicos y en lo general, los gobiernos locales se posicionan en desventaja frente a la CORETT, que ha instituido un “modelo” de regularización bastante eficiente (Duahu, 1998): se trabaja en concertación con la población, concurren obligatoriamente otras dependencias federales, se cuenta con personal permanente y con una importante experiencia acumulada, es autofinanciable y funciona con autonomía en el manejo de sus recursos y con un amplio soporte político para llevar a cabo sus programas. Aún así, los procesos de regularización duran años y en muchas ocasiones se llevan a cabo sin atender al marco normativo que debe regular la transformación de suelo rural a suelo urbanizado, cuyos procedimientos caen bajo la responsabilidad de los gobiernos municipales y estatales. Por todo lo anterior, la constitución de organismos municipales de planeación y ejecución de políticas urbanas de largo plazo, es una alternativa discutida cada vez con mayor frecuencia en los debates locales, alentada por algunas instituciones ya existentes en otros municipios del país14.

Como el Instituto Municipal de Planeación de León o el Instituto Municipal de Planeación de Matamoros. Hay quienes piensan en Institutos municipales de regularización de asentamientos, otros que englobarían esta función dentro de un Instituto municipal de vivienda o Inmobiliaria municipal (Fausto y Jiménez, forthcoming). Los alcaldes electos de los municipios metropolitanos, que entrarán en funciones en el 2004, se han comprometido a crear un Instituto de Planeación Metropolitana. 14

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2. Las políticas hacia los asentamientos irregulares en el Estado de Jalisco Durante los años setenta y ochenta, las políticas propuestas para enfrentar los problemas de la irregularidad en el acceso al suelo derivaban de las directrices definidas desde el gobierno central: en teoría orientadas a la prevención a través de la constitución de reservas públicas de suelo (territoriales) y los fraccionamientos de urbanización progresiva15. En la práctica, sin embargo, se privilegiaba la regularización de las ocupaciones de suelo ejidal, según se desprende de los alcances que tuvo cada una de estas políticas: a) como reservas territoriales, tan sólo se logró la expropiación de 124 de las 4,000 hectáreas de suelo ejidal previstas para el crecimiento de la metrópoli hasta 1995. b) De 1984 a 1990, se construyeron en el AMG entre 22 y 42 fraccionamientos de urbanización progresiva, sobre una superficie de 293 o 465 hectáreas, según distintas fuentes16. Sin embargo, prácticamente todos estos fraccionamientos derivaron en asentamientos que desde el punto de vista legal y técnico son irregulares, por las deficiencias o carencia de la infraestructura mínima, servicios y equipamiento urbanos requeridos por ley. c) Desde su aparición en 1973, las actividades de la CORETT han sido tan contundentes que, aún en la actualidad, los asentamientos irregulares en Jalisco son automáticamente asociados a la ocupación de terrenos ejidales por gente de bajos recursos. Hasta 1998, la CORETT ha expropiado en todo el estado de Jalisco alrededor de 7,802 hectáreas en donde existen 186,346 lotes17. De acuerdo a estimaciones realizadas en el Inventario de Asentamientos Irregulares (Cuadro Nº 2), hasta agosto 1999 se han regularizado aproximadamente 4,127 hectáreas en el Área Metropolitana de Guadalajara (del total de 5,057 hectáreas expropiadas), con la entrega de 120,976 escrituras de terrenos. Del tipo sites and services, que en Jalisco se denominaron fraccionamientos de objetivo social. De hecho, fueron operaciones financiadas por el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), institución federal que funcionaba con recursos fiscales y a la vez recibía préstamos del Banco Mundial. 16 Una discusión más amplia sobre los fraccionamientos de urbanización progresiva y las reservas territoriales se desarrolla en Fausto, 1998. 17 Según datos reportados por el Delegado de CORETT en Jalisco (El Informador, 3 de agosto de 1998). 15

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En los años noventa se han llevado a cabo importantes reformas al marco legal e institucional que rigen el desarrollo urbano: aparece la nueva Ley de Desarrollo Urbano en 1993, que sustituye a las anteriores leyes de fraccionamientos y de asentamientos humanos, a la vez que incorpora las modificaciones federales de 1992 al régimen de propiedad ejidal (consignadas en el Art. 27 Constitucional) y las normas para la incorporación de estos terrenos a la urbanización. La descentralización municipal estipulada en la Constitución desde los años ochenta, empieza a hacerse efectiva en la década de los noventa, cuando los municipios metropolitanos finalmente se hacen cargo de la planeación y autorización de usos de suelo, la gestión del catastro, la promoción de obras y proyectos que les permitan atraer mayores inversiones, etc. También se reestructuran algunas dependencias estatales que tienen que ver con la planeación urbana y los programas de vivienda y se crean otras instancias que tratarán de contribuir a una coordinación intermunicipal en la programación y ejecución de acciones18. Además , se pone a disposición de los particulares nuevas herramientas institucionales para revocar (o defenderse de) las decisiones de las autoridades que lesionen sus intereses o bien, para exigir el cumplimiento de las obligaciones en materia de desarrollo urbano: se crea la Procuraduría de Desarrollo Urbano y el Tribunal de lo Administrativo para intervenir en conflictos relacionados con los usos del suelo, la construcción de obras públicas, los impactos al medio ambiente, entre otros.

Las principales políticas sobre asentamientos irregulares vigentes desde los años noventa se encuentran dispersas básicamente en tres instrumentos: la Ley de Desarrollo Urbano del estado de Jalisco, promulgada en 1993; el Programa Estatal de Vivienda, 1996-2001; el Decreto 16664 para la regularización de

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El Consejo Estatal de Desarrollo, la Comisión de Planeación del Estado, el Consejo de Zona Metropolitana.

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asentamientos sobre propiedad privada, emitido en 199719. De entrada, resalta un aspecto importante: la cuestión de la irregularidad (o las alusiones sobre la regularización) se encuentra de tal manera diluida en el aparato legal, que pareciera una postura oficial el no reconocer el problema, lo cual resulta insólito vista la magnitud del mismo. Pareciera que el reconocer el peso o la importancia de aquellos asentamientos que precisamente han contravenido las leyes y normas, fuese una muestra de la incapacidad de hacerlas cumplir o en última instancia, de la falta de congruencia de estas normas con las prácticas sociales que buscan regular. Para algunos funcionarios, la abierta inclusión en la ley de medidas para regularizar asentamientos, podría interpretarse como un síntoma de tolerancia o indulgencia y llevar a la perpetuación de estas prácticas de ocupación irregular de suelo. Esta apreciación contrasta con la de otras entidades del país, que han incluido en sus respectivas legislaciones, capítulos especiales con lineamientos para la regularización de asentamientos20.

La Ley de Desarrollo Urbano (LDU) Esta ley no deja entrever ninguna política o programa estructurado de regularización; los instrumentos o disposiciones en torno a este tema se encuentran dispersos en diferentes artículos que pugnan por una promoción coordinada de programas de regularización de la tenencia de la tierra urbana, como uno de múltiples medios tendentes a mejorar las condiciones de vida de la población. El capítulo dedicado a la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda se cuenta entre los más breves de toda la Ley, compuesto por cuatro artículos que incitan a los gobiernos locales a realizar programas y acciones para constituir reservas territoriales. Entre los mecanismos operativos previstos por la Ley, se encuentra la denominada “acción urbanística por objetivo social”, que permite la urbanización progresiva en un doble sentido, preventivo y

Eventualmente, una revisión de los proyectos de modificación al Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara (1996, 2000), los planes de desarrollo urbano municipales y la Ley de Vivienda, promulgada en el 2000, podrían complementar el panorama sobre las tendencias en el manejo y planeación de estos asentamientos. 20 Por ejemplo, el Código Urbano de Aguascalientes, de 1994; la Ley de Asentamientos Humanos del estado de Colima, 1994; la Ley de Desarrollo Urbano del estado de Michoacán, 1995 (Fausto, 1998). 19

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correctivo: como una oferta legal alternativa a la demanda de suelo para las clases populares, que evite su asentamiento irregular, o bien cuando, paralelo a las “acciones de mejoramiento para la regularización de la tenencia de la tierra urbana”, se contempla la introducción paulatina del equipamiento e infraestructura necesarios en las áreas ocupadas irregularmente. Este mecanismo rescata la figura de los fraccionamientos de urbanización progresiva de los años ochenta.

El Programa Estatal de Vivienda 1996-2001 El primero elaborado en el Estado de Jalisco, este programa presentaba un diagnóstico bastante realista de la problemática habitacional, dentro de lo cual señalaba los distintos sub-mercados de suelo y vivienda, destacando como informal o no institucional, aquel compuesto básicamente por los denominados asentamientos irregulares. También distinguía tres factores básicos de irregularidad: la tenencia jurídica de la propiedad del suelo, la falta de adhesión a los códigos y normas urbanas, y la falta total o parcial de la infraestructura urbana básica21. Entre los primeros retos de la política habitacional en el estado, se señalaba la creación de reservas territoriales, la regularización de la tenencia del suelo en asentamientos irregulares y el mejoramiento de sus condiciones de vida, mediante la introducción de servicios e infraestructura. Si bien estos planteamientos no son precisamente novedosos, tímidamente se esbozó una estrategia aún no utilizada: la promoción de convenios de participación entre las asambleas ejidales y el municipio para dicha regularización, e incluso para el desarrollo de proyectos complementarios en ejidos formalmente incorporados a la urbanización. Así, sin descartar la coordinación con otras instituciones de los distintos niveles de gobierno ni el tradicional procedimiento de la expropiación por medio de CORETT, es de subrayar el rol central que otorgaba a los dos tipos de agentes (ejidatarios y autoridades municipales) que, además de

Así, se señalaba que en 1994, el 41% de la población habitaba en 244 asentamientos irregulares existentes en el AMG; en todo el estado, se contabilizaban 2,853 fraccionamientos o subdivisiones que presentaban desde leves irregularidades administrativas, hasta problemas en la tenencia del suelo. 21

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los ocupantes de los terrenos, se ven involucrados de manera más directa los procesos de urbanización irregular.

Las estrategias más importantes22 quedaron planteadas en un nivel conceptual; no se desprendieron programas básicos para implementarlas ni se establecieron prioridades de actuación, tampoco su articulación con el gasto público y los programas presupuestales, como indicaba la LDU. En conjunto, estas propuestas obligaban a replantear la orientación de las políticas de vivienda en el estado, para atender de manera más directa a aquellos grupos de población que tradicionalmente se veían excluidos. La tarea no era nada fácil, ya que las principales políticas habitacionales dependen ampliamente de la acción y del financiamiento de instituciones federales. Puesto que ni siquiera existieron intentos de instrumentar las propuestas cruciales que dependían de los gobiernos locales, una vez más se hizo evidente la poca voluntad política para avanzar en la resolución de los problemas habitacionales asociados a la irregularidad.

El Decreto 16664 para regularizar asentamientos humanos en terrenos de propiedad privada Este instrumento jurídico surgió en septiembre de 1997 como un decreto especial transitorio, propuesto en principio con una duración de dos años. Este período de tiempo pronto se reveló insuficiente respecto a la magnitud del problema, por lo que el Decreto fue modificado en septiembre 2002 y ahora su vigencia es indefinida. Sin embargo, sólo pueden beneficiarse de este mecanismo de regularización aquellos asentamientos que existían antes de 1997. Según datos proporcionados por la Procuraduría de Desarrollo Urbano (PRODEUR), en cinco años (desde la aparición del Decreto hasta septiembre 2003) se han inventariado 1,831 fraccionamientos irregulares en todo el Estado de Jalisco. De los 991 que se ubican en Entre ellas: la elaboración de inventarios de terrenos y de planes especiales para la incorporación programada de ejidos al desarrollo urbano; la creación de “bolsas de suelo” o reservas municipales para atender principalmente a los grupos económicamente débiles; la creación de un organismo estatal para apoyar específicamente estas acciones y de comités municipales para la planeación y gestión de reservas territoriales. Por el lado del financiamiento, para quienes no podían beneficiar de créditos bancarios o institucionales, se proponía un programa inspirado en prácticas de ahorro popular que tenían ya cierto arraigo en la comunidad (tandas y cajas de ahorro), pero regulados por instancias gubernamentales. 22

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Guadalajara y los siete municipios conurbados, 107 han sido dictaminados favorablemente para proceder a su regularización y 29 han sido efectivamente regularizados. Otros 299 fraccionamientos se encuentran en proceso de integración de expediente para su dictaminación.

El Decreto tiene varios puntos a su favor23: a) contempla la irregularidad en tres dimensiones básicas: técnica, jurídica y administrativa. Esto significa que se evalúa la factibilidad de una regularización integral que no sólo otorgue títulos de propiedad, sino que se emprendan acciones de mejoramiento urbano. Para ello se suscriben acuerdos o convenios con las partes involucradas: propietarios de los terrenos, posesio narios o habitantes, municipio. Participan también el Consejo de Colaboración Municipal (CCM) 24 y la PRODEUR. b) Se reconoce tácitamente la responsabilidad que tienen los ayuntamientos de emprender la regularización. Por ello, se institucionaliza la creación de una Comisión Municipal de Regularización de Fraccionamientos25, con facultades para convocar a otras dependencias municipales o estatales que tengan relación con el proceso de regularización, principalmente en lo que se refiere a la dotación de servicios e infraestructura. El gobierno del estado apoya en los trabajos técnicos para la elaboración de un inventario de fraccionamientos irregulares en cada municipio . La PRODEUR dictamina la procedencia o no de la regularización. c) Lleva implícito un principio de derogación, en el sentido que se puede dispensar en algunos casos la aplicación estricta de normas y leyes de carácter fiscal, administrativo, civil, urbano. Esto significa reconocer una situación de hecho, donde muchas veces es ya imposible que la urbanización y construcciones respondan a los requisitos formales y legales. En cuanto a la parte administrativa y fiscal, más que punir, el

Un análisis más detallado, realizado en colaboración con Martín Márquez, se incluye en Fausto, 1999. Organismo que se encarga de gestionar las obras de infraestructura y construcción de equipamiento. El financiamiento de las mismas descansa en la recaudación de las “cuotas de colaboración” que determina el Consejo de Colaboración, y deben ser aportadas por los titulares de los predios beneficiados. 25 Constituida por un regidor, un funcionario municipal competente en materia de urbanización y edificación, el presidente del CCM y el Procurador de Desarrollo Urbano. 23 24

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decreto trata de incitar la regularización mediante la exención o reducción de derechos y contribuciones establecidas en las leyes de Hacienda. d) En cierta forma, también subyace la noción de amnistía para los directamente involucrados en las prácticas irregulares: promotores o fraccionadores, vendedores y propietarios de terrenos, compradores o habitantes. El decreto no exime a estos particulares –ni a las autoridades- del cumplimiento de sus obligaciones, pues parte del principio que debe existir una responsabilidad solidaria entre los agentes que por acción u omisión contribuyeron a crear una situación de irregularidad26. Por ello, se busca la participación conjunta en la resolución de los problemas a través de convenios de regularización, antes de tomar medidas coercitivas y punitivas. e) Trata de impulsar la participación social, al posibilitar que los vecinos –constituidos como asociaciónpromuevan la regularización de sus colonias y den seguimiento al proceso, lo cual mitigaría los inconvenientes causados por los cambios de funcionarios al término de la administración municipal (cada tres años). También el propietario del terreno ocupado por un asentamiento irregular puede solicitar la regularización, pero en el caso de que no se cuente con la anuencia de éste, se puede recurrir a la expropiación27. Finalmente, se contempla la participación de los CCM para dar asesoría técnica a los colonos e introducir las infraestructuras faltantes bajo el esquema de la acción urbanística por objetivo social.

En la práctica es difícil concretar todos estos beneficios. Aunque los tiempos varían según las particularidades de cada caso, el proceso de regularización de un asentamiento privado podría durar cuando menos de uno a dos años: desde el inicio de las gestiones, conformación del expediente con los estudios (técnicos, legales, socio-económicos…), la concertación entre propietarios, posesionarios y autoridades,

Hay que decir que en el AMG prácticamente no existen invasiones de terrenos, sino un mercado informal con compradores y vendedores, aunque en muchas ocasiones se presentan actos fraudulentos. 27 El proceso de regularización de una colonia puede iniciar: a) por acuerdo del propio Ayuntamiento; b) a solicitud del titular de la urbanización irregular (dueño del terreno) o de la asociación de vecinos; c) si lo promueve la Secretaría de Desarrollo Urbano, la Secretaría de Desarrollo Rural o la Secretaría de Promoción Económica; d) a iniciativa de la Procuraduría de Desarrollo Urbano. 26

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escrituración de terrenos, vialidades, áreas de cesión al municipio, etc. Todo ello siempre y cuando: a) no se presenten problemas jurídicos respecto a la propiedad del terreno28; b) los directamente involucrados estén de acuerdo en cumplir con la parte que les corresponda para la regularización; c) la regularización se asuma como concluida basándose en los aspectos jurídico-administrativos, pues la introducción de infraestructura y servicios faltantes o deficientes pasa a formar parte de acciones de mejoramiento urbano de mediano-largo plazo, dentro de la lógica de las urbanizaciones progresivas. En realidad, la cuestión de los servicios urbanos está subordinada a los tiempos, programas y presupuesto de las dependencias que los tienen a su cargo.

La expropiación se presenta como solución extrema para los problemas de propiedad, pero no ha sido empleada por la falta de recursos de los gobiernos locales para los pagos o las fianzas; por la falta de experiencia en la aplicación de un esquema legal, ágil y equitativo de recuperación de costos de indemnización29; por la lentitud del sistema judicial para resolver posibles litigios –en caso de que los involucrados decidieran ampararse-. Hay que subrayar que existirían otros recursos legales para “forzar” a los propietarios que contribuyeron a la creación de un asentamiento irregular, a asumir su parte de responsabilidad. La anterior Ley Estatal de Fraccionamientos contemplaba la posib ilidad de que el municipio sustituyera al fraccionador en la ejecución de la obras de infraestructura, si éste no cumplía con la obligación de construirlas 30; el gasto que hubiese erogado el municipio podría convertirse en un crédito fiscal y ejecutarse en los bienes de quien fraccionó y vendió de manera irregular31. En el caso que el municipio no tuviese la capacidad económica para sustituir al fraccionador, la misma ley establecía como una obligación Pues al menos la cuarta o quinta parte de los fraccionamientos privados considerados para su regularización, tienen problemas de ese tipo: falta de escrituras, predio ni testado o embargado, ventas dobles de un mismo lote, incluso formas atípicas de posesión, como los censos enfitéuticos. En estos casos hay que recurrir a la expropiación, lo que presenta mayores complicaciones para el proceso de regularización, en tiempo y costos. 29 Hay que recordar que por lo general, los posesionarios ya pagaron por los terrenos que ocupan. Si los propietarios fraccionaron y vendieron de manera irregular, indemnizarlos por la expropiación significaría pagarles nuevamente. 30 Puesto que al promotor de un fraccionamiento le compete construir las redes de infraestructura básica (calles, agua potable, drenaje, electricidad), además de ceder al municipio una superficie del terreno para áreas libres y equipamientos. Esa ley fue vigente hasta 1993, por tanto, era aplicable a gran parte de los asentamientos hoy irregulares. 31 El crédito fiscal funcionaría como un gravamen, que podría cubrir incluso los derechos o contribuciones que no fueron pagados al gobierno, por concepto de urbanización y transacciones de lotes. 28

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del gobierno estatal el sustituir al municipio en la ejecución de las obras. Estas disposiciones tuvieron poca difusión y al parecer la autoridad rehuía esta responsabilidad, en ocasiones por limitaciones financieras aunque es evidente que ni siquiera se ha ejercido en casos de urbanizaciones “regulares” que no cumplen cabalmente con las normas de urbanización, a pesar que los promotores deben depositar una fianza para garantizarlas.

3. Tendencias recientes de gestión: instrumentos de fiscalización e innovaciones institucionales El registro de obra o permiso de construcción Desde la administración 1995-1997 en Zapopan se cobraba –sin el debido sustento legal- una especie de “derecho”32 a las viviendas construidas en asentamientos irregulares, llamado registro de obra. Ello bajo la lógica de que en esas áreas se estaba dejando de percibir ingresos municipales correspondientes a la autorización de las construcciones y al impuesto predial, considerando además que algunas de ellas contaban con ciertos servicios. En 1998, el Ayuntamiento de Zapopan promo vió ante el Congreso del Estado reformas a las Leyes de Hacienda, de Ingresos Municipales y de Desarrollo Urbano para finalmente legalizar el cobro de derechos de construcción en asentamientos irregulares, que desde entonces fueron denominados permisos de construcción. De esta manera, ahora cualquier ayuntamiento en el Estado puede cobrar por otorgar estos permisos que , además de constituirse en una fuente de ingresos municipales, formarían parte del proceso de control de la edificación, por medio del cual la autoridad vig ila que las construcciones respeten las normas elementales de habitabilidad y seguridad.

En el AMG, es sin duda en el Ayuntamiento de Zapopan donde se tiene la mayor experiencia en la expedición de estos permisos. Actualmente en ese municipio pueden ser autorizados en un total de 105 colonias (asentamientos irregulares y algunos poblados); en lo que va de la administración 2001-2003 -en la 32

Era una cuota fija de aproximadamente US $ 80.

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cual se ha generalizado este trámite y se ha manejado de manera más sistemática-, se han recibido 1,060 solicitudes que provienen de unas 55 colonias33. El alcance de este mecanismo de control parece aún bastante limitado ante el universo probable de construcciones en asentamientos irregulares: según las cifras resultantes del Inventario de Asentamientos Irregulares que realizamos en 1999, en este municipio se tienen más de 300 colonias con algún tipo de irregularidad. Si tomamos en cuenta tan sólo las 111 que se construyeron sobre suelo ejidal, estimamos que en ellas existirían unos 94,000 lotes.

Sin embargo, una evaluación sobre la utilidad de este mecanismo debería realizarse en función de los objetivos que se persiguen con su aplicación, y estos parecen obedecer más a un interés fiscal que a la intención de prevenir los riesgos que para los habitantes implica una edificación técnicamente deficiente. Precisamente, la falta de definición de una política municipal de regularización y la poca coordinación existente incluso entre dependencias del mismo municipio, hace que los resultados en uno u otro sentido (fiscal y de control de edificación) sean hasta ahora poco relevantes e incluso contraproducentes. Esto se puede ejemplificar en varios puntos:

i. En principio, sólo en aquellos asentamientos en que fuese procedente su regularización (o que estén en ese proceso) podría otorgarse tales permisos: si se ubican en propiedad privada, tendrían que ser dictaminados favorablemente por la PRODEUR y aprobados por el Cabildo municipal; si se ubican sobre suelo ejidal, deben formar parte de los programas de CORETT o PROCEDE. De esta manera, la recaudación fiscal sería posterior o paralela a la introducción de servicios. En la práctica, también se incluyen asentamientos que ya cuentan con algún tipo de servicio (principalmente agua potable), aunque no formen parte de un programa de regularización. La laxitud con que se aplican estos criterios permite incluir

No todas las solicitudes de edificación son autorizadas, aunque sí la mayoría: hasta octubre 2003 se habían recibido 400 solicitudes, de las cuales se otorgaron 366 permisos de construcción. Los datos fueron proporcionados en entrevista con el encargado de la Sección de Registros de Obra existente en la Dirección de Obras Públicas de Zapopan. 33

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asentamientos que no tengan la infraestructura elemental si existe un compromiso firmado por los posesionarios de lotes en el sentido de ser “autosuficientes” para solventar sus necesidades: por ejemplo, si cuentan con cisterna para almacenar agua y están dispuestos a asumir el costo de distribución a través de pipas.

ii. Los parámetros, requisitos y pagos municipales para otorgar permisos de construcción son los mismos que aquellos exigidos en urbanizaciones regulares. Además de acreditar la propiedad o posesión del predio (ver punto iv.), se debe presentar un plano donde conste que el proyecto arquitectónico respeta los reglamentos de construcción. Este plano debe ser elaborado o avalado por un perito debidamente acreditado ante el Ayuntamiento, pues sobre él recae, en teoría, la responsabilidad final de ejecutar la obra conforme a lo autorizado. En la mayoría de los casos, los peritos simplemente cobran por estampar su firma en los planos; las viviendas se realizan por autoconstrucción, sin la supervisión del responsable de la obra (pues ello implicaría pagarle honorarios) y por tanto, sin la certeza de que la construcción cumple con estándares que garanticen la seguridad y el biene star de sus moradores. En ese sentido, los permisos de construcción de poco sirven para mejorar la calidad de vida en asentamientos irregulares; más bien, debido a la falta de incentivos y de apoyo técnico para obtenerlos, están repercutiendo negativamente en la exigua economía de las familias que ahí viven. Por una construcción de 50 m2, tan sólo el permiso costaría aproximadamente US $105, poco menos que un salario mínimo mensual (US $ 120). La elaboración del plano avalado por el perito podría costar cuando menos US $ 100; aún si se ahorra el costo del plano, la sola firma implica un desembolso de unos US $ 50.

iii. Los autoconstructores son por lo general, personas de escasos recursos y con poco conocimiento de normas, requisitos fiscales y burocráticos aplicables a la edificación, por lo que en principio ellos no realizarían trámites para obtener un permiso de construcción a menos que se viesen obligados. En Zapopan 20

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existe una Dirección de Inspección de Reglamentos que cuenta con un área dedicada especialmente a supervisar colonias irregulares; esta Dirección aplica multas por violaciones a los reglamentos municipales, entre ellas por construir sin permisos. Los itinerarios de supervisión son determinados en esta Dirección y cubren 169 colonias, independientemente que estén o no en proceso de regularización y aún (o con mayor razón) en las que esta no sería procedente, por ejemplo cuando se invaden servidumbres o se construye en zonas de riesgo. Así, podemos suponer que en la mayoría de los casos, a los gastos mencionados en el punto anterior habría que agregar el pago de la multa (alrededor de US $ 40), pues en la Sección de Registro de Obra se reconoce que no existen programas de difusión o información previa a los habitantes de las colonias irregulares para que soliciten sus permisos de construcción.

iv. Los habitantes podrían verse involucrados en el pago de impuestos también por métodos incitativos. Desde el año 2000 inició en Zapopan un programa de inscripción catastral voluntaria en asentamientos irregulares más o menos consolidados donde se contaba con un mínimo de servicios o que estaban en proceso de regularización. La operación del programa se llevaba a cabo mediante el trato directo con la población de los asentamientos seleccionados, pues hasta ahí se trasladaban los funcionarios públicos para brindar asesoría, información, trámites sin costo, ofrecer pagos no retroactivos, etc. Al 2002, ya se trabajaba en unas 14 colonias que habían sido previamente definidas por la misma Dirección de Catastro tomando en cuenta el grado de consolidación y que ya hubiese sido regularizada por CORETT; es decir, iniciaron en colonias que se originaron sobre suelo ejidal. Es importante señalar que este programa operaba de manera independiente a los de regularización de la tenencia del suelo: la comunicación con la Comisión Municipal de Regularización de predios en propiedad privada comenzó uno o dos años después, mientras que con CORETT y PROCEDE es inconstante o de plano inexistente. Tampoco se ha establecido relación alguna con

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la Sección de Registros de Obra34. Finalmente, hay que recalcar que según la Ley de Catastro, se deben registrar todos los predios municipales, independientemente de que se cuente o no con un título legal de propiedad 35, pues las obligaciones catastrales también deben ser observadas por quienes tienen la posesión de un predio, lo cual deja suponer que si no está generalizado el cobro del impuesto predial en asentamientos irregulares, es debido al permanente rezago en la actualización de los registros.

Los puntos anteriores ejemplifican distintos programas de trabajo llevados a cabo a nivel municipal y que están orientados hacia colonias o asentamientos irregulares pero que operan con poca o nula relación entre sí36: la regularización de la tenencia mediante el Decreto 16664, la expedición de permisos de construcción, el cobro de multas por construir sin dicho permiso, la regularización catastral de predios. De aquí se desprende que muchos habitantes de asentamientos irregulares pueden estar pagando impuestos aún cuando no tengan un título legal de propiedad .

v. Lo que es aún peor, los municipios pueden verse relevados de sus atribuciones fiscales y de ordenamiento urbano por los núcleos ejidales. Extraoficialmente se sabe que en ciertos ejidos, sus representantes recaudan cuotas por el usufructo de terrenos para fines urbanos: llegan a cobrar lo que podría considerarse una especie de “impuesto predial” o una renta mensual del terreno para dejar que se establezcan industrias, bodegas u otro tipo de usos en las áreas comunes del ejido. Para ello, autorizan las subdivisiones de tierras, “registran” en sus libros las cesiones de derechos a los nuevos ocupantes y entregan a éstos un documento donde consta la cesión. Si los posesionarios lo solicitan para realizar algún trámite municipal, estampan el sello de la Asamblea Ejidal sobre estos documentos de cesión de derechos mediante un pago de al menos Ello a pesar de que la Ley de Catastro Municipal del Estado de Jalisco señala que la dependencia municipal a quien competa, debe informar a la autoridad catastral –en un plazo no mayor de 15 días- de todas las autorizaciones o licencias de urbanización y construcción que expidan, a fin de que Catastro pueda actualizar sus registros. 35 Esto incluiría todas las colonias o asentamientos, ya sea que se ubiquen en áreas consideradas regulares, irregulares o que estén en proceso de regularización de la tenencia. 36 Además de la falta de vinculación con programas federales (CORETT o PROCEDE), que ya ha sido mencionada. 34

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US $100, para “certificar la legalidad” (¡de la ocupación irregular!). En suma, realizan funciones normalme nte reservadas a los municipios (catastro, control de la urbanización), a los notarios, al registro público de la propiedad… y perciben ingresos por ello.

Estas prácticas se dan aún sin que exista pleno conocimiento o información hacia la totalidad de los ejidatarios (o sin que sean concientes de lo ello que significa) y por supuesto, bajo la tolerancia de funcionarios municipales. Esto podría implicar actos de corrupción en distintos niveles o ser el resultado de acuerdos informales de tipo político entre las autoridades y algunos núcleos de población ejidal particularmente fuertes en la metrópoli. Es decir, los procesos de urbanización de terrenos ejidales no implican solamente un mercado informal de suelo, en ocasiones involucra todo un sistema fiscal, administrativo y de control que se substituye al de los gobiernos locales.

vi. En particular, los permisos de construcción junto con el cobro de impuesto predial, operan en una ambigüedad que contribuye a legitimar la ocupación irregular, al validar docume ntos informales que acreditarían la posesión de los predios y con ello, la seguridad de permanecer en el lugar. Normalmente, para solicitar una licencia de construcción o el registro ante catastro, se debe presentar un título de propiedad. En un asentamiento irregular ejidal, bastaría un documento de “cesión de derechos”, de preferencia sellado por el Comisariado Ejidal (el representante oficial de la asamblea de ejidatarios); si es un asentamiento sobre suelo privado, un documento de compra-venta o recibos de pago al supuesto propietario podrían bastar.

El mensaje final es contradictorio: hay que regularizar para otorgar títulos legales de propiedad que dan derecho a solicitar servicios urbanos, una vez que se pagan los respectivos impuestos. Pero mientras ello ocurre, se legaliza el cobro de impuestos o contribuciones que descansan sobre los mismos “derechos 23

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informales” de posesión37 que la autoridad desconoce legalmente cuando se solicita la dotación de servicios. Lo que es aún peor, sin que exista un mecanismo de operación que canalice estos ingresos fiscales hacia el mejoramiento de las áreas en que se recaudaron. El cobro de permisos de construcción y del impuesto catastral parecen impulsados por políticas de eficiencia fiscal y competitividad urbana, que corren el riesgo de alimentar una lógica selectiva y discriminatoria de las inversiones públicas, contribuyendo así a perpetuar las diferencias socio -espaciales (Smolka, 2003).

La Procuraduría de Desarrollo Urbano (PRODEUR) Contemplada en la LDU de 1993, esta institución comienza actividades en 1995 cuando se designa al primer procurador de desarrollo urbano. La PRODEUR es un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo38, que tiene como funciones principales el orientar y defender a los ciudadanos en la aplicación de la legislación urbana, vigilar su correcta ejecución y promover la solución de asuntos relacionados con el proceso de urbanización. También puede realizar acciones de información, difusión, capacitación, asesoría, relacionadas con el desarrollo urbano y dirigidas a servidores públicos, peritos, asociaciones de vecinos, ciudadanía en general.

Está facultada para emitir dictámenes técnicos -cuando le sea solicitado- y recomendaciones para aclarar controversias que se susciten en la aplicación de las leyes y regulaciones de desarrollo urbano; así como representar a particulares, asociaciones de vecinos, habitantes -a petición de estos y en forma gratuita-, frente a las autoridades o en la gestión de asuntos relacionados en la materia. Puede actuar por propia La “informalidad” en el reconocimiento de estos derechos de posesión se manifiesta en los documentos solicitados por las autoridades para dar fe de ellos: no existe un criterio único sobre cuáles documentos son válidos o qué requisitos deben cumplir; ello queda a juicio de los funcionarios que aplican cada programa. Por ejemplo en asentamientos sobre suelo ejidal, para tramitar permisos de obra se solicita la cesión de derechos que otorgan las autoridades del ejido; para la inscripción en Catastro, esta cesión podía sustituirse con una constancia expedida por la asociación de colonos de ese asentamiento. 38 El Procurador de Desarrollo Urbano permanece seis años en su cargo y es designado por el Congreso del Estado, a partir de una terna propuesta por el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano. 37

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iniciativa cuando se trata de defender sitios y predios que forman parte del patrimonio cultural del Estado; así también, puede solicitar se declaren nulos los actos administrativos realizados en contra de las disposiciones de la LDU, que se determinen responsabilidades, infracciones y se apliquen sanciones a quienes los realicen. Está también facultada para promover ante las respectivas comisiones municipales, la regularización de asentamientos o colonias. En suma, no tiene atribuciones coercitivas o de sentencia en caso de controversias –pues esto corresponde al Tribunal de lo Administrativo-, pero sus facultades para denunciar, solicitar nulidad de actos y aplicación de sanciones, representar a los ciudadanos ante las autoridades y hacer recomendaciones a estas para que se cumplan las disposiciones que ordenen y regulen el desarrollo urbano en la entidad, le convertirían en una especie de ombudsman urbano.

Sin embargo, una imagen tan contundente no ha logrado arraigo en la sociedad local. Sólo en muy contadas ocasiones ha emitido alguna opinión en los debates más importantes que en los últimos años se han suscitado en la metrópoli o en el estado de Jalisco, debates que condensan conflictos de intereses donde invariablemente se ven involucradas autoridades municipales o estatales39. El hecho de que tampoco los ciudadanos soliciten abierta y constantemente su intervención en las grandes controversias urbanas, revela un desconocimiento o falta de confianza en las capacidades de esta institución 40. En lo que va del 2003, poco más del 80% de los casos en que los ciudadanos solicitaron su participación, se ubicaban en el municipio de Guadalajara y tenían que ver con la revisión de trámites de usos del suelo y autorización de

Que tienen que ver por lo general, con la autorización de grandes proyectos inmobiliarios o planes de urbanización que generan fuertes impactos (ambientales, de vialidad, demanda de servicios…), a pesar de la oposición de vecinos, ONGs, u otros sectores de la sociedad. Vale la pena señalar que el Consejo que propone la terna para designar al procurador, está compuesto en su mayoría por representantes del gobierno estatal y de los municipios, grupos y organismos empresariales, colegios de arquitectos e ingenieros, de notarios, sindicatos, promotores de vivienda. 40 Se han dado casos en que se presentan quejas ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos en vez de hacerlo ante la PRODEUR, por cuestiones netame nte relacionadas con los procedimientos de urbanización. 39

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negocios; casi el 11% de los casos correspondían al municipio de Zapopan; el 2% a Tlaquepaque y Tonalá, y apenas el 6% al resto de los municipios del estado41.

Por otra parte, su papel en la cuestión de los asentamientos irregulares ha sido muy importante en cuanto a la capacitación de autoridades municipales –principalmente del interior del Estado- y apoyo técnico para las acciones de regularización mediante el Decreto 16664. La PRODEUR es la única facultada para emitir el dictamen sobre la procedencia de la regularización, para lo cual las comisiones municipales de regularización le deben hacer llegar los expedientes de todos los asentamientos y colonias irregulares detectadas. Gracias a ello, está desarrollando un papel clave en la recopilación y salvaguarda de un inventario a nivel estatal de los asentamientos irregulares sobre suelo privado, que permite tener una garantía en la continuidad de los procedimientos de regularización. Con el cambio de funcionarios que se suscita cuando arriba una nueva administración municipal, se ve amenazada esa continuidad, pues incluso se dan casos en que se pierde importante documentación y expedientes completos.

Por ley, debe participar en los convenios que suscriban los fraccionadores, vecinos y autoridades para introducir la infraestructura faltante en los asentamientos que serán objeto de regularización. Han sido 59 los convenios celebrados desde el año 2000 y no existe una evaluación que indique si la participación de la PRODEUR contribuye a superar las deficiencias técnicas y de gestión que se presentaron en los fraccionamientos de urbanización progresiva promovidos en los años ochenta; deficiencias que no fueron impedidas por las autoridades responsables de vigilar que las urbanizaciones cumplieran con las normas y procedimientos establecidos en las leyes. Sin duda, la Procuraduría debería tener un desempeño más activo en la revisión de acciones, procedimientos e intervenciones gubernamentales que se llevan a cabo en

Datos tomados del Informe anual de agosto 2002 a agosto 2003 de la PRODEUR, donde se refiere un total de 781 casos o gestiones realizadas a petición de la ciudadanía. 41

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colonias irregulares, para evitar que impacten negativamente la precaria economía familiar y las difíciles condiciones que caracterizan el entorno urbano que les rodea.

Conclusiones Las acciones emprendidas por las autoridades estatales y municipales en los asentamientos irregulares del Área Metropolitana de Guadalajara, se han caracterizado por una subordinación y fuerte dependencia de los programas, tiempos y recursos que el gobierno federal ejerce a través de sus instituciones. Los programas locales parten de una clásica diferenciación entre el tipo de tenencia de los terrenos ocupados (ejidal o privado, casi nunca públicos), con base en la cual se discriminan o postergan las acciones de mejoramiento que se requiere n en áreas ejidales urbanizadas. Ello bajo el infundado argumento de que la regularización de la tenencia del suelo en estas áreas es competencia del gobierno federal y debe preceder a cualquier otra forma de intervención. En todo caso, se trate de suelo privado o ejidal, la indefinición jurídica de la propiedad y la falta de un título legal de propiedad, alcanzan a constituirse en un problema que redunda en la pobreza y precariedad no tanto por la inseguridad o riesgo que presentan las formas de posesión –pues en esta metrópoli los desalojos son prácticamente inexistentes-, sino porque se toman como justificación para la falta de atención por parte de las autoridades municipales.

En realidad, existe una tradicional falta de interés y liderazgo de los gobiernos municipales para afrontar los problemas de los asentamientos irregulares desde una amplia perspectiva: ninguna autoridad municipal ha instaurado un programa propio de regularización de asentamientos sobre suelo ejidal que además de otorgar títulos de propiedad, considere las necesidades de infraestructura y servicios urbanos, el mejoramiento de vivienda, la reubicación de colonias en zonas de riesgo, etc., que permitan garantizar un mínimo de bienestar y seguridad a los habitantes. Tan sólo se han emprendido iniciativas en ese sentido para fraccionamientos irregulares construidos sobre suelo privado y aún en estos casos, en un mismo municipio pueden 27

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instrumentarse acciones dispersas que surgen de políticas sectoriales (de vivienda, urbanas, fiscales) con poca coordinación y que inciden muy poco en el mejoramiento real de las condiciones de vida de los habitantes –o actúan francamente en su detrimento-.

Las autoridades locales podrían emprender programas que mejoren sustancialmente el entorno de precariedad y pobreza que caracterizan a los asentamientos irregulares. Para ello es indispensable contar con sistemas de información que aporten datos cuantitativos y cualitativos para concebir programas integrales de regularización. Sin embargo, el primer gran reto es definir una política de suelo que permita ofrecer alternativas reales a la ocupación irregular, establecer prioridades (preventivas y de regularización) y coordinar los esfuerzos de las diferentes instituciones federales, estatales y municipales. Ello permitiría utilizar bajo una misma lógica los instrumentos existentes en la legislación que operan sobre áreas de urbanización irregular (permisos de construcción, impuesto predial, “cuotas de colaboración” para infraestructura, convenios entre autoridades, habitantes, ejidatarios) y otros que jamás han sido empleados (como el derecho de preferencia para constituir reservas públicas de suelo ).

Finalmente, una institución como la Procuraduría de Desarrollo Urbano del estado debe enfocar su atención hacia la población vulnerable que habita en las colonias populares. No basta con emitir dictámenes técnicos: debe hacer uso de sus atribuciones de defensa para pugnar por que las acciones emprendidas por las autoridades sean congruentes entre sí y contribuyan a elevar la calidad de vida en esas colonias. En la medida en que esta institución consolide su rol como un agente externo e independiente de los gobiernos municipales y estatal, ganaría legitimidad frente a la sociedad y podría constituirse en una pieza clave que coadyuve a reconocer la plena ciudadanía -y los derechos correspondientes- a los grupos de población pobre que tradicionalmente han sido marginados por las políticas urbanas.

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Adriana FAUSTO BRITO. Paper presented at the Second Urban Research Symposium of the World Bank on “Urban Development for Economic Growth and Poverty Reduction”. Washington, D.C. December 15-17, 2003. Cuadro N° 1. Evolución de la población y la superficie urbanizada del AMG, 1900-2000 Año

Población urbana

% incremento

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

101,208 119,468 143,243 179,556 240,721 452,014 867,035 1’480,472 2’244,715 2’870,417 3’458,667

18.04 19.90 25.35 34.06 87.77 91.81 70.75 51.62 27.87 20.49

Superficie urbanizada (hectáreas)

% incremento

Densidad Hab/ha

24.03 23.77 27.81 35.75 59.54 93.54 60.94 81.99 38.44 41.07

102.9 97.92 94.86 93.03 91.87 108.13 107.17 113.70 94.73 87.50 74.74

984 1,220 1,510 1,930 2,620 4,180 8,090 13,020 23,695 32,804 46,276

Fuentes: Población AMG: 1900, López Moreno (1996); 1910 a 1940, Camberos (1993); 1950 a 1995, Consejo Metropolitano de Guadalajara (2000). Superficie AMG: 1900, López Moreno (1996); 1910 a 1970, Camberos (1993); 1980 a 2000, Consejo Metropolitano de Guadalajara (1996 y 2000). Cuadro N° 2. Superficies y colonias irregulares en el AMG, 1999. TIPO DE TENENCIA

Sup. de origen irregular Total en has.

Número de Número de lotes colonias % Total

%Total

Superficie regularizada % Total en has.

Superficie aún irregular % Total en has.

%

Propiedad Privada

4,809

29

63,634

21

426

61

367

8

4,442

40

Propiedad Ejidal *

11,528

71

246,346

79

273

39

4,127

92

6,641

60

TOTAL

16,337

100

309,980

100

699

100

4,494

100

11,083

100

Fuente: Fausto (1999), Inventario de Asentamientos Irregulares en la ZMG. * Incluye colonias que ocupan simultáneamente propiedad ejidal y privada Cuadro N° 3. Incorporación de suelo ejidal al AMG, 1971-1999. MUNICIPIO Guadalajara Zapopan Tlaquepaque Tonalá TOTAL Crecimiento AMG % de suelo ejidal urbanizado

Hasta 1971

1972-1979

1980-1989

1990-1999

TOTAL

92 179 316 587 10,562

806 632 314 455 2,207 8,959

761 1,220 1,377 795 4,153 13,283

1,281 451 374 2,106 13,472

1,659 3,312 2,458 1,624 9,053 46,276

5.6

24.6

31.3

15.6

19.6

Extensión total AMG 10,562 19,521 32,804 46,276 46,276 Suelo ejidal urbanizado (acumulado) 587 2,794 6,947 9,053 9,053 % de suelo ejidal del total del AMG 5.6 14.3 21.2 19.6 19.6 Fuente: composición propia con base en datos corregidos del Inventario de Asentamientos Irregulares de la ZMG (Fausto, 1999) y del Cuadro N° 1.

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Adriana FAUSTO BRITO. Paper presented at the Second Urban Research Symposium of the World Bank on “Urban Development for Economic Growth and Poverty Reduction”. Washington, D.C. December 15-17, 2003.

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