8 Análisis de la Inversión Pública Social

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Análisis de la Inversión Pública Social1 8.1. El gasto social del gobierno central 8.2. Principales orientaciones y programas de la política social Resumen de indicadores sobre inversión social

Una visión completa sobre la situación de la infancia en Venezuela exige considerar, además de los problemas y desafíos existentes por sector, el marco institucional de la actuación del sector público en materia social. En el presente capítulo se pretende hacer un balance de la inversión social realizada en el país durante el último decenio. Esta tarea no es fácil ya que existe dificultad para disponer de las estadísticas requeridas relativas al presupuesto y ejecución del área social. Sin embargo, esta limitación se puede solventar parcialmente con algunos indicadores que permiten mostrar cuál es el panorama general de la inversión pública en esta área. Este estudio de las tendencias generales se basa principalmente en las estimaciones de gasto social y gasto público publicadas en el Sistema Integrado de Indicadores Sociales para Venezuela (SISOV) del Ministerio de Planificación y Desarrollo. El desarrollo del análisis abordará en primer lugar la evolución del gasto del gobierno central en el área social; y, en segundo lugar, las grandes orientaciones de la política social actual, junto con una descripción de los principales programas, sus características y logros, de acuerdo a la información oficial disponible.

8.1. El gasto social del gobierno central Aumentó durante el último decenio En primer lugar es importante saber cuál es la magnitud de los recursos que el gobierno central ha dedicado a programas o políticas sociales, así como la evolución de éstos en el tiempo, tanto en términos globales como para los distintos sectores.

El Gráfico 8.1 muestra la evolución tanto del gasto público en general como del gasto social en relación con el producto interno bruto (PIB). Se observa que ambos muestran un patrón semejante, con una tendencia creciente moderada a lo largo del período, lo cual quiere decir que durante el último decenio las variaciones han estado orientadas hacia el incremento de la participación del gasto total dentro del conjunto de la actividad económica nacional (anexo 8.1). Al comparar con estudios previos que hacen cálculos semejantes, se confirma que los valores encontrados al final del período de referencia son probablemente los más altos de los últimos veinte años: el valor más alto reportado durante la década de los 90 fue 9,7% del PIB en el año 1992 (Silva Michelena, 2002: p. 31). Esta tendencia ascendente del gasto social se verifica al observar adicionalmente cuál ha sido la evolución de su participación en el gasto público. El cuadro 8.1 muestra que ciertamente ha existido una tendencia al Recuadro 8.1 Dificultades en la información sobre inversión social: La forma en que se presentan las estadísticas no permite distinguir entre inversión y gasto corriente No se consolida de forma sistemática el gasto social de gobernaciones y municipios Nuevos programas (misiones) e instituciones, todavía no se ven reflejados en las estadísticas oficiales de gasto social. Para algunas categorías de gasto sectorial no es posible distinguir cuánto se dedica específicamente a infancia.

1 La información analizada en este capítulo no incluye la inversión social que ha desarrollado el Gobierno Nacional durante los años 2002 - 2005 a través de las misiones.

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Análisis de la Inversión Pública Social Gráfico 8.1 Gasto Público y Gasto Social como Porcentaje del PIB (1995-2004) 40

Porcentaje

30

20

10

0 95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

Años

Gasto Social

Gasto Público

Fuente: MPD-SISOV, 2004

incremento de la proporción del gasto orientada al sector social, manteniéndose ésta durante los años 2001 al 2003 por encima de 38%, para alcanzar el punto más alto del período en el año 2004 (41%). Estos incrementos pueden parecer pequeños, pero debe considerarse que cada punto porcentual del gasto significa millones de bolívares. Adicionalmente es preciso recordar que en estas cifras no se considera el total del gasto social actual: el esfuerzo presupuestario que implican las Misiones que actualmente lleva adelante del Ejecutivo Nacional no se ve reflejado en esta serie estadística por varias razones: en primer lugar, por su novedad, las primeras Misiones se inician en el año 2003; en segundo lugar, porque la ejecución de estos programas no está incluida dentro de la estructura institucional tradicional del sector social (ministerios e institutos autónomos del área), sino que se han creado nuevas instituciones y

nuevas estrategias para el financiamiento y control de los recursos. El panorama que hemos mostrado hasta el momento es aún incompleto, ya que no considera

otra variable crucial: en qué medida estos incrementos del gasto social se ajustan o no al nivel de las demandas o necesidades a las que éste debería estar dando respuesta. Como una aproximación a esta relación, a continuación en el Gráfico 8.2 se presenta la evolución del gasto social real por habitante. Al considerar este indicador, se visualiza también la tendencia general hacia el incremento de éste aunque con la presencia de importantes altibajos. El primer descenso fuerte ocurre entre 1997 y 1998, cuando el gasto social real pasa de 352.000 bolívares por habitante a 272.000. A partir de ese momento, que constituye el punto más bajo del período, se mantiene una tendencia ascendente hasta el año 2001 en el que se alcanza 386.000 bolívares por habitante. Nuevamente se presenta un descenso en el año 2002 y se mantiene estable el nivel de gasto en 2003. Finalmente en el año 2004 se consigue el valor más alto de la serie con 420.000

Cuadro 8.1 Venezuela 1995-2004: Gasto Público y Gasto Social Real (Millones de Bs. 2000)

Fuente: http://www.sisov.mpd.gov.ve

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Análisis de la Inversión Pública Social observar cuál ha sido la evolución de los distintos sectores y, en consecuencia, las principales orientaciones de los recursos por área.

Gráfico 8.2: Gasto social real por habitante. 1995-2004 450

Miles de Bs. de 2000.

400

El gasto social por sectores: educación es el que recibe mayor proporción

350 Serie2 300

250

200 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Años

bolívares, lo cual representa un crecimiento del 54,4% entre los años 1998 y 2004 (anexo 8.2). Nuevamente, la crisis económica y política del bienio 2002-2003 tuvo su efecto en el monto del gasto

social causando un descenso, luego de lo cual se retoma la tendencia ascendente previa. Para describir el comportamiento de la inversión social a lo largo del período es imprescindible además

Los gráficos 8.3 y 8.4 muestran la evolución del presupuesto de cada uno de los sectores del área en relación con el gasto social total. El sector que representa una mayor porción del gasto es Educación, que además ha mostrado una tendencia ligeramente creciente a lo largo del período: ha oscilado entre un mínimo de 29% del gasto social (año 1996) y un máximo de 43% (1995, 1999, 2002 y 2004). Este sector mantiene su primer lugar a lo largo del decenio considerado, conservando siempre amplia ventaja con respecto al siguiente,

Gráfico 8.3: Distribución del gasto social por sectores. 1995-2004

50

40

Educación

Porcentaje

Salud 30

Vivienda Seguridad Social

20

Desarrollo Social Cultura

10

Ciencia y Tecnología

0 95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

Años Fuente: MPD-SISOV, 2004

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Análisis de la Inversión Pública Social

La evolución del gasto en Salud muestra una tendencia semejante a la del gasto en Educación, aunque con una proporción menor del gasto social total (entre 10% y 16%). Se observan incrementos y caídas en los mismos años que en el caso de Educación. Un caso especial es el año 1996 en el que fue aplicado el programa de ajuste denominado "Agenda Venezuela". Se puede afirmar que dicho programa influyó negativamente en las asignaciones al sector social tradicional (educación y salud) a la vez que se incrementó en otro tipo de programas (vivienda, desarrollo social y participación), que en el período posterior han perdido nuevamente importancia para situarse su proporción del gasto en niveles inferiores a los de 19952 Es importante señalar el crecimiento constante del gasto en seguridad social, que comienza siendo 12% y llega hasta 28% del gasto social en el año 2003. Este importante incremento (el más fuerte y sostenido de todos los sectores) es también observado en la década de los 903 . Esta tendencia se explica principalmente por la homologación de las pensiones de vejez e incapacidad con el salario mínimo (establecida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que significó aumentos constantes del monto de las pensiones desde el

año 2000 hasta alcanzar el monto legalmente establecido), que ha exigido una participación creciente del gasto público en este sector; pero también por un fenómeno ya verificable en el período anterior, asociado al ligero envejecimiento de la población venezolana y el consiguiente aumento de la población pensionada. Por último, el sector Cultura, así como Ciencia y Tecnología se han mantenido a lo largo del período estables alrededor del 2% del gasto social (anexo 8.3).

Algunas aproximaciones a la efectividad del gasto social A continuación se presenta una descripción del gasto social de dos de los sectores que tradicionalmente han sido los pilares de la política social nacional, además de ser los que concentran mayor proporción del gasto: Educación y Salud, que además constituyen los principales servicios orientados a la población infantil. En primer lugar, el gráfico 8.4 muestra la evolución del gasto real por alumno en preescolar, básica y media diversificada 4.

Al verificar la evolución del gasto real por alumno se encuentra que el gasto en preescolar y básica es muy semejante, siendo ligeramente mayor el de básica hasta el año 1999. Posteriormente, esta tendencia se invierte y comienza a ser mayor el gasto por alumno en educación preescolar, siendo además esta diferencia creciente. En el caso de la educación media y diversificada, se mantiene un nivel de gasto más alto que en los niveles iniciales pero con una tendencia semejante (incrementos y disminuciones en los mismos años) hasta el año 1998, cuando este nivel comienza a mostrar un drástico incremento de su gasto por alumno, que lo separa cada vez más del patrón de gasto en los niveles iniciales. Es de esperar que el gasto en este nivel sea mayor, ya que en esta etapa de formación se requieren mayores recursos pedagógicos así como docentes especializados en las distintas áreas de formación. Adicionalmente a lo anterior, a partir de 1995 se observa un incremento sostenido de la matrícula, lo cual quiere decir que el aumento del

Gráfico 8.4 Gasto real por alumno según nivel educativo (1994-2002)

Miles de Bs. de 2000

excepto en el año 1996, en el que la diferencia con el sector Desarrollo Social y Participación es menos de 4 puntos. Esta tendencia ligeramente creciente del gasto en Educación contrasta con la situación de la década de los 90, en la que se observó una prolongada caída de este gasto, entre 1992 y 1996 (Silva Michelena, 2002: p. 33).

1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Preescolar Básica Media diversificada

94 95 96 97 98 99 00 01 02 Fuente: MPD-SISOV, 2004

Años

2 Este sector es el que muestra la mayor diferencia con el período precedente, en el que a pesar de altibajos, mostraba una tendencia creciente (Silva Michelena, 2002). 3 Aún cuando Silva Michelena (2002) presenta distintos indicadores, reporta que se duplica entre 1988 y 1998 el gasto en seguridad social en relación con el PIB. 4 El análisis se concentró en la evolución de los primeros 3 niveles del sistema escolar por ser éstos los que atienden las necesidades de la población infantil, ya que de acuerdo a la edad reglamentaria, la educación media se completa al momento de la mayoría de edad.

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Análisis de la Inversión Pública Social

Cuadro 8.2 Venezuela 2001: Comparación entre el Peso del Gasto y la Matrícula por Nivel

Fuente: MPD - SISOV, 2004

Lo anterior parece indicar que existe un tratamiento diferenciado entre los niveles educativos, por lo cual resulta de interés revisar qué proporción del gasto y de la matrícula total de estudiantes significa cada uno de los niveles considerados, incluyendo adicionalmente a la educación superior. Estos indicadores se presentan en el cuadro 8.2. Se puede observar una importante diferencia entre lo que representa la matrícula y el gasto en cada nivel: mientras la educación básica agrupa al 67% de los alumnos del sistema, ésta absorbe únicamente un 18% del gasto. En el otro extremo, la

Recuadro 8.2 Prioridad en el sector educación: Aumentar la inversión en los niveles iniciales para lograr el acceso universal al sistema escolar

educación superior con sólo 12% del total de estudiantes recibe el 60% del gasto por nivel 5 . Igualmente, llama la atención que el gasto en educación media diversificada triplica al de preescolar y la matrícula de este último representa el doble de la anterior. Estas diferencias resultan aún más significativas en un contexto en el que se busca alcanzar el objetivo de universalización de los niveles iniciales del sistema, los cuales son los que permiten incrementar las oportunidades futuras de los niños

Gráfico 8.5: Gasto real de salud por habitantes 70 60 Miles de Bs. de 2000

esfuerzo presupuestario en el nivel ha estado ligado a una estrategia de incremento de la cobertura (es el único nivel que no muestra disminución de la matrícula en términos absolutos desde 1995) (anexo 8.4).

provenientes de los sectores más vulnerables de la población. También es relevante observar la dinámica del gasto en el sector Salud, que constituye otro de los servicios sociales básicos que debe prestar el Estado a la población en general y, dentro de ella, a los niños y niñas que constituyen uno de los grupos más vulnerables a las enfermedades y problemas sanitarios en general por la posibilidad que tienen de generar efectos adversos irreversibles en el proceso de crecimiento. Sin embargo, las estadísticas oficiales del sector Salud muestran mayores dificultades, ya que no se ofrecen cifras que estimen la proporción del presupuesto que se dedica a atención primaria (o preventiva) y a la atención hospitalaria. Tampoco es posible estimar la magnitud del gasto en los distintos grupos de población atendidos dentro del sistema de salud. Por lo anterior, el único patrón de comparación que se puede utilizar para verificar la magnitud del gasto en relación con el nivel de las demandas o necesidades es el gasto en salud

50 40 30 20 10 0 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Años

Gasto Salud / Habitante Fuente: MPD - SISOV, 2004

5 Esta distribución del gasto por nivel educativo no incluye todo el gasto en el sector educación. Al comparar estas cifras de SISOV con el gasto total reportado en este sector, la suma del gasto de los niveles varía a lo largo del período desde un valor mínimo de 63% (1995) hasta un máximo de 78% del gasto total del sector educación (2001). El monto restante es el referido a otras modalidades educativas (como educación especial o educación de adultos), así como el gasto administrativo no imputable directamente a un nivel educativo en específico.

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Análisis de la Inversión Pública Social por habitante, información que se presenta en el gráfico 8.5. La evolución del gasto real en salud por habitante a lo largo del período tiene una clara tendencia ascendente, aunque se evidencia la existencia de discontinuidades. En el año 2004 llega a 58.000 bolívares por habitante, duplicando casi el valor de 1996, el más bajo de la serie. Esta tendencia creciente, es sin duda una evidencia de la importancia que se ha dado en los años recientes a reforzar la inversión en este sector; sin embargo, este análisis es parcial debido a la dificultad para conocer el tipo de población atendida, y el monto de recursos asignados a los distintos servicios de salud, así como la dificultad de acceder a información del gasto de los nuevos programas del sector, tales como la Misión Barrio Adentro. La ausencia de información sistemática sobre la ejecución presupuestaria de las principales estrategias que promociona actualmente el Ejecutivo Nacional deja ciertamente incompleto el análisis previo sobre el comportamiento del gasto. Asimismo, fue imposible obtener información sobre el gasto social a nivel regional y local.

8.2. Principales Orientaciones y Programas de la Política Social Nuevas orientaciones para la política social Desde los inicios de la actual administración se planteaba la necesidad de formular nuevas estrategias de intervención que rompieran con los problemas o debilidades de la política social del

decenio precedente durante el cual tenían gran importancia programas focalizados en los grupos vulnerables con el objetivo de aminorar el impacto de los programas de ajuste económico, que podían generar consecuencias irreversibles en el largo plazo. En contraposición a esta orientación se plantea una nueva concepción de la política social no como complementaria de lo económico, sino como componente esencial de la política pública, dentro de la cual el equilibrio social es uno de los grandes objetivos que orienta toda la acción, con el mismo estatus e importancia que el equilibrio económico, político, territorial e internacional, tal como fue planteado en los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Los principios orientadores de la política social planteada son los siguientes (MSDS, 2000):

- Ciudadanización, como proceso de universalización del ejercicio de deberes y derechos ciudadanos, como componente central de la política.

- Integración social, mecanismo que supone la inclusión basada en el respeto de la diversidad social, étnica, económica y cultural.

- Desarrollo humano integral, la orientación de la política social no debe basarse únicamente en la satisfacción de las necesidades básicas (salud, educación, empleo), sino que debe incluir otros elementos como el hábitat, los valores culturales y la ciudadanía.

-

Corresponsabilidad, que se propone abrir a la sociedad nuevos espacios de autogestión y cogestión de los servicios públicos.

- Cohesión social, orientada a generar una cultura política compartida, que promueva el ejercicio de los deberes y derechos de la población excluida. - Participación, entendida como la promoción de espacios institucionalizados en los que se transfiera a la ciudadanía la posibilidad de tomar decisiones.

-

Progresividad, referida a la promoción de la racionalidad temporal de la política social, identificando prioridades y estableciendo metas de corto, mediano y largo plazo.

- Intersectorialidad, que propone acabar con el parcelamiento previamente existente en la política social, procurando una visión integral del desarrollo y, adicionalmente, consolidando espacios de coordinación interinstitucional. - Familia, como sujeto central de las políticas, tal como se establece en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Como ha sido documentado en estudios precedentes, a pesar de las innovaciones en cuanto a la reivindicación de la importancia del sector social, ha habido dificultades para llevar a la práctica estas nuevas orientaciones teóricas propuestas para el sector (Alvarado, 2003; D'Elía, Lacruz y Maingón, 2003). Los primeros programas creados por la actual administración (el Fondo Único Social y el Plan Bolívar 2000) tuvieron un diseño que dificultaba la construcción de una política

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Análisis de la Inversión Pública Social participativa y orientada al desarrollo integral. Podríamos decir que el desarrollo posterior de las políticas sociales ha estado orientado al diseño de estrategias que permitan cambiar la forma tradicional de relación con las comunidades y entre las instituciones del sector público.

La política educativa no es exclusiva del sistema escolar formal Las Misiones han introducido dos cambios de énfasis notorios en relación con la política educativa: - La inversión en el sector no se dirige exclusivamente a la población infantil y juvenil, quienes eran los principales beneficiarios tanto del sistema formal de enseñanza (educación preescolar, básica y media), como de la educación no formal6 (programas del INCE o Capacitación y Empleo Joven,

iniciado en la década de los 90). La orientación tradicional de las políticas educativas era dotar de capital humano a la infancia a fin de aumentar sus probabilidades de inclusión futura en el mercado laboral y así favorecer una mayor equidad y un mejoramiento de la calidad de vida. Con las Misiones, la política educativa no tiene restricciones de edad y su objetivo, además de ser la calidad de vida de las generaciones futuras, incorpora la atención de los déficits o brechas del presente, resultado de la exclusión de las políticas educativas tradicionales. - El sistema escolar formal es acompañado por estrategias pedagógicas no convencionales en los diferentes niveles de instrucción, más adecuados a las necesidades de la población adulta.

Por lo anterior, para describir la política educativa actual hace falta remitirse a tres contextos institucionales diferentes, en los cuales la población beneficiaria, así como las estrategias de acción son disímiles: por un lado, el sistema escolar tradicional; en segundo lugar, la construcción de un nuevo sistema educativo bolivariano y por último, los esfuerzos para aumentar el nivel e d u c a t i v o y, p o r e n d e , l a productividad de la población que ya ha abandonado el sistema, bajo un esquema de atención novedoso. Si bien a lo largo del capítulo sobre educación se ha realizado un recuento detallado de la situación del sistema escolar formal, a continuación se presentan los principales programas ejecutados a través de la red escolar. La principal orientación de las políticas impulsadas a través de la red educativa formal ha sido la de brindar un servicio integral a la

Cuadro 8.3 Objetivo y Beneficiarios de los programas ejecutados a través del sistema escolar

Fuente: Mota (2004). 6 Si bien tradicionalmente han existido programas de educación de adultos en el Ministerio de Educación, éstos no fueron un área de alta prioridad dentro del sistema.

153

Análisis de la Inversión Pública Social población que asiste a las escuelas, ampliando la oferta de servicios del plantel. Tradicionalmente se ha incluido dentro de la política educativa nacional la inclusión de programas nutricionales7 ; desde esa perspectiva se ha mantenido la continuidad de estos servicios con el PAE, aunque con una nueva residencia institucional. En cuanto al proyecto "Simoncito", su objetivo es promover la ampliación de la cobertura de la educación preescolar, sobre la base de un diagnóstico en el que se considera que el acceso a la

educación inicial es primordial para mejorar el rendimiento posterior en educación básica8. La principal diferencia en este caso se refiere, como se ha mencionado anteriormente, a la integración de este proyecto en el sistema de escuelas bolivarianas. Este último es el programa que resulta más novedoso, ya que su objetivo es brindar atención integral a sus estudiantes retomando el horario de atención a la jornada completa (que existió hasta la década de los ´70) e incluyendo, además, servicios de salud y

alimentación. Adicionalmente, el programa contempla la promoción de la calidad de la formación impartida en las escuelas que lo integran ofreciendo: dotación y consolidación de la infraestructura, formación de los docentes, apertura a nuevas formas de gestión escolar e integración con la comunidad. En virtud de que en el capítulo sobre educación se presenta en detalle la situación del sistema escolar por niveles, continuamos aquí la exposición con las acciones en materia de educación no convencional que se han venido ejecutando paralelamente a lo

Cuadro 8.4. Objetivos y Beneficiarios de las MisionesEducativas

Fuente: MPD-SISOV, 2004 7 Durante el decenio 1989-1998 existían los siguientes programas: Vaso de leche escolar, desayuno y merienda escolar y comedores escolares, los cuales eran dirigidos por el Instituto Nacional de Nutrición y ejecutados a través de la red de escuelas públicas. Ver: González (1996) y España (1997). 8 Ésta también fue una prioridad en la década de los 90, cuando se propone el Programa de Ampliación de la Cobertura en Preescolar, llevado adelante por Fundapreescolar con financiamiento del Banco Mundial (España, 1997:79).

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Análisis de la Inversión Pública Social anterior. A partir del año 2003 se han emprendido nuevos programas llamados misiones, dedicados principalmente a la población que se vio excluida del sistema en el pasado y cuyo bajo nivel de instrucción ha significado desventajas en materia laboral y, por consiguiente, en su calidad de vida. A continuación se enuncian los objetivos y beneficiarios de las distintas misiones educativas. La Misión Robinson se inicia en el año 2003 con la finalidad de emprender un agresivo plan de alfabetización de la población adulta en un corto período de tiempo, utilizando para ello el método "Yo sí puedo", que consta de tres etapas: adiestramiento, lecto-escritura y consolidación9 . La meta del programa era erradicar el analfabetismo en un año. Si bien no se han publicado estimaciones oficiales del impacto del programa a fin de verificar si esta meta se ha cumplido luego de casi dos años de ejecución, los ejecutores oficiales evalúan que la primera etapa de la misión ha sido un éxito (FEGS, 2004: 5). En función de los logros de esta etapa, se ha diseñado la Misión Robinson II a través de la cual se busca continuar la formación de la población alfabetizada hasta completar las dos primeras etapas de la educación básica (1°a 6° grado). Se prevé el logro de este objetivo mediante un curso con duración de 10 meses.

intervención semejantes a los de la Misión Robinson, sólo que destinada a la población que no completó la tercera etapa de básica o la educación media. En esta estrategia se incluye también la Misión Sucre, orientada a los bachilleres excluidos de la educación superior. Estas nuevas estrategias que se incluyen en la política educativa tienen diversos elementos en común:

lo que se ha llamado tradicionalmente educación de adultos. Si bien ésta siempre fue uno de los elementos de la política educativa, hasta el momento de la implementación de las misiones este componente no había tenido una fuerte inversión orientada hacia la captación de beneficiarios en todo el territorio, especialmente las comunidades más desasistidas, ni había sido utilizado como uno de los programas bandera de los gobiernos.

- Su ejecución no está asignada a un solo organismo, sino que participan diversas instituciones gubernamentales centrales y regionales, junto con empresas públicas (PDVSA, CADAFE) y organizaciones sociales 1 0 (FEGS, 2004; Chirinos, 2004).

A pesar de lo positivo que es resaltar la importancia de la asignación de recursos a programas educativos destinados especialmente la población adulta excluida del sistema escolar, los problemas de estas misiones se refieren a:

- Para promover el ingreso y la permanencia de los beneficiarios en los cursos de formación, la estrategia contempla la asignación de becas y microcréditos a los participantes y egresados.

- Dificultades en el reporte del costo de los programas

Por el tipo de población al que van dirigidos estos programas, así como la estrategia pedagógica propuesta, se enmarcan dentro de

- Se han concebido como operativos especiales y no como parte de un diseño institucional orientado al logro de metas en el corto y mediano plazo - Ausencia de un diagnóstico inicial y de propuestas de medición del impacto en términos de los

Cuadro 8.5 Comparación entre la Población Atendida por las Misiones y el Sistema Formal según Nivel

Un elemento central en la estrategia de la misión es acercar los ambientes de formación a las comunidades, así como aprovechar la experiencia cotidiana de los alfabetizandos en su proceso de formación. La Misión Ribas se inscribe en una óptica y mecanismos de

Fuente: Anexos 5.6

9 Para detalles sobre la metodología de la Misión Robinson, ver: http://www.misionrobinson.gov.ve/ 10 En el caso de la misión sucre, la variedad en las instituciones participantes se refiere sólo a instituciones de educación superior (Quijada, 2004).

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Análisis de la Inversión Pública Social resultados en términos laborales y de ingresos que obtiene el egresado de los programas. A pesar de las dificultades para estimar costos e impactos, sí se puede conocer la cobertura de estas misiones educativas, cuyos resultados se presentan a continuación. Al comparar el número de inscritos en las distintas misiones con la matrícula declarada en los programas tradicionales de educación de adultos 11 se observa claramente que el incremento de la oferta educativa que han significado estos programas ha sido realmente notable: los programas de alfabetización han multiplicado casi por 10 su cobertura, los programas de educación básica para adultos casi se han triplicado y los inscritos en la Misión Ribas son incluso más que los inscritos en educación media regular. Estos grandes

aumentos se muestran en todo el territorio nacional, pero con diferencias significativas por entidad federal (anexos 8.5 y 8.6). Lo anterior nos muestra que la estrategia de las misiones parece exitosa en su objetivo de incluir la mayor cantidad de personas posible en los programas educativos. Las inquietudes, como se ha mencionado anteriormente, es de qué manera podría evaluarse el impacto de esta formación sobre el empleo y el ingreso de los beneficiarios.

La salud se acerca a las comunidades Así como en el sector educación, también la política de salud muestra dos orientaciones diferentes: en primer lugar, se mantienen la mayor parte de los programas tradicionales del sector orientados a mejorar la atención a ciertos subgrupos poblacionales con

necesidades específicas (niños y niñas, mujeres embarazadas y en período de lactancia, población de la tercera edad) desde la red de atención primaria o la red hospitalaria. Pero, adicionalmente, se ha creado una estrategia novedosa de atención en salud que pretende acercar la atención médica a la población de barrios y áreas rurales, para aumentar su calidad de vida con un servicio de salud cercano y permanente. Es la misión "Barrio Adentro", que se propone la consolidación de un nuevo modelo de salud pública en el país, a través de la estructuración de una nueva red de atención emplazada en las propias comunidades. En un primer momento, podría parecer que esta iniciativa compite con la red de ambulatorios urbanos y rurales que tradicionalmente formó parte de los servicios públicos de salud. Sin embargo, esta red cuenta con fuertes

Cuadro 8.6 Objetivos y beneficiarios de los programas de salud y nutrición

Fuente: Mota (2004). 11 No se incluye en este cuadro la información de la Misión Sucre por no contar con información reciente sobre nuevos inscritos en el Sistema de Educación Superior. Los inscritos en esta Misión se presentan, sin embargo, en el Anexo 11.

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Análisis de la Inversión Pública Social problemas, que fueron diagnosticados desde la década de los '90: incumplimiento del horario establecido, recursos humanos sin capacitación suficiente, ausencia de los servicios establecidos en la normativa (España, 1997: 68). Si a lo anterior se suman las constantes dificultades para el equipamiento que enfrenta el sector, la necesidad de implantar políticas orientadas a garantizar el acceso a la salud de la población más vulnerable está más que justificada. Barrio Adentro no se concibe como un programa de atención primaria en salud y suministro de medicamentos. En diversos documentos se presenta como un programa integral de atención a las comunidades o la "misión de misiones" (Alcaldía de Caracas, 2003; FEGS, 2004; Contreras, 2004). Retomando la integralidad

que se propone como guía de las políticas públicas, incluye otros componentes de la calidad de vida como la educación, el ambiente y la cultura. Se convierte así en el eje alrededor del cual se pretende orientar la intervención en las comunidades. Adicionalmente, a medida que se ha consolidado la red de atención primaria (Barrio Adentro I), la estrategia se ha ampliado a los restantes niveles de atención médica mediante la creación de Barrio Adentro II (construcción de centros de diagnóstico y atención de emergencias) y Barrio Adentro III (remodelación y dotación a la red hospitalaria), de forma que la estrategia Barrio Adentro es actualmente la estrategia orientadora de la política de salud. Al igual que en las misiones educativas, son múltiples los organismos que intervienen en la

ejecución de Barrio Adentro. Pero, además, este presenta una característica adicional: el personal médico es en buena parte extranjero y no depende directamente del MSDS, lo cual dificulta que se mantenga a través de esta red las normativas y programas que deben guiar la atención primaria en salud a los distintos grupos de población. También en este programa existen importantes vacíos en la información sobre los costos de operación y las características de los beneficiarios de las consultas (edad y sexo, especialmente). La estimación de la importancia de Barrio Adentro en las regiones del país sólo puede hacerse con base en el personal médico y en qué proporción éste se ha incrementado gracias a los recursos de este programa. Los resultados se presentan en el mapa 8.1. En el promedio nacional, la oferta

Mapa 8.1 Incremento del Personal Médico con Misión Barrio Adentro (2000-2004)

Leyenda 19% o menos 20% a 29% 30%a 39% 40% o más Fuente: Anexo 5.7

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Análisis de la Inversión Pública Social de personal médico se ha incrementado un 26% en comparación con los reportados para el año 200012 . Al desglosar esta cifra según entidades federales, se encuentra que son las entidades más pobres las que más han aumentado en términos relativos su personal médico (Amazonas y Delta Amacuro están entre las entidades cuya oferta ha aumentado en más de 40%), lo cual se explica en parte por ser estas regiones las que mostraban más debilidad en su infraestructura de salud tradicional. En todo el sur del país y la región llanera, la oferta se ha incrementado en más de 30%. Los incrementos en la oferta de personal odontológico son aún mayores en términos relativos con un 167% en promedio (anexo 8.7), dada la menor masificación de este personal en el territorio nacional.

Mejora el acceso a los alimentos en la población más excluida Otro tema de importancia en el actual esquema de las políticas sociales es el acceso a alimentos de bajo costo para la población con menores recursos económicos. Los programas Mercal y Proal se han planteado como una estrategia primordial para atender los problemas nutricionales y, sobre todo el primero se enumera como una de las misiones. El objetivo es acercar a las comunidades nuevas formas de comercialización de los alimentos y en virtud de la inexistencia (o disminución) de los intermediarios, lograr precios más accesibles para la población. La Misión Mercal incluye establecimientos de diversos tipos: centros de acopio, Mercal tipo I y

tipo II, bodegas fijas (Mercalitos) y móviles. Este programa cuenta, además, con casas de alimentación que brindan alimentación gratuita junto con servicios de higiene, educación y salud a fin de ofrecer una atención integral (FEGS, 2004). En el año 2004 la Misión Mercal contaba con 5.848 establecimientos a nivel nacional, de los cuales el 91% son Mercalitos, 5,2% son Mercal Tipo II y 3,5% son Mercal Tipo I. La red se encuentra instalada en todas las entidades del país 13. Para ese mismo año, existían un total de 4.052 Casas de Alimentación con las que se han beneficiado 607.800 personas, de acuerdo con las cifras del Ministerio de Alimentación. Según este mismo organismo, para el año 2005 estaban funcionando a nivel nacional 13.806 establecimientos distribuidos de la siguiente manera: 209 Mercal tipo I, 817 Mercal Tipo II, 12.501 Mercalitos, 248 bodegas móviles y 31 SuperMercales. Como se puede concluir con base en lo anterior, también en el sector salud la política ha estado orientada a atender a la población más excluida.

Impulso a la economía popular Aunque esta área no representa directamente un espacio de intervención sobre la población infantil, constituye uno de los aspectos más considerados dentro de la orientación actual de la política social. El concepto de economía popular ya estaba presente en la política nacional14

, pero en la actualidad tiene una importancia mucho mayor no sólo por el aumento de las instituciones que operan en el área y el monto de los recursos asignados, especialmente por la mayor relevancia estratégica asignado a este sector. Adicionalmente, se ha desarrollado una nueva concepción teórica sobre los objetivos del sector microfinanciero: mientras en el pasado se entendía como la forma de crear y mantener empleos como una estrategia sustentable para superar la pobreza, en la actualidad se concibe como el mecanismo de promoción de un nuevo paradigma de desarrollo, el "desarrollo endógeno". Si bien las acciones dentro de esta área se inician desde 1999 con la creación del Banco del Pueblo, no es sino con el inicio de la Misión Vuelvan Caras que las diversas iniciativas que se emprendieron desde los inicios de la actual administración van a verse agrupadas bajo el gran objetivo de promover un nuevo estilo de desarrollo, con una economía solidaria. La Misión Vuelvas Caras se propone como una estrategia novedosa de formación para el trabajo, orientada no únicamente a la capacitación en oficios (esta misión se ejecuta desde el INCE, que tradicionalmente había cumplido ese objetivo), sino que incluye además una orientación para que el estudiante sea capaz de crear sus propias alternativas de trabajo no dependiente, bajo un esquema principalmente cooperativo. Adicionalmente, la misión se propone crear "núcleos de desarrollo endógeno" en

12 Las estadísticas sobre recursos humanos del sector salud han dejado de ser publicadas por el MSDS. Luego de consultar diversas fuentes oficiales (incluyendo bases de datos como SISOV y la de FEGS) y solicitar la información en el propio MSDS, el último dato disponible es el publicado en el Anuario Estadístico de Venezuela 2002, que contiene las cifras del año 2000. 13 La distribució'f3n por entidades federales, junto con las estimaciones de venta en un mes, se presenta en el Anexo 8.8 14 En el año 1989 dentro del Programa de Enfrentamiento a la Pobreza se incluyó un Programa de Apoyo a la Economía Popular cuyo objetivo era ofrecer créditos a microempresas y cooperativas operando o en formación (España, 1997: 84).

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Análisis de la Inversión Pública Social

Recuadro 8.3 Programas dirigidos a la niñez El mayor esfuerzo a la atención de la infancia lo constituye, sin duda, la inversión en el sistema escolar formal que significa una amplia porción del gasto social (el gasto en pre-escolar, básica y media significa 13% en 2003). Sin embargo, la atención a la niñez no se restringe a la política educativa. Existe una amplia variedad de formas de atención, en las cuales existe mayores dificultades para la contabilización del gasto por ser programas específicos dentro de instituciones con múltiples programas (caso de los programas del MSDS) o por ser estrategias que atienden múltiples grupos y no se conoce cuál es la proporción de la población infantil (caso de la atención en salud). En virtud de lo anterior es difícil estimar el monto de gasto dirigido a la infancia. Como indicador del esfuerzo que se realiza desde las políticas públicas para atender a esta población se presenta el listado de programas reportados por la Fundación Escuela de Gerencia Social. Los programas en los que la atención refiere a diversos grupos de población se reportan según en área de atención. Objetivos y Beneficiarios de los Programas dirigidos a la Infancia

Programas encargados de la atención al niño Institución Responsable

Nombre del Programa

FESNOJIV. Atención a niños, niñas adolescentes y jóvenes en el sistema Ministerio de Educación Cultura y Nacional de Orquestas Juveniles e Deportes Infantiles de Venezuela para la Integración entre Cultura, educación y desarrollo social

Ministerio de Salud y Desarrollo Social

Objetivo

Beneficiario

Formación musical básica y de desarrollo para las orquestas y coros juveniles e infantiles

Niños y niñas con edades comprendidas entre 2 y 18 años. Personas con dificultades auditivas o visual. Adolescente y jóvenes excluidos del sistema escolar y laboral

SENIFA. Atención integral y Atención integral en salud, protección alimentaria y educación no convencional a niños y nutricional y formación a niños y familiares a través de Niños, niñas y familiares niñas menores de 6 años hogares y multihogares Programa de Apoyo a la infancia y Fortalecimiento del Sistema de Protección de Niños y Niños y Adolescentes adolescencia (PAIA) Adolescentes Programa Ampliado de Jornadas de vacunación contra enfermedades Niños, niñas y mujeres embarazadas Inmunizaciones (PAI) inmunoprevenibles. Atención Quirúrgica a niños y niñas Corrección quirúrgica de cardiopatías congénitas Niños y niñas con cardiopatías congénitas Garantizar suministro de leche materna para niños que Lactancia Materna/Banco de Leche Población infantil con edades no pueden ser amamantados directamente por sus Materna comprendidas entre 0 y 2 años. madres Promoviendo la calidad de vida de Atención integral a niños de la calle, y capacitación y niños, niñas y adolescentes que Niños y niñas de la calle formación de educadores de la calle habitan en la calle Diseño y reproducción de nuevas Constancias de Plan Nacional de Identidad "Yo soy Niños, niñas y adolescentes no Registros de Nacimiento en los establecimientos de Venezolano", "Yo soy Venezolana" inscritos en el registro civil. salud al momento de nacer. Acciones formativas en áreas de salud (nutrición, Centros Promocionales de calidad de Niños, niñas, adolescentes y familias educación sexual y reproductiva, lactancia materna), vida y salud de los mismos. deporte y cultura. Evaluación Nutricional, Antropométrica y Seguimiento a Niños y Niñas menores de 15 años

Evaluación nutricional, antropométrica y control y seguimiento para detectar problemas de mal nutrición

Instituto Nacional de Nutrición (INN). Reestablecer el estado nutricional a través de atención Educación y recuperación nutricional Programa de Protección y Atención médica y alimentaria, y formación educativa de los de niñas y niños Nutricional niños y su familia.

Niños y niñas menores de 15 años

Niños y familiares

Fuente: FEGS (2004)

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Análisis de la Inversión Pública Social diversos emplazamientos del territorio nacional. Estos núcleos deben basarse en las potencialidades de las distintas comunidades y ofrecer alternativas de desarrollo autónomo. El programa se encuentra en la actualidad enlazado con las otras misiones educativas, y se ha convertido en la referencia orientadora de todo el sistema de microfinanzas. Esta misión reporta en abril de 2005 264.720 egresados, 314.173 en proceso de formación y 205 núcleos de desarrollo endógeno (FEGS, "indicadores de la política social").

Programas orientados a la población indígena. Para cerrar el presente capítulo, finalizamos con los programas de atención a la población indígena impulsados que forman parte de la actual política social. En el pasado se mantenía algunos programas específicos orientados a la población indígena como los programas de educación intercultural bilingüe del Ministerio de Educación, entre otros; sin embargo, no es sino hasta la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en la que se reconoce a los pueblos indígenas el derecho a mantener su propia organización, cultura e idioma, así como el derecho a la

Recuadro 8.4 Banco de la Mujer Este programa surge en el año 2001 con la misión de brindar a las mujeres en situación de pobreza servicios financieros y no financieros (capacitación, asistencia técnica) que las doten de herramientas para insertarse plenamente en el desarrollo socio-económico del país. El programa reporta un total de 25.870 créditos liquidados hasta el año 2003, generando 77.610 empleos directos e indirectos (Castañeda, 2004). Al comparar con los otros organismos que conforman el sistema microfinanciero, se observa que el Banco de la Mujer ha sido el que más créditos ha otorgado (FEGS, 2004), por lo que podría considerarse la iniciativa más exitosa del sector. El sistema de información social del Banco de la Mujer (SIS) ha presentado algunas estadísticas sobre la población beneficiaria: grupos de edad, ingreso y nivel de instrucción. Distribución de las Beneficiarias del Banco de la Mujer según Nivel de Instrucción (2002) Superior 8%

Básica 47%

Media 45%

propiedad colectiva sobre su territorio tradicional (art. 119) cuando comienza a tomar impulso dentro de la formulación de las políticas públicas el tema de la atención a este grupo de la población venezolana. El programa más importante dirigido a esta población es la Misión Guaicaipuro, iniciada en el año 2003 y su objetivo es restituir los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, de acuerdo a lo establecido en la Constitución (Le Maitre, 2004). En primer lugar, busca impulsar la prestación de los servicios sociales básicos (salud, educación, vivienda, agua y saneamiento) en estas comunidades, contiene además un programa de microcréditos, de fortalecimiento de la gestión comunitaria y apoyo para la demarcación de las tierras indígenas. Hay pocos indicadores sobre los logros de esta misión: se reportan 421 créditos otorgados y la creación de 1.566 empleos directos e indirectos (FEGS, "indicadores de la política social"). No se ha publicado información sobre las demás áreas de operación del programa. Además de este programa marco, se reportan otros programas de menor alcance, especialmente en el área de protección social y nutricional, ejecutados desde el SENIFA, organismo adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social. A lo largo del presente capítulo se ha mostrado un panorama general sobre la orientación de la política social y el gasto social en los últimos años, mostrando los principales indicadores disponibles. Si bien no se cuenta con información suficiente para emitir juicios sobre el impacto de los

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Análisis de la Inversión Pública Social

Cuadro 8.7 Objetivos y beneficiarios de los programas que promocionan el desarrollo endógeno

Fuente: Mota (2004) y FEGS (2004).

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Análisis de la Inversión Pública Social

Cuadro 8.8 Objetivos y beneficiarios de los programas de atención al indígena

Fuente: Mota (2004) y FEGS (2004).

distintos programas que se ejecutan en la actualidad, si podemos cerrar con una breve reflexión sobre la situación institucional del sector. En primer lugar es importante resaltar la magnitud del esfuerzo realizado en el sector social: se ha mantenido constante el incremento de la proporción del gasto público al área y se ha impulsado múltiples programas que han incrementado de forma notable la oferta de servicios a las comunidades más pobres, anteriormente excluidas de las principales redes de atención. Sin embargo, la multiplicidad de actores involucrados en la ejecución y el financiamiento, la construcción de redes alternativas de atención en casi todas las áreas, el intento de ofrecer atención integral (entendida como la

prestación de múltiples servicios al beneficiario) desde distintos programas y estructuras aumenta uno de los principales problemas del sector social: la el atomización del sector, la duplicidad de esfuerzos y la dificultad para establecer políticas estructuradas y coherentes (González, 1996). En el pasado reciente, con la finalidad de atacar estas mismas dificultades se integró en el MSDS todas las responsabilidades del área y para intentar centralizar la asignación del gasto se creó el Fondo Único Social (FUS). Ante la dificultad de impulsar programas de alto impacto en esta estructura altamente centralizada, la tendencia 6 años más tarde ha sido multiplicar organizaciones y estructuras, aún más que en la década de los '90. Esta situación podría tener en futuro consecuencias sobre la gobernabilidad y la eficiencia en el sector.

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Análisis de la Inversión Pública Social

Resumen de indicadores sobre inversión social

Fuente: www.sisov.mpd.gov.ve

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