Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento

HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO PERMANENTE PARA ARGENTINA INFORME FINAL

Área de Política Fiscal

4 DE OCTUBRE DE 2002

Av. Callao 25, 1°B • C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • [email protected] • www.cippec.org

Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................4 CAPÍTULO 1 - Características deseables de un sistema tributario.................................6 Consideraciones de eficiencia........................................................................................6 Consideraciones de equidad..........................................................................................8 Eficacia en la recaudación ............................................................................................10 Estabilidad del sistema impositivo..............................................................................10 Referencias.....................................................................................................................11 CAPÍTULO 2 - Recaudación tributaria: caída y cambios en la estructura ...................12 Estructura impositiva actual: características generales..............................................15 Las reformas recientes..................................................................................................15 En síntesis ......................................................................................................................16 CAPÍTULO 3 – Impacto de la crisis sobre la recaudación tributaria............................17 CAPÍTULO 4 - Comparación internacional....................................................................21 Carga tributaria.............................................................................................................21 Estructura tributaria .....................................................................................................23 Tasas impositivas..........................................................................................................24 Evasión ..........................................................................................................................26 En síntesis ......................................................................................................................27 Referencias.....................................................................................................................27 CAPÍTULO 5 - Impuesto al Valor Agregado - Impuesto a las Ventas Finales ............28 Propuesta.......................................................................................................................29 Justificación...................................................................................................................30 Impuesto a las Ventas Finales......................................................................................37 En síntesis ......................................................................................................................38 Referencias.....................................................................................................................38 CAPÍTULO 6 - Impuesto a las ganancias........................................................................39 Principales características.............................................................................................39 Contexto histórico .........................................................................................................40 Problemas del actual sistema de impuesto a las ganancias.......................................44 Propuesta concreta........................................................................................................47 En síntesis ......................................................................................................................53 Referencias.....................................................................................................................54

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CAPÍTULO 7 - Impuesto a los combustibles..................................................................55 El ITC: su evolución, importancia actual y distribución de los fondos ....................55 Propuesta.......................................................................................................................57 Fundamentos para provincializar el ITC ....................................................................58 En síntesis ......................................................................................................................59 Referencias.....................................................................................................................59 CAPÍTULO 8 - Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias (ICDB) 60 Definición e importancia..............................................................................................60 Experiencia en América Latina ....................................................................................61 Propuesta.......................................................................................................................62 Justificación...................................................................................................................62 Síntesis...........................................................................................................................67 Referencias.....................................................................................................................68 CAPÍTULO 9 - Retenciones..............................................................................................69 Contexto histórico .........................................................................................................69 Las retenciones en la actualidad..................................................................................71 Evidencia internacional................................................................................................72 Propuesta concreta........................................................................................................74 Justificación de la propuesta........................................................................................74 En síntesis ......................................................................................................................75 Referencias.....................................................................................................................76 CAPÍTULO 10 – Impuesto a los ingresos brutos............................................................77 Su importancia en la recaudación................................................................................77 Sus principales problemas............................................................................................77 Propuesta.......................................................................................................................78 En Síntesis......................................................................................................................78 Referencias.....................................................................................................................78 CAPÍTULO 11 - Impuesto de Sellos................................................................................79 Definición, importancia y principales distorsiones....................................................79 Propuesta.......................................................................................................................79 En síntesis ......................................................................................................................79 Referencias.....................................................................................................................79 CAPÍTULO 12 - Impuesto a las transferencias en vida e impuesto a la herencia........80

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CONCLUSIONES.................................................................................................................81 Eliminar los impuestos más distorsivos......................................................................81 Modificar aquéllos impuestos que serán centrales en el sistema tributario.............81 Crear impuestos para reforzar la recaudación, especialmente a nivel provincial...82 Otras reformas necesarias para que esta propuesta maximice su efecto..................82 En síntesis ......................................................................................................................83 ANEXO A: supuestas desventajas del IVF en relación con el IVA...............................84 ANEXO B - Modificaciones a los tramos y alícuotas del impuesto a las ganancias a lo largo de los 90 .............................................................................................................................89

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INTRODUCCIÓN Tres de las observaciones más habituales respecto al sistema impositivo argentino son su complejidad, su inestabilidad y su alto grado de evasión. Evidentemente, estos tres rasgos se alimentan mutuamente. La inestabilidad y la complejidad tributarias no estimulan el cumplimiento. Se ha intentado combatir la alta evasión con sucesivos remiendos que, aunque individualmente puedan parecer justificados, acaban por conformar un sistema extremadamente complicado, agravando así el problema que pretenden solucionar. La crisis fiscal en el contexto de la depresión que ha vivido la Argentina últimamente, especialmente a partir de 2001, ha acelerado esta dinámica perversa. Además, ha forzado a las autoridades económicas a revertir lo que parecía una marcha natural hacia un sistema basado en dos impuestos de base amplia, uno al consumo (IVA) y otro a los ingresos (Ganancias). Cada vez es mayor la dependencia respecto a dos tributos en extremo ineficientes desde el punto de vista económico, el Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias y las Retenciones a las exportaciones. Una reforma tributaria ideal consistiría en eliminar esas cuatro características perniciosas de nuestro sistema impositivo: complejidad, alta evasión, ineficiencia económica e inestabilidad. El logro de una mejor distribución del ingreso es también un objetivo deseable de la política impositiva. Sin embargo, en el actual contexto argentino la desigualdad depende mucho más de la existencia de tasas altas de desempleo, de la vigencia de un tipo de cambio real excesivamente alto (y por lo tanto salarios innecesariamente bajos), de la pobre productividad del gasto público y de la evasión impositiva. El objetivo de este trabajo es justamente diseñar una reforma “definitiva” para la Argentina. Su implementación lograría reducir la inestabilidad tributaria, la complejidad del sistema tributario, su alto grado de evasión y mejorar aspectos relacionados con la equidad. Esta propuesta de reforma es la culminación de un proceso de investigación que comenzó con un diagnóstico exhaustivo del sistema tributario argentino y en donde se resumían las principales propuestas de reforma tributaria discutidas en los últimos años por los referentes más importantes en la Argentina sobre esta materia. En segundo lugar se realizó una comparación internacional de la estructura tributaria argentina y se estudiaron reformas tributarias realizadas en otros países cuyas experiencias pueden ser aplicadas en la Argentina. Este tercer informe es complementario con los dos informes que lo preceden y está en línea con otro estudio realizado previamente que avanza en la construcción de una "Propuesta para un federalismo fiscalmente responsable". El presente estudio comienza describiendo cuáles deben ser las características deseables de un sistema tributario (Capítulo 1). Contrastando con esas características deseables, aparece el diagnóstico del sistema tributario argentino entre 1997 y 2002 (Capítulo 2), seguido de una actualización que analiza los efectos sobre el sistema tributario de la devaluación, recesión y cambio en las reglas de juego producidas entre fines de 2001 y comienzos de 2002 (Capítulo 3). Las falencias del sistema tributario argentino pueden ser vistas desde una perspectiva muy enriquecedora al realizarse una detallada comparación internacional (Capítulo 4).

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Los Capítulos 5 a 12 analizan cada uno de los impuestos más importantes en la estructura tributaria argentina. Allí se detalla su importancia en la recaudación, sus antecedentes históricos y, en algunos casos, se los contrasta con las prácticas internacionales. Se determinan sus mayores falencias para poder realizar una propuesta concreta que mejore el sistema tributario, guiándose por los objetivos deseables de una estructura tributaria. Finalmente en las conclusiones se resume la propuesta de reforma para permitir encauzar los esfuerzos "Hacia un sistema tributario permanente para Argentina".

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CAPÍTULO 1 - C ARACTERÍSTICAS DESEABLES DE UN SISTEMA TRIBUTARIO El gasto público se financia primordialmente mediante los impuestos. Los impuestos afectan múltiples aspectos de la actividad económica, y por lo tanto, debe considerarse detenidamente su diseño. Tres características son de especial relevancia: v En tanto que los impuestos afectan los incentivos, pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, de tal forma que se reduce la eficiencia económica. Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la eficiencia económica. v El impacto diferencial de los impuestos en los distintos sectores de la población se relaciona con la problemática de la equidad o justicia. Dentro de la equidad existe un triple desafío. Primero, la búsqueda de la equidad horizontal, es decir, igual tratamiento a sujetos u objetos imponibles parecidos. Segundo, el cumplimiento de objetivos de equidad vertical, que implica que aquéllos que tienen una mayor capacidad contributiva efectivamente paguen proporcionalmente más. Y finalmente, la interacción entre la búsqueda de mayor equidad y sus consecuencias sobre la eficiencia económica. v Un sistema tributario ideal debería tener una gran eficacia recaudatoria, que incluye la capacidad para hacer cumplir las reglas fiscales y bajos costos de hacerlas cumplir. Esta es una consideración importante en la medida que es afectada por y tiene influencia en la eficiencia y la equidad del sistema impositivo.

Consideraciones de eficiencia Al analizar el impacto de los impuestos sobre la eficiencia económica se pueden distinguir aquellos aspectos relacionados con las distorsiones en una economía que se mantiene en estado estacionario y los que afectan a la tasa de crecimiento de la misma. En el primer caso, los impuestos pueden causar una pérdida de bienestar (también llamada costo de eficiencia) porque se reduce el nivel de bienestar de la comunidad con relación al que hubiera existido en su ausencia. En otras palabras, la economía reduce sus posibilidades de consumo por la presencia de los tributos. En el segundo, los impuestos reducen la tasa de crecimiento de la economía, teniendo un efecto negativo en la dinámica de la economía, también con un costo sobre el bienestar de los individuos. Si la única preocupación fuera la eficiencia, el sistema impositivo tendría que diseñarse de tal modo de no modificar la actividad económica. Los impuestos tendrían que ser de suma fija, o relacionarse a bases impositivas que no puedan ser afectadas por los contribuyentes, como ser recursos naturales y tierras no explotadas. Mientras que un sistema impositivo de este tipo evita distorsiones en el comportamiento económico, es muy difícil que genere los recursos suficiente para el gasto social sin provocar serios problemas de equidad. Una guía más útil es que el sistema impositivo debe ser lo más neutral posible, esto es, minimizar la

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discriminación a favor o en contra de opciones económicas particulares. Como norma general, las mejoras en la eficiencia se pueden alcanzar : -

ampliando la base impositiva mediante la eliminación de exenciones y regímenes especiales

-

achatando la estructura de las tasas

-

integrando distintas estructuras impositivas para evitar oportunidades de arbitraje

Sin embargo la neutralidad no tiene por qué ser una consideración determinante. Otros factores que pueden ser tomados en cuenta para minimizar las distorsiones son: -

Los gobiernos pueden encontrar espacio para elevar los ingresos de los sistemas impositivos gravando algunos bienes más que otros. Puede ser más eficiente gravar más aquéllos bienes que poseen menor elasticidad precio.

-

Puede ser deseable utilizar el sistema impositivo para mejorar el bienestar corrigiendo fallas de mercado. Esto puede incluir imposiciones sobre “males” como el alcohol, tabaco o sustancias contaminantes. Mientras que la demanda por esos bienes sea inelástica, puede haber aumentos en los ingresos impositivos que permitan bajar otros impuestos distorsivos.

-

Permitir que las tasas difieran entre regiones posibilita que la provisión de bienes y servicios públicos locales esté relacionada con las preferencias y necesidades particulares de los distritos.

-

El costo de cumplir con el código impositivo debe mantenerse bajo y se debe requerir a las reglas fiscales ser claras y evitar complejidad innecesaria.

Cuando se analiza los distintos tipos de impuestos, existen consideraciones relacionadas a la eficiencia para cada uno de ellos. A continuación destacaremos las más relevantes:

Impuestos al consumo Los impuestos generalizados al consumo (como el IVA) conllevan un costo de eficiencia porque imponen un costo mayor al consumo de los bienes que las personas compran en el mercado, sesgando a favor del ocio y cualquier otra actividad que no sea adquirida en el mercado. Otro factor a tener en cuenta es que ceteris paribus, un impuesto que recae sobre los factores productivos es menos eficiente que aquellos que gravan al producto final. Esto se explica porque el impuesto al factor, además de introducir las distorsiones en el mercado del producto, también alienta a las empresas a modificar su forma de producir de modo tal de reducir al mínimo el uso del factor penalizado por el impuesto. Es por esto que impuestos como el IVA contemplan la devolución de los impuestos que gravan los insumos.

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Impuestos al ingreso y al trabajo Los impuestos al ingreso son los que alcanzan las ganancias de las sociedades y de las personas. El primero impone un tributo sobre los ingresos del factor capital mientras que el segundo impone no sólo a los de capital sino también a los del trabajo. Ambos impuestos influyen sobre las decisiones de ahorro e inversión. Esto ocurre porque al gravar las ganancias de inversión, se reduce lo que finalmente percibe quien aporta el capital, por lo que disminuye la rentabilidad de los proyectos. Consecuentemente, muchos proyectos que tendrían una rentabilidad aceptable no se efectúan debido a la incidencia del impuesto. Existen otros impuestos al ingreso que son aquéllos que afectan al trabajo. Estos, al reducir el retorno del trabajo, generan incentivos a buscar mecanismos alternativos de generar ingresos no gravados o incluso estimulan el ocio (aunque este comentario probablemente sea irrelevante en la actual situación de la Argentina, con altas tasas de desempleo, lo cual aumenta la rentabilidad del trabajo).

Consideraciones de equidad El concepto de equidad es subjetivo, pero las percepciones acerca de ella son importantes. Puede ser considerada a dos niveles. Equidad horizontal: requiere que la gente en igual posición económica pague el mismo porcentaje de impuesto. Equidad vertical: requiere que la gente con mayor ingreso pague una proporción mayor de su ingreso para conseguir objetivos redistributivos. Idealmente, los sistemas tributarios intentan respetar tanto el criterio de equidad horizontal como el de equidad vertical. Para analizar el impacto de los impuestos sobre la equidad –tanto vertical como horizontal- es necesario estimar, primero, sobre quién recaen (incidencia). No siempre los responsables legales de pagar los tributos son quienes los soportan. Esto ocurre porque debido a determinadas características de los distintos mercados, algunos agentes pueden "trasladar" los impuestos que deben abonar parcial o totalmente a otros agentes económicos.

Equidad horizontal La equidad horizontal tiene muchas interpretaciones, ya que el concepto de “posiciones económicas similares”, puede ser ambiguo. Por ejemplo, algunos sistemas impositivos consideran el número de hijos y el estado civil como relevante para diferenciar las tasas impositivas, siendo éste uno de tantos criterios de selección posible. De cualquier modo, algunos aspectos del sistema impositivo se pueden identificar claramente como no equitativos: favorecer a ciertas ocupaciones o establecer más presión sobre distintas actividades termina convirtiéndose en cargas impositivas ampliamente diferentes en personas con ingresos y características similares. Una mayor neutralidad en los sistemas impositivos es generalmente consistente con la equidad horizontal. Por lo tanto, en la mayoría de los casos no habría conflicto entre eficiencia y justicia horizontal. Por ejemplo, el imponer la misma tasa a todos los tipos de

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ahorro o ingreso limita las distorsiones económicas y es consistente con la equidad horizontal. Del mismo modo, el moverse hacia una mayor uniformidad en el tratamiento impositivo de distintas formas de financiamiento empresarial y distintos tipos de proyectos de inversión aparecería como equitativo horizontalmente. Sin embargo existen casos en que los objetivos de equidad horizontal y eficiencia económica se pueden presentar como incompatibles. La gran cantidad de deducciones impositivas disponibles en la mayoría de los países, por ejemplo el estado civil o la cantidad de hijos para el pago de impuesto a las ganancias, en tanto que disminuyen la neutralidad en el trato a los individuos, pueden ser vistas como promotoras de la equidad horizontal, al tomar en cuenta las particularidades financieras de cada hogar. Pero también pueden influir las decisiones de los individuos, afectando la eficiencia. Peor aún, las deducciones pueden ser percibidas como una fuente de inequidad horizontal ya que producen diferencias en el pago de impuestos de los hogares debido a decisiones deliberadas para minimizar el pago de impuestos.

Equidad vertical Para evaluar el grado de equidad vertical se deben tener en cuenta diversos problemas de definición: cuál es la definición correcta de ingreso que debe ser considerada, o si el sujeto imponible es el individuo o la familia. Muchas veces, debido a las exenciones y deducciones las estructuras impositivas que parecen ser progresivas, en la práctica no lo son. Además, el grado de equidad vertical buscado es una decisión absolutamente subjetiva, determinada por la interactuación de las preferencias e influencias de distintos sectores de la sociedad. No existe una recomendación única y terminante acerca de cuál es el grado deseable de equidad vertical en el sistema tributario. Los gobiernos se enfrentan muchas veces a disyuntivas entre equidad vertical y eficiencia económica en las decisiones de política fiscal. Existen muchos ejemplos de conflicto entre equidad vertical y eficiencia inherentes a las imposiciones sobre las actividades generadoras de ganancias. Por ejemplo, la elección de estructuras tributarias progresivas reduce la desigualdad vertical pero incrementa la ineficiencia en la medida que reduce los incentivos a utilizar recursos de trabajo y capital a la vez que puede conducir al aumento de la evasión. De cualquier forma, esto no significa que en sistemas tributarios mal diseñados no exista espacio para mejorar tanto la eficiencia como la equidad. Nuevamente, si analizamos el sistema tributario argentino, observamos que los distintos tipos de tributos afectan en forma particular a la equidad del sistema.

Impuestos sobre el ingreso del capital La Argentina es una economía pequeña y abierta al movimiento de capitales. En estos casos, al existir la posibilidad de arbitraje entre los rendimientos netos de impuestos que realizan los inversores, la remuneración neta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que obtiene en el resto del mundo. Si los impuestos son más altos que los que existen en otros países, hay dos resultados posibles: o el excedente del impuesto es trasladado a otros factores o al precio del producto; o la inversión ocurrirá en otro país. Esta circunstancia impone límites en el uso de los impuestos a los ingresos del capital para mejorar la equidad del sistema.

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Impuestos al trabajo En una economía abierta es altamente improbable que los consumidores acepten precios por productos nacionales más altos que por productos equivalentes del extranjero. Si a esto sumamos que la evidencia existente muestra que la demanda de trabajo es más elástica que la oferta, el impuesto al trabajo tiende a recaer sobre los trabajadores. Nuevamente se ven los límites a la posibilidad de establecer medidas tendientes a la equidad del sistema en economías pequeñas y abiertas.

Impuesto al valor agregado En la medida en que grave al consumo y sea generalizado a tasa uniforme, lo más probable es que se traslade a los consumidores. En el caso argentino, el IVA es levemente progresivo debido a que existen exenciones a consumos básicos. No obstante, si los sectores más pobres tienen una mayor propensión al consumo que los sectores más ricos, el IVA pesará más que proporcionalmente sobre los pobres, siendo entonces un impuesto regresivo.

Eficacia en la recaudación Tanto la equidad como la neutralidad se relacionan con la eficacia en la recaudación. Un impuesto que es percibido como injusto o arbitrario puede generar reparos entre los contribuyentes para seguir aportando. La neutralidad también es importante, no sólo por sus efectos de eficiencia y equidad horizontal, sino porque usualmente ayuda a que las reglas fiscales sean claras y simples, favoreciendo su comprensión. De esta forma se logran reducir los costos tributarios relativos a la administración y al cumplimiento. La neutralidad también reduce los incentivos y posibilidades de los contribuyentes para reordenar sus asuntos financieros en busca de pagar menos impuestos y limita el lobby y los juicios que acompañan a las “decisiones que no se deducen directamente del texto de la norma” acerca de cómo se clasifican determinados tipos de ingreso o bienes a los fines de la administración tributaria. A su vez, la eficacia en la recaudación afecta la equidad y eficiencia del sistema. Dado que la evasión no es uniforme para todos los agentes económicos y para todos los sectores, las tasas efectivas son distintas entre sectores. Esta situación genera costos de bienestar similares a los que surgen por la tributación diferencial y puede ocasionar costos de inequidad vertical si los sectores con ingresos más altos tienen más facilidad para evadir los impuestos. A estas tres características mencionadas se suma una cuarta, que si bien no es tan relevante como las anteriores en el momento mismo del diseño de una reforma tributaria, sí lo es para su correcto funcionamiento. Nos referimos a la estabilidad del sistema impositivo, que impide costos de eficiencia por modificaciones en los cálculos de costo-beneficio ocasionados por variaciones en los impuestos.

Estabilidad del sistema impositivo La evolución de la economía depende del comportamiento de una serie de actores económicos a lo largo del tiempo. En gran medida, como resultado de sus decisiones acerca de cuánto, cómo y dónde invertir. Dado que los incentivos a realizar inversiones a largo plazo

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dependen de las expectativas sobre el futuro, serán en gran parte determinados por una serie de factores relacionados con la evolución política y económica del país, entre los que juega un rol preponderante la futura evolución de los distintos impuestos. El sistema impositivo, al igual que el resto de las instituciones, es parte importante de las reglas que determinan la estructura de las interacciones entre los actores económicos, por lo que tienen un efecto crucial sobre la posibilidad de evaluar correctamente los rendimientos que produce una determinada inversión. Si bien todas las instituciones deben evolucionar de acuerdo a los cambios tecnológicos, políticos y económicos, es deseable mantener cierta estabilidad en el sistema tributario para disminuir una fuente de incertidumbre. Si los agentes anticipan la posible expropiación de parte de las ganancias de una inversión, se verán afectadas sus decisiones en cuanto a la cantidad, composición, duración e incluso realización de la misma. Consideramos que se debe optar por un diseño institucional que evite la inestabilidad en la legislación tributaria la cual perjudica la inversión y provoca una aplicación no uniforme de las leyes. En los últimos cinco años se verificaron numerosas modificaciones en la normativa tributaria argentina. A modo de ejemplo resulta ilustrativo señalar que la AFIP emitió más de 110 resoluciones concernientes al impuesto al valor agregado, aproximadamente 40 relacionadas a impuestos sobre combustibles y 50 relativas al impuesto a las ganancias. A su vez se promulgaron cerca de 20 decretos y leyes concernientes al impuesto al valor agregado, 7 con respecto al impuesto a las ganancias y 5 modificatorios del impuesto a los combustibles. Finalmente, la volatilidad del nivel de actividad económica y del tipo de cambio real son en parte responsables de la falta de estabilidad en el sistema tributario. Ejemplos recientes de esta causalidad son la creación del impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias que se introdujo en respuesta a la reducción de la recaudación del IVA en 2001, y las retenciones a las exportaciones introducidas luego de la devaluación en 2002. Los constantes cambios en materia impositiva incrementan la incertidumbre en la toma de decisiones de producción e inversión, y por ende el costo de financiamiento. En este sentido, el diseño de un sistema que incorpore la volatilidad de la economía a fin de evitar sorpresivos cambios impositivos de coyuntura puede aportar a la previsibilidad de la actividad privada y a la reducción de los costos de financiamiento.

Referencias Ø Artana, D. (1998), “El diseño del sistema tributario, aspectos conceptuales y empíricos, y su relevancia para el caso argentino” en La reforma tributaria en la Argentina, Ed. FIEL. Ø OECD (2001), “Tax and The Economy. A Comparative Assessment of OECD Countries” Tax Policy Studies N°6.

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CAPÍTULO 2 - R ECAUDACIÓN

TRIBUTARIA : CAÍDA Y CAMBIOS EN LA

ESTRUCTURA La recaudación tributaria argentina evidencia un descenso desde mediados de 1998, coincidentemente con el comienzo de la recesión económica que vive el país, hasta abril de 2002. El aumento de la recaudación a partir de este mes se explica por la aplicación de retenciones a las exportaciones y por el incremento en la inflación, la cual afecta fundamentalmente la recaudación del IVA. Entre el año 1997 y el 2001 la recaudación cayó un 6,4%. La proporción de esta disminución no parece ser de gran magnitud, pero debe tenerse en cuenta que existieron dos reformas de gran relevancia destinadas a incrementar la recaudación y que se tradujeron en incrementos en la presión tributaria, una de ellas durante la administración de Roque Fernández en 1998 y la segunda de ellas a comienzos del gobierno de Fernando De La Rua en 1999. Gráfico 2.1 Evolución de la recaudación total 1997 – 2002 (en millones de pesos) 5500

5000

4500

4000

3500

3000

Jul 02

Abr 02

Oct 01

Ene 02

Jul 01

Abr 01

Ene 01

Oct 00

Jul 00

Abr 00

Ene 00

Oct 99

Jul 99

Abr 99

Ene 99

Jul 98

Oct 98

Abr 98

Oct 97

Ene 98

Jul 97

Abr 97

Ene 97

2500

Fuente: Elaboración propia en base a AFIP

Los impuestos fundamentales para el sistema tributario argentino -el Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto a las Ganancias- observaron una tendencia declinante explicada por dos factores. En primer lugar, estos impuestos reflejan en gran medida la evolución de la actividad económica del país (en el caso del IVA por el lado del consumo y en el caso de Ganancias por el lado de los ingresos). Y en segundo lugar, el ya elevado grado de evasión impositiva se acentuó por la crisis que comenzó a vivir la Argentina desde mediados de 1998,

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agravándose desde mediados del 2001 y particularmente a partir de principios del 2002 debido a la devaluación, la pesificación, la incertidumbre y el descontento social. Así puede observarse que en el período comprendido entre el mes de mayo de 1998 (mes en el cual la recaudación tributaria muestra un cambio de tendencia, pasando a una rápida declinación) y mayo de 2002, el IVA muestra una caída del 13%, mientras que Ganancias muestra en el mismo período un descenso del 35,7%. Cabe destacar que la caída del IVA parece ser menor debido a ciertas características peculiares del mes de mayo de 2002. En primer lugar, el efecto del incremento en los precios a partir de la devaluación de enero de 2002 se manifiesta en su total magnitud en el mes de mayo. En segundo lugar, existieron liquidaciones de impuestos correspondientes al final del mes de abril (en cuya última semana existió un feriado bancario) que elevaron considerablemente la recaudación tributaria. En el siguiente gráfico podemos ver las variaciones en la recaudación del IVA comparando cada mes con el mismo mes del año anterior. Puede verse, entonces, la tendencia claramente declinante que se acentúa durante el 2001 y principio de 2002. Gráfico 2.2 Variación Interanual IVA 1998 – 2002 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40%

Jul 02

Abr 02

Ene 02

Oct 01

Jul 01

Abr 01

Ene 01

Oct 00

Jul 00

Abr 00

Ene 00

Oct 99

Jul 99

Abr 99

Ene 99

Oct 98

Jul 98

Abr 98

Ene 98

-50%

FUENTE: Elaboración propia en base a AFIP

Otro punto que salta a la vista en el gráfico anterior es la gran volatilidad de la recaudación del IVA a partir de mayo de 2002. Esto se explica básicamente por la gran volatilidad de la actividad en estos momentos de crisis, la prociclicalidad de la recaudación del IVA y la variabilidad de los reintegros de este impuesto. Al producirse una tendencia declinante en la recaudación de IVA, Ganancias y de todos aquellos impuestos asociados con el nivel de actividad económica, se decidió implementar

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tributos de fácil recaudación en un contexto de crisis. El caso más destacable fue el del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en cuentas Bancarias, el cual incrementó su recaudación un 77% entre el mes en que fue creado, abril de 2001, y abril de 2002. Asimismo este impuesto incrementó notablemente su participación en la recaudación total, pasando de ser un 5,2% de la recaudación total en abril de 2001 a 11,3% en abril de 2002. En promedio, en el año 2001 este tributo representó un 6% de la recaudación total. Asimismo, debido a la caída en la recaudación de la mayoría de los impuestos, el Gobierno Nacional ha comenzado un proceso de financiamiento a través de Derechos a las exportaciones (Retenciones), cuyo efecto distorsivo sobre la actividad exportadora es importante. El argumento utilizado para la aplicación de estos tributos ha sido que debido a la rápida depreciación del peso frente a las monedas extranjeras, aquellos sectores cuya producción se destina a la exportación se vieron beneficiados extraordinariamente ya que sus ingresos quedan denominados en moneda extranjera con el consiguiente incremento en el poder adquisitivo. Otros cambios que han tenido incidencia negativa en la recaudación pueden verse en el año 2001, fundamentalmente en las diversas modificaciones introducidas a la legislación tributaria y en la reducción de los ingresos por los planes de facilidades de pago. Casos típicos de las modificaciones mencionadas han sido las reducciones de las alícuotas del IVA para los bienes de capital, del impuesto sobre los Intereses Pagados, del impuesto Adicional sobre los Cigarrillos y el Interno sobre los Seguros, la instrumentación de los fallidos planes de competitividad y la no percepción del impuesto sobre las Altas Rentas. Esto muestra con claridad el cambio de estructura al que se encuentra sometido el diseño del sistema tributario argentino, cuya creciente complejidad lleva a una menor eficiencia en la recaudación y aumenta la posibilidad de evasión en el cobro de los impuestos. Pero fundamentalmente, provoca mayor incertidumbre económica, menor inversión y por lo tanto menores tasas de crecimiento actuales y potenciales de la economía. Gráficos 2.3 y 2.4: Comparación de las estructuras tributarias en 1997 y 2002 Recaudación Tributaria 2002

Recaudación Tributaria 1997 Seguridad Social 22%

Otros 1%

Seguridad Social 14%

IVA 31% IVA 42%

Combustibles 8% Internos Coparticipados 3% Comercio Exterior 6% ICDB 0%

Otros 5%

Combustibles 9% Internos Coparticipados 4% Comercio Exterior 9%

Bienes Personales 1%

Ganancias 17%

ICDB 10%

Bienes Personales 1%

Ganancias 17%

FUENTE: Elaboración propia en base a AFIP Nota: El gráfico para el año 2002 se calculó en base a la recaudación de los primeros 6 meses.

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En los gráficos anteriores se aprecia el cambio en la estructura tributaria argentina. Se nota el incremento en la importancia del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en cuentas bancarias así como el de las retenciones a las exportaciones (aunque la mayor importancia del rol de éstas probablemente se verá con mayor claridad en el resto del año 2002).

Estructura impositiva actual: características generales La estructura tributaria argentina se basa fundamentalmente en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a las Ganancias y las Contribuciones a la Seguridad Social. La suma de estos impuestos representó el 81% de la recaudación nacional en 1997 y el 74% en 2001. Los impuestos más importantes pueden clasificarse en dos grandes grupos: v Impuestos indirectos: son aquéllos que gravan bienes y servicios e incluyen al IVA y los impuestos internos sobre combustibles, cigarrillos, bebidas, etc.. v Impuestos directos: gravan el ingreso de las personas. Entre estos últimos estrictamente clasifica el Impuesto a las Ganancias, pero se pueden incluir también el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta y el Impuesto a los Bienes Personales, pues gravan ingresos presuntos. Las Contribuciones a la Seguridad Social también podrían incluirse en esta última categoría, pero como tienen asignaciones específicas es conveniente analizarlos por separado. Entre 1997 y 2001 la participación de los impuestos indirectos en la recaudación nacional se redujo del 53% al 44% mientras que los impuestos directos incrementaron su representación del 18% al 26%. Al mismo tiempo, la participación de los impuestos sobre el salario se redujo del 22 al 18%. Las causas de estos cambios se encuentran en las reformas tributarias de diciembre de 1998 y diciembre de 1999 y la caída del nivel de actividad económica.

Las reformas recientes En la reforma de diciembre de 1998, se introdujo el Impuesto a los Intereses, el impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, se elevó la alícuota del Impuesto a las Ganancias de 33 al 35%, se dispuso un programa de reducción en los aportes patronales, y se eliminaron algunas exenciones al IVA, al tiempo que se redujo la alícuota para algunos alimentos. En la reforma de diciembre de 1999, se extendió la base imponible de los impuestos internos, se estableció un tope para el impuesto a los intereses, se redujeron el mínimo no imponible y las deducciones en el Impuesto a las Ganancias de personas físicas, se estableció un Impuesto de Emergencia sobre las Altas Rentas por única vez y se elevó la alícuota del Impuesto a los Bienes Personales y el Impuesto a la Transferencia de los Combustibles. Estas reformas explican parte del incremento del Impuesto a las Ganancias, que pasó de $ 8.334 a $10.091 millones entre 1997 y 2001 (con una recaudación máxima de $10.455 millones en el año 2000, cifra que se redujo posteriormente debido al impacto de la crisis económica), mientras que el IVA cae de $20.474 a $15.351 millones en el mismo lapso.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

En síntesis Los impuestos más importantes en términos de recaudación a nivel nacional son el IVA, seguido por Ganancias y Seguridad Social. Sin embargo, esta importancia relativa no se ha mantenido constante debido a dos factores. Por un lado, la inestabilidad macroeconómica afecta seriamente la recaudación de estos impuestos ya que son muy sensibles al nivel de actividad. Y por otro lado, existe un alto grado de inestabilidad tributaria, producto de las continuas reformas y remiendos a un sistema tributario complejo e incapaz de mantener un nivel de recaudación constante o satisfactorio para financiar el gasto fiscal.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

CAPÍTULO 3 – IMPACTO

DE LA CRISIS SOBRE LA RECAUDACIÓN

TRIBUTARIA En el último año se sucedieron en Argentina una gran cantidad de acontecimientos negativos en los campos social, económico y político que explican y reflejan la recesión más aguda y prolongada de la historia del país. Entre los acontecimiento económicos más relevantes se encuentran la derogación de la ley de convertibilidad, la consecuente devaluación, el corralito, la pesificación asimétrica y la reaparición de la inflación. Además, con el objeto de reducir el déficit fiscal existente se crearon algunos impuestos y se aumentaron las tasas de otros. Si comparamos la recaudación tributaria nacional en julio de 2001 con la obtenida en julio de 2002 vemos que ésta aumentó un 29% en términos nominales, a pesar de la gran caída registrada en la actividad económica. Las causas de este aumento se encuentran principalmente en la implementación de los Derechos de exportación, comúnmente conocidos como retenciones a la exportación, en el aumento de la tasa del impuesto a los créditos y débitos en cuentas bancarias y en la inflación. El aumento generalizado de los precios permite aumentar la recaudación de los impuestos al consumo (siendo el IVA el más importante) aún cuando el volumen de ventas se contrae1. La recaudación del impuesto a las ganancias pasó de 747,4 millones de pesos en julio de 2001 a 763,8 millones en julio de 2002, lo que equivale a un aumento del 2%. En el caso del IVA, la recaudación neta – deducidos los reintegros – aumentó un 9%, pasando de 1.218,4 millones de pesos a 1.325,3 millones en julio de 2002. Este aumento se debe principalmente a la inflación registrada durante el periodo. Por otra parte, la recaudación de los impuestos internos coparticipados – cigarrillos y bebidas alcohólicas, entre otros – presenta un aumento del 54% en la comparación interanual. Otros cambios importantes que se produjeron entre julio de 2001 y julio de 2002 son la disminución de la recaudación del impuesto a los intereses pagados en un 86%, el aumento de la recaudación de bienes personales de 20,2 a 31,9 millones de pesos, lo que representa un 58% y los aumentos en la recaudación del impuesto a los combustibles y la correspondiente al impuesto a los créditos y débitos en cuentas bancarias en un 35% y 62% respectivamente. En lo que respecta a la seguridad social, vemos en la tabla 1 que los aportes personales disminuyeron un 38% pasando de 657,1 millones de pesos a 406 millones de la misma moneda, mientras que las contribuciones patronales experimentaron un incremento del 12%. En el caso de los impuestos al comercio exterior se presenta el cambio más importante en la recaudación en todo el sistema tributario, debido al aumento en la recaudación de derechos de exportación que pasó de 8,8 millones a 732,8 millones de pesos. En principio, existe un amplio conjunto de variables que afectan la recaudación tributaria de un país, siendo el nivel de actividad económica la variable explicativa más importante. Aún sin cambios en las alícuotas o en los impuestos existentes, una mayor tasa de De acuerdo al INDEC, las ventas minoristas se han reducido más del 20%. El aumento del 9% de la recaudación del IVA entre julio de 2001 y 2002 se explica por el efecto precio de la inflación, que superó el 30% en este período. 1

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

crecimiento (o su disminución) permite incrementar la recaudación. La sensibilidad de la recaudación a cambios en la tasa de crecimiento de la economía dependerá del diseño del sistema tributario. Suponiendo que el consumo fluctúa significativamente en el ciclo económico y el sistema impositivo se apoya en impuestos sobre el consumo, como el IVA o combustibles, la recaudación también será procíclica. A continuación se analizan brevemente los factores adicionales al nivel de actividad económica que afectan el nivel de recaudación de un sistema tributario: creación de impuestos, cambios de alícuotas y destrucción (eliminación) de impuestos. A pesar del corto período considerado en esta sección -un año- se nota un patrón que se mantiene a lo largo de la historia impositiva reciente de la Argentina: se crean más impuestos de los que se destruyen y, especialmente, se modifican varias alícuotas. Creación de impuestos: luego de la devaluación del peso a principios de 2002, el gobierno nacional impuso derechos de exportación a gran parte de las exportaciones argentinas. Esta medida de política económica no es novedosa en la Argentina, fijándose en esta oportunidad las siguientes alícuotas2: - Los productos primarios y los aceites y subproductos derivados de la soja y el girasol están gravados con un derecho del 20%. - Los demás productos, excepto el petróleo tienen un derecho del 5% - El petróleo crudo está gravado con un derecho del 20% (desde el 1ero de marzo de 2002). Estos derechos son adicionales a los vigentes para las semillas oleaginosas (3,5%) y para algunos cueros (5%). Por otra parte, en el caso del impuesto a los combustibles se creó una tasa hídrica sobre el Gas oil y el GNC con el objetivo de financiar obras hídricas en la provincia de Buenos Aires.

2

Vigentes al 9 de Abril de 2002.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Tabla 3.1 Recaudación tributaria millones de pesos

Jul-01 2.809,8

Jul-02 3.206,9

747,4

763,8

2%

1.218,4

1.325,3

9%

88,8 3,1 3,5 41,2 36,5 4,7 3,7 20,2 291,8

136,4 5,3 3,3 53,1 5,0 4,7 2,8 31,9 472,4

54%

-86%

278,9

377,2

35%

10,6 25,9

7,8 21,1

-27%

35,1

-3,1

-109%

SISTEMA DE SEG. SOCIAL

838,7

915,0

9%

Aportes personales Contribuciones patronales Otros ingresos Capitalización (-) Otros (-)

657,1 635,4 40,7 461,6 32,9

406,0 709,2 25,9 215,2 10,9

-38%

COMERCIO EXTERIOR

216,5

864,9

299%

Derechos de importación Derechos de exportación Tasa de estadística Otros

131,3 8,8 3,0 73,4

127,5 732,8 4,5 0,2

-3%

3.858,2

4.986,8

DGI (Excl. Sist. Seg. Social) Ganancias IVA Internos coparticipados Premios de juegos Transferencias de inmuebles Ganancia Mínima Presunta Intereses Pagados Otros coparticipados Sellos Bienes personales Impuesto sobre los Créditos y Débitos en ctas. Bcias. Combustibles Internos seguros Monotributo Otros impuestos

TOTAL REC. TRIBUTARIOS

Variación 14%

70% -8% 29% 0% -24% 58% 62%

-19%

12% -36% -53% -67%

8194% 51% -100% 29%

Fuente: Subsecretaría de ingresos públicos, Ministerio de Economía de la Nación.

Cambios de alícuotas: en el año comprendido entre julio de 2001 y julio de 2002 se realizaron algunos cambios de alícuotas entre las que se encuentran el aumento de la tasa del impuesto a los créditos y débitos en cuentas bancarias del 0,25% al 0,6%, la disminución de la alícuota que grava las bebidas alcohólicas y el aumento de la tasa del impuesto a los bienes

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personales. En este último caso, la tasa a pagar cuando el excedente sobre el mínimo no imponible –102.300 pesos- del valor total de los bienes personales supera los 200.000 pesos aumentó de 0,5% a 0,75%. Destrucción de impuestos: el 1° de julio de 2002 el impuesto sobre los intereses pagados y el costo financiero del endeudamiento empresario fue derogado como estaba estipulado en la ley 25.402.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

CAPÍTULO 4 - C OMPARACIÓN INTERNACIONAL Para elaborar un proyecto de reforma del sistema tributario es necesario no sólo analizar en profundidad el sistema vigente en el país, sino también compararlo con los sistemas vigentes en otras partes del mundo. Este tipo de comparación nos permite tener más elementos para realizar un diagnóstico adecuado del sistema tributario argentino y para saber hacia dónde orientar la reforma impositiva. Analizando la recaudación tributaria y las tasas de los impuestos más importantes, la principal conclusión que se obtiene es que Argentina tiene una carga tributaria relativamente baja, pero con alícuotas más altas que otros países, especialmente en relación a aquellos que poseen igual grado de desarrollo. Como consecuencia de esta combinación, se deduce un alto nivel de evasión y elusión, junto a una baja eficacia de la administración tributaria. Se debe resaltar que la comparación internacional de sistemas impositivos es compleja por las diferencias en las bases imponibles, cantidad y tipo de impuestos, diversidad de exenciones y, si se desea medir la eficiencia, por la diferente capacidad de la administración tributaria y del poder judicial para controlar y penalizar la elusión y evasión. En esta sección, para contextualizar la situación del sistema impositivo argentino se detallan, para un amplio conjunto de países, la carga tributaria, las proporciones que cada impuesto representa sobre el total de la recaudación y algunas alícuotas.

Carga tributaria La carga o presión tributaria total, que mide los ingresos tributarios como porcentaje del PBI, representa una medida muy útil para aproximarse a una comparación de los sistemas tributarios de diversos países. La carga tributaria promedio de los cuarenta y tres países considerados es del 29% mientras que el máximo se encuentra en Suecia con el 51,5% y el mínimo en Paraguay con el 9,3%. En Argentina, por su parte, la presión tributaria es del 18,5%, bastante menor que el promedio de los países considerados. Si consideramos por un lado los países industrializados y por otro aquellos en vías de desarrollo, vemos que la carga tributaria promedio presenta una diferencia importante entre ambos grupos de países. Esto nos indica que existen diferencias importantes entre las estructuras tributarias de los países industrializados y en desarrollo. Por ejemplo, la carga tributaria promedio de los países en vías de desarrollo es del 18,2%, mientras que la correspondiente a los países industrializados es del 37,6%. En consecuencia, en cuanto a la carga tributaria se comprueba que Argentina se encuadra perfectamente dentro del grupo de los países en vías de desarrollo. Entonces, Argentina no tiene una carga tributaria excesivamente alta. Más bien, parece que la carga es relativamente baja o en todo caso, acorde a su estadio de desarrollo económico.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Gráfico 4.1: Recaudación como % del PBI: Países en desarrollo y países desarrollados Paraguay (93)

9,3

Colombia (97)

10,8

Venezuela (98)

11,6

Perú (99)

12,8

Ecuador (94)

13,9

India (97)

14,2

Tailandia (98)

14,3

Singapur (98)

14,5

Indonesia (99)

15,8

México (97)

16,5

Bolivia (99)

17,6

Prom. Países en Des.

18,2

Malasia (97)

18,3

Argentina (01)

18,5

Chile (99)

20,1

Turquía (98)

20,4

Sudáfrica (99)

27,0

Promedio

29,0

Brasil (97)

29,3

Uruguay (98)

30,0

Rusia (99)

30,3 0,0

10,0

Japón (93)

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

16,9

Estados Unidos (98)

28,1

Australia (98)

29,2

Irlanda (97)

31,4

Islandia (98)

33,8

Portugal (98)

33,9

España (97)

34,1

Nueva Zelanda (98)

34,2

Suiza (98)

34,8

Hungría (98)

35,2

Israel (99)

36,1

Reino Unido (98)

36,8

Alemania (98)

37,3

Prom. Países Indust.

37,6

Canadá (97)

37,7

Republica Checa (99)

37,7

Finlandia (98)

38,2

Noruega (98)

43,0

Italia (98)

43,0

Francia (97)

43,6

Austria (98)

44,0 44,8

Países Bajos (97)

45,3

Bélgica (98) Dinamarca (99)

51,2 51,5

Suecia (99) 0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

Fuente: Elaboración propia, en base a: “Government Finance Statistics Yearbook” IMF2000, “Estadísticas Financieras Internacionales” IMF- 2000, AFIP y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Estructura tributaria Tomando la recaudación de los distintos impuestos como porcentaje de la recaudación total, vemos que la estructura tributaria en Argentina es muy parecida a la de los países en vías de desarrollo, caracterizados por una mayor importancia relativa de los impuestos a los bienes y servicios que de los impuestos a las ganancias. Por otra parte, si comparamos nuestra estructura tributaria con aquélla de los países industrializados, vemos que la recaudación en Argentina se explica por una proporción mucho menor de los impuestos a las ganancias y mayor de los impuestos al consumo de bienes y servicios. En los países industrializados, en promedio, el 37,9% de la recaudación total es generada por los impuestos a las ganancias, mientras que el 29,2% de la misma es generada por los impuestos al consumo de bienes y servicios. En Argentina, estas proporciones son del 29% y 41,3% respectivamente, concordando con los países en vías de desarrollo donde los porcentajes son del 32,1% y 44,3%. Normalmente se considera que los impuestos al consumo son regresivos ya que afectan proporcionalmente más a las clases de menores ingresos porque éstas destinan al consumo una mayor parte de su ingreso que las clases de mayores ingresos, es decir tienen una mayor propensión marginal a consumir. En cambio, el impuesto al ingreso, a través de la aplicación de distintas alícuotas para distintos tramos de ingresos, ha sido utilizado como herramienta de política redistributiva. La tendencia mundial en las ultimas décadas, particularmente en los países desarrollados, fue reemplazar impuestos a los ingresos por impuestos al consumo, y en menor medida por impuestos a las ganancias de las empresas.. Para el promedio de los países de la OCDE, el impuesto al ingreso pasó del 31,2% del total de los impuestos en 1980 al 27,1% de los mismos en 1998. Como contrapartida, la importancia de los impuestos al consumo tendió a aumentar. En el promedio de los países de la OCDE la recaudación de impuestos al consumo pasó de 14,1 a 17,9% del total de la recaudación. Si bien la tendencia en los países desarrollados ha sido a aumentar la importancia de los impuestos al consumo y a disminuir la de los impuestos a los ingresos de las personas, en la estructura tributaria argentina la importancia de los impuestos al consumo es todavía relativamente elevada comparada con aquellos países.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Tabla 4.1: Recaudación de cada Impuesto como Porcentaje de la Recaudación Total País Alemania (98) Argentina (01) Australia (98) Austria (98) Bélgica (98) Bolivia (99) Brasil (97) Canadá (97) Chile (99) Colombia (97) Dinamarca (99) Ecuador (94) España (97) Estados Unidos (98) Finlandia (98) Francia (97) Hungría (98) India (97) Indonesia (99) Irlanda (97) Islandia (98) Israel (99) Italia (98) Japón (93) Malasia (97) México (97) Nueva Zelanda (98) Noruega (98) Países Bajos (97) Paraguay (93) Perú (99) Portugal (98) Reino Unido (98) Republica Checa (99) Rusia (99) Singapur (98) Suiza (98) Sudáfrica (99) Suecia (99) Tailandia (98) Turquía (98) Uruguay (98) Venezuela (98) Promedio Promedio Países Indust. Promedio Países en Desarrollo

Ganancias 29.2 29.7 56.4 31.2 37.4 10.3 13.6 48.5 19.0 40.6 59.4 56.5 30.8 49.8 24.5 20.2 24.4 17.8 67.4 43.2 38.6 41.9 31.7 43.1 43.3 27.5 62.3 37.7 25.5 16.0 24.4 30.3 39.7 23.9 25.1 47.3 37.3 55.1 41.8 29.7 47.2 13.6 26.4 35.3 37.9 32.1

Seguridad Social 40.1 14.4 0.0 34.6 31.9 11.1 31.8 13.5 7.6 0.0 2.8 0.0 34.7 23.7 8.7 39.6 29.9 0.0 2.5 13.3 8.2 16.4 29.6 31.5 1.5 11.0 0.0 22.1 42.3 0.0 9.0 26.4 17.8 39.8 23.4 0.0 36.0 2.0 25.8 1.2 0.0 30.9 6.2 16.8 23.7 8.0

Salarios 0 0 1.9 3.6 0 7.5 4.1 0 0 0 0.6 0 0 0 0 1.4 0.3 0 0 1.2 0 2.8 0 0 0 0 1.0 0 0 1.8 0.1 0 0 0 0 0 0 0 7.7 0 0 0.6 0 0.8 0.9 0.7

Propiedad 2.4 11.4 9.2 0.1 3.3 1.8 3.5 10.7 4.0 0.0 3.7 1.5 6.0 10.7 1.8 5.8 2.2 0.5 0.7 3.7 6.8 1.0 1.8 4.8 2.6 1.5 5.9 2.4 4.5 7.0 0.0 1.7 10.8 1.6 4.7 7.6 8.4 6.0 3.5 1.8 3.6 5.4 3.5 4.2 4.7 3.5

Bienes y Servicios 27.1 41.3 25.7 28.5 27.4 52.0 43.9 23.3 56.9 49.8 31.3 29.2 27.7 15.4 36.9 28.3 38.5 54.8 26.5 38.6 43.1 36.5 24.7 17.2 32.0 53.4 27.9 37.2 23.7 54.9 58.4 39.3 31.7 32.9 36.2 28.5 17.8 33.4 21.0 57.4 43.0 42.6 46.6 35.9 29.2 44.3

Fuente: Elaboración propia, en base a: “Government Finance Statistics Yearbook” IMF- 2000, “Estadísticas Financieras Internacionales” IMF- 2000, AFIP y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.

Tasas impositivas En este punto también se encuentran diferencias entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo. Las alícuotas impositivas argentinas son iguales o en algunos casos menores a las de los países desarrollados. Pero si las contrastamos con las de países con un nivel de desarrollo comparable, las alícuotas argentinas resultan relativamente altas.

24

Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Actualmente la tasa del IVA que se ubica en el 21% es una de las más altas a nivel internacional, sólo superada por doce países e igualada por otros cinco. En lo que respecta a las tasas máximas del impuesto a las ganancias en Argentina, tanto la que se aplica a las personas físicas como la que se aplica a las personas jurídicas son del 35%. Estos valores son superiores al promedio en ambos casos, que son para las personas físicas del 30,4% y, para las personas jurídicas del 29,7%. Analizando las alícuotas y la carga tributaria tanto de Argentina como de los restantes países salta a la vista que en nuestro país no se recauda tanto como se debería con las alícuotas existentes. Especialmente las alícuotas resultan altas en comparación con Chile y Brasil, cuya recaudación sobre PBI es muy similar a la argentina, o con respecto a Nueva Zelanda, que logra mayor recaudación con alícuotas menores. Gráfico 4.2: Recaudación versus alícuota en el IVA

IVA / Impuesto a las ventas 28 Hung. Suecia 24

R. Checa Bélg. Argentina Irl. Italia

Alícuota

20

Esp

16 México

Noruega

Fnl. Fr. Austria Gre.

R.U

Dnmca. Islandia

P.Bs

Chile

Port.

Alem Turq.

Canadá

N. Zlda

12 Corea 8 EEUU

Suiza

Japón 4 2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Recaudación como % del PIB

Fuente: Elaboración propia en base a OCDE, AFIP, FMI.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Tabla 4.2: Comparación internacional de alícuotas en el impuesto a las ganancias Tasa Impuesto a las Ganancias País Personas Jurídicas Personas Físicas Argentina 35 9 - 35 Bolivia 25 12,5 y 13 Brasil 15 - 25 15 y 25 Canadá 13 - 38 17 - 29 Chile 15 5 - 45 Colombia 35 0,12 - 22,17 Costa Rica 30 10 - 20 Ecuador 25 5 - 25 El Salvador 25 10 - 30 España 35 18 - 48 Estados Unidos 15 - 35 15 - 39,6 Francia 19 y 33,33 9 - 54 Guatemala 31 15 - 31 Haití 10 - 30 10 - 35 Honduras 15 - 25 10 - 25 Italia 37 18,5 - 45,5 Jamaica 33.33 25 México 35 3 - 40 Nicaragua 25 10 - 25 Países Bajos 30 - 35 33,9 - 60 Panamá 30 4 - 30 Paraguay 30 Perú 20 15 y 20 Portugal 34 14 - 40 República Dominicana 25 15 - 25 Uruguay 30 Venezuela 15 - 34 6 - 34 1

Promedio

29,7

30,4

1

Para los países con tasas progresivas en el impuesto a las ganancias se usó la tasa máxima. Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).

Evasión En los párrafos precedentes se mencionó que Argentina presenta un nivel relativamente bajo de recaudación con altas tasas impositivas, lo que permite inferir una baja eficacia del sistema tributario argentino. Esto se explica básicamente por un elevado nivel de incumplimiento en el pago de los impuestos. Los cálculos sobre este fenómeno, obviamente, no son abundantes por su propia dificultad de medición. Por ejemplo, la AFIP estimo una evasión al IVA neto de 26,7% para el año 1997. Según estimaciones más actuales, dicha tasa alcanzó para el año 2000 el 41,6%, mientras que en Chile en 1999 alcanzó el 18,3%3.

3

Según estimaciones de IERAL y de SII.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

En síntesis En una comparación internacional amplia, Argentina recauda menos impuestos que el promedio como porcentaje de su PBI. No obstante, su nivel de recaudación es similar al de otros países con grado de desarrollo económico semejante. Su estructura impositiva depende en gran medida en impuestos al consumo de bienes y servicios, mientras que los impuestos a los ingresos recaudan una proporción menor. Esta estructura es similar a la de otros países en desarrollo, pero inversa a la de países desarrollados. No obstante, estos últimos están tendiendo a reformar sus estructuras impositivas aumentando el peso de los impuestos al consumo y disminuyendo el de ganancias. Lo que más resalta al comparar los impuestos en Argentina con los prevalecientes en el resto del mundo es que se recauda relativamente poco con altas alícuotas. Esto habla de una baja eficacia en la administración tributaria y se deduce un alto nivel de evasión y elusión. Implica además que la carga tributaria es excesiva sobre aquéllos que no cuentan con los instrumentos para evadirlos, originando múltiples distorsiones y fomentando sentimientos de injusticia y descontento generalizado. Ante esta comparación, se evidencia la necesidad de reformar el sistema tributario para hacerlo más eficaz, más eficiente y más justo.

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CAPÍTULO 5 - IMPUESTO VENTAS FINALES

AL

VALOR AGREGADO - IMPUESTO

A LAS

La rápida difusión del Impuesto al Valor Agregado –IVA- en el mundo fue uno de los más importantes desarrollos en materia tributaria en la última parte del siglo veinte. Actualmente, el IVA es un componente clave en los sistemas impositivos de 120 países, generando aproximadamente un cuarto de la recaudación mundial de impuestos. A pesar de que la primera propuesta de implementación del mismo surgió en Francia en la década de 1920, no fue sino hasta 1948, en Francia, cuando se lo aplicó por primera vez. En Latinoamérica el primer país en aplicarlo fue Brasil en 1967. En ese mismo año Dinamarca comenzó a aplicarlo, lo que marcó el inicio de la adopción generalizada del IVA en Europa. Este impuesto se propagó rápidamente en los países industriales y en Sudamérica hasta fines de los 70 y más tarde fue adoptado por las economías en transición. Por último, el número de países africanos que cuentan con el IVA en su sistema impositivo aumentó de 2 a 30 en la década de los 90. Argentina fue uno de los primeros países en Latinoamérica en aplicar el IVA, luego de Brasil y Uruguay. La alícuota general de este impuesto tuvo cierta variabilidad desde su aplicación. Por ejemplo, desde 1983 a la fecha dicha alícuota sufrió ocho modificaciones tanto en sentido ascendente como descendente. Actualmente la tasa del IVA que se ubica en el 21% es una de las más altas a nivel internacional, sólo superada por doce países e igualada por otros cinco. Gráfico 5.1: Alícuotas del IVA Panamá Canadá Paraguay Haití Rep Honduras Guatemala Ecuador El Salvador Costa Rica Bolivia Venezuela Nicaragua México Luxemburg Jamaica Perú España Colombia Alemania Portugal Reino Unido Grecia Chile Brasil Holanda Francia Italia Irlanda Austria Bélgica Argentina Finlandia Uruguay Suecia Dinamarca

5%

0%

5%

7%

10% 10%

10%

12% 12% 12% 12% 13% 13% 13% 15% 15% 15% 15% 15% 16% 16% 16% 16% 17% 18% 18% 18% 18% 19% 20% 20% 20% 20% 21% 21% 22% 23%

15%

20%

25% 25%

25%

30%

Fuente: Elaboración propia en base a CIAT.

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La importancia del IVA en la recaudación obtenida por el gobierno nacional viene disminuyendo en los últimos años. Tanto en 1997 como en 1998 el IVA representaba el 42% de la recaudación total. En el año 2001 pasó a representar el 34%, mientras que en los primeros ocho meses de 2002 sólo alcanza al 31% de la recaudación total. Esta reducción se explica principalmente por la caída del consumo que acompaña a la profunda recesión que viene sufriendo Argentina. Gráfico 5.2: Recaudación del IVA como % del PBI 50%

40%

30%

20%

10%

0% 1997

1998

1999

2000

2001

2002*

Nota: * Primeros ocho meses del año. Fuente: Elaboración propia en base a datos de Subsecretaría de ingresos públicos.

El diseño del IVA en la Argentina apunta en términos generales a estructurar un impuesto cuya base son los bienes y servicios destinados al mercado interno (grava las importaciones y aplica tasa cero a las exportaciones) y con plena deducción de la inversión. En consecuencia, en principio funciona como un impuesto al consumo, pues grava todo el valor agregado interno más las importaciones y no grava las exportaciones ni la inversión (Consumo = PBI +Importaciones-Exportaciones-Inversión).

Propuesta Dado que el espíritu del IVA es la tributación sobre el consumo, se propone la disminución y generalización de su tasa al 11%. A su vez, se propone la creación de un impuesto provincial a las ventas finales de bienes y servicios con una tasa del 10%.

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En lo que respecta a las exenciones en el IVA, se considera deseable eliminar la mayor cantidad posible para disminuir las presiones sectoriales y las distorsiones entre diversas actividades. No obstante, es conveniente mantener una cantidad mínima de exenciones destinadas a reforzar las responsabilidades del Estado en sus funciones básicas y algunas muy específicas debido a la naturaleza particular del bien o servicio. Es por ello que se propone la continuidad de aquellas exenciones referidas a los servicios educativos, la salud pública y los servicios médicos, todas aquéllas que afectan a las compras y locaciones del estado y las correspondientes a locación de inmuebles destinados a vivienda. A su vez se propone la redefinición de aquellas exenciones referidas a los alimentos de modo que queden eximidos exclusivamente aquéllos considerados básicos e indispensables para la correcta nutrición de las personas. También se propone la continuidad de las exenciones de ciertos bienes culturales, pero la definición de los mismos debe ser más estricta. En la misma dirección se propicia acotar la laxitud con la que se otorga la categoría de organización sin fines de lucro y la exención de IVA que ella trae aparejada. Por la naturaleza particular de los servicios financieros y el transporte internacional, deberían permanecer exentos. Aquellos bienes eximidos del pago del IVA también estarán sujetos a exención del pago del impuesto provincial a ventas finales (IVF). Por último, aquellos bienes que actualmente están gravados con una alícuota diferencial del IVA estarán exentos del pago del IVF.

Justificación El IVA surgió para evitar la distorsión de los impuestos a las ventas en cascada (turnover tax) que encarecían los costos de producción. Aunque no parece haber dudas de que el IVA es menos distorsivo que los impuestos en cascada, esto no implica que no genere ningún tipo de distorsión, o que aquéllas que genera sean insignificantes. Por el contrario, el IVA impone un costo financiero sobre los productores que se traslada hacia delante –en cascada- cuando las condiciones del mercado lo permiten. El IVA es considerado por muchos economistas y tributaristas como el impuesto ideal. Esto se debe a que, en teoría, a través de la mecánica debito-crédito se garantiza que ninguna compra intermedia o de bienes de capital quede gravada. Para que esto suceda así todas las transacciones deben ser simultáneas, lo que no ocurre en la práctica. Por lo que el efecto del tiempo sobre las decisiones de los productores no es tenido en cuenta en el análisis teórico. Por otra parte, en la práctica las importaciones se encuentran sobre-representadas en la base del IVA y a su vez las inversiones, que no deberían estar gravadas, sí lo están. Esto genera una volatilidad en la recaudación del IVA mayor a la de su base teórica.

El costo financiero del IVA Al efectuar una compra de un insumo intermedio, las empresas realizan un anticipo al estado, el cual les genera un costo financiero cuyo monto, por empresa, viene definido por la siguiente fórmula: CF = ∑ [t C ((1+i) S – 1)]

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Donde t es la alícuota del IVA, C el monto de cada compra del insumo o bien de capital, i la tasa de interés y S el tiempo entre la compra (C) y el cobro de la venta del producto final. Este costo se va trasladando para adelante a lo largo del proceso productivo y, por lo tanto, el CF directo para una empresa no capta los arrastres de dicho costo en los insumos que compra la empresa. Es decir que para estimar el CF a nivel macroeconómico es necesario utilizar la matriz insumo-producto. Al observar la formula del CF salta a la vista que el mismo depende positivamente de la tasa de interés. Por lo que en países como Argentina donde la tasa de interés es alta la magnitud del costo financiero que genera el IVA es importante. Por otra parte, cuanto mayor es el tiempo transcurrido entre la compra de los insumos y la venta del producto final, mayor es el CF. Por último, como era de esperar, la magnitud del CF depende de la alícuota del IVA, siendo la misma en Argentina del 21%, sólo superada por doce países. Desde el punto de vista del gobierno, la existencia del costo financiero representa un incremento en la recaudación en forma de un préstamo que los contribuyentes le otorgan y que en algunas ocasiones nunca es devuelto. A su vez, cuando la economía crece, también lo hace el monto del préstamo de los contribuyentes al gobierno. En Argentina, esto es más notorio cuando se trata de las exportaciones totales y de las importaciones de bienes de capital, las cuales están exentas. En ambos casos el monto total de las devoluciones es muy importante por lo que el gobierno tiene incentivos a posponer el momento de hacerlas efectivas ya que de esta forma aumenta los fondos que tiene a su disposición.

Distorsiones ocasionadas por el Costo Financiero del IVA En la práctica, a través del CF el IVA genera distorsiones sobre la normal asignación de recursos en la economía. Siguiendo a Llach y Llach (2000) estas distorsiones pueden ser clasificadas en evitables e inevitables.

Evitables Dentro de la distorsiones evitables generadas por el IVA se encuentran aquéllas llamadas anti-inversiones por un lado y anti-exportaciones por el otro. −

Distorsión anti-inversiones. La inversión es una de las actividades económicas más afectadas por la distorsión financiera del IVA. Cuanto más próxima a lo instantáneo sea la devolución del IVA inversión, menor será la distorsión anti-inversión generada por este impuesto. − Distorsión anti-exportaciones. Al estar desgravadas las exportaciones pero no así sus compras, el problema del retardo en las devoluciones también afecta negativamente la rentabilidad de las actividades exportadoras. La solución a estos problemas consistiría en la instantánea devolución del IVA inversión y del IVA correspondiente a las compras de los exportadores, lo que es posible pero muy difícil en la práctica, principalmente debido a que las autoridades fiscales usan las

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devoluciones como una variable de ajuste de las necesidades de la tesorería, generalmente para cumplir metas trimestrales de programas con el Fondo Monetario. Con la reducción de la alícuota del IVA al 11% y la creación de un impuesto a las ventas finales, el costo financiero del IVA se vería reducido significativamente.

Inevitables Existen ciertas distorsiones que son inherentes a la naturaleza del IVA y por lo tanto son inevitables, mientras el IVA forme parte del sistema tributario. Sin embargo, cuanto menor sea la alícuota de este impuesto menores serán las distorsiones. −

Distorsión en contra de los procesos largos. Cuanto más largos son los procesos productivos, mayor será la distorsión, dado que mayor será el costo financiero. − Distorsión en contra de la utilización de los insumos complementarios de la tierra. Puesto que la tierra no paga IVA y sí los insumos complementarios, la distorsión del IVA alienta los procesos agropecuarios más intensivos en tierra. − Distorsión en contra de las pequeñas y medianas empresas y en contra de las empresas nacionales. Tanto las empresas nacionales, respecto de las transnacionales, como las empresas pequeñas y medianas, respecto de las grandes, enfrentan normalmente tasas de interés más altas. Dado que el costo financiero generado por el IVA depende de la tasa de interés, entonces éstas resultan mucho más afectadas por la distorsión financiera del IVA.

Medición del costo financiero y las distorsiones evitables En base a los saldos técnicos y de libre disponibilidad adeudados por la AFIP más una estimación de los créditos fiscales intra mensuales, Llach y Llach (2000) estimaron el costo financiero directo en 2.028 millones de pesos por año, suponiendo una tasa de interés del 18%. Por otra parte, también estimaron la magnitud del préstamo de los contribuyentes al estado para el año 2000 en 8.540 millones de pesos considerando solamente los saldos técnicos y de libre disponibilidad. Si se consideran además los saldos intra mensuales, la magnitud del préstamo asciende a 11.268 millones de pesos. Siguiendo en la misma dirección, Llach y Llach estimaron el efecto del IVA sobre la rentabilidad de proyectos netamente exportadores y sobre proyectos de inversión, analizando las variaciones en la tasa interna de retorno (TIR) y en el valor presente neto (VPN). En el caso de las exportaciones estimaron que con un IVA de devolución instantánea, un proyecto netamente exportador mejora su TIR en 3,2 puntos porcentuales y su VPN en 31,2%, mientras que un proyecto totalmente orientado al mercado interno mejora su TIR en 1,4 puntos y el VPN aumenta 13,3%. Todo esto considerando una tasa de interés del 25%. En el caso de proyectos de inversión, la devolución instantánea del IVA produce una mejora en la TIR de 1,6 puntos y del VPN de 15,6%, mientras que un proyecto con baja inversión mejora su TIR solamente en 0,5 puntos y su VPN en 4,7%. También considerando un tasa de interés del 25%. En ambos casos cuanto menor es la tasa de interés, menor es la mejora en el VPN.

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Volatilidad del IVA En la Argentina, el IVA está diseñado como un impuesto cuya base son los bienes y servicios destinados al mercado interno (grava las importaciones y aplica tasa cero a las exportaciones), con plena deducción de la inversión. En consecuencia, en principio funciona como un impuesto al consumo. Tabla 5.1: Volatilidad de la recaudación de IVA, demanda global y PBI

IVA DGI IVA aduana IVA bruto Consumo Importaciones Exportaciones Inversión PBI

Desvío Estándar

Media

D. E./ Media

Part en IVA total

1.080 1.208 2.086 10.209 4.714 2.587 7.857 15.632

14.106 6.467 20.573 196.171 33.164 29.928 50.121 283.397

7,7% 18,7% 10,1% 5,2% 14,2% 8,6% 15,7% 5,5%

69% 31%

Part. En oferta global

62% 10% 9% 16% 90%

Nota: media y desvío estándar en millones de pesos. Datos trimestrales entre 1996-2001. Fuente: elaboración propia.

En el periodo 1996 – 2001, la recaudación del IVA fluctuó más que proporcionalmente al PBI y al consumo. La volatilidad del IVA, medida como el cociente entre el desvío estándar y la media fue del 10,1%, mientras que la del PBI y el consumo fueron del 5,5% y 5,2% respectivamente. Este exceso de volatilidad del IVA sobre su base teórica se debe principalmente a dos razones: − −

Las importaciones se encuentran sobre-representadas en la base del IVA. En la práctica, la base impositiva del IVA no es el consumo, sino que éste grava también a la inversión.

Existen varios problemas en la aplicación del IVA que resultan en que la base del impuesto difiera del consumo. Primero, resulta mucho más fácil recaudar IVA en la aduana que internamente, debido a los altos niveles de informalidad y evasión prevalecientes en el mercado doméstico. Por consiguiente, las importaciones están sobre-representadas en la recaudación del IVA. Entre 1996 y 2001 las importaciones representaron aproximadamente el 10% de la oferta global (PBI + M = C + I + G + X)4, mientras que la recaudación de IVA en aduana (IVA ADUANA) representó el 31% del total de IVA bruto5. Dado que las

Una medida más precisa sería importaciones sobre demanda interna gravada por el IVA bruto, que es parte de la inversión, el consumo y parte de las exportaciones. Esta medida es aproximadamente el 13%. 5 Se analiza la recaudación en base al IVA bruto, es decir, antes de devoluciones a la exportación y reintegros, pues no es posible determinar qué porción de las devoluciones corresponde a IVA recaudado en aduana y cuánto a IVA recaudado internamente. 4

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importaciones fluctuaron más que el doble que el PBI entre 1996 y 2001, ello implica que la recaudación sea muy sensible al nivel de actividad. La máxima recaudación alcanzada en el periodo corresponde a 1998, cuando el IVA bruto recaudó 22.598 millones de pesos (7,6% del PBI), mientras que en 2001 la recaudación bajó a 17.124 millones (6,4% del PBI). Es decir, en tres años la recaudación de IVA se redujo un 24%. De esta reducción, más de la mitad corresponde a IVA sobre importaciones. A partir de la devaluación este problema se agrava, pues en los próximos años el nivel del tipo de cambio real será superior al de la década de los 90, y por consiguiente las importaciones pasarán a representar un porcentaje menor de la oferta global. Como los niveles de cumplimiento impositivo son muy inferiores en la oferta interna de bienes, es de esperar que la recaudación de IVA permanezca en un nivel inferior al de la década pasada. Además de la sobre-representación de las importaciones en la base del IVA, en la práctica la inversión no está excluida de la base de este impuesto. Este problema se relaciona con la misma mecánica crédito-débito del IVA, pues siempre que haya un plazo de tiempo entre el momento de la compra de insumos o inversión y la venta final, las empresas están pagando parte del impuesto por adelantado. Esta situación, además de imponer altos costos a las empresas que invierten y a aquéllas con procesos productivos más largos, agrava el problema de la volatilidad en la recaudación del IVA. Esto se debe a que la inversión fluctúa casi tres veces más que el PBI6, y por consiguiente en los años de alto crecimiento la recaudación aumenta más que proporcionalmente al producto, las empresas acumulan créditos fiscales por la inversión gravada, y luego, en las recesiones, estas empresas no pagan IVA, pues descargan sus ventas contra los créditos fiscales acumulados, de forma tal que la recaudación cae aún más que lo directamente causado por la caída del nivel de actividad. Tabla 5.2: Volatilidad de las importaciones Part. en las importaciones Importaciones totales Bienes intermedios Combustibles Bienes de consumo Bienes de capital y accesorios Vehículos automotores de pasajeros

100% 33% 3% 17% 42% 4%

Desvío Estándar / Media 21,4% 21,5% 31,4% 17,6% 25,2% 36,9%

Nota: en base a datos trimestrales entre 1993 y 2001. Fuente: elaboración propia.

La inversión juega un papel fundamental en la recaudación del IVA importaciones. Entre 1993 y 2001, los bienes de capital y sus accesorios representaron un 42% de las importaciones, y resultan un componente más volátil que las importaciones de bienes de

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Entre 1996 y 2001 la volatilidad de la inversión fue del 15,7% mientras que la del PBI fue del 5,5%.

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consumo. Por consiguiente gran parte de la volatilidad del IVA ADUANA está causada por las importaciones relacionadas con la inversión.

En conclusión, el IVA está lejos de ser un impuesto no distorsivo sobre el consumo pues sobre-impone a la inversión a través de la sobre-representación en su base de las importaciones, las cuales están compuestas en gran medida por bienes de capital. Adicionalmente, penaliza las actividades que conllevan plazos más largos de producción y mayores niveles de inversión. Esta característica del IVA lo torna muy volátil, lo cual sumado a que es la principal fuente de ingresos del estado argentino, genera mucha inestabilidad en las finanzas públicas. Es notable que gran parte de la variabilidad en la recaudación de este impuesto sea causada por bienes relacionados con la inversión, que en teoría debería estar exenta. Este problema se vería reducido en gran medida con la reducción de la tasa del IVA al 11% y la creación de un impuesto provincial a las ventas finales con una tasa del 10%. Asimismo, en lo que respecta al costo financiero generado por el IVA sobre las empresas, la disminución de la tasa del IVA al 11% implicaría una reducción muy importante del mismo y por consiguiente de las distorsiones que ocasiona sobre las exportaciones, la producción en general y los incentivos económicos.

Desequilibrio fiscal vertical A contramano de la descentralización del gasto público ocurrida durante la década de 1990, con el traslado a las provincias de la mayoría de los servicios sociales que seguían en manos del Estado Nacional (nos referimos fundamentalmente a las escuelas secundarias y los sistemas de salud) no ha habido un desplazamiento correspondiente en la capacidad de recaudación de las provincias argentinas. Ello ha determinado que la proporción de gasto público provincial cubierta con transferencias desde el Estado Nacional sea alta en comparación con otras naciones federales. Varios autores7 sostienen que un esquema en el que los gobiernos subnacionales deben recaudar una baja proporción –en el caso argentino muy baja– de sus gastos es proclive a generar indisciplina fiscal; la experiencia internacional confirma este enunciado. La corrección del desequilibrio fiscal vertical en la Argentina pasa necesariamente por dotar a los estados provinciales de mayores potestades tributarias. Esa mayor capacidad puede provenir de la provincialización de ciertos impuestos o de la creación de otros nuevos. Si efectivamente se busca maximizar la autonomía financiera de las provincias, un rasgo deseable de una reforma debe ser la separación de fuentes impositivas. Separación de fuentes significa, en este contexto, que los impuestos provinciales sean distintos, y claramente diferenciados, de los impuestos nacionales. Habrá así tributos cuya administración, alcance y alícuotas estarán exclusivamente en manos de las provincias, y otros de manera exclusiva en poder de la Nación. Respecto al Impuesto al Valor Agregado, el debate en torno a su provincialización ha sido intenso tanto en Argentina como en otros países federales o federaciones (como la Unión Europea). Es difícil replicar en pocas líneas una discusión que es extensa y extremadamente

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Ávila (2000), Saiegh y Tommasi (1998), Rodden (2001).

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compleja, y que además ha sido analizada recientemente en nuestro país (Piffano, 2001). En esencia, el problema central a resolver bajo un IVA subnacional es el tratamiento de las ventas interjurisdiccionales. ¿Quién cobrará el IVA cuando el comprador y el vendedor de un bien intermedio o final residen en distintas jurisdicciones? ¿Quién define la tasa en ese tipo de transacciones? En el caso del IVA compartido, en el que la Nación y cada provincia reciben un porcentaje de cada pago impositivo en concepto de IVA, se añade al problema la complejidad nacional. Piffano realiza un análisis completo de doce variantes diferentes de IVAs subnacionales y compartidos, cada uno de los cuales resuelve a su modo los dilemas que se presentan en términos de autonomía provincial para la fijación de alícuotas, simplicidad para la administración tributaria y eficiencia económica. Como mínimo puede decirse que un funcionamiento adecuado de un IVA subnacional requiere una altísima capacidad administrativa y de coordinación. Además, en algunas de sus variantes ese tipo de impuesto puede ser incompatible con la autonomía para la determinación de alícuotas. En definitiva, la reducción de la alícuota del IVA al 11%, manteniéndolo como impuesto nacional, y la creación de un Impuesto provincial a las ventas finales con una alícuota del 10% consiste en la mejor opción tanto para minimizar los problemas y distorsiones generadas por el IVA así como para reducir el desequilibrio fiscal vertical existente en Argentina en la actualidad.

Alícuotas diferenciales y exenciones La eliminación de las alícuotas diferenciales se justifica en el hecho de que para mantener la neutralidad de un impuesto al consumo, el componente impositivo, expresado como porcentaje del precio de venta final, debe ser uniforme para todos los bienes y servicios. De no ser así, se estaría afectando, a través del impuesto, las elecciones óptimas por parte de los consumidores, e indirectamente, también el patrón de producción. Las exenciones otorgadas a la salud pública y servicios médicos, a los servicios educativos, a las actividades culturales y a las actividades y servicios brindados por asociaciones sin fines de lucro se justifican en que los mismos son considerados como bienes “meritorios”, es decir bienes cuyo consumo el Estado promociona. En el caso de los alimentos básicos para un correcta nutrición de la población, el objetivo de su exención del pago de impuestos al consumo reside en los elevados índices de pobreza e indigencia reinantes en Argentina en la actualidad. Los servicios financieros quedan excluidos del pago del IVA dada la dificultad para establecer la base gravable –valor agregado. Si toda la propiedad se alquilara se podría aplicar IVA a los servicios que genera la vivienda gravando el alquiler. Sin embargo, una fracción significativa del stock es de viviendas ocupadas por los propietarios y, dadas las dificultades administrativas que generaría imputar alquileres en este caso, se opta por no gravar con IVA e IVF esos servicios. Consecuentemente, y por razones de equidad, también se dejan fuera del impuesto los alquileres de las viviendas destinadas a casa habitación.

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Impuesto a las Ventas Finales IVF: su estructura básica La idea del Impuesto a las Ventas Finales (IVF) es gravar el consumo final de las personas. El contribuyente del impuesto es el vendedor final, pero la carga real cae sobre el consumidor, ya que el precio final incluirá justamente la tasa del Impuesto a las Ventas. El caso más conocido de un impuesto de estas características es el sales tax que se aplica a nivel estadual en los Estados Unidos. El IVF debe enfrentar los dos grandes desafíos que presenta cualquier impuesto: eficiencia en los incentivos y eficiencia recaudatoria. Para el IVF, eficiencia en los incentivos implica que sea efectivamente un impuesto monofásico, es decir, que no involucre la imposición en cascada (que existe por ejemplo en el Impuesto a los Ingresos Brutos). Además, idealmente debería minimizar la distorsión que todo impuesto genera al introducir una brecha entre el costo de producción de un bien y su valor de consumo. El primer requisito implica que la venta de todos aquellos bienes y/o servicios utilizados para fines de inversión o como insumos para la producción no debe estar gravada. Una buena manera de lograr esa exención es incluir como contribuyentes de este impuesto sólo a aquellas etapas que realicen alguna venta a consumidores finales. Quedaría así excluida automáticamente una gran cantidad de empresas cuya producción se utiliza únicamente como insumo o como bien de inversión. Respecto a quienes sí realicen alguna venta a consumidores finales, deberían tributar por el total de su facturación, incluyendo también las compras efectuadas por empresas. Éstas, a su vez, tendrían la posibilidad de computar el impuesto a las ventas pagado como crédito fiscal por otros impuestos provinciales o sencillamente obtener una devolución por parte del estado provincial. De esta manera, se lograría una discriminación efectiva entre compras para consumo y compras de insumos o de bienes de capital. ¿Es preferible una tasa uniforme de impuesto a las ventas finales o tasas diferenciales? En teoría, la tasa impositiva debería depender de las elasticidades de oferta y de demanda de cada bien: a mayor elasticidad de demanda y de oferta, mayor es el cambio en las cantidades producidas y vendidas inducido por una determinada tasa impositiva, y mayor la pérdida de valor económico. Además, motivos de equidad podrían aconsejar tasas menores a bienes de consumo básicos (por ejemplo, la leche). Por último, la presencia de externalidades (es decir, el impacto favorable o desfavorable que la producción y/o el consumo de ciertos bienes y servicios puede tener en terceros, como ocurre respectivamente con la educación y los cigarrillos) también podría aconsejar la existencia de tasas disímiles entre diferentes bienes. Hasta aquí los argumentos económicos. Desde un punto de vista de economía política, sin embargo, es sin duda preferible una tasa uniforme, ya que el otorgamiento discrecional de tasas preferenciales para tal o cual bien o servicio generaría muchas presiones para rebajas en otros rubros, desviando los esfuerzos de la capacidad productiva en actividades de lobby y se resentiría la capacidad recaudatoria. En el debate de política económica se ha argumentado que el IVA posee una mayor capacidad recaudatoria. Los motivos más frecuentemente invocados por quienes prefieren el Impuesto al Valor Agregado a un Impuesto a las Ventas Finales se relacionan con los incentivos a evadir, los mismos son analizados en el anexo A.

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En síntesis Se propone la reducción y generalización de la alícuota del IVA al 11% y la creación de un impuesto provincial a las ventas finales de bienes y servicios con una tasa del 10%. Esto permitirá reducir en gran medida el costo financiero generado por el IVA a las empresas y por consiguiente las distorsiones producidas por él. De la misma manera, esta reforma va a permitir reducir la volatilidad de la recaudación impositiva dado que las inversiones no estarán gravadas por el IVF y se verá disminuida la sobre-representación de las importaciones en la misma. Por otra parte, la creación del Impuesto provincial a las ventas finales ayudará a reducir el desequilibrio fiscal vertical en la Argentina. En lo que respecta a exenciones se propone eximir del pago del IVA y del IVF a los servicios educativos, la salud pública y los servicios médicos, los servicios financieros, el transporte internacional, las compras y locaciones del estado y la locación de inmuebles destinados a vivienda. Y a su vez se propone la redefinición de aquellas exenciones referidas a los alimentos de modo que queden eximidos aquellos considerados básicos para la correcta alimentación de las personas. También se propone la continuidad de las exenciones de los bienes culturales, pero bajo una definición más estricta. En la misma dirección se propicia acotar la laxitud con la que se otorga la categoría de organización sin fines de lucro y la exención de IVA que ella trae aparejada. Por último, aquellos bienes que actualmente están gravados con una alícuota diferencial del IVA estarán exentos del pago del IVF.

Referencias Ø Artana, D. y Libonatti, O., Es una mala idea reemplazar el IVA, Ámbito Financiero, 3 de noviembre de 2000. Ø Auerbach, A. J., J. R. Hines Jr. (2001). Taxation and Economic Efficiency. Working paper n° 8181 NBER. Ø Ávila J. (2000). Propuesta de Federalismo Fiscal. Consejo Empresario Argentino. Ø CIPPEC (2002). “COPARTICIPACIÓN CON RESPONSABILIDAD”. Consejo Federal de Inversiones. Ø Ebril, L., M. Keen, J. P. Bodin, V. Summers. (2001). The Modern VAT. FMI. Ø FIEL (1998). La reforma tributaria en la Argentina. Ø Llach, J.J. y L. Llach (2000). ¿Qué hacer con el IVA? Una reforma para creer y crecer, Buenos Aires, Sociedad Rural Argentina y ACTA. Ø Llach, J.J., C. V. De Flood, M. Harriague, L. Llach y H. Piffano (2001). Más allá del IVA: una reforma impositiva para mejorar la competitividad, la responsabilidad fiscal, el federalismo y la democracia representativa. Ø Mikesell, J., Changing the Federal Tax Philosophy: A National Value-Added Tax or Retail Sales Tax, Public Budgeting and Finance, Summer 1998. Ø Rodden (2001). The dilemma of fiscal federalism: grants and fiscal performance around the world. Trabajo presentado en el Sexto Seminario Internacional sobre Federalismo Fiscal. Pilar, 26 de noviembre de 2001. Ø Saiegh, S. y M. Tommasi (1998). Argentina’s federal fiscal institutions: a case study in the transaction-cost theory of politics. Documento de Trabajo N° 11 CEDI, Fundación Gobierno y Sociedad. Ø Zodorow, G., The Sales Tax, the Vat, and Taxes in Between, National Tax Journal, 52 (3).

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CAPÍTULO 6 - IMPUESTO A LAS GANANCIAS Principales características La recaudación del impuesto a las ganancias fue en el año 2001 de $10.091,3 millones (4,1 %del PBI).

Personas físicas y sucesiones indivisas Este impuesto grava los ingresos de los residentes, obtenidos en el país o en el exterior, y los ingresos de no residentes que procedan de fuente argentina. Sin embargo los ingresos provenientes de determinadas fuentes están exentos del impuesto a personas físicas. Estos son: dividendos, la mayoría de los intereses, ganancias de capital derivadas de acciones y títulos financieros, regalos y herencias, royalties y otros ingresos de derechos de autor hasta $10.000 anuales. A fin de determinar el ingreso imponible, las personas físicas residentes tienen el derecho de realizar una serie de deducciones: $4.800 anuales en concepto de ingreso no imponible; $2.400 por cónyuge; $1.200 por cada hijo menor de 24 años y una deducción especial de $6.000 en el caso de trabajadores autónomos y de $18.000 en el de personas en relación de dependencia. Este impuesto posee actualmente siete alícuotas (9, 14, 19, 23, 27, 31 y 35% ). La alícuota máxima se alcanza con un ingreso imponible de $120.000 anuales, equivalente a un ingreso de $142.020 antes de deducciones en el caso de los trabajadores en relación de dependencia (equivalente a 21 veces el PBI per capita) y $130.020 para autónomos (19,5 veces el PBI per capita). Sociedades El impuesto a las ganancias, en principio, cubre todos los ingresos de las sociedades, independientemente de la actividad que los origine. Sin embargo, la ley distingue en base a la naturaleza de la actividad que genera la ganancia, estableciendo cuatro categorías de ingreso: ingreso de la tierra, ingresos de activos de capital personales, ingresos de las empresas y ciertos agentes comerciales, y por último, ingresos del trabajo personal. Los contribuyentes residentes en el país deben tributar el impuesto sobre los ingresos de fuente argentina y de fuente extranjera, y los no residentes sobre sus ganancias de fuente argentina. Sin embargo no todas las sociedades pagan ganancias, existen exenciones tanto para determinadas personas jurídicas como para ciertos tipos de ingreso. Entre las primeras, se encuentran exentas las utilidades de sociedades cooperativas de cualquier naturaleza, y las que bajo cualquier denominación distribuyen las cooperativas de consumo entre sus socios; las ganancias de asociaciones, fundaciones y entidades civiles de asistencia social, siempre que no se distribuyan a los socios; ganancias de entidades mutualistas, instituciones internacionales sin fines de lucro y de asociaciones deportivas sin fines de lucro. Entre los tipos de ingreso, se encuentran exentos, sea cual fuere el receptor, los dividendos de acciones registradas, distribuciones en acciones provenientes de revalúos o

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ajustes contables y utilidades que distribuyan a sus socios las SRL y sociedades en comandita; y los intereses originados por créditos obtenidos en el exterior para financiar la importación de bienes inmuebles amortizables (no automóviles). Los gastos deducibles son los efectuados para obtener, mantener y conservar las ganancias gravadas y deben restarse de las ganancias producidas por la fuente que las origina. En consecuencia, los pagos de intereses de las empresas se deducen de su ingreso para determinar la ganancia imponible. En el caso de personas físicas la relación de causalidad implica que los intereses sólo serán deducibles cuando se demuestre que las deudas que los originan se relacionan con la adquisición de bienes y servicios que afecten la obtención de las ganancias privadas. Actualmente, las tasas para las sociedades, asociaciones y otras entidades constituidas en el país son, al igual que para establecimientos pertenecientes a sociedades constituidas en el extranjero, del 35%.

Contexto histórico Durante los últimos 10 años la ley de impuesto a las ganancias fue modificada en diversas oportunidades lo cual nos da cuenta de la inestabilidad de nuestro sistema tributario. Estos cambios estuvieron enmarcados en distintas reformas al sistema tributario, en 1992, en 1996, en 1998 y por último en 1999.

Reforma 1992 Ganancias: Se estableció que el impuesto a las ganancias pudiera ser acreditado como pago a cuenta del impuesto sobre los activos (redujo la incidencia de este impuesto en la recaudación). Se elevó la tasa del impuesto del 20% al 30%. Se redujo del 36% al 30% el impuesto que pagan los beneficiarios del exterior. Se modificó la base incluyendo como ganancias gravadas a las provenientes de fuente extranjeras ya fuesen obtenidas por personas de existencia visible o ideal. Se gravaron los dividendos en acciones liberadas que se hallaban exentos.

Reforma 1996 Ganancias: se incrementó la alícuota para sociedades de capital y beneficiarios del exterior del 30% al 33%. Se modificó la escala de Ganancia imponible para las personas físicas y sucesiones indivisas incrementándose la cantidad de tramos.

Reforma 1998 Impuesto sobre los intereses pagados: se creó, por tiempo limitado, un nuevo impuesto sobre los intereses de los préstamos de las entidades financieras, de las obligaciones negociables, y de las personas físicas o sucesiones indivisas. En los dos primeros casos con una alícuota del 15% y en el último caso, del 35%. Ganancias: la alícuota para sociedades fue llevada del 33% al 35%, lo mismo para personas físicas que superaran una ganancia mínima imponible de $200.000. La renta de particulares y empresas argentinas en el exterior quedó sujeta al pago de Ganancias a partir del criterio de renta mundial. Se dispuso una reglamentación del sistema de control de precios de transferencia.

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Ganancia mínima presunta: este impuesto es complementario de Ganancias. Se restituyó el impuesto a los activos para las sociedades, por el 1% del valor de los activos durante diez ejercicios anuales, y a cuenta del pago del impuesto a las ganancias.

Reforma 1999 Ganancias: fue uno de los ejes de la reforma. Se redujo el mínimo no imponible para personas físicas y sucesiones indivisas, como así también los montos de las deducciones. También fue cambiada la escala impositiva para la cuarta categoría (renta del trabajo personal), quedando una tasa mínima del 9% y una máxima del 35% aumentándose las alícuotas para todos los tramos. Se autorizó a las personas físicas la deducción de honorarios pagados correspondientes a servicios de asistencia médica hasta un 40% del total facturado, con un tope de 5% del ingreso neto anual. Se redujeron las deducciones de gastos de representación. Se reglamentaron aspectos referidos al concepto de renta mundial y precios de transferencia. Impuesto de emergencia sobre las altas rentas: por única vez se gravó con el 20% a las ganancias de las personas de existencia visible y sucesiones indivisas que en 1998 o 1999 hubieran tenido ganancias netas superiores a $120000.

Los tramos y alícuotas en los últimos años En los gráficos a continuación se puede observar cuál fue la implicancia de las reformas. Mientras que los tramos más bajos vieron reducidos sus aportes a partir de las reformas de mediados de los 90, los montos que tributan los de altos ingresos aumentaron o se mantuvieron sin modificación. Por el contrario, la última reforma implicó un aumento en los impuestos a lo largo de todos los tramos, en parte explicado por la baja del mínimo no imponible. En el Anexo B se presentan las tablas detalladas que ilustran la evolución de la cantidad de tramos y las alícuotas desde 1994 a la fecha.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Gráfico 6.1 Monto a pagar por un empleado en relación de dependencia soltero sin hijos con sueldo de: $25.000 POR AÑO

$40.000 POR AÑO

$300

$2,500

$250

$2,000

$200 $1,500 $150 $1,000

$100

$500

$50 $0 1994 Y 1995

1996 Y 1997

1998 Y 1999

$0

2000, 2001 Y 2002

1994 Y 1995

$80.000 POR AÑO

1996 Y 1997

1998 Y 1999

2000, 2001 Y 2002

$170.000 POR AÑO

$12,000

$45,000 $40,000

$10,000 $35,000 $8,000

$30,000 $25,000

$6,000

$20,000 $4,000

$15,000 $10,000

$2,000

$5,000 $0 1994 Y 1995

1996 Y 1997

1998 Y 1999

2000, 2001 Y 2002

$0 1994 Y 1995

1996 Y 1997

1998 Y 1999

2000, 2001 Y 2002

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP

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Gráfico 6.2 Evolución de la recaudación del impuesto a las ganancias como porcentaje de la recaudación total (1970-1998) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0%

A LOS REDITOS Y GANANCIAS INTERNOS

A LAS VENTAS Y VALOR AGREGADO RESTO

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP

Los gráficos 6.2, 6.3, 6.4, nos permiten tener una idea de la relevancia del impuesto a las ganancias dentro del sistema tributario argentino. En el gráfico 6.2 observamos que en los últimos 30 años la recaudación de ganancias fluctuó entre valores cercanos al 10 y 20% de la recaudación total. Su caída como porcentaje del total se inicia durante la dictadura militar, volviéndose a recuperar sostenidamente con la convertibilidad y las reformas tributarias de los 90. Estas reformas no sólo implicaron un aumento de la recaudación de ganancias en términos nominales sino también la reducción de la importancia relativa de otros impuestos como ser los relacionados al comercio exterior. El gráfico 6.3 nos muestra que la recaudación del impuesto a las ganancias aumentó en términos nominales entre 1997 y 2000 principalmente como causa de las reformas tributarias analizadas previamente. La caída registrada en 2001 se debe a la fuerte recesión sufrida durante ese año. Por su parte en el gráfico 6.4 podemos ver que a pesar de haberse reducido el monto recaudado, cuando es medido como porcentaje de la recaudación total, el impuesto a las ganancias aumentó sostenidamente incluso en el 2001. Esto se explica primordialmente por la caída de la recaudación del IVA que presenta un comportamiento más procíclico que ganancias.

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Recaudación del impuesto a las ganancias en los últimos 5 años. Gráfico 6.3: en términos nominales Gráfico 6.4: como porcentaje de la recaudación % de recaudación por ganancias sobre total de recaudación

Recaudación del impuesto a las ganancias en miles de millones de $ $12,000.0

25.00%

$10,000.0

20.00%

$8,000.0

15.00% $6,000.0

10.00% $4,000.0

5.00%

$2,000.0 $0.0 1997

1998

1999

2000

2001

0.00%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP

1997

1998

1999

2000

2001

Problemas del actual sistema de impuesto a las ganancias Alta complejidad: excesivos tramos y exenciones La actual ley de impuesto a las ganancias presenta ciertas características que lo tornan excesivamente complejo. Esta complejidad tiene consecuencias negativas sobre la eficacia en la recaudación. Particularmente resaltan dos factores: la cantidad de tramos y las exenciones. La mayoría de los países contempla el uso de exenciones, para favorecer a determinadas actividades o regiones, orientadas a solucionar fallas de mercado o que permitan alcanzar determinados objetivos relacionados a la equidad y a la política social. Sin embargo lo que ocurre generalmente es que la posibilidad de lograr estos objetivos se ve coartada por posibilidades de arbitraje que erosionan la base del impuesto y llevan a distorsiones en la asignación de los recursos. Por lo tanto las exenciones deben ser limitadas para casos realmente especiales en los que se tenga la certeza que efectivamente se favorece al sector deseado. Con respecto a los tramos, la gran diversidad de alícuotas que presenta la ley argentina, complejiza en extremo el sistema, dificultando el correcto desempeño de la administración tributaria, reduciendo la eficacia en la recaudación.

Pocos sujetos imponibles Como resultado de las deducciones que contempla la legislación, entre las que se cuenta un mínimo no imponible, los ingresos de un empleado en relación de dependencia deben superar los $22.020 anuales ($1.694 netos mensuales), o el equivalente a 3,2 veces el PBI per capita) para tener renta imponible en el impuesto a las ganancias, sin considerar las deducciones por cónyuge e hijos. En consecuencia, la gran mayoría de los asalariados no se encuentran alcanzados por este impuesto. Este nivel de mínimo no imponible y deducciones resulta elevado cuando se considera que el salario promedio se encuentra entre los 500 y 600

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pesos mensuales. En el caso de trabajadores autónomos, los ingresos deben superar los $10020 anuales para comenzar a pagar el impuesto, quedando exentos más del 50% de esta categoría de contribuyentes. Cuando comparamos el nivel del mínimo no imponible con lo registrado en otros países (ver cuadro 6.1) observamos que en el caso argentino se sitúa en un nivel muy alto. No sólo exime del pago a aquéllos que tienen salarios inferiores al promedio como ocurre en otros países, sino que deja sin gravar incluso a individuos que poseen ingresos claramente superiores a la media. Tabla 6.1: Alícuotas efectivas internacionales en el pago de impuesto a las ganancias personales Impuesto al ingreso por tipo de familia y nivel de ingreso como % del salario bruto (1998) Soltero, sin hijos

Casado, 2 hijos

67 % del 100 % del 167 % del salario salario salario promedio promedio promedio

67 % del salario promedio

100 % del 167 % del salario salario promedio promedio

ARGENTINA (2001)

0

0

0

0

0

0

Alemania

15.4

21.1

28.3

-2.5

1.3

13.2

Australia

18.6

23.9

32.5

13.8

21.6

21.2

Canadá

17.3

21.8

29

-2.3

12.6

18.9

Corea

0.3

1.6

4

0

0.7

0.7

España

8.6

13.8

18

0.7

6.4

10.2

Estados Unidos

16

18.1

24.1

-2.8

10.2

15.5

Francia

9.7

14.1

18.9

7.6

7.6

9.9

Grecia

1.1

2.4

7.4

0

2.8

2.2

Hungría

10.1

14.4

25.2

10.1

17.4

14.5

Irlanda

14.7

19.7

30.2

7.3

12.9

16.6

Italia

15.8

19.9

24.6

10.5

15.7

17.3

Japón

4.8

6.8

11.8

0.9

0.7

4.3

Méjico

-6.2

0

7.8

-6.2

0

-2.5

Nueva Zelanda

19

20

24.8

-2.1

14.8

19.6

Polonia

14.2

15.8

17.1

14.2

13.5

15.1

Portugal

3.2

7.1

13.5

0

3

4.6

Reino Unido

13.6

16.7

19.2

11.2

15.1

14.5

República Checa

8.4

10.3

13.4

3.1

4.7

7.2

Suecia

25.6

27.5

16.6

25.6

27.5

26.7

Turquía

20.5

23.8

28.5

20.5

23.8

22.5

Fuente: OECD y AFIP

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina

Sesgo pro endeudamiento La ley de impuesto a las ganancias otorga un tratamiento diferente a los ingresos por intereses y por beneficios. Cuando una empresa se financia con capital propio, las ganancias derivadas de la utilización de dicho capital están gravadas a una tasa del 33% mientras que una empresa que se financia mediante capital de terceros (deuda) no paga impuesto por la proporción correspondiente a los intereses generados por dicho deuda, ya que estos son deducibles de la base del impuesto como parte del costo incurrido en la obtención de la ganancia. Esta situación no presentaría dificultad alguna si los intereses se incluyeran en el ingreso imponible de los receptores. Como norma general, los intereses ganados se encuentran gravados. Sin embargo, debido a las múltiples exenciones mencionadas más arriba, una porción importante de los pagos de intereses tributan a tasas menores que el 33% y otros escapan por completo a la tributación. Ante igualdad de otras condiciones, la asimetría en el tratamiento tributario de dividendos e intereses distorsiona la decisión de financiamiento de las empresas, incentivando el endeudamiento. Es así que conviene a los agentes económicos financiar empresas a través de bonos que paguen interés y no a través de acciones, cuya renta toma la forma de dividendos distribuidos. Adicionalmente, esta situación genera incentivos a que las empresas disfracen los pagos de rendimiento a sus dueños como intereses. Este sesgo a favor del endeudamiento provoca una serie de problemas: - Discrimina en contra de las pequeñas y medianas empresas porque éstas tienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativa menos gravada. En la Argentina este problema es agravado porque tiene una tasa única para las ganancias de las sociedades. - Discrimina en contra de los emprendimientos que poseen principalmente activos no líquidos que no tienen usos alternativos, ya que éstos tienen más dificultades para ser utilizados como colateral de los préstamos. Además de la posibilidad de eludir el pago de parte de sus ganancias, el incentivo al financiamiento vía deuda puede tener efectos importantes en la economía real. Cuanto mayor es la relación deuda / acciones de las empresas, se vuelven más vulnerables ante las crisis. Esto es lo que ha ocurrido con la gran cantidad de empresas endeudadas que tienen dificultades para atravesar la actual recesión al haberse cortado las líneas de financiamiento.

Progresivo en algunos tramos y regresivo en otros En el impuesto a las ganancias de las personas en relación de dependencia se observa que la tasa de contribución global –medida como la carga impositiva sobre el salario de bolsillo- se mantiene en 10% hasta sueldos de un máximo de $4.885 mensuales y crece levemente hasta el 20% en sueldos de $9.000 mensuales, hasta alcanzar el 25% en sueldos de $12.577. Cuando a estas cargas se agregan las previsionales se llega a un resultado llamativo. De acuerdo al trabajo de Artana y Susmel (1998) la tasa marginal crece en los primeros tramos de forma escalonada de acuerdo a los aumentos de las tasas marginales de ganancias. Sin embargo, para los sueldos más altos, como la tasa marginal de los aportes a la seguridad social es cero ya que hay un tope para los aportes, la tasa marginal total cae. Esto implica que además de ser altos, los impuestos al trabajo imponen una carga similar en todos los niveles

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de ingreso, resultando levemente progresivos en el primer tramo de ingresos mencionado y regresivos en el segundo.

Propuesta concreta La propuesta apunta a solucionar aquellos problemas que consideramos son los principales del impuesto a las ganancias: su sesgo pro endeudamiento que conduce a problemas de eficiencia; el establecimiento de un mínimo no imponible demasiado alto, que genera una carencia en cuanto a la equidad del tributo; y por último su excesiva complejidad. Además, en el actual contexto de inestabilidad en la Argentina, se puede prever que la inflación generará efectos distorsivos en el impuesto, generando presiones para su alteración periódica. Es por eso que es necesario crear un mecanismo para garantizar la estabilidad tributaria previendo los efectos de la inflación. Para alcanzar estos objetivos proponemos una serie de modificaciones: -

Debe bajarse el mínimo no imponible, reducirse los tramos y modificar las alícuotas

-

Creación de una unidad salario promedio

-

Eliminación de determinadas exenciones

-

Otras modificaciones menores que mejorarán la eficiencia del tributo.

Existe otro punto fundamental en la propuesta y es el traspaso de las potestades recaudatorias a las provincias en consonancia con la propuesta de reforma al sistema de coparticipación federal. Es por ello que además se propone que: -

El cobro de ganancias a las personas debe pasar a los estados provinciales.

Se proponen las siguientes modificaciones en la ley: v El cobro de ganancias a las personas estará a cargo de los estados provinciales. Tal como dijimos anteriormente, existen ciertas características deseables en los sistemas tributarios. Si bien esta modificación no opera sobre la equidad ni la eficiencia del tributo, sí lo hace sobre su eficacia de recaudación. Al proponer la descentralización de la recaudación del Impuesto a las Ganancias de las Personas, se toma como premisa la mayor capacidad que tienen los Estados Provinciales, en relación a la Nación, para poder realizar un mejor seguimiento y control de la recaudación. Se espera que al descentralizar su cobro el tributo sea más eficaz, y por ende permita una recaudación mayor, por dos razones: -

Incentivos sobre los gobiernos: De esta forma se atenúan los incentivos a gastar demás provenientes de la problemática del pozo común o common pool. También se proporciona a los gobiernos provinciales incentivos a incrementar la recaudación.

-

La “cercanía” de los organismos encargados del cobro con respecto a los contribuyentes facilitaría el control del cobro, dificultando la evasión así como las maniobras tendientes a pagar menores tasas impositivas. En el caso de este tributo las Provincias tienen la ventaja por sobre la Nación de poder elaborar con mayor

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facilidad (al tener mayor cantidad y calidad de información) indicadores de capacidad contributiva. Tomando como base la Estructura Tributaria correspondiente al año 2000, la provincialización de este tributo representaría un total de $ 3.564 millones. Puede ponerse en práctica un mecanismo mediante el cual se puedan justificar las deducciones por sobre el mínimo imponible con comprobantes de compra, lo cual tendría un efecto de interacción con el Impuesto a las Ventas Finales, tendiendo así a disminuir la evasión sobre este tributo. Se recomienda que los distintos distritos adopten la misma tasa para evitar guerras fiscales y para evitar problemas de equidad horizontal y de equidad vertical. Las tasas y tramos recomendados son los que se explicitan en el apartado siguiente. Una vez hecha esta recomendación, si las provincias prefirieran mayor autonomía sobre la administración del impuesto, manteniéndose responsables por los cambios causados en la recaudación, se recomienda que la legislación tienda a poner una cota razonable a estas potestades. Por ejemplo, que las alícuotas no se puedan variar en más de 5 puntos porcentuales (hacia arriba o hacia abajo) en cada tramo gravado. v Bajar el mínimo no imponible, reducir la cantidad de tramos y modificar las alícuotas La modificación más sustancial de esta propuesta es una reducción de la cantidad de tramos acompañada por un cambio en las alícuotas del impuesto. Mediante estas modificaciones perseguimos tanto una simplificación del esquema del tributo para mejorar la eficacia de la recaudación, así como lograr una mayor progresividad en las cargas tributarias en busca de una mejora en la equidad del sistema. Tabla 6.2 - Tasas y tramos propuestos Pago a efectuar

Tramos de Ingresos Netos de Deducciones

Monto Fijo

0 – 35 USP ($1 - $20.000)

-

+ Tasa a aplicar 8% sobre el Ingreso neto

36 – 70 USP ($20.001 - $40.000)

3 USP

21% sobre el excedente de 35 USP

71 – 158 USP ($40.001 - $90.000)

5 USP

30% sobre el excedente de 52 USP

Más de 158 USP (más de $90.000) 17 USP para empleados en 37% sobre el excedente de 96 relación de dependencia y 15 USP USP para autónomos. Unidad salario promedio (USP) = actualmente en $570 de acuerdo a datos del INDEC

Si bien se podría pensar que estas medidas, particularmente la baja del mínimo no imponible, generan incentivos a favor del ocio en contra del trabajo, con un índice de desempleo superior al 10% sus consecuencias sobre los incentivos al trabajo parecen ser irrelevantes.

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A su vez, los efectos sobre la recaudación son claramente positivos, tanto desde el punto de vista del monto recaudado como desde la simplicidad del esquema que favorecería el control de la evasión. La baja del mínimo no imponible provoca un aumento en la población sobre la que recae el impuesto; sumado al aumento de las alícuotas en los niveles de ingreso más alto, ello generará un aumento de la recaudación. La reducción de los tramos posiblemente aumentaría la recaudación, principalmente como consecuencia de la facilitación del cobro. Sin embargo el principal objetivo de estas modificaciones es mejorar la equidad del sistema. A pesar de que la reducción del número de tramos, disminuye la equidad vertical, la propuesta en su conjunto, teniendo en cuenta el cambio en las alícuotas y la reducción del mínimo no imponible, aumenta la progresividad del tributo. Al aumentar el universo sobre el cual recae el tributo, lo cual está apoyado por la evidencia internacional, se favorece la equidad vertical. Si tenemos en cuenta que el mínimo no imponible es relativamente alto (3 veces el salario promedio anual de la economía argentina y 1,3 veces este salario para el trabajador autónomo) , resulta evidente que la mayor parte de los trabajadores en relación de dependencia no está alcanzado por el impuesto a las ganancias. “Según los datos que elaboran los organismos oficiales, el 95% de los sueldos declarados a los fines del cálculo de los impuestos previsionales se ubica por debajo del mínimo no imponible para un trabajador casado con dos hijos”8 . Si bien con la reforma de 1999 que bajó el mínimo no imponible el porcentaje de personas alcanzadas por el impuesto aumentó, no lo hizo significativamente. Por lo tanto, ampliar la base recaudatoria favorece la progresividad del tributo. En los gráficos 6.5 y 6.6 que presentamos a continuación se puede observar que la recaudación con las nuevas alícuotas (curvas finales) es mayor que con las tasas vigentes actualmente. Gráficos 6.5 y 6.6: Tasas efectivas de impuesto a las ganancias antes y después de la reforma Impuesto a las Ganancias Trabajador en Dependencia - tasa efectiva

Impuesto a las Ganancias Autónomos - tasa efectiva

autónomos

15%

10%

curva autonomos modificada

10%

219,000

207,500

184,500 196,000

173,000

161,500

150,000

127,000 138,500

115,500

92,500

104,000

81,000

58,000 69,500

46,500

0% 35,000

0% 23,500

5%

500 12,000

5%

relación de dependencia curva dependencia final

219,000

15%

138,500 150,000 161,500 173,000 184,500 196,000 207,500

20%

115,500 127,000

20%

81,000 92,500 104,000

25%

58,000 69,500

25%

35,000 46,500

30%

500 12,000 23,500

30%

Fuente: elaboración propia en base a datos de AFIP

8

FIEL “La reforma tributaria en la Argentina” p.95

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v Creación de unidad salario promedio para evaluación de mínimo no imponible Esta modificación, aunque parece estar relacionada simplemente con la administración tributaria tiene consecuencias no sólo sobre la eficiencia de la recaudación, sino también sobre la equidad del tributo. Su influencia en la recaudación es inmediata. Si bien la actual ley contempla la actualización, este mecanismo proporciona una medida mucho más comprensible para el contribuyente, ya que está relacionada con un criterio y no con un monto fijo que aparece como arbitrario. De esta forma se mantienen actualizadas las alícuotas en relación a los ingresos reales. A su vez esta medida favorece la equidad vertical ya que permite un recálculo permanente de las exenciones y del mínimo no imponible en relación a la evolución real de la economía y de las variaciones en la distribución del ingreso que se verifican en la población. Para lograr una cabal comprensión de cómo operaría este cambio presentamos un fragmento modificado un cuadro donde se especifican las deducciones del artículo 23:

Tabla 6.3: Cómo quedarían las deducciones

Autónomos

En relación de dependencia

Mínimo no imponible

0,54 * USP

1,2 * USP

Cónyuge

0,4 * USP

0,4 * USP

Hijo

0,2 * USP

0,2 * USP

USP = Unidad salario promedio

v Eliminación de determinadas exenciones La eliminación de las exenciones obedece a diversos motivos, tanto referidos a la eficiencia del sistema como de su equidad y eficacia en la recaudación. Cuantas menos exenciones existan en la ley de ganancias, se incrementará la neutralidad del tributo. Al no existir ciertas actividades que no paguen el impuesto, se elimina el sesgo a su favor. De esta forma no se ve afectada la asignación eficiente de los recursos del lado de la oferta productor. Otra consecuencia positiva de la eliminación de exenciones es su efecto sobre el sistema de incentivos de los legisladores. Si tenemos en cuenta que las exenciones fomentan el lobby y prácticas contrarias a la competencia, podemos concluir que su reducción favorecerá el correcto funcionamiento de los procesos legislativos. Por lo tanto, es recomendable eliminar todas aquellas que no tienen justificación económica, ya que no produce un resultado socialmente deseable. Por justificación económica entendemos la necesidad de fomentar ciertas formas de producción, como las que son sin fines de lucro o cooperativas cuyo existencia se desea alentar

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Estas modificaciones en la ley permitirán al fisco incrementar sus ingresos. No sólo porque actividades que hasta ahora están exentas comienzan a tributar, sino por las consecuencias que tiene sobre la eficacia en la recaudación. Esta simplificación del sistema elimina alternativas que existen para escapar a la tributación de ganancias por parte de actividades que sin estar exentas son presentadas como tales en las declaraciones. Las consecuencias sobre la equidad deben ser analizadas detenidamente. En el caso de la equidad horizontal, el resultado no ofrece ninguna duda. La equidad pensada de esta forma se incrementa. A misma cantidad de ganancias se tiende a pagar la misma cantidad de impuestos, ya que antes lo que ocurría es que algunas actividades quedaban exentas. Pero en cuanto equidad vertical es dudoso, se podría saber el resultado estudiando el caso de cada exención en particular. Las exenciones que se propone eliminar son las siguientes: •

Las ganancias de entidades exentas de impuestos por leyes nacionales se limitarán a aquéllas que fueron promulgadas hasta la fecha. Esta exención tendrá efecto siempre que las ganancias deriven directamente de la explotación o actividad principal que motivó la exención a dichas entidades. Los cambios en la realidad socioeconómica nacional e internacional no permiten descartar que se torne deseable un cambio en las políticas de promoción. Sin embargo no recomendamos que las mismas se realicen mediante la exención del pago de impuestos sino mediante subsidios que provengan de partidas presupuestarias explícitas.

•

Exenciones a los derechos de autor.

•

Las ganancias derivadas de títulos, acciones, cédulas letras, obligaciones y demás valores emitidos o que se emitan en el futuro por entidades oficiales.

•

Las sumas percibidas por los exportadores de bienes o servicios correspondientes a reintegros o reembolsos acordados por el PE en concepto de impuestos abonados en el mercado interno, que incidan directa o indirectamente sobre determinados productos y o sus materias primas y o servicios

•

Los resultados provenientes de operaciones de compra venta, cambio, permuta o disposición de acciones, títulos, bonos y demás títulos valores, obtenidos por personas físicas y sucesiones indivisas.

•

Los intereses originados por los siguientes depósitos efectuados en instituciones sujetas al régimen legal de entidades financieras: Caja de ahorro; Cuentas especiales de ahorro; a plazo fijo; depósitos de terceros u otras formas de captación de fondos del público

Esta última merece un análisis especial, no sólo por su relevancia en la actividad económica, sino porque las razones para eliminarla no se limitan a las expuestas. Tal cual expusimos en el apartado dedicado a los problemas del impuesto, existe un sesgo a favor de los proyectos que se financian con deuda, y en el caso de las personas, de aquellos proyectos que proporcionan su retorno por medio de cambios en su valor.

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El incentivo impositivo al endeudamiento perjudica principalmente a las empresas que tienen dificultades para conseguir crédito. Las empresas que no posean activos factibles de ser aceptados como garantía contra préstamos se ven obligadas a financiarse principalmente mediante capital propio. En el otro extremo se encuentran las empresas que tienen fácil acceso al crédito que se benefician de un menor costo del capital a causa de la menor imposición de los intereses relativa a la de las utilidades. Esta situación reduce la igualdad en las condiciones de competencia. Mejorar la neutralidad del impuesto con respecto al financiamiento de las empresas reduciendo las ventajas impositivas de recostarse en el financiamiento con deuda sería útil para promover estructuras financieras más sólidas en el sector de negocios. Asimismo, el reducir las discriminación impositiva en contra de financiarse a través de nuevas acciones beneficiará a los nuevos negocios, y a compañías innovadoras y de rápido crecimiento que usualmente tienen problemas en obtener préstamos de los bancos. Para alcanzar un tratamiento equivalente en materia impositiva para utilidades e intereses, se debe apelar a un mecanismo que permita gravar los intereses que actualmente se encuentran exentos del impuesto a las ganancias. Para alcanzar este objetivo existen diversos mecanismos que permiten igualar el tratamiento de la deuda al de las acciones o capital propio. La primera consiste en no permitir la deducción de intereses de la base del impuesto a las ganancias. Sin embargo nos inclinaremos por otra alternativa: gravar los intereses exentos al nivel del receptor. Bajo la mayoría de los sistemas tributarios, para lograr un tratamiento equiparable de los intereses y los dividendos se apela a la imposición de los intereses cuando son recibidos por sus beneficiarios, incluidas las personas físicas. Es así como se logra reducir el incentivo impositivo al endeudamiento; a la vez que mejora la equidad horizontal del Impuesto a las Ganancias (hoy dos contribuyentes pueden pagar sumas distintas de impuestos aunque ganen lo mismo, dependiendo de las fuentes de ingresos) y la equidad vertical, puesto que quienes reciben intereses son los contribuyentes de mayor nivel de ingresos. Esta alternativa tiene un inconveniente. Es de muy difícil administración y control, puesto que la DGI tendría que procesar un gran número de declaraciones juradas de individuos. Para solucionar este problema proponemos lo siguiente: Una parte del monto a cobrar de ganancias por intereses es retenida por los bancos. Esta alícuota es igual para todos los contribuyentes. Por otra parte cada contribuyente en su declaración jurada debe incluir sus ganancias por intereses y los pagos adelantados. En el momento en que paga su impuesto se pagaría la diferencia correspondiente según los niveles de ingresos totales. Aún suponiendo que solamente se pague la cantidad que se cobra a través del sistema financiero, o sea a una tasa única, el impuesto no implica un retroceso en cuanto a equidad con respecto a la situación registrada actualmente. Debemos recordar que con la exención que gozan hoy los intereses, la tasa que pagan también es la misma para todos los niveles de ingreso: 0%. Reconocemos que en la actualidad, dada la crisis del sistema financiero argentino, puede no ser el mejor momento para eliminar esta exención. Sin embargo sugerimos que a la vez que se elimina la exención a los intereses generados por depósitos (caja de ahorro, cuentas especiales de ahorro, a plazo fijo, depósitos de terceros) se elimine progresivamente

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el ITF, que es un impuesto más distorsivo y regresivo de lo que podría resultar el impuesto sobre los intereses. v Otras modificaciones Existen otras modificaciones que si bien no son de fondo, contribuyen a la simplicidad y justicia del sistema. Entre ellas se encuentran la disposición que obligue a todos los funcionarios a pagar impuestos, y la eliminación del artículo 23 bis que reduce las deducciones mediante un cálculo que simplemente complejiza el impuesto a las ganancias. La eliminación de este artículo no busca realizar ninguna modificación en las alícuotas ni en la base impositiva, sino que simplemente apunta a la simplificación de la ley. Se sugiere que sus efectos sean incorporados directamente en los montos de las exenciones y/o de las alícuotas. El incluir como ganancias (de la cuarta categoría) a aquéllas provenientes del desempeño de cargos públicos en cualquiera de los poderes del Estado, incrementará tanto la equidad horizontal como la vertical. En el primer caso ya que torna iguales ante la ley distintas actividades profesionales con igual retribución. Con respecto a la equidad vertical, es menester recordar que actualmente los sueldos del Estado exentos de ganancias, como ser los de los jueces, se encuentran muy por encima del salario promedio de la población. Esta modificación en la legislación puede traer consecuencias positivas para la recaudación, no tanto por lo que se recaude de esta fuente sino que en tanto que el sistema impositivo sea considerado más justo asegurando igual trato ante la ley, los incentivos a evadir se ven atenuados. Por último, consideramos conveniente que el Estado se vea obligado a actualizar los valores fiscales cada 5 años. Esta medida no sólo permitirá aumentar la recaudación tributaria, sino que tiene efectos positivos sobre la equidad del sistema. Sobre la equidad horizontal porque grava de la misma forma a distintos de tipos de riqueza. Sobre la equidad vertical porque generalmente a mayor valor de la propiedad es mayor su diferencia con el valor fiscal.

En síntesis El actual gravamen a las ganancias presenta una serie de dificultades. El dejar una gran proporción de población sin gravar tiene consecuencias negativas sobre la equidad. La gran cantidad de exenciones y el sesgo pro endeudamiento generan distorsiones en la economía que atentan contra la eficiencia a la vez que también son problemáticas desde el punto de vista de la equidad. Para atacar estas carencias, hemos propuesto una serie de reformas. La reducción del mínimo no imponible, modificación de tramos y alícuotas; eliminación de exenciones entre las cuales se encuentra la de ganancias por cobro de intereses para combatir el sesgo pro endeudamiento y reformas menores para simplificar el tributo y mejorar la eficacia de su recaudación. Por último, en consonancia con la propuesta de reforma de la ley de coparticipación, proponemos el traspaso del cobro de ganancias de las personas a las provincias. Para esto la ley de ganancias será dividida. Por una parte habrá una ley de ganancias a las personas que

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será promulgada por cada provincia particular. La ley de ganancias para sociedades permanecerá a nivel Nación para evitar guerras comerciales.

Referencias Ø

Artana D., Susmel N. (1998), “Los impuestos al ingreso del trabajo” en La reforma tributaria en la Argentina, Ed. FIEL.

Ø

Artana D. (1998), “Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia” en La reforma tributaria en la Argentina, Ed. FIEL.

Ø

Gómez Sabaini J.C. (1998), “La tributación sobre el ahorro y la inversión” en La reforma tributaria en la Argentina, Ed. FIEL.

Ø

IERAL y Fundación Mediterránea (2001) "Una reforma tributaria integral para el crecimiento de la Argentina".

Ø

Joumard I. (2001), “TAX SYSTEMS IN EUROPEAN UNION COUNTRIES”, Economics Department Working papers N°301

Ø

OECD(1999), Taxing Wages 1998-1999

54

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CAPÍTULO 7 - IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES El ITC: su evolución, importancia actual y distribución de los fondos Tanto en los países desarrollados, como en los que están en vías de desarrollo, los impuestos a los combustibles son elevados9. Argentina no es la excepción ya que los impuestos sobre los combustibles explican más del 50% del precio de venta al público. El impuesto más importante que recae sobre los combustibles es el Impuesto a la Transferencia de los Combustibles (ITC) que se estableció en 1991 mediante la Ley 23.966. El ITC es un impuesto de suma fija que se cobra por cada litro vendido. La tabla 7.1 presenta la evolución de la tasa del ITC que se aplica a los combustibles líquidos y al gas natural comprimido. Además del ITC, los combustibles tributan el impuesto al valor agregado -con tasa de 21%- e ingresos brutos -con tasa variable según corresponda a cada provincia-. Recientemente se han agregado nuevas tasas a los combustibles que son porcentuales, en el caso del gasoil, o de suma fija -naftas y GNC-. Tabla 7.1: Impuesto a la Transferencia de los Combustibles (ITC) y Tasa Hídrica. Pesos por litro

Enero 1994

Abril 1996

Octubre 1996

Enero 2000

19 Junio 30 Junio 2001 2001

Enero 2002

Abril Agosto 2002 2002

Nafta súper

0.3496

0.3865

0.4865

0.4865

0.3865

0.4865

0.48

0.48

0.54

Nafta común

0.2509

0.2878

0.3878

0.4865

0.3865

0.4865

0.48

0.48

0.54

Gas oil

0

0

0.12

0.12

0.20

0.20

0.20

0.24* 0.24*

GNC

0

0

0.03

0.03

0.03

0.08

0.08

0.08

0.10

* Se supone una tasa hídrica de 9 centavos. Fuente: Secretaría de Energía, Ministerio de Economía

Se aprecia en la tabla 7.1 que la tasa del ITC se ha incrementado en forma sostenida (a excepción de un muy breve período en junio de 2001) impactando directamente en el precio de los combustibles. El gobierno justificó el último aumento, que se produjo en agosto de 2002, en el aumento del índice general de precios. Resulta conveniente destacar que, además de las retenciones a las exportaciones, este es el único impuesto cuya tasa ha sido modificada luego de la salida de la Convertibilidad. La importancia de este impuesto en la recaudación total es significativa y ha crecido desde su implementación. Así lo demuestra la tabla 7.2 donde se observa la presión tributaria del ITC expresada como porcentaje del PBI y de la recaudación total. En este segundo caso, el Para una comparación internacional de las tasas impositivas sobre los combustibles ver Robert Bacon, Petroleum Taxes, Viewpoint, World Bank, September 2001. 9

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ITC aumentó su participación en más del 40% pasando del 4,9% de la recaudación en 1993 a 7,5% en 2001. En los primeros ocho meses de 2002 la recaudación de ITC, agregando todos los combustibles que lo pagan, alcanzó 2.800 millones de pesos (el 8.7% de la recaudación tributaria total). Tabla 7.2: Presión tributaria del ITC

Presión tributaria del ITC

% PBI

% Recaudac. Total

1993

0.82%

4.9%

1994

0.80%

4.5%

1995

0.69%

4.2%

1996

0.86%

5.3%

1997

1.34%

7.8%

1998

1.24%

7.2%

1999

1.27%

7.3%

2000

1.22%

7.1%

2001

1.36%

7.5%

Fuente: elaboración propia con datos de AFIP

Desde el punto de vista del fisco nacional, el principal atractivo del ITC se encuentra en la facilidad de su recaudación. La misma se realiza en las plantas de despacho y las empresas realizan el pago del impuesto dos veces por mes. Argentina cuenta con un escaso número de plantas y la mayoría de ellas son propiedad de las petroleras más grandes del país (Repsol YPF, Shell, ESSO y EG3). La pequeña cantidad de contribuyentes facilita el control y por ende la recaudación. Probablemente, la simplicidad en la administración tributaria de este impuesto sea la crítica más fundada para impedir la provincialización del ITC. Como se explicará a continuación, otorgar la potestad recaudatoria del ITC a cada provincia implicará cambiar la fuente de recaudación de este impuesto pasando de un escaso número de agentes a más de cinco mil puestos de venta de combustibles. La decisión de provincializar el ITC no puede ignorar el impacto sobre la distribución actual de este impuesto. En el gráfico 7.1 se explica la distribución del ITC de acuerdo al tipo de combustible y programas específicos. La recaudación correspondiente al gasoil, diesel, kerosén y GNC se asigna al Sistema de Previsión Social. Lo recaudado por la venta de naftas, solventes y aguarrás se reparte de acuerdo a un complejo sistema que asigna el 21% del total al Sistema de Previsión Social y el 79% restante se divide entre la nación -29%- y programas específicos -Energía y Vialidad 29% y el FONAVI 42%- que en última instancia se reparte mediante distintos criterios entre las provincias.

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Gráfico 7.1: Distribución de los impuestos a los combustibles

De acuerdo a lo recaudado por el ITC en el 2001, 3420 millones de pesos, a cada jurisdicción u organismo se le distribuyeron los siguientes montos: Previsión Social: 1981 millones de pesos Tesoro Nacional: 417 millones de pesos Energía y Vialidad: 417 millones de pesos (60% a Organismos de Vialidad, 30% Obras de Infraestructura eléctrica y 10% FEDEI) FONAVI: 605 millones de pesos Dado que los fondos del FONAVI y de Energía y Vialidad se distribuyen, mediante distintos criterios entre las provincias, el principal problema de asignación de recursos al provincializar el ITC lo tendrían la Nación y el Sistema de Previsión Social que dejaría de percibir alrededor de 2000 millones de pesos anuales.

Propuesta La provincialización del impuesto a la transferencia de los combustibles tiene varios atractivos, que toman mayor relevancia cuando se los considera en el marco de una reforma integral del sistema impositivo que, en el caso argentino, debe incluir cambios en los impuestos y en el régimen de coparticipación. A continuación se describen los principales beneficios de provincializar la recaudación del ITC.

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Fundamentos para provincializar el ITC Mayor correspondencia fiscal: el impuesto a los combustibles constituirá un recurso fiscal de gran importancia para muchas provincias. Por ello, las administraciones provinciales realizarán significativos esfuerzos para controlar su pago y minimizar la evasión. Libertad para fijar tasas impositivas: al tener las provincias total libertad para fijar las tasas, establecerán aquéllas que crean convenientes de acuerdo a su estructura de producción y consumo y a las preferencias de sus habitantes. Sin embargo, la posibilidad de establecer las tasas puede tener consecuencias negativas, que se originan en los incentivos a la evasión. Los vendedores de combustible intentarán tributar el ITC en las provincias con menores tasas para venderlo en aquéllas que tengan mayores tasas. La mejor forma de evitar este tipo de fraude fiscal es el control permanente que implica grandes esfuerzos por parte de la administración tributaria. De todos modos, el problema de la evasión por distintas tasas no es nuevo en Argentina. De hecho, la evasión es significativa y tiene su origen en la exención impositiva que goza la Patagonia. Si en lugar de cobrar el impuesto a las plantas de despacho se lo cobrara en cada estación de servicio o vendedor mayorista (para ventas a empresas de transporte, agro, etc) los incentivos a la evasión que deriva de la compra en la Patagonia y venta en otras jurisdicciones se eliminarían. Eliminación del "subsidio" a las naftas en la Patagonia: complementando lo expuesto en el párrafo precedente, la provincialización del ITC permitiría transparentar un subsidio implícito que se otorga a las provincias patagónicas por la exención de este impuesto. Así, si las provincias que hoy gozan de la exención del ITC decidieran mantenerlo a tasa cero deberían obtener recursos fiscales de otros tributos. Transparencia impositiva: recientemente se han agregado tasas adicionales al ITC que, en principio, deberían ser destinadas a actividades específicas como obras para prevenir inundaciones. Sin embargo, la recaudación de estas tasas suele desviarse hacia otras necesidades. Un ejemplo de ello ha sido el subsidio al gas oil para el transporte automotor proveniente, en parte, de la tasa vial. Al provincializar este impuesto, se eliminaría la capacidad del Estado nacional para establecer este tipo de tasas. Efecto demostración y aprendizaje: la gran mayoría de las propuestas de modificación del régimen de coparticipación sugieren provincializar el ITC (Ávila (2000), Llach (2001), CIPPEC (2002)). Al proponer reformas integrales no reconocen los potenciales beneficios de comenzar con un impuesto que permita a las administraciones provinciales adquirir mayor experiencia y adaptarse así a las mayores exigencias que enfrentarán al cambiar la responsabilidad en materia de recaudación impositiva. El ITC cumple con varias características que lo convierten en un candidato para ser provincializado antes que impuestos más importantes como el IVA o Ganancias de las personas. Algunas de estas características son: necesita del control periódico de varios puntos de venta (estaciones de servicio y transacciones mayoristas), permite realizar un control cruzado con ingresos brutos en la etapa minorista, se cuenta con datos históricos del nivel de venta en los principales partidos que permiten cruzar datos y funciona como un "proxy" de un impuesto a las ventas minoristas. Además, si el traspaso de la potestad recaudatoria del ITC a las provincias resulta exitoso, tendrá un fuerte efecto demostración que facilitará significativamente la implementación de otros cambios en materia de recaudación impositiva. Una crítica que se suele presentar para oponerse a la provincialización del ITC es el efecto inmediato sobre la recaudación. De acuerdo a este argumento, al aumentar los puntos 58

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(o agentes económicos) de recaudación de menos de diez a más de cinco mil, el nivel de recaudación se reducirá. Si bien parte del argumento es cierto, porque aumentarán los puntos donde se debe controlar y recaudar, no lo es en su totalidad. El mercado de estaciones de servicio opera bajo distintas modalidades de propiedad. Aproximadamente el 12% de las estaciones son propiedad de las petroleras y otro porcentaje importante (que supera el 20% de las estaciones) opera bajo la modalidad de consignado10. Ello implica que las petroleras continuarían siendo los mayores contribuyentes del ITC, aportando al menos el 35% de la recaudación total, minimizando de este modo el impacto de la provincialización sobre la recaudación de este impuesto.

En síntesis En el marco de un proceso de reforma tributaria y del régimen de coparticipación, el ITC es un candidato ideal para ser provincializado antes que otros impuestos como IVA (o creación de un impuesto a las ventas minoristas) o Ganancias de las personas. Las principales razones para tomar el ITC como caso testigo son: menos puntos de venta para controlar la evasión comparado con un impuesto generalizado a las ventas minoristas, disponibilidad de datos históricos, alta concentración de las ventas en las petroleras y altas posibilidades de generar un efecto demostración que facilitaría la implementación de reformas más importantes.

Referencias Ø

Ávila J. (2000). Propuesta de Federalismo Fiscal. Consejo Empresario Argentino.

Ø

CIPPEC (2002). “COPARTICIPACIÓN CON RESPONSABILIDAD”. Consejo Federal de Inversiones.

Ø

Llach J.J. (2001). “Un nuevo contrato fiscal federal.” Trabajo presentado en la XXVI Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política. Buenos Aires, 14 al 16 de noviembre de 2001.

Ø

Serebrisky Tomás, "Análisis del Mercado de los Combustibles Líquidos en Argentina", Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor, 2001.

Para una descripción detallada de las modalidades contractuales de operación de las estaciones de servicio en Argentina ver Serebrisky Tomás, "Análisis del Mercado de los Combustibles Líquidos en Argentina", Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor, 2001. 10

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CAPÍTULO 8 - IMPUESTO BANCARIAS (ICDB)

SOBRE LOS

CRÉDITOS

Y

D ÉBITOS

EN

CUENTAS

Definición e importancia El Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias (ICDB) se encuentra dentro de la categoría más general de los llamados impuestos a las transacciones financieras. Este impuesto fue introducido en Argentina por primera vez en 198311, reintroducido temporariamente en 1988 y finalmente se volvió a aplicar en 2001 permaneciendo vigente hasta la actualidad. Tanto en Argentina como en los demás países, excepto Brasil, el ICDB siempre se aplicó en momentos de crisis fiscales, dado que tiene la característica de generar una alta recaudación sin requerir un gran esfuerzo por parte de la administración tributaria. Este tipo de impuestos tiene una gran desventaja en lo que respecta a la eficiencia, dado que genera importantes distorsiones en la asignación de recursos. Por esta razón, los gobiernos justifican su aplicación por la necesidad de obtener recursos fiscales en momentos de crisis económica y resaltan su carácter transitorio, fijando períodos de tiempo que, en la gran mayoría de los casos, no respetan. El objetivo principal de este tipo de impuestos es obtener una nueva e importante fuente de recursos para así poder cerrar la brecha entre gastos e ingresos del gobierno y en consecuencia superar la crisis fiscal del momento. Así como el aspecto recaudatorio del impuesto es considerado su gran ventaja también es la causa de que el mismo pierda su carácter original de "transitorio". Los gobiernos no tienen incentivos para eliminar un recurso tributario importante y de fácil fiscalización y recaudación. En el gráfico 1 se observa que el ICDB adquirió gran importancia en la recaudación tributaria argentina, especialmente en los últimos meses del año 2001 y los primeros del año 2002. La recaudación de este tributo alcanzó $500 millones en el mes de mayo de 2002, un monto récord. En los primeros cinco meses de este año su recaudación representó el 10,5% de la recaudación total de impuestos. Este porcentaje es considerablemente superior al del año 2001 cuando la recaudación del ICDB representó el 6% de la recaudación total.

11

En esta ocasión el impuesto solo gravaba los débitos en cuenta corriente.

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Gráfico 8.1 Recaudación ICDB como % de la recaudación total 12,0 11,0 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 Jul-02

Jun-02

May-02

Abr-02

Mar-02

Feb 02

Ene-02

Dic-01

Nov-01

Oct-01

Sep-01

Ago-01

Jul-01

Jun-01

May-01

Abr-01

Fuente: Elaboración propia

Experiencia en América Latina En la actualidad el ICDB es aplicado en Argentina, Ecuador, Brasil y Colombia12. Por otra parte, Méjico y Venezuela están considerando su aplicación, mientras que Perú lo aplicó entre 1989 y 1992. Tanto en Argentina como en los demás países, excepto Brasil, el ICDB siempre se implementó en momentos de crisis económicas y siempre tuvo carácter transitorio, aunque en muchos casos su aplicación fue extendida, permaneciendo por largos períodos de tiempo. En 1988 cuando este impuesto fue introducido en Argentina, el país tenía una elevada tasa de inflación que erosionaba la recaudación y la actividad económica presentaba una caída muy importante. El impuesto fue reintroducido en 2001 durante la recesión más aguda y prolongada de la historia económica argentina. En 1989 cuando el Impuesto a los Débitos Bancarios y Financieros fue introducido en Perú los ingresos del gobierno central ascendían al 6,5% del PBI mientras que 4 años antes representaban el 14,9%. Por su parte en Colombia, en 1998, cuando fue introducido el Impuesto a las Transacciones Financieras el sector financiero estaba bastante deteriorado y el gobierno había declarado la emergencia económica. De la misma manera, Ecuador sufría una importante crisis económica cuando decidió introducir este impuesto. Las tasas impositivas aplicadas van desde el 0,2 hasta el 2%. En algunos países se aplican menores tasas a cierto tipo de operaciones como las que se realizan con el banco central. A su vez, existe una gran diversidad en el diseño de este impuesto entre los distintos países y a través del tiempo. La base del impuesto generalmente está constituida por los débitos (y créditos en algunos países) de cuentas de ahorro, de cheques, plazos fijos en bancos y otras instituciones financieras y retiros de préstamos (este es el caso de Brasil y Colombia). 12

En Brasil y Colombia los créditos en cuentas bancarias no están gravados, solamente los débitos

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En Colombia también están gravados la acreditación de los intereses bancarios en las cuentas y los repos13. Por su parte, en Ecuador la base del impuesto difiere un poco ya que éste grava no sólo el cobro de los cheques sino también los créditos en las cuentas de ahorro, de cheques, de préstamos y plazos fijos en instituciones financieras, así como las transferencias al exterior y los pagos al exterior por parte de exportadores e importadores. En consecuencia los depósitos y las extracciones de la misma cuenta están gravados al igual que en Argentina a partir de 2001. Únicamente Ecuador permite tomar los pagos de este impuesto a cuenta del impuesto a los ingresos y del IVA.

Propuesta Se propone la total eliminación del Impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias.

Justificación Un sistema impositivo tiene como objetivo la obtención de fondos para solventar los gastos del gobierno. Sin embargo, este objetivo debe ser alcanzado minimizando los efectos sobre la asignación de los recursos, teniendo en cuenta aspectos de equidad y la capacidad de la administración tributaria.

Eficiencia Par analizar como afecta el Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias sobre la eficiencia en la asignación de los recursos es conveniente estudiar la estructura de este impuesto. Esta clase de impuestos puede ser vista como un impuesto proporcional sobre el ingreso más un impuesto sobre todas las transacciones de la economía (suponiendo que todas las transacciones pasan por el sistema bancario). En lo que respecta al impuesto al ingreso, la teoría sobre impuestos óptimos establece que el mismo no debe ser a tasa lineal. Esto es consecuencia de que el ingreso ganado por una persona contiene gran información sobre la capacidad de pago de la misma, la que en definitiva debería ser gravada. El IDCB funciona como un impuesto de tasa uniforme que grava el ingreso de las personas, sin distinguir sus ingresos totales ni su capacidad de pago14. Por otra parte, el impuesto a las transacciones tiene el gran problema de que el monto pagado depende de la cantidad de etapas en la producción y comercialización de cada bien o servicio, lo que induce a la integración vertical aun cuando la misma no sea eficiente desde un punto de vista económico. Por este motivo, la teoría económica recomienda que se eliminen los impuestos a las ventas intermedias (como Ingresos Brutos en Argentina) siendo reemplazados por el IVA (o impuesto a las ventas minoristas o finales) que es un impuesto menos distorsivo. Además, gravando el medio de transacción de una economía, el impuesto recae principalmente en bienes intermedios antes que en bienes finales, comprometiendo más Repurchase agreement, es decir cuerdos de recompra. En Argentina, las cuentas "sueldos" están exentas del impuesto. De este modo, solamente aquellos que no trabajan en relación de dependencia pagan la parte del IDCB que funciona como un impuesto al ingreso. 13

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aun la eficiencia en la producción. En consecuencia, los efectos del IDCB sobre la eficiencia en la asignación de los recursos son muy importantes. Toda transacción, por más pequeña que sea, tiene costos y beneficios. Si los últimos son mayores que los primeros, es decir si aporta a la ganancia de la empresa, la transacción se va a realizar. El IDCB implica un costo al momento de realizar una transacción, por lo que al crear este impuesto muchas transacciones van a dejar de ser llevadas a cabo, por lo menos a través del sistema bancario. Hasta qué punto una persona o empresa va a tomar acciones para evadir o eludir el pago del impuesto va a depender del aporte de la transacción en cuestión a la ganancia de la empresa relativo al costo incurrido por realizar la transacción en una forma alternativa. Toda clase de negocio que sea intensivo en transacciones, como por ejemplo la venta minorista de alimentos, o el intercambio de instrumentos financieros, son los más afectados por este tipo de impuesto. Los ciudadanos, al igual que las empresas, van a sufrir más este impuesto cuanto más transacciones realicen, con la diferencia que las empresas tienen mayores posibilidades de acceder, a menor costo, a mecanismos para evitar el impuesto (por ejemplo, moviendo las actividades financieras al extranjero). El efecto del impuesto sobre el comportamiento de los individuos y las empresas relativo a las transacciones financieras no es inmediato, lleva su tiempo. Sin embargo, una vez que se ha producido el movimiento de actividades financieras al extranjero es muy difícil que este proceso se revierta en el corto o mediano plazo. Además, algo muy importante a tener en cuenta es que dicho cambio en el comportamiento relativo a las transacciones es mucho más importante y más factible que suceda en países con tradición de banca offshore, como es el caso de Argentina, donde una importante proporción de los ciudadanos tienen cuentas en el extranjero. También hay que resaltar que el cambio a transacciones realizadas en efectivo o en el extranjero erosiona la base del impuesto a las ganancias y del IVA al incentivar la informalidad de la economía. Si los pagos del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias se pueden tomar como pago a cuenta de otros impuestos los efectos sobre la eficiencia en la asignación de los recursos cambia totalmente. En el caso extremo de que el 100% de los pagos generen un crédito sobre otros impuestos, el ICDB no es un nuevo impuesto ya que no genera mayor recaudación neta siendo meramente un mecanismo recaudador de otros impuestos, y en consecuencia no genera ninguna distorsión en la eficiencia. Si por el contrario los pagos del ICDB solo generan un crédito parcial, entonces, en el margen, el ICDB genera distorsiones. Como resaltan Coelho, Ebril y Summers (2001), si el ICDB genera un crédito a favor del impuesto a las ganancias de las empresas y dichos créditos son mayores que las obligaciones correspondientes a este último impuesto, entonces se va a producir un cambio en el comportamiento de las empresas. Por ejemplo, puede que las empresas reduzcan su deuda ya que las deducciones por intereses dejan de ser necesarias. Es muy difícil encontrar evidencia empírica sobre los efectos de este impuesto en la asignación de recursos. Primero, dado que en casi todos los casos el impuesto fue aplicado en momentos de crisis no se puede distinguir el efecto del impuesto sobre el sector financiero de aquél ocasionado por otras cuestiones macroeconómicas. Segundo, el impuesto crea incentivos a trasladar las transacciones a la economía informal y al extranjero lo que dificulta aún más el análisis, dado que ambos son difíciles de observar.

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Sin embargo, existe cierta evidencia que sugiere que la principal distorsión del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias es que produce desintermediación en el sector financiero. Luego de la introducción del impuesto, las personas y las empresas realizan transacciones en efectivo en lugar de hacerlas a través de los bancos. Por ejemplo, en Brasil, Colombia y Ecuador entre 1998 y 2000, estando el impuesto en vigencia, el cociente entre moneda fuera del sistema financiero y narrow money15 aumentó entre un 15 y un 20%. Donde se pueden observar con mayor claridad las distorsiones generadas por el ICDB es en los mercados de activos financieros. En Brasil el impuesto impulsó la creación de nuevos instrumentos financieros que minimizan el pago del impuesto o incluso están fuera del alcance del mismo. Pero quizás el efecto más importante fue la reducción en el volumen de acciones comerciadas en la bolsa de San Pablo (BOVESPA).

Incidencia En lo que respecta a la incidencia del impuesto, pensar que el Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias no recae sobre nadie en particular es una falacia ya que todo impuesto incide de una u otra forma sobre algún sector de la economía. En el corto plazo la diferencia entre la tasa de interés activa y la pasiva va a aumentar para acomodar el impuesto. Sin embargo, sobre qué sector en particular recae o cómo se divide la incidencia sobre los distintos sectores va a depender de las elasticidades de demanda y oferta de depósitos bancarios. Por ejemplo, si los bancos tienen en sus carteras de inversión una gran proporción de bonos del gobierno y a su vez la principal fuente de financiamiento de este último son los bancos, entonces el gobierno podría terminar pagando la mayor parte del impuesto en forma de altas tasas de interés. En el largo plazo la incidencia de este impuesto puede cambiar a expensas de los bancos domésticos. Los dueños del capital de los bancos existentes van a sufrir una pérdida de capital a medida que la rentabilidad de los mismos se vea afectada negativamente. En consecuencia las inversiones en el sistema financiero se van a ver reducidas. Esto junto con la creciente desintermediación va a ocasionar un incremento en el costo de hacer negocios.

Equidad El ICDB afecta la distribución del ingreso por dos caminos, uno directo y otro indirecto. El primero de éstos se refiere exclusivamente al uso de las cuentas bancarias. Las más afectadas son las personas de ingresos medios, ya que ellos hacen un gran uso del sistema bancario, mientras que las personas de menores ingresos casi no lo utilizan. Por otra parte, las personas de mayores ingresos son quienes tienen un mayor acceso y a menor costo a medios para evitar el impuesto, como las cuentas en el extranjero que están fuera del alcance del impuesto. El efecto indirecto sobre la distribución del ingreso se da a través del aumento de precios de aquellos bienes que son vendidos en negocios intensivos en transacciones como es

En la literatura se utiliza esta expresión para referirse al M1, el cual está constituido por el circulante más los depósitos a la vista. 15

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el caso de los alimentos. Claramente, este impuesto aumenta la desigualdad en la distribución del ingreso.

Eficacia en la recaudación El costo de recaudación de este impuesto es más bajo que el de otros impuestos dado que los bancos son los agentes recaudatorios y por ende es más fácil fiscalizar a un número pequeño de entidades que a toda la sociedad. Pero es totalmente errado pensar que no va existir evasión o que la misma va a ser pequeña por el solo hecho de que el número de bancos no es muy grande o por prohibir más de un endoso en los cheques. Si la administración tributaria es débil o poco eficiente, la fiscalización va a ser deficiente y los bancos y sus grandes clientes van a encontrar la forma de evitar el pago del impuesto, como se descubrió recientemente en Brasil16. Con el paso de los años, los gobiernos han adquirido experiencia en el diseño de este impuesto y por ende han generado medidas para reducir la evasión y elusión. Entre estas medidas se encuentran las restricciones al uso de dinero en efectivo para ciertas transacciones, prohibición de múltiples endosos a los cheques y aplicación del impuesto a todos los endosos excepto el primero. Sin embargo, quienes tienen que pagar el impuesto siempre encuentran un espacio en el diseño del mismo para escapar de su obligación de pago. Esta posibilidad se ve amplificada por el hecho que las administraciones tributarias en Latinoamérica presentan serias debilidades. Por ejemplo, en Brasil se detectó en el último tiempo una maniobra de evasión – elusión que asciende a 2.000 millones de dólares que involucra a los principales bancos y a grandes empresas de ese país17. Cada vez que este tipo de impuesto es introducido se genera un debate sobre sus ventajas y desventajas. Los más acérrimos defensores del mismo, los gobiernos de turno, esgrimen como su principal ventaja la facilidad y capacidad de recaudación del impuesto, dado que necesitan recursos para superar la crisis fiscal del momento. Un camino para determinar si esta aseveración es correcta consiste en analizar la recaudación como porcentaje del PBI y la productividad del mismo. Esta última se mide a través del cociente entre la recaudación como porcentaje del PBI y la tasa del impuesto. Al analizar los datos para América latina se observa que en Perú y en el pasado en Argentina la recaudación como porcentaje del PBI fue baja, entre el 0,29 y el 0,91% y además fue generada por altas tasas impositivas, entre 0,3 y 1,41%. Por otra parte, en países como Brasil y Colombia la productividad del impuesto es bastante importante, generando una recaudación como porcentaje del PBI entre el 0,6 y el 1,45% con tasas que van del 0,2 al 0,36%. A su vez en Ecuador y actualmente en Argentina el impuesto resulta ser muy productivo. Sin embargo, hay que resaltar que en estos casos la base es más amplia ya que grava tanto los débitos como los créditos. Esto parecería confirmar que el impuesto a los débitos y créditos bancarios, por lo menos en el corto plazo, cumple su principal objetivo: recaudar.

16 17

Herrera, J. Cómo se evade el Impuesto al Cheque. Diario Ámbito Financiero, 31/07/2002. Ibíd.

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Si analizamos el caso de Brasil vemos que la productividad del impuesto fue y es la más alta de América latina y es además bastante estable. La principal explicación a este buen desempeño se la puede encontrar en el hecho de que a diferencia del resto de los países donde este impuesto fue implementado, Brasil no sufría una crisis extrema. Esto sugiere que el impuesto a los débitos y créditos bancarios funciona mejor en épocas de bonanza económica, ya que los sistemas financieros no están bajo tanto estrés como en épocas de crisis. Por otro lado, Brasil alcanzó un alto grado de sofisticación financiera y a su vez, no tiene tradición en el uso de servicios financieros en el extranjero como sí sucede en otros países latinoamericanos. En el caso de Argentina, resulta muy notorio cómo mejoró la productividad del impuesto. Esto quizás se debe a una mejora en el diseño del mismo gracias a la experiencia pasada y a aquélla de otros países, pero fundamentalmente al mayor desarrollo del sistema financiero y al crecimiento del uso del dinero electrónico.

Consideraciones Dinámicas Las implicancias adversas de los impuestos que recaen sobre la intermediación financiera pueden ser más serias que las que corresponden a impuestos sobre otro tipo de transacciones y van más allá del punto de vista estático planteado con anterioridad. Esto se debe a que la intermediación financiera genera externalidades positivas, como el desarrollo del mercado de capitales, el cual facilita la movilización del ahorro y la asignación más eficiente de inversiones, lo que en definitiva provee las bases para un mayor crecimiento. De acuerdo a lo manifestado por el Presidente del Banco Central de Brasil, “el CPMF (impuesto sobre los débitos bancarios) es el gran enemigo de la formación de capital y del ahorro” (Coelho, Ebril y Summers 2001). Otro aspecto muy importante, reside en el diseño de la base del impuesto ya que si las transacciones entre bancos, los préstamos, las operaciones de comercio exterior o las operaciones con bonos del gobierno, entre otras, están gravadas, la creación de este impuesto produciría un aumento de la tasa de interés debido a que necesariamente se incrementa el spread entre la tasa activa y la pasiva.

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Tabla 8.1: Productividad del ICDB País

Año Tasa Recaudación % PBI 1989 0.70 0,66 1990 0.30 0.30 2 1.05 1991 0,91 2 4 1992 0.60 0.29 3,5 4 2001 0.25 - 0.60 1.46 0.605 2.124,6 2002 1994 0,25 1,06 1997 0.20 0.80 1998 0.20 0.90 2 0.22 1999 0,83 0.342 2000 1,33 2 0.36 1.456 2001 1999 0.20 0,73 2000 0.20 0.60 2001 0.30 3.505 1999 1.00 5 2000 0.80 2.33 2 1990 1.41 0,59 2 0.81 0,46 1991 1994 0,75 1.30 1999 - 2000 0.50 1,12

Argentina

Brasil

Colombia Ecuador Perú Venezuela

1

Productividad 0,94 0,99 0,86 0,97 3,37 3,54 4,24 4.00 4.50 3,79 3,96 3,97 3,66 3.00 3.50 2,91 0,42 0,57 2.604 2,24

Fuente: Elaboración propia en base a Coelho, Ebril, y Summers (2001). Notas: 1Recaudación como porcentaje del PBI dividida por la tasa del impuesto. 2Tasa

promedio, ajustada por el periodo que el impuesto estuvo en efecto.

3Entre

abril y julio de 2001 la tasa fue del 0,25%, en agosto aumento al 0,60%.

4Ajustada 5En

por el tiempo que el impuesto estuvo en efecto.

cada lado de la transacción, débitos y créditos.

6Estimado,

basado en 10 meses de recaudación y PBI proyectado.

Síntesis El Primer Ministro de Australia John Howard, refiriéndose a una propuesta de sustituir todos los impuestos en Australia por el ICDB dijo “sería poner, en muy poco tiempo, un sistema financiero viable en estado de coma. Y en un mundo global en el cual vivimos ahora, estaríamos básicamente diciendo que estamos optando por volver a la jungla. Pienso, con gran respeto por quien está abogando por este cambio... esto es una idea loca” (Albuquerque 2002). El Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias no es en absoluto una fuente eficiente para obtener recursos fiscales. Este impuesto genera una gran cantidad de distorsiones siendo la más importante la desintermediación financiera. Esto lleva

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fundamentalmente a una disminución en el ahorro y por ende en la acumulación de capital en la economía, lo que en definitiva menoscaba las bases para un mayor crecimiento. La desintermediación financiera doméstica puede ser muy difícil de revertir por lo menos en el mediano plazo, aún cuando el impuesto sea eliminado. Por otra parte, el verdadero costo del impuesto puede ser subestimado, si no se tienen en cuenta el impacto negativo sobre los otros impuestos, los mayores pagos en intereses debido al aumento en la tasa de interés (spread) y el crecimiento de la informalidad en la economía. En síntesis, la utilización del ICDB por un periodo corto de tiempo como medio sencillo y efectivo para generar recursos mientras se mejora la implementación de los impuestos tradicionales (IVA y ganancias) puede ser justificada. No así su permanencia a largo plazo. En un contexto de crisis aguda del sistema financiero como la que está atravesando la Argentina, este impuesto constituye una traba significativa para reconstruir exitosamente este sector al aumentar los costos que el consumidor tiene que afrontar por cada transacción que realiza en los bancos. De ningún modo se puede encontrar un argumento que sustente la incorporación del ICDB en un sistema tributario eficiente y estable en Argentina. En consecuencia se propone la total eliminación del Impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias.

Referencias Ø Albuquerque, P. H. (2002). How Bad is BAD Taxation? Disintermediation and Illiquidity in a Bank Account Debits Tax Model. Department of Economics and Finance, Texas A&M International University. Ø Coelho, I., Ebril, L. y Summers, V. (2001). Bank Debit Taxes in Latin America: An Analysis of Recent Trends. IMF Working Paper. Ø Herrera, J. Cómo se evade el Impuesto al Cheque. Diario Ámbito Financiero, 31/07/2002. Ø Honohan, P. (1999). Designing the Taxation of Financial Intermediation. World Bank.

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CAPÍTULO 9 - R ETENCIONES Contexto histórico Ya en el año 1918 y repetidas veces en el siglo XX, se han aplicado retenciones y otros impuestos a las exportaciones. Las crisis cíclicas de balanza de pagos padecidas por la Argentina que solían desembocar en una devaluación, con altas ganancias para los exportadores, pero recesión económica, inflación y fuerte caída en la recaudación fiscal, invitaban al uso de las retenciones. Con el objetivo de aumentar la recaudación y frenar la inflación fue que las retenciones se convirtieron en un instrumento de política económica que se utilizó cada vez que se recurrió a la devaluación. Esto siempre generó situaciones paradójicas, ya que las crisis de balanza de pagos eran causadas en parte por el escaso dinamismo de las exportaciones. Devaluar y a su vez imponer impuestos sobre las exportaciones es algo asó como borrar con el codo lo que se escribe con la mano. El uso de las retenciones se ha intensificado en la medida en que el sector agroexportador perdía poder frente a otros grupos de presión, tales como productores industrialistas y asalariados urbanos, tendencia secular agravada tras los episodios de devaluación. La utilización coyuntural de las retenciones se destinaba a transferir parte de las ganancias de la devaluación a los consumidores, al sector industrial y al fisco. El gráfico 9.1 presenta la evolución del tipo de cambio real, las retenciones y las exportaciones desde 1980. Las series de retenciones y tipo de cambio real tienen un comportamiento similar. Es decir, cuando sube el tipo de cambio real las autoridades aumentan las retenciones y cuando el tipo de cambio real se aprecia como ocurrió durante la convertibilidad, se aplican reducciones graduales a las retenciones. La serie de exportaciones, contrariamente a lo que uno debería esperar, no tiene un comportamiento similar a la serie de tipo de cambio real. En principio, al incrementarse el tipo de cambio real, las exportaciones deberían aumentar porque los productos argentinos son relativamente más baratos. Sin embargo, durante la década del ochenta, a pesar de un fuerte incremento del tipo de cambio real, las exportaciones apenas aumentaron. Por el contrario, durante la convertibilidad, cuando el tipo de cambio real se apreció, las exportaciones se duplicaron.

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Gráfico 9.1 Evolución del tipo de cambio real, retenciones y exportaciones. 1980-2002 (Índice 1980=100)

Nota: Las variables consideradas en la comparación del gráfico son las exportaciones medidas en millones de dólares, las retenciones expresadas en millones de pesos a valores constantes y el tipo de cambio real multilateral en el cual se elabora la serie teniendo en cuenta las evoluciones de tipo de cambio nominal y precios de los principales socios comerciales de Argentina (en la elaboración de esta serie se ha tomado en cuenta más del 75% del comercio argentino). Para efectos de su comparación, se han tomado índices de cada una de ellas con base 100 en el año 1980.

Imponer retenciones a la exportación supone que el sector exportador recibe beneficios extraordinarios luego de una devaluación. Este supuesto es correcto si las exportaciones se incrementan rápidamente y de modo permanente luego de una devaluación. La evidencia argentina reciente no responde al supuesto que une al crecimiento de las exportaciones con devaluación de la moneda. Una hipótesis alternativa es que las retenciones se implementan en períodos de crisis para obtener recursos fiscales y para impedir que los precios internos de los bienes transables se incrementen a la misma tasa de la depreciación de la moneda doméstica. En este caso, las retenciones se utilizan como un instrumento que suaviza los cambios de precios cuando se cambia el régimen cambiario o cuando dentro del mismo régimen se produce una fuerte devaluación. Esta última hipótesis parece verificarse en la historia económica argentina. La imposición de retenciones tiene un efecto negativo sobre las exportaciones, disminuyendo el precio percibido por los exportadores y la rentabilidad del sector. Hoy por hoy, esto es particularmente preocupante cuando el contexto macroeconómico indica que las exportaciones son una de las pocas fuentes potenciales de crecimiento en el corto y mediano plazo para la economía argentina18. Y si bien las retenciones se presentan como una medida

Las otras fuentes de demanda, el consumo, el gasto público y la inversión tienen pocas posibilidades de recuperarse en el corto plazo. El consumo continuará deprimido en tanto perduren las altas tasas de desempleo, combinadas con inflación que deprecia los salarios reales. El gasto público ya no tiene vías de financiamiento y la 18

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temporaria en un contexto de megadevaluación y emergencia fiscal, la historia argentina nos enseña que una vez impuestas, se hace muy difícil y lento eliminarlas.

Las retenciones en la actualidad Luego de la devaluación del peso a principios de 2002, la acentuación de la recesión y la consecuente fuerte caída en los ingresos públicos, el gobierno nacional decidió imponer derechos de exportación a gran parte de las exportaciones argentinas. En esta oportunidad, se fijaron las siguientes alícuotas19: - Los productos primarios y los aceites y subproductos derivados de la soja y el girasol están gravados con un derecho del 20% - Los demás productos, excepto el petróleo tienen un derecho del 5% 2002)

- El petróleo crudo está gravado con un derecho del 20% (desde el 1ero de marzo de

Estos derechos son adicionales a los vigentes para las semillas oleaginosas (3,5%) y para algunos cueros (5%). El impacto de los derechos a la exportación sobre la recaudación del gobierno nacional ha sido significativa. En marzo de 2002 alcanzó los 98 millones de pesos (3% de la recaudación total), mientras que en julio se recaudaron 733 millones de pesos, alcanzando el 14,7% del total de los recursos tributarios. Para el mes de agosto, la recaudación llegó a los 684 millones de pesos, lo cual representó el 14.4% de la recaudación. Realizando el mismo análisis para los primeros ocho meses del 2002, la recaudación por retenciones alcanzó los 2.780 millones de pesos (8.8% de la recaudación total). Sin embargo, es importante señalar que en esta estimación se encuentran los tres primeros meses del año en los cuales el mecanismo actual de retenciones no se encontraba en completo funcionamiento. Si analizamos el período marzo-agosto 2002 dicho porcentaje es superior al 11% del total. Todo indica que, debido a la recesión y fuerte devaluación por las que está atravesando la economía argentina, el rol de las retenciones en el total de la recaudación será importante. La más reciente imposición de retenciones de comienzos de 2002 parece tener en cuenta primordialmente las necesidades del fisco, ya que si bien se aplicaron alícuotas diferenciales, es la primera vez que se aplican a todas las exportaciones y ya no exclusivamente al sector agrícola. Lo más grave de esta medida es que las retenciones afectan primeramente a las exportaciones incipientes, las que recién comienzan a disfrutar de una ventaja comparativa. Esto va en contra de la tan recomendada diversificación de exportaciones, necesaria para disminuir la vulnerabilidad del crecimiento.

inversión se encuentra acotada por las restricciones de crédito. En el corto plazo, la demanda externa de exportaciones puede representar una posible vía para salir de la actual recesión. Y en el largo plazo, el aumento y diversificación del comercio exterior puede disminuir la vulnerabilidad del crecimiento de Argentina. 19 Vigentes al 31 de Agosto de 2002.

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Evidencia internacional Cabe destacar aquí que históricamente los impuestos al comercio en general y a las exportaciones en particular eran una fuente importante de recursos tributarios para muchos países. Pero a medida que fue transcurriendo el siglo XX, los países más desarrollados fueron desmantelando estos impuestos que cerraban sus economías, para construir una estructura tributaria basada en impuestos menos distorsivos, basados primordialmente en el consumo y en los ingresos (por ejemplo, IVA y ganancias). Para comparar los niveles de retenciones, se analizaron series de tiempo entre 1970 y 2000 para 120 países en cuanto a recaudación de retenciones y gasto fiscal. Se computó el cociente de cuánto del gasto fiscal es financiado por retenciones, de manera de tener una unidad comparable para todos los países. Las series utilizadas excluyen otros impuestos a las exportaciones tales como tipos de cambio diferenciales o impuestos específicos a bienes exportables. Estas series de datos son muy reveladoras. Surge claramente que los países que más han abusado de este impuesto son países pequeños, muy poco desarrollados. Estados Unidos, Canadá, Japón y países de Europa prácticamente no utilizan retenciones. Ni siquiera los países más desarrollados de Asia o África. En cambio, los países más pequeños de África, América Central y Asia sí han impuesto retenciones. Argentina se encuentra muy cerca de estos países cuando de retenciones se trata, en un club poco halagador. Haciendo el ranking de los 120 países, Argentina es la número 13 cuando se busca el máximo valor alcanzado en el cociente retenciones/gasto fiscal. Argentina llegó a financiar casi 20% del gasto fiscal en 1989 con retenciones. Por encima de Argentina se encuentran Uganda, El Salvador, Guyana, Ruanda, Guinea Bissau, Ghana, Bangladesh y Sri Lanka entre otros, todos caracterizados por un alto grado de atraso económico. Si en vez de computar el máximo buscamos el promedio de los últimos 30 años, Argentina llega al lugar 24º de los 120 países analizados. Hay que tener en cuenta que la serie analizada es desde 1970 hasta 2000, lo que incluye la década del 90 en la cual se redujeron y eliminaron prácticamente todas las retenciones en Argentina. Su lugar en el ránking también ascendería si se computara la recaudación en concepto de retenciones en 2002.

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Hacia un sistema tributario permanente para Argentina Tablas 9.1 y 9.2: Los 25 países con mayores retenciones en el mundo Ránking de los que tienen retenciones más altas Monto recaudado / Gasto fiscal País Máximo Año 1 Uganda 56,1% 1978 2 El Salvador 46,1% 1977 3 Guyana 41,0% 1975 4 Ruanda 32,8% 1977 5 Guinea 31,3% 1978 6 Ghana 29,1% 1979 7 Bangladesh 27,8% 1986 8 Sri Lanka 26,5% 1978 9 Guatemala 25,6% 1977 10 Rep. Dem. Congo (ex Zaire) 25,4% 1973 11 Rep. Dominicana 24,3% 1975 12 Burundi 23,7% 1977 13 Argentina 19,8% 1989 14 Malasia 18,8% 1979 15 Bolivia 18,3% 1973 16 Mexico 18,2% 1980 17 Costa Rica 18,1% 1982 18 Ecuador 18,1% 1974 19 Etiopia 17,3% 1977 20 Colombia 17,3% 1979 21 Honduras 17,1% 1980 22 Perú 15,5% 1979 23 Mauritius 15,5% 1975 24 Costa del Marfil 14,8% 1996 25 Nicaragua 13,5% 1973

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Promedio 1970-2000 Monto recaudado / Gasto fiscal País Promedio Uganda 21,6% Ghana 15,2% Ruanda 14,6% Guinea 12,8% El Salvador 12,4% Rep. Dem. Congo (ex Zaire) 10,5% Costa del Marfil 10,2% Honduras 9,7% Malasia 8,6% Burundi 8,4% Mauritius 6,7% Etiopia 6,3% Sri Lanka 6,3% Costa Rica 5,9% Guatemala 5,6% Guyana 5,6% Granada 5,1% Camerún 4,4% Mali 4,3% Rep. Dominicana 4,1% Rusia 3,9% Ecuador 3,9% Bolivia 3,7% Argentina 3,6% Colombia 3,6%

Fuente: en base a datos del FMI. Gráfico 9.2 - Argentina, outlier en la relación Retenciones vs PBI per capita

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En el gráfico anterior puede observarse que aquellos países con un PBI per cápita menor son aquéllos que recurren a la utilización de altas tasas de retenciones a las exportaciones. Claramente Argentina se ubica fuera de estos patrones, ya que ha utilizado y utiliza altas tasas de retenciones teniendo un PBI per cápita relativamente más alto que el de aquellos países con tasas similares.

Propuesta concreta Las retenciones no deben formar parte de un sistema tributario eficiente y diseñado para que mantenga su estructura en el mediano y largo plazo. Se recomienda su eliminación, aunque debido a la fuerte dependencia por parte de los ingresos tributarios de esta fuente de impuestos, se considera apropiada su disminución gradual, en base a un cronograma preestablecido que aumente la certidumbre acerca de este impuesto.

Justificación de la propuesta En contra de la permanencia en el tiempo y de la integración de las retenciones en un sistema impositivo estable se pueden ofrecer los siguientes argumentos:

Eficiencia Desde el punto de vista de la eficiencia en la asignación de los recursos, las retenciones distorsionan los precios relativos entre bienes transables y no transables. Además, afectan las decisiones de producción en el margen, perjudicando a algunas zonas con baja tasa de ganancia o productos nuevos, que recién consiguen su ingreso en los mercados externos, impidiendo la diversificación de exportaciones.

Incidencia Las retenciones no necesariamente las paga el exportador. Un ejemplo típico es el caso de las exportaciones de origen agropecuario como la soja y el trigo en el cual existen pocas empresas exportadoras que trasladan los impuestos "aguas arriba" en la cadena de distribución recayendo todo el impuesto en el productor agropecuario. Entonces, para algunas exportaciones las retenciones inciden en productores con escasa capacidad de pago.

Incentivos En contra de la permanencia de las retenciones en el tiempo se presentan argumentos

de economía política. La discrecionalidad en cuanto a la imposición de retenciones implica que los sectores perjudicados invertirán recursos para que el estado modifique su política. En otras palabras, incentivan las acciones de lobby con negociaciones poco transparentes. Además, cuando la tendencia en el tipo de cambio real se revierte (la moneda se aprecia) los grupos de interés del sector productor de bienes exportables buscarán que las alícuotas se reduzcan e incluso pedirán la implementación de reintegros a la exportación (tal cual fue el caso de la Argentina durante gran parte de los noventa).

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Además, las retenciones crean fuertes incentivos a la subfacturación de exportaciones, hoy potenciados por los controles de capital. Esto mantiene los capitales afuera y achica la base de imposición del impuesto a las ganancias.

Equidad Generalmente los exportadores traspasan todo el peso de las retenciones a los productores. Estos ven disminuido el precio que se les paga por sus productos y ven perjudicados sus ingresos.

Consideraciones dinámicas Uno de los argumentos más fuertes en contra de las retenciones sostiene que la economía argentina debería ser más competitiva, insertándose en el mundo mediante incrementos tanto en la base de bienes exportables así como en el volumen que se exporta de bienes considerados tradicionales de exportación. De acuerdo a este argumento, el sector exportador argentino puede liderar un proceso de crecimiento sostenido de la economía, creando empleo, estabilizando la economía y brindando divisas "fuertes" para hacer frente a pagos de deuda. La implementación de retenciones a la exportación contradice radicalmente este postulado al reducir el potencial de crecimiento de las exportaciones.

Excepción El principal argumento a favor de la inclusión de los derechos de exportación en un sistema tributario permanente corresponde a países que cuentan con sectores productivos con significativas ventajas competitivas. En este caso, el derecho de exportación específico puede complementar al impuesto a las ganancias, constituyendo de modo práctico una sobretasa del impuesto a las ganancias, que tiene una tasa de aplicación uniforme entre todos los sectores de la economía y no puede recoger las ganancias diferenciales de este sector particular. Claramente, Argentina no cuenta con una industria con significativas ventajas competitivas a lo largo del tiempo que explique gran parte de las exportaciones20. La única ventaja competitiva que Argentina posee es su tipo de cambio depreciado.

En síntesis Debido a las características negativas de las retenciones sobre la eficiencia en la asignación de los recursos, su dependencia de una variable (tipo de cambio) que ha sufrido oscilaciones muy pronunciadas en la historia económica argentina, las acciones de lobby que incentiva y su potencial impacto negativo sobre la tasa de crecimiento y las posibilidades de inserción de la economía argentina en el mundo, se recomienda no incluir a las retenciones en un sistema impositivo que procura ser eficiente y estable.

Venezuela y Arabia Saudita son ejemplos de economías cuyas exportaciones se explican por un único producto, petróleo crudo, que tiene fuertes ventajas competitivas. 20

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Referencias Ø

Dadone, Aldo "Sesgo antiexportador: requerimiento de la coyuntura" Revista Novedades Económicas, Año 11, Número 104, Agosto de 1989. IERAL de Fundación Mediterránea, Argentina.

Ø

Llach, Juan José y Jorge Fernández Pol, "Sustitución de las retenciones a las exportaciones agropecuarias por un impuesto a la tierra libre de mejoras y subsidios al consumo de alimentos" de la Revista Estudios, Año VII, Nº 34, Abril/junio 1985, IERAL de Fundación Mediterránea, Argentina.

Ø

Lozano, Claudio. "Notas sobre las Retenciones a las exportaciones", CTA, 2002.

Ø

Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina, 1958. "El Desarrollo Económico de la Argentina". México.

Ø

Sturzenegger, Adolfo C, Capítulo 2, "Argentina", en el libro "The Political Economy of Agricultural Pricing Policy", Volumen 1 sobre América Latina, editado por Anne O. Krueger, Maurice Schiff y Alberto Valdés.

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CAPÍTULO 10 – IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS Su importancia en la recaudación Existe un amplio consenso, tanto en la literatura como en la agenda política, acerca de la necesidad de eliminar el impuesto a los ingresos brutos debido a sus características distorsivas. La recomendación general es la de sustituir este impuesto por otro más eficiente. Sin embargo, este objetivo no es fácil de lograr, ya que el Impuesto a los Ingresos Brutos representó, en promedio entre los años 1993 y 2001 un 56,9% de la recaudación provincial total. Tabla 10.1: Recaudación de los principales impuestos provinciales

Tabla 10.2: Importancia relativa de los impuestos provinciales

Sus principales problemas Eficiencia El Impuesto a los Ingresos Brutos tiene el inconveniente de gravar en cascada y de manera acumulativa las ventas de todas las etapas del proceso productivo. Este tipo de

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impuesto permite alterar los precios finales de los bienes y servicios para reducir considerablemente la presión fiscal sobre el sector de producción, trasladando la carga al consumo. Adicionalmente, en el caso argentino y con posterioridad al cumplimiento del “Pacto Fiscal II”, algunas provincias que eximieron del gravamen a la industria manufacturera, mantuvieron el mismo para el caso de bienes que no siendo fabricados dentro del territorio provincial, son vendidos dentro de su territorio. De esta manera, el impuesto opera como una aduana interior, generando distorsiones de precios según el origen del bien.

Simplicidad y equidad Otro de los problemas de mayor envergadura de este tributo es la gran cantidad de exenciones y la enorme disparidad de criterios utilizados entre las provincias para otorgarlas. Esto ha llevado a una innecesaria complejidad en este impuesto.

Propuesta Un impuesto tan distorsivo y complicado no debe formar parte de un sistema impositivo estable. Se recomienda su eliminación gradual para evitar la generación de desequilibrios fiscales en el mediano plazo.

En Síntesis Se recomienda la eliminación progresiva de este impuesto, de acuerdo con lo firmado por las provincias en los diversos Pactos Fiscales. Si bien el impuesto es extremadamente distorsivo, debe eliminárselo paulatinamente debido a la importancia que ha adquirido su recaudación dentro del sistema tributario provincial.

Referencias Ø Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias Ø Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.

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CAPÍTULO 11 - IMPUESTO DE SELLOS Definición, importancia y principales distorsiones El Impuesto de Sellos grava aquellas operaciones de carácter oneroso instrumentadas a través de escrituras, papel o cualquier título jurídico por medio del cual pueda exigirse el cumplimiento de las obligaciones involucradas. Este gravamen impone una carga adicional en el precio de dichas operaciones, lo cual desalienta la realización de éstas provocando distorsiones en dichas actividades o en su forma de declaración. Otro problema del impuesto de sellos es la extrema heterogeneidad que existe entre las provincias, ya que cada una ha dado exenciones de este tributo a determinadas operaciones, con lo cual se ha complejizado el sistema tributario, estimulando la búsqueda de vericuetos legales por quienes las realizan. Asimismo, la legislación referente a los Impuestos de Sellos provinciales es ya obsoleta, no habiendo sido actualizada, por lo que no refleja cabalmente las necesidades de financiamiento de las jurisdicciones. Sin embargo, pese a no ser tan importante como el impuesto a los Ingresos Brutos, este impuesto representó en el período 1993-2001 en promedio un 9.1% de la recaudación total de las provincias. (Ver más detalles en el apartado anterior sobre Ingresos Brutos.)

Propuesta Se recomienda la eliminación de este impuesto debido a su carácter distorsivo. Un antecedente de esta propuesta figura en el compromiso de las jurisdicciones para eliminarlo paulatinamente (primero en determinadas operaciones y finalmente en todas).

En síntesis Al igual que en el caso del impuesto a los Ingresos Brutos, la necesidad de eliminar este impuesto es evidente e incluso las Provincias ya han acordado su disminución gradual. Si bien su eliminación no se puede hacer repentina para impedir el surgimiento de desequilibrios fiscales en un situación en que las cuentas públicas ya están en problemas, la existencia de este impuesto no es recomendada en un sistema tributario eficiente, equitativo, simple y estable.

Referencias Ø Pacto Fiscal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento

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CAPÍTULO 12 - IMPUESTO A LAS TRANSFERENCIAS EN VIDA E IMPUESTO A LA HERENCIA Si bien se pretende simplificar el sistema tributario y evitar agregar nuevos impuestos, también se tiene en cuenta que las actuales circunstancias que atraviesa la Argentina exigen ser excesivamente prudentes con las cuentas fiscales. La última crisis demuestra que no se puede arriesgar el desequilibrio fiscal ya que eso tiene enormes costos económicos y sociales debido a que imposibilita un sendero equilibrado de crecimiento. El alto nivel de deuda de la Argentina además implica que por muchos años la Argentina deberá generar un ahorro importante hasta poder volver a encauzar sus cuentas fiscales y alcanzar por lo menos un nivel sostenible de deuda. En la búsqueda de fuentes complementarias de recaudación fiscal, pensando en impuestos que cumplan con los objetivos de eficiencia económica, equidad y eficacia en la recaudación es que se propone crear los impuestos a las transferencias en vida e impuesto a la herencia. La mayoría de los sistemas tributarios en el mundo poseen este impuesto. Incluso la Argentina tiene antecedentes de este impuesto en su historia. Detrás de este impuesto yace también el objetivo de distribuir marginalmente la concentración de riqueza y corregir los desfasajes que se pudieran presentar en los pagos del impuesto a las ganancias a lo largo de la vida. Para maximizar su eficiencia y simplicidad, la alícuota más alta no debiere ser mayor que la alícuota marginal en el impuesto a las ganancias. Además, para no frenar el traspaso generacional de pequeñas empresas, el mínimo no imponible debiera ser suficientemente alto y los planes de pago razonables. Finalmente, para no crear de esto toda una industria destinada a la minimización del pago, el impuesto debería ser simple, con la menor cantidad de exenciones y deducciones posibles. Para un correcto diseño de la ley que implemente estos dos impuestos, se aconseja realizar previamente un estudio de la distribución de la riqueza en Argentina de manera de determinar si este impuesto contribuiría significativamente a cumplir con los objetivos mencionados de aumento de recaudación y mayor equidad.

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CONCLUSIONES A partir del diagnóstico del sistema tributario argentino y de su comparación internacional surgen claramente los principales problemas de la estructura tributaria argentina: su inestabilidad, complejidad, alta ineficiencia económica, altas tasas de impuestos y relativamente bajo nivel de recaudación, de lo que se deduce un alto grado de evasión. La inestabilidad rige tanto para quienes pagan impuestos debido a los sucesivos cambios en la estructura tributaria, como para quienes recaudan impuestos, a quienes se les hace imposible predecir la recaudación debido a conjunción de la prociclicalidad de los gravámenes y la inestabilidad macroeconómica. Dadas las características específicas de cada impuesto en cuanto a eficiencia económica, equidad horizontal y vertical y eficacia en la recaudación, se propone:

Eliminar los impuestos más distorsivos •

Las Retenciones a las Exportaciones: deben ser eliminadas debido al efecto nocivo sobre las exportaciones, que podrían convertirse en el medio para aumentar el crecimiento y hacerlo menos vulnerable a los amplios ciclos económicos que caracterizan a nuestro país.

•

El ICDB (o Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias): debe ser eliminado debido a que debilita la intermediación financiera y los procesos largos de producción, a la vez que estimula la informalidad de la economía.

•

Ingresos Brutos y Sellos: en cuanto a estos impuestos provinciales se recomienda su eliminación gradual, reemplazándose los ingresos de estos impuestos y los de coparticipación federal por otros impuestos recaudados por las provincias, tales como el Impuesto a los Combustibles y el Impuesto a las Ventas Minoristas.

Modificar aquéllos impuestos que serán centrales en el sistema tributario •

IVA: reducir la alícuota al 11% y eliminar muchas de sus exenciones.

•

Ganancias de las Personas: reducir la cantidad de tramos, disminuir el mínimo no imponible para hacerlo más progresivo y aumentar la recaudación, limitar las exenciones para asegurar igual trato a distintos tipos de ingreso y a distintos individuos con niveles de ingreso parecido, simplificar las deducciones, desnominalizarlo mediante la creación de la Unidad de Salario Promedio para evitar los efectos corrosivos de la inflación, eliminar el sesgo proendeudamiento mediante la imposición a los intereses ganados y provincializar su recaudación. El Impuesto a las Ganancias de las Sociedades continuaría siendo recaudado por el Gobierno Nacional.

•

Impuesto a los Combustibles: este debería ser el primer caso testigo de provincialización. 81

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Crear impuestos para reforzar la recaudación, especialmente a nivel provincial •

Impuesto a las Ventas Finales: en reemplazo del Impuesto a los Ingresos Brutos, a los Sellos y la parte correspondiente al IVA, se recomienda la creación del Impuesto a las Ventas Finales o Minoristas, de índole provincial, con una alícuota del 10%.

•

Impuestos a la Herencia y a las Transferencias en Vida: debido a la urgencia de recomponer las cuentas fiscales y prevenir desequilibrios en una época en que la Argentina deberá ahorrar para poder encauzar su deuda pública a un nivel sostenible y razonable, es importante asegurar la recaudación. Mediante impuestos lo menos distorsivos posible y que en todo caso corrijan los errores que pudieran haber en otros impuestos, se puede mejorar la estructura tributaria.

Otras reformas necesarias para que esta propuesta maximice su efecto •

Estabilidad tributaria: con el objetivo de que esta reforma impacte positivamente en el crecimiento de la economía, es fundamental que la misma sea percibida como una reforma permanente. La incertidumbre acerca de los impuestos futuros incide negativamente sobre la tasa de inversión. Cuanto más creíble sea la permanencia y estabilidad del sistema tributario, mayores serán los beneficios de la reforma.

•

Administración tributaria: las altas alícuotas en contraste con un nivel de recaudación relativamente bajo destacan la escasa capacidad de la administración tributaria y los altos niveles de evasión y elusión. La evasión y elusión se nutren a sí mismas en la medida en que su uso generalizado se auto justifica y la capacidad de control y castigo se debilitan. Esta reforma, al replantear muchos de los impuestos vigentes, simplificarlos o redefinirlos, bien puede impulsar mejoras en la administración tributaria. Al disminuir la evasión, puede aumentar la percepción de justicia del sistema tributario, alimentando un círculo virtuoso.

•

Estabilidad macroeconómica: entre la estabilidad macroeconómica y la estabilidad tributaria también se pueden dar círculos viciosos y virtuosos. Las políticas macroeconómicas que apunten a la estabilidad de la economía también redundarán en aumentar la probabilidad de que la reforma tributaria pueda ser exitosamente implementada y sostenida en el tiempo.

•

Otros impuestos y cargas a revisar: en este informe se hizo hincapié en varios impuestos nacionales, si bien se analizaron (aunque en menor profundidad) los impuestos provinciales de Ingresos Brutos y Sellos. Quedaron varios impuestos sin analizar que probablemente también debieran ser revisados en una segunda etapa de la reforma, ya con el objetivo de hacer la sintonía fina de la misma. Aquí será importante resguardar la estabilidad tributaria. En particular sería importante revisar los aportes patronales, contribuciones

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personales, cargas sociales, Monotributo y otros impuestos nacionales. Cabe también una revisión de los impuestos Provinciales no cubiertos en este estudio y las tasas municipales. •

Otras reformas macroeconómicas: para maximizar los efectos benéficos de esta reforma tributaria hay por los menos dos aspectos adicionales que sería conveniente incorporar. Por un lado, aumentar la eficiencia del gasto público. Muchos ciudadanos justifican la evasión en que sus impuestos se pierden en el aparato político y no vuelven a la ciudadanía. Es por ello que resulta indispensable eficientizar el gasto público de manera de hacer más visibles los beneficios que el mismo trae. Por otro lado, para no delegar exclusivamente en el sistema tributario las consideraciones de equidad, se deben mejorar las políticas de distribución del ingreso que maneja el gobierno.

En síntesis Dadas las características sumamente distorsivas de las retenciones a las exportaciones, el impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias y los impuestos a los ingresos brutos y sellos, se propone su eliminación. Con el objetivo de simplificar el sistema tributario y hacerlo compatible con un federalismo fiscalmente responsable es que se propone la modificación del IVA, el impuesto a las ganancias personales y el impuesto a los combustible. En esta misma línea y para mejorar la recaudación se propone la creación del impuesto provincial a las ventas finales y un impuesto a la herencia y transferencias en vida. El paquete de medidas aquí detallado debe proporcionar un sistema tributario estable, más eficiente en términos económicos, más equitativo y más eficaz a la hora de la recaudación. Los frutos de su implementación se verán potenciados si la reforma se ve acompañada por otras reformas que mejoren la administración tributaria, el crecimiento y la estabilidad macroeconómica y la equidad de ese crecimiento.

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ANEXO A: SUPUESTAS DESVENTAJAS DEL IVF EN RELACIÓN CON EL IVA En el debate de política económica se ha argumentado que el IVA posee una mayor capacidad recaudatoria. Los motivos más frecuentemente invocados por quienes prefieren el Impuesto al Valor Agregado a un Impuesto a las Ventas Finales se relacionan con los incentivos a evadir. Los mismos, se argumenta, son menores bajo el IVA que bajo el IVF por cinco razones:21 1. El IVA, a diferencia del impuesto a las ventas, genera incentivos para el control mutuo entre las empresas ("self-policing" es la gráfica expresión norteamericana)22, ya que el comprador de un insumo se beneficia comprando en blanco porque de ese modo obtiene un crédito fiscal. 2. Al ser un impuesto sobre el valor que agrega cada etapa productiva, el IVA sólo grava una proporción de las ventas totales, con lo cual el incentivo a evadir -es decir, la ganancia que se obtiene por cada peso de venta no declarado- es menor con el IVA que con un impuesto a las ventas finales. 3. Al ser un impuesto plurifásico, el riesgo de pérdida de recaudación asociado a la evasión está distribuido entre un número mayor de unidades productivas, en lugar de estar concentrado solamente en la etapa minorista. 4. La evasión en la etapa minorista es mayor que en las etapas intermedias, con lo cual la evasión promedio del sistema, a igualdad de otros factores, es menor bajo el IVA que bajo el IVF. 5. El IVA discrimina mejor entre ventas finales y ventas intermedias, es decir que evita más eficazmente que compras finales sean tratadas como intermedias (además, esta mejor discriminación reduce la distorsión implícita en el fenómeno inverso, es decir, en el tratamiento como venta final a ventas que en realidad son intermedias). Se analiza aquí cada uno de estos cinco argumentos, siempre teniendo en mente la comparación entre el IVA y el IVF. Se agrega además un sexto argumento, en el que se mencionan algunas características particulares de uno y otro impuesto en relación a la evasión.

Incentivos a evadir: la falacia del control cruzado Pensemos en una transacción intermedia cualquiera. ¿Cuánto más IVA deberá pagar un proveedor por cada unidad adicional vendida? Hay aquí dos casos: si una vez vendida esa unidad el monto total de ventas es menor al monto total de compras de insumos durante el período impositivo en curso -o, lo que es lo mismo, si el valor agregado es negativo-, el pago adicional de IVA por esa unidad sería cero, ya que en tanto los créditos fiscales superan a los débitos fiscales, no se paga IVA. Si en cambio las ventas totales al momento de realizarse la

21 Estos argumentos se mencionan, por ejemplo, en Mikesel, (1998); en Zodorow, G., Artana, D. y Libonatti, O., (2000). 22 Mikesell, op.cit.

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venta en cuestión son mayores a las compras de insumos -o, lo que es lo mismo, si el valor agregado es mayor a cero- durante el período en cuestión, el pago impositivo marginal es un porcentaje del precio de venta igual a la tasa de IVA vigente. Concentrémonos en este caso, ya que bajo un régimen de IVA las ventas fiscalmente más relevantes para determinar el pago son las que se realizan por encima del monto total de compras. En otras palabras: concentrémonos en los casos en los que el IVA efectivamente se paga, que es cuando hay valor agregado. ¿Cuál es el incentivo a evadir, en este caso? Desde el punto de vista del vendedor de la transacción intermedia, el beneficio de evadir una unidad adicional es un ahorro igual a la tasa de IVA multiplicada por el monto vendido; el costo está relacionado con la probabilidad de que la autoridad de control detecte la evasión. Para el comprador, en tanto podrá usar la boleta de IVA como crédito fiscal, existe exactamente ese beneficio por obtener la boleta (la tasa de IVA multiplicada por la cantidad de ventas). Esa oposición de intereses se debilita si el vendedor puede cobrar un precio distinto (menor) cuando no factura la venta. Por ejemplo: si vende a un precio "con factura" y otro "sin factura", es posible que al comprador le convenga la compra sin factura. Está claro que aún así sigue existiendo cierta saludable oposición de intereses entre el vendedor y el comprador. Cuanto más cerca esté el precio sin factura con respecto al precio con factura, mayor será el beneficio del vendedor de evadir y menor (o nulo, o negativo) para el comprador. Y viceversa: cuanto menor sea el precio sin factura en relación al precio con factura, mayor será el incentivo del comprador a evadir y menor será el incentivo para el vendedor. Pero hay un elemento que pocas veces se considera y abre una zona de colusión en la que la evasión es claramente beneficiosa tanto para el comprador como para el vendedor. Se trata del costo financiero asociado al pago del IVA. Si un comprador, por ejemplo, tiene la opción de comprar con factura a un valor de $121 -que después descargará como débito fiscal-, y sin factura a un valor de $100 (suponiendo un IVA de 21%), la segunda opción es mejor, desde el punto de vista financiero, ya que $21 hoy valen más que $21 dentro de un mes (especialmente en un país con alta tasa de interés, como la Argentina). Probablemente, por ejemplo, al comprador le convendrá pagar sin factura a $102 que con factura a $121, especialmente si tarda en recuperar su crédito fiscal (lo que ocurre, por ejemplo, con la producción exportable, que tarda meses en recuperar su IVA). Hasta aquí, supusimos que la emisión de una factura necesariamente implica cumplimiento tributario. Sin embargo, no siempre es así, ya que es posible que el vendedor tenga la posibilidad de esconder a la autoridad fiscal las ventas facturadas. Con esta práctica, el margen para beneficiarse con la evasión se amplía enormemente. Vendiendo ahora con factura, a cualquier precio intermedio entre los precios con factura y sin factura que regían cuando no existía esta posibilidad, aumenta el beneficio asociado a la evasión tanto para el vendedor como para el comprador. Para el vendedor aumenta el beneficio de evadir en una magnitud igual a la diferencia entre el nuevo precio con factura y el antiguo precio sin factura: no cambian sus pagos al fisco pero aumenta su precio de venta. Para el comprador, el beneficio de evadir será ahora la tasa impositiva multiplicada por el precio que aparece en la factura (descontado de manera apropiada por el efecto financiero), ya que ese monto se podrá presentar como crédito fiscal (cuando en realidad no lo es porque no hubo ningún pago al fisco asociado a esa compra).

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Incentivos a evadir: el IVA como impuesto a las ventas Aunque económicamente el IVA grava el valor agregado, operativamente no lo hace. El IVA es un impuesto a las ventas, compensado por un subsidio a las compras. Las empresas no calculan un valor agregado sobre el cual después se aplica una tasa impositiva: tributan sobre las ventas, y al monto tributado se le descuenta el componente impositivo de sus compras. Ex-post, se está gravando el valor agregado, que es la diferencia entre ventas y compras. Pero al momento de tomar las decisiones de evasión relacionadas a las ventas, la magnitud de las compras es un dato fijo, un costo hundido; del mismo modo, cuando se toma la decisión de evadir o no las compras, el monto de ventas tampoco está siendo afectado. Es decir, los beneficios marginales de evadir en compras y en ventas están dados por la tasa impositiva asociada al monto bruto de la compra y de la venta, y no al valor agregado. Con una salvedad poco interesante: cuando el valor agregado es negativo, el beneficio marginal de evadir en las ventas y en las compras es cero, porque no se está pagando IVA. El fenómeno es bien visible en la etapa minorista. Un comercio minorista que decide no facturar una venta de $121 -o facturarla pero no declararla- no se está ahorrando una proporción de esos $21, sino los $21 completos. Si bien la tasa media efectivamente pagada sobre las ventas, es decir, el total que el comercio le abona a la autoridad impositiva dividido por el total de ventas, es menor al 21%,23 lo relevante para las decisiones de evasión son las tasas marginales, y esa tasa es exactamente la tasa del IVA. Es decir que el incentivo a evadir en la etapa minorista es igual bajo un IVA que bajo un impuesto a las ventas finales. En las etapas anteriores, como se explicó antes, tampoco influye el valor agregado. El beneficio para el vendedor de evadir también está dado por la diferencia entre el precio de venta sin factura (o con factura que se oculta a la autoridad impositiva) y el precio con factura neto de la tasa del IVA.

Incentivos a evadir: la falacia de “divide y recaudarás” Se argumenta que el IVA distribuye las obligaciones impositivas entre un número mayor de empresas y por lo tanto el riesgo de pérdida de recaudación es menor. El argumento es o bien falso o bien irrelevante. Si se quiere decir que, en promedio, la recaudación será menor por esta razón bajo un impuesto a las ventas, es falso. Puede que sea menor por otra razón (por ejemplo, si los comercios minoristas son más difíciles de controlar), pero no por una cuestión de número. Suponiendo que la propensión a evadir es la misma en todas las etapas productivas, si hay una relación entre el número de empresas sujetas al impuesto y la eficiencia recaudatoria, sería más bien una relación inversa: a menor número, mayores son los recursos de control que la autoridad impositiva puede dedicar a cada unidad productiva. Quizás el argumento debería ser que dispersar la recaudación en un número mayor de empresas es diversificar el riesgo de evasión. Es decir, que si un número dado de empresas comienzan a evadir, el efecto proporcional es mayor cuanto menor sea el número de empresas sujetas al impuesto. La idea parece irrelevante. Daría la impresión de que, dado el enorme número de comercios minoristas, este riesgo está suficientemente diversificado y que las ganancias en términos de riesgo asociadas a una diversificación mayor son mínimas.

23

La tasa efectiva sobre las ventas es t*valor agregado/ventas.

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Incentivos a evadir: grandes y pequeños contribuyentes Se argumenta también que los comercios minoristas son más pequeños y que su mayor atomización los hace más propensos a la evasión. Es posible. Pero también es cierto que los montos involucrados en casos de evasión de grandes contribuyentes son suficientemente abundantes como para pensar que la pérdida proporcional en la recaudación en esa franja es realmente significativa. En todo caso, parece cierto que si el tamaño pequeño es un problema para la evasión en la etapa minorista, lo es cada vez menos. Si se suman los supermercados, las empresas de servicios públicos y de transportes, las grandes cadenas comerciales (del tipo Frávega, Easy Home Center, McDonald's, etc.), se advierte que la presencia de empresas grandes en la etapa minorista es importante y va en aumento. De hecho, estimaciones de la Dirección General Impositiva24 ubican la evasión de IVA en el sector comercio -el que más recaudación contribuiría con un impuesto a las ventas finales- en un 30%, que es aproximadamente la tasa de evasión del IVA en el resto de la economía.

Incentivos a evadir: identificación de ventas finales e intermedias Se argumenta que la cobertura del IVA es más perfecta que la del impuesto a las ventas y, en particular, que se acomoda mejor a la necesaria discriminación entre compras finales y compras intermedias. Aquí hay dos temas involucrados, uno empírico y uno conceptual. Empíricamente, es cierto que en el ejemplo más notorio de impuesto a las ventas, los Estados Unidos, hay un claro problema de cobertura del impuesto a las ventas. En particular, los servicios están generalmente exentos de ese tributo. Esto, sin embargo, no es en modo alguno esencial al IVF. En tanto son consumos, todas las compras finales de bienes y servicios deberían estar gravadas por un IVF. El problema de identificación en la compra de bienes o servicios que pueden ser usados tanto por empresas como por personas está muy presente en el actual funcionamiento del IVA, y es un problema que también debería enfrentar un Impuesto a las Ventas Finales. El IVA pagado por autos, computadoras o muebles que van a dedicarse a consumo personal muchas veces se descarga como crédito fiscal en empresas que son propiedad o que son empleadoras de quien realiza dichas compras, e inevitablemente sucedería, hasta cierto punto, algo similar con el Impuesto a las Ventas Finales.

Incentivos a evadir: características peculiares del IVF Existen además algunos beneficios peculiares del Impuesto a las Ventas Finales respecto al IVA. En primer lugar, se trata de un impuesto muy visible, que hace más clara la existencia de un contrato fiscal entre la sociedad y el Estado. En segundo lugar, se trata de un tributo ideal para convivir con los "medios modernos" de pago: cada pago con tarjeta de crédito, débito o cheque a favor de la cuenta bancaria de un contribuyente inscripto en el impuesto a las ventas minoristas reportaría al estado provincial una recaudación igual a la tasa del IVF multiplicada por el monto de la venta.

24

Información provista por José Salim, de Investigación de la DGI.

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Referencias −

Artana, D. y Libonatti, O., Es una mala idea reemplazar el IVA, Ambito Financiero, 3 de noviembre de 2000. − Mikesell, J., Changing the Federal Tax Philosophy: A National Value-Added Tax or Retail Sales Tax, Public Budgeting and Finance, Summer 1998. − Zodorow, G., The Sales Tax, the Vat, and Taxes in Between, National Tax Journal, 52 (3).

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ANEXO B - MODIFICACIONES A LOS

TRAMOS Y ALÍCUOTAS DEL IMPUESTO

A LAS GANANCIAS A LO LARGO DE LOS 90 Tabla B.1 Tasas del impuesto a las ganancias a personas 1994 y 1995 PERSONAS FISICAS Y SUCESIONES INDIVISAS AÑOS FISCALES 1994 Y 1995 Ganancias netas imponibles DE MAS DE $

a$

$0 $39.000 $60.000 $120.000

$39.000 $60.000 $120.000 en adelante

Tabla I PAGARAN

más el %

SOBRE EL EXCEDENTE DE $

$4.290 $8.490 $23.490

11% 20% 25% 30%

$0 $39.000 $60.000 $120.000

Tabla B.2 Tasas del impuesto a las ganancias a personas 1996 y 1997

PERSONAS FISICAS Y SUCESIONES INDIVISAS AÑOS FISCALES 1996 Y 1997 Ganancias netas imponibles DE MAS DE $

a$

$0 $10.000 $20.000 $30.000 $60.000 $90.000 $120.000

$10.000 $20.000 $30.000 $60.000 $90.000 $120.000 en adelante

Tabla I PAGARAN

más el %

$600 $1.600 $3.000 $8.400 $15.300 $23.700

6% 10% 14% 18% 23% 28% 33%

SOBRE EL EXCEDENTE DE $

$10.000 $20.000 $30.000 $60.000 $90.000 $120.000

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Tabla B.3 Tasas del impuesto a las ganancias a personas 1998 y 1999 PERSONAS FISICAS Y SUCESIONES INDIVISAS AÑOS FISCALES 1998 Y 1999 Ganancias netas imponibles DE MAS DE $

a$

0 $10,000

Tabla I PAGARAN

más el %

SOBRE EL EXCEDENTE DE $

10,000 $20,000

$600

6% 10%

$10,000

$20,000 $30,000

$30,000 $60,000

$1,600 $3,000

14% 18%

$20,000 $30,000

$60,000 $90,000

$90,000 $120,000

$8,400 $15,300

23% 28%

$60,000 $90,000

$120,000

$200,000

$23,700

33%

$120,000

$200,000

En adelante

$50,100

35%

$200,000

Tabla B.4 Tasas del impuesto a las ganancias a personas 2000, 2001 y 2002

PERSONAS FISICAS Y SUCESIONES INDIVISAS AÑOS FISCALES 2000, 2001 Y 2002 Ganancias netas imponibles DE MAS DE $

a$

$0 $10.000 $20.000 $30.000 $60.000 $90.000 $120.000

$10.000 $20. $30.000 $60.000 $90.000 $120.000 en adelante

Tabla I PAGARAN

más el %

900 2.300 4.200 11.100 19.200 28.500

9% 14% 19% 23% 27% 31% 35%

SOBRE EL EXCEDENTE DE $

$10.000 $20.000 $30.000 $60.000 $90.000 $120.000

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Tabla B.5 Tasas del impuesto a las sociedades

TASAS

PERIODO

Establecimientos Sociedades, asociaciones y pertenecientes a sociedades otras entidades constituidas en constituidas en el extranjero el país o a personas físicas residentes en el exterior

NORMA

Ejercicios iniciados con anterioridad al 1/1/90

33%

45%

L.21286

Ejercicios cerrados el 31/3/92 e inciados el 1/1/90

20%

36%

L.23760

Ejercicios cerrados entre el 27/9/96 y el 1/4/92

30%

30%

L.24073

Ejercicios cerrados entre el 30/12/98 y el 28/9/96

33%

33%

L.24698

Ejercicios cerrados desde el 31/12/98

35%

35%

L. 25063

91