ALCANCES DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN DEL PERU 1993

ALCANCES DE LA NUEVA CONSTITUCION DEL PERU 1993∗ I. INTRODUCCION La nueva Constitución peruana sometida a referéndum contiene unas 180 innovaciones en relación con el texto constitucional del año 79. Merecería cada uno de estos temas un tratamiento muy amplio. Ahora, debemos hacer, en primer lugar, un análisis de carácter global, comparando la nueva Constitución con la anterior. ∗

Conferencia sustentada ante el Congreso Internacional de Derecho Constitucional el 24 de setiembre de 1993 en la Universidad de Lima.

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a) Cambios fundamentales Diremos que hay tres áreas fundamentales que sufren importantes modificaciones. En primer lugar, los derechos de la persona, como ciudadanos. En segundo lugar, el Régimen Económico; y, en tercer lugar, la relación entre los mal llamados Poderes del Estado. II. DERECHOS DE LA PERSONA: LOS CAMBIOS SOCIALES En el primer tema, que son los derechos de la persona como ciudadano, la Constitución incorpora derechos que antes no estuvieron considerados en ninguna de nuestras constituciones, entre ellos, el derecho al referéndum, el derecho a la iniciativa legislativa por los ciudadanos (art. 2 inc. 17) (1), sus municipios o sus colegios profesionales (art.107) (2); el derecho a la remoción de las autoridades designadas o elegidas (art.2 inc. 17) y ya no solamente el derecho a elegir a las autoridades; el derecho a elegir a los 1

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o renovación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. 2 Artículo 107º. El Presidente de la República y los congresistas tienen derecho de iniciativa en la formación de las leyes. También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias a los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los municipios y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley.

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jueces de paz (art. 152) (3) y, eventualmente en algunos casos, a los jueces de primera instancia; el derecho a obtener la valiosa información que está en las instituciones del Estado, modificándose el principio de que el Estado es el propietario de la información acumulada, por el principio de que es solamente su administrador (art.2 inc.5) (4), ya que la propiedad de las informaciones en poder de las organizaciones públicas es de la sociedad; y, el impulso al concepto del mutuo respecto e integración de nuestras distintas étnias, razas y costumbres (art.2 inc.19) (5) (art.89) (6) (art. 149) (7) 3

Artículo 152º. Los Jueces de Paz provienen de elección popular. Dicha elección, sus requisitos, el desempeño jurisdiccional, la capacitación y la duración en sus cargos son normados por ley. La ley puede establecer la elección de los jueces de primera instancia y determinar los mecanismos pertinentes. 4

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado. 5

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 19. A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete. Los extranjeros tienen este mismo derecho cuando son citados por cualquier autoridad. 6 Artículo 89º. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del

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En el Perú estos derechos que intentan complementar la democracia indirecta con instituciones de la democracia directa, tienden a integrar a nuestra población. En efecto, con el uso de mecanismos de democracia directa, los sectores generalmente marginados podrán actuar integrándose a la conducción del destino nacional. El Perú, país de países, es una sociedad completa, de enfrentamientos de etnias y de costumbres, de segregación social, racial y económica; por eso, una nueva Constitución debe apuntar a integrarnos colectivamente, a participar en este PROCESO en donde el pleno mestizaje se logrará todavía en 100 ó 200 años más, porque 500 años no han sido suficientes. La incorporación de estos instrumentos de democracia directa, tiene por objeto impulsar el PROCESO de consolidación de nuestra nacionalidad, por el cual han pasado todos los países, sin ninguna excepción, pero que para nosotros es mucho más difícil, porque la cultura hispana que llegó a nuestro territorio, siendo la más importante de la Europa de su tiempo, encontró no un marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. 7 Artículo 149º. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.

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terreno baldío, sino la más grande civilización de América. Chocaron entonces dos grandes culturas. El proceso de integración ha demandado 500 años y aún no concluye, pues el Perú aún no es el país mestizo que anhelamos, sino todavía, un país pluricultural y pluriracial. Por eso, las instituciones de la democracia directa, junto con las de la democracia indirecta, son fundamentales para que algunos sectores sociales que se han sentido desintegrados o segregados de la sociedad, llegando en algunos casos a la violencia, sirvan para acelerar el proceso que nuestros padres quisieron, el de integrarnos como una gran Nación. a) Nuevas tendencias En materia de derechos, además, se incorporan garantías nuevas que no teníamos antes, y que ahora perfeccionan el proceso del cumplimiento de esos derechos, entre ellos el Hábeas Data y la Acción de Cumplimiento. b) El Hábeas Data Siendo una institución nueva y, en consecuencia, susceptible de las adaptaciones necesarias, el Hábeas Data establecido en el art. 200 inc. 3 de la nueva Constitución, tiene tres objetivos concretos: el primero, es que la persona que necesita una información poseída por la oficina pública, la pueda obtener sin justificación de causa y sólo con el pago del costo de su reproducción (art. 2 inc.

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5) (8). Si un estudiante investigador o pequeño empresario quiere saber, por ejemplo, qué volumen de producción hay en el área en la que trabaja, puede exigirla al Ministerio de Industrias bajo la acción del Hábeas Data. No hay en el mundo un Hábeas Data para esta finalidad, aquí la estamos ampliando a este objetivo y todos han coincidido y por ello se aprobó por unanimidad, que este derecho es fundamental para contrarrestar la segregación que existe, no solamente étnica y racial, sino económica. El Hábeas Data, entonces, permitirá el impulso de un derecho que favorecerá particularmente a los periodistas, que es el de exigir en las oficinas públicas mediante la presión del Hábeas Data la información que se requiera. Es el personaje privado que exige al personaje público la información que necesita. La segunda dirección del Hábeas Data está orientada al área de la informática que es donde se ha desarrolla do en otros países. En Brasil, el procedimiento permite exigir que se cambie la información incorporada en un centro de cómputo, o que se borre, que se amplíe o que se adopte esa información sobre los datos de una persona. En el Perú hemos optado por otra alternativa. En esencia es la 8

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho: ... 5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiere y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado.

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protección del secreto profesional en una sociedad moderna, donde la información reservada ya no sólo la tienen, el sacerdote, el abogado, el periodista o el médico, sino que circula en las computadoras a través de secretarias, digitadores, técnicos en computadoras, asistentes, etc. Antes un médico podía controlar su propio archivo dentro de su consultorio. Hoy las memorias se acumulan en inmensos centros de datos colectivos, que es preciso darles igual protección. Se trata de informaciones sobre la intimidad, por ejemplo, la que tiene un empresario sobre las enfermedades de un trabajador, o la condición de hijo “ilegítimo” de un niño. Esta información puede estar en una computadora pero no debe ser negociada ni trasmitida en protección de ese niño o de ese trabajador, pues se trata como hemos dicho de una visión amplia de lo que es la protección de la intimidad y del secreto profesional en la sociedad contemporánea. En consecuencia, la fórmula peruana (art. 2 inc. 6) (9) es mucho más moderada, pero tal vez más efectiva que las otras, porque siendo muy difícil el control de lo que contiene la memoria de una computadora, el instrumento más adecuado es el de impedir el negocio o manipulación de esa información que es de carácter reservada y no simplemente el control de la acumulación de dichos datos por ser casi imposible su control. 9

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 6. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.

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El tercer punto es el relativo al derecho de rectificación (art. 2 inc. 7) (10) en los medios de comunicación cuidando el honor, la buena reputación o la intimidad personal. Algunos sostienen que este concepto de la intimidad personal es muy discutible, y puede ser muy peligroso. La respuesta es muy sencilla, el mismo concepto está en el art. 2 inc. 5 (11) de la Constitución del 79 y en el art. 14 (12) del Código Civil, de modo que la incorporación de este derecho no es ninguna novedad. La novedad que contiene este artículo, es que, la rectificación de una información ya regulada por la Constitución del 79 deberá hacerse en forma inmediata y proporcional, novedad importante por supuesto, porque cuando alguien es dañado moralmente en su honor, la rectificación sólo se lograba después de varios meses, previo juicio, y en forma no destacada, no obstante que la información que lo perjudicó pudo ser de 10

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 7. Al honor y a la buena reputación, a la intimidad personal y familiar así como a la voz y a la imagen propias. Toda Persona afectada por afirmaciones inexactas o agraviada en cualquier medio de comunicación social tiene derecho a que éste se rectifique en forma gratuita, inmediata y proporcional, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. 11

Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 5. Al honor y la buena reputación, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. Toda persona afectada por afirmaciones inexactas o agraviada en su honor por publicaciones en cualquier medio de comunicación social, tiene derecho de rectificación en forma gratuita, sin perjuicio de la responsabilidad de ley. 12

Artículo 14º. La intimidad de la vida personal y familiar no puede ser puesta de manifiesto sin el asentimiento de la persona o si ésta ha muerto, sin el de su cónyuge, descendientes, ascendientes o hermanos, excluyentemente y en este orden.

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una página y en la primera plana. Eso es injusto y eso es lo que se cambia, es decir, que la rectificación sea inmediata y proporcional. c) La Acción de Cumplimiento Otra novedad importante es la Acción de Cumplimiento (art. 200 inc. 6) (13). Consideramos que su m i portancia puede ser resumida según una breve conversación que tuvimos con el constitucionalista colombiano, Dr. Luis Carlos Sáchica, quien me dijo: cambiaría toda una Constitución por este mecanismo. Por qué? Porque tenemos muchas leyes, pero el problema es que no se cumplen. En efecto, en el Perú alguien dijo, “tenemos 25,000 leyes pero falta una que diga que las 25,000 se cumplan”, porque el problema es que, hay infinidad de normas pero incumplimiento permanente. La creación de este nuevo instituto, es más importante que cualquier otra norma de la Constitución, porque permitirá que cuando obtengamos una resolución o exista una disposición que 13

Artículo 200º. Son garantías constitucionales:... 6. La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas. El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución. Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.

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debe cumplirse y que generalmente en nuestro país no se cumple, tengamos un procedimiento ágil, de exigencia, de cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad. d) La Defensoría del Pueblo Un tercer instrumento para la protección de todos estos derechos, es la creación de la Defensoría del Pueblo (art. 161 y 162) (14), nueva institución que tiene por objeto que un alto funcionario, con la fuerza, la protección y la capacidad de la función pública, pueda defender los derechos de la población; particularmente los llamados derechos difusos cuyo costo de protección, resultan para el ciudadano individual, mayores que el daño que sufre. 14

Artículo 161º. La Defensoría del Pueblo es autónoma. Los órganos públicos están obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo cuando ésta lo requiere. Su estructura, en el ámbito nacional, se establece por ley orgánica. El Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto de los dos tercios de su número legal. Goza de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas de los congresistas. Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta y cinco años de edad y ser abogado. El cargo dura cinco años y no está sujeto a mandato imperativo. Tiene las mismas incompatibilidades que los vocales supremos. Artículo 162º. Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. El Defensor del Pueblo presenta informe al Congreso una vez al año, y cada vez que éste lo solicita. Tiene iniciativa en la formación de las leyes. Puede proponer las medidas que faciliten el mejor cumplimiento de sus funciones. El proyecto de presupuesto de la Defensoría del Pueblo es presentado ante el Poder Ejecutivo y sustentado por su titular en esa instancia y en el Congreso.

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III. LA REFORMA ECONOMICA: LOS CAMBIOS ECONOMICOS El régimen de la Constitución del 79 estaba orientado fundamentalmente hacia un modelo mixto de tipo social demócrata y demócrata cristiano (mercado social cerrado). El modelo orientado hacia una economía cerrada era bueno, para su tiempo. La socialdemocracia y aún la democracia cristiana se han construido sobre la base de observaciones de lo que ocurría en el mundo europeo en el siglo pasado. El socialismo moderno parte de Marx, o de los socialistas utópicos anteriores a él, que estudiaron lo que ocurría en Londres, o en Alemania en los principios del siglo XIX. Las Encíclicas Papales partieron de una reacción similar desde fines del siglo pasado. Como el fenómeno de la revolución industria l se siguió produciendo, la social democracia y los partidos demócratas cristianos avanzaron también en sus conceptos, pero una nueva revolución se produjo: la revolución tecnológica de las comunicaciones y de la informática, que ha hecho que el mundo se convierta en una pequeña aldea y que, por lo tanto, cada país ya no esté en capacidad de regular su propia actividad, sin determinantes interferencias del exterior. Ni siquiera EE.UU. con la potencia que tiene, es capaz de decidir hoy día un cambio de la economía en el mundo. EE.UU. y con mayor razón el Perú, se han convertido en distritos de la economía mundial.

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No se puede ahora pretender tener una economía en términos exclusivos o excluyentes, sino que nosotros y ellos tenemos que pensar en insertarnos en la economía internacional, porque no es posible producir para cada país, sino que, la economía ahora se organiza fundamentalmente orientada por las macro sociedades que producen para un mercado mundial. Aquel que quiera producir diez mil refrigeradoras para un país, está condenado a que las refrigeradoras sean de baja tecnología y alto precio y por lo tanto que no se vendan. Al iniciarse el siglo XXI, los países no están en condiciones de establecer su propio modelo económico, sino sólo de insertarse en el existente, por eso la nueva Constitución elige el modelo liberal de economía, no porque sea el mejor, sino porque hoy es el único posible. No es una opción ideológica, es una visión práctica. Las leyes no deben ser meramente declarativas para que el pueblo crea que a través de ellas se puede hacer que en el desierto y sin agua surjan árboles. Ahora es necesario incorporar en la mente de nuestro pueblo, que la riqueza se hace con disciplina, trabajo y competencia dentro de una economía abierta e internacional. Pero este concepto no es en la nueva Constitución el de un liberalismo manchesteriano sino social. En primer lugar, la economía abierta que regula la Constitución está condicionada a que los demás países hagan lo mismo, pues si ellos cierran sus fronteras el Perú podrá hacer lo

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mismo (art. 63) (15). Además el Estado se convierte en un instrumento de combate contra los monopolios y contra el abuso de posiciones dominantes (art. 61) (16). Asimismo la tendencia de la Constitución es a eliminar todo tipo de apoyo a los diversos sectores empresariales con excepción del pequeño empresario (art. 59) (17) sea éste

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Artículo 63º. La inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La producción de bienes y servicios y el comercio exterior son libres. Si otro país o países adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés nacional, el Estado puede, en defensa de éste, adoptar medidas análogas. En todo contrato del Estado y de las personas de derecho público con extranjeros domiciliados consta el sometimiento de éstos a las leyes y órganos jurisdiccionales de la República y su renuncia a toda reclamación diplomática. Pueden ser exceptuados de la jurisdicción nacional los contratos de carácter financiero. El Estado y las demás personas de derecho público pueden someter las controversias derivadas de una relación contractual a tribunales constituidos en virtud de tratados en vigor. Pueden también someterlas a arbitraje nacional o internacional, en la forma en que lo disponga la ley. 16 Artículo 61º. El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la límite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios. La prensa, la radio, la televisión y los demás medios de expresión y comunicación social; y, en general, las empresas, los bienes y servicios relacionados con la libertad de expresión y de comunicación, no pueden ser objeto de exclusividad, monopolio ni acaparamiento, directa ni indirectamente, por parte del Estado ni de particulares. 17 Artículo 59º. El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades.

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privado, cooperativo o social (art. 60) (18); es decir, a todos aquellos que no puedan competir en adecuadas condiciones. Dentro de esta situación, no se trata pues de un liberalismo clásico, sino de una economía de mercado abierta donde el Estado lucha contra los monopolios que son obviamente formados por las grandes empresas y a favor de los pequeños empresarios, para que la economía de mercado pueda equilibrarse. La Constitución establece igualmente las prioridades del Estado orientándolo hacia áreas concretas (art. 58) (19). El Estado debe dedicarse primero y preferentemente a la promoción del empleo, la salud del pueblo, a la educación que es gratuita en las entidades del Estado, a la seguridad y al desarrollo de la infraestructura física: carreteras, puentes, obras de uso colectivo, para que los empresarios privados, microempresarios, pequeños, medianos o grandes puedan desarrollarse. Entonces, es un Estado que impulsa una economía de mercado, que controla a los grandes y que apoya a los pequeños. 18

Artículo 60º. El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa. Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. La actividad empresarial, pública, recibe el mismo tratamiento legal. 19

Artículo 58º. La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

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Hay otro concepto fundamental en este cambio. Es la visión sobre los contratos (art. 62) (20). Se establece una nueva norma por la cual se prohíbe la dación de disposiciones legales que modifiquen los contratos, porque ha sido usual en el Perú, como en toda Latinoamérica, ese espíritu de justicia generalizada, en donde un legislador un día piensa que los alquileres están altos, y entonces promueve una ley normando que los alquileres quedan congelados, y, por supuesto, muchos aplauden, pero no piensan en aquella anciana que vive con los alquileres de esa casa, o en aquél que trabajó durante 50 años y tiene una indemnización que la invirtió en un pequeño departamento que le sirve para sobrevivir, no se piensa en el enfermo que con ese arrendamiento está pagando su medicina. Esa justicia “general” no es justicia. La nueva Constitución traslada esta función a donde debe estar, al Poder Judicial. Allí deben determinarse los excesos en los contratos, allí debe determinarse el equilibrio de la contratación en la relación uno a uno, y no por decisiones legislativas que a la larga resultan absolutamente demagógicas y paralizadoras de la economía, porque la economía de mercado se basa en la contratación, y si la 20

Artículo 62º. La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la Ley. Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente.

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contratación no es segura, no puede producirse lo que se llama estabilidad para que el capital interno permanezca en el Perú y el externo sea convocado al país. a) El contenido social En materia económica esta Constitución si bien se orienta hacia la fórmula de la economía de mercado, contiene una decidida orientación del Estado hacia la protección de los más débiles a efecto de equilibrar los excesos de una economía basada exclusivamente en las fuerzas del mercado. En una brevísima referencia que permite advertir que esta Constitución no puede ser considerada como una Constitución simplemente liberal hay que mencionar las siguientes normas: la Constitución establece que el Estado debe fomentar prioritariamente el empleo, el progreso social y la educación para el trabajo (art. 23) (21). El Estado debe dar un apoyo preferente al sector agrario (art. 88) (22). Debe promover el desarrollo científico y tecnológico 21

Artículo 23º. El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan. El Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo. Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador. Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre consentimiento. 22 Artículo 88º. El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o

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(art. 14) (23), los centros de educación gratuita (art. 17) (24), la integración social (art. 2 inc. 19) (25), la solución de

en cualesquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta. 23 Artículo 14º. La educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta la solidaridad. Es deber del Estado promover el desarrollo científico y tecnológico del país. La formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo civil o militar. La educación religiosa se imparte con respecto a la libertad de las conciencias. La enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la correspondiente institución educativa. Los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural. 24 Artículo 17º. La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación. Con el fin de garantizar la mayor pluralidad de la oferta educativa, y en favor de quienes no puedan sufragar su educación, la ley fija el modo de subvencionar la educación privada en cualquiera de sus modalidades, incluyendo la comunal y la cooperativa. El Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera. El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional. 25 Artículo 2º. Toda persona tiene derecho: ... 19. A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete. Los extranjeros tienen este mismo derecho cuando son citados por cualquier autoridad.

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los conflictos laborales (art. 28) (26), debe promover formas de participación empresarial (art. 29) (27), así como la participación municipal (art. 31) (28). Debe apoyar fundamentalmente a la pequeña empresa (art. 59) (29); la Amazonía (art. 69) (30) y la protección de los recursos naturales (art. 68) (31). Debe proteger la identidad étnica 26

Artículo 28º. El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático. 1. Garantiza la libertad sindical. 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones. 27 Artículo 29º. El Estado reconoce el derecho de los trabajadores a participar en las utilidades de la empresa y promueve otras formas de participación. 28 Artículo 31º. Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica. Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación. Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esa edad. Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos. 29 Artículo 59º. El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas. El Estado rinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades. 30 Artículo 69º. El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada. 31 Artículo 68º. El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.

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de las razas (art. 2 inc. 19), 89 y 149) (32), al niño, al adolescente, a la madre y al anciano, así como a la familia (art. 4) (33). Se le obliga a apoyar al niño, a la mujer y al impedido en el trabajo (art. 23) (34); da seguridad para las

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Artículo 2º. Toda persona tiene derecho:... 19. A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete. Los extranjeros tienen este mismo derecho cuando son citados por cualquier autoridad. Artículo 89º. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. Artículo 149º. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derecho fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial. 33

Artículo 4º. La comunidad y el Estado protegen especialmente al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situación de abandono. También protegen a la familia y promueven el matrimonio. Reconocen a estos últimos como institutos naturales y fundamentales de la sociedad. La forma del matrimonio y las causas de separación y de disolución son reguladas por la ley. 34 Artículo 23º. El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan . El Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en espec ial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo. Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador. Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre consentimiento.

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personas (art. 11) (35) y garantiza la seguridad social (art. 11) (36); otorga su apoyo prioritario a todas las manifestaciones del trabajo, dependiente o independiente (art. 23) (37); otorga preferencia a las zonas limítrofes (art. 196) (38); da protecciones especiales como por ejemplo, permite que se limite la cantidad de tierra que puede tener una persona en el campo (art. 88) (39), lucha contra el monopolio y contra el abuso de las posiciones dominantes 35

Artículo 11º. El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento. 36

Artículo 11º. El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento. 37

Artículo 23º. El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan. El Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo. Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador. Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre consentimiento. 38

Artículo 196º. La capital de la República, las capitales de provincias con rango metropolitano y las capitales de departamento de ubicación fronteriza tienen régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades. El mismo tratamiento rige para la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera. 39 Artículo 88º. El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.

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en el mercado y defiende a los consumidores (art. 61) (40). El Estado orienta el desarrollo del país y actúa principalmente, en las áreas de promoción del empleo, de la salud, de la educación, de la seguridad, de los servicios públicos, o de la infraestructura, entre otras funciones (art. 58) (41). Al Estado le corresponde combatir el narcotráfico (art. 8) (42), conduce la política de la salud (art. 9) (43), garantiza el derecho de la seguridad social para todos (art. 10) (44), promociona al profesorado (art. 15) (45), coordina y

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Artículo 61º. El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios. La prensa, la radio, la televisión y los demás medios de expresión y comunicación social; y, en general, las empresas, los bienes y servicios relacionados con la libertad de expresión y de comunicación, no pueden ser objeto de exclusividad, monopolio ni acaparamiento, directa ni indirectamente, por parte del Estado ni de particulares. 41 Artículo 58º. La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura 42

Artículo 8º. El Estado combate y sanciona el tráfico ilícito de drogas. Asimismo, regula el uso de los tóxicos sociales. 43 Artículo 9º. El Estado determina la política nacional de salud. El Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicación. Es responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud. 44 Artículo 10º. El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida. 45

Artículo 15º. El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad

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supervisa la educación (art. 16) (46). Asegura la educación, haciéndola obligatoria incluso en la secundaria, ya que según la Constitución del 79 la obligatoriedad cubría sólo la primaria. Erradica el analfabetismo, da enseñanza gratuita a nivel elemental primario y también secundario y en el nivel universitario, a todos aquellos que tengan un rendimiento académico satisfactorio o que no cuenten con los recursos necesarios para sufragar su educación (art. 17) (47). Regula la remuneración mínima (art. 24) (48), procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes. El educando tiene derecho a una formación que respete su identidad, así como al buen trato psicológico y físico. Toda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley. 46 Artículo 16º. Tanto el sistema como el régimen educativo son descentralizados. El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación. Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas. Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República. 47 Artículo 17º. La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educar gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación. Con el fin de garantizar la mayor pluralidad de la oferta educativa, y en favor de quienes no puedan sufragar su educación, la ley fija el modo de subvencionar la educación privada en cualquiera de sus modalidades, incluyendo la comunal y la cooperativa. El Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera. El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona.

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cautela la sindicación, la negociación colectiva y la huelga (art. 28) (49). En fin, la Constitución no ampara el abuso de ningún derecho (art. 103) (50). Si en alguna Constitución llamada liberal existen estos principios, yo aceptaría llamar a esta Constitución liberal, pero como no es así, creo que esta Constitución puede ser calificada como de un liberalismo social, moderna, que intenta insertarse en una economía internacional de mercado (abierta) pero potenciando la fuerza y la defensa de su propia población (arts. 44 y 63) (51). Preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional. 48 Artículo 24º. El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual. El pago de la remuneración y de los beneficios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquiera otra obligación del empleador. Las remuneraciones mínimas se regulan por el Estado con participación de las organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores. 49 Artículo 28º. El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical. 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones. 50 Artículo 103º. Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia de personas. Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. La Constitución no ampara el abuso del Derecho. 51

Artículo 44º. Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general

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Sus objetivos son pues, la pacificación del país contribuyendo a eliminar la marginación social mediante instrumentos de partic ipación directa de los ciudadanos, el fomento a la generación de empleo apoyando las fuerzas productivas, particularmente de la pequeña empresa y un nuevo equilibrio de poderes donde la resultante del choque entre las fuerzas políticas se derive en la construcción positiva y no en la paralización del impulso de los peruanos en su desarrollo. IV. RELACION ENTRE LOS PODERES: LOS CAMBIOS POLITICOS La nueva Constitución quiere establecer una nueva relación entre el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior. Artículo 63º. La inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La producción de bienes y servicios y el comercio exterior son libre. Si otro país o países adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés nacional, el Estado puede, en defensa de éste, adoptar medidas análogas. En todo contrato del Estado y de las personas de derecho público con extranjeros domiciliados consta el sometimiento de éstos a las leyes y órganos jurisdiccionales de la República y su renuncia a toda reclamación diplomática. Pueden ser exceptuados de la jurisdicción nacional los contratos de carácter financiero. El Estado y las demás personas de derecho público pueden someter las controversias derivadas de relación contractual a tribunales constituidos en virtud de tratados en vigor. Pueden también someterlas a arbitraje nacional o internacional, en la forma en que lo disponga la ley.

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Judicial, e igualmente, un nuevo tipo de relación entre el central y los poderes locales. a) Relaciones Ejecutivo-Legislativo ¿Qué ha sucedido en el Perú en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo? Lo mismo que ya se observa en otros países. El Poder Ejecutivo tiene , en todos los países, mayores y crecientes atribuciones y a su vez el Poder Legislativo cada vez actúa más lentamente. En el Perú, ese proceso comenzó a acelerarse a partir de 1967, y con la Constitución del 79 se incrementó enormemente, porque se le dieron facultades al Presidente de la República para dictar decretos legislativos con autorización del Parlamento o incluso decretos de urgencia sólo con cargo a dar cuenta de los mismos. Actualmente son miles de normas que se han dictado en cada uno de los tres gobiernos que han actuado dentro de la vigencia de la Constitución del 79. De tal manera que, la mayor producción legislativa en el Perú, como en buen número de países, se posesiona en el Poder Ejecutivo. Frente a ese hecho, la primera pregunta que tenemos es la siguiente: ¿cómo controlar la velocidad de producción y de eficacia de las normas dadas por el Poder Ejecutivo?. La respuesta es: haciendo más eficaz al Poder Legislativo, y eso es lo que se ha establecido en la nueva Constitución. En primer lugar, porque se establece que el nuevo Congreso, tendrá la facultad de aprobar el Plan de Gobierno del Poder

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Ejecutivo (art. 130) (52), el que hasta la Constitución del 79 no requería más que su simple presentación ante el Congreso, con lo que el Ejecutivo emprende una ruta de desarrollo, mientras que el Congreso, cuando es de oposición, se dedica a trabar la ejecución del mismo en perjuicio de la población, retardando el progreso por cinco años. Esto es lo que ha sucedido sistemáticamente en la historia del Perú, con una conocida consecuencia: cuando el gobierno tiene minoría parlamentaria viene el enfrentamiento, y si ese enfrentamiento llega al extremo, termina con un golpe de Estado. ¿qué es lo que puede hacerse para evitar el golpe de Estado? Es institucionalizar, como en tantos países, la consulta al pueblo cuando la fricción entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo paraliza las acciones del Gobierno (art. 134) (53), y voy a explicar por qué, aquí en el Perú, esto es más importante que en los demás países del Continente. En los otros países latinoamericanos, donde en verdad funciona el 52

Artículo 130º. Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza. Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria. 53 Artículo 134º. El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos consejos de Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.

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presidencialismo, como en el caso de EE.UU., o en la gran mayoría de nuestros países, el Parlamento no tiene facultad para censurar a los ministros, en consecuencia, no puede presionar en extremo al Ejecutivo a través de personas concretas para que cambie su políticas. En el Perú esta facultad se mantiene desde hace más de un siglo. Tal hecho impide que el Ejecutivo desarrolle sus tareas con la agilidad que se tiene en otros países. El Congreso de EE.UU no puede censurar a un ministro del Presidente americano porque además, ni siquiera tiene ministros, tiene secretarios. Cuando, la presión del Congreso sobre los ministros se ejercía en forma destructiva, el gobierno se paraliza, ya que los ministros dedicaban casi todo el tiempo a su defensa para no quedar registros en la historia como censurados por el Congreso. La nueva Constitución no ha elegido, como hubiese sido tal vez lo ideal, uno de los dos modelos: el modelo americano del presidencialismo donde le Presidente nunca puede disolver el Congreso, pero el Congreso nunca puede proceder a la censura de un ministro, o el modelo europeo, en donde un presidente de carácter representativo y no ejecutivo puede disolver el Congreso. Se ha optado más de un siglo por una ruta intermedia. Pero la realidad política ha impedido un cambio radical a uno de los dos sistemas ya que no alcanza el consenso de la clase política, acostumbrada al mecanismo de la censura. Por eso se ha establecido un sistema intermedio, más perfeccionado que el anterior, pero que exigirá a los políticos que se pongan de acuerdo en la aprobación de un Programa de Gobierno

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para el país, en vez de dedicarse sólo al enfrentamie nto sin resultados. Esta facultad y obligación es muy importante ya que el Consejo de Ministros tendrá que acudir al Congreso para exponer su Programa y que sea aprobado, porque si el Parlamento no lo aprueba caerá ese Consejo de Ministros. Puede adelantarse que el Presidente del Consejo y los Ministros, dialogarán primero con los parlamentarios antes de presentar su Programa, porque no se jugarán el cargo. Pero también puede asegurarse, que los congresistas estarán muy atentos para llegar a un acuerdo adecuado, porque si al segundo Programa de Gobierno presentado por el nuevo Consejo de Ministros, vuelve a ocurrirle lo mismo, cayendo nuevamente el Consejo de Ministros, el Presidente de la República convocará a un proceso electoral para que sea el pueblo el que decida una nueva elección del Congreso, evitándose así que el enfrentamiento continúe entre los poderes y que se llegue como siempre ha ocurrido a la única opción que encuentra la sociedad: el golpe de Estado. En cuanto al balance de poderes, la nueva Constitución ha dado más facultades al Congreso. En primer lugar, como hemos visto, el Poder Ejecutivo va a tener que dialogar y convenir con el Congreso la aprobación del Plan de Gobierno, facultad que no tienen los Congresos americanos. En segundo lugar, este Congreso será de una

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sola Cámara y por lo tanto mucho más ágil y poderosa que dos cámaras que se enfrentan (art. 90) (54). Sobre este punto se ha criticado que una Cámara será muy peligrosa porque puede aprobar leyes sin control alguno. Esto no es cierto como la doctrina constitucional moderna lo señala. En primer lugar ninguna disposición legal puede darse si previamente no es vista, revisada, estudiada y aprobada en una Comisión especializada (art. 105) (55). En segundo lugar, hay leyes especiale s que merecerán una votación especial (las orgánicas) (art. 106) (56) y en tercer lugar, hay que recordar que continúa el veto presidencial (art. 108) (57) y que se establece el procedimiento de 54

Artículo 90º. El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Unica. El número de congresistas es de ciento veinte. El Congreso se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a una representación al Congreso. Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar del derecho de sufragio. 55 Artículo 105º. Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia. 56 Artículo 106º. Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. 57 Artículo 108º. La ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de

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justicia constitucional (art. 201) (58). Algunos han afirmado sobre este punto que se habría politizado la integración del Tribunal Constitucional porque lo elegirá el Parlamento. La respuesta es la siguiente: ese Tribunal debe ser nombrado conforme a la Constitución con los votos de los dos terceras partes del total de los miembros del Congreso, por lo tanto, no hay esa posibilidad, ya que sus vocales tendrán que ser personajes de una auténtica independencia, porque si los eligen dos terceras partes de los miembros del Congreso, se garantiza que no responderán al criterio político de una mayoría transitoria. Además de estos instrumentos debemos recordar que se establecen mecanismos de democracia directa que pueden controlar los excesos, tales como la iniciativa legislativa a cargo de los Alcaldes Provinciales, Colegios Profesionales o quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda. Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. 58 Artículo 201º. El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años. Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exige los mismos requisitos que para ser vocal de la Corte Suprema. Los miembros del Tribunal Constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que los congresistas. Les alcanzan las mismas incompatibilidades. No hay reelección inmediata. Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación.

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de los propios ciudadanos y el referéndum, es decir institutos jurídicos que permiten sustituir lo que era el doble control de las Cámaras. El Congreso, tiene una sola Cámara, con la mitad de Congresistas de antes y el consiguiente ahorro sin sacrificar la capacidad de las iniciativas que ahora han quedado ampliadas a los alcaldes, los colegios profesionales y los propios ciudadanos. El Parlamento cuenta con una Comisión Permanente (arts. 99 y 101) (59) integrada hasta por un 25 por ciento de miembros del Congreso lo cual significa que unas 30 personas como máximo, podrán ser encargadas para que 59

Artículo 99º. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes del Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas. Artículo 101º. Los miembros de la Comisión Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del número total de congresistas. Son atribuciones de la Comisión Permanente: 1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República. 2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y de la Superintendencia de Banca y Seguros. 3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del Presupuesto, durante el receso parlamentario. 4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue. No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República. 5. Las demás que le asigna la Constitución y las que le señala el Reglamento del Congreso.

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dicte leyes de carácter técnico, en vez de transferir esta facultad siempre al Ejecutivo, como se venía haciendo con la Constitución del 79. En consecuencia, con este mecanismo se le otorga más poder al Legislativo. Hay otra novedad en materia de restricción de facultades al Presidente e incremento de las que corresponden al Parlamento. Se prohíbe que el Presidente de la República dicte decretos de urgencia en materia tributaria (art. 74) (60). De los cientos de decretos de urgencia dictados con la Constitución del 79, la gran mayoría eran en materia tributaria, generando ello una gran inestabilidad para el sistema empresarial. El Presidente de la República con la Constitución de 1979 sin previo aviso, consulta ni acuerdo podía crear un impuesto, suprimirlo, modificarlo o exonerarlo, con la sola condición de contar con la firma de un ministro en el respectivo Decreto de Urgencia. A partir de la Constitución del 93 tales normas solamente puede darlas el Parlamento. 60

Artículo 74º Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio. Los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación. Las leyes de presupues to no pueden contener normas sobre materia tributaria. No surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente artículo.

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Además se ha reforzado una institución que tampoco es usual en el presidencialismo americano: el Consejo de Ministros. El Perú lleva más de un siglo experimentando este instituto jurídico que en la mayoría de los países latinoamericanos no existe. En casi todos los países americanos incluidos por cierto EEUU, no se cuenta con un Consejo de Ministros ni con un Presidente del mismo, ya que se trata más bien de una institución propia de los sistemas parlamentarios europeos. La nueva Constitución ha reforzado la posición del Presidente del Consejo (art. 123) (61) y al propio Consejo de Ministros (art. 125) (62), con el propósito precisamente de ir consolidando un Poder Ejecutivo que se acerca a un gobierno de Gabinete y se aleja del ejercicio de un poder presidencial de tipo personal. Por ejemplo, con la Constitución del 93 el Presidente de la República ya no podrá dictar ningún

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Artículo 123º. Al Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera, le corresponde: 1. Ser, después del Presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno. 2. Coordinar las funciones de los demás ministros. 3. Refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalan la Constitución y la ley. 62

Artículo 125º. Son atribuciones del Consejo de Ministros: 1. Aprobar los proyectos de ley que el Presidente de la República somete al congreso. 2. Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República, así como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley. 3. Deliberar sobre asuntos de interés público. Y 4. Las demás que le otorgan la Constitución y la ley.

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decreto de urgencia sin aprobación del Consejo de Ministros (art. 125 inc. 2) (63). En el caso de la ratificación de los generales el principio es el mismo. Si se parte del principio constitucional de que el Jefe de las FFAA es el Presidente de la República, el nombramiento no debe llevar la ratificación posterior por cuanto ello debilita el mando, en particular tratándose de un país latinoamericano donde los militares tienen tanto poder. Si el nombramiento de éstos es compartido con los congresistas, se debilita al poder civil por los acuerdos y negociaciones a que se presta el sistema. El poder que debe tener el Parlamento es para elaborar leyes y para fiscalizar, pero no debe ser usado para debilitar al poder civil. El nombramiento de generales, desde el Congreso, lo único que hace es implementar una especie de compadrazgo mediante la promesa del ascenso. Han sido pues dos dificultades las que se le han restado al Congreso, pero han sido superiores las facultades que se le han reducido al Presidente y se le han dado al Parlamento o al Consejo de Ministros. El contrapeso es evidentemente a favor del Congreso.

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Artículo 125º. Son atribuciones del Consejo de Ministros:... 2. Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República, así como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley.

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b) Relaciones con el Poder Judicial Otro cambio fundamental en la nueva Constitución es la autonomía del Poder Judicial para liberarlo en lo posible de toda tendencia político partidaria. Un poder judicial donde no intervenga ni el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo. ¿Cómo se hace? Creando en realidad un nuevo poder. Este poder se llama Consejo de la Magistratura. El Consejo de la Magistratura establecido por esta Constitución está integrado por un representante designado por el Poder Judicial, uno por la fiscalía, uno por los colegios de abogados, dos por los otros colegios profesionales, y otros dos por los rectores de las universidades. En consecuencia, el nombramiento de los jueces, su ratificación o remoción, dependerá de este poder que se instituye. Además asegura la independencia jurisdiccional, un Tribunal Constitucional que controla la acción del propio Congreso, pues si se dicta una ley inconstitucional, podrá ser materia del procedimiento correspondie nte, no solamente a través de los propios ciudadanos, sino de los alcaldes provinciales, presidentes regionales o colegios profesionales (art. 203) (64), en adición a quienes antes tenían tal facultad conforme a la Constitución del 79. 64

Artículo 203º. Están facultados para interponer acción de inconstitucional: 1. El Presidente de la República. 2. El Fiscal de la Nación; 3. El Defensor del Pueblo; 4. El veinticinco por ciento del número legal de congresistas; 5. Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial,

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c) Relaciones Poder central y poderes locales En cuanto a la distribución del poder central y las regiones debe señalarse que mientras en la Constitución del 79 se establecía una organización corporativa del país, es decir de arriba hacia abajo, la nueva Constitución presenta la alternativa de hacer una organización cooperativa del país. La diferencia es la siguiente: en la Constitución del 79 se crean las regiones y la organización del Estado se orienta de arriba hacia abajo, los recursos económicos se orientan a las regiones, se consumen en la burocracia regional y no llegan a los municipios. La fórmula que se ha establecido en la nueva Constitución es más bien que la organización regional parte de los municipios (art. 190) ( 65) y se desarrolla mediante la asociación cooperativa de éstos en regiones (art. 190), de modo que los recursos deben entregarse directamente a los municipios. Si éstos consideran que pueden y deben asociarse en una Región, lo harán por referéndum. Si consideran que es suficiente la unión para objetivos específicos, la vía será los convenios

siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado. 6. Los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en materias de su competencia. 7. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad. 65 Artículo 190º. Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripción. En ambos casos procede el referéndum, conforme a ley.

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cooperativos (art. 194) (66). Se unirán los pueblos que consideran que tienen posibilidad de acción en común. Es decir, una regionalización que parte, de abajo hacia arriba en forma cooperativa y no corporativa de arriba hacia abajo, tal como se concibió la regionalización con la Constitución de 1979.

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Artículo 194º. Las municipalidades pueden asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos para la ejecución de obras y la prestación de servicios comunes.

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