Análisis de los Polinomios de Precios como Indexadores en el Proceso Tarifario de Servicios Sanitarios de la Empresa ESVAL S.A. Rojas + Asociados 23 de Diciembre de 2013

I.

Introducción

En Chile desde la década de los ochenta que los servicios regulados son sujetos a procesos tarifarios con una periodicidad de cuatro a cinco años. En particular, cada servicio regulado dispone de un procedimiento regulatorio de fijación de tarifas de acuerdo a un modelo de eficiencia que asegura, la cantidad y calidad óptima de prestación de los servicios al mínimo costo. Si bien dichos procesos de fijación tarifaria difieren entre cada uno de estos sectores regulados, siendo el proceso en algunos casos más participativo con las empresas que en otros, existe un denominador común en cada uno de ellos, que es el elevado nivel de conflictividad entre el regulador sectorial y las empresas sujetas a fijación tarifaria. Una de estas disputas recurrentes es qué índices de precios utilizar en los polinomios de indexación para que las tarifas mantengan su valor en términos reales durante su período de vigencia. En lo fundamental, el foco principal de este Estudio es la problemática de los índices de los Polinomios de Indexación en el sector sanitario. Esto, en el contexto en que la empresa de servicios sanitarios Esval S.A. (en adelante, Esval) enfrenta el proceso de Estudio de las Bases preliminares para la determinación de las fórmulas tarifarias del servicio de agua potable y alcantarillado de aguas servidas para el periodo 2015-2020. Básicamente, la mayoría de las empresas sanitarias, ESVAL entre ellas, cuestionan que pese a que en la Ley de Tarifas Sanitarias, respecto de los polinomios de indexación (art. 9, DFL MOP N° 70/88)1, no se fija ningún índice de precios particular a ser utilizado en la fórmula de indexación, en la práctica, lo expresado en la legislación no ocurre, ya que en las Bases de los Estudios Tarifarios elaborados por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (en adelante SISS) se establecen a priori, y no como resultado de los Estudios de Costos, los índices de precios a utilizar en las fórmulas de indexación. En concreto, las Bases elaboradas por la SISS han fijado históricamente y pese a la oposición generalizada de las empresas concesionarias, que los índices a utilizar (todos ellos publicados por el INE) en el polinomio de indexación serán: (i)

El Índice de Precios al Consumidor (IPC).

(ii)

El Índice de Precios al por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI) o el que existe a partir del 2012, el Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI).

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El artículo 9 de la Ley de Tarifas establece lo siguiente respecto de los polinomios de indexación: “se estructuraran fórmulas que expresaran las tarifas en función de los índices de precios representativos de las estructuras de costos involucrados en las distintas etapas del servicio sanitario. Los índices de precios a considerar serán los informados por el Instituto Nacional de Estadísticas. Tratándose de índices no informados por dicho instituto, serán determinados por la Superintendencia de Servicios Sanitario, sobre la base de los índices que informen instituciones de reconocido prestigio en el ámbito nacional o internacional.”

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(iii)

El Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industrias Manufactureras (IPMII) o el que existe a partir del 2012, el Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI).

De esta forma, en los procesos de fijación tarifaria del sector sanitario los índices de precios del polinomio de indexación quedan determinados a priori en las Bases de los estudios tarifarios de la SISS, siendo los coeficientes del polinomio los únicos que se determinan en la etapa posterior correspondiente al estudio de Costos. Esta situación ha vuelto a ocurrir para el proceso tarifario de Esval 2015-2020, en donde en las Bases Preliminares entregadas por la SISS quedaron determinados los índices de precios utilizados en el actual decreto: IPC, IPPI y IPBI. En este contexto, el presente Informe, encargado por ESVAL S.A., busca analizar fundamentalmente si es adecuado que la SISS defina en sus Bases tarifarias los índices de precios a utilizar en los polinomios de indexación y si la elección de estos índices son los más representativos de la estructura de costos de la empresa modelo y, por ende, los que mejor reflejarían las variaciones de precios de dichos costos. Para esto, el Informe se organiza de la siguiente forma. En la sección siguiente se analiza la institucionalidad existente en los procesos tarifarios de los distintos sectores regulados respecto a los indexadores de precios. En la sección III se analizan las fórmulas de los polinomios de indexación del Proceso de Tarificación de Esval del período 2010-2015, así como la representatividad de los índices de precios utilizados en dichas fórmulas. Luego, en la Sección IV se realiza un análisis empírico de los polinomios de indexación en los servicios sanitarios, el cual incluye una medición de la correlación y volatilidad que existe entre ellos, de modo de poder concluir si éstos son los más apropiados de considerar para reflejar la estructura de costos de la empresa modelo. Finalmente, en la Sección V, se entregan las principales conclusiones de este Estudio.

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II.

Los Polinomio de Indexación en los Sectores Regulados

En los decretos tarifarios, las tarifas de los servicios regulados quedan definidas en términos nominales por unidad de cada servicio consumida. Por lo tanto, si los costos de producción se mantuvieran sin cambios a lo largo del período tarifario (generalmente cinco años), no habría necesidad de hacer ajuste alguno a las tarifas. Sin embargo, lo más probable es que los precios de los insumos productivos subirán a lo largo del período de vigencia de la tarificación, por lo que para que la empresa concesionaria pueda seguir autofinanciándose es necesario indexarles sus tarifas. Es decir, lo que busca es que las tarifas mantengan su valor real durante el período de vigencia de la tarificación y de este modo asegurar que la empresa podrá soportar la reajustabilidad que muestren los distintos precios de los insumos utilizados por la empresa modelo. De este modo, el polinomio de indexación es una fórmula que establece en qué proporción ciertos índices de precios reflejan de la mejor manera la variación que tendrá la estructura de costos de la empresa modelo por cambios en el valor de sus insumos. En este contexto, no sólo son importantes los índices de precios que se consideran sino también los ponderadores asociados a cada uno de estos índices. Es decir, si los índices de precios no son representativos de los costos de la empresa, es muy difícil que la sola determinación de los ponderadores logre compensar esa falta de representatividad de los índices, resultando en polinomios de indexación que no necesariamente lograrán, como establece la Ley, que las tarifas mantengan su valor real en el período de vigencia de la tarificación. En general, los índices de precios a utilizar en los distintos polinomios de los sectores regulados deberían estar asociados a la variabilidad de la UF, a la variabilidad del dólar y a la variabilidad de precios de insumos específicos, tal como energía, cables, tuberías, insumos químicos, etc. Respecto a las primeras dos variabilidades (UF y dólar) no debiese haber mucha discusión de qué índices utilizar; sin embargo, para reflejar la variabilidad de precios de insumos específicos es de esperar que haya una mayor dispersión de que índices son los más representativos. Ciertamente, entre las condiciones deseables de obtener cuando se construyen polinomios de indexación está el intentar utilizar los menos índices de precios posibles de modo facilitar su cálculo y homogeneizar los distintos procesos tarifarios; no obstante y mucho más importante es que los índices de precios considerados sean ortogonales entre sí, es decir que sean no correlacionados entre ellos, y además que la variabilidad que tengan los índices no sea alta en un período largo de tiempo, de modo de no generar cambios violentos en períodos cortos de tiempo. II.1 Polinomios de Indexación en los Procesos Tarifarios de Servicios Sanitarios En el caso de los servicios sanitarios, los índices de precios a utilizar en el polinomio de indexación quedan determinados por la SISS en las Bases de Tarificación y corresponden al IPC, al IPMNI (ahora IPPI) y al IPMII (ahora IPBI). En tanto, el procedimiento de cálculo del polinomio de indexación en el caso de las tarifas sanitaria es el siguiente: 3

a)

Para las obras contenidas en el Plan de Expansión, a partir de las Matrices de Valoración se establece su estructura de costos en términos de componentes asociados a cada uno de los tres índices de precios señalados.

b)

Los costos de operación incrementales también se clasifican en torno a estos tres índices.

c)

Por sistema y para cada cargo tarifario se establece la proporción en el costo de la etapa y período, de cada uno de los tipos de costos incrementales asociados a cada índice de precios, tanto en inversión como en operación.

d)

A partir de las proporciones anteriores, se obtiene la ponderación del polinomio de indexación para cada tipo de índice de precios como la suma de los productos del valor del índice por la ponderación del componente de costo respectivo

e)

Con los polinomios asociados a los costos incrementales, se determinan los polinomios correspondientes a las tarifas eficientes o cargos tarifarios (CV1, CV2 y CV3) y para cada etapa: producción, distribución, recolección y disposición, con lo cual se obtiene finalmente una matriz de ponderadores por tipo de cargo tarifario, etapa y sistema. (a) Normativa Legal de los Indexadores de Precios en los Procesos Tarifarios de Servicios Sanitarios

La regulación de tarifas de los servicios de agua potable y alcantarillado de aguas servidas, está normada por el Decreto con Fuerza de ley N° 70 de 1988 del Ministerio de Obras Públicas (DFL MOP N° 70-1988), y su Reglamento, el Decreto Supremo N°453 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción del año 1990. La fijación de tarifas en el sector sanitario, ocurre cada cinco años y en el artículo 4° del DFL MOP N° 70-1988 se define la forma como deben ser determinadas las fórmulas tarifarias y los mecanismos de indexación al establecer que: “La determinación de las fórmulas tarifarias, constituidas por las tarifas y sus mecanismos de indexación, se hará sobre la base de costos incrementales de desarrollo (énfasis añadido). Para estos efectos, el costo incremental de desarrollo, se definirá como aquel valor equivalente a un precio unitario constante que, aplicado a la demanda incremental proyectada, genera los ingresos requeridos para cubrir los costos incrementales de explotación eficiente y de inversión de un proyecto de expansión optimizado del prestador, de tal forma que ello sea consistente con un valor actualizado neto del proyecto de expansión igual a cero. Para estos efectos, se considerará la vida útil económica de los activos asociados a la expansión, la tasa de tributación vigente y la tasa de costo de capital a que hace mención el artículo 5, en adelante, tasa de costo de capital. El proyecto de expansión abarcará un período no inferior a 15 años.

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En el caso en que no hubiere planes de expansión, las fórmulas tarifarias se determinarán en base a los costos marginales de largo plazo. Se entenderá por costo marginal de largo plazo de un servicio, el incremento en el costo total de largo plazo de proveerlo, considerando el aumento de una unidad en la cantidad provista.” Por su parte, el Reglamento del DFL N° 70-1988 en su artículo 3° establece que: “la Superintendencia de Servicios Sanitarios, en adelante la Superintendencia, realizará estudios para determinar las fórmulas tarifarias. Los prestadores, utilizando las mismas bases de los estudios de la Superintendencia, elaborarán sus propios estudios (énfasis añadido). En dichos estudios se determinarán los costos incrementales de desarrollo o los costos marginales de largo plazo (énfasis añadido), según corresponda, los costos totales de largo plazo, la tasa de costo de capital y las fórmulas tarifarias, constituidas estas últimas por las tarifas definitivas y sus respectivos mecanismos de indexación (énfasis añadido).” En tanto, en el artículo 37° del Reglamento anterior se señala que “cada una de las tarifas definitivas, correspondientes a la producción de agua potable, distribución de agua potable, recolección de agua servidas y disposición de aguas servidas, serán indexadas mediante su propio índice, diseñado de forma tal que la estructura de costos sobre la cual se apliquen los coeficientes de variación de los precios de los insumos, sea representativa de la estructura de costos de la empresa modelo(énfasis añadido), diseñada para la determinación de las tarifas.” Volviendo al DFL MOP N°70-1988, en el artículo 8° de dicho reglamento se establece que “para determinar las fórmulas tarifarias, la Superintendencia (SISS) realizará estudios (énfasis añadido)… y basarse en un comportamiento de eficiencia en la gestión y en los planes de expansión de los prestadores. De esta forma, sólo deberán considerarse los costos indispensables para producir y distribuir agua potable y para recolectar y disponer aguas servidas. Con los valores resultantes de los estudios, deberán estructurarse un conjunto de tarifas básicas preliminares, en adelante tarifas de eficiencia, calculadas según la metodología que especifique el reglamento.” En cuanto al ajuste de las tarifas, en el artículo 9° del DFL, se establece que “se estructuraran fórmulas que expresarán las tarifas en función de los índices de precios representativos de las estructuras de costos involucrados en las distintas etapas del servicio sanitario. Los índices de precios a considerar serán los informados por el Instituto Nacional de Estadísticas. Tratándose de índices no informados por dicho instituto, serán determinados por la Superintendencia de Servicios Sanitario, sobre la base de los índices que informen instituciones de reconocido prestigio en el ámbito nacional o internacional.” Por su parte, el artículo 10°del DFL establece que “los prestadores, utilizando las mismas bases de los estudios de la Superintendencia, elaborarán sus propios estudios”…para luego ser puestos en mutuo conocimiento y si no hay discrepancias entre los estudios, se fijarán las tarifas derivadas del estudio de la Superintendencia.” 5

Luego, se pasa a una segunda etapa de estudios para resolver las discrepancias, pero si siguen sin ser resueltas, …”la Superintendencia deberá constituir una comisión formada por tres expertos nominados uno por el prestador, otro por el Superintendente y, el tercero, elegido por éste de una lista de expertos, acordada entre la Superintendencia y el prestador antes del inicio de cada proceso de fijación tarifaria. La comisión de expertos deberá pronunciarse sobre cada uno de los parámetros en que exista discrepancia, en mérito de los fundamentos y antecedentes de los respectivos estudios, optando de manera fundada por uno de los dos valores, no pudiendo adoptar valores intermedios. La comisión podrá modificar parámetros distintos de aquellos sobre los que verse la divergencia, si así lo requiere la consistencia global de la estructura tarifaria. El dictamen de la comisión será informado en acto público, tendrá el carácter de definitivo y será obligatorio para ambas partes.” Por último, el artículo 11° del respectivo DFL establece que “durante el periodo de vigencia de las fórmulas tarifarias, las tarifas que los prestadores podrán cobrar a sus clientes se obtendrán automáticamente, aplicándose las variaciones de los índices de precios que en ellas se establezcan. Las nuevas tarifas se aplicarán a contar del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, a lo menos, un tres por ciento de los cargos tarifarios.” En este contexto normativo, es posible sostener que del análisis del DFL N° 70 y su Reglamento la determinación de los mecanismos de indexación de las formulas tarifarias es una materia que resultará de los estudios y, por ende, estos mecanismos serán dependientes de la estructura de costos involucrada y de los índices de precios representativos de dicha estructura. De esta forma, la normativa no establece la fijación a priori de los índices de precios a utilizar en los polinomios de indexación, sino que expresamente permite el utilizar los índices que publica el INE sin ninguna restricción. Otro elemento importante que resulta del análisis de la normativa es que no hay antecedentes que indiquen que la estructuración de los polinomios de indexación de las tarifas sea una materia que deba abordarse en las Bases. En efecto, en el Artículo 37 del Reglamento se sostiene que “las tarifas definitivas, correspondientes a la producción de agua potable, distribución de agua potable, recolección de agua servidas y disposición de aguas servidas, serán indexadas mediante su propio índice, diseñado de forma tal que la estructura de costos sobre la cual se apliquen los coeficientes de variación de los precios de los insumos, sea representativa de la estructura de costos de la empresa modelo diseñada para la determinación de las tarifas.”(énfasis añadido). Por tanto, es posible concluir que la metodología establecida en el Reglamento respecto de los polinomios de indexación de las tarifas es la siguiente. Primero, se diseña la empresa modelo de la empresa sanitaria, determinando su estructura de costos y, segundo, en base a esa estructura de costos, se seleccionan los índices de precios que sean más representativos de dicha estructura para reajustar las tarifas. En definitiva, la normativa (DFL N° 70 y Reglamento) entrega la facultad al regulador para que en las Bases se establezcan los criterios que definen la metodología que se deberá 6

usar para elaborar los estudios; sin embargo, esta normativa no entrega la facultad al regulador para que en las Bases defina parámetros o valores de los mismos, así como tampoco que anticipe resultados de los estudios a elaborar. (b) Proceso Tarifario de Empresas de Servicios Sanitarios Esval S.A. período 20102015 (i)

Bases Preliminares Estudio Tarifario Esval período 2010-2015: Polinomios de Indexación

Las Bases Preliminares para los estudios tarifarios de los servicios sanitarios son realizadas por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) y a partir de éstas las empresas concesionarias hacen sus observaciones y deben basar sus propios estudios tarifarios. En las Bases preliminares de Esval para el período 2010-2015, la Superintendencia estableció en su punto 4.9 que las tarifas definitivas serán indexadas por su propio índice (polinomio de indexación), de modo que la estructura de costos sobre la cual se apliquen los coeficientes de variación de los precios de los insumos, sea representativa de la estructura de costos de la empresa modelo, diseñada para la determinación de tarifas. Los índices a utilizar correspondieron a los siguientes: - Índice de Precios al Consumidor (IPC): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). - Índice de Precios al Por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). - Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industrias Manufactureras (IPMII): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). A comienzos del 2012 el INE comunicó que ya no seguiría publicando el Índice de Precios al por Mayor (IPM), por lo que la SISS le solicitó informar los nuevos índices continuadores. Ante esto, el INE respondió que: -

El Índice de Precios al por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI), se deberá imputar por la variación del Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI), base año 2009=100.

-

El Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industria Manufacturera (IPMII), se deberá imputar por la variación del Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI), base noviembre 2007=100. Este

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indicador será construido para los requerimientos específicos de la SISS y enviado mensualmente desde el INE. (ii)

Observaciones de Esval a las Bases Preliminares del Período 2010-2015: Polinomios de Indexación

Observación 2: Polinomio de Indexación (punto 4.9) Contenido en las Bases: “Los índices a utilizar corresponden a los siguientes: • Índice de Precios al Consumidor (IPC): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). • Índice de Precios al Por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). • Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industrias Manufactureras (IPMII): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador).” Fundamentos de la Observación: El artículo 9° de la Ley de Tarifas establece lo siguiente respecto de los polinomios de indexación: “se estructuraran fórmulas que expresaran las tarifas en función de los índices de precios representativos de las estructuras de costos involucrados en las distintas etapas del servicio sanitario. Los índices de precios a considerar serán los informados por el Instituto Nacional de Estadísticas. Tratándose de índices no informados por dicho instituto, serán determinados por la Superintendencia de Servicios Sanitario, sobre la base de los índices que informen instituciones de reconocido prestigio en el ámbito nacional o internacional.” En base al artículo 9° del DFL MOP N° 70/88, la concesionaria argumentó que: “Como se puede observar, la Ley de Tarifas concede al prestador y a la propia SISS el derecho de considerar, sin restricción alguna, cualquiera de los índices informados por el Instituto Nacional de Estadística u otros que informen instituciones de reconocido prestigio, los que pueden ser libremente aplicados por el prestador y la SISS en sus respectivos estudios.” “El regulador no puede denegar en las Bases derechos que la Ley expresamente otorga a la empresa, como es determinar en su estudio, los índices de precios representativos de las estructuras de costos involucradas en las diferentes etapas del servicio sanitario.”

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“Además por esta vía se viene imponiendo un parámetro o resultado que debiera determinarse en los estudios de tarifas.” (énfasis añadido) En tanto, según la opinión de Jadresic Consulting2, respecto de la fijación de índices para el Polinomio de indexación señala textualmente: “En el punto 4.9 (p. 20) de las Bases Preliminares se establece que se utilizarán tres índices para construir el polinomio de indexación, a saber, el IPC, el IPMNI y el IPMII. Esta restricción es contradictoria con los criterios de eficiencia establecidos en la legislación tarifaria, pues no existe razón a priori para suponer que esos tres índices son los más representativos de la estructura de costos de la empresa modelo y los que mejor reflejan los efectos de variaciones de los precios relevantes para dicha empresa. En principio no hay inconveniente que la Superintendencia indique a título referencial los índices que estima relevantes, pero no corresponde impedir que se empleen otros mejores. Por otra parte, no procede poner esta restricción en las Bases, por cuanto la Ley de Tarifas señala: (i) que las fórmulas tarifarias están constituidas por las tarifas y sus mecanismos de indexación (Art. 4), y (ii) que para determinar las fórmulas tarifarias, se realizarán estudios (Art.8). Se deduce que los índices que componen los mecanismos de indexación deben ser determinados en los propios estudios y, en ningún caso, ser definidos en las Bases. Justamente los estudios permiten caracterizar la estructura de costos de la empresa modelo y, en consecuencia, los índices de precios más relevantes.” (énfasis añadido) Por su parte, VBS Consultores3 concluye lo siguiente: “Las Bases establecen a priori, antes de la realización de los estudios, los índices que considera “representativos de los coeficientes de variación de precios de los insumos a considerar.”… “Al respecto cabe destacar que si bien estos índices son a menudo utilizados en los polinomios de indexación, ellos no son necesariamente lo únicos pertinentes; más importante aún, es el hecho de que los índices deben ser identificados en los estudios, una vez identificados los factores de costo más relevantes dentro del costo global del servicio. Bien puede ocurrir que se produzcan cambios a través del tiempo en los materiales, en la composición del equipamiento y otros, y resulte necesario incluir índices específicos a los materiales en cuestión; puede también encontrarse como resultado de los estudios que algunos índices no se han comportado en una forma que refleje lo ocurrido en los costos de la industria sanitaria. Por lo mismo, las empresas deben tener la libertad de utilizar eventualmente otros indicadores, y defender su validez eventualmente ante la Comisión de Expertos. (énfasis añadido)

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“Comentarios sobre aspectos de las Bases Preliminares del Estudio Tarifario de Esval S.A.”, adjunto en el documento de observaciones realizado por Esval. 3 La opinión es expresada en el documento “Análisis de las Bases de los Estudios Tarifarios de Esval S.A.”, adjunto en el documento de observaciones realizado por Esval.

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Solicitud de Esval: Se solicitó eliminar o modificar el párrafo citado de modo que se reconozca el derecho que la Ley concede al prestador de considerar cualquier índice de precios informado por el Instituto Nacional de Estadísticas u otros informados por instituciones de reconocido prestigio. No corresponde a la Superintendencia determinar antes del intercambio de estudios los índices a utilizar. (énfasis añadido) Respuesta de la SISS a la Observación 2 realizada por Esval: Respuesta: La SISS rechaza la observación y mantiene la redacción de las bases respecto a los índices para el Polinomio de Indexación. Fundamentos: “Los fundamentos para ello es que el reglamento no especifica que cada ítem de costo deba utilizar el índice correspondiente más apropiado para ello, sino mas bien, que la estructura de costos de la empresa se vea reflejada en función de los precios de los principales insumos, y en eso los índices propuestos son recomendables y ajustados a derecho, permitiendo generar formulas de indexación en las que las variables independientes no tienen correlación entre ellas.” “La determinación del índice no solo tiene que ver con cuales son los índices particulares que conforman la canasta de índices a utilizar, sino que, de modo especialmente determinante, con la ponderación que se le otorgue a cada uno. De acuerdo a esto, el requerimiento de utilizar los índices indicados en las bases, ciertamente no constituye una violación al reglamento, toda vez que el indexador propio se determinara necesariamente en el estudio de costos ya que la ponderación relativa de cada índice utilizado en su confección será recién determinada en esa instancia.” (énfasis añadido) Lo que la Superintendencia pretende lograr es “una agrupación de los distintos ítems tal que, aquellos cuyos precios estén altamente correlacionados, se agrupen en un índice en común, de modo que, por un lado, se simplifique el polinomio a utilizar, y por el otro, se evite que se multipliquen los efectos de las variaciones.” “Otro interés de la Superintendencia, es mantener cierta estabilidad de los precios (esto es, minimizar la volatilidad de ellos), lo que se consigue con un agrupamiento mayor de ítems. La calidad y confiabilidad estadística, de índices más agregados, como lo son el IPMN y el IPMI, es mayor que la de los índices más desagregados. De la misma manera el error de estimación de la muestra, y el coeficiente de variación de la muestra es mayor en índices más desagregados que en índices agregados.” “Finalmente, es importante para la SISS mantener cierta homogeneidad en la reajustabilidad de los cargos tarifarios producto de la indexación, entre las distintas empresas, de manera que todos los polinomios de indexación estén compuestos por los mismos índices de precios. De esta forma, la responsabilidad de las tarifas de las diferentes 10

empresas del sector se origina por la variación de los mismos índices de precios, logrando así una mayor estabilidad y homogeneidad, haciendo más comparables los reajustes producidos por la indexación.” Dado lo anterior, en las Bases Definitivas del Estudio Tarifario Esval para el período 20102015, los índices a utilizar en el polinomio de indexación quedaron establecidos en las Bases y sin cambios respecto a las Bases preliminares (punto 4.9). (c) Proceso Tarifario de Empresas de Servicios Sanitarios Essbio S.A. período 20112016 (i) Bases Preliminares Estudio Tarifario Essbio período 2011-2016: Polinomios de Indexación En las Bases preliminares de Essbio para el período 2011-2016, la Superintendencia estableció en su punto 4.9 que las tarifas definitivas serán indexadas por su propio índice (polinomio de indexación), de modo que la estructura de costos sobre la cual se apliquen los coeficientes de variación de los precios de los insumos, sea representativa de la estructura de costos de la empresa modelo, diseñada para la determinación de tarifas. Los índices a utilizar correspondieron a los siguientes: -

Índice de Precios al Consumidor (IPC): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador).

-

Índice de Precios al Por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador).

-

Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industrias Manufactureras (IPMII): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador).

(ii)

Observaciones de Essbio S. A. a las Bases Preliminares del Período 2011-2016: Polinomios de Indexación

La empresa Essbio S. A. sostuvo que la Ley permite a los estudios utilizar todos los índices que son informados por el INE, sin restricción. En este contexto, las Bases preliminares, al definir de manera anticipada los índices a utilizar para la indexación, no permiten a la empresa utilizar en su estudio los índices que expresamente autoriza la Ley. Por ende, la empresa Essbio sostuvo que se debe permitir utilizar en su estudio cualquiera de los índices que publica el INE.

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Observación 4: Polinomio de Indexación (punto 4.9)4 Contenido en las Bases: “Los índices a utilizar corresponden a los siguientes: • Índice de Precios al Consumidor (IPC): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). • Índice de Precios al Por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador). • Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industrias Manufactureras (IPMII): publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador).” Fundamentos de la Observación: Las Bases no pueden restringir un derecho expresamente establecido en la Ley. Los artículos 8° y 9° de la Ley de tarifas de servicios sanitarios fijan los contenidos de los estudios. El artículo 9°, inciso 4° se refiere a los indexadores y fórmulas de indexación: “Finalmente, se estructurarán fórmulas que expresarán las tarifas en función de los índices de precios representativos de las estructuras de costos involucradas en las diferentes etapas del servicio sanitario. Los índices de precios a considerar serán los informados por el Instituto Nacional de Estadísticas. Tratándose de índices no informados por dicho Instituto, serán determinados por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, sobre la base de los índices que informen instituciones de reconocido prestigio en el ámbito nacional o internacional.” Por su parte, el artículo 3° del D.S. MINECON 453/89 señala: “La Superintendencia de Servicios Sanitarios, en adelante la Superintendencia realizará estudios para determinar las formulas tarifarias. Los prestadores, utilizando las mismas bases de los estudios de la Superintendencia, elaborarán sus propios estudios. En dichos estudios se determinarán los costos incrementales de desarrollo o los costos marginales de largo plazo, según corresponda, los costos totales de largo plazo, la tasa de costo de capital y las fórmulas tarifarias, constituidas estas últimas por las tarifas definitivas y sus respectivos mecanismos de indexación”. Essbio sostuvo que “conforme a las normas citadas es materia de los estudios determinar “los mecanismos de indexación” de las fórmulas tarifarias, lo que supone establecer las estructuras de costos involucrados y los índices representativos de las mismas, permitiendo expresamente utilizar los índices que publica el INE sin restricción.”

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Textual de la observación hecha por Essbio.

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Además, sostuvo “Las Bases no pueden negar a la empresa la utilización de índices que expresamente faculta la Ley.” Por otra parte, el Art. 13° del DFL 70 no incluye a la estructuración de los polinomios de indexación de las tarifas como una materia que deba ser abordada por las Bases. Essbio sostiene que: La razón de lo anterior es muy simple. De acuerdo a lo dispuesto por el Art. 37 del D.S. 453, el polinomio de indexación de las tarifas debe ser diseñado de manera tal “que la estructura de costo sobre la cual se apliquen los coeficientes de variación de los precios de los insumos, sea representativa de la estructura de costos de la Empresa Modelo de Essbio, diseñada para la determinación de las tarifas.” En consecuencia, de acuerdo a la metodología establecida por el propio Reglamento, la secuencia que debe seguirse para determinar los índices sobre los cuales se reajustarán las tarifas es la siguiente: •

Primero debe diseñarse la empresa Modelo de ESSBIO, lo que arrojará su estructura de costos.

•

Una vez definida esta estructura de costos, debe seleccionarse los índices de reajustabilidad que sean más representativos de la misma.

Con todo, Essbio sostiene “Las Bases sólo deben establecer criterios de definición o metodológicos para la elaboración de los estudios. No corresponde que anticipen los resultados de los estudios, o definan los parámetros o valores de los mismos.” “De hacerlo, estarían invadiendo aspectos propios de los estudios tarifarios.” Solicitud de Essbio: Debido a lo anterior, se solicita eliminar el texto objetado, o bien, cambiar el carácter mandatario de la frase: “Los índices a utilizar…”, por otra de carácter indicativo, que no prive al prestador del derecho que le concede la Ley de considerar cualquier índice de precio informado por el Instituto Nacional de Estadísticas u otro que esa Superintendencia tenga a bien determinar antes del intercambio de estudios de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 9 del DFL 70. Respuesta de la SISS a la Observación 4 realizada por Essbio: Respuesta: La SISS rechaza la observación y mantiene la redacción de las bases respecto a los índices para el Polinomio de Indexación.

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Fundamentos: “Las bases señalan los índices más convenientes de considerar para la definición del indexador. El reglamento no especifica que cada ítem de costo deba utilizar el índice correspondiente más apropiado para ello, sino más bien, que la estructura de costos de la empresa se vea reflejada en función de los precios de los principales insumos, y en eso los índices propuestos son recomendables y ajustados a derecho, permitiendo generar fórmulas de indexación en las que las variables independientes no tienen correlación entre ellas. La determinación del índice no sólo tiene que ver con cuáles son los índices particulares que conforman la canasta de índices a utilizar, sino que, de modo especialmente determinante con la ponderación que se le otorgue a cada uno. De acuerdo a esto, el requerimiento de utilizar los índices indicados en las bases, ciertamente no constituye una violación al reglamento, toda vez que el indexador propio se determinará necesariamente en el estudio de costos ya que la ponderación relativa de cada índice utilizado en su confección será recién determinada en esa instancia. Esta Superintendencia pretende lograr una agrupación de los distintos ítems tal que, aquéllos cuyos precios estén altamente correlacionados, se agrupen en un índice en común, de modo que, por un lado, se simplifique el polinomio a utilizar, y por el otro, se evite que se multipliquen los efectos de las variaciones.” Dado lo anterior, en las Bases Definitivas del Estudio Tarifario Essbio para el período 20112016, los índices a utilizar en el polinomio de indexación quedaron establecidos en las Bases y sin cambios respecto a las Bases preliminares (punto 4.9). II.2 Tarificación y Polinomios de Indexación en Servicios Eléctricos (a) Ley General de Servicios Eléctricos La Ley que rige al sector eléctrico (DFL N° 4 de 2006 del Ministerio de Economía), en su artículo 187° se refiere a los mecanismos de indexación y establece que “con los valores agregados definitivos, calculados según el procedimiento del artículo 186°, la Comisión (CNE) estructurará fórmulas indexadas que expresarán las tarifas en función de los precios de nudo y de los índices de precio de los principales insumos de la distribución. La Comisión estructurará tantas fórmulas como empresas y sectores de distribución en cada empresa se hayan definido.” Respecto al ajuste de las tarifas de generación y transmisión a clientes regulados, estos también se deben indexar. En particular, el precio nudo5 es estimado por la CNE con el fin

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Los precios de nudo se fijan semestralmente por la CNE, en los meses de abril y octubre de cada año. La política de costos reales y la ausencia de economías de escala en el segmento generación, permiten fijar como precio el costo marginal de suministro, constituido por dos componentes:

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de servir de referencia o precio techo para las tarifas que resulten de la subasta que finalmente determina el precio que pagan los clientes regulados. De esta forma, en el artículo 160° de la Ley Eléctrica se establece que: “los precios de nudo…se reajustarán en conformidad a lo estipulado en el artículo 172°, cuando el precio de la potencia de punta o de la energía, resultante de aplicar las fórmulas de indexación que se hayan determinado en la última fijación semestral de tarifas, experimente una variación acumulada superior a diez por ciento.” De igual forma, en su artículo 165° señala que “dentro de los primeros quince días de marzo y septiembre de cada año, la Comisión deberá poner en conocimiento de las empresas de generación y transporte que efectúen ventas sometidas a fijación de precios, así como de los CDEC, un informe técnico del cálculo de los precios de nudo según el procedimiento indicado en el artículo 162° de la presente ley… (f) la fórmula de indexación que se aplicará para las fijaciones provisorias establecidas en el artículo 160° de la presente ley.” En todo caso, el precio para clientes regulados que prevalece es el de la subasta, el cual es indexado, según lo establecido en el artículo 133° de la Ley Eléctrica: “Las fórmulas de indexación de los precios de energía y potencia serán definidas por la Comisión en las bases de la licitación o, si éstas lo permiten, por los oferentes, conforme a las condiciones señaladas en ellas”6.En la licitación del año 2006, la información disponible indica que el indexador del precio de la energía fue propuesto por la empresa ganadora en la licitación respectiva, mientras el indexador del precio de la potencia fue establecido por la CNE7. En tanto, para el cálculo de las indexaciones del valor agregado de distribución (VAD), no se producen discrepancias a nivel de las Bases entre la CNE y las empresas eléctricas ya que, queda establecida la libertad para que el Consultor proponga fórmulas de indexación en función de indicadores de público conocimiento. Por su parte, respecto al proceso (i) El precio básico de la energía: Promedio en el tiempo de los costos marginales de energía del sistema eléctrico operando a mínimo costo actualizado de operación y de racionamiento, durante el período de estudio; y (ii) El precio básico de la potencia de punta: Costo marginal anual de incrementar la capacidad instalada del sistema eléctrico considerando las unidades generadoras más económicas, determinadas para suministrar potencia adicional durante las horas de demanda máxima anual del sistema eléctrico, incrementado en un porcentaje igual al margen de reserva de potencia teórico del sistema eléctrico. Para cada una de las subestaciones del sistema eléctrico se calcula un factor de penalización de energía y otro de potencia que multiplicado por el respectivo precio básico de la energía y potencia de punta, determina el precio de la energía y potencia en la subestación respectiva. 6

Art 133… “Las fórmulas de indexación del precio de energía deberán expresar la variación de costos de los combustibles y de otros insumos relevantes para la generación eléctrica. Del mismo modo, las fórmulas de indexación del precio de la potencia deberán reflejar las variaciones de costos de inversión de la unidad generadora más económica para suministrar potencia durante las horas de demanda máxima, y se obtendrá a partir de los valores de las monedas más representativas del origen de dicha unidad generadora, debidamente reajustadas para mantener el poder de compra en sus respectivos países”. 7 Fuentes F. y Saavedra E. (2007), “Análisis de los Procesos Tarifarios en los Servicios Públicos: Aplicación a Cuatro Temas Económicos Específicos”.

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tarifario propiamente tal, como lo define la Ley Eléctrica en su artículo 183, tanto la CNE como las empresas concesionarias de distribución contratan estudios a empresas consultoras (acordadas previamente por la CNE) para que calculen los costos de los componentes para cada área típica de distribución y las que además, deberán proponer las fórmulas de indexación. Luego, la CNE revisa el o los estudios encargados por las empresas, y efectúa con la conformidad previa de ellas, las correcciones a que dé lugar esta revisión… “La Comisión calculará para cada área el promedio aritmético ponderado de los valores agregados resultantes de los estudios de la Comisión y de las empresas a que se ha hecho referencia anteriormente. Los coeficientes de ponderación serán: dos tercios para los que resulten del estudio encargado por la Comisión y un tercio para los valores que resulten del estudio encargado por las empresas como conjunto, o para el promedio de los valores resultantes en los estudios encargados individualmente por las empresas, si los hubiera”. De esta forma, vemos que la Ley intenta evitar discrepancias entre el regulador y las empresas en el sector de distribución eléctrica (VAD) a nivel de las Bases y cualquier diferencia entre el regulador y el concesionario respecto al uso de determinados mecanismos de indexación surgen y se zanjan en la etapa de Estudio de Costos. En síntesis, la CNE fija áreas típicas de distribución, oyendo previamente a las empresas. Por su parte, la CNE contrata un estudio en conformidad a las áreas de distribución ya definidas, mientras las empresas pueden contratar el mismo estudio a otra empresa consultora, dentro de un listado entregado por la CNE. En tanto, hasta la aprobación de la ley corta (2004) no existía Comisión de Peritos. En el caso de la distribución, los estudios de empresas y regulador se ponderan 1/3 y 2/3, respectivamente. Mientras que en el caso de la generación y transporte eléctrico, es el panel de expertos el que resuelve las discrepancias. (b) Bases para el Cálculo de las Componentes del Valor Agregado de Distribución (VAD) 2012-2016 respecto de los Polinomios de Indexación (i)

Bases preliminares VAD 2012-2016

De acuerdo al Art. 183° de la Ley General de Servicios Eléctricos, para establecer el valor agregado por concepto de costos de distribución (constituido por el costo fijo, los factores de expansión de pérdidas y los costos estándares de inversión, operación y mantención) tanto la CNE como las empresas concesionarias contratan empresas Consultoras; las que además deberán proponer las fórmulas de indexación que expresen los costos en función de índices de variación de precios representativos de sus principales componentes. Respecto a la indexación de los valores agregados, el Consultor deberá proponer fórmulas que expresen los costos fijos ($/cliente/año) y los costos de distribución AT (Alta Tensión) y BT (Baja Tensión) ($/kW/año), en función de índices de variación de precios representativos de los principales componentes de costos, que correspondan a

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indicadores de público conocimiento a fin de mantener su valor real durante el período de vigencia de las tarifas que se establezcan (punto 7.2). (ii)

Observaciones de Empresas Distribuidoras a Bases Preliminares VAD 20122016

No hay observaciones respecto al punto 7.2, vale decir, en relación a la indexación de los valores agregados. (iii)

Bases Definitivas VAD 2012-2016

Al no haber observaciones a las Bases preliminares no hay cambios respecto al punto 7.2, es decir, el Consultor es el que deberá proponer fórmulas que expresen los costos fijos ($/cliente/año) y los costos de distribución AT (Alta Tensión) y BT (Baja Tensión) ($/kW/año), en función de índices de variación de precios representativos de los principales componentes de costos, que correspondan a indicadores de público conocimiento a fin de mantener su valor real durante el período de vigencia de las tarifas que se establezcan A diferencia del caso de los servicios sanitarios, los índices de precios a ser usados no quedan estipulados a priori en las Bases para el cálculo de los indexadores, sino que son objeto de análisis y discusión en una etapa posterior cuando se analizan los Estudios realizados por los distintos Consultores tanto para la CNE como para las empresas concesionarias. (iv)

Estudios de Costos de las Componentes del VAD 2012-2016 para la CNE

La Comisión Nacional de Energía encargó al consorcio SYNEX Ingenieros Consultores Ltda.Mercados Energéticos Consultores S.A., la realización del Estudio de Costos del Valor Agregado de Distribución para el cuadrienio 2012-2016, para cada área típica. De este Estudio resultaron los siguientes indexadores: IPCj = Índice de precios al consumidor promedio del mes j-2. IPC0 = Índice de precios al consumidor en noviembre 2010 (102,35). IPMNj = Índice de Precios al por Mayor Productos Nacionales promedio mes j-2 IPMN0 = Índice de Precios al por Mayor Productos Nacionales promedio en noviembre 2010 (112,99) PPIj = Producer Price Index de Estados Unidos para todos los commodities del mes j-3 (http://www.bls.gov/data/ código WPU00 All Commodities). PPI0 = Producer Price Index de Estados Unidos para todos los commodities en octubre 2010 (http://www.bls.gov/data/ código WPU00000000 All Commodities, 186,6) 17

PPIcuj = Producer Price Index de Estados Unidos para cables de cobre del mes j-3 (http://www.bls.gov/data/ código WPU10260314 Copper and copper alloy wire & cable, bare & tinned) PPIcu0 = Producer Price Index de Estados Unidos para cables de cobre en octubre de 2010 (http://www.bls.gov/data/ código WPU10260314 Copper and copper alloy wire & cable, bare & tinned, 355,3). PPIotj = Producer Price Index de Estados Unidos para otros cables de material distinto del cobre del mes j-3. PPIot0 = Producer Price Index de Estados Unidos para otros cables de material distinto del cobre en octubre 2010 (http://www.bls.gov/data/ código WPU10260398 Other wire and cable, 141,4). TCj = Dólar observado promedio del mes j-2. TC0 = Dólar observado promedio de noviembre de 2010 ($482,32). Dj = Tasa que represente el arancelaria de importación vigente para equipo electromecánico. Se utilizará el valor vigente el último día hábil del mes j-2. D0 = Índice de productos importados en noviembre de 2010 (6%).

(v)

Estudios de Costos de las Componentes del VAD 2012-2016 para las Empresas Concesionarias

Chilectra En su calidad de empresa de referencia seleccionada por la CNE, encargó su Estudio a Systep Ingeniería y Diseños S.A para el estudio de costos de servicios asociados al suministro de electricidad de distribución, correspondientes al Área Típica de Distribución 1. Según lo dispuesto en el punto 7.2 de las Bases, se separaron los costos de las componentes de los valores agregados de acuerdo con su relación a diferentes índices de variación de precios de mercado, considerándose los siguientes índices de mercado: INR: Índice Nominal de Remuneraciones. IPM: Índice de Precios al por Mayor. IPAl: Índice del Precio del Aluminio. US$A: Índice Dólar Ajustado US$A = US$ x (1 + tasa arancelaria). IPC: Índice de Precios al Consumidor.

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CGE Distribución Contrató a las consultoras BA Energy Solutions S.A. (BAES) y ALV y Asociados (ALV) para el estudio de las componentes del valor agregado de distribución para el Área Típica de Distribución 2. Los Consultores propusieron los siguientes indexadores para mantener en el tiempo de mejor manera el comportamiento de los componentes de costo: ICMO, Índice nominal de costos de la mano de obra, que incluye las remuneraciones y los costos para el empleador, entregado por el Instituto Nacional de Estadísticas mensualmente IPC, Índice de Precios al Consumidor, entregado por el Instituto Nacional de Estadísticas mensualmente. Refleja la variación de precios de una canasta que contiene bienes de consumo y servicios. IPP Industrias, Índice de precios de productor – Industria Manufacturera, entregado por el Instituto Nacional de Estadísticas mensualmente. Refleja la variación de precios de los bienes producidos y vendidos por productores del país, en el primer paso de su comercialización en el sector Industria Manufacturera. D, Índice combinado de precios del dólar americano y la tasa de arancel vigente, publicado mensualmente por el Banco Central. Calculado como D = Tc x (1+Ta) donde Tc, es el valor del dólar observado y Ta la tasa arancelaria vigente para productos electromecánicos. Refleja la variación en moneda nacional de los artículos importados. IPCu, Índice del precio del cobre calculado como el promedio del precio medio mensual de la libra de cobre en la Bolsa de Valores de Londres; calculado por la Comisión Chilena del Cobre y que se publica mensualmente en el Boletín del Banco Central. IPAl, Índice del precio del aluminio calculado como el promedio del precio medio mensual de la libra de aluminio en la Bolsa de Valores de Londres. CONAFE En su calidad de empresa de referencia seleccionada por la CNE, contrató a las consultoras BA Energy Solutions S.A. (BAES) y ALV y Asociados (ALV) para el estudio de costos de servicios asociados al suministro de electricidad de distribución, correspondientes al Área Típica de Distribución 3. Respecto a los indexadores propuestos, son los mismos que los propuestos por CGE Distribución con la excepción del Tc que en este caso no lo considera. SAESA En su calidad de Empresa de Referencia, seleccionó de la lista de empresas consultoras elegibles a GTD Ingenieros Consultores Ltda., para que ésta realice el referido Estudio, correspondiente al Área Típica de Distribución 4. En dicho Estudio se contemplaron los siguientes indexadores: 19

IPC e IPP: Índices de precios al consumidor y de precios al productor publicados por el INE para el segundo mes anterior al cual se aplique la indexación. IPCu: Índice de precio del cobre calculado como el promedio del precio medio mensual de los últimos 12 meses de la libra de cobre en la Bolsa de Valores de Londres; precio que calcula la Comisión Chilena del Cobre y que se publica mensualmente en el "Boletín del Banco Central". IPMN: Índice de precios al por mayor para productos nacionales del sector industrias manufactureras, publicado por el INE. Se utilizará el valor correspondiente al segundo mes anterior a aquél en que las tarifas serán aplicadas IPMI: Índice de precios al por mayor para productos importados del sector industrias manufactureras, publicado por el INE. Se utilizará el valor correspondiente al segundo mes anterior a aquél en que las tarifas serán aplicadas. ICMO: Índice de costos de la mano de obra, publicado por el INE para el segundo mes anterior al cual se aplique la indexación. FRONTEL (Grupo SAESA) En su calidad de Empresa de Referencia, seleccionó de la lista de empresas consultoras a GTD Ingenieros Consultores Ltda. para que realice el Informe correspondiente al Área Típica de Distribución 5. Esta contempla la aplicación de los mismos índices considerados por SAESA, dado que el Estudio fue realizado por la misma Consultora. EDELAYSEN (Grupo SAESA) En su calidad de Empresa de Referencia, ha seleccionado de la lista de empresas consultoras a GTD Ingenieros Consultores Ltda. para que realice el Informe correspondiente al Área Típica de Distribución 6. Esta contempla la aplicación de los mismos índices considerados por SAESA y FRONTEL, dado que el Estudio fue realizado por la misma Consultora. (vi)

Informe Técnico de la Fijación de Fórmulas Tarifarias para Concesionarias de Servicios Públicos de Distribución para el Cuadrienio noviembre 2012 – noviembre 2016

Este documento técnico es el que la CNE, emite una vez que recoge los aspectos y consideraciones técnicas que se sustentaron durante el proceso de fijación de fórmulas tarifarias aplicables a concesionarios de servicio público de distribución. En dicho documento, en relación a los coeficientes y fórmulas de indexación se llegó a que según lo que se establece en el Artículo 187° de la Ley de Servicios Eléctricos, los valores

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agregados deben expresarse en términos tales que permitan su indexación con los principales indicadores de la economía que se correlacionen con dichos costos. Para ello se efectuó un análisis de los costos de distribución obtenidos de los estudios realizados por la CNE y por las empresas de modo de identificar los indexadores propuestos en estos estudios, así como las partidas de costo asociadas y su peso relativo en el costo total. Efectuando una homologación de indicadores y ponderando las proporciones de costo en relación de 2/3 para los estudios determinados por la CNE y 1/3 para los estudios determinados por las empresas concesionarias, se obtuvo para cada área típica los siguientes indexadores (así como también las proporciones de costos asociadas), los que quedaron establecidos en el Decreto N1T del 5 de noviembre de 2012: IPC: Índice de precios al consumidor, índice general, publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), correspondiente al segundo mes anterior a aquel mes en que las tarifas resultantes serán aplicadas. IPP: Índice de precios al productor de industrias, publicado por el INE, correspondiente al segundo mes anterior a aquel mes en que las tarifas resultantes serán aplicadas. PPI: Producer price index, all commodities, publicado por el Bureau of Labor Statistics (BLS) del Gobierno de los Estados Unidos de América (código BLS: WPU00000000), correspondiente al segundo mes anterior a aquel mes en que las tarifas resultantes serán aplicadas. IPCu: Índice de precio del cobre, expresado en centavos de dólar por libra (cUS$/lb), calculado como el promedio aritmético del precio nominal medio mensual de doce meses de la libra de cobre refinado en la Bolsa de Metales de Londres. Dicho precio nominal es calculado por la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) y publicado en su “Boletín Mensual”. Para estos efectos, el índice corresponderá al promedio de los doce meses anteriores al tercer mes anterior a aquel mes en que las tarifas resultantes serán aplicadas. IPAl: Índice de precio del aluminio, expresado en centavos de dólar por libra (cUS$/lb), calculado como el promedio aritmético del precio nominal medio mensual de doce meses de la libra de aluminio en la Bolsa de Metales de Londres. Dicho precio nominal es calculado por la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) y publicado en su “Boletín Mensual”. Para estos efectos, el índice corresponderá al promedio de los doce meses anteriores al tercer mes anterior a aquel mes en que las tarifas resultantes serán aplicadas. D: Índice de productos importados calculado como D = Tc x (1 + Ta), con: Tc: Tipo de cambio observado para el dólar de los Estados Unidos de Norteamérica, publicado por el Banco Central de Chile, “Dólar Observado”. Se utilizará el valor promedio del segundo mes anterior a aquél en que las tarifas serán aplicadas. 21

Ta: Tasa arancelaria vigente para la importación de equipo electromecánico. Se utilizará el valor vigente del último día hábil del segundo mes anterior a aquél en que las tarifas serán aplicadas. En definitiva, los índices de precios considerados finalmente son una combinación de los índices propuesto por el estudio de la CNE con los propuestos por los estudios de las empresas concesionarias. En efecto, el IPM fue propuesto por el estudio de la CNE pero no fue considerado en los índices finales, así como el índice de precio del aluminio no fue propuesto por la CNE sino que por los estudios de Chilectra y el grupo SAESA, siendo finalmente considerado dentro de los índices de precios finales. En síntesis, en el sector eléctrico las Bases dejan completamente abierta las opciones de índices a utilizar en la construcción de los indexadores, los cuales se determinan en una etapa técnica (Estudio de Costos), donde se utilizan índices que resultan representativos para los costos asociados a la empresa, y a cuyos resultados finales probablemente no se habría podido llegar si se hubiesen establecido a priori, aún asumiendo libertad en la fijación de los ponderadores. II.3 Tarificación y Polinomios de Indexación en Servicios de Telecomunicaciones (a) Ley General de Telecomunicaciones La Ley de Telecomunicaciones N° 18.168 de 1982, en su artículo 28° F, establece que: “…las bases (de los concursos públicos) deberán señalar, a lo menos, lo siguiente: la zona de servicio mínima; las tarifas máximas que se podrán aplicar a los usuarios de dicha zona mínima, incluidas sus cláusulas de indexación…”. En tanto, en su artículo 30°, se especifica que: “la estructura, nivel y mecanismo de indexación de las tarifas de los servicios afectos serán fijados por los Ministerios de Transportes y Telecomunicaciones y de Economía, Fomento y Reconstrucción cada cinco años sobre la base de los costos incrementales de desarrollo del servicio respectivo, considerando los planes de expansión de las empresas a implementarse en un periodo no inferior a los siguientes cinco años de acuerdo a la demanda prevista.” En cuanto al ajuste de tarifas, esta misma legislación en su artículo 30° H señala que “las tarifas definitivas de cada servicio serán indexadas mediante su propio índice, el que se expresara en función de los precios de los principales insumos del respectivo servicio. Este índice será determinado en los estudios de costos mencionados en el artículo 30° I de este Título (30° I…que la empresa concesionaria respectiva realizará directamente o podrá encargar a una entidad consultora especializada) y deberá ser construido de forma tal que la estructura de costos sobre la cual se apliquen los coeficientes de variación de los precios de los respectivos insumos sea representativa de la estructura de costos de la empresa eficiente definida para estos propósitos”. 22

“Las variaciones que experimente el valor del índice deberán ser calculados utilizando siempre los precios o índices publicados por organismos oficiales o por otros organismos cuyas informaciones publicadas sean de aceptación general.” Los estudios antes mencionados se realizarán cada cinco años para cada servicio afecto, de acuerdo al artículo 30° I, y “sus bases técnico-económicas serán a proposición del concesionario, por la Subsecretaría de Telecomunicaciones. Si se produjeren controversias la Subsecretaría o el concesionario podrán solicitar la opinión de una comisión de peritos formada por tres expertos de reconocido prestigio nominados uno por el concesionario, uno por la Subsecretaría y el tercero de común acuerdo. Una vez emitida la opinión por dicha comisión de peritos, la Subsecretaría de Telecomunicaciones resolverá en definitiva respecto de las bases a adoptar en el estudio”. Finalmente, y de acuerdo al artículo 30° J, “Las tarifas definitivas de los servicios afectos a regulación serán propuestas por la empresa concesionaria respectiva a los Ministerios de Transportes y Telecomunicaciones, y de Economía, Fomento y Reconstrucción a través de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, antes de los 180 días previos al vencimiento del quinquenio respectivo, acompañando copia del estudio antes mencionado y otros antecedentes que considere pertinentes. A contar de la fecha de recepción de esta proposición, los Ministerios tendrán un plazo de 120 días para pronunciarse sobre ellas, a través de dicha Subsecretaría. De no haber objeciones, las tarifas propuestas serán oficializadas en el aludido plazo mediante decreto conjunto de ambos Ministerios, que se publicará en el Diario Oficial. En el caso de haber objeciones fundadas respecto a las tarifas propuestas, la empresa concesionaria tendrá un plazo de 30 días ya sea para incorporar las modificaciones pertinentes o insistir justificadamente en los valores presentados, pudiendo acompañar un informe con la opinión de una comisión de peritos constituida de la misma forma que señala el inciso 2° del Artículo 30° I. Cumplido este trámite, los Ministerios resolverán en definitiva y dictarán el decreto conjunto que oficialice las tarifas en el plazo de 30 días a partir de la respuesta de la empresa concesionaria.” En resumen, en el sector de telecomunicaciones es el prestador el que presenta el primer estudio tarifario. Luego, los Ministerios de Transporte y Telecomunicaciones y Economía, a través de la Subsecretaria de Telecomunicaciones, formulan objeciones y contraposiciones al estudio. Posteriormente, una Comisión de Peritos no permanente, uno de los cuales es de común acuerdo, da su opinión respecto a las distintas objeciones y contraposiciones al estudio realizado por la compañía de telefonía. Pero la opinión de la Comisión no es vinculante, por lo que en definitiva, son los Ministerios los que definen la tarifa.

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(b) Fijación de Tarifas de los Servicios Afectos a Fijación Tarifaria Prestados por Telefónica Chile S.A. Período 2009-2014 (i)

Bases Técnico-Económicas (BTE) Preliminares del Estudio para la Fijación de Tarifas de los Servicios Afectos a Fijación Tarifaria Prestados Por Telefónica Chile S.A. Período 2009-2014

Las concesionarias, en este caso Telefónica, son las que parten proponiendo las Bases técnico-económicas. Estas Bases tienen por objeto establecer los criterios generales y la metodología de cálculo a utilizar en el estudio tarifario posterior, a que se refiere el artículo 30° I. En relación a las fórmulas de reajustabilidad, en el punto 14 de las BTE propuestas, Telefónica entregó una lista de seis indicadores de precios que serían usados, y deja abierta la opción de proponer otros. Por su parte, el regulador en sus bases preliminares saca de las bases propuestas dos de los seis indicadores explicitados por la empresa (el índice de Costo de Mano de Obra y el índice de Cargos de Acceso), pero, mantiene la posibilidad que otros indicadores sean utilizados. De este modo, los índices propuestos por el regulador en las bases preliminares para los mecanismos de indexación fueron: -

Índice de Precios al por Mayor de Productos para la canasta de Bienes Importados (IPMbsi), publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para los componentes de costo de la inversión relacionados con insumos o bienes de capital importados.

-

Índice de Precios al por Mayor de Productos para la canasta de Bienes Nacionales (IPMbsn), publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para los componentes de costo de la inversión relacionados con insumos o bienes de capital nacionales.

-

Índice de Precios al Consumidor (IPC) publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para el ítem de costo de operaciones relacionados con insumos o bienes de capital nacionales al detalle y remuneraciones.

-

Índice General de precios al por mayor (IPM), publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para los componentes de costo de operación relacionados con otros insumos o servicios.

Como se señaló, lo anterior no restringe la posibilidad de uso de otros índices alternativos, que sean más específicos o resulten más convenientes para la definición del indexador, debidamente justificados.

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(ii)

Controversias a las Bases Técnico-Económicas Preliminares del Estudio para la Fijación de Tarifas de los Servicios Afectos a Fijación Tarifaria Prestados Por Telefónica Chile S.A. Período 2009-2014

Este documento de controversias es realizado por el regulador, en este caso la Subsecretaria de Transporte. En esta etapa, no hubo observaciones respecto al punto 14 de las BTE Preliminares presentadas por Telefónica. (iii)

Bases Técnico-Económicas Definitivas del Estudio para la Fijación de Tarifas de los Servicios Afectos a Fijación Tarifaria Prestados Por Telefónica Chile S.A. Período 2009-2014

Este documento es presentado por la Subsecretaria de Transporte y sienta las bases para comenzar a trabajar en el Estudio Tarifario definitivo. En dicho documento el punto 14 quedó intacto. (iv)

Estudio Tarifario de la Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A para los Servicios Afectos a Fijación Tarifaria Correspondiente al Período 2009-2014

Telefónica analizando los costos que componen la empresa eficiente, determinó los indexadores que debían incluirse para asegurar el valor real de la tarifa fijada para cada servicio regulado. Estos fueron: -

IPMi: Índice de Precios al por Mayor en el periodo i.

-

IPMni: Índice de Precios al por Mayor de Bienes Nacionales en el periodo i.

-

IPMii: Índice de Precios al Por Mayor de Bienes Importados en el período i.

-

IPCi: Índice de Precios al Consumidor en el período i.

-

ICAi: Índice de Cargos de Acceso en el período i.

-

Ti: tasa de impuesto a la renta período i.

(v)

Informe de Objeciones y Contraposiciones a las Tarifas Propuestas por la Concesionaria Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A para los Servicios Afectos a Fijación Tarifaria Correspondiente al Período 2009-2014

En lo que respecta a los indexadores los Ministerios efectuaron la siguiente objeción y contraposición: 25

Objeción N° 84: Indexadores Se objetan la asociación de índices de precios a las partidas de costos propuestos por la Concesionaria en su estudio, puesto que no permiten reflejar en forma adecuada las variaciones de precios de los insumos. Por ejemplo, el costo de los terrenos fue indexado por IPM en vez de IPC, el detalle se encuentra en el modelo adjunto. Contraproposición N° 84: Indexadores Se contrapropone corregir la indexación propuesta por la Concesionaria cuyo detalle se detalla en el modelo adjunto. (vi)

Respuestas y Recomendaciones de la Comisión Pericial a las Consultas que Formuló Telefónica Chile S.A. en el Marco del Proceso Tarifario para los Servicios Afectos a Regulación Tarifaria para el Período 2009-2014

Respecto a la Objeción N° 84 Telefónica no presentó ninguna consulta ante el Comité Pericial. De modo que en el Informe de Modificaciones e Insistencias presentado posteriormente por Telefónica, la concesionaria aceptó la contrapropuesta de los Ministerios. Finalmente, el Decreto N° 57 del 6 de Mayo de 2009 fijó la estructura, nivel y mecanismo de indexación de las tarifas de los servicios afectos a fijación tarifaria suministrados por la Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A. En este Decreto, respecto de los indexadores, se determinó que los índices a utilizar corresponderán a: -

IPMBSI: Índice de Precios al Por Mayor para la canasta de Bienes Importados, publicado por el INE, valor base IPMBSIo = 99,23 (base noviembre 2007 = 100).

-

IPMBSN: Índice de Precios al por Mayor para la Canasta de Bienes Nacionales (IPMBSN), publicado por el INE, valor base IPMBSNo = 100,53 (base noviembre 2007 = 100).

-

IPC: Índice de Precios al Consumidor (IPC), publicado por el INE, valor base IPCo = 93,38 (base diciembre 2008 = 100).

-

t: tasa de impuestos a las empresas, valor base to = 17%.

De esta forma, vemos que respecto al Estudio Tarifario realizado por Telefónica, el regulador finalmente no consideró el índice de Precios al por Mayor (IPM), lo cual en parte lo explica en la objeción N° 84, ni consideró el Índice de Cargos de Acceso (ICA).

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(c) Proceso Fijación Tarifario de Telefónica CTC para el Período 2004-2009 En este proceso, es interesante mencionar que respecto al índice de Cargo de Acceso8, la autoridad objetó la propuesta de la concesionaria relacionado al Cargo de Acceso, pero aceptó la recomendación realizada por la Comisión Pericial. En este caso la concesionaria definió el indexador cargo de acceso ponderado (Cacci), el cual, según la autoridad su fórmula estaría construida considerando tarifas reguladas que, a su vez, están indexadas. Esto originaría doble indexación, de manera recursiva. La autoridad contrapone incorporar la variable Cacci presentada por la concesionaria, bajo las siguientes restricciones: 1.

La elasticidad del índice cargo de acceso no se incorporaría en la restricción de que la suma de elasticidades es igual a uno.

2.

Este indexador sólo se reajustaría en la oportunidad que se modifique el nivel, estructura y mecanismo de indexación de la tarifa de cargo de acceso de otra concesionaria.

Respecto a esta objeción la concesionaria argumentó que: “Los ministerios contraponen usar el cargo de acceso de las otras compañías locales en el indexador, pero bajo las restricciones señaladas. En particular, la segunda restricción implicaría un absurdo, ya que significaría que Telefónica CTC solo podría indexar 1 vez cada 5 años sobre la base de este concepto, ya que la única oportunidad en que se modifica el nivel, estructura y mecanismo de indexación de la tarifa de cargo de acceso de otra concesionaria, seria al momento en que la autoridad les fija a las otras compañías dichas tarifas en sus respectivos decretos tarifarios. Sin embargo la autoridad, soslaya que para la empresa eficiente el uso de las redes de otras compañías telefónicas locales implica un costo que varia mensualmente, ya que debe pagar por este concepto el cargo de acceso de dichas compañías independientes de cómo este se haya calculado. Por lo tanto, cualquier variación que sufra este índice (sea por indexación de algún índice que consideran las formulas de indexación Telefónica CTC o por decisión comercial de las otras empresas, cuando bajan) representan un mayor/menor costo para la empresa eficiente. En consecuencia el indexador tarifario debería reajustarse cada vez que el cargo de acceso de otras compañías locales modifica su valor, independiente de la causa de la variación. Por otra parte desde el momento que se acepta que los cargos de acceso de otras compañías locales son un costo relevante y que forma parte del indexador, se debe respetar las disposiciones del articulo 30° H de la ley, que se dispone para estos efectos 8

Síntesis del caso tomada del paper: Fuentes F. y Saavedra E. (2007), “Análisis de los Procesos Tarifarios en los Servicios Públicos: Aplicación a Cuatro Temas Económicos Específicos”.

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que: El concesionario comunicará cada dos meses a la subsecretaria de telecomunicaciones el valor resultante de aplicar a las tarifas máximas autorizadas la variación del índice respectivo. Agregando a continuación que: En todo caso estas tarifas no podrán variar antes de los 30 días, a contar de la última fijación o reajuste de tarifas. Lo anterior ratifica que la empresa eficiente puede indexar sus tarifas sujeta a las restricciones que le impone estos dos plazos legales, ambos inferiores a los que proponen los ministerios, no siendo jurídicamente sostenible este derecho mediante disposiciones normativas de inferior jerarquía.” En tanto, la Comisión Pericial respecto al indexador del cargo de acceso señaló que este mecanismo sería neutral si la estructura de costos del cargo de acceso fuera exactamente la misma que la del SLM, reflejada en la fórmula de indexación del mismo. Sin embargo, como nada garantiza que ello ocurra, es preferible incluirlo explícitamente en la formula de indexación. En este contexto, la comisión recomendó que la formula de indexación considerará las variaciones mensuales que experimenten los cargos de acceso, cualquiera sea la razón que los haya hecho variar, debiendo aplicarse solo a la tarifa del servicio local medido. Esta recomendación fue finalmente aceptada por los Ministerios. Por otra parte, en este mismo proceso de fijación tarifaria, un segundo indexador objetado por la autoridad fue el de los costos de operación relacionado con remuneraciones, en particular, Telefónica propuso utilizar el índice de costos de la mano de obra (ICMO). Sin embargo, en este caso la recomendación de la Comisión, que era utilizar el ICMO, no fue acogida por los ministerios, incorporando el IPC en el indexador del decreto 169 del año 2004. Esto, pese a que ante igual objeción en el año 1999 los ministerios si la acogieron en esa oportunidad9. En el Proceso del año 2004, el regulador objetó el ICMO como indexador de remuneraciones pues a su entender, “este índice contiene elementos que capturan el aumento de la productividad de la empresa. Así, no todos los aumentos en salarios se traducen en aumentos de costos. Si los cambios en productividad de la industria específica están en línea con los de la economía como un todo, los aumentos del costo de la mano de obra no llevaran a un aumento en costos para la empresa eficiente”.

9

En el proceso del año 1999 la Comisión Pericial recomendó en forma unánime que: “para las tarifas de los servicios cuya metodología de cálculo se rige por lo establecido en los artículos 30° al 30° J de la Ley, se debe aplicar el siguiente procedimiento: a) Incluir los aumentos previstos de productividad en la evolución futura de las dotaciones; b) Evaluar la mano de obra a los salarios base actuales; c) Indexar las remuneraciones de acuerdo con el Índice de Costo de Mano de Obra.”Sin embargo, contrario a esa recomendación la misma Comisión Pericial también recomendó que “Las tarifas determinadas de acuerdo al artículo 30° K deben reajustar las remuneraciones por IPC, de manera de incorporar en forma explícita los aumentos de productividad que debieran generarse para la industria en el futuro y que serían capturados por la empresa modelo.”

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En esta discrepancia, la autoridad contrapropuso el utilizar el índice de precios al consumidor (IPC) como indexador de los costos de operación relacionados con remuneraciones. El argumento que esgrimió es que resulta más realista suponer que el aumento de productividad de la mano de obra de la empresa eficiente no es sustancialmente menor que el aumento de la productividad del resto de la economía y, por tanto solo se deben indexar los costos relacionados a remuneraciones por aquella parte de su aumento que no responde a aumento en productividad, es decir, aquel componente necesario para mantener el poder adquisitivo de los salarios; i.e. el índice de precios al consumidor. En respuesta a la objeción anterior la concesionaria argumento que “usualmente es más económico para la empresa que aumente la productividad de los empleados existentes, que contratar nueva mano de obra. Es razonable suponer entonces que al variar los ingresos netos de la empresa fruto de este cambio en productividad la empresa bonifique a los empleados por este mayor esfuerzo vía un aumento de las remuneraciones. Siguiendo este planteamiento no es lógico el argumento de los ministerios por cuanto un aumento de la productividad (mayores ventas) necesariamente tendrá asociado una mayor remuneración a los trabajadores de la empresa eficiente. No admitir esta variación en los salarios implicaría suponer que la empresa eficiente contrata mas trabajadores para aumentar sus ventas, lo cual no se condice con el diseño de la dotación adoptada para la empresa eficiente, que considera incrementos de productividad durante el periodo de cinco años del estudio tarifario”. De acuerdo a Telefónica CTC en dicho modelo tarifario se incorporaron todas y cada una de las recomendaciones anteriores, a saber: i) la evolución del plantel considera aumentos de productividad del mismo, reflejado en que la tasa de incremento del plantel es inferior a los aumentos en el nivel de actividad de la empresa eficiente; ii) el costo de remuneraciones se evaluó de acuerdo a los salarios base de Dic. 2002, no incorporando ningún reajuste durante el periodo de 5 años del estudio tarifario; iii) se incorporó en el indexador tarifario, el índice ICMO, de manera de reflejar las variantes futuras del costo de la mano de obra. En relación al indexador del costo de las remuneraciones la Comisión Pericial recomendó considerar el índice de costos de la mano de obra (ICMO). Lo anterior lo justificó en el hecho de que el dimensionamiento de la dotación de la empresa eficiente considera los aumentos de productividad y que las remuneraciones no contemplan bonos por dichos aumentos de productividad. Esta recomendación no fue acogida por los ministerios en su informe de sustentación, incorporando así el IPC en el indexador del decreto 169 del año 2004. Como se mencionó anteriormente, es importante notar que ante igual objeción en el Proceso del año 1999 los Ministerios si acogieron la recomendación de la Comisión Pericial respecto de usar el ICMO como indexador de las remuneraciones. En síntesis, los índices de precios que serán usados en el proceso de indexación tarifaria de los servicios de telefonía no son fijados en la etapa de las Bases, sino que se deja libertad para que sean determinados junto con los ponderadores en una etapa técnica 29

posterior, incluyendo la posibilidad de que una Comisión Pericial intervenga en las diferencias entre las partes (aunque su decisión no es vinculante), lo cual ciertamente contribuye a que el resultado refleje de la forma más fielmente posible la verdadera estructura de costos de la empresa regulada. II.4 Proceso Tarifario de Esval para el Período 2015-2020 En las Bases Preliminares del Estudio del proceso tarifario de Esval (2015-2020), los índices definidos por la SISS fueron los siguientes: -

El Índice de precios al Consumidor: (IPC) publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (o el que este instituto señale como su continuador), para los componentes de costos relacionados con remuneraciones.

-

El Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI), base 2009=100, publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador), para los componentes de costos relacionados con la compra de otros insumos o servicios nacionales.

-

El Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI), base 2007=100, publicado por el INE (o el que este instituto señale como su continuador), para los componentes de costo relacionados con insumos o bienes de capital importados (dólar).

De esta forma, en el actual proceso de fijación tarifaria, nuevamente los índices de precios del polinomio de indexación quedan determinados a priori de acuerdo a lo estipulado en las Bases de los estudios tarifarios de la SISS, siendo los coeficientes del polinomio los únicos que se determinarán en la etapa posterior del Estudio de Costos. II.5 Conclusiones Como se mencionó, las fórmulas de reajustabilidad lo que buscan es que las tarifas mantengan su valor real durante el período de vigencia de la tarificación para así asegurar que la empresa podrá soportar la variación que muestren los distintos precios de los insumos utilizados por la empresa modelo. Así, el polinomio de indexación es una fórmula que establece en qué proporción ciertos índices de precios reflejan de la mejor manera la variación que tendrá la estructura de costos de la empresa modelo por cambios en el valor de sus insumos. En este contexto, al ser una fórmula no sólo son importantes los índices de precios que se consideran sino también los ponderadores asociados a cada uno de estos índices. Con base en el análisis normativo que rige la Regulación del Sector Sanitario y la de otros sectores regulados como el Eléctrico y Telecomunicaciones, junto a la 30

evidencia de los procesos tarifarios anteriores en estos sectores, podemos obtener las siguientes conclusiones. Primero, en el contexto normativo de los Servicios Sanitarios, es posible sostener que la determinación de los mecanismos de indexación de las formulas tarifarias es una materia que resultará de los estudios y, por ende, estos mecanismos serán dependientes de la estructura de costos involucrada y de los índices de precios representativos de dicha estructura. De esta forma, la normativa no establece la fijación a priori de los índices de precios a utilizar en los polinomios de indexación, sino que expresamente permite el utilizar los índices que publica el INE sin ninguna restricción. La normativa (DFL N° 70 y Reglamento) entrega la facultad al regulador para que en las Bases se establezcan los criterios que definen la metodología que se deberá usar para elaborar los estudios; sin embargo, esta normativa no entrega la facultad al regulador para que en las Bases defina parámetros o valores de los mismos, así como tampoco que índices de precios se deben utilizar o que ponderadores tendrán los polinomios de indexación. Segundo, la normativa de Servicios Sanitarios no entrega antecedentes que permitan sostener que la estructuración de los polinomios de indexación de las tarifas sea una materia que deba abordarse en las Bases. Esto, por cuanto la metodología establecida en el Reglamento respecto de los polinomios de indexación de las tarifas estipula que primero se diseña la empresa modelo de la empresa sanitaria, se determina su estructura de costos y, posteriormente, en base a esa estructura de costos, se seleccionan los índices de precios que sean más representativos de dicha estructura para reajustar las tarifas. Tercero, la evidencia de los procesos tarifarios muestra que la SISS ha optado como una práctica habitual el establecer en las Bases de los estudios tarifarios los índices de precios que deberán ser utilizados en los polinomios de indexación. Este hecho es el que genera el mayor número de observaciones y controversias entre el regulador y las empresas concesionarias. Los antecedentes del actual proceso de tarificación indican que nuevamente la SISS ha definido en la Bases los índices de precios que deberán ser utilizados en las formulas de los polinomios de indexación, comportamiento que resulta cuestionable dado la normativa y los aspectos técnicos que se desarrollarán más adelante en este Informe. Cuarto, la evidencia de los procesos tarifarios indica que los índices de precios buscan reajustar la variabilidad de la UF, la variabilidad del dólar y la variabilidad de precios de insumos específicos, tal como energía, mano de obra. En relación a la variabilidad de la UF y dólar no habido discusión significativa en los procesos tarifarios respecto a que índices utilizar para estas variaciones; sin embargo, para reflejar la variabilidad de precios de insumos específicos el grado de discusión y controversias ha sido importante. Quinto, la elección de los índices de precios es crucial. Estos deben ser representativos de la estructura de costos de la empresa. Adicionalmente, como estos índices se utilizan en una fórmula es importante que la ponderación que tienen estos índices dentro de la

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formula también respete el principio de representar la estructura de costos de la empresa modelo. La SISS ha sostenido que los polinomios de indexación no quedan establecidos en la Bases, por cuanto los ponderadores se determinan con base en la estructura de costos de la empresa modelo. Cabe señalar que si bien la fórmula del polinomio de indexación no queda determinada totalmente en las Bases, ya que en esta etapa del proceso aún no se fijan los ponderadores de los índices, sí se fija una parte importante de él, que son los tres índices de precios, lo que sumado a la condición de que los ponderadores deben sumar 1, sólo deja libertad para que en el Estudio de Costos se determinen libremente sólo dos ponderadores en cada polinomio de indexación, lo cual parece ser insuficiente para capturar una adecuada caracterización de la estructura de costos de los distintos servicios que se deben indexar. En este contexto, si los índices de precios fijados a priori por la autoridad no son representativos de los costos de la empresa, es muy difícil que la sola determinación de los ponderadores logre compensar esa falta de representatividad de los índices, resultando en polinomios de indexación que no necesariamente lograrán, como establece la Ley, que las tarifas mantengan su valor real en el período de vigencia de la tarificación. Sexto, la normativa legal y la evidencia de los procesos tarifarios de otros servicios regulados, en lo que respecta a los polinomios de indexación, muestran un grado significativamente menor de controversias entre el regulador y las empresas concesionarias al respecto. En particular, en el sector eléctrico las Bases dejan completamente abierta las opciones de índices de precios a utilizar en la construcción de los indexadores, los cuales se determinan en la etapa técnica de estudio de costos, donde se termina utilizando los índices que resultan representativos para los costos asociados a la empresa, y a cuyos resultados finales probablemente no se habría podido llegar si se hubiesen establecido a priori, aún asumiendo libertad en la fijación de los ponderadores. De igual manera, los índices de precios usados en el proceso de indexación tarifaria de los servicios de telefonía no son fijados en la etapa de las Bases, sino que se deja libertad para que sean determinados, junto con los ponderadores, en una etapa técnica posterior.

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III. Análisis de los Índices de Precios Utilizados en los Polinomios de Indexación de las Tarifas Sanitarias. Las Bases entregadas por la SISS fijan de forma anticipada los índices a utilizar para la indexación de las tarifas. De esta forma en el contenido de las Bases ha quedado estipulado que los índices a utilizar son el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI), y el Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI). Luego, los prestadores utilizando las mismas bases de los estudios de la SISS, deben elaborar sus propios estudios (art. 3° Reglamento). Sin embargo, las Bases no permiten que la definición de los índices sea materia del estudio de la estructura de costos de los servicios sanitarios, sino que las concesionarias deben limitarse al uso de indexadores particulares fijados a priori por la SISS, quedando sólo la posibilidad de discusión de los ponderadores. El regulador ha defendido su postura de establecer en la Bases los índices de precios argumentando que la aplicación de estos índices tiene la ventaja de que el polinomio es simple, genera estabilidad en los precios y los índices son de una buena calidad. Además, en los últimos procesos ha obligado a usar los índices antes mencionados, apoyándose en la idea a que la representatividad del polinomio respecto de la estructura de costos puede alcanzarse mediante la correcta aplicación de coeficientes a cada indicador, coeficientes que son determinados dentro del estudio de costos. Al respecto, es posible compartir el principio del regulador de que el polinomio sea lo más simple posible y no incorpore una volatilidad innecesaria de precios, sin embargo, para algunos costos que tienen las empresas sanitarias y que representan un porcentaje importante dentro de ellos (como por ejemplo energía y remuneraciones) no se debería cerrar a priori la posibilidad de estudiar la posibilidad de escoger índices que reflejen con mejor precisión, que los escogidos por la autoridad, las variación de algunos precios sobre la estructura de costos de la empresa modelo. En síntesis, en los procesos de fijación tarifaria del sector sanitario los índices de precios del polinomio de indexación quedan determinados a priori en las Bases de los estudios tarifarios de la SISS, siendo los coeficientes del polinomio los únicos que se determinan en la etapa posterior correspondiente al estudio de Costos. Esta situación ha vuelto a ocurrir para el proceso tarifario de Esval 2015-2020, en donde en las Bases Preliminares entregadas por la SISS quedaron determinados los mismos índices de precios, vale decir, el IPC, el IPPI y el IPBI. A continuación se analizarán las formulas de los polinomios de indexación del Proceso de Tarificación de ESVAL del período 2010-2015, así como la representatividad de los índices de precios utilizados en dichas formulas.

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III.1 Inversión y Gastos Operacionales de la Empresa Modelo en el Proceso de Tarificación de Esval 2010-2015 De acuerdo a la información entregada por la SISS para la empresa ESVAL, los costos totales de largo plazo de la empresa modelo para la tarificación de Esval 2010-2015, alcanzaron un total de $86.723 millones 10 . De este total $60.081 millones (69%) correspondieron a inversiones y los $26.642 restantes (31%) a gastos operacionales. Por el lado de la inversión, cada partida que forma parte de un presupuesto de obra sanitaria tipo, tiene asociados costos de maquinarias y/o equipos y de obras civiles y construcción. Los costos asociados a maquinarias y equipos en su mayoría son bienes de capital importados por lo que su indexación debe estar asociada fundamentalmente al IPBI (antes IPMII). En tanto las obras civiles y construcción tienen costos asociados a materiales y mano de obra, por lo que su indexación está asociada al IPPI (antes IPMNI) e IPC. El Cuadro N° 1 resume el listado de parámetros representativos establecidos para cada obra tipo, seguido por el desglose por componente de la inversión en términos de los índices del polinomio para cada una. En tanto, la descomposición de los gastos operacionales es detallada en el Cuadro N° 2 y en base a dicha información, la SISS entregó la descomposición definida para los gastos operacionales, Cuadro N° 3, en términos de los índices del polinomio, para cada una de las partidas definidas (remuneraciones, energía eléctrica, productos químicos, otros y comerciales). Cabe hacer notar que estas asignaciones de inversiones o gastos a índices de precios fueron obtenidas del informe de intercambio de la SISS ya que el anexo correspondiente a polinomios del informe definitivo no es de dominio público. En todo caso se estima que los criterios utilizados por el regulador en dicho informe de intercambio reflejan bien su pensamiento al respecto.

10

Pesos a diciembre del 2008.

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Cuadro N° 1 Tarificación Esval 2010-2015 Descomposición de la Inversión por Componente y Total Tipo de Obra CID-CLORACION CID-CONDUCAP-IMP-ADUC CID-CONDUCCION AS PRESION CID-CONDUCCION AS ACUEDUCTO CID-ESTANQUE ELEVADO CID-ESTANQUE SEMIENTERRADO CID-FLUORURACION CID-PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS SERVIDAS CID-PLANTA AP CONVENCIONAL CID-PLANTA ELEVADORA AP TIPO A CID-PLANTA ELEVADORA AP TIPO C CID-PLANTA ELEVADORA AS TIPO1 CID-PLANTA ELEVADORA AS TIPO2 CID-RED DE DISTRIBUCION CID-RED DE RECOLECCION CID-SONDAJES Fuente: Anexo Polinomios, SISS septiembre 2009

Obras Civiles IPC IPMI IPMN 91,60% 3,60% 4,80% 55,20% 34,50% 10,30% 56,40% 35,50% 8,10% 49,60% 27,00% 23,30% 49,10% 0,40% 50,50% 52,50% 2,90% 44,60% 100,00% 0,00% 0,00% 49,50% 17,30% 33,20% 69,70% 5,60% 24,80% 80,80% 2,50% 16,70% 30,20% 18,40% 51,50% 55,90% 6,90% 37,20% 64,90% 8,20% 26,90% 47,90% 24,80% 27,20% 46,50% 22,80% 30,70% 68,20% 15,70% 16,10%

Tuberías y Accesorios IPC IPMI IPMN 0,00% 0,00% 0,00% 40,20% 0,00% 59,80% 50,80% 0,00% 49,20% 44,70% 0,00% 55,30% 77,20% 0,00% 22,80% 70,90% 0,00% 29,10% 0,00% 0,00% 0,00% 27,80% 18,90% 53,30% 37,70% 0,00% 62,30% 46,30% 0,00% 53,70% 56,50% 0,00% 43,50% 65,40% 0,00% 34,60% 79,80% 0,00% 20,20% 33,00% 0,00% 67,00% 46,70% 0,00% 53,30% 30,50% 0,00% 69,50%

Obras Eléctricas IPC IPMI IPMN 27,80% 72,20% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 49,70% 18,60% 31,60% 52,50% 14,20% 33,30% 63,80% 6,20% 30,00% 27,80% 72,20% 0,00% 55,70% 10,80% 33,50% 56,20% 2,10% 41,60% 65,70% 0,10% 34,10% 57,90% 4,80% 37,30% 60,00% 1,50% 38,60% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

IPC 27,80% 34,40% 34,40% 0,00% 34,40% 34,40% 29,50% 32,00% 34,10% 34,40% 34,40% 39,90% 38,80% 65,90% 0,00% 0,00%

Equipos IPMI 44,20% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 48,10% 60,50% 25,00% 60,70% 61,70% 58,30% 54,80% 0,00% 0,00% 0,00%

IPMN 27,90% 65,60% 65,60% 0,00% 65,60% 65,60% 22,30% 7,50% 40,90% 4,90% 3,90% 1,80% 6,40% 34,10% 0,00% 0,00%

Indexación Total IPC IPMI IPMN 39,30% 38,30% 22,40% 45,60% 12,50% 41,90% 52,80% 14,00% 33,30% 47,50% 15,30% 37,30% 50,60% 1,10% 48,20% 54,40% 3,70% 41,90% 50,20% 31,40% 18,40% 40,20% 39,40% 20,40% 58,90% 9,40% 31,70% 52,90% 20,80% 26,30% 53,10% 23,60% 23,30% 48,40% 33,50% 18,10% 53,00% 30,70% 16,30% 43,90% 15,60% 40,50% 46,60% 14,90% 38,50% 60,60% 12,50% 26,90%

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Cuadro N° 2 Resumen de costos y gastos por escenario y recursos ($ Dic 2008) Clasificación

Nombre Recurso Remuneraciones Beneficios Adicionales Recursos Humanos Horas Extras Indemnizaciones Accesorios de Personal Gastos Alimentación Gastos Generales Personal Gastos de Viaje Capacitación Materiales de Aseo Consumos Básicos (excl. Telefonía) Contribuciones Arriendo Oficinas y Bodegas (inc. Gastos Generales Bienes estacionamientos) Inmuebles Servicios de Aseo Servicios Vigilancia Servicios de mantención de oficinas (inmuebles, mobiliario, jardínes y Arriendo de Vehículos, Maquinarias y Camiones Gastos Generales Vehículos Combustibles Otros Gastos en Vehículos. Materiales de Oficina e Insumos de Computación Gastos Generales Bienes Telefonía Muebles Gastos asociados a micro, macro informática y comunicaciones Productos químicos Energía eléctrica Materiales y repuestos Costos directos de Servicios de Laboratorio operación y mantención Transporte y disposición de lodos Control y Monitoreo ambiental Concesiones marítimas Servicios de Operación y Mantención Servicios de terceros y Servicios Comerciales Asesorías y estudios asesorías no operacional Dietas Patentes Comerciales Gastos Notariales y Judiciales Costos Institucionales Líneas para Transmisión de Datos Servicios de Imprenta y Reproducción Seguros Otros Gastos Generales Total general Fuente: Anexo Polinomios, SISS septiembre 2009

Total general 6.750.642.287 539.080.371 124.304.889 151.347.544 31.320.296 161.369.187 65.606.446 2.016.449 37.036.872 188.959.439 54.158.622

% Gto. total % Partida 25,3% 2,0% 28,4% 0,5% 0,6% 0,1% 0,6% 1,0% 0,2% 0,0% 0,1% 0,7% 0,2%

554.037.779 125.872.353 262.170.882

2,1% 0,5% 1,0%

434.086.109

1,6%

558.560.565 280.744.627 51.796.811

6,2%

2,1% 1,1% 0,2%

170.865.144 331.990.865

0,6% 1,2%

296.950.500 977.219.532 5.256.749.574 716.691.138 872.603.874 510.400.021 93.047.918 2.505.212 2.269.331.813 1.899.913.807 1.313.413.379 204.736.971 301.216.000 10.745.913 153.328.889 135.414.183 252.979.762 499.085.809 26.642.301.832

1,1% 3,7% 19,7% 2,7% 3,3% 1,9% 0,3% 0,0% 8,5% 7,1% 4,9% 0,8% 1,1% 0,0% 0,6% 0,5% 0,9% 1,9% 100,0%

3,3%

3,0%

40,2%

12,1%

5,8%

100,0%

Teniendo la información de ambos cuadros podemos concluir que, del total de gastos operacionales, alrededor de un 75,5% se asocia a IPC, dentro de los cuales un 29,4% 36

corresponde al ítem de costos asociado a remuneraciones. En tanto, los costos operacionales de energía eléctrica (19,7%) y productos químicos (3,7%) están asociado en un 30% al índice IPMII (IPBI) y en un 70% al IPMNI (IPPI), según los ponderadores entregados por la SISS (Cuadro N° 3). Mientras que 1,1% de estos gastos operacionales corresponden a Combustibles, los que probablemente estén asociados en un 100% al IPMII (IPBI). En síntesis, del total de gastos operacionales, estimamos que un 75,5% se puede asociar a IPC, un 16,4% a IPMNI (IPPI) y un 8,1% a IPMII (IPBI), en base a la información disponible. No contamos con la información de que gastos dentro de la categoría otros fueron asociados por la SISS a los distintos índices, por lo que nuestra estimación anterior en algo puede variar, restando algo a la participación del IPC en desmedro de una mayor participación en el IPMNI e IPMII. De cualquier forma, vemos que el polinomio de indexación de gastos se inclina fuertemente por el índice de precios IPC para reajustar una parte importante de los costos asociados a las actividades operacionales. Luego, la SISS en base al desglose tanto de la inversión como de los componentes de gastos, construyó los polinomios de indexación asociados a cada tarifa correspondiente a la producción y distribución de agua potable y a la recolección y disposición de aguas servidas, presentados en el Informe Final del Estudio Tarifario de Esval S.A. 2010-2015. Cuadro N° 3 Tarificación Esval 2010-2015 Índices y Ponderadores para Gastos Operacionales Gasto Tipo IPC IPMI IPMN Remuneraciones 100,0% 0,0% 0,0% Energía Eléctrica 0,0% 30,0% 70,0% Productos Químicos 0,0% 30,0% 70,0% Otros 45,0% 10,0% 45,0% Comerciales 100,0% 0,0% 0,0% Fuente: Tarificación Esval 2010-2015, Anexo Polinomios, Informe de Intercambios de la SISS, Septiembre de 2009.

III.2 Análisis de los Índices de Precios Fijados en las Bases por la SISS Como se mencionó previamente, los índices de precios a utilizar en los distintos polinomios de los sectores regulados deberían estar asociados a la variabilidad de la UF, a la variabilidad del dólar y a la variabilidad de precios de insumos o servicios específicos, tal como energía, mano de obra, cables, tuberías, insumos químicos, etc. En el caso particular de los Servicios Sanitarios, la SISS fija en las Bases que los índices de precios a utilizar en las fórmulas de indexación serán IPC, IPPI e IPBI11. En este contexto, el definir el IPC como 11

A comienzos del 2011 el INE comunicó que a partir del 2012 ya no seguiría publicando el Índice de Precios al por Mayor (IPM), anterior índice de precios utilizado para reajustar los bienes nacionales (IPMNI) e importados (IPMII). De esta forma, el INE comunicó a las empresas sanitarias que a partir del 2012 los 37

reajustador de la variación UF no debería generar problemas a priori al ser fijado este índice en las Bases. En tanto, el índice IPBI se debería asociar a la variación dólar. Luego, si este índice se correlaciona muy estrechamente con el dólar, ciertamente estaría cumpliendo con el objetivo buscado de reflejar la variabilidad a que están afectos los bienes e insumos importados. Finalmente, el índice IPPI debería asociarse a la variación de precios que tiene la gran mayoría de los insumos nacionales. En este último índice, el objetivo buscado claramente será más difícil de cumplir, ya que el grado de agregación es significativo, situación que debiese llevar a que este índice con seguridad no reflejará la variabilidad de precios de un insumo o servicio particular. (i)

Índices de Precios al por Mayor y sus Continuadores

A comienzos del año 2012 el INE comunicó que a contar de febrero de ese año12, ya no seguiría publicando el Índice de Precios al por Mayor (IPM) base noviembre 2007=100, ni el Índice de Precios de Productor (IPP) base abril 2003=100. En este contexto y dado que el IPM era utilizado como instrumento de indexación en las tarifas de servicios sanitarios, la Superintendencia de Servicios Sanitarios solicitó al INE le informara los nuevos índices que deberá utilizar como continuadores del Índice de Precios el por Mayor de Productos Importados Categoría Industria Manufacturera (IPMII) base noviembre 2007=100 y del Índice de Precios al por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI)base noviembre 2007=100. En respuesta, el INE le comunicó a la SISS que los continuadores para los índices solicitados serían los siguientes: (i) El Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industria Manufacturera (IPMII), se deberá imputar por la variación del Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI), base noviembre 2007=100. Este indicador será construido para los requerimientos específicos de la SISS y enviado mensualmente desde el INE. (ii) El Índice de Precios al por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI), se deberá imputar por la variación del Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI), base año 2009=100. Asimismo, el INE señaló a la SISS, que respecto al reajuste de valores para los organismos que utilizaban el IPM y que ahora siguen calculando variaciones en base a su continuador, la Resolución Exenta N° 251, de fecha 10 de febrero de 2012, del INE, indicará como se índices continuadores de las series de precios calculadas en el IPM sería el Índice de Precios al Productor (IPP). Específicamente, (i) El Índice de Precios al por Mayor de Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactureras (IPMNI), se deberá imputar por la variación del Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI), base año 2009=100. (ii) El Índice de Precios el por Mayor de Productos Importados Categoría Industria Manufacturera (IPMII), se deberá imputar por la variación del Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI), base noviembre 2007=100. Este indicador será construido para los requerimientos específicos de la SISS y enviado mensualmente desde el INE. 12 Resolución Exenta N° 251, de fecha 10 de febrero 2012, del INE.

38

debe hacer. Esto, puesto que bajo ningún término existirá un empalme de los indicadores anteriormente mencionados,13ya que los cambios metodológicos adoptados lo hacen no recomendable.14 El INE sólo indicó que índices serían sus continuadores para efectos de reajustes. En conclusión, de lo anterior se desprende que el reemplazo del índice IPM por el IPP (IPMNI por IPPI e IPMII por IPBI) como nuevos índices para el polinomio de indexación tarifaria del sector sanitario, fue una decisión arbitraria y resuelta por el INE, por lo que estos cambios de índices no necesariamente deberían representar la intención inicial que tuvo el regulador, en el sentido que estos índices, de su punto de vista, serían los adecuados para reflejar las variaciones de precios para ciertos costos de la empresa modelo. El índice de Precios al Por Mayor (IPM), Base Noviembre 2007 El IPM general (base noviembre 2007 = 100) está compuesto por una canasta cuyos productos se agrupan según sectores económicos (Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura; Pesca; Exploración de Minas y Canteras; Industria Manufacturera y Suministros de Electricidad, Gas y Agua) y por Origen (Nacional e Importado). Particularmente, dentro de los productos nacionales se distinguen los grupos agropecuarios, pesca, minería, industria y suministros EGA, y en los bienes importados agropecuario, minería e industria. En el Cuadro N° 4, se sintetizan los ponderadores del IPM por sectores y origen; y se ve que el sector manufacturero es el que más aporta al IPM general. Cuadro N° 4 Ponderadores Índice de Precios al por Mayor por Sectores y Origen (Base noviembre 2007=100)

Sectores/Origen Agropecuarios Pesca Minería I. Manufacturera Suministros EGA IPM General

IPM Total 8,89 1,07 9,43 72,47 8,13 100,00

IPM Nacional 8,13 1,07 3,98 43,41 8,13 64,72

IPM Importado 0,76 5,45 29,06 35,28

Fuente: Elaboración Propia en Base al INE

13

Esto no necesariamente es cierto para el índice de precio de bienes importados del sector manufacturero, ya que éste no sufrió modificaciones metodológicas, sólo cambio de nombre, como el mismo INE lo corroboró en la minuta explicativa Ord. SISS Nº 771 del 16 de febrero de 2012. 14

Oficio Ord. Nº 314 del INE del 10 de febrero de 2012.

39

Por su parte, respecto a la canasta que agrupa a los productos pertenecientes al sector Industria Manufacturera, ésta está compuesta por 413 productos a nivel nacional y por 421 a nivel importado, cada uno con distintas ponderaciones y agrupados en 22 glosas o categorías (Cuadro N° 5). Cuadro N° 5 Índice de Precios al por Mayor Industria Manufacturera: Ponderadores y Participación de Divisiones en la Canasta Ponderaciones Div. 15 16 17 18 19

Glosa Elaboración de Productos Alimenticios y Bebidas Elaboración de Productos de Tabaco Fabricación de Productos Textiles Fab. de Prendas de Vestir; Adobo y Tejido de Pieles Curtido y Adobo de cueros; Fab. de Maletas, Bolsos de Mano Prod. de Madera y fab. de Productos de Madera y Corcho, Excepto Muebles; 20 Fabricación de Artículos de Paja y de Materiales Trenzables 21 Fabricación de Papel y de Productos de Papel 22 Act. de Edición e Impresión y de Reproducción de Grabaciones 23 Fab. de Coque, Prod. de la Refinación del Petróleo y Combust. Nuclear 24 Fabricación de Sustancias y Productos Químicos 25 Fabricación de Productos de Caucho y Plástico 26 Fab. de Otros Productos Minerales No Metálicos 27 Fabricación de Metales Comunes 28 Fab. de Productos Elaborados de Metal, Excepto Maquinaria y Equipo 29 Fabricación de Maquinaria y Equipo N.C.P. 30 Fab. de Maquinaria de Oficina, Contabilidad e Informática 31 Fab. de Maquinaria y Aparatos Electricos N.C.P. 32 Fab. de Equipo y Aparatos de Radio, Televisión y Comunicaciones 33 Fab. de Instrumentos Médicos, Ópticos y de Precisión y Fab. de Relojes 34 Fab. de Vehículos Automotores, Remolques y Semirremolques 35 Fab. de Otros Tipos de Equipo de Transporte 36 Fab. de Muebles; Industrias Manufactureras N.C.P. TOTAL IPM MANUFACTURERO NACIONAL / IMPORTADO

IPM Manufacturero Nacional Importado 14,52 0,82 0,29 0,00 0,74 0,94 0,50 1,24 1,71 0,70

Participación en Canasta Ind. Manufacturera IPM Manufacturero Nacional Importado 33,4% 2,8% 0,7% 0,0% 1,7% 3,2% 1,1% 4,3% 3,9% 2,4%

2,34

0,15

5,4%

0,5%

3,88 0,67 4,59 5,26 1,43 2,09 1,64 1,44 0,74 0,00 0,28 0,01 0,09 0,40 0,28 0,52 43,40

0,46 0,24 0,50 3,02 1,48 0,46 1,48 1,32 4,06 2,95 1,71 1,94 0,94 3,76 0,18 0,69 29,06

8,9% 1,6% 10,6% 12,1% 3,3% 4,8% 3,8% 3,3% 1,7% 0,0% 0,7% 0,0% 0,2% 0,9% 0,6% 1,2% 100%

1,6% 0,8% 1,7% 10,4% 5,1% 1,6% 5,1% 4,6% 14,0% 10,1% 5,9% 6,7% 3,2% 12,9% 0,6% 2,4% 100%

Fuente: Elaboración Propia en base a IPM publicado por el INE

Respecto al Índice de Precios al por Mayor de Productos Nacionales de la Industria Manufacturera (IPMNI), podemos mencionar que dentro de los cinco productos con mayor ponderación están las Gasolinas sin Plomo para vehículos automotores (con una participación de 7,4% dentro del índice IPMNI), las Cartulinas para la Impresión y Escritura (4,0%), el Pescado Congelado (3,2%), Bebidas de Fantasía (2,9%) y Papel para la Impresión de Periódico (2,4%). Estos cinco productos en conjunto alcanzan un 20% dentro del índice. En tanto, al agrupar los productos relacionados con la elaboración de Alimentos y Bebidas (incluye pescado congelado y bebidas fantasía) encontramos que éstos alcanzan una ponderación de 33,4% dentro del índice. Le siguen los productos relacionados con la elaboración de Sustancias y Productos Químicos y los relacionados con la Producción de Combustibles (incluye gasolinas), los cuales representan un 12,1% y un 10,6% del IPMNI, 40

respectivamente. Por último, la fabricación de papel (incluye cartulina y papel para impresión), representa un 9%. Por su parte, respecto al índice de Precios al por Mayor de Productos Importados de la Industria Manufacturera (IPMII) podemos mencionar que dentro de los cinco productos con mayor ponderación se encuentran Vehículos con Motor de Embolo (Pistón) Alternativo de Encendido por Chispa (6% del IPMII), seguido por Productos Laminados Planos de Hierro o Acero no Aleado (3,4%), Otras partes, Piezas, Accesorios N.C.P. de Vehículos Automotores (2,8%), Unidades de Almacenamiento (2,6%) y Partes, Piezas y Accesorios para Impresoras (1,7%). Estos cinco productos aportan con algo más del 16% al IPMII. Luego al agrupar los productos, observamos que el 14% de la canasta corresponde a la fabricación de Maquinaria y Equipo N.C.P., un 13% a la Fabricación de Vehículos Automotores, Remolques y Semirremolques (incluye vehic. con motor de embolo (pistón) y accesorios de vehículos), mientras que aquellos asociados a la Fabricación de Productos Químicos algo más de 10%, al igual que los productos asociados a la Fabricación de Maquinaria de Oficina, Contabilidad e Informática (incluye ítems unidades de almacenamiento y piezas para impresoras). El Índice de Precios al Productor (IPP), Año Base Anual 2009 En el año 2009, el INE comenzó con el levantamiento de datos del año base del Nuevo Índice de Precios al Productor (IPP), lo que trajo como consecuencia que el antiguo índice de Precios al Productor con base abril 2003=100 se dejara de calcular15. De esta forma, a partir del año 2009 se establecieron cinco nuevos índices de precios al productor con año base anual 2009. Estos índices son: “Índice de Precios de Precios de Productor Sector Explotación de Minas y Canteras”, “Índice de Precios de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera”, “Índice de Precios de Distribución Sector Suministro de Electricidad, Gas y Agua” “Índice de Precios del Sector Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura” e “Índice de Precios de Productor de Industrias”. En tanto, el INE estableció que para todos los efectos de reajustes el “Índice de Precios de Productor de Industrias” (agrupa a los sectores de industria manufacturera, minería y distribución EGA) será el continuador del Índice de Precios de Productor base abril 2003 (IPP) y del Índice de precios al por Mayor Base Noviembre 2007 (IPM).16 De esta forma, tanto el IPMNI como el IPMII se quedaron sin un claro continuador para ser utilizado por la SISS en la fijación de los respectivos polinomios de indexación. Al respecto, en la Ord. N° 314 del INE de fecha 10 de febrero del 2012, el INE informó que los continuadores para los índices solicitados serían: (i) El Índice de Precios de Productor 15

Esto en el marco de modernización de los indicadores por parte del INE con el fin de que puedan ser comparables a internacional según lo establecido por diversos organismos internacionales. Por ejemplo la UE lo utiliza para la regulación de precios, el FMI lo utiliza como predictor de la inflación, etc. Por lo que para su construcción se utilizó la metodología establecida a nivel internacional. 16 Resolución Exenta N° 251, de fecha 10 de febrero 2012, del INE.

41

Sector Industria Manufacturera (IPPI), base año 2009 = 100, para el caso del IPMNI y (ii) El Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI), base noviembre 2007 = 100, para el caso del IPMII. Hay que señalar que el IPBI será sólo construido para los requerimientos específicos de la SISS y enviado mensualmente a ella. En particular, este indicador no sufrió ningún tipo de variación metodológica ni de base, salvo la fecha de publicación del índice (entre 20 y 24 de cada mes), y se seguirá calculando tal cual se hacía antes, sólo se eliminaron algunos precios que quedaron obsoletos. En otras palabras, este indicador sólo cambio de nombre desde Índice de Precios al por Mayor de Productos Importados Categoría Industria Manufacturera (IPMII) a Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI). De esta forma, la información que el IPPI será el continuador del IPMNI fue sólo para efectos de reajustabilidad, no existiendo ninguna justificación metodológica que indique que la característica de continuador signifique necesariamente que dichos índices pueden ser empalmados y considerados que representan continuidad estadística. En tanto, para el caso del IPBI, dado que no sufrió cambios metodológicos, sólo cambio su nombre, es posible sostener que la característica de continuador si permite postular que ambos índices son empalmables y representan una continuidad. Por su parte, el índice de precios de productor del sector manufacturero (IPPI) está compuesto por 183 productos, agrupados en 14 divisiones o glosas. Dentro de estos productos, los cinco con mayor ponderación, son el vino (5,35%), la pasta química de madera conífera (3,8%), la pasta química de madera no conífera (3,4%), las bebidas de fantasía(2,8%) y las bolas de acero (2,0%); las que en conjunto representan un 17,3% del índice IPPI Luego, al agrupar los productos por divisiones, los productos relacionados con la elaboración de alimentos y bebidas alcanzan una ponderación de 35,2% dentro del índice IPPI (incluye vino y bebidas), seguidos por los asociados a la fabricación de sustancias y productos químicos con un 13,3% y aquellos relacionados con la fabricación de papel con un 12% (incluye pasta química de madera conífera y no conífera). Veáse Cuadro N° 6.

42

Cuadro N° 6 Índice de Precios de Productor Industria Manufacturera: Ponderadores y Participación de Divisiones en la Canasta

Div.

Glosa

15 16

Elaboración de Productos Alimenticios y Bebidas Elaboración de Productos de Tabaco Prod. de Madera y fab. de Productos de Madera y Corcho, Excepto Muebles; 20 Fabricación de Artículos de Paja y de Materiales Trenzables 21 Fabricación de Papel y de Productos de Papel 22 Act. de Edición e Impresión y de Reproducción de Grabaciones 23 Fab. de Coque, Prod. de la Refinación del Petróleo y Combust. Nuclear 24 Fabricación de Sustancias y Productos Químicos 25 Fabricación de Productos de Caucho y Plástico 26 Fab. de Otros Productos Minerales No Metálicos 27 Fabricación de Metales Comunes 28 Fab. de Productos Elaborados de Metal, Excepto Maquinaria y Equipo 29 Fabricación de Maquinaria y Equipo N.C.P. 34 Fab. de Vehículos Automotores, Remolques y Semirremolques 36 Fab. de Muebles; Industrias Manufactureras N.C.P. TOTAL NUEVO IPP INDUSTRIA MANUFACTURERA

IPP Manufacturero Nacional % en Ponderador Canasta 0,352 35,2% 0,006 0,6% 0,049

4,9%

0,120 0,038 0,008 0,133 0,042 0,039 0,058 0,075 0,047 0,018 0,014 1,00

12,0% 3,8% 0,8% 13,3% 4,2% 3,9% 5,8% 7,5% 4,7% 1,8% 1,4% 100%

Fuente: Elaboración Propia en base a IPM publicado por el INE

(ii)

Análisis de las Series de Tipo de Cambio e Índice de Precios Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI)

De acuerdo a lo expresado por el INE 17 en una minuta explicativa y comunicada posteriormente por la SISS a las empresas concesionadas en el oficio ordinario N° 996 de dicha Superintendencia, el índice IPBI es el mismo índice de precios que anteriormente se llamaba índice de precios al por mayor de productos importados categoría manufacturera (IPMII), sólo se efectuó un cambio de nombre, permaneciendo inalterada la metodología de cálculo de dicho índice. Como se observa en el Gráfico N° 1, las variaciones porcentuales de los índices de precios que intentan capturar los movimientos de precios de los bienes que se importan se correlacionan fuertemente con las variaciones porcentuales que exhibe la paridad pesodólar. En efecto, tal como se observa en el Grafico N° 1, las variaciones porcentuales mensuales de ambas series de datos son muy cercanas unas de otras, obteniéndose una correlación superior a 0,90 en el período enero de 2000 a septiembre de 2013. Al considerar el período último, donde el índice se llama IPBI, la correlación ha sido de 0,887 entre las variaciones de la paridad y las variaciones del IPBI para el periodo enero 2012 – septiembre 2013. En tanto, en el período previo en que el índice que operó tuvo el 17

Minuta Explicativa Ord. SISS Nª 771 del 16 de febrero de 2012.

43

nombre de IPMII, éste mostró una correlación de 0,958 entre enero de 2000 y diciembre de 2011. Gráfico N° 1

-.05

0

.05

.1

.15

Variaciones Porcentuales Paridad peso-dólar e IPBI

2000m1

2005m1

2010m1

2015m1

t gipbi

gtc

Adicionalmente, el análisis de cointegración entre ambas series, indica que éstas cointegran, es decir ambas variables se mueven juntas en el largo plazo. Con todo, el indicador propuesto por el regulador estaría cumpliendo bastante bien con el objetivo de asociarse a los movimientos de las variaciones del tipo de cambio, las cuales a su vez pretenden capturar las variaciones de precios de los componentes de bienes importados. (iii)

Análisis de las Series IPM Productos Nacionales Categoría Industrias Manufactures (IPMNI) e IPP Sector Industria Manufacturera (IPPI)

A partir del año 2012, como consecuencia de innovaciones en las metodologías de cálculo de los índices de precios que publica mensualmente el INE, se comunicó el término de la publicación del índice de Precios al por Mayor (IPM) y la creación de cinco nuevos índices de Precios al Productor (IPP). En este escenario, el IPMNI fue eliminado, por lo que a solicitud de la SISS, el INE decretó que para efectos del polinomio de indexación de las tarifas sanitarias el continuador del 44

IPMNI sería el Índice de Precios de Productor Sector Industria Manufacturera (IPPI) base anual 2009. El cual es publicado mensualmente por el INE en su página web. En términos generales, esto produjo diversos cambios a nivel metodológico, dentro de los cuales se puede mencionar: (i) el cambio de periodo de referencia de los índices desde una base mensual a una anual; (ii) con la nueva metodología se poseerá indicadores sectoriales con representatividad propia sin agregación en un índice general como ocurría con el IPM; (iii) el nuevo IPP no será empalmable con la serie histórica del IPP base abril 2003, no obstante se contará con un factores de reajustabilidad; y (iv) se elimina el IPM. A nivel comparativo, el Cuadro N° 7 presenta las características del IPM Nacional categoría industrias manufactureras y su continuador para efectos de reajustabilidad, el IPP sector industria manufacturera. Cuadro N° 7 Cuadro Comparativo IPM Nacional Manufacturero e IPP Industria Manufacturera

Div. 15 16 17 18 19 20

Glosa Elaboración de Productos Alimenticios y Bebidas Elaboración de Productos de Tabaco Fabricación de Productos Textiles Fab. de Prendas de Vestir; Adobo y Tejido de Pieles Curtido y Adobo de cueros; Fab. de Maletas, Bolsos de Mano Prod. de Madera y fab. de Productos de Madera y Corcho, Excepto Muebles; Fabricación de Artículos de Paja y de Materiales Trenzables

21 Fabricación de Papel y de Productos de Papel 22 Act. de Edición e Impresión y de Reproducción de Grabaciones 23 Fab. de Coque, prod. de la Refinación del Petróleo y Combust. Nuclear 24 Fabricación de Sustancias y Productos Químicos 25 Fabricación de Productos de Caucho y Plástico 26 Fab. de Otros Productos Minerales No Metálicos 27 Fabricación de Metales Comunes 28 Fab. de Productos Elaborados de Metal, Excepto Maquinaria y Equipo 29 Fabricación de Maquinaria y Mquipo N.C.P. 30 Fab. de Maquinaria de Oficina, Contabilidad e Informática 31 Fab. de Maquinaria y Aparatos Electricos N.C.P. 32 Fab. de Equipo y Aparatos de Radio, Televisión y Comunicaciones 33 Fab. de Instrumentos Médicos, Ópticos y de Precisión y Fab. de Relojes 34 Fab. de Vehículos Automotores, Remolques y Semirremolques 35 Fab. de Otros Tipos de Equipo de Transporte 36 Fab. de Muebles; Industrias Manufactureras N.C.P. TOTAL

Participación División N° Productos dentro de su Canasta por División IPMNI IPPI IPMNI IPPI 64 61 33,4% 35,2% 1 1 0,7% 0,6% 35 1,7% se eliminó 19 1,1% se eliminó 15 3,9% se eliminó 5,4%

4,9%

8,9% 1,6% 10,6% 12,1% 3,3% 4,8% 3,8% 3,3% 1,7% 0,0% 0,7% 0,0% 0,2% 0,9% 0,6% 1,2% 100,0%

12,0% 3,8% 0,8% 13,3% 4,2% 3,9% 5,8% 7,5% 4,7% se eliminó se eliminó se eliminó se eliminó 1,8% se eliminó 1,4% 100,0%

14 13 17 7 41 23 23 5 35 33 1 13 2 10 9 6 27

8 12 4 6 37 10 11 12 9 7 1 4

413

183

Fuente: Elaboración Propia en base a IPM publicado por el INE

En relación a la composición de ambos índices, se observa que si bien el IPPI tomó las mismas divisiones que el IPMNI, se eliminaron 8 glosas y de las glosas que quedaron se eliminaron productos. De esta forma, el IPPI no cuenta con las divisiones relacionadas con 45

la fabricación de productos textiles, vestuario y cueros, además de las asociadas a la fabricación de maquinaria de oficina, aparatos eléctricos e instrumentos médicos (divisiones 17, 18, 19, 30, 31, 32, 33 y 35). Así, mientras la canasta del IPMNI contaba con 413 productos, la del IPPI se redujo a 183 productos. Ahora si analizamos por divisiones, vemos que la participación de Productos Alimenticios y Bebidas se elevó desde 33,4% a 35,2% y Fabricación de Papel desde un 9% a un 12%, mientras que la participación de Productos de la Refinación de Petróleo se redujo desde un 10,6% a apenas un 0,8%. Esto último resultaría cuestionable desde el punto de vista de este índice como indexador representativo de la estructura de costos de un empresa modelo de servicios sanitarios. Esto, por cuanto, insumos tan relevantes dentro de la estructura de costos de la empresa modelo, como lo son los combustibles, tienen una participación muy baja dentro del nuevo índice. Mientras que la participación de la elaboración de Alimentos en conjunto con la de Papel representan algo menos de un 50% del índice IPPI, no obstante que la variación de sus precios debiese ser poco relevante para los costos de la empresa modelo sanitaria. Con todo, el IPPI agrupa una gran cantidad de productos que poco reflejarían la realidad de costos asociadas a la distribución de agua potable o a los productos químicos utilizados en los procesos de potabilización de agua. A modo de ejemplo, es posible encontrar dentro del mismo índice de precios al productor uno que podría ser mucho más relevante, cual es el índice de Precios de Distribución de EGA (IPDEGA). Este índice agrupa dos divisiones, la primera aporta con un 80% al índice y captura los suministros de electricidad, gas, vapor y agua caliente; mientras que la segunda aporta cerca del 20% e incluye la captación, depuración y distribución de agua potable. Ciertamente, este índice podría ser de mayor utilidad para reflejar los costos de suministros de servicios sanitarios que el considerado por el regulador (IPPI). En síntesis, el nuevo índice IPPI, parece estar mostrando los mismos problemas que el IPMNI. En particular, ambos índices determinados en las Bases están constituidos por un gran número de insumos o productos que no son representativos con la estructura de costos de la empresa modelo del sector sanitario. Finalmente, cuando la SISS determinó por primera vez que los índices a usar en el polinomio de indexación serían el IPC, el IPMNI y el IPMII, suponemos fue con un planteamiento teórico de por medio que los llevó a que esos eran los índices más adecuados. Sin embargo, cuando en el año 2012, el INE descontinúa el cálculo del IPM, fue este mismo instituto el que decretó en forma arbitraria, sin consideraciones estadísticas, cuáles serían sus continuares, por lo que no necesariamente representarían lo que el regulador buscaba reflejar con ellos desde un comienzo.

46

IV. Análisis Empírico de los Polinomios de Indexación en los Servicios Sanitarios IV.1 Fijación de los Índices de Precios en las Bases Reduce Grados de Libertad a la Concesionaria El regulador plantea la utilización de tres índices en las Bases preliminares del actual proceso tarifario, lo que se mantiene igual que las Bases definitivas del proceso tarifario anterior, únicamente reemplazando dos índices que fueron descontinuados por el INE, pero que de acuerdo a la SISS irían en el mismo espíritu. Ahora bien, el regulador plantea que con estos tres índices se podrá capturar de forma adecuada los cambios en la estructura de costos de la empresa, sin que “se multipliquen los efectos de las variaciones”, y más aún, dice que “de modo especialmente determinante”, el indexador final dependerá de los ponderadores (determinados en el estudio de costos) de estos índices que son fijados en las Bases, y que los índices además permitirían “generar fórmulas de indexación en las que las variables independientes no tienen correlación entre ellas”. En el caso de los índices utilizados, es cuestionable la afirmación que realiza el regulador, por cuanto los índices que se están utilizando sí tienen correlación entre ellos, por lo que no se estaría cumpliendo el principio de ortogonalidad que el regulador ha defendido en varias de las observaciones a las Bases que se le han realizado. En este sentido, la idoneidad de los índices de precios propuestos para evitar multiplicar los efectos es muy cuestionable, dada la alta correlación existente entre las variaciones de algunos índices que son actualmente considerados por el regulador en las Bases preliminares. Respecto a la construcción de las fórmulas de los polinomios de indexación, el regulador pretende que con tres índices fijados en las Bases, y que actualmente no cumplen con el criterio de no correlación, se logre construir una fórmula de indexación adecuada por el sólo hecho que los ponderadores de los índices serán fijados en la etapa de estudio de costos. Al respecto, es importante señalar que no son tres los ponderadores a estimar, sino que dada la restricción de que los ponderadores sumen uno, se está dejando libre18 sólo dos coeficientes. En este contexto, es válido preguntarse sí con la determinación libre de dos ponderadores desde el estudio de costos será posible construir un indexador eficiente y coherente con la estructura de costos de la empresa. Dado que el regulador no permite que otros índices eventualmente sean considerados en el estudio de costos, es posible mostrar que las restricciones impuestas por el regulador no permiten una adecuada construcción de un indexador eficiente. Para ello se realizó el siguiente ejercicio19. Se construyó en retrospectiva la mejor fórmula de polinomio de indexación posible para un índice del precio de la energía que utiliza la empresa (Tarifa 18

En el intervalo [0,1], por cuanto es contra intuitiva la utilización de ponderadores con signo negativo en un indexador. 19

El ejercicio consiste en buscar en el polinomio de indexación aquellos ponderadores de los índices que minimizan los errores de representar de la mejor manera el comportamiento del valor efectivo de la tarifa AT4.3.

47

AT4.3), y para las variaciones porcentuales del precio de la misma energía. En ambos casos se usaron todas las condiciones del regulador20. Como se observa en el Gráfico N° 2, en el caso del índice (Panel A) para adecuarse al precio, el mejor indexador posible no es capaz de reflejar adecuadamente este costo, mientras que en el caso de las variaciones porcentuales (Panel B) el mejor indexador no logra capturar correctamente los cambios en el costo de la electricidad. Si bien este es un ejercicio para un determinado costo de la empresa, éste no es despreciable, por cuanto representa el 19,7% de los costos operacionales o el 6,1% de los CTLP. Gráfico N° 2 Comparación del Mejor Indexador y el Costo de la Energía Panel A 450 400 350 300 250 200

AT4.3

150

Mejor Indexador

100 50

Sep-13

Jan-12

Nov-12

Mar-11

Jul-09

May-10

Sep-08

Nov-07

Jan-07

Mar-06

May-05

Jul-04

Sep-03

Nov-02

0

Panel B 0.40 0.30 0.20 0.10 AT4.3 0.00

Mejor Indexador

-0.10

Feb-12

Dec-12

Apr-11

Jun-10

Aug-09

Oct-08

Dec-07

Feb-07

Apr-06

Jun-05

Aug-04

Oct-03

Dec-02

-0.20

20

La suma de los ponderadores es igual a uno y los índices de precios son los considerados en las Bases. Además se impuso que los coeficientes de los índices fueran no nulos.

48

Ahora bien, cabe preguntarse si el indexador elaborado no es capaz de capturar el costo de la energía eléctrica de la empresa, ¿cuán eficiente podrá ser en capturar la estructura de costos generales de la empresa?, considerando lo acotado que puede moverse el índice. En este sentido, no es correcto que la construcción del indexador, a través de los ponderadores determinados libremente en el estudio de costos, pero fijando los índices de precios en la Bases, nos asegure una adecuada captura de la estructura de costos de la empresa, por cuanto el polinomio de indexación, con todas las restricciones impuestas, sólo podrá moverse en un rango limitado, y por tanto, no necesariamente podrá indexar correctamente una estructura de costos que en la etapa de las bases preliminares no es conocida por el regulador. Ciertamente, al fijar los índices de precios en las Bases, el rango en el que puede moverse el polinomio de indexación quedará determinado previo al estudio de costos. Dicho de otro modo, y si bien el indexador final se determinará con los ponderadores en la etapa del estudio de costos, este indexador pertenecerá a subconjunto de posibles indexadores y no necesariamente a los más eficientes y representativos, debido a que la fijación de los índices en las Bases le quitó grados de libertad a este ejercicio, con lo que erróneamente puede considerarse que la concesionaria tendrá la libertad para determinar los polinomios de indexación en coherencia con su estructura de costos. IV.2 Propiedades Deseables de los Índices de Precios: No Correlación entre Ellos y Baja Volatilidad La SISS en varias ocasiones y en respuesta a observaciones efectuadas por las empresas concesionarias ha manifestado que los índices de precios propuestos en las Bases permiten generar fórmulas de indexación en las que las variables independientes no tienen correlación entre ellas. Con base a esta afirmación, en esta sección se analizará estadísticamente que tan ortogonales o no correlacionados son los índices de precios que la SISS fija en las Bases. (i)

Análisis de Índices IPPI e IPC

La correlación que existe entre las variaciones porcentuales mensuales del índice IPPI (empalmado con el IPMNI)21, y las variaciones porcentuales mensuales del IPC22, se obtiene un valor de 0,58. Éste, ciertamente es un valor alto, y además resulta ser estadísticamente significativo23. Adicionalmente, desde el punto de vista puramente gráfico (Gráfico N° 3), se observa un cercano comportamiento entre ambos índices mencionados, lo que parece ser una clara evidencia que no se estaría cumpliendo la 21

Como se mencionó anteriormente, estadísticamente no es posible empalmar estos índices, ya que las metodologías son distintas, aún cuando el INE comunicó que el IPPI era el continuador del IPMMI. No obstante, para efectos del ejercicio usaremos el supuesto con que trabaja la SISS, que es la no correlación existente entre los índices de precios. 22 Ambos índices tomados desde enero del 2000. 23 Se obtuvo un test t de 9,1.

49

premisa que los índices usados en el polinomio sean relativamente no correlacionados entre sí. Gráfico N° 3

100

150

200

Comportamiento Índices IPPI e IPC (enero 2000 = 100)

2000m1

2005m1

2010m1

2015m1

t IPPI_ref

IPC

A modo de probar formalmente la hipótesis nula de existencia de una relación de largo plazo entre ambos índices, se realizó la usual prueba de Cointegración de Engle y Granger. En efecto, en el Cuadro N° 8 vemos que –corrigiendo por problemas de autocorrelación del error en la segunda etapa - se acepta una relación de largo plazo incluso a un nivel de significancia de 1%, lo que estaría confirmando que estas series se mueven de forma conjunta en el largo plazo. Por tanto, incluir ambos índices en una fórmula de polinomio de indexación estaría duplicando efectos, por cuanto lo que se mide con uno de los índices ya estaría siendo considerado, en parte importante, por el otro índice de precios. Cuadro N° 8 Test de Cointegración IPPI – IPC Variables IPPI_ref y IPC

Valor Observado -4.572

Valor Tabulado (1%) -3.964

Valor Tabulado (5%) -3.374

Valor Tabulado (10%) -3.070

Valores críticos de MacKinnon (1990, 2010)

50

(ii)

Análisis de Índices IPP Sector Industria Manufacturera (IPPI) e Índice de Precios de Bienes Importados Sector Manufacturero (IPBI)

Otro análisis necesario es el de comparar la relación existente entre las variaciones porcentuales de los índices IPPI e IPBI24. En particular, la correlación de estas series para el período enero de 2000 a septiembre de 2013 es de 0,48; valor que no sólo resulta alto sino que además es estadísticamente significativo25. La correlación existente es evidencia de una importante relación positiva entre los movimientos de ambos índices; comportamiento que resulta particular considerando que el IPPI sólo debiese contener precios de productos nacionales, mientras el IPBI representa el movimiento de precios de productos importados y por ende, con una fuerte correlación con el dólar, como fue probado con anterioridad en este Informe. Con todo, la evidencia llama a cuestionar la utilización conjunta de ambos índices, por cuanto no serían series ortogonales, asociándose parte de las variaciones de precios de uno de los índices en los movimientos del otro. Luego, el incorporar ambos índices en una misma fórmula de polinomio de indexación no sería eficiente y coherente con el principio que buscaba la SISS que debían cumplir los índices fijados por ella para los polinomios de indexación en la Bases. No obstante que ambos índices están correlacionados en forma importante, ellos no exhiben evidencia de que se muevan juntos en el largo plazo, por cuanto la hipótesis de cointegración no pudo ser aceptada26.

100

150

200

Gráfico N° 4 Comportamiento Índices IPPI e IPBI (enero 2000 = 100)

2000m1

2005m1

2010m1

2015m1

t IPPI_ref

IPBI

24

Con sus respectivos empalmes. Se obtuvo un test t de 7,0. 26 Se realizó la prueba de Cointegración de Engle y Granger 25

51

Un antecedente no menor que generó el cambio de índices por parte del INE en enero de 2012, es que el índice IPPI nuevo no tiene una categoría de bienes importados como sí tenía el antiguo índice IPM del sector manufacturero. Luego, el nuevo índice de precios al productor de la industria manufacturera (IPPI) debería estar capturando en buena parte variaciones de precios de productos de carácter importado y, por ende, de variaciones del tipo de cambio. Por tanto, al considerar en el polinomio de indexación el IPBI, se tendrá que el IPPI volverá a incorporar la relación con el tipo de cambio peso-dólar, lo cual no es correcto bajo la propiedad de que los índices debiesen ser ortogonales. En efecto, tal como muestra el Gráfico N° 5, se observa una alta relación entre los cambios porcentuales de la paridad peso-dólar y el IPPI durante el período en que ha sido estimado este último indicador (desde enero del 2009 usando las series referenciales que entrega el INE). La correlación que exhibe el IPPI con el tipo de cambio alcanzó un coeficiente de 0,78, resultado estadística y altamente significativo27.

-.1

-.05

0

.05

.1

Gráfico N° 5 Variaciones Porcentuales IPPI y Tipo de Cambio (Enero 2009-Sept. 2013)

2009m1

2010m1

2011m1

2012m1

2013m1

t gippi_ref

(iii)

gtc

Otras Correlaciones

Como se mencionó, un punto que considera el regulador es que los índices usados en la construcción del polinomio de indexación no presenten correlaciones entre ellos. El 27

El estadístico t asociado es de 9,2.

52

Cuadro N° 9 resume los resultados de un sencillo ejercicio de cálculo de las correlaciones simples entre las variaciones porcentuales de los índices usados por el regulador y algunas otras alternativas (ICMO, AT4_3, IPP_Químicos). En el Cuadro se observan correlaciones no despreciables entre los índices considerados por el regulador, mientras que los índices alternativos no muestran grandes coeficientes de correlación con los demás índices, destacando los casos del índice de Costo de Mano de Obra (ICMO) y del de la energía AT4.3, que exhiben bajos coeficientes de correlación con los demás índices, siendo además valores estadísticamente significativos para aceptar la hipótesis nula de no correlación. Cuadro N° 9 Análisis Correlaciones Variable

GAT4_3

GICMO

GIPC

GIPBI

GIPPI_REF

1.000

-0.011 1.000

0.150 -0.057 1.000

0.146 -0.102 0.341 1.000

0.131 -0.103 0.592 0.418 1.000

GAT4_3 GICMO GIPC GIPBI GIPPI_REF GIPP QUIMICOS

GIPP QUIMICOS -0.088 0.029 0.434 0.661 0.738 1.000

En negrita aparecen las correlaciones significativas al 5% entre pares de variables

(iv)

Análisis de Volatilidades

Otro punto de interés para el regulador es que los índices de precios exhiban una baja volatilidad. Al respecto, se realizó el ejercicio de calcular las desviaciones estándar (DE) de los índices y los coeficientes de variabilidad (CV) de cada serie anteriormente discutida, resultados que se presentan en el Cuadro N° 10. En éste se observa que el coeficiente de variabilidad28 de índices como el ICMO y el IPC son lo que presentan el menor valor, mientras que los otros dos índices utilizados por la SISS en las Bases (IPPI y IPBI) presentan una variabilidad importante aunque menor a la que exhiben las tarifas eléctricas AT4.3 y el IPP de productos químicos. Con todo, la alta variabilidad de los índices IPPI y IPBI debiese hacer cuestionar a la autoridad regulatoria el utilizar estos índices para la elaboración de las formulas de indexación. Cuadro N° 10 Análisis de las Volatilidades Estadígrafo DE Prom CV

28

IPC 0.00425 0.00262 1.62

ICMO 0.00361 0.00451 0.80

AT4.3 0.06038 0.00777 7.77

IPPI_ref 0.01677 0.00471 3.56

IPBI 0.02491 0.00258 9.64

IPPquimicos 0.02211 0.00169 13.06

Es una medida correcta en el sentido que no se ve afectada por la escala de las variables.

53

IV.3 Análisis de Polinomios de Indexación del Proceso de Tarificación Esval 2010-2015 (a) Características Estadísticas de las Series de Índices de Precios Los índices de precios poseen una tendencia en el tiempo (por lo general creciente), la cual puede corresponder a un comportamiento determinístico o a uno estocástico, y cuya correcta evaluación es fundamental para el adecuado tratamiento econométrico. Para determinar lo anterior, existen formas de inspección gráfica y variados test estadísticos, los cuales ayudan a concluir de forma más confiable respecto al verdadero proceso generador de datos (PGD) que está detrás de las series analizadas. En general, la inspección gráfica de los distintos índices indica que estos no parecen ser series estacionarias, por cuanto presentan evidentes tendencias, lo cual es corroborado con la inspección del comportamiento de la función de autocorrelación simple, las cuales, si bien no representan una forma estadística de determinar el PGD, sí contribuye con una primera aproximación. Tal como muestra el Gráfico N° 6, las autocorrelaciones simples poseen un decaimiento bastante lento, lo cual es un indicador típico de que estas series probablemente tendrían una raíz unitaria (proceso no estacionario) o al menos tendrían una tendencia determinística. Para poder determinar de forma más precisa lo anterior, se hace necesario realizar test estadísticos construidos especialmente para tal efecto, por cuanto en el caso de la existencia de procesos no estacionarios, las distribuciones asintóticas no son las que usualmente se utilizan, por tanto los test de hipótesis usuales serían errados. Entre los test más conocidos de raíz unitaria se encuentran los de DickeyFuller aumentado (ADF), Dickey Fuller en su versión de mínimos cuadrados generalizados propuesta por Elliott, Rothenberg y Stock (DFGLS), Phillips Perron (PP), KwiatkowskiPhillips-Schmidt-Shin (KPSS), entre muchos otros. En el Cuadro N° 11 se presentan la prueba de DFGLS para todas las series en cuestión considerando también el caso que la serie fuese estacionaria en tendencia. Al respecto, se puede ver que todos los valores observados se encuentran a la derecha de los valores críticos tabulados considerando un error de tipo I de 5%, lo cual lleva a aceptar la hipótesis nula de no estacionariedad. Con ello, se concluye que las series consideradas son procesos no estacionarios, y por tanto el análisis correcto de ellas es intentar establecer la existencia de una eventual relación de largo plazo (cointegración) o, de no existir, considerar relaciones de estas series utilizando alguna transformación adecuada, ya sea usando diferenciación o la tasa de crecimiento de cada serie (lo que además evita el problema asociado a la escala) de forma de llevarlas a un comportamiento de tipo estacionario.

54

Gráfico N° 6 Autocorrelaciones Simples de cada Serie AT4.3

Autocorrelations of at43 -0.50 0.00 0.50 -1.00

-1.00

-1.00

Autocorrelations of icmo -0.50 0.00 0.50

Autocorrelations of ipc -0.50 0.00 0.50

1.00

1.00

ICMO

1.00

IPC

0

10

20 Lag

30

40

0

10

20 Lag

30

20 Lag

30

40

30

40

1.00 Autocorrelations of ippquimicos -0.50 0.00 0.50

1.00

-1.00

-0.50

10

20 Lag

IPP Químicos

Autocorrelations of ipbi 0.00 0.50

Autocorrelations of ippi -0.50 0.00 0.50 -1.00 0

10

Bartlett's formula for MA(q) 95% confidence bands

IPBI

1.00

IPPI

Bartlett's formula for MA(q) 95% confidence bands

0

40

Bartlett's formula for MA(q) 95% confidence bands

Bartlett's formula for MA(q) 95% confidence bands

0

10

20 Lag

30

40

0

5

10

Lag

15

20

25

Bartlett's formula for MA(q) 95% confidence bands

Bartlett's formula for MA(q) 95% confidence bands

En las siguientes etapas se trabajará con los índices expuestos para intentar establecer si es que existe una relación de largo plazo con el indexador propuesto por la autoridad o, en caso contrario, determinar que tanto logran capturar los índices usados por la autoridad los movimientos asociados al corto plazo. Cuadro N° 11 Test de Raíz Unitaria de DFGLS Serie IPC ICMO AT4.3 IPPI IPBI IPPquímicos

Sin tendencia Valor Tabulado (5%) Valor Observado -1.963 1.026 -1.963 0.506 -2.789 -1.876 -1.963 1.24 -1.963 -0.016 -2.038 -1.607

Con tendencia Valor Tabulado (5%) Valor Observado -2.796 -2.239 -2.796 -1.662 1.972 -0.988 -2.796 -2.564 -2.796 -1.74 -2.701 -1.981

Todos los rezagos fueron escogidos utilizando el criterio de Schwert

55

(b) Evidencia de los Polinomios de Indexación Asociados a los Gastos Operacionales Una vez establecidas las características estadísticas de los índices a ser utilizados (procesos no estacionarios), es posible plantear modelos que permitan contrastar el comportamiento histórico de algunos indicadores de costos con los índices o fórmulas de indexación que fueron propuestos por el regulador en las Bases del proceso tarifario de Esval de 2010-2015, y de esta forma establecer si es que existe alguna base empírica que sustente su utilización y/o si los ponderadores obtenidos del estudio de costos son adecuados para replicar indicadores de precios específicos para ciertos costos. En este contexto, se analizarán las fórmulas de indexación e índices asociados a Remuneraciones, Energía Eléctrica y Productos Químicos. De acuerdo al Cuadro N° 3, el proceso de tarificación de Esval 2010-2015 la SISS en su estudio de intercambio determinó que las remuneraciones se indexarían 100% a la variación del IPC, mientras los gastos de electricidad y los gastos en productos químicos se indexarían 30% a la variación del IPBI y 70% a la variación del IPPI. (i)

IPC como Indexador para el Costo de las Remuneraciones

Desde un punto de vista visual, el Panel A del Gráfico N° 7 muestra la evolución del ICMO y del IPC. De este Gráfico se deprende que si bien puede existir una tendencia alcista en ambos, ésta no representaría un movimiento conjunto en el largo plazo, por cuanto la tasa de crecimiento que se observa en el ICMO es mayor a la del IPC. Adicionalmente, al observar los desvíos de utilizar el IPC con un ponderador de 100% en la fórmula de indexación de las remuneraciones respecto de la evolución del ICMO (Panel B) como indexador de remuneraciones, se observa que en una primera parte el ajuste es relativamente adecuado, por cuanto los errores de la estimación se ubicaron en torno a cero; no obstante, durante toda la segunda parte se observa una notable diferencia entre ambas series, la cual pudiese estar asociada a cambios en productividad de los trabajadores, las cuales no tienen porqué ser capturadas por las variaciones en el IPC, y que sí estarían siendo medidas en la variación del ICMO. Con ello, si bien puede parecer relativamente adecuada la utilización del IPC para indexar remuneraciones hasta el año 2007 aproximadamente, la evidencia posterior a esa fecha indica que la variación del IPC se desvinculó del concepto que pretendía indexar (remuneraciones).

56

Gráfico N° 7 Relación IPC - ICMO Panel B

2000m1

-10

60

-5

80

100

Residuals 0

5

120

140

10

Panel A

2005m1

2010m1

2015m1

t IPC

2000m1

ICMO

2005m1

2010m1

2015m1

t

Junto con lo anterior – y para tener una evidencia más robusta que la mera inspección visual –, es necesario establecer si existe o no una relación de largo plazo entre los índices ICMO e IPC. Para ello, se realizó la prueba de Cointegración de Engle y Granger, la cual es reportada en el Cuadro N° 12. En este Cuadro se observa un fuerte rechazo a una relación de largo plazo entre estas variables29, lo cual demuestra que la utilización del IPC para capturar movimientos asociados a remuneraciones (contenidas en el ICMO), no resultaría apropiada en el largo plazo. Cuadro N° 12 Test de Cointegración de Engle y Granger Variables ICMO v/s IPC

Valor Observado -0.858

Valor Tabulado (1%) -3.964

Valor Tabulado (5%) -3.374

Valor Tabulado (10%) -3.070

Valores críticos de MacKinnon (1990, 2010)

Dada la inexistencia de relación de largo plazo entre los índices ICMO e IPC, resulta posible plantear algún comportamiento entre ambos índices asociado a movimientos conjuntos de corto plazo. Para ello, se transformaron adecuadamente las series anteriores para trabajar con sus variaciones porcentuales mensuales, y de esta forma vincularlos en una regresión estacionaria de corto plazo. El Cuadro N° 13 señala evidencia de un fuerte rechazo a una relación entre los crecimientos de ambas variables, lo cual se corrobora tanto en la no significancia estadística del coeficiente estimado para el crecimiento del IPC 29

El valor observado se encuentra muy a la derecha de cualquier valor tabulado, lo cual rechaza la hipótesis nula de Cointegración entre las variables. Se corrigió por problemas de autocorrelación residual en la segunda etapa de este test.

57

(bajo estadístico t-student), como al bajo valor del coeficiente de ajuste , lo cual ciertamente refleja que existen otros factores no vinculados a los cambios en el IPC que estarían explicando los movimientos en el ICMO. Cuadro N° 13 Relación de Crecimiento ICMO - IPC Variable dependiente: Crecimiento del ICMO Constante Crecimiento del IPC R2 N° Observaciones

Coeficiente 0.00 -0.07

Error Estándar 0.00 0.07

Estadístico t 14.01 -1.00

0.01 164

Con lo anterior, es posible concluir que el IPC no parece ser el índice apropiado en capturar los movimientos de corto plazo que se experimentan en los costos asociados a la mano de obra, y tampoco mostraría un vínculo estable de largo plazo con él, por lo que resulta cuestionable su utilización como único índice de precios en el polinomio de indexación de las remuneraciones. (ii)

Discusión Teórica de Usar IPC versus ICMO en la reajustabilidad de Remuneraciones

El cómo indexar el componente de remuneraciones es una discusión que se ha venido dando entre las concesionarias y el regulador, no sólo a nivel del sector sanitario, sino que también en otros sectores regulados. En general, las empresas concesionarias intentan utilizar el índice nominal de costo de mano de obra (ICMO), mientras que los reguladores se inclinan por el índice de precios al consumidor (IPC). La discusión al respecto ha sido relevante por la importancia del ítem remuneraciones sobre el costo total de la compañía. En particular, en el proceso tarifario de Esval 2010-2015 las remuneraciones y los gastos asociados a personal representaron cerca del 30% de sus costos operacionales. En general, los reguladores objetan utilizar el ICMO como indexador de los gastos relacionados a remuneraciones por el hecho que este índice incorpora aumentos en la productividad de la empresa modelo, pero al ser esta una empresa eficiente se supone que los aumentos en productividad ya están incorporados, por lo que el ICMO llevaría a una doble contabilización de ésta. Por lo tanto, lo que sostiene el regulador es que se debe reajustar sólo las variaciones por incrementos en el costo de vida y por esta razón el IPC es el mejor índice. Como se mencionó con anterioridad, en el proceso tarifario de Telefónica CTC 2004 el regulador objetó el ICMO como indexador de remuneraciones justamente por este hecho. En particular, esgrimió que “no todos los aumentos en salarios se traducen en aumentos de costos. Si los cambios en la productividad de la industria específica están en línea con 58

los de la economía como un todo, los aumentos del costo de la mano de obra no llevarán a un aumento en costos para la empresa eficiente.” De esta forma, el regulador consideró que “sólo se debe indexar los aumentos de costos relacionados a las remuneraciones por aquella parte del incremento que no corresponde a aumento en productividad, sino que sólo el que permite mantener el poder adquisitivo de los salarios, es decir, el índice de precios al consumidor (IPC). Esto por cuanto es más realista suponer que el aumento de productividad de la mano de obra de la empresa eficiente no es sustancialmente menor al aumento del resto de la economía y, por tanto, se debe indexar los aumentos de costos relacionados con remuneraciones que no incluyan aumentos en productividad.” Por su parte, Telefónica-CTC, señaló que la argumentación dada por los Ministerios es contradictoria: “es más realista suponer que el aumento de productividad de la mano de obra de la Empresa Eficiente no es sustancialmente menor al aumento de productividad del resto de la economía... ”, cuando al mismo tiempo indican que el IPC, índice que ellos ocupan como indexador, no refleja ningún tipo de aumento de productividad. La contradicción es que por un lado se está diciendo que a la Empresa Eficiente se le debe reconocer el mismo aumento de productividad que al resto de la economía, y por el otro se contrapropone como indexador un índice que no refleja la productividad.” Y continua señalando, “la eliminación del indexador ICMO para reflejar la variación de los costos operacionales relacionados con remuneraciones, por considerar éste variaciones de productividad, es cuestionable desde el punto de vista técnico–económico. Una variación en la productividad de los trabajadores implica una variación en producción (mayores ventas y mayores ingresos) para el mismo número de horas trabajadas en la empresa (número de trabajadores x número de horas trabajadas).” Además, la concesionaria argumentó que “usualmente es más económico para las empresas que aumente la productividad de los empleados existentes que contratar nueva mano de obra.” Entonces, en este contexto, “es razonable suponer que al cambiar los ingresos netos de la empresa como resultado de este cambio en la productividad se premie o bonifique a los empleados por este mayor esfuerzo por medio de un aumento en las remuneraciones”. En particular, Telefónica argumentó que no es lógico el planteamiento del regulador por cuanto “un aumento de la productividad (mayores ventas) necesariamente tendrá asociado una mayor remuneración a los trabajadores de la empresa eficiente. No admitir esta variación en los salarios implicaría suponer que la empresa eficiente contrata mas trabajadores para aumentar sus ventas, lo cual no se condice con el diseño de la dotación adoptada para la empresa eficiente, que considera incrementos de productividad durante el periodo de cinco años del estudio tarifario.” Por otra parte, la recomendación de la Comisión Pericial para el proceso de Tarificación de Telefónica CTC del año 2004 fue el de considerar el índice de costos de la mano de obra (ICMO). Lo anterior lo justificó en el hecho de que el dimensionamiento de la dotación de la empresa eficiente considera los aumentos de productividad y que las remuneraciones no contemplan bonos por dichos aumentos de productividad. Sin embargo, esta recomendación no fue acogida por los Ministerios en su informe de sustentación, incorporando así el IPC en el indexador del decreto 169 del año 2004. 59

En tanto, en el estudio realizado por Fuentes y Saavedra (2007)30, los autores luego de analizar la experiencia de diversos procesos tarifarios, con sus propuestas y discrepancias para los distintos sectores regulados, llegaron a la conclusión que en materia de gastos en personal o remuneraciones, el mejor índice para mantener actualizado el costo del factor trabajo sería el IPC. En particular, dicho estudio concluye que el ICMO no es el índice adecuado para reajustar salarios, incluso aunque se le descontaran los aumentos de productividad esperados de los respectivos sectores. En lo fundamental, su conclusión se basa en que el IPC es mejor indicador para indexar este gasto, ya que cualquier otro incorporaría un margen de error innecesario, al ser difícil de medir los aumentos de productividad, y por qué éstos también se deberían descontar de la empresa eficiente. Específicamente, señalan que desde un punto de vista económico se debe utilizar un índice que no incluya los aumentos de productividad de los trabajadores, pues sólo así se estará midiendo en términos reales la incidencia que tienen los costos de la mano de obra en la sustentabilidad económica de la empresa modelo. Para cuantificar lo anterior, destacan, debe tenerse en cuenta que el crecimiento de las remuneraciones nominales depende del incremento del costo de la vida (inflación) y del incremento en la productividad. Sin embargo, la mayor productividad de sus trabajadores conlleva mayores ganancias para la empresa, en tanto la fijación tarifaria supone que los trabajadores de la empresa eficiente no tienen ganancias de productividad. Así, siguiendo con el argumento de dicho estudio, el incremento de las remuneraciones por el concepto de mayor productividad de la mano de obra solamente no genera una disminución de los márgenes y los flujos de caja, pues precisamente esa mayor productividad incrementa tales flujos compensando con ello las mayores remuneraciones que han de pagarse en un mercado laboral competitivo. Luego de analizar las distintas posturas y argumentos vemos que el problema que se presenta aquí es que por un lado tenemos una empresa modelo, la cual es eficiente, y por otro lado una empresa real. En efecto, en las Bases (punto 4.5) queda establecido que el dimensionamiento de la infraestructura deberá satisfacer exactamente la demanda de autofinanciamiento, en otras palabras, en el diseño de la empresa modelo eficiente (art. 24° del Reglamento N° 453), se debe considerar una trayectoria óptima de crecimiento. En este contexto, la empresa modelo contrata el número de personas exacto para producir la producción que satisface la demanda de autofinanciamiento (Q*). Y el estudio de costos de la empresa modelo considera que esos empleados contratados son los mejores disponibles en el mercado para realizar las tareas asociadas a las distintas etapas de producción, y se les paga en base eso. Por lo tanto, sus remuneraciones ya incorporan su productividad, porque estoy pagando el sueldo de mercado, por lo que sólo debo reajustar el costo de vida (IPC). En otras palabras, la empresa eficiente por definición incorporaría todas las posibles ganancias en productividad. 30

Fuentes F. y Saavedra E. (2007), “Análisis de los Procesos Tarifarios en los Servicios Públicos: Aplicación a Cuatro Temas Económicos Específicos.”

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Entonces, dada la definición de sustentabilidad económica de la empresa eficiente, el indexador de remuneraciones adecuado sería el IPC. El problema, es que ex-post la demanda puede aumentar por encima de la considerada en el proceso de tarificación, entonces con la misma dotación de personal, la única forma de producir más con la misma gente es que ésta sea más productiva, es decir, se les pague más. Entonces, lo que se busca al proponer un índice como el ICMO en vez del IPC para reajustar salarios, no es más que para lograr que la empresa modelo se asemeje lo más posible a la empresa real. En la práctica, si hay una mayor productividad por parte de los trabajadores, la empresa genera más ganancias, sin embargo, la fijación tarifaria supone que los trabajadores de la empresa eficiente no tienen ganancias de productividad. Con todo, respecto al índice para indexar las remuneraciones, es factible postular que más que un índice sea mejor o no, pareciera que uno de ellos representa mejor la realidad de costos asociados a los de la empresa eficiente (IPC) y el otro a los de la empresa real (ICMO). (iii)

IPPI y IPBI como Índices de Precios Adecuados para Medir Costo de la Energía

Para determinar si la fórmula de indexación para la energía eléctrica que se determinó en el proceso tarifario de Esval para el período 2010-2015, donde un 30% se indexó al IPBI y un 70% al IPPI, estaba siendo un buen indicador de reajustabilidad, se consideró el compararla con el comportamiento efectivo del precio de la energía ($/kWh) representado por la tarifa tipo AT4.331, que es la tarifa que paga un cliente industrial como Esval. Como una forma de establecer si los índices propuestos por el regulador son adecuados en capturar el comportamiento de largo plazo del costo de la energía eléctrica de la empresa, en el Gráfico N° 8 se realiza una inspección visual del indexador que propone el regulador para la energía eléctrica y el costo de la energía eléctrica según las tarifas AT4.3. En este Gráfico se observa que el comportamiento del indexador no se ajusta a la variación que tendría el verdadero costo de la energía eléctrica, representado por la tarifa AT4.3, por cuanto este último precio tiene una fluctuación mayor en el periodo considerado, y en varias ocasiones de sentido contrario al indexador.

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Esval accede a las tarifas de Chilquinta y Conafe. No fue posible obtener una serie larga de las tarifas AT4.3 de estas empresas de la V Región. A modo de efectuar el ejercicio, se utilizaron las tarifas AT4.3 de Chilectra, cuyos datos están publicados en la página web de Chilectra desde noviembre de 2002 a la fecha.

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100

200

300

400

Gráfico N° 8 Evolución Costo de la Energía AT4.3 e Indexador (índice, nov. de 2002 = 100)

2003m7

2006m1 at4_3

2008m7 t

2011m1

2013m7

indexador_energía

Más allá de la evidencia gráfica presentada, para poder contrastar de manera más objetiva la hipótesis de la existencia o no de una relación de largo plazo entre los costos de la energía y distintos indicadores, se realizaron pruebas de Cointegración de Engle y Granger32 respecto a los dos índices con ponderaciones no nulas que plantea el regulador SISS en el Anexo Polinomios de septiembre de 2009 de su informe de intercambio (IPPI y IPBI), a los tres índices propuestos (los dos anteriores más IPC, este último con una ponderación de 0% en el mismo Anexo), y al indexador que considera ponderadores de 70% para IPPI y 30% para IPBI según el Anexo señalado. Los resultados se muestran en el Cuadro N° 14. Como se observa, en todos los casos se rechaza fuertemente la hipótesis de relación de largo plazo, por cuanto el valor observado se ubica muy a la derecha en la recta real de los valores tabulados a distintos niveles de error de tipo I, lo que lleva a concluir que los índices utilizados no estarían capturando adecuadamente los movimientos de largo plazo asociados al costo de la energía eléctrica. Si bien no existe una relación de largo plazo, es posible pensar en que en periodos más cortos las series en cuestión (IPC, IPPI, IPBI) tienen alguna relación con el costo de la energía eléctrica, y que eventualmente los índices propuestos podrían capturar algo del movimiento en el precio de la energía. Para probar lo anterior, se realizaron regresiones entre las variaciones porcentuales del costo de la energía y las variaciones porcentuales de distintas medidas propuestas por el regulador, y que además permite el uso de la econometría tradicional y las tablas usuales de significancia, por cuanto las series ya 32

En todos los casos se corrigió por problemas de autocorrelación residual en la segunda etapa de este test.

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transformadas son procesos estacionarios. Los resultados se presentan en el Cuadro Nº 15, donde en general ninguno de los índices utilizados como regresores presentan significancia estadística, y los ajustes son sumamente bajos. Sólo en la última columna, se tiene un test t que permite decir que el indexador propuesto por la autoridad es significativo de forma individual ( = 1,96 ), no obstante lo anterior, el grado de explicación global que este indexador tiene es sumamente bajo ( = 2,9%), lo cual claramente hace cuestionable su utilización. El resto de las regresiones del Cuadro igualmente muestran muy bajos valores de ajuste, lo cual expresa la escasa representatividad de las variaciones de los índices de precios IPC, IPPI e IPBI sobre variaciones asociadas al costo de la energía. Cuadro N° 14 Test de Cointegración Variables AT4.3 v/s IPPI y IPBI AT4.3 v/s IPPI, IPBI e IPC AT4.3 v/s Indexador

Valor Observado

Valor Tabulado (1%)

Valor Tabulado (5%)

Valor Tabulado (10%)

-1.29 -2.80 -1.37

-4.41 -4.79 -3.98

-3.81 -4.18 -3.38

-3.50 -3.88 -3.08

Valores críticos de MacKinnon (1990, 2010)

Cuadro N° 15 Relación de las Variaciones Porcentuales de Distintos Indicadores

Con todo, el análisis realizado para el costo de la energía eléctrica permite concluir que ninguno de los índices de precios fijados por el regulador en las Bases se ajusta a una 63

adecuación relativamente satisfactoria con el costo a ser indexado, lo cual no se produce ni en periodos largos de tiempo ni en periodos menores, haciendo cuestionable la utilización de estos índices. Esto haría necesario que las empresas concesionarias tuviesen la posibilidad de contar con un indicador (o indicadores) más acorde con la real reajustabilidad que exhibe el costo de la energía eléctrica. (iv)

Indexador de Productos Químicos

En el proceso tarifario de Esval 2010-2015 el gasto en productos químicos representó el 3,7% de los costos operacionales. Los productos químicos son indispensables para el proceso de potabilización del agua cruda y la SISS propuso que este ítem fuera indexado en un 30% por el IPMI (reemplazado en enero de 2012 por el IPBI) y un 70% por el IPMNI (reemplazado en enero de 2012 por el IPPI). En el Gráfico N° 9, se muestra la evolución desde enero de 2009 a la fecha del índice de precios al productor de productos químicos y el de la fórmula de indexación propuesto por el regulador en el Anexo Polinomios de Septiembre de 2009 para el proceso tarifario de Esval. La evidencia señala que las dos series exhiben un comportamiento relativamente similar durante el primer y último tercio del periodo ahí señalado. En contraste, el indexador propuesto por la autoridad no mostró el fuerte aumento que experimentó el índice de precios de los productos químicos hacia fines del año 2010 y gran parte del año 2011, lo que podría estar reflejando que si bien puede ser un indexador razonable en algunos momentos, en otros queda desalineado, y quizás por ese evento deba ser necesario complementarlo con algún otro índice de precios en la formula de indexación, además del IPPI y IPBI.

90

100

110

120

130

Gráfico N° 9 Relación IPP Productos Químicos frente a Indexador

2009m1

2010m1

2011m1

2012m1

2013m1

t IPPquímicos

index_químico

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Para testear la idoneidad de largo plazo de los índices propuestos y del indexador, el Cuadro N° 16 resume los resultados de las pruebas de Cointegración33, los que rechazan la existencia de una relación de largo plazo, concluyéndose que los índices utilizados por la autoridad no estarían capturando adecuadamente el costo que se pretende indexar. Cuadro N° 16 Test de Cointegración de Engle y Granger (Productos Químicos) Variables IPP Químicos v/s IPPI y IPBI IPP Químicos v/s Indexador

Valor Observado -2.628 -3.034

Valor Tabulado (1%) -4.562 -4.099

Valor Tabulado (5%) -3.897 -3.447

Valor Tabulado (10%) -3.564 -3.121

Valores críticos de MacKinnon (1990, 2010)

Si bien los antecedentes señalan que no existe una relación más o menos estable en el largo plazo entre las series analizadas, es posible que en el corto plazo los índices de precios individuales propuestos por la autoridad (IPPI y IPBI) o el mismo indexador propuesto (30% IPBI y 70% IPPI) pudiesen ser relativamente confiables y útiles. Ante esto, resulta válido realizar una estimación mínimo cuadrática para establecer algún vínculo existente de corto plazo entre los movimientos (variaciones porcentuales) de las series. Los resultados de esta estimación son reportados en el Cuadro N° 17, observándose al menos tres cosas relevantes. Por una parte, los índices utilizados por la autoridad no pueden ser desechados en capturar parte del comportamiento de corto plazo de la serie representativa de costos de productos químicos, por cuanto el estadístico t-student asociado a IPPI es altamente significativo.34 Lo mismo ocurre al utilizar como variable explicativa al indexador, que también es altamente significativo. Por otra parte, el valor del presenta un valor relevante, lo cual refuerza el punto anterior, aún cuando su valor está por debajo del 50% en cualquiera de las dos estimaciones, lo que refleja que existen otras variaciones de precios que no están siendo captadas por los índices utilizados.

33

En el caso de las prueba con el indexador no se necesito corrección de autocorrelación, mientras que sí fue necesaria esta corrección al considerar la prueba usando las series IPPI y IPBI. 34 El otro índice (IPBI) es poco relevante en esta estimación.

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Cuadro N° 17 Relación IPP Químicos versus Índices (en crecimientos) Variables Independientes Constante IPPI IPBI Index_Energía N° obs. R2

Variable Dependiente IPP Químicos 0.028 0.002 (0.98) (0.83) 1.103 (4.17) 0.055 (1.32) 1.272 (7.14) 56 0.411

56 0.486

Entre paréntesis se entregan los estadísticos t al 5% para la hipótesis nula de significancia del parámetro

En conclusión, si bien no existiría una relación de largo plazo entre los índices fijados por el regulador en las Bases (IPPI y IPBI) y los de un costo representativo para los productos químicos, estos sí estarían en el corto plazo relacionados con el IPPI o con el actual indexador de productos químicos (30% IPBI y 70% IPPI). No obstante, las regresiones exhiben un bajo nivel de ajuste, expresado éste con coeficientes de ajuste R-cuadrado por debajo de 50%, lo que podría estar indicando que se requiere acudir a otros índices de precios distintos a los considerados, de modo que estos contribuyan a mejorar el cálculo del indexador final del costo de insumos químicos.

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V. Conclusiones El análisis de las Bases del Estudio Tarifario de Esval respecto a las fórmulas de los polinomios de indexación, permite obtener las siguientes conclusiones. Primero, el polinomio de indexación es una fórmula que establece en qué proporción ciertos índices de precios reflejan de la mejor manera la variación que tendrá la estructura de costos de la empresa modelo por cambios en el valor de sus insumos. En este contexto, al ser una fórmula no sólo son importantes los índices de precios que se consideran sino también los ponderadores asociados a cada uno de estos índices. Segundo, la normativa legal de los servicios sanitarios permite sostener que la determinación de los mecanismos de indexación de las formulas tarifarias es una materia que debiese resultar de los estudios de costos y, por ende, estos mecanismos serán dependientes de la estructura de costos involucrada y de los índices de precios representativos de dicha estructura. De esta forma, la normativa no establece la fijación a priori de los índices de precios a utilizar en los polinomios de indexación, sino que expresamente permite el utilizar los índices que publica el INE sin ninguna restricción. Tercero, la normativa de servicios sanitarios no entrega antecedentes que permitan sostener que la estructuración de los polinomios de indexación de las tarifas sea una materia que deba abordarse en las Bases. Esto, por cuanto la metodología establecida en el Reglamento respecto de los polinomios de indexación de las tarifas estipula que primero se diseña la empresa modelo de la empresa sanitaria, se determina su estructura de costos y, posteriormente, en base a esa estructura de costos, se seleccionan los índices de precios que sean más representativos de dicha estructura para reajustar las tarifas. Cuarto, la evidencia de los procesos tarifarios muestra que la SISS ha optado como una práctica habitual el establecer en las Bases de los estudios tarifarios los índices de precios que deberán ser utilizados en los polinomios de indexación. Este hecho no contaría con el sustento normativo de la Ley de servicios sanitarios, además que la evidencia indica que éste es el acto que genera el mayor número de observaciones y controversias entre el regulador y las empresas concesionarias. Quinto, la evidencia de los procesos tarifarios indica que los índices de precios buscan reajustar la variabilidad de la UF, la variabilidad del dólar y la variabilidad de precios de insumos específicos, tal como energía, mano de obra. En relación a la variabilidad de la UF y dólar no habido discusión significativa en los procesos tarifarios respecto a que índices utilizar para estas variaciones; sin embargo, para reflejar la variabilidad de precios de insumos específicos el grado de discusión y controversias ha sido importante. Sexto, la elección de los índices de precios es crucial. Estos deben ser representativos de los insumos utilizados y coherentes con la estructura de costos de la empresa. Adicionalmente, como estos índices se utilizan en una formula es importante que la ponderación que tienen estos índices dentro de la formula también respete el principio de representar la estructura de costos de la empresa modelo. Séptimo, la SISS ha sostenido que los polinomios de indexación no quedan establecidos en la Bases, por cuanto los ponderadores se determinan con base en la estructura de costos 67

de la empresa modelo. Al respecto, no compartimos lo señalado por la SISS, por cuanto la fijación a priori de los índices de precios en las Bases le quita grados de libertad a la labor de elaborar los polinomios de indexación más eficientes y representativos de la estructura de costos de la empresa modelo. Si bien la fórmula del polinomio de indexación no queda determinada totalmente en las Bases, ya que en esta etapa del proceso aún no se determinan los ponderadores de los índices, sí se condiciona una parte importante de él, que son los tres índices de precios, lo que sumado a la condición de que los ponderadores deben sumar 1, sólo deja libertad para que en el Estudio de Costos se determinen libremente sólo dos ponderadores en cada polinomio de indexación, lo cual parece ser insuficiente para capturar una adecuada caracterización de la estructura de costos de los distintos servicios que se deben indexar. En este contexto, si los índices de precios fijados a priori por la autoridad no son representativos de los costos de la empresa, es muy difícil que la sola determinación de los ponderadores logre compensar esa falta de representatividad de los índices, resultando en polinomios de indexación que no necesariamente lograrán, como establece la Ley, que las tarifas mantengan su valor real en el período de vigencia de la tarificación. Octavo, la normativa legal y la evidencia de los procesos tarifarios de otros servicios regulados muestra un desarrollo completamente distinto en lo que respecta a los polinomios de indexación. En particular, en el sector eléctrico las Bases dejan completamente abierta las opciones de índices de precios a utilizar en la construcción de los indexadores, los cuales se determinan en la etapa técnica de estudio de costos. De igual manera, los índices de precios usados en el proceso de indexación tarifaria de los servicios de telefonía no son fijados en la etapa de las Bases, sino que se deja libertad para que sean determinados, junto con los ponderadores, en una etapa técnica posterior. Ciertamente, los mayores grados de libertad con que cuentan las empresas concesionarias en estos sectores para determinar sus fórmulas de indexación han ayudado a reducir significativamente el grado de conflicto con el regulador en esta materia. Noveno, el reemplazo del índice IPM por el IPP (IPMNI por IPPI e IPMII por IPBI) como nuevos índices para el polinomio de indexación tarifaria del sector sanitario, fue una decisión absolutamente arbitraria y resuelta por el INE, por lo que estos cambios de índices no necesariamente deberían representar la intención inicial que tuvo el regulador, en el sentido que estos índices, de su punto de vista, serían los adecuados para reflejar las variaciones de precios para ciertos costos de la empresa modelo. En efecto, los antecedentes señalan que cuando el INE descontinuó el cálculo del IPM, fue este mismo instituto el que decretó por oficio, en forma arbitraria y sin consideraciones estadísticas, cuáles serían sus continuadores. Este hecho llevaría a que los índices continuadores no necesariamente representarían lo que el regulador buscaba reflejar con los índices originales desde un comienzo. Décimo, la información entregada por el INE de que el IPPI será el continuador del IPMNI fue sólo para efectos de reajustabilidad, no existiría ninguna justificación metodológica que indique que la característica de continuador signifique necesariamente que dichos índices pueden ser empalmados y considerados que representan continuidad estadística. 68

En tanto, para el caso del IPBI, dado que no sufrió cambios metodológicos, sólo cambio su nombre, es posible sostener que la característica de continuador si permite postular que ambos índices son factibles de empalmar y representan una continuidad. Undécimo, los antecedentes permiten sostener que el IPPI agrupa una gran cantidad de productos que poco reflejarían la realidad de costos asociadas a la distribución de agua potable o a los productos químicos utilizados en los procesos de potabilización de agua. En este contexto, el índice IPPI mostraría los mismos problemas que el IPMNI, por cuanto el IPPI está constituido por un gran número de insumos o productos que no son representativos con la estructura de costos de la empresa modelo del sector sanitario. Décimo segundo, la tesis planteada por el regulador que con los tres índices fijados en las Bases se podrá capturar de forma adecuada los cambios en la estructura de costos de la empresa, sin que “se multipliquen los efectos de las variaciones”, no exhibe evidencia que la sostenga. De igual forma, tampoco se sostiene la tesis que es posible construir indexadores eficientes y representativos de la estructura de costos a través de determinar libremente los ponderadores en el estudio de costos, mientras los índices son fijados en las Bases. En tanto, la evidencia tampoco soportaría la tesis que los índices de precios permitirían generar fórmulas de indexación en las que las variables independientes no tienen correlación entre ellas. En particular, la evidencia muestra que los índices que se están utilizando sí tienen correlación entre ellos, por lo que no se estaría cumpliendo el principio de ortogonalidad que el regulador ha defendido en varias de las observaciones a las Bases que se le han realizado. En este sentido, la idoneidad de los índices de precios propuestos para evitar multiplicar los efectos es muy cuestionable, dada la alta correlación existente entre las variaciones de algunos índices que son actualmente considerados por el regulador en las Bases preliminares. Dado que el regulador no permite que otros índices eventualmente sean considerados en el estudio de costos, es posible mostrar que las restricciones impuestas por el regulador no permiten una adecuada construcción de un indexador eficiente. En este sentido, no es correcto que la construcción del indexador, a través de los ponderadores determinados libremente en el estudio de costos, pero fijando los índices de precios en la Bases, nos asegure una adecuada captura de la estructura de costos de la empresa, por cuanto el polinomio de indexación, con todas las restricciones impuestas, sólo podrá moverse en un rango limitado, y por tanto, no necesariamente podrá indexar correctamente una estructura de costos que en la etapa de las Bases preliminares no es conocida por el regulador. Al fijar los índices de precios en las Bases, el rango en el que puede moverse el polinomio de indexación quedará determinado previo al estudio de costos. Es decir, y si bien el indexador final se determinará con los ponderadores en la etapa del estudio de costos, este indexador pertenecerá a un subconjunto de posibles indexadores y no necesariamente a los más eficientes y representativos, debido a que la fijación de los índices en las Bases le quitó grados de libertad a este ejercicio, con lo que erróneamente

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puede considerarse que la concesionaria tendrá la libertad para determinar los polinomios de indexación en coherencia con su estructura de costos. Décimo tercero, los antecedentes señalan que el IPC y el IPPI serían series que estarían altamente correlacionadas. Por tanto, incluir ambos índices en una fórmula de polinomio de indexación estaría duplicando efectos, por cuanto lo que se mide con uno de los índices ya estaría siendo considerado, en parte importante, por el otro índice de precios. De igual forma, el IPPI es un índice que no tiene una categoría de bienes importados como sí tenía el antiguo índice IPM del sector manufacturero. Luego, la evidencia muestra que el nuevo índice de precios al productor de la industria manufacturera (IPPI) está capturando en buena parte variaciones de precios de productos de carácter importado y, por ende, de variaciones del tipo de cambio. Por tanto, al considerar en el polinomio de indexación el IPBI, se tendrá que el IPPI volverá a incorporar la relación con el tipo de cambio pesodólar, lo cual no es correcto bajo la propiedad de que los índices debiesen ser ortogonales. Finalmente, los antecedentes permiten sostener que el IPC no parece ser el índice apropiado en capturar los movimientos de corto plazo que experimentan los costos asociados a la mano de obra, y tampoco mostraría un vínculo estable de largo plazo con él, por lo que resulta cuestionable su utilización como único índice de precios en el polinomio de indexación de las remuneraciones. En tanto, el análisis realizado para el costo de la energía eléctrica permite concluir que ninguno de los índices de precios fijados por el regulador en las Bases se ajusta adecuadamente con el costo de este insumo para ser indexado. Lo anterior reflejaría el perjuicio que la empresa concesionaria tendría al reajustar el valor del costo de estos insumos por índices de precios que no son representativos de cómo se mueven las variaciones de precios efectivas de dichos insumos.

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