Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe Latin American and Caribbean Economic System Sistema Econômico Latino-Americano e do Caribe Système Economique Latinoaméricain et Caribéen

Arquitectura Institucional para la Articulación y la Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe

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Reunión Regional sobre “la Institucionalidad de la Integración en América Latina y el Caribe” Caracas, Venezuela 3 y 4 de julio de 2007 SP/RR-IIALC/DT N° 1 - 07

Copyright © SELA, junio de 2007. Todos los derechos reservados. Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas, Venezuela. La autorización para reproducir total o parcialmente este documento debe solicitarse a la oficina de Prensa y Difusión de la Secretaría Permanente del SELA ([email protected]). Los Estados Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir este documento sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a esta Secretaría de tal reproducción.

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PRESENTACIÓN RESUMEN EJECUTIVO

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INTRODUCCIÓN

II. EL COMPORTAMIENTO RECIENTE DE LOS ESQUEMAS REGIONALES DE INTEGRACIÓN Y SUS INSTITUCIONES 1. 2. 3. 4. 5.

Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) La Comunidad del Caribe (CARICOM) La Comunidad Andina (CAN) El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) Una mirada de conjunto a las estructuras y problemas institucionales de la integración regional

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III. ELEMENTOS DESTACADOS DE LA INSTITUCIONALIDAD EUROPEA

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IV. ARTICULACIÓN Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL: TENDENCIAS RECIENTES

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1. Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA) 2. Programas de cooperación en materia física y energética a) Plan Puebla-Panamá b) Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramérica (IIRSA) 3. Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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1. La integración y su convergencia 1.1. Elementos para la convergencia y articulación comercial 1.2. Elementos para la convergencia y articulación normativa 1.3. Elementos para una convergencia y articulación institucional

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2. Hacia un Programa Regional para la integración en América Latina y el Caribe

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Este documento es resultado del proyecto I.1 del Programa de Trabajo de la Secretaría Permanente del SELA para el 2007, y el mismo servirá de base para las discusiones que sobre el tema de la arquitectura institucional de la integración latinoamericana y caribeña tendrán lugar en una reunión regional a celebrarse en el mes de julio de 2007 en la sede del organismo. El trabajo estudia en su primer epígrafe el comportamiento reciente de los esquemas de integración y sus instituciones; y dada la importancia que tiene como referencia el proceso de integración europea, en el siguiente capítulo se realiza un resumen de los elementos más destacados de su institucionalidad. Inmediatamente después, en el capítulo sobre la articulación y convergencia en la integración regional se abordan sucintamente las propuestas y avances al respecto que se derivan de la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), los programas de cooperación en materia física y energética en la región, y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Al final, en el epígrafe de conclusiones y recomendaciones se analiza en detalles la problemática de la integración y su convergencia para lo cual se plantean los elementos más importantes al respecto en el área comercial, normativa e institucional. Finalmente se esboza una propuesta de programa regional para la integración en América Latina y el Caribe, que la Secretaría Permanente del SELA somete a la consideración de sus Estados Miembros. La Secretaría Permanente agradece al Dr. Jaime Estay Reyno1, por su labor como consultor para la realización de este estudio, quien a su vez agradece la colaboración del Lic. Carlos Otto Vásquez.

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Profesor en la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Puebla.

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RESUMEN EJECUTIVO El estudio está referido al tema de la “Arquitectura Institucional para la Articulación y la Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe”, y se desarrolla a lo largo de cinco capítulos. Después de presentar la introducción, el capítulo II del estudio desarrolla una revisión del comportamiento del Sistema de la Integración Centroamericana, la Comunidad del Caribe, la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur, destacando algunos de los componentes que han estado presentes en el funcionamiento interno de dichos esquemas de integración, así como también las actividades desarrolladas por cada uno en sus relaciones externas, y enfatizando en lo sucedido en ellos en el ámbito institucional, con el objetivo de ir detectando tanto los logros como las insuficiencias que es posible desprender de dicha revisión y concluyendo con un panorama de síntesis sobre la institucionalidad de esos esquemas y los problemas presentes en ella. Posteriormente, en el capítulo III, se hace un recuento de algunos de los contenidos más relevantes de la institucionalidad de la Unión Europea centrando la atención en los niveles de complejidad y amplitud que caracterizan a dicha institucionalidad, los cuales son un referente obligado para las estructuras institucionales de la integración latinoamericana y caribeña. En el capítulo IV, se analizan algunas tendencias y procesos recientes en la integración latinoamericana y caribeña: en primer lugar, la conformación y principales contenidos y relaciones externas de la Alternativa Bolivariana para las Américas; en segundo lugar, los programas de cooperación en materia de infraestructura física y energética Plan PueblaPanamá y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericanana; y, en tercer lugar, los antecedentes y el proceso de creación y puesta en marcha de la Unión de Naciones Suramericana. El V capítulo presenta un conjunto de conclusiones y recomendaciones sobre la institucionalidad de la integración regional, identificando los elementos comerciales, normativos e institucionales que permitirían avanzar en la convergencia y articulación de la integración y concluyendo con la formulación de una propuesta referida a un Programa Regional para la Integración en América Latina y el Caribe, para lo cual se presentan líneas estratégicas, ámbitos y objetivos prioritarios de dicho Programa.

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I.

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INTRODUCCIÓN

Transcurridos ya más de siete años desde el inicio del nuevo siglo y milenio, el mundo continúa transitando por una etapa de profundos cambios, los cuales abarcan todos sus ámbitos de funcionamiento y se expresan de múltiples maneras en las relaciones internacionales, en las distintas regiones del planeta, en los diferentes países, en los espacios locales y en la vida cotidiana de las personas. La redefinición del orden político-militar iniciada con el fin de la Guerra Fría y con la desaparición del llamado “socialismo real” en los inicios de los años noventa, la revolución científico técnica que ya desde antes estaba en marcha, el avance del proceso de globalización con sus múltiples manifestaciones, el creciente reconocimiento de la imposibilidad de mantener el carácter predatorio que ha predominado en la relación del hombre con la naturaleza, la exigencia también creciente de un efectivo ejercicio de los derechos individuales y colectivos de las personas, son algunas de las complejas y con frecuencia contradictorias tendencias que hoy atraviesan al mundo, configurando un escenario que plantea retos formidables, poniendo a prueba la capacidad de las personas, los grupos sociales y los países para enfrentarlos y generando muy diferentes respuestas, así como consecuencias también diversas. En efecto, a pesar de los anuncios que aseguraban la pronta llegada de beneficios generalizados en el orden material para todas las personas como resultado de la globalización, lo cierto es que dichos beneficios sólo se han concretado de manera muy parcial, concentrándose claramente entre países y en el interior de ellos, de tal manera que la desigualdad ha sido el signo dominante del proceso globalizador e incluso se han agregado nuevas disparidades a las ya existentes, quedando de manifiesto que la sola aceptación pasiva de las tendencias globales, sin estrategias ante ellas, sólo conduce a la acentuación de las desigualdades que el avance de la globalización va arrojando a su paso. Esas estrategias, difícilmente pueden ser sólo nacionales. En el ámbito global, existe un buen número de componentes –económicos, políticos, ecológicos, geopolíticos y de relaciones de poder, entre otros– que están mostrando la cada vez mayor dificultad para que los países, sólo a partir de sus esfuerzos individuales, puedan hacer frente a los desafíos del mundo contemporáneo, y más aún tratándose de los niveles de desarrollo, peso relativo y grado de vulnerabilidad que poseen las economías de América Latina y el Caribe. En el actual escenario, de redefinición de buena parte de los paradigmas sobre los cuales se estructuraron las relaciones internacionales en el último medio siglo, de agudización de la competencia por la hegemonía económica y de acentuación en la tendencia a la conformación de grandes bloques comerciales, es poco lo que puede hacer una América Latina y el Caribe fragmentada y convertida en un rompecabezas cuyas múltiples piezas son los diversos acuerdos de todo tipo que proliferaron a lo largo de la década de los noventa, así como los diferentes esquemas de integración subregional entre los cuales ha existido un escaso nivel de coordinación. Todo lo anterior, por sí sólo, obliga a volver la mirada sobre la integración latinoamericana y caribeña, pero tanto dicha integración como el escenario regional en que ella se ubica, se caracterizan en la actualidad por un desenvolvimiento particularmente complejo y cambiante. En el escenario regional, a pesar que desde hace algunos años se frenó el deterioro económico y social que estuvo presente entre fines de los años noventa y comienzos de la década actual, y en el cual una vez más se vieron afectados los vínculos entre los países del área, las varias décadas de aplicación del decálogo del Consenso de Washington desde hace tiempo vienen arrojando un

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balance negativo. Esto ha mostrado su incapacidad para generar condiciones que permitan un crecimiento económico alto y sostenido y para enfrentar efectivamente los problemas sociales y la desigualdad que siguen estando presentes en nuestra región. Ante esa situación, el tipo de funcionamiento económico imperante y las políticas aplicadas han sido objeto de severos cuestionamientos que abarcan los más diversos ámbitos, incluido el de las modalidades que han caracterizado a la inserción económica internacional de la región en las últimas décadas. Así se ha generado una exigencia cada vez mayor de cambios que ha abierto paso a propuestas y proyectos que, en grado diverso, intentan romper con la situación existente y desarrollar estrategias de superación de los problemas y desigualdades, incluyendo redefiniciones que en el ámbito de las relaciones externas permitan las condiciones necesarias para esa superación. En dicho ámbito de las relaciones externas, los crecientes cuestionamientos y la diversidad de propuestas y proyectos que hoy coexisten en América Latina y el Caribe, se han manifestado con toda su fuerza en la distinta toma de posición frente a la propuesta de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) con EE.UU. En los hechos, dentro de los países y entre ellos dicha propuesta ha ejercido un efecto catalizador, llevando a que se expresen de manera abierta tanto las diferencias existentes frente a ella como los distintos proyectos de inserción internacional que esas diferencias reflejan. Ello además ha obligado a asumir definiciones mucho más precisas frente a esas cuestiones, ahondando con ello las diferencias previas y haciéndolas aflorar en una mucho mayor cantidad de temas y ámbitos de acción. Ese escenario regional, en que se amplía el abanico de los proyectos de funcionamiento económico y social en marcha, y en que a partir del ALCA y los TLC con EE.UU. se multiplican y profundizan las diferencias en las estrategias de inserción internacional, por fuerza se está expresando en el ámbito de la integración a la cual, mucho más que antes, se le asignan distintos objetivos, contenidos, instrumentos y ritmos dependiendo del proyecto de funcionamiento global y de inserción internacional en el que se pretenda ubicarla. Considerando lo anterior, no es extraño comprobar que en el actual panorama de la integración latinoamericana y caribeña, y en particular en la parte sur del continente, se mezclan hoy por una parte desacuerdos, problemas, posturas encontradas, conflictos, e incluso situaciones de crisis larvada o ya presente y, por la otra, propuestas, iniciativas y tendencias que no sólo tienen un carácter novedoso, sino que además apuntan a niveles más ambiciosos de concreción del esfuerzo integrador. Esas fuertes tensiones a las que hoy está sometida la integración, se acompañan con la permanencia e intentos de superación de muchos de los problemas propios de la dinámica interna previa de los procesos integradores. Así, el reconocimiento generalizado de que los esfuerzos de integración, a pesar de las casi cinco décadas transcurridas desde que se iniciaron, están todavía muy lejos de los objetivos que a lo largo de ese tiempo se han planteado, ha llevado a diversas acciones por superar los problemas presentes en el interior de los distintos esquemas, e incluso a una búsqueda de nuevos espacios de integración, pero todo ello está ocurriendo en medio de esas visiones encontradas y de la creciente diferenciación en los escenarios nacionales que antes se mencionaba.

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Como consecuencia de ese panorama, los temas y discursos de carácter general sobre la integración regional, y que por ese carácter podían moverse en un terreno de consenso genérico sin tener que abordar las diferencias y problemas existentes en niveles más concretos, tienen hoy un campo mucho más reducido de acción. Ellos, por fuerza deben acompañarse de un reconocimiento de las divergencias que hoy se han acentuado, para a partir de allí identificar los espacios que a pesar de esas divergencias deberían servir de base para el desarrollo de proyectos y acciones integradoras, potenciando al máximo las posibilidades que ellos ofrecen. En el presente estudio, se revisan algunos de los principales componentes de ese escenario que hoy caracteriza a la integración latinoamericana y caribeña, centrando la atención en los esfuerzos que empiezan a desarrollarse por avanzar en su convergencia y articulación, y particularmente en lo referido a la arquitectura institucional de la actual integración y a los cambios que en dicha arquitectura pudieran incorporarse para que ella se constituya en factor que empuje al logro de esos esfuerzos. En el siguiente capítulo se hace una presentación del desenvolvimiento reciente del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), destacando algunos de los principales logros y limitaciones de cada esquema y poniendo énfasis en sus aspectos institucionales. Dado el énfasis que se pretende poner en el ámbito institucional de la integración regional, en el capítulo tercero se identifican algunos de los contenidos más relevantes de la institucionalidad de la Unión Europea, y en especial de su carácter supranacional, así como de su complejidad y amplitud, ya que la experiencia europea en dicho ámbito puede ser un referente útil desde la perspectiva de los procesos latinoamericanos y caribeños de integración. En el cuarto capítulo, se revisa la aparición de iniciativas de nuevo tipo en la integración regional, como son la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), distintos proyectos de integración física y energética y, particularmente, la Unión de Naciones de Suramérica (UNASUR) por ser la de mayor membresía y la que más claramente presenta en su interior las distintas posiciones que hoy coexisten entre los países de la región respecto de los rumbos y fines del proceso integrador. En el quinto capítulo se entregan un conjunto de elementos de carácter propositivo acerca de las medidas que pudieran permitir que la institucionalidad de la integración facilite los esfuerzos de articulación y convergencia de distintos esquemas y países que hoy parecen estarse perfilando sobre todo a través de la conformación de UNASUR. El estudio termina ofreciendo una serie de conclusiones respecto de los temas abordados, y en particular en relación a las condiciones por las que atraviesa la integración regional, las posibilidades de su articulación y convergencia y las exigencias que ello plantea a las estructuras institucionales hoy vigentes. II.

EL COMPORTAMIENTO RECIENTE DE LOS ESQUEMAS REGIONALES DE INTEGRACIÓN Y SUS INSTITUCIONES

En este capítulo se hace una presentación de los cuatro principales esquemas subregionales de integración: el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM, por sus siglas en inglés), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), mostrando algunos de los logros y limitaciones del proceso integracionista, sobre la base de evaluar principalmente lo acontecido en la

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etapa más reciente en dichos esquemas, lo mismo en el marco de la dinámica interna y, en particular en los aspectos institucionales, que en lo referido a las relaciones externas con otros países, grupos de países y bloques comerciales. El propósito es ir destacando aquellos elementos del proceso de integración, que representen puntos de convergencia o divergencia a tomar en cuenta para la posible articulación de los esquemas de integración en América Latina y el Caribe. La presentación parte de revisar lo sucedido tanto en el Sistema de Integración Centroamericana como en la Comunidad del Caribe para abordar posteriormente lo referido a la CAN y el MERCOSUR, dedicando un mayor desarrollo a estos esquemas en el entendido de que ellos constituyen los pilares sobre los cuales se pretende asentar la Comunidad Sudamericana de Naciones-UNASUR la que a su vez, bajo determinadas condiciones, pudiera constituirse posteriormente en eje aglutinador del proceso de integración a nivel regional. Además, la CAN y el MERCOSUR se constituyen en referente obligado de análisis, en tanto existen en dichos esquemas muy distintos grados de desarrollo institucional, que con seguridad deberán ir siendo homogeneizados si se quiere alcanzar a nivel de la UNASUR el sistema institucional capaz de llevar adelante el proceso de integración regional a nuevos niveles y, por tanto, a mayores grados de profundización y complejidad. Antes de iniciar con esa revisión, como elemento común a los distintos países y esquemas integradores de la región interesa destacar el elevado activismo que ellos han mostrado en el desarrollo de relaciones con otros países y bloques, y la consiguiente negociación y firma de acuerdos comerciales que ha estado presente en sus políticas de vinculación externa, en relación a lo cual interesa además hacer una breve mención a la correspondencia existente entre ese activismo y las políticas de vinculación comercial de EE.UU. y la Unión Europea. Como es sabido, si bien la firma de acuerdos comerciales entre grupos de países ha coexistido con las negociaciones multilaterales casi desde la creación del GATT, ella se ha acentuado notoriamente en el periodo reciente, a tal punto que en la actualidad existen 194 acuerdos comerciales en vigor que han sido notificados desde 1948 en adelante primero ante el GATT y después ante la Organización Mundial de Comercio, de los cuales 135 –esto es, un 70%– corresponden a acuerdos notificados en los últimos 10 años. En esa tendencia al incremento de acuerdos comerciales, América Latina y el Caribe ha tenido una clara presencia, de tal manera que los países y esquemas de la región aparecen participando en 48 de los 194 acuerdos recién mencionados. Con información de otra fuente, en el siguiente cuadro se presentan los tratados de libre comercio que los países y esquemas integradores de la región han firmado de 2002 a la fecha. Varios de esos tratados se mencionarán más adelante, al revisar el comportamiento de los distintos esquemas, pero lo que interesa destacar aquí es el elevado número de tratados y el hecho de que la mayoría de ellos han sido firmados con contrapartes externas a la región. Según se observa en el Cuadro, ello ocurre con dos tercios de los 27 tratados de libre comercio allí presentados, a lo que habría que agregar que en la actualidad se encuentran en distintas etapas de negociación otros 24 tratados con contrapartes externas: Canadá, EE.UU., Unión Europea, Asociación Europea de Libre Comercio, Malasia, Tailandia, Taiwán, Consejo de Cooperación del Golfo, Corea del Sur, Israel, Unión Aduanera de África, China y Singapur.

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CUADRO 1 América Latina y el Caribe: Tratados de Libre Comercio de 2002 a la fecha

Países Con contrapartes externas a la región Costa Rica – Canadá Chile – Unión Europea Chile – AELC Chile – EE.UU. Panamá – Taiwán Chile – Corea Centroamérica – EE.UU. – R.D. México- Japón Chile – Nueva Zelanda, Singapur y Brunei Darussalam (P 4) Panamá – Singapur Perú – EE.UU. Chile – Panamá Guatemala – Taiwán Chile – China Colombia – EE.UU. Nicaragua – Taiwán Chile – Japón El Salvador- Honduras – Taiwán Entre países de la región Centroamérica – Panamá Centroamérica – Chile Centroamérica – República Dominicana CARICOM – Costa Rica México – Uruguay MERCOSUR – Países Andinos (Colombia, Ecuador, Venezuela) MERCOSUR – Perú Chile – Panamá Chile – Perú

Fecha de suscripción o entrada en vigor 1 de noviembre de 2002 18 de noviembre de 2002 26 de junio de 2003 1 de enero de 2004 1o de enero de 2004 1o de abril de 2004 5 de agosto de 2004 17 de septiembre de 2004 18 de julio de 2005 1 d e marzo de 2006 12 de abril de 2006 27 de junio de 2006 1 de julio de 2006 1 de octubre de 2006 22 de noviembre de 2006 18 de enero de 2007 27 de marzo de 2007 7 de mayo de 2007 6 de marzo de 2002 C. Rica 15/2/2002; El Salvador 2/6/2002 El Salvador, Guatemala y Honduras en 2001; Costa Rica el 7/3/2002 9 de marzo de 2004 15 de julio de 2004 18 de octubre 2004 30 de noviembre 2005 27 de junio de 2006 22 de agosto de 2006

Fuente: en base a información del SICE-OEA.

En ese elevado número de tratados ya firmados o en proceso de negociación hay dos contrapartes con una fuerte presencia, la Unión Europea y Estados Unidos, que son particularmente importantes para América Latina y el Caribe tanto por su tamaño absoluto y participación relativa en el comercio internacional global, como por el peso que tienen en las relaciones externas de la región. Para esas dos contrapartes externas, la firma de esos tratados claramente forma parte de sus estrategias comerciales globales, en las cuales se mezclan las negociaciones bilaterales con las multilaterales.

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En el caso de la Unión Europa –con la cual los cuatro esquemas que se revisan a continuación están trabajando en la perspectiva de firmar Acuerdos de Asociación que incluyen áreas de libre comercio– la estrategia de firmar acuerdos bilaterales tiene ya mucho tiempo de aplicación y ha sido refrendada periódicamente por los órganos comunitarios y los países miembros. En el periodo reciente, un documento importante sobre el tema fue la Comunicación de la Comisión Europea de octubre de 2006, titulada Una Europa Global: Competir en el Mundo, cuyo objetivo es “establecer la contribución de la política comercial al estímulo del crecimiento y la creación de empleo en Europa” y en el cual, entre otras cosas, se plantea lo siguiente respecto de los contenidos que deberán tener los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) que se firmen: “En cuanto al contenido, los nuevos ALC impulsados por la competitividad deberían ser globales y ambiciosos en su ámbito de aplicación, teniendo como objetivo el grado más elevado posible de liberalización comercial, incluida una amplia liberalización de los servicios y la inversión. Debería elaborarse un nuevo y ambicioso modelo de acuerdo de inversión de la UE en estrecha coordinación con los Estados miembros. En los casos en los que nuestros socios hayan firmado ALC con otros países que son competidores de la UE, deberíamos tratar de conseguir, como mínimo, las mismas condiciones. Deberían asimismo eliminarse las restricciones cuantitativas a las importaciones y todas las formas de derechos, impuestos, gravámenes y restricciones a las exportaciones.” [Comisión Europea, 2006a] En lo que respecta específicamente a América Latina y el Caribe, en ese documento se mencionan los futuros Acuerdos de Asociación, y además se identifican como prioridades a la ASEAN, Corea y el MERCOSUR ya que “los tres combinan elevados niveles de protección con un gran potencial de mercado y están negociando activamente ALC con competidores de la UE.” Además de lo allí planteado, la estrategia global de la Unión Europea hacia la región está plasmada en distintos documentos – textos preparatorios, Declaraciones Políticas y Planes de Acción de las cuatro Reuniones Cumbre que se han celebrado; los “Documentos Estratégicos” sobre la región y los distintos esquemas y países; etc– y en particular en la Comunicación de la Comisión Europea Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina. Esa Comunicación se propone “profundizar la Asociación entre la UE y América Latina, renovando la estrategia aplicada durante el último decenio”, para lo cual uno de los componentes es “crear un entorno propicio a los intercambios y a las inversiones”, punto éste en el que, además de la cooperación de las dos regiones en el sistema comercial multilateral, se plantea “la negociación de acuerdos de asociación y de libre comercio birregionales con las regiones que estén suficientemente integradas en el sector comercial (el MERCOSUR y, llegado el caso, la CAN, AC y los países del Caribe).” Comisión Europea [2006]. En lo que respecta a EE.UU., el sentido general de sus propuestas de vinculación comercial hacia América Latina, desde 1990 con la Iniciativa Para las Américas y desde 1994 con la Cumbre de Miami, es ampliamente conocido, así como sus posturas frente a los distintos temas de negociación. Las mismas fueron dadas públicamente a conocer desde comienzos de 2001 por la Oficina del Representante Comercial [2001] y en buena medida fueron quedando plasmadas en los sucesivos borradores del ALCA y en los TLC que ha venido poniendo en marcha con distintos países de la región. En un ámbito más general, en el caso de dicho país –y a diferencia de Europa–, el avance en la firma de acuerdos bilaterales constituyó en realidad un abandono del rechazo que el gobierno había mantenido por décadas a la opción de desarrollar su

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política comercial por mecanismos paralelos al multilateralismo. Desde la segunda mitad de los años ochenta y teniendo como telón de fondo los problemas en ese entonces presentes en la Ronda Uruguay del GATT, la profundización de la integración europea y las necesarias adecuaciones en su política internacional que se derivaban del fin de la guerra fría, EE.UU., comenzó a avanzar en la firma de tratados comerciales, como parte de una estrategia que el gobierno de ese país ha calificado como de “liberalización competitiva”. Dicha estrategia, que supone moverse simultáneamente en distintos ámbitos de negociación, además del multilateral, incluye a partir del TLCAN la firma de tratados con países en desarrollo, para los cuales destacan dos elementos de presión en la estrategia estadounidense, que han estado claramente presentes en América Latina y el Caribe: 1) para los países dispuestos a firmar Tratados, la exigencia de avanzar en las “reformas estructurales”; y 2) para los países reticentes a firmar, la amenaza de quedar aislados de sus vecinos y socios en la región y de perder las facilidades de acceso al mercado estadounidense que tenían por otras vías.2 En los siguientes párrafos, que corresponden a un artículo escrito en 2002 por el entonces representante de comercio del gobierno estadounidense, se resume esa estrategia [Zoellick, 2002]: “Estados Unidos ha declarado claramente sus intenciones. Promoveremos el libre comercio a nivel mundial, regional y bilateral, al tiempo que reconstruimos el apoyo al mismo en nuestro país.”. “En la actualidad cualquier decisión de la OMC requiere un consenso entre sus 144 miembros. Cualquier país -cualesquiera que sean sus razones políticas o económicas- puede paralizar la agenda de Doha. No aceptaremos pasivamente un veto en el avance de Estados Unidos hacia la apertura de los mercados. Deseamos alentar a los reformadores que favorecen el libre comercio. Si otros no desean avanzar, Estados Unidos avanzará con aquellos que lo desean. Ha llegado el momento de que otros nos digan cuando están listos para abrir sus mercados, de que presenten propuestas para la liberalización y emparejen sus críticas con compromisos.” “Para multiplicar la probabilidad de éxito, Estados Unidos está estimulando también una campaña para concretar acuerdos de libre comercio (ALC) regionales y bilaterales. Estos acuerdos pueden promover vínculos poderosos entre el comercio, la reforma económica, el desarrollo, la inversión, la seguridad y las sociedades libres.” Los resultados de esa estrategia están a la vista. Hasta antes de los años noventa, Estados Unidos sólo había suscrito un Tratado de Libre Comercio con Israel; desde ese entonces y hasta la fecha, ha firmado tratados con Canadá (1988), Canadá y México (1992) –que inaugura los tratados norte/sur–, Jordania (2000), Singapur (2003), Chile (2003), Australia (2004), Marruecos (2004), Centro América y República Dominicana (2004), Bahrein (2004), Perú (2006), Omán (2006) y Colombia (2006) (los tres últimos aún no están vigentes), a los que habría que agregar otros 9 en proceso de negociación, así como el ALCA, cuyo

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Una revisión de las distintas funciones que cumplen los acuerdos comerciales en la estrategia estadounidense, se encuentra en [SELA, 2004].

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colapso en 2003-2004 llevó a acentuar la búsqueda de tratados con países de América Latina y el Caribe.3 1. El Sistema de Integración Centroamericana (SICA) Por lo que hace a la integración centroamericana, interesa destacar una serie de aspectos referidos al rumbo y al desarrollo del proceso integracionista en los últimos años, mencionando que buena parte de lo sucedido en este proceso se dio dentro del marco general de funcionamiento del Sistema de Integración Centroamericano, el cual, como soporte institucional de la integración regional en el que participan Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, presentó a lo largo de los últimos años una intensa actividad en sus distintos ámbitos y niveles. De esta manera, el conjunto de la estructura institucional que abarca tanto a los Órganos del Sistema -Reunión de Presidentes Centroamericanos, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), la Corte Centroamericana de Justicia, el Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo del SICA (CE-SICA), la Secretaría General del SICA (SGSICA), la Secretaría General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y el Comité Consultivo-, como a las demás Instituciones que están directamente relacionadas con la Secretaría General del SICA, además de las instituciones especializadas, como el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), desempeñaron una amplia serie de acciones dentro su respectivas competencias como parte de la dinámica en que se vio inmerso el proceso integrador. Teniendo presente la necesidad de dar cuenta de los aspectos de mayor relevancia al interior de cada esquema, en lo que hace al SICA lo fundamental ha estado dado, por una parte, por las acciones emprendidas para lograr no el fortalecimiento o consolidación sino, en una decisión de mayor peso y más largo alcance: el “replanteamiento integral” de la institucionalidad regional. A ello habría que agregar, como un segundo punto, el especial interés que han mostrado los países centroamericanos por avanzar en la consolidación de la Unión Aduanera, propósito al cual han volcado buena parte de su esfuerzo institucional en los últimos años y, por último pero no por ello menos importante, lo referido a la intensa actividad que han venido desplegando los países centroamericanos en el ámbito de sus relaciones externas y muy particularmente en su intento por consolidar los vínculos económicos y políticos de la región con Estados Unidos y Europa. Un punto obligado para el seguimiento de lo sucedido en materia de integración regional centroamericana lo constituyen las Reuniones de Jefes de Estado y de Gobierno, en tanto mecanismo del más alto nivel para consensuar acuerdos, procesar diferencias y establecer compromisos dentro del proceso de la integración. Ha quedado de manifiesto en las más recientes cumbres que los ejes articuladores del esfuerzo integrador se han centrado efectivamente en el replanteamiento institucional, en la concreción de la Unión Aduanera, en la suscripción (en su momento) y ratificación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y, últimamente, en la búsqueda por lograr un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea que incluya un Tratado de Libre Comercio. Por lo que hace al primero de esos puntos, es decir, al esfuerzo por impulsar un replanteamiento de la estructura de la integración en el área, es importante partir del reconocimiento que hacen los propios presidentes centroamericanos de la necesidad 3

Un recuento detallado del avance de la política comercial estadounidense, incluyendo la situación de los tratados vigentes y en proceso de negociación por ese país, se encuentra en el Reporte Anual sobre el tema de la Oficina del Representante Comercial [2007].

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de promover esta medida, que incorporaría al conjunto del Sistema, incluída la Corte Centroamericana de Justicia y el Parlamento Centroamericano. En esa dirección, en diciembre de 2003 se presentó a consideración de los presidentes y cancilleres centroamericanos el estudio titulado “La Integración Centroamericana: Beneficios y Costos”, [SICA/CEPAL, 2004],4 el cual centró su análisis en los países “miembros del Mercado Común Centroamericano que se han propuesto la creación de la Unión Aduanera y han negociado en forma conjunta el tratado comercial con los Estados Unidos: Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica”. El documento, deja de manifiesto la urgencia de discutir y decidir acerca de la reformulación de la estructura institucional centroamericana, adecuando la organización del esquema a los nuevos objetivos que demanda el esfuerzo integrador. En tal sentido, han afirmado que “Hasta ahora, los avances políticos en la integración regional han tendido a ser de tipo intergubernamental, es decir, las acciones han dependido del acuerdo entre los diferentes gobiernos de los países integrantes. La profundización del modelo de integración hacia un modelo de mayor peso de órganos de tipo comunitario, según el cual se crean instancias comunitarias a las que los gobiernos comparten parte de su soberanía, tal y como opera en el caso de la Unión Europea, es aún un tema de debate en la región…”. En un segundo momento, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del SICA, en el marco de su XXIV Reunión Ordinaria, celebrada en Guatemala el 29 de junio de 2004, acordaron como punto número 1 “Instruir al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores a que, tomando en cuenta los elementos planteados por la Comisión Ad–Hoc para el Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional y con el apoyo de la Secretaría General del SICA, la SIECA y la misma Comisión, presente un acuerdo consensuado sobre las diferentes propuestas de replanteamiento integral de la institucionalidad”. En el mismo sentido, en la XXVIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del Sistema de la Integración Centroamericana, efectuada en Panamá el 11 de julio de 2006, se instruyó a la Comisión ad Hoc a analizar las propuestas de replanteamiento de la institucionalidad regional con el fin de presentar un informe en que sugiera reformas a los instrumentos constitutivos del PARLACEN y la Corte Centroamericana de Justicia, procurando el consenso regional. Por lo que respecta a la XXIX Cumbre Presidencial, efectuada el 16 de diciembre de 2006 en Costa Rica, y que tuvo por tema central precisamente el referido al fortalecimiento de la institucionalidad regional, en ella se suscribió la Declaración de San José en la cual se asienta que se recibió la propuesta para la Creación del Organismo Superior de Control del Sistema de la Integración Centroamericana (OSC-SICA), cuyo propósito será la transparencia, fiscalización y utilización de los recursos financieros, así como promover la rendición de cuentas de los organismos y entidades del SICA. En ese mismo sentido se instruyó a la Secretaría General del SICA para que presente una propuesta de creación del Ente Contralor Regional que asegure la transparencia en la gestión de recursos de las instituciones que conforman el SICA y se acordó integrar el “Comité Ejecutivo del SICA”, además de reconocer el trabajo de la Comisión creada especialmente para el “Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional” y exhortarla a seguir con sus actividades.

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“La Integración Centroamericana: Beneficios y Costos” Documento síntesis, SICA/CEPAL, mayo 2004.

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Por lo que hace al segundo de los puntos al que el SICA ha dedicado parte importante de su esfuerzo institucional, y que tiene que ver con la intención por concretar una Unión Aduanera, un primer elemento consiste en que después del anuncio del “Plan de Acción sobre la Integración Económica Centroamericana” aprobado por El Salvador, Costa Rica, Honduras y Guatemala en la Reunión Extraordinaria de Presidentes de Centroamérica, celebrada en San Salvador el 24 de febrero de 2002, se formalizó la decisión de Costa Rica de integrarse al proceso de conformación de la Unión Aduanera Centroamericana, siendo a partir del 1º de enero de 2003 que puede hablarse de una Unión Aduanera, la cual sin embargo hasta la fecha sigue siendo “imperfecta”, de tal manera que su plena concreción es uno de los principales retos que el SICA tiene por delante. En ese mismo sentido, en la XXVIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del Sistema de la Integración Centroamericana, efectuada en Panamá el 11 de julio de 2006, se destacaron los avances alcanzados en la Unión Aduanera Centroamericana al haberse suscrito distintos instrumentos entre ellos el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el Convenio de Asistencia Mutua y Cooperación Técnica entre la Administraciones Tributarias y Aduaneras de Centroamérica. Por lo que hace a la XXIX Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno, efectuada en Costa Rica el 16 de diciembre de 2006, en la Declaración de San José se celebraron los avances alcanzados en el proceso de construcción de la Unión Aduanera, destacando la elaboración del documento titulado “Matriz analítica del Marco Jurídico de la Unión Aduanera”, en el cual se presentan los temas y metas a cumplir para consolidar la Unión Aduanera y que en palabras de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del SICA, constituye una guía para orientar el marco jurídico e institucional en que se sustenta la Unión Aduanera. También como parte de las acciones tendientes al establecimiento de dicha Unión Aduanera, se reconocieron los avances alcanzados en la elaboración del Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), así como los esfuerzos para echar a andar la Escuela Aduanera y Tributaria Centroamericana inaugurada en noviembre de 2006 en Honduras. Como parte de los mandatos emanados de la Cumbre Presidencial, se instruyó al Consejo de Ministros de Integración Económica a continuar con los trabajos de conformación de la Unión Aduanera destacando la importancia de buscar soluciones que posibiliten la convergencia de los diferentes tratados de libre comercio (TLC’s) y acuerdos de alcance parcial firmados por cada país de la región con otros socios extraregionales; y a avanzar en la identificación de mecanismos para administrar los aranceles no armonizados en la zona aduanera común, entre otros. A manera de resumen, la serie de reuniones que forman parte del proceso de conformación de la Unión Aduanera muestran parte del camino que se ha seguido para lograr uno de los objetivos fundamentales en el desenvolvimiento del proceso integracionista, habiéndose celebrado hasta la fecha un total de XVI rondas de negociaciones del proceso de conformación de la Unión Aduanera en la que participan Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. La decimosexta ronda se efectuó del 16 al 20 de abril de 2007 en la ciudad de Guatemala y en ella se dieron reuniones de los Grupos Técnicos de Registros, de Propiedad Intelectual y de los Directores de Integración Económica, quienes acordaron que la próxima ronda se lleve a cabo en la segunda semana de junio de 2007 en Guatemala, nación que será nuevamente el país sede por ocupar la Presidencia pro Tempore durante el primer semestre de 2007.

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En cuanto a las relaciones externas con otros países, grupos de países y bloques comerciales lo que destaca es el intenso activismo de los países centroamericanos en dicho ámbito y más puntualmente el conjunto de aspectos que estuvieron referidos tanto a la firma y ratificación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, así como los esfuerzos para negociar un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Por lo que hace al proceso de ratificación del Tratado firmado entre Estados Unidos y cinco países de Centroamérica más la República Dominicana, conocido como DRCAFTA –que son sus siglas en inglés–, el cual fue suscrito el 28 de mayo de 2004 por el entonces representante comercial estadounidense Robert Zoellick y los ministros de comercio de Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala y el 5 de agosto del mismo año por la República Dominicana, el presentar éste como uno de los aspectos más importante de lo sucedido con los países miembros del SICA, obedece a la importancia que en todos esos gobiernos se asigna a dicho Tratado. La ruta que debía haber seguido el tratado DR-CAFTA, consistía en la ratificación por los respectivos legislativos locales, así como por el congreso de los Estados Unidos para su posterior entrada en vigor. A la fecha el Acuerdo ha sido ratificado por los congresos de El Salvador (el 17 de diciembre de 2004), Honduras (el 3 de marzo de 2005), Guatemala (el 10 de marzo de 2005), República Dominicana (el 6 de septiembre de 2005), y Nicaragua (el 10 de octubre de 2005) países en los que –con distinto grado de intensidad– se hicieron evidentes los niveles de resistencia existentes por parte de diferentes sectores para la aprobación del Tratado. Aún con lo anterior, el principal obstáculo para esa aprobación se ubicó en el Congreso de Estados Unidos, donde finalmente consiguió ser ratificado en la noche del 27 al 28 de julio de 2005 en una cerrada votación de 217 votos a favor y 215 en contra, lo que mostró el rechazo de distintos grupos representados en el Congreso a dar el visto bueno al Tratado. De la misma forma, el Tratado todavía no ha sido ratificado por Costa Rica, país en donde se definirá la ratificación por medio de un referéndum, según determinó el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, que en su sesión del 6 de junio del 2007 decidió trasladar la consulta popular para el 7 de octubre de 2007 El esfuerzo de los gobiernos centroamericanos para lograr la ratificación del Tratado implicó un conjunto de acciones, desde distintos frentes, como fue el reforzamiento en la aplicación de la legislación laboral en esos países, para vencer la oposición de algunos congresistas estadounidenses que argumentaban la precariedad en materia de derechos laborales en Centroamérica para negarse a ratificar el Tratado. En el mismo sentido, se efectuó una reunión de jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del SICA, en donde el tema central estuvo referido al “Empleo Digno” y se aceptaron las recomendaciones hechas por el Grupo de Trabajo formado por los viceministros del trabajo y de comercio de Centroamérica y República Dominicana, contenidas en el llamado “Informe Blanco” [Grupo de Trabajo, 2005], el cual propone un programa de trabajo para mejorar las leyes laborales y su aplicación. Otra acción en busca de la ratificación por parte del Congreso de Estados Unidos, fue la visita que hicieron a dicha nación los presidentes de Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, El Salvador y República Dominicana, los días 10, 11 y 12 de mayo de 2005, para entrevistarse con el presidente George Bush, con el gobernador de Florida John Ellis Bush y, especialmente, con congresistas estadounidenses a quienes trataron de convencer de las ventajas económicas mutuas que traería el DR-CAFTA.

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Queda por ver cual será el impacto del CAFTA sobre el funcionamiento tanto del conjunto del proceso de integración centroamericano como también, por supuesto, sobre la compleja estructura institucional que se ha venido desarrollando durante décadas en la región. Sin tener suficientes elementos todavía, en tanto aún no empiezan a percibirse con claridad los efectos específicos del tratado con Estados Unidos, lo cierto es que los previsibles impactos sobre el SICA podrían darse en dos sentidos distintos: - Por una parte, debilitando al Sistema de Integración Centroamericana, el cual podría comenzar a vivir un proceso gradual de “vaciamiento de contenido”, en el sentido de que muchas de las funciones, actividades e iniciativas que hoy son realizadas por los distintos órganos e instituciones que componen el SICA vayan cayendo como parte del CAFTA fuera de su ámbito de acción o, en su caso, vayan siendo asumidas por la respectiva estructura gubernamental dentro de cada país –ministerios, secretarías, grupos ad hoc para el tratamiento de temas específicos en la relación con los Estados Unidos, etc.-, lo cual conduciría a que el SICA termine “diluyéndose” paulatinamente sobre la base de una disminución de sus funciones y de la pérdida de ámbitos de acción sobre los cuales anteriormente había venido funcionando. - Por otra parte, fortaleciendo al Sistema de Integración Centroamericana, por medio de la reconstitución y reformulación de su institucionalidad, la cual sería puesta al servicio no sólo de la integración con el resto de América Latina y el Caribe sino también en función del complejo proceso de entrada y procesamiento del CAFTA. En ese sentido, si bien hasta el momento el CAFTA se ha transformado como una especie de “techo”, por ser un acuerdo que incorpora un mayor número de temas y con mayor profundidad de la que tradicionalmente se han venido tratando al interior del proceso centroamericano de integración. Existe aún la posibilidad de que el CAFTA pase a constituirse más bien en una especie de “piso” sobre el cual proyectar y potenciar a nuevos niveles al SICA con base en ampliar sus competencias y ámbitos de acción y en ir avanzando en un cuidadoso proceso de rediseño de su arquitectura institucional. Este rediseño le permitiría abordar con eficiencia los nuevos y más complejos desafíos derivados de la distinta priorización que se está dando en materia de relacionamiento externo de los países de la región y en la cual la estrecha vinculación con la economía de los Estados Unidos tiende a ser el elemento central, y en buena medida condicionante, del conjunto de las relaciones externas de los países del área con el resto del mundo. También en el ámbito de las relaciones externas, los países centroamericanos han priorizado el establecimiento de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, para lo cual durante el periodo reciente continuaron las reuniones y acercamientos en el entendido de que el mismo incluiría un Tratado de Libre Comercio. Dichos acercamientos dieron como resultado que en el marco de la II Cumbre Unión EuropeaCentroamérica y la IV Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, efectuadas en Viena en mayo de 2006, se diera a conocer el comunicado conjunto que anuncia el inicio de negociaciones relativas al Acuerdo de Asociación. Con posterioridad, en la Reunión Ministerial del Diálogo de San José entre la Troika de la Unión Europea y los ministros de los países de Centroamérica realizada en Santo Domingo, República Dominicana el 19 de abril de 2007, se emitió un comunicado conjunto en el cual la parte europea informó a los ministros centroamericanos sobre el proceso de aprobación por parte del Consejo de la Unión Europea de las directrices de negociación del Acuerdo de Asociación, incluida la creación de una zona de libre comercio, en tanto que los ministros centroamericanos dieron a conocer a la parte europea que habían aprobado el documento titulado “Estructura de Negociación y Coordinación Centroamericana del Acuerdo de Negociación entre Centroamérica y la

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Unión Europea” y reiteraron el compromiso de sus gobiernos con la creación de la Unión Aduanera destacando la firma del Tratado sobre Inversiones y Comercio de Servicios (TICS). Ambas partes acordaron el formato, así como la metodología y calendario de las negociaciones, los cuales fueron debatidos en el marco de la XV reunión de la Comisión Mixta Centroamérica-Unión Europea, realizada el 23 de abril de 2007 en Guatemala. Durante la reunión de la XV Comisión Mixta Centroamérica-Unión Europea. la parte centroamericana anunció que a inicios de junio del año 2007 procedería a la firma de un Convenio Marco sobre la Unión Aduanera, en el que se establecerá un proceso para la entrada en vigor de dicho Convenio antes de la conclusión de las negociaciones del Acuerdo de Asociación. Respecto de la armonización de aranceles, se determinó que al inicio del proceso de negociación Centroamérica presentará una propuesta base para la totalidad del universo arancelario y también procurará la más pronta ratificación del Tratado Centroamericano de Inversiones y Servicios. Con base en lo anterior, los representantes de ambas partes señalaron su decisión para que la apertura formal de las negociaciones se realice a finales de junio de 2007 en Bruselas. El interés por suscribir un TLC con la Unión Europea ha llevado a los países centroamericanos a acelerar el paso en torno a las acciones para concretar la Unión Aduanera en el área. En efecto, que la Unión Europea pusiera la concreción de la Unión Aduanera Centroamericana como requisito para concluir el Acuerdo de Asociación, terminó por convertirse en un poderoso acicate que movilizó importantes recursos institucionales del SICA para ponerlos al servicio de las exigencias derivadas de los nuevos retos y desafíos por el escenario internacional y, más precisamente, de la priorización que han dado a dicha relación –junto con la de Estados Unidos-, los presidentes de los países centroamericanos. Por último, y además de los cuatro aspectos fundamentales ya señalados, habría que agregar los avances que se han venido dando en la ejecución de programas dentro del marco del Plan Puebla-Panamá, del cual cabe destacar la reciente incorporación de Colombia como miembro de pleno derecho a dicho Plan, así como la solicitud de Ecuador y República Dominicana de participar como observadores en el mismo, al tiempo de destacar que los mayores avances dentro de las ocho “Iniciativas Mesoamericanas” se han presentado en la Iniciativa Mesoamericana de Transporte (para promover la integración física de la región), en la Iniciativa Mesoamericana Energética (en su componente de interconexión de los mercados eléctricos) y en la Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones (que ha acelerado la infraestuctura de transmisión de datos y la digitalización entre los países de la región). En cuanto a los efectos del Plan Puebla-Panamá en la región, esto se desarrollará con más detalle en el capítulo IV, cuando se aborde lo relativo a las tendencias recientes en la articulación y convergencia en la integración regional y, particularmente, lo referido al papel que vienen desempeñando los proyectos de cooperación como el Plan Puebla Panamá y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) en la profundización y consolidación de dicha integración.

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CUADRO 2 Sistema de la Integración Centroamericana: Hechos e Instituciones Relevantes Instituciones principales: Reunión de presidentes del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) -Consejo de Ministros del SICA -Comité Ejecutivo del SICA -Secretaría General del SICA (SG-SICA) -Comité Consultivo del SICA -Corte Centroamericana de Justicia -Parlamento Centroamericano -Reunión de vicepresidentes Centroamericanos -Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores Secretarías Especializadas: -Secretaría Permanente del Tratado general de Integración Económica Centroamericana (SIECA) -Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD) -Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA) -Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) -Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SECMCA) -Secretaría de Integración Turística de Centroamérica (SITCA) -Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCAC). -Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (SE-COCATRAM). Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA): -Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) -Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica. -Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica. -Comité Ejecutivo de Integración Económica. -Comité Consultivo de Integración Económica. -Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Otras Instituciones Regionales: -Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA). -Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). -Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP).-Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI). Recientemente clausurado como parte del proceso de racionalización institucional. -Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPRE). -Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA). -Comisión Técnica de Telecomunicaciones de Centroamérica (COMTELCA). -Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM) -Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC).

-Comisión Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH). -Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) - Comisión Centroamericana Permanente para la Erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y Uso Ilícitos de Estupefacientes. -Unidad Coordinadora de la Organización del Sector Pesquero y Acuícola del Istmo Centroamericano (OSPESCA). Secretarías Intergubernamentales: -Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social COCISS; -Consejo de Electricidad de América Central CEAC; -Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreación CODICADER; -Comisión Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos CCVAH; -Comisión de Ciencia y Tecnología de Centroamérica y Panamá CTCAP. -Organización Centroamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCEFS). 21 Comités Consultivos -Se conforma la Unión Aduanera Centroamericana a partir del 1 de enero de 2003. -Suscripción del “Tratado Centroamericano sobre Inversiones y Comercio de Servicios”. -Entra en vigor el “Mecanismo de Solución de Controversias Comerciales”. -Se firma el Tratado Marco de Seguridad Democrática. -Se crea la Comisión de Seguridad de Centroamérica. -Se pone en marcha el “Plan Regional contra el Crimen Organizado”. -Se establece el “Mecanismo Regional de Coordinación de Ayuda Mutua ante Desastres Naturales”. -Se promueve la Marca Centroamericana de Turismo como incentivo turístico de la región. -Se echa a andar el Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA). -Se emprende la Iniciativa sobre Culturas Populares Centroamericanas. -En febrero de 2004, se decidió la creación de una Comisión Ad Hoc encargada de elaborar una Propuesta de Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Centroamericana, incluyendo el Parlamento Centroamericano y la Corte Centroamericana de Justicia. -En la XXIX Cumbre Presidencial, efectuada en diciembre de 2006 en Costa Rica, se acuerda integrar el Comité Ejecutivo del SICA. -En la misma reunión, se recibe la propuesta para crear el Organismo Superior de Control del SICA y se instruye a la Secretaría General del SICA para que presente una propuesta de creación del Ente Contralor Regional que asegure la transparencia en la gestión de recursos de las instituciones del SICA.

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2. La Comunidad del Caribe (CARICOM) En los últimos años, en el Caribe se presentaron una serie de sucesos de distinto orden –económicos, políticos, sociales –, pero el hecho más significativo fue el establecimiento en la Comunidad del Caribe del Mercado y Economía Únicos del Caribe a partir del 1 de enero de 2006, así como que doce de los quince miembros de este esquema de integración (con la excepción de Bahamas, Haití y Montserrat), hayan concluido el proceso de remoción de restricciones para la entrada en funcionamiento del MEUC, y firmado y ratificado la revisión del Tratado de Chaguaramas. En efecto, la concreción del “Mercado y Economía Únicos” (CSME), se había constituido desde hace tiempo en el objetivo central del esquema caribeño de integración ocupando el primer lugar de prioridades del mismo y convirtiéndose en el elemento ordenador del conjunto de las relaciones económicas de los países del área, lo que se expresó en la inclusión formal, desde 2002, de los nueve protocolos que recogen los contenidos del CSME5 en el Tratado de Chaguaramas. La concreción del CSME, en opinión de los funcionarios de la CARICOM, permitirá incrementar la capacidad competitiva de las economías caribeñas y tenderá a fortalecer la capacidad negociadora de los miembros del esquema insular en los foros internacionales, al negociar como bloque y no de manera aislada frente a terceros países o grupos de países. Como parte del seguimiento dado al CSME, destacan también las referencias al mismo hechas en el marco de la XXIV Reunión de la Conferencia de Jefes de Gobierno de la CARICOM, realizada en julio de 2003, en la cual se conmemoraron 30 años de la suscripción del Tratado de Chaguaramas, documento fundacional de la CARICOM. Además del énfasis puesto en el CSME, en esta cumbre se aprobó la Declaración de Rose Hall sobre “Gobernabilidad y Desarrollo Integral”, en la que se precisan los aspectos centrales en materia de desarrollo económico y social por los países de la Comunidad así como en el ámbito de las relaciones externas. De la misma manera, en la X Cumbre Especial de la CARICOM, efectuada en noviembre de 2004 en Puerto España, la creación del CSME se constituyó en el tema central de los debates, junto a la grave crisis institucional y política por la que atravesaba Haití en ese entonces. Otro de los temas fundamentales en el desempeño de la CARICOM, en este caso referido a la dinámica institucional, tiene que ver con la situación de la Corte Caribeña de Justicia (CCJ). Como es sabido, el inicio de actividades de este órgano jurisdiccional estaba previsto para principios de 2005; sin embargo, el Consejo Privado de Londres determinó en febrero de 2005 la invalidez de la legislación que posibilita la instalación de la CCJ en Jamaica, resolución que fue considerada por amplios sectores como un duro revés para el establecimiento del principal mecanismo jurídico regional, ya que la Corte está llamada a ser uno de los pilares fundamentales del proyecto de integración regional. Su función es servir de tribunal final de apelaciones en la solución de controversias entre las distintas partes contratantes, además de tener entre sus compromisos vigilar la correcta interpretación y aplicación, en las correspondientes instancias nacionales, de la normativa de la CARICOM.

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Dichos Protocolos son: I. Asuntos institucionales; II. Establecimiento, Servicios y Capital; III. Política Industrial; IV. Política Comercial; V. Política Agrícola; VI. Política de Transporte; VII. Países, regiones y sectores en desventaja; VIII. Política de Competencia, Protección al Consumidor, Dumping y Subsidios; y IX. Solución de Controversias.

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Finalmente, el 16 de abril de 2005 se instaló la Corte de Justicia del Caribe (CCJ), la cual fue dotada de dos tipos de competencia: una competencia originaria en donde la Corte tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica en lo relativo a la aplicación e interpretación del Tratado de Chaguaramas y, por otro lado, una competencia como tribunal de última instancia para las jurisdicciones nacionales. Al poseer este último carácter, reemplazará definitivamente al Consejo Privado de Londres que había venido sirviendo de tribunal desde hace más de un siglo. Sin embargo, esta segunda competencia sólo ha sido aceptada por algunos de los Estados miembros ya que la permanencia del Consejo Privado es apoyada por distintos grupos sociales en varios países del Caribe anglófono, quienes consideran que la instauración de la Corte Caribeña de Justicia no es imprescindible para el correcto funcionamiento del CSME. De esta manera, el debate en torno a si la entrada en vigor de la CCJ violaría la constitución de los miembros de la CARICOM que tienen al Consejo Privado como tribunal de última instancia dentro de su sistema judicial, sigue presente en amplios segmentos y es de esperarse una definición futura por parte de los miembros de la CARICOM sobre esta materia. La Corte Caribeña de Justicia tiene su sede permanente en Trinidad y Tobago, cuenta con financiamiento para su operación del Banco Caribeño de Desarrollo (BCD) y tiene, entre otras, la delicada misión de asegurar los mecanismos legales necesarios para el buen funcionamiento y operación del CSME al que ya se hizo referencia. Al hacer un uso pleno de sus competencias, la Corte tendrá jurisdicción para escuchar y deliberar en torno a disputas entre las distintas partes contratantes; entre las partes contratantes y la CARICOM; entre los tribunales y cortes nacionales de las partes contratantes y CARICOM; así como en relación con la aplicación por parte de los respectivos órganos nacionales de todo lo referido a la interpretación y aplicación del Tratado.6 El primer ministro de Dominica ha asegurado que la Corte Caribeña de Justicia “es nuestra oportunidad de contar con una jurisprudencia verdaderamente caribeña”, lo que destaca la importancia que tiene este órgano en el proceso de profundización de la arquitectura institucional de la CARICOM y como factor que tiende al equilibrio de poderes y contrapesos en el entorno del Caribe insular. Un elemento más que ha tenido un efecto claramente positivo es el funcionamiento del “Mecanismo Regional Caribeño de Negociación”, mejor conocido como Maquinaria de Negociación del Caribe (RNM), instancia que ha desempeñado un importante papel en la coordinación de las posiciones negociadoras en el interior de los miembros de la CARICOM. De esta manera, la Maquinaria de Negociación pudo presentar de manera articulada, y bajo la figura de una sola vocería, la posición negociadora en encuentros importantes como lo fueron las reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales del ALCA en las ciudades de Miami y Puebla, entre finales de 2003 y principios de 2004. Además de lo ya señalado en el ámbito institucional, interesa mencionar también los avances en las negociaciones entre los diferentes miembros de la Comunidad y la instancia ejecutiva de la CARICOM, para establecer en un plazo relativamente breve el Fondo de Desarrollo Regional que estaba previsto desde la firma del Tratado de Chaguaramas. La función de este Fondo consistirá en servir como mecanismo de asistencia financiera para los Estados miembros y con ello se apuntalará la consolidación institucional indispensable para el cabal cumplimiento de los objetivos planteados por la CARICOM. Sin embargo, y como la parte negativa del balance de la CARICOM, siguen estando presentes con mucha fuerza las grandes asimetrías que caracterizan a las distintas 6

Véase Secretariado de la CARICOM [2001]

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economías del Caribe, particularmente entre los países de la Organización de Estados del Caribe Oriental y aquellos que son considerados como más desarrollados. También como parte del funcionamiento interno de la Comunidad caribeña, un hecho importante fue la celebración de la XVI Cumbre de la CARICOM realizada en Paramaribo, Suriname, los días 16 y 17 de febrero de 2005, a la que además de los jefes de Estado y de gobierno de los países miembros, asistió el presidente del Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva. El presidente brasileño señaló que [Lula Da Silva, 2005] “La integración de nuestras comunidades ya comenzó. Al acoger a Guyana y Surinam, la Comunidad Sudamericana de Naciones ganó un sabor caribeño. Daremos otro paso decisivo en esa dirección cuando terminemos la negociación de un acuerdo de libre comercio entre el MERCOSUR y la CARICOM” En el ámbito de las relaciones externas de la CARICOM, lo destacable es el fortalecimiento de vínculos de este esquema de integración, entre los cuales se encuentran el avance de las conversaciones, por una parte, con la Unión Europea para lograr un Acuerdo de Asociación y, por otra parte, con el MERCOSUR, para concretar un Tratado de Libre Comercio entre ambas regiones. En cuanto a las relaciones entre la CARICOM y la Unión Europea, es importante señalar que las negociaciones para el establecimiento de un Acuerdo de Asociación Económica tomaron fuerza a partir del abril de 2004, cuando en Jamaica los representantes de ambos bloques regionales dieron inicio formal a las conversaciones y establecieron el cronograma para los próximos meses. El calendario de negociaciones fija un período de tres años para lograr concretar el Acuerdo, y para ese período se definieron cuatro fases en la negociación: la fase inicial, en la que se establecen y fijan las prioridades que deben estar contenidas en las negociaciones del Acuerdo y la cual abarca de abril a septiembre de 2004; la segunda fase, referida a la convergencia y acercamiento de estrategias, que duraría de septiembre de 2004 a septiembre de 2005; la tercera fase, que es una etapa de estructuración y consolidación de las negociaciones del Acuerdo y que duraría de septiembre de 2005 a diciembre de 2006; y, la fase final, o etapa de concreción, la cual tendría una duración de un año –abarcando de enero a diciembre de 2007– para que a partir del 1 de enero de 2008 entre en vigor el Acuerdo. Como resultado de este calendario, y en cumplimiento de la fase inicial, el 15 de julio de 2004 se reunió en Bruselas el equipo negociador de la Comisión Europea, con el Director General de la Maquinaria Regional de Negociación del Caribe, para llegar a un entendimiento inicial acerca de las prioridades que deben estar presentes en el proceso negociador. Un paso adicional en el cumplimiento de las fechas propuestas, ocurrió con la reunión sostenida en Barbados, el 12 de noviembre de 2004, la que representó el primer encuentro de la segunda fase de negociaciones del Acuerdo y durante la misma se produjo el acercamiento en relación a las prioridades establecidas, así como a los objetivos que deberán haberse alcanzado al momento en que comience a aplicarse el Acuerdo de Asociación. La siguiente reunión de la segunda fase del proceso tuvo lugar en Bruselas los días 30 y 31 de marzo de 2005. Allí se abordaron aspectos referidos a temas aduaneros y de acceso a mercados aplicables dentro del proyecto de Mercado y Economía Únicos, además de cuestiones referidas a las barreras técnicas al comercio y otros asuntos de carácter técnico que forman parte de un primer abordaje de los aspectos comerciales entre ambas regiones. Se espera que en los encuentros posteriores los equipos negociadores profundicen en la temática del comercio de servicios –de especial interés para los miembros de la Comunidad caribeña– así como en otros aspectos relacionados con bienes e inversiones.

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En cuanto a las relaciones de la CARICOM y el MERCOSUR, es importante destacar que ellas se vieron fortalecidas por las iniciativas de aproximación realizadas, entre las que destaca el envío de un misión exploratoria del MERCOSUR a Puerto España en noviembre de 2004, en donde se analizó de manera conjunta la posibilidad de fijar un programa de trabajo a futuro con el propósito de incrementar los lazos económicos y comerciales. Un segundo momento de acercamiento, lo constituyó la Reunión de Cancilleres del Mercado Común del Sur y el Ministro de Comercio e Industria de Trinidad y Tobago, en representación de la CARICOM, efectuada en Bello Horizonte el 16 de diciembre de 2004 –durante la celebración de la XXVII Cumbre Ordinaria del Consejo del MERCOSUR. En dicha Reunión se emitió un comunicado conjunto, en el que se establecía el programa de trabajo que contemplaba la realización de dos reuniones a lo largo del primer semestre de 2005 y el propósito explícito de impulsar un Acuerdo de Libre Comercio. La agenda acordada incluyó aspectos como la estructura tarifaria, la legislación sanitaria y fitosanitaria, las normas y regulaciones técnicas y los acuerdos de libre comercio celebrados con terceros países, así como los aspectos del marco normativo aplicado al comercio intrarregional. En una segunda etapa, en la agenda se precisó que es necesario abordar temas como la evaluación conjunta del tipo de acuerdo, la metodología para la negociación de los productos y la dimensión que alcanzaría el “trato especial y diferenciado”, así como la definición de un cronograma tentativo de los ritmos que deberá seguir el proceso. Como parte de los compromisos asumidos en la reunión de Bello Horizonte, representantes de la CARICOM y el MERCOSUR se reunieron en Trinidad y Tobago los días 24 y 25 de febrero de 2005. En esta primera Ronda, hubo intercambio de información acerca de los respectivos procesos de integración, así como de las negociaciones comerciales en curso con terceros países y bloques de países, dejando para una etapa posterior lo referido tanto a las disciplinas comerciales como al cronograma de negociación con el fin de llegar en el mediano plazo a la firma de un Acuerdo de Libre Comercio. El lo que hace a otros aspectos de las relaciones externas, destacan un conjunto de aspectos referidos al establecimiento de vínculos con otros países como son la reactivación –después de un período de ocho años- del Consejo sobre Comercio e Inversión CARICOM-Estados Unidos. Dicha reactivación se decidió en el marco de la reunión sostenida en Washington el 13 de octubre de 2006, entre representantes de la Oficina de Comercio de los Estados Unidos y de la CARICOM con el objetivo de fortalecer la cooperación y las relaciones económicas y comerciales en beneficio mutuo. También como parte del relacionamiento externo de los países caribeños, y teniendo como antecedente el TLC firmado entre Costa Rica y CARICOM el 9 de marzo de 2004, el 15 de noviembre de 2005 entró en vigencia el TLC entre Costa Rica y Trinidad Tobago, primer país caribeño de los doce que firmaron el TLC con Costa Rica en realizar el intercambio de notas para la ratificación del mismo. En la misma dinámica, el 30 de abril de 2006 entró a regir el TLC entre Costa Rica y Guyana y el 1 de agosto entró en vigor el TLC entre Costa Rica y Barbados una vez que este país concluyó sus procesos legales internos y realizó el intercambio de notas de ratificación con el representante de Costa Rica. Se espera que los otros nueve países (Antigua y Barbuda, Belice, Dominica, Granada, Jamaica, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, así como Surinam) avancen en la ratificación respectiva para la vigencia plena de este TLC centroamericano y caribeño.

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CUADRO 3 Comunidad del Caribe: Hechos e Instituciones relevantes -Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros -Consejo de Ministros de la Comunidad Consejos Ministeriales: -Consejo para la Planificación Financiera (COFAP) -Consejo para el Desarrollo Económico y Comercial (COTED) -Consejo para las Relaciones Exteriores y de la Comunidad (COFCOR) -Consejo de Desarrollo Humano y Social (COHSOD) Secretaría de la Comunidad Comités de la Comunidad -Comité de Asuntos Legales -Comité de Presupuesto -Comité de Gobernadores de Bancos Centrales -Corte de Justicia del Caribe -Asamblea de parlamentarios de la Comunidad Instituciones de la Comunidad -Agencia Caribeña de Respuesta a Emergencia a Desastres (CDERA) -Instituto Meteorológico Caribeño (CMI) -Organización Meteorológica Caribeña (CMO) -Corporación Caribeña para la Alimentación (CFC) -Instituto Caribeño de la Salud Ambiental (CEHI) -Instituto Caribeño de Desarrollo e Investigación Agrícola (CARDI)

-Centro Regional Caribeño para la Educación y búsqueda de asistentes de salud veterinaria pública y de salud animal (REPAHA) -Asociación de Parlamentarios de la Comunidad Caribeña (ACCP) -Centro Caribeño para la Administración del Desarrollo (CARICAD) -Instituto Caribeño de Nutrición y Alimentación (CFNI) Instituciones Asociadas de la Comunidad -Banco Caribeño de Desarrollo -Universidad de las Indias Occidentales -Instituto Caribeño de Leyes (CLI) -Universidad de Guayana (UG) -Secretaría de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECS) Otros organismos: -Congreso Caribeño del Trabajo. -Asociación Caribeña de Industria y Comercio (CAIC). -Se adopta la Declaración sobre Gobernabilidad y Desarrollo Integrado. -Se pone en funcionamiento la Maquinaria de Negociación Regional del Caribe. -Se avanza en la puesta en marcha de la Corte Caribeña de Justicia (CCJ) -Establecimiento del Fondo de Estabilización Regional. -Implementación del Programa Regional de Transformación Económica.

3. La Comunidad Andina (CAN) Por lo que se refiere a la evolución de la Comunidad Andina en los últimos años, interesa señalar que, como parte de su desempeño, se presentaron un conjunto de elementos que muestran la complejidad de este esquema de integración así como los retos y desafíos de todo tipo a que deberán hacer frente sus Estados Miembros si quiere avanzar hacia grados más elevados de integración. Entre los aspectos relevantes que se recogen, destaca en primer lugar la salida de Venezuela de la CAN, como una expresión más de las diferentes visiones existentes en relación con los rumbos y ritmos del proceso integrador andino y poniendo énfasis en que la salida de Venezuela no significa, ni mucho menos, que esas distintas visiones hayan dejado de estar presentes o vayan a atenuarse por el hecho mismo de haberse reducido la membresía de la Comunidad. En segundo lugar, y como parte de la revisión de lo sucedido en la dinámica institucional, se muestran algunos de los aspectos más destacados de su evolución como la incorporación en menos de dos años de cinco países a la CAN como Miembros Asociados y el recuento de lo sucedido en este lapso con el Arancel Externo Común y la Unión Aduanera en el espacio andino. Por último, se aborda lo relativo a las relaciones externas de los países de la CAN y, dentro de dichas relaciones se presenta el estado

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que guardan las conversaciones con la Unión Europea para concretar un Acuerdo de Asociación, y se muestra también el camino que han seguido Colombia, Perú y eventualmente Ecuador, es decir tres de los cuatro miembros de la CAN, al suscribir un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, así como los distintos resultados obtenidos y el estado que guarda el proceso hasta el momento. Por lo que se refiere a la salida de Venezuela interesa destacar que, sin lugar a dudas, lo acontecido en los últimos tres o cuatro años en la Comunidad Andina viene a ser la expresión más concentrada de los grados de complejidad presentes en el escenario político institucional en América Latina y el Caribe. En efecto, en el espacio andino se agrupa un conjunto de visiones no sólo diferentes sino en muchos sentidos contrapuestas respecto a la concepción general del desarrollo, al tipo de proyecto y formas de funcionamiento de la economía, al tipo de inserción en el conjunto de la economía mundial, a la priorización de los vínculos con los demás países y regiones, así como también respecto de los rumbos, velocidades, componentes, mecanismos, herramientas e instrumentos con los cuales llevar adelante dicha concepción general. En cuanto a la integración andina, no cabe duda que el elemento central de lo ocurrido recientemente tiene que ver con la salida de Venezuela de este esquema subregional con todo lo que ello implica en términos de cuestionamiento al tipo de integración que desde la perspectiva venezolana se está impulsando en la Comunidad Andina y también en términos de la incapacidad para evitar la anunciada salida del Estado Miembro de mayores dimensiones en términos de su participación al producto interno bruto regional y en el monto de las exportaciones comunitarias. Fue el 22 de abril de 2006 cuando Venezuela informó formalmente su decisión de denunciar el Acuerdo de Cartagena por medio de un comunicado enviado por su canciller a la Secretaría General de la CAN. Después del anuncio de esta determinación, el 13 de junio de 2006 los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en el marco de la Reunión Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino, abordaron la problemática existente en la Comunidad y decidieron dar por superada la crisis generada después de la denuncia de Venezuela del Acuerdo de Cartagena. Como un tercer punto en el desarrollo de este evento, el 13 de agosto de 2006 la Comunidad Andina y Venezuela firmaron un Memorando de Entendimiento en el que acuerdan el mantenimiento de las ventajas comerciales recibidas y otorgadas de conformidad con el Programa de Liberación del área andina. También como parte del funcionamiento de la Comunidad Andina, es importante señalar que las reiteradas postergaciones a la plena aplicación del Arancel Externo Común constituyen uno de los problemas más evidentes en el ámbito comercial en el desempeño de los Estados Miembros. Una breve revisión de lo sucedido en torno a dicho Arancel, muestra que en las postergaciones dictadas por los miembros de la Comisión de la Comunidad Andina subyacen una serie de problemas y resistencias, como expresión de las posturas encontradas que sostienen los países que conforman el espacio comunitario y, en tal sentido, una revisión de las Decisiones 370, 535, 569, 577, 580 y 612, entre otras, confirma los distintos puntos de vista, enfoques y prioridades para su inmediata aplicación. A pesar de lo anterior, al interior de la estructura institucional de la CAN siguieron realizándose esfuerzos encaminados a abordar en mejores términos el conjunto de componentes de la política comercial y, en tal sentido, y como parte de las acciones más recientes, la Comisión decidió, mediante la Decisión 653 del 15 de noviembre de 2006, actualizar la Nomenclatura Andina (NANDINA), con el fin de facilitar la identificación y clasificación de las mercancías, las estadísticas de comercio exterior y

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otras medidas de política comercial relacionadas con la importación y exportación de mercancías y, en ese mismo sentido, el 29 de noviembre de 2006, mediante la Decisión 657, la Comisión decidió la actualización del Arancel Integral Andino (ARIAN). Aunado a lo anterior, el fortalecimiento de la institucionalidad andina continuó su proceso mediante la aplicación de una serie de acciones de distinto orden que confluyeron a apuntalar dicha estructura institucional y entre las cuales se encuentran: -

La realización de la Primera Reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, celebrada en Paracas, Perú, los días 31 de marzo y 1 de abril de 2005, en la que se dio a conocer la “Declaración de Paracas” que, entre algunos de sus principales acuerdos, anuncia la revisión y evaluación del Plan Andino de Seguimiento de la Cumbre de Johannesburgo 20032005, así como la actualización y priorización de la Agenda Ambiental Andina; encarga al Comité Andino de Autoridades Ambientales la realización de una propuesta de diseño del Instituto Andino de Biodiversidad; señala acciones para elaborar el régimen andino de protección de los conocimientos tradicionales; y, expresa su desacuerdo con el propósito de “avanzar hacia un régimen internacional de carácter jurídicamente vinculante para la conservación y uso sustentable de todos los tipos de bosques”, que será tema de discusión en el V Foro de Naciones Unidas sobre Bosques.

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El establecimiento, el 16 de julio de 2006, de un Fondo para el Desarrollo Rural y la productividad Agropecuaria para promover las zonas rurales, garantizar la seguridad alimentaria y desarrollar el sector agropecuario

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La aprobación de la nueva Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, la cual refuerza el principio de responsabilidad compartida sobre la base de adoptar un enfoque integral y sostenible.

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La creación, el 18 de julio de 2005, del Comité Andino de Autoridades Reguladoras del Mercado de Valores el cual dará asesoramiento a la CAN para promover el proceso de integración de los mercados de valores de los países miembros, protegiendo a los pequeños inversores así como el desarrollo eficiente de dichos mercados.

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La concreción, el 1 de enero de 2006, de la zona de libre comercio andina (ZLCA) la cual queda totalmente configurada y perfeccionada al concluir Perú el proceso de desgravación arancelaria previsto en la Decisión 414 del 30 de julio de 1997.

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El nombramiento por primera vez, mediante elecciones directas, universales y secretas, de los representantes peruanos al Parlamento Andino.

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La aprobación, el 13 de junio de 2006, de la Decisión 633, por medio de la cual se equipara el número de magistrados del Tribunal de Justicia de la CAN con el número de países miembros de dicha Comunidad (4) con lo que dicho órgano podrá continuar cumpliendo normalmente con sus funciones.

También dentro de las acciones emprendidas institucionalmente para el fortalecimiento del esquema comunitario está la incorporación de los primeros Miembros Asociados a la CAN y así, mediante la Decisión 613 del 7 de julio de 2005, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores otorgó la condición de Miembro Asociado de la CAN a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

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En el mismo orden, el 20 de septiembre de 2006 se aprobó la Decisión 645 que le otorgó a Chile la condición de País Miembro Asociado de la Comunidad Andina. Más adelante, el 24 de noviembre de 2006, se conformó la Comisión Mixta Comunidad Andina-Chile que estableció los alcances de la participación de Chile como País Miembro Asociado tanto en los órganos e instituciones de la CAN como en el Acuerdo de Cartagena para que, finalmente, el 8 de junio de 2007, mediante la Decisión 666, quedaran establecidos los mecanismos y medidas en los que participará Chile en su condición de Miembro Asociado de la CAN, así como la normativa que se aplicará entre los Países Miembros y Chile. En lo que se refiere a las relaciones externas de los países miembros de la CAN, lo más relevante han sido los esfuerzos de este esquema de integración para lograr un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, lo que constituye uno de los objetivos más importantes de la Política Exterior Común andina. Como un primer paso, en enero de 2005 se conoció en Bruselas el lanzamiento oficial por parte de la Comisión Mixta Andino-Europea, del proceso de “valoración conjunta” del sistema andino de integración. Dicho proceso es considerado por los países andinos como una antesala para poder negociar con posterioridad un amplio Acuerdo de Asociación que incluiría un tratado de libre comercio CAN-Unión Europea. El segundo paso estuvo dado por la reunión de la Comisión Mixta, realizada en Lima, Perú a principios de abril de 2005, y en la cual se abordaron una serie de temas que deben ser sometidos a valoración. Entre ellos se destacó el estado actual del marco jurídico e institucional en la CAN después de 36 años de la firma del Acuerdo de Cartagena, así como también lo referido a la elevación del comercio intrazonal de bienes y servicios, los aspectos relativos a la Unión Aduanera –con énfasis en el establecimiento del Arancel Externo Común – y la inclusión de los correspondientes aspectos técnicos del proceso de integración. Con posterioridad, el 8 de junio de 2007, mediante la Decisión 667, los países miembros de la CAN dan a conocer el “Marco general para las negociaciones del Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea” en cuyo artículo 1 reconocen la existencia de diferentes niveles de desarrollo y enfoques económicos al interior de la CAN, los cuales deberán tomarse en cuenta en la negociación conjunta del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea con el fin de negociar diferentes niveles de alcance y profundidad en los temas y compromisos de dicho Acuerdo. El artículo 2 de esta Decisión expresa que las asimetrías entre la CAN y la Unión Europea, así como al interior mismo de la Comunidad Andina, serán reconocidas en los compromisos que las partes asuman, asegurando un Trato Especial y Diferenciado para Bolivia y Ecuador. Simultáneamente al avance de ese proceso de negociación conjunta, otro elemento importante son las mencionadas negociaciones que desde mayo de 2004 desarrollaron Colombia, Ecuador y Perú con Estados Unidos para suscribir un Tratado de Libre Comercio. Si bien en estas negociaciones no se encuentra involucrada la estructura institucional de la CAN, el hecho de que en las mismas participen tres de sus países miembros debe ser tomado en cuenta dado el posible efecto que el resultado de las negociaciones podría arrojar sobre el conjunto del esquema andino de integración. El balance que puede hacerse de las negociaciones entre Colombia, Perú y Ecuador con Estados Unidos, muestra que se estuvo en presencia de un proceso caracterizado por una fuerte intensidad en una primera etapa pero todavía con pocos resultados en relación a lo esperado si se tiene en cuenta que para los gobiernos andinos, estos TLC’s representan un segundo paso en las posibilidades de acceso en mejores condiciones al

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mercado norteamericano, después de contar con las facilidades que les otorga la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA). Por medio de ésta, Washington ha permitido el acceso en condiciones preferenciales a un conjunto de bienes provenientes de los países andinos, en tanto que para el gobierno estadounidense estos tratados comerciales significan la posibilidad de estrechar vínculos con países que tienen un perfil geopolítico relevante dentro de su esquema de seguridad regional. Hasta la fecha, el Tratado de Libre Comercio Perú-Estados Unidos que fue suscrito el 8 de diciembre de 2005 en Washington y ratificado por Perú el 29 de junio de 2006, aún no ha sido ratificado por el congreso de los Estados Unidos. Por lo que hace al Tratado de Libre Comercio Colombia-Estados Unidos, este fue suscrito el 28 de febrero de 2006 y también continúa sin ser ratificado por el congreso estadounidense. En cuanto al TLC EcuadorEstados Unidos, las negociaciones se encontraban bastante avanzadas y parecía acercarse la fecha para su suscripción, pero en mayo de 2006 el gobierno estadounidense las suspendió a raíz de las sanciones de Ecuador contra la empresa petrolera Occidental, y todo parece indicar que el concretar la firma dejó de ser una prioridad para el gobierno ecuatoriano. Finalmente, para estos tres países el escenario más cercano de su relación con Estados Unidos podría estar enmarcado en la continuación del esquema de preferencias arancelarias previstas en la ATPDEA y en esa dirección han estado haciendo sus esfuerzos ante la inmovilidad de los congresistas estadounidenses para decidir a favor de la ratificación de los dos Tratados ya suscritos en 2006.

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CUADRO 4 Comunidad Andina: Hechos e Instituciones relevantes Instituciones producto del Acuerdo de Cartagena, 1969. -Consejo Presidencial Andino -Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. -Comisión de la Comunidad Andina. -Secretaría General de la Comunidad Andina. -Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. -Parlamento Andino.. -Consejo Consultivo Empresarial Andino. -Consejo Consultivo Laboral Andino. -Corporación Andina de Fomento, CAF. -Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) -Convenio Simón Rodríguez -Universidad Andina Simón Bolívar -Convenio Andrés Bello -Convenio Hipólito Unanue Creación del Consejo de Turismo. Decisión 36, marzo de 1971. -Creación del Consejo de Asuntos Sociales. Decisión 39, julio de 1971. -Creación del Consejo de Salud. Decisión 68, noviembre de 1972. -Creación del Consejo de Integración Física. Decisión 71, junio de1973. -Creación del Consejo Agropecuario. Decisión 76, mayo de 1974. -Aprobación del Instrumento Andino de Seguridad Social. Decisión 113, febrero de 1977. -Aprobación del Instrumento Andino de Migración Laboral. Decisión 116, febrero de 1977. –Creación del Consejo de Asuntos Aduaneros. Decisión 166, diciembre de 1981. -Creación del Consejo de Política Industrial. Decisión 178, mayo de 1983. -Creación del Consejo Andino de Ciencia y Tecnología. Decisión 179, mayo de 1983. -Creación del Comité Andino de Autoridades de Transporte Terrestre CAATT. Decisión 434, junio de 1998. -Creación del Comité Andino de Autoridades Ambientales CAAAM. Decisión 435, junio de 1998. -Adscripción del Convenio Hipólito Unanue al Sistema Andino de Integración. Decisión 445, agosto de 1998. -Se crea el documento de viaje denominado “Pasaporte Andino” el cual podrá ser utilizado por los nacionales de los Países Miembros de la CAN en sus movimientos migratorios (Decisión 504) -Aprobación del Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos. Decisión 505, publicada en la Gaceta Oficial 680, del 28 de junio de 2001. -Los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de la CAN aprueban la Carta Andina para la Paz y la Seguridad que establece los principios de una política comunitaria de seguridad en la subregión. -En el marco de la II Cumbre Sudamericana de Jefes de Estado, los presidentes de la CAN adoptan la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. -Creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), Decisión 529, del 7 de julio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial 814 del 9 de julio de 2002. -Entra en vigencia el Protocolo de Sucre, que introduce modificaciones sustanciales en el texto actual del Acuerdo de Cartagena. -Los Presidentes de la CAN refrendan, en su XIV reunión celebrada en Quirama, Colombia, la nueva orientación estratégica del proceso de integración.

-Creación del Comité Andino de Identificación y Estado Civil (CAIEC) Decisión 550, publicada en la Gaceta Oficial 938 del 27 de junio de 2003. -Creación del Consejo Electoral Andino (CEA), Decisión 551, publicada en la Gaceta Oficial 938, del 27 de junio de 2003. -Creación del Comité Andino de titulares de Organismos de Cooperación Internacional de la Comunidad Andina, Decisión 554, publicada en la Gaceta Oficial 938, del 27 de junio de 2003. -Creación del Consejo de Ministros de Energía, Electricidad, Hidrocarburos y Minas de la Comunidad Andina, Decisión 557, publicada en la Gaceta Oficial 938, del 27 de junio de 2003. -Creación del Comité Andino de Autoridades de Promoción de Exportaciones (CAAPE), Decisión 566, publicada en la Gaceta Oficial 977, del 4 de septiembre de 2003. -Los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela suscriben con los países del MERCOSUR, en el marco de la ALADI, un Acuerdo de Complementación Económica (ACE 59), mediante el cual establece una zona de libre comercio vigente a partir del 1° de julio de 2004. -Creación del Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales, Decisión 585, publicada en la Gaceta Oficial 1067, del 14 de mayo de 2004. -Creación del Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social, Decisión 592, publicada en la Gaceta Oficial 1091, del 16 de julio de 2004. -Creación del Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, Decisión 596, publicada en la Gaceta Oficial 1092, del 16 de julio de 2004 -Primera Reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, celebrada en Paracas, Perú, los días 31 de marzo y 1 de abril de 2005, -Establecimiento de un Fondo para el Desarrollo Rural y la Productividad Agropecuaria para promover las zonas rurales, garantizar la seguridad alimentaria y desarrollar el sector agropecuario (16 de julio de 2006), -Aprobación de la nueva Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, que refuerza el principio de responsabilidad compartida. -Creación, el 18 de julio de 2005, del Comité Andino de Autoridades Reguladoras del Mercado de Valores. -Concreción, el 1 de enero de 2006, de la zona de comercio andina (ZLCA) la cual queda totalmente configurada y perfeccionada al concluir Perú el proceso de desgravación arancelaria. -Perú nombra, por primera vez, mediante elecciones directas, universales y secretas, a sus representantes al Parlamento Andino. -Se aprueba la Decisión 633 por medio de la cual se equipara el número de magistrados del Tribunal de Justicia de la CAN con el número de países miembros de dicha Comunidad (4). -Mediante la Decisión 613, del 7 de julio de 2005, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores otorgó la -condición de Miembro Asociado de la CAN a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. -El 20 de septiembre de 2006 se aprobó la Decisión 645 que le otorgó a Chile la condición de País Miembro Asociado de la Comunidad Andina. -El 8 de junio de 2007, mediante la Decisión 666, quedan establecidos los mecanismos y medidas en los que participará Chile en su condición de Miembro Asociado de la CAN, así como la normativa que se aplicará entre los Países Miembros y Chile.

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4. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) En lo que se refiere al desenvolvimiento del MERCOSUR, desde luego que en el periodo reciente el hecho de mayor importancia ha sido la incorporación de Venezuela como Estado Parte, acordada en junio de 2006 a través de la firma del correspondiente Protocolo de Adhesión, a lo que se agrega la solicitud de Bolivia en el mismo sentido, realizada en Diciembre de 2006 y respecto de la cual en la actualidad se están definiendo los términos de la incorporación. El ingreso de Venezuela al MERCOSUR –precedida por su salida de la CAN– y la posible incorporación futura de Bolivia, aún cuando este último país se mantenga como miembro de la CAN según lo ha manifestado su gobierno, es evidente que empujan a una importante redefinición en la configuración de la integración regional, si bien esa reconfiguración ha estado además concretándose con la puesta en marcha de la UNASUR, a la cual se hará referencia en particular en el siguiente apartado de este trabajo, y en la que participan como elementos centrales precisamente los dos esquemas recién mencionados. Además de lo recién planteado, durante los últimos años el MERCOSUR ha desplegado una activa política de vinculación externa y, a la vez que ha ido introduciendo cambios importantes en su estructura institucional –a los cuales se prestará especial atención–, si bien todo ello ha estado acompañado de avances sólo parciales y de problemas y conflictos de diversa magnitud en el interior del esquema. En lo que se refiere a las relaciones externas del MERCOSUR, en un primer ámbito, el multilateral, de parte del esquema y principalmente de Brasil ha habido una participación relevante en la Ronda de Doha de la OMC, jugando un rol de liderazgo en el “Grupo de los 20” formado en torno a la negociación del tema agrícola y a la exigencia hacia los países desarrollados de que reduzcan los subsidios. En un segundo nivel, el esquema ha iniciado negociaciones para firmar TLC’s con un número importante de contrapartes, si bien los resultados hasta la fecha han sido escasos. Además de las negociaciones del ALCA, en las cuales el MERCOSUR jugó un papel importante, al encabezar las posiciones de no firma bajo las condiciones pretendidas por los EE.UU., las negociaciones para el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea han permanecido estancadas desde hace ya varios años, aunque en diversos momentos ambos bloques han reiterado su disposición a acelerar el proceso negociador. Además de esas negociaciones con EE.UU. y la Unión Europea, y sin considerar el proceso con la CAN en el marco de la UNASUR, el MERCOSUR ha sostenido negociaciones, o conversaciones previas al inicio de negociaciones, con México, CARICOM, Panamá, Cuba, República Dominicana y el SICA, de dentro de la región, y con Egipto, Canadá, Consejo de Cooperación del Golfo, Corea del Sur, Israel, Marruecos, Unión Aduanera de África del Sur e India como contrapartes externas a la región. De todo ello se ha logrado sólo algunos Acuerdos Marco de Cooperación Económica y un par acuerdos de preferencias arancelarias con los dos últimos países. En lo que respecta a la estructura institucional del MERCOSUR, lo más reciente e importante ha sido la puesta en marcha del PARLASUR, con sede en Montevideo, cuyo Protocolo constitutivo se aprobó en diciembre de 2005 y cuyas primeras resoluciones las adoptó en mayo de 2007. Según se establece en dicho Protocolo [Consejo del Mercado Común, 2005], el PARLASUR hasta 2010 estará integrado por miembros de los parlamentos nacionales y desde ahí en adelante por representantes electos para cuatro

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años, por sufragio universal, directo y secreto, los cuales desde 2014 serán votados en la misma fecha en todos los países, el “Día del MERCOSUR Ciudadano”. Entre las competencias del Parlamento, el Protocolo establece las siguientes: velar por la observancia de las normas del MERCOSUR y por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes; elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Partes; efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración; invitar, a representantes de los órganos del MERCOSUR, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración; recibir a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, al inicio y al fin de cada semestre, para que presente el programa de trabajo y el informe sobre las actividades realizadas, respectivamente; realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económico-Social; recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del MERCOSUR; emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración; proponer proyectos de normas del MERCOSUR para su consideración por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento; elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partes; desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales y mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados y otras instituciones legislativas; y recibir dentro del primer semestre de cada año un informe sobre la ejecución del presupuesto de la Secretaría del MERCOSUR del año anterior. La adopción de decisiones en el Parlamento se hace por mayoría simple (más de la mitad de los Parlamentarios presentes), mayoría absoluta (más de la mitad del total de los miembros del Parlamento), mayoría especial (dos tercios del total de los miembros del Parlamento, que incluya a su vez a Parlamentarios de todos los Estados Partes) o mayoría calificada (mayoría absoluta de integrantes de la representación parlamentaria de cada Estado Parte), siendo el propio Parlamento el que en su Reglamento Interno establezca las mayorías requeridas para la aprobación de los distintos asuntos. Respecto de la integración del Parlamento, en el mismo Protocolo se establecieron dos etapas: en la primera, del 31/12/2006 al 31/12/2010, el Parlamento estará integrado por dieciocho parlamentarios por cada Estado Parte; en la segunda, del 1/1/2011 al 31/12/2014, estará integrado “de conformidad a un criterio de representación ciudadana”, el cual será establecido durante el año 2007 por decisión del Consejo del MERCOSUR y a propuesta del Parlamento adoptada por mayoría calificada. También en el ámbito de la institucionalidad del MERCOSUR, el proceso de creación del Parlamento fue precedido por la introducción de los cambios en los mecanismos de solución de controversias previstos por el Protocolo de Olivos creado en febrero de 2002 – y que reemplazó al Protocolo de Brasilia de 1991–, los cuales han sido pasos importantes en el desarrollo de la estructura institucional del proceso integracionista, dadas las constantes desavenencias que se venían presentando entre los países miembros ante las diferencias de interpretación jurídica y la distinta aplicación que frecuentemente se hacía de las Decisiones, Resoluciones y Directivas emanadas de los órganos políticos del esquema.

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Así, en diciembre de 2003 se aprobó el Reglamento del Protocolo de Olivos y en enero de 2004 entró en vigor dicho Protocolo y se constituyó el Tribunal Permanente de Revisión previsto en él, instalándose dicho Tribunal en agosto de 2004 y emitiendo su primer laudo en diciembre de 2005 y la primera opinión consultativa en abril de 2007.7 Otra modificación ya en marcha en la arquitectura institucional del MERCOSUR, fue la creación en octubre de 2003 de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), con sede en la ciudad de Asunción, Paraguay y cuyas formas de funcionamiento fueron definidas en marzo de 2004. Dicha Comisión, está integrada por los Representantes Permanentes de cada Estado Parte del MERCOSUR y por un Presidente y tiene como competencias asistir al Consejo del Mercado Común y a la Presidencia Pro Tempore en las actividades que le sean requeridas, presentar iniciativas al Consejo y afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias en el MERCOSUR. El Presidente de la CRPM, además de presidir los trabajos de la Comisión, “podrá representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros países, grupos de países y organismos internacionales” y es “una personalidad política destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Común a propuesta de los Señores Presidentes de los Estados Partes”, nominación que recayó en Eduardo Duhalde de 2003 a 2005 y en Carlos Álvarez de 2005 a 2007. El actual Presidente del CRPM, ha enfatizado la necesidad del fortalecimiento institucional del MERCOSUR, presentando en tal sentido, en los primeros meses de 2006, un Programa de Trabajo, en el cual propuso un conjunto de “ejes estratégicos”, así como la creación de varias instituciones, las cuales fueron aprobadas en la Cumbre de Jefes de Estado de Córdoba de julio de 2006 y en cuyo diseño se ha venido avanzando: el Observatorio Democrático del MERCOSUR, el Instituto Social del MERCOSUR y el Instituto Social de Capacitación. Estrechamente asociado a lo anterior, un tema sobre el cual se ha venido discutiendo en las estructuras del MERCOSUR es el referido a una posible reforma institucional del esquema, si bien hasta la fecha los avances al respecto han sido pocos. A partir de una propuesta presentada por Brasil y Paraguay ante el GMC en octubre de 2005, que entre otros puntos incluía la reforma de la estructura institucional del MERCOSUR y la adecuación y fortalecimiento de la Secretaría, en la XXX reunión extraordinaria del GMC del 5 de diciembre de 2005 Paraguay presentó un proyecto de Decisión referido a la reforma institucional, el que se elevó al Consejo del Mercado Común y fue aprobado por éste, con lo cual se creó un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel encargado de elaborar una propuesta integral de Reforma Institucional del MERCOSUR (GANRI), con el encargo de presentar dicha propuesta antes de diciembre de 2006, plazo que posteriormente fue extendido hasta diciembre de 2007. 7

En dicha opinión consultativa, se emiten un conjunto de consideraciones respecto a la prevalencia del derecho de la integración sobre el derecho público y privado de los Estados Parte. Al respecto, en el texto de la opinión consultativa se plantea: “En un sistema de integración, en realidad lo que existe es un orden público regional que precisamente hace imperiosa la prevalencia de la norma de un derecho de integración por sobre cualquier otra ley nacional en sentido lato, que pudiere ser correctamente tipificada como de orden público en cualquiera de sus modalidades. Es precisamente ese orden público regional el custodio y la garantía de la imperatividad de cualquier norma del Derecho de Integración y, en consecuencia, este concepto de orden público debe prevalecer como regla general por sobre cualquier otro concepto de orden público dentro del espacio de integración en cuestión.”

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Junto con esa prórroga del plazo en su XXXI Reunión Ordinaria de diciembre de 2006, el CMC en su decisión N° 29/06 definió los “Lineamientos para La Reforma Institucional del MERCOSUR”, según los cuales la propuesta de reforma deberá incluir: la reestructuración de los órganos decisorios del MERCOSUR y de sus foros subordinados, incluyendo sus competencias; el perfeccionamiento del sistema de incorporación, vigencia y aplicación de la normativa del esquema; analizar la posible creación de órganos en el ámbito del MERCOSUR para la administración de políticas comunes; la optimización de las funciones y competencias de la Secretaría del MERCOSUR, conforme las necesidades del proceso; el perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del MERCOSUR y el fortalecimiento de sus órganos institucionales; y, la adopción de un presupuesto que financie integralmente la estructura institucional del MERCOSUR. Posteriormente, en su reunión de enero de 2007 el Consejo instruyó al GANRI para proponer ajustes al Protocolo de Olivos antes de junio de 2007. Otro aspecto en el cual también siguen subsistiendo problemas y que apunta claramente a una falta de efectividad de las normativas que se definen en el MERCOSUR, es el todavía bajo nivel en que las normas del esquema se aplican en las partes contratantes, problema éste que se retomará posteriormente por cuanto también se presenta en la CAN, si bien en el caso del MERCOSUR se pretende enfrentarlo a través de una de las competencias del Parlamento (la número 12), que le permite la elaboración de dictámenes, en un plazo de 90 días, sobre todos los proyectos de normas que requieran aprobación legislativa, lo que se acompaña –si el órgano decisorio del MERCOSUR está conforme con el dictamen– de un plazo de 45 días para que los Estados Parte remitan la norma a sus respectivos Parlamentos y otro plazo de hasta 180 días para que los Parlamentos nacionales consideren la norma comunitaria. Un avance importante ocurrido en el funcionamiento del esquema, ha sido la creación y puesta en marcha del “Fondo Para La Convergencia Estructural del MERCOSUR” (FOCEM). En diciembre de 2003, en la Decisión Nº 27/03 el Consejo del MERCOSUR [2003] planteó “promover, en el curso del año 2004, los estudios para el establecimiento en el MERCOSUR, de Fondos Estructurales destinados a elevar la competitividad de los socios menores y de aquellas regiones menos desarrolladas” y su creación fue establecida en la decisión Nº 45/04 de diciembre de 2004 del Consejo, en la que se definió además que el FOCEM estaría “destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural, desarrollar la competitividad y promover la cohesión social, en particular de las economías menores y regiones menos desarrolladas; apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integración.” [Consejo Del Mercado Común 2004]. Seis meses después, en junio de 2005, el Consejo a través de la Decisión Nº 18/05 definió los objetivos del FOCEM –que se señaló en el párrafo anterior–, los programas que con él se apoyarán y los montos y porcentajes con que los países participarán en la integración y uso del Fondo: ¾

En lo que respecta a los programas, en la decisión se plantea que estos serán cuatro: •

Programa I, de “convergencia estructural”, al que se destinarán prioritariamente los recursos del FOCEM durante los primeros 4 años y en el cual los proyectos “deberán contribuir al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y regiones menos desarrolladas, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integración fronteriza y de los sistemas de comunicación en general”;

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¾

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•

Programa II, de “desarrollo de la competitividad”, con proyectos que “deberán contribuir a la competitividad de las producciones del MERCOSUR, incluyendo procesos de reconversión productiva y laboral que faciliten la creación de comercio intra MERCOSUR, y proyectos de integración de cadenas productivas y de fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada en los aspectos vinculados a la calidad de la producción (estándares técnicos, certificación, evaluación de la conformidad, sanidad animal y vegetal, etc.); así como a la investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos”;

•

Programa III, de “cohesión social”, cuyos proyectos “deberán contribuir al desarrollo social, en particular, en las zonas de frontera, y podrán incluir proyectos de interés comunitario en áreas de la salud humana, la reducción de la pobreza y el desempleo”;

•

Programa IV, de “fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de integración”, al que podrá destinarse durante los primeros cuatro años hasta un 0.5% de los recursos del Fondo y cuyos proyectos “deberán atender la mejora de la estructura institucional del MERCOSUR y su eventual desarrollo.”

En cuanto a la integración y uso del Fondo, se establece que el monto total anual del aporte de los Estados parte será de 100 millones de dólares correspondiendo un 70% a Brasil, 27% a Argentina, 1% a Paraguay y 2% a Uruguay, en tanto que en el uso del Fondo la participación será de 10% para proyectos presentados por Brasil, 10% para proyectos de Argentina, 32% para Uruguay y 48% para Paraguay, debiendo aportar con recursos propios cada país un mínimo de 15% del valor total de sus proyectos. Así también, en la misma decisión se estableció que “el Grupo de Alto Nivel sobre Convergencia Estructural del MERCOSUR y Financiamiento del Proceso de Integración elaborará el proyecto de Reglamento del FOCEM a más tardar el 30 de noviembre de 2005”, y que “el FOCEM comenzará a trabajar a través de la metodología de proyectos piloto con fuerte impacto en los ciudadanos del MERCOSUR.”

En diciembre de 2005, el Consejo del MERCOSUR aprobó el Reglamento del FOCEM y en diciembre de 2006 aprobó el primer presupuesto del Fondo por un total de 125 millones de dólares, luego de lo cual en los primeros cinco meses de 2007 se asignaron recursos para un total de 14 proyectos piloto: 6 de Paraguay, 5 de Uruguay, 1 del Comité MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa y 2 de la Secretaría del MERCOSUR. Sin embargo, y a pesar del avance que implica la puesta en marcha del FOCEM, todo indica que el tema de las asimetrías está lejos de haber sido resuelto, e incluso hay señales de que dicho tema se ha constituido en un muy importante foco de conflicto en el interior del esquema, ya no principalmente por los reclamos que al respecto ha venido haciendo Argentina hacia Brasil, sino por los que realizan Uruguay y Paraguay hacia los otros dos Estados Parte, lo cual se viene a sumar a otros temas no resueltos de conflicto, de los cuales el más conocido es el de las papeleras. En diciembre de 2006 el Consejo emitió un conjunto de “Directrices para un Plan para la Superación de las Asimetrías en el MERCOSUR”, otorgando 75 días a Paraguay y Uruguay para que entregaran propuestas identificando objetivos e instrumentos sobre el tema, de tal manera que en 2007 el Grupo Mercado Común deberá presentar ante el Consejo un Proyecto de Decisión, y a ello se agregó, en enero de 2007, la Decisión del mismo Consejo de crear un Grupo Ad Hoc a nivel de viceministros para examinar las propuestas que en ese entonces ya habían sido presentadas.

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Respondiendo a las Directrices del Consejo, tanto Paraguay como Uruguay entregaron dos documentos cada uno, los cuales interesa reseñar brevemente por cuanto reflejan no sólo la importancia que ambos países asignan al problema de las asimetrías, sino también, particularmente en el caso de Uruguay, el balance fuertemente crítico que se hace del funcionamiento del MERCOSUR y la exigencia de modificar dicho funcionamiento en varios de sus contenidos principales. En el caso de Paraguay, dentro del plazo asignado por el Consejo entregó un primer documento titulado “Las asimetrías en el MERCOSUR desde la perspectiva de Paraguay”. En ese documento, se ubica como reto principal “el paso del diseño de medidas puntuales a la implementación efectiva de políticas comunitarias con un enfoque solidario e integral para la superación progresiva de las asimetrías” y se destaca para Paraguay a la mediterraneidad y a la condición de país de menor desarrollo económico relativo como las dos grandes desventajas de orden estructural, con base en lo cual se propone a las políticas comunitarias de fomento al desarrollo, a los programas de apoyo a la competitividad, al acceso a los mercados regionales y del resto del mundo y a la institucionalidad, como los pilares para la eliminación de las asimetrías, desarrollando lineamientos para cada uno de esos pilares. El segundo documento de ese país, titulado “Propuesta de Paraguay” y con fecha de mayo de 2007, recoge en un primer apartado la opinión de distintos expertos y organismos internacionales sobre el tema de las asimetrías, luego de lo cual se analizan diferentes indicadores referidos a la situación del MERCOSUR en materia de asimetrías (en PIB por habitante, en infraestructura, en salud, en competitividad y en ciencia y tecnología), argumentando que éstas incluso en algunos casos “se han profundizado durante los 16 años de vigencia del Tratado de Asunción” y finaliza con una “propuesta de implementación institucional para la superación de las asimetrías en el MERCOSUR”. Dicha propuesta, identifica como instrumentos del Plan a los mecanismos netamente comerciales y a los mecanismos de transferencia, destacando la importancia de estos últimos en un proceso de integración profunda como el del MERCOSUR. Paraguay propone la ampliación y profundización del FOCEM y los programas de cooperación, así como que en una segunda etapa se converja hacia instituciones financieras y de fomento al desarrollo. Bajo esas condiciones, se produciría en los primeros 10 años una “convergencia acelerada”, para cuyo logro estiman un monto de inversión necesaria en Paraguay de 2.266 millones de dólares al año. En el caso de Uruguay, los dos documentos entregados por el gobierno de ese país tienen por títulos el primero “Uruguay y el MERCOSUR” y el segundo “Medidas para la Superación de las Asimetrías en el MERCOSUR”. El primer texto “introduce un enfoque altamente crítico, que tiene como centro algunos de los componentes clave de la agenda incumplida del proceso de integración. Tales componentes son los que, en un marco de fuertes asimetrías, fundamentalmente de tamaño económico, han determinado una distribución adversa de costos y beneficios desde el punto de vista de la economía uruguaya.” A lo largo del texto, se destacan distintos problemas del funcionamiento actual del esquema, así como los perjuicios que la integración ha tenido para Uruguay, incluyendo “sectores donde sus productores son los relativamente más eficientes del bloque, dado que los socios no necesariamente han aceptado el ajuste”, a lo cual se agrega que en las negociaciones del MERCOSUR con otros bloques o países “no se han obtenido resultados satisfactorios”. En el documento citado, se proponen medidas para superar el “déficit institucional” del MERCOSUR, para eliminar las restricciones no arancelarias, para armonizar las políticas publicas sobre todo en el ámbito tributario y de incentivos, para avanzar hacia una

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efectiva coordinación macroeconómica y para aplicar una nueva estrategia de integración productiva, así como otras medidas referidas a las reglas de origen y al arancel externo común. Finalmente, el documento argumenta la necesidad de “flexibilidad para la negociación con terceros para los socios menores, tanto dentro de procesos MERCOSUR como a través de procesos propios.” En el segundo documento presentado por Uruguay se reafirman los contenidos del primero, y se profundiza en algunos puntos ya mencionados en él. Por una parte, se desarrolla lo referido a las políticas de incentivos y tributarias, ubicándolas como componentes importantes “de la agenda incumplida en materia de coordinación y armonización de políticas públicas”, cuestionando lo sucedido en esos ámbitos y las propuestas que al respecto han venido planteando Argentina y Brasil. Se argumenta también la necesidad de avanzar en disciplinas comunes respecto de los incentivos y de armonizar los impuestos indirectos. En segundo lugar, el documento destaca la necesidad de avanzar en la eliminación de medidas no arancelarias proponiendo una nueva metodología y un cronograma que permitiría obtener resultados rápidos. Y, en tercer lugar, argumenta que existe “una inconsistencia crítica entre la estrategia de desarrollo nacional y la realidad del proceso de integración regional” para los socios de menor tamaño económico, lo cual obliga a una reformulación profunda, se propone “la consideración de flexibilidades” para esos socios. Para terminar, interesa destacar que en el caso de Uruguay un antecedente inmediato de los dos documentos recién mencionados es la carta que el presidente Tabaré Vázquez dirigió en diciembre de 2006 al Presidente de Brasil –y en ese momento Presidente Pro-Tempore del MERCOSUR– en la cual, a partir de que “existe claro reconocimiento por parte de los Estados Miembros de una situación de serias dificultades en el MERCOSUR”, destaca el incumplimiento de metas internas y del objetivo de que el esquema “fuera plataforma para la inserción en el mundo”, así como “la situación crítica para Uruguay”. Con base en lo anterior plantea para Uruguay “flexibilidades” que tendrían por objetivo “compensar los problemas específicos y las asimetrías que provocan su insatisfacción con el funcionamiento del bloque” y propone cuatro medidas específicas, de las cuales las tres primeras se refieren al arancel externo común y a la eliminación del doble cobro de aranceles y la cuarta a la flexibilización de la negociación externa “a través de la incorporación de bilateralidades”, de tal manera “que Uruguay y Paraguay puedan explorar y avanzar con terceros países, cuidando de preservar los intereses de los demás socios del MERCOSUR y el espíritu del mismo.”

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CUADRO 5 Mercado Común del Sur: hechos e Instituciones relevantes

Cumbre de Presidentes del MERCOSUR.

Consejo del Mercado Común (CMC), sobre la base del Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. El Consejo se integra con los Ministros de Relaciones Exteriores y por los Ministros de Economía, o sus equivalentes, de los Estados Partes. La Presidencia del Consejo del Mercado Común es ejercida por rotación de los Estados Partes, en orden alfabético, por un período de seis meses. El Estado Parte en ejercicio de esa Presidencia usa la denominación de Presidencia Pro Témpore. El Consejo del Mercado Común es el órgano superior del MERCOSUR al cual incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones. Creación de Reuniones Ministeriales sectoriales. Decisión No. 5, Brasilia, 1991. -Se crean las Reuniones de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales de los Estados Partes. Decisión 06/91. -Se crea la Reunión de Ministros de Educación de los Estados Partes. Decisión 07/91. -Se crea la Reunión de Ministros de Justicia o sus equivalentes. Decisión 08/91 -Se crea la Reunión de Ministros de Trabajo. Decisión 16/91. -Se crea la Reunión de Ministros de Agricultura o funcionarios de jerarquía equivalente. Decisión 11/92. -Se crea la Reunión de Ministros de Cultura. Decisión 02/95. -Se crea la Reunión de Ministros de Salud. Decisión 03/95. -Se crea la Reunión de Ministros del Interior o de funcionarios de jerarquía equivalente. Decisión 07/96. -Se crea la Reunión de Ministros de Industria. Decisión 07/97.

Se suscribe el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR. 18/II/2002 Se suscribe el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR. 18/II/2002 Se crea el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza, Decisión 05/02 del 05/VII/2002.

Se transforma la Secretaría Administrativa del MERCOSUR en Secretaría Técnica, Decisión 30/02 del 6 de diciembre de 20002. Se crea la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), con sede en Montevideo, como órgano del Consejo del Mercado Común. Decisión 11/03 del 6 de octubre de 2003. Se nombra presidente de la Comisión a Eduardo Duhalde (20032005), seguido por Carlos Álvarez (2005-2007). Se Aprueba el Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR, Decisión 37/03 del 15/XII/2003. Entra en vigor, el 1/1/2004, el “Protocolo de Olivos”, sobre Solución de Controversias en el MERCOSUR, constituyéndose el Tribunal Permanente de Revisión con sede en Asunción. Se crea el Centro MERCOSUR de Promoción de Estado de Derecho con sede en la ciudad de Asunción, Paraguay. Decisión 24/04 del 7/VII/2004. Se crea el Fondo Especial para controversias del MERCOSUR, Decisión 17/04 del 7 de julio de 2004. -Se crea el Grupo Ad Hoc sobre Biotecnología Agropecuaria en el MERCOSUR. Se aprueba el “Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR en Materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales”, Decisión 14/04 del 7/VII/2004

Se establece el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) (Decisión 45/04 del Grupo Mercado Común (GMC);,Protocolo de Ouro 16/12/2004), el cual inicia sus actividades en enero de Preto, del 17 de diciembre de 1994. El Grupo Mercado 2007. Común es el órgano ejecutivo del MERCOSUR, Se firma, el 6 de julio de 2005, el Protocolo de Asunción integrado por cuatro miembros titulares y cuatro sobre Derechos Humanos del MERCOSUR. miembros alternos por país entre los cuales deben Entra en vigor, el 7 de diciembre de 2005, el Protocolo participar de forma obligada representantes de los de Montevideo, sobre el Comercio de Servicios, que Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de permitirá una mayor seguridad a los proveedores de Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales. El servicios de la región.. Grupo Mercado Común es coordinado por los Se crea el Parlamento del MERCOSUR el 9 de Ministerios de Relaciones Exteriores. diciembre de 2005 (Decisión Nº 23/05), y su sesión inaugural se celebra el 14/XII/2006. Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM); Protocolo Con base en el Acuerdo Marco del 8/12/2005, el de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. Se integra 4/6/2006 se firma el Protocolo de Adhesión de por cuatro miembros titulares y cuatro miembros Venezuela como miembro pleno del MERCOSUR. alternos por Estado Parte y es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Entre una de sus Se aprueba la “Propuesta para la Estrategia funciones está el de ver por la aplicación de los MERCOSUR de Crecimiento del Empleo”, Decisión instrumentos de política comercial común en los 04/06 del 20/7/2006 Estados Partes y debe reunirse por lo menos una vez al Se crea el Instituto Social del MERCOSUR (Decisión mes. 03/07 del 18/1/2007) Se constituye un Grupo de Trabajo Ad Hoc para definir Protocolo de Brasilia para La Solución de Controversias, los términos para la incorporación de Bolivia como del 17 de Diciembre de 1991. Estado Parte del MERCOSUR (Decisión 01/07 del Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC); Protocolo de 18/1/2007) Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. Foro Consultivo Económico-Social (FCES); Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM); Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. Foro de Consulta y Concertación Política, Decisión 18, Río de Janeiro, 1998.

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5. Una mirada de conjunto a las estructuras y problemas institucionales de la integración regional Con base en la descripción ya realizada del comportamiento reciente de los principales esquemas de la región y en particular de sus estructuras institucionales, en este apartado interesa presentar un breve panorama general de la situación institucional de la actual integración latinoamericana y caribeña, destacando algunos problemas presentes en ella para retomarlos posteriormente al esbozar posibles líneas futuras de acción. En el cuadro siguiente, se presenta una síntesis de las estructuras institucionales, del MERCOSUR, la CAN, el SICA y la CARICOM. De la comparación entre ellas se destaca que en una primera aproximación general los cuatro esquemas latinoamericanos y caribeños poseen componentes centrales semejantes: • • • • • • • • •

Un órgano superior de conducción política formado por los presidentes o jefes de gobierno de los países miembros; Una conducción ejecutiva de nivel ministerial y, por tanto formada por representantes gubernamentales de los países miembros; Un órgano jurisdiccional; Un órgano parlamentario; Una conducción sectorial a cargo de los ministros correspondientes; Un órgano ejecutivo y una secretaría de carácter técnico; En tres de los cuatro esquemas, instancias de negociación comercial externa; En tres de los cuatro esquemas, órganos consultivos económico-sociales formalmente establecidos; e Instituciones financieras, si bien en un caso ella no pertenece propiamente al esquema y no hay una plena correspondencia de membresía entre esta y el esquema.

Una revisión más precisa de la situación actual de los esquemas latinoamericanos y caribeños de integración, apoyada en la perspectiva que hasta ahora se ha desarrollado, deja al descubierto tres niveles de insuficiencia institucional: en el funcionamiento interno de los países de la región en cuanto a la aplicación eficaz de los compromisos de integración adquiridos; problemas presentes en las actuales estructuras de cada uno de los esquemas y en los grados muy dispares que entre ellos existen de consolidación de dichas estructuras; e insuficiencias relacionadas con las dificultades que habría que enfrentar para adecuar esas estructuras a los fines de un proceso de articulación y convergencia de la integración regional.

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CUADRO 6 Comparación de las estructuras institucionales en cuatro esquemas de integración de América Latina y el Caribe y en la Unión Europea ORGANOS

MERCOSUR

COMUNIDAD ANDINA

SICA

CARICOM

Órgano Supremo/ Conducción política (Nivel Presidencial)

Cumbre de Presidentes del MERCOSUR

Consejo Presidencial Andino

Reunión de Presidentes

Conferencia de Jefes de Gobierno Mesa de la Conferencia

Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores

Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores

Conducción Ejecutiva/Adop-ción de normativas (Nivel Ministerial)

Consejo del Mercado Común Comisión de Representantes Permanentes

Órgano Jurisdiccional

Tribunal Permanente de Revisión

Tribunal de Justicia Andino

Órgano Parlamentario

Parlamento del MERCOSUR

Parlamento Andino

Conducción Sectorial (Nivel Ministerial)

Reuniones Ministeriales sectoriales

Reuniones conjuntas Comisión y ministros sectoriales

Consejo Ministeriales sectoriales e intersectoriales

Órgano Ejecutivo

Grupo Mercado Común Comisión de Comercio

Comisión de la Comunidad Andina

Comité Ejecutivo

Secretaría Permanente (Órgano Técnico)

Secretaría del MERCOSUR

Secretaría General de la Comunidad Andina

Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA)

Negociación Comercial Externa

Negociación en común/ Vocería única

Órgano Consultivo Económico-Social

Institución Financiera

Negociación en común/ Vocería única Consejo Consultivo Foro Consultivo Empresarial Andino Económico y Social Consejo Consultivo Laboral Andino Corporación Andina de Fomento FONPLATA (*) (CAF) Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR)

Corte Centroamericana de Justicia Parlamento Centroamericano (PARLACEN)

Consejo de Ministros de la Comunidad

Corte de Justicia del Caribe Asamblea de Parlamentarios de la Comunidad Consejo de Comercio y Desarrollo Económico Consejo de Relaciones Exteriores y de la Comunidad Consejo de Desarrollo Social y Humano Consejo de Finanzas y Planificación

Secretaría de la Comunidad Maquinaria de Negociación Regional del Caribe

Comité Consultivo

**

Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

Banco de Desarrollo del Caribe

(*) FONPLATA no pertenece al MERCOSUR y fue creado en cumplimiento del artículo 1 del Tratado de la Cuenca del Plata suscrito en abril de 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, esto es, por cuatro países de los que ahora son miembros plenos del MERCOSUR, más Bolivia que es Estado-asociado. ** Los representantes de distintos sectores o cúpulas económicas participan con derecho de palabra en las reuniones ministeriales y en la Conferencia de Jefes de Gobierno. Fuente: Las columnas correspondientes a los esquemas latinoamericanos y caribeños de integración están tomadas, con algunas modificaciones, de SELA [2002].

Secretaría Permanente

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Relaciones Intrarregionales

Respecto del funcionamiento interno de los países de la región, debe destacarse que las deficiencias institucionales en ellos, constituye un obstáculo en las posibilidades de lograr avances significativos en la amplitud y profundidad del proceso integrador. En efecto, el desarrollo de la integración regional está permanentemente alterado por las crisis a las que se ven sometidas las estructuras institucionales de los países de la región, y que con frecuencia atentan además contra el logro de niveles adecuados de gobernabilidad que afectan el manejo doméstico de los compromisos adquiridos. En cuanto al segundo nivel de insuficiencia institucional, éste se refiere a los distintos grados de desarrollo en las estructuras existentes en los cuatro esquemas subregionales, y a la necesidad diferenciada de fortalecer, readecuar y, en su caso, crear nuevas instituciones en el interior de cada uno de ellos. En cada caso, el no atender a dicha necesidad pone en riesgo la consolidación de los avances logrados como esquema frente a los desafíos provenientes del exterior y bien puede acentuar los conflictos internos, derivados de la dinámica misma del proceso, así como de los diversos intereses en juego que se van poniendo en evidencia en cada país y en la relación entre los miembros de cada bloque. Del recuento hecho en la primera parte de este estudio, así como de la revisión contenida en los estudios “La integración y sus instituciones en América Latina y el Caribe” [SELA, 2005] y “La institucionalidad de la integración en América Latina y el Caribe: posibilidades de articulación y convergencia” [SELA, 2005a], se desprende con claridad la existencia de distintos grados de desarrollo de la estructura institucional y la consiguiente disparidad en el nivel de complejidad de dicha estructura para cada uno de los esquemas. Ese distinto nivel de desarrollo institucional o, a la inversa, el diverso grado de déficit institucional presente en cada uno de ellos, se hace evidente en aquellos casos en que en un determinado esquema hay una ausencia total de instituciones que sí existen en los otros, como ocurría con el MERCOSUR antes de que se pusiera en funciones el Tribunal Permanente de Revisión. Esa ausencia podía llevar a que “...una norma del MERCOSUR sea interpretada y aplicada en cada Estado miembro de manera diferente a otro Estado del bloque; de tal manera, cabe la posibilidad de que existan tantas interpretaciones definitivas del mismo ordenamiento regional, como órganos judiciales supremos exista. Los riesgos descritos pueden ser multiplicados proporcionalmente si se tiene en cuenta que en la mayoría de los casos los expedientes judiciales concluyen en primera o segunda instancia, por lo que la probabilidad de interpretaciones divergentes del Derecho del MERCOSUR puede suceder aún dentro del territorio de un mismo Estado miembro”. [MERCOSUR, 2004: 7] En un caso parecido al anterior, de falta de readecuación institucional para la impartición de justicia a nivel intrabloque, si bien por distintos motivos, estuvo el órgano jurisdiccional correspondiente a los países miembros de la CARICOM dadas las resistencias que mostró el Consejo Privado de Londres, lo que daba como resultado una disminución de facultades de la Corte Caribeña de Justicia por la pérdida relativa de autonomía e independencia. Otro de los ámbitos donde se observa con claridad el distinto grado de evolución institucional existente entre los cuatro esquemas subregionales es el referido al órgano parlamentario, en el cual se hace evidente la persistencia de problemas de distinta índole que afectan su funcionamiento y se constituyen en obstáculos para su desarrollo y consolidación. En ese sentido, tanto el Parlamento Andino, como el PARLACEN, la Asamblea de Parlamentarios de la CARICOM y el recién creado PARLASUR se caracterizan aún por una falta de atribuciones y una escasa asignación de facultades y

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competencias, por lo cual dichas instancias siguen teniendo un carácter esencialmente deliberativo. Dotar de mayores atribuciones legislativas a los órganos parlamentarios, acentuar su papel de control sobre el resto de los órganos comunitarios, permitir una mayor y más democrática participación de la población en su conformación y constituir los parlamentos sobre la base de encontrar una fórmula capaz de incorporar las demandas de los más diversos sectores de la sociedad, son necesidades a las que el actual funcionamiento de las estructuras parlamentarias de los esquemas latinoamericanos y caribeños deben hacer frente con una mucho mayor fuerza y decisión. El desigual grado de desarrollo de la institucionalidad en los esquemas subregionales de integración, es también evidente en el ámbito de la negociación comercial externa. En tal sentido, por ejemplo, es notoria en varios esquemas la falta de un organismo encargado de coordinar y presentar de manera unificada la postura del correspondiente bloque ante otros países y/o grupos de países. Si bien para el caso de la CARICOM la Maquinaria de Negociación Regional del Caribe ha venido desempeñando una importante función al presentar una postura única de los países caribeños en negociaciones como las del ALCA o de la OMC, lo cierto es que en la Comunidad Andina, el SICA o el MERCOSUR, y a pesar de los avances que se han dado al respecto, todavía no se cuenta con un grado de desarrollo de la institucionalidad que evite la existencia de posturas discordantes en cada bloque en las diversas negociaciones que ellos mantienen, aunque es evidente que en este como en muchos otros problemas lo que con frecuencia hay por detrás es la existencia de visiones distintas no sólo respecto de los puntos específicos sometidos a negociación, sino de posiciones generales sobre las estrategias de inserción internacional y sobre el papel de la integración regional en esas estrategias. La conclusión que se desprende, en relación con la existencia de grados heterogéneos de desarrollo institucional entre los distintos esquemas y con insuficiencias en dicho desarrollo presentes en todos ellos, es que esos problemas requieren de una atención inmediata y que atenderlos debería llevar al fortalecimiento, readecuación y, en su caso, creación de nuevas instituciones a nivel intra-bloque. Estas medidas permitirían, en cada uno de los bloques, atenuar los conflictos y choque de intereses que suelen presentarse entre los países miembros, así como generar condiciones para la definición de estrategias comunes en las negociaciones internacionales y, sobre todo, acrecentar los niveles de integración y los ámbitos que dicha integración abarca. Un tercer nivel de insuficiencia institucional, se refiere a los problemas que por fuerza enfrentará, en el ámbito de las instituciones, cualquier intento por avanzar hacia la articulación y convergencia de los distintos esquemas en dirección a un proceso de amplitud más regional. En particular, dichos problemas se harán presentes como consecuencia del muy diverso desarrollo que tiene la normativa jurídica vinculada al Derecho Comunitario y, en primer lugar, por la heterogeneidad existente en el grado de “constitucionalización” de dicha normativa. Esa distinta ubicación que el Derecho Comunitario tiene en los textos constitucionales, es un problema cuya solución resulta necesaria para garantizar el avance de la integración y, en particular, para sentar las bases de una futura estructura institucional de carácter supranacional que dirija el proceso integrador a escala regional. Un breve recuento de lo que sucede en la CAN y el MERCOSUR –esquemas sobre los que se prestará una especial atención por el papel que deberían jugar en la consolidación de la UNASUR- respecto de las condiciones que los textos constitucionales ofrecen para avanzar hacia una institucionalidad de carácter mas comunitario, así como para el desarrollo de un sistema jurídico-institucional propio, permite observar que

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hay diferencias en materia de constitucionalización de la integración, no sólo entre ambos esquemas sino, incluso, entre los países de cada uno de esos bloques. En lo que respecta a la CAN, de los distintos esquemas latinoamericanos y caribeños de integración, ese esquema –junto con el SICA– es el que ha mostrado mayores avances, tanto en el ámbito jurídico como en el institucional. En materia jurídica, el ordenamiento central de la Comunidad Andina es el Acuerdo de Cartagena y sus protocolos e instrumentos adicionales, así como el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia Andino y sus protocolos adicionales. Como normas secundarias, pero también de gran trascendencia dentro del esquema normativo de la CAN, se encuentran las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, así como las Decisiones de la Comisión de la Comunidad Andina y las Resoluciones emitidas por la Secretaría General. Existen dentro de la CAN órganos e instituciones plenamente comunitarios, como la Secretaria General de la Comunidad Andina y el Tribunal de Justicia, los cuales conviven dentro del mismo esquema con órganos de carácter intergubernamental, como el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina, la cual está integrada por los Ministros de Comercio Exterior de los países de este esquema de integración. Así también, en los países andinos se ha ido articulando a través de los años un derecho comunitario que permite que la norma andina prive sobre el derecho nacional (principio de preeminencia), tenga la capacidad para generar derechos y obligaciones que los ciudadanos de cada uno de los países miembros pueden exigir a los tribunales nacionales (principio de aplicación directa); y, que una vez sancionada, para ser parte de los ordenamientos nacionales de los países miembros no necesite en la mayor parte de los casos ninguna ley o decreto que la incorpore al respectivo cuerpo normativo interno (principio de efectos inmediatos). En tal sentido, y a pesar de que efectivamente puede hablarse de un sistema jurídicoinstitucional propio con importantes niveles de consolidación dentro de la CAN, lo cierto es que algunos de los países miembros de este esquema enfrentan distintos problemas derivados de la limitación en la aplicación de las normas comunitarias en sus espacios nacionales, los cuales en buena medida tienen su origen en el distinto grado de internalización de las normas comunitarias en los cuerpos jurídicos nacionales correspondientes, siendo estas diferencias de constitucionalización de la integración lo que termina impactando en la dinámica misma del proceso integrador. Al revisar las Constituciones de los países miembros de la CAN, se pueden observar las diferencias del denominado Derecho de Integración andino incorporado a las cartas fundamentales de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú así como el distinto grado de adecuación de las mismas a los requerimientos que dicha integración impone. De los actuales miembros de la CAN, Colombia tiene el marco constitucional más adecuado para el impulso de la integración regional, la implantación del derecho comunitario y la aceptación de instituciones de carácter supranacional encargadas de conducir el proceso integrador, ya que en su máximo ordenamiento jurídico existe el reconocimiento a la importancia del proceso de integración. Las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente que se plasmaron en la nueva Carta Constitucional del 4 de julio de 1991, expresan en materia de integración puntos como el que se encuentra en el artículo 9: “Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…) De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración

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latinoamericana y del Caribe.” Así también, en el artículo 227 de la Constitución se señala que: “El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones.” En cuanto a Perú, en la Constitución Política de dicha República, la cual fue producto de un proceso constituyente que culminó en 1993, si bien no hay referencias puntuales a la importancia del proceso de integración con los demás países de la región ni tampoco respecto a la relación entre la normativa proveniente de los tratados internacionales y el conjunto del derecho nacional, en su artículo 55 la Constitución plantea que “Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”, lo cual desde luego incluye al Acuerdo de Cartagena, en el que se establece que el conjunto de normas que conforman el derecho comunitario andino son, por regla, de aplicación directa en los países miembros. En lo que se refiere a Ecuador, en la actual Constitución Política de esta República, aprobada en junio de 1998, el artículo 5 hace referencia a las relaciones con la comunidad internacional y establece en uno de sus apartados que dicha nación propugna la integración, y de manera especial la andina y la latinoamericana. Por otra parte, el artículo 163 de la Constitución precisa que “Las normas contenidas en los tratados y convenios internacionales, una vez promulgados en el registro oficial, formarán parte del ordenamiento jurídico de la República y prevalecerán sobre las leyes y otras normas de menor jerarquía”, lo que en sentido estricto significa un trastocamiento del principio de efectos inmediatos, dado que la aplicación de la normatividad comunitaria queda mediada por la promulgación interna correspondiente. Por último, Bolivia, es el miembro de la Comunidad Andina que cuenta con una menor adecuación de su texto constitucional a las necesidades y compromisos derivados de su pertenencia a ese esquema de integración. Incluso, el artículo 30 de su Constitución prohíbe expresamente a los poderes públicos de dicha nación el delegar las facultades que la ley suprema les confiere,8 de lo que los juristas desprenden un rechazo tácito para trasladar atribuciones a organismos como la CAN. Si bien en los hechos no ha habido grandes dificultades para que la normativa comunitaria andina vaya aplicándose gradualmente en esta nación, lo cierto es que existe un claro desfase, entre por una parte lo expresado en el Acuerdo de Cartagena y los compromisos adquiridos por Bolivia como miembro de la CAN, y por otra parte lo estipulado en la carta magna de esa nación, que obedece a criterios claramente distintos en materia de derecho comunitario, con lo que ello implica en cuanto a dificultar la creación de instituciones supranacionales encargadas de conducir el proceso integrador. En lo que respecta al MERCOSUR, en materia jurídica el Derecho en dicho esquema se divide en dos: el derecho originario o primario y el derecho derivado o secundario. El derecho primario está contenido en el documento fundacional del MERCOSUR que es el Tratado de Asunción (noviembre de 1991), al que se agregan el Protocolo de Brasilia (abril de 1993) y el Protocolo de Olivos (febrero de 2004) sobre solución de controversias, así como el Protocolo de Ouro Preto (diciembre de 1995) que establece la estructura institucional del bloque. El derecho secundario, por su parte, se conforma por las Decisiones, Resoluciones y Directivas emitidas por los diferentes órganos de la estructura institucional del MERCOSUR. 8

En dicho artículo, se establece: “Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les confiere esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella.”

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En cuanto a la naturaleza jurídica del ordenamiento MERCOSUR, tanto del funcionamiento mismo de este esquema subregional como de los distintos análisis efectuados por juristas, se desprende que no existe, en los hechos, un verdadero Derecho Comunitario que se exprese en el cumplimiento, por parte de los Estados miembros, de los principios básicos de prevalencia, aplicación directa y efecto inmediato asociados al Derecho de Integración. En tal sentido, la heterogeneidad que existe, respecto de la aceptación o no en los respectivos cuerpos constitucionales de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela de aspectos referidos al derecho comunitario y a la vigencia de instituciones supranacionales, es un hecho que confirma los distintos grados de avance y adecuación de la normatividad interna a los desafíos que vive el proceso regional de integración. En Argentina, el artículo 75 de la Constitución autoriza a los poderes públicos de esa nación a delegar facultades en otros organismos, lo que también ocurre para el caso de Paraguay, que en el artículo 145 de su máximo ordenamiento jurídico autoriza la transferencia de competencias a instancias comunitarias9 y en el caso de Venezuela, que en el artículo 153 de la Constitución de 1999 establece: “La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales mediante tratados el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente en la legislación interna” Lo anterior contrasta claramente con lo que ocurre en Brasil y en Uruguay, países en los cuales no se autoriza en las respectivas constituciones la delegación de facultades y atribuciones a organismos supranacionales.10 9

En el caso de Argentina, en el artículo 75 se establece que el Congreso tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: “Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.” Por su parte, en la Constitución paraguaya el artículo 145, titulado “Del orden jurídico supranacional”, establece: “La Republica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de justicia, de la cooperación y del desarrollo en lo político, económico, social y cultural. Dichas decisiones solo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.” 10 Sin embargo, en la constitución uruguaya hay una referencia explícita a la integración latinoamericana, respecto de la cual en el artículo 6 se dice: “La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se

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En cuanto al principio de prevalencia, si bien este se encuentra estipulado en los distintos tratados que conforman el derecho primario del MERCOSUR, lo cierto es que en este ámbito parece darse también una contradicción, ya que si bien nuevamente las cartas magnas de Argentina, Paraguay y Venezuela permiten su reconocimiento, no sucede lo mismo con los textos constitucionales de Brasil y Uruguay, que en sus distintos artículos no reconocen el derecho de primacía de la norma comunitaria sobre la norma nacional. En cuanto al principio de “efecto inmediato”, lo que se tiene en los hechos es que en el Protocolo de Ouro Preto, capítulo IV, artículo 40, referido a la “Aplicación interna de las Normas emanadas de los Órganos del MERCOSUR”, dicho efecto inmediato se diluye de manera sustancial. En ese artículo, se establece lo siguiente: “Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo, deberá seguirse el siguiente procedimiento: i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR; ii) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte; iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes, dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.” Ese procedimiento conduce con frecuencia a retrasos importantes en la incorporación del derecho comunitario a los ordenamientos jurídicos nacionales y a una notable heterogeneidad en los instrumentos a través de los cuales se produce esa incorporación, lo cual es aceptado por los mismos funcionarios del bloque. Por ejemplo, respecto al atraso en la incorporación las declaraciones de la jefe de Gabinete de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Ana Gerschenson, apuntan en ese sentido cuando asegura que “El MERCOSUR tiene un gravísimo déficit de institucionalidad, es decir, menos del 50 por ciento de las normas comunitarias han sido incorporadas a las legislaciones nacionales, todavía no tenemos normas agrosanitarias comunes, ni código aduanero común, y efectivamente lo que hay que hacer es poner toda la energía posible para consolidar la institucionalidad del bloque”. [Gerschenson, 2005] La comparación entre situaciones como la recién descrita y los grados de incorporación nacional de las directivas de la Unión Europea que se verá en el siguiente apartado –con un promedio de incorporación de 99.05%–, deja claramente de manifiesto la enorme distancia en niveles de cumplimiento de la normatividad comunitaria, a lo que desde luego habría que agregar que el número de ámbitos normados es muy distinto en uno y otro caso, siendo mucho menor, paradójicamente, en el esquema integrador en que los porcentajes de cumplimiento son más bajos.

refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos.”

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Este recuento de lo que sucede en la CAN y el MERCOSUR en materia de las distintas condiciones de los textos constitucionales para apoyar la institucionalidad comunitaria, apunta hacia dos obstáculos para la articulación y convergencia: primero, en términos del menor desarrollo alcanzado por el MERCOSUR respecto a la Comunidad Andina en la creación de una institucionalidad comunitaria, es decir supranacional; y segundo, en términos del grado distinto de internalización del derecho de integración en los cinco miembros del MERCOSUR, lo que expresa el mayor esfuerzo de homogeneización que es necesario realizar en dicho esquema si se quiere avanzar hacia el establecimiento de un régimen jurídico-institucional de corte comunitario. La existencia de los problemas de insuficiencia institucional en los tres niveles que se han señalado, así como las diferencias que al respecto existen entre los esquemas y al interior de ellos, plantea retos de gran magnitud para un efectivo avance de la integración latinoamericana y caribeña, el cual sólo podrá ir concretándose por medio de un esfuerzo deliberado y constante de construcción de un marco institucional que se corresponda con los objetivos de profundización, articulación y convergencia del esfuerzo integrador que hoy están planteados particularmente en Sudamérica con la creación de UNASUR. Finalmente, y también respecto a UNASUR, resulta evidente que además de las diferencias de estructura institucional básica y de marco normativo-constitucional de la integración que hemos destacado, es necesario identificar con todo detalle los restantes ámbitos de funcionamiento de los esquemas, para tener una idea clara de los puntos de divergencia y convergencia presentes en los diversos temas que son objeto de normas y acciones y, con ello, poder tener un adecuado panorama de arranque para cualquier proceso de convergencia y articulación que se pretenda desarrollar. En tal sentido, en el siguiente Cuadro se presenta una síntesis de la información que han procesado la ALADI, el MERCOSUR y la CAN –como parte de los trabajos que desarrollaron atendiendo al mandato de la II Cumbre Sudamericana– respecto a los “órganos espejo” –“estructuras institucionales, decisorias o dependientes, que pueden presentar una correlación material”– existentes en esas tres instituciones, y que por tanto pudieran estar involucrados en los esfuerzos de convergencia para la constitución de UNASUR. Al respecto, en el Cuadro se observa que, si bien existe una cantidad importante de temas atendidos en la estructura de las tres instituciones, hay también un número significativo de casilleros vacíos, que dan cuenta de desniveles en el tratamiento que ellas realizan de otros temas. Así, según la información del Cuadro –que tiene un nivel de desagregación menor al que posee la fuente a partir de la cual se construyó–, para cerca de la mitad del total de ítems resulta que al menos una de las instituciones no desarrolla la actividad o posee el organismo correspondiente.

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CUADRO 7 Órganos espejos en la ALADI, la CAN y el MERCOSUR MERCOSUR COMPETENCIA GENERAL COMPETENCIA PARTICULAR I. ESTRUCTURA DEL ACUERDO 1. Zona de Libre Comercio 1.1 Excepciones 1.2 Barreras no arancelarias 1.3 Reglas de origen 1.4 Servicios 1.4.1 Sectores 1.4.1.1 Transporte 1.4.1.2 Seguros 1.4.1.3 Financieros 1.4.1.4 Comunicaciones 1.4.1.5 Turismo 1.4.2 Modos 1.4.2.1 Comercio transfronterizo 1.5 Compras Gubernamentales 1.6 Normalización de Estándares Técnicos 2. Unión Aduanera 2.1 AEC 2.2 Aduanas 2.3 Relación con terceros 2.3.1 Procedimientos comunes 2.3.2 Acuerdos de negociación 2.3.3 Promoción comercial 2.4 Defensa Comercial y Salvaguardas 3. Mercado Común 3.1 Defensa de la Competencia 3.2 Armonización de Legislaciones 3.3 Factores productivos 3.3.1 Capitales 3.3.2 Empresas 3.3.3 Personas 3.3.3.1 Trabajo 3.3.2.2 Ciudadanía 3.3.3.2.1 Educación 3.3.3.2.2 Cultura 3.3.3.2.3 Seguridad 3.3.3.2.4 Salud 3.3.3.2.5 Circulación 3.3.3.2.6 Infancia y juventud 3.3.3.2.7 Justicia 3.3.3.2.8 Derechos Humanos 3.4 Derechos del consumidor 4. Coordinación macroeconómica 5. Bienes Públicos de la Integración y Políticas de Cohesión 5.1 Bienes Públicos de la Integración 5.1.1 Integración Productiva 5.1.2 Integración Física y Energética 5.1.3 Medio Ambiente 5.1.4 Recursos naturales Compartidos 5.2 Asimetrías y Fondos estructurales 5.3 Cooperación Técnica

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II. Instituciones y Ordenamiento Jurídico 1. Proceso Legislativo 1.1 Incorporación de las normas X 1.2 Publicidad de Actas y Normas X 2. Aplicación del derecho 2.1 Cooperación Administrativa y Judicial Internacional X 3. Instituciones 3.1 Órganos decisorios 3.1.1 Grupo Mercado Común 3.1.1.1 Reuniones Especializadas X 3.2 Órganos consultivos 3.2.1 Comisión Parlamentaria Conjunta X 3.2.2 Foro Consultivo Económico Social X 3.2.3 Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR X 3.3 Otros órganos 3.3.1 Sistema de Olivos X 3.3.1.1 Tribunal Permanente de Revisión X 3.3.1.2 Tribunal Ad Hoc X 3.3.2 Tribunal Administrativo Laboral X 3.4 Estados Asociados X 3.5 Varios 3.5.1 Organización y Funcionamiento X 3.5.2 Centro de Estado de Derecho X 3.5.3 Reforma Constitucional X III. Coordinación y Cooperación Política X Fuente: en base al anexo 3 del capítulo 2 de ALADI, CAN y MERCOSUR [2006]

III.

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ELEMENTOS DESTACADOS DE LA INSTITUCIONALIDAD EUROPEA

Desde hace ya mucho, la experiencia europea de integración se ha transformado a nivel mundial en punto obligado de referencia para cualquier proceso integrador, no sólo por el carácter pionero que dicha experiencia tuvo al arrancar en la inmediata posguerra y que ha mantenido en sus etapas posteriores –tanto en términos de estrategias gubernamentales, como en relación a la reflexión teórica asociada a ella–, sino también por los avances conseguidos en ese esfuerzo integrador, los cuales son notablemente mayores a los de cualquier otro bloque regional, e incluyen, además de la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, elevados niveles de coordinación de políticas macroeconómicas, definición de políticas comunes y una moneda única, entre otras cosas, así como el actual y accidentado intento por ratificar un Texto Constitucional. Para el caso de América Latina y el Caribe, en los años cincuenta tanto la formación de las Comunidades Europeas como los desarrollos teóricos que acompañaron a ese proceso, se constituyeron en uno de los insumos básicos para la creación de los primeros esquemas de integración (Mercado Común Centroamericano y Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC), y desde ese entonces la teoría y la práctica del esfuerzo integrador europeo se han mantenido como objetos obligados de atención en nuestra región. A todo ello, se agrega la necesidad de tener presente el escenario europeo por los cambios que allí están ocurriendo actualmente y, sobre todo, por el momento de importantes definiciones en el que se encuentra la integración

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latinoamericana, las cuales para ser tomadas requieren que se cuente con la mayor cantidad posible de referencias y puntos relevantes de comparación. En particular, un ámbito en que la revisión de la integración europea resulta especialmente necesaria para América Latina y el Caribe, se refiere a la estructura institucional que allí se ha ido construyendo, si se tiene presente que –según se verá después con mayor detalle– en la integración latinoamericana y caribeña el desarrollo de una adecuada institucionalidad, así como la convergencia al respecto entre los distintos esquemas, son tareas cuyo abordaje en una buena medida está aún pendiente y requieren ser enfrentadas con urgencia. Lejos de intentar una revisión exhaustiva del desarrollo de la institucionalidad europea, lo que interesa es destacar un par de rasgos al respecto, elegidos en función de su relevancia para los fines del presente trabajo. Dichos rasgos son, por una parte el componente supranacional de la estructura institucional europea y, por la otra, la elevada complejidad y amplitud de acción que ha ido alcanzando dicha estructura. En lo que respecta al primero de esos dos rasgos, lo destacable es que el tipo de integración europea perfilado con la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950, y que comenzó a concretarse en 1952 con la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, tuvo desde sus inicios un claro componente supranacional, a diferencia de los acuerdos que hasta ese entonces se habían venido estableciendo en la inmediata posguerra entre los países de Europa, tales como el Tratado de la Unión Occidental y la Organización Europea de Cooperación Económica, ambos de 1948, y el Consejo de Europa de 1949, en todos los cuales las distintas formas de cooperación económica y político-militar eran de carácter interestatal. Así, la Declaración Schuman, estableció la intención de someter la producción franco alemana de carbón y de acero (calificada como “un punto limitado, pero decisivo”) a una “Alta Autoridad Común”, agregando que “La Alta Autoridad Común, encargada del funcionamiento de todo el sistema, estará compuesta por personalidades independientes designadas sobre bases paritarias por los Gobiernos, quienes elegirán de común acuerdo un presidente. Las decisiones de la Alta Autoridad serán ejecutivas en Francia, en Alemania y en los demás países adherentes. Se adoptarán las disposiciones adecuadas para garantizar las vías de recurso necesarias contra las decisiones de la Alta Autoridad.” [Schuman, 1950] En el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, firmado en París en abril de 1951, y según la versión consolidada de dicho texto, la “Alta autoridad”, pasó a ser denominada como “La Comisión”, planteándose que un grupo de Estados renunciaba al ejercicio soberano de algunas de sus competencias en favor de una instancia supranacional común y definiéndose para los Estados distintos grados de obligatoriedad de los acuerdos tomados por dicha instancia, en los siguientes términos: “Para el cumplimiento de la misión a ella confiada, la Comisión tomará decisiones, formulará recomendaciones o emitirá dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado. Las decisiones serán obligatorias en todos sus elementos. Las recomendaciones obligarán en cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero dejarán a sus destinatarios la elección de los medios apropiados para alcanzar tales objetivos.

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Los dictámenes no serán vinculantes.” [Varios autores, 1951] En el mismo Tratado, se estableció lo siguiente en relación a los integrantes de La Comisión: “Los miembros de la Comisión ejercerán sus funciones con absoluta independencia y en interés general de las Comunidades. En el cumplimiento de sus funciones, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo. Se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus funciones. Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir en los miembros de la Comisión en el desempeño de sus funciones.”11 El principio de autonomía en el desempeño de las funciones de La Comisión, plasmado en el párrafo citado, se reproduce en los textos de los restantes Tratados Fundacionales de la integración europea (el Tratado de la Comunidad Económica Europea, el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht), y además la aplicación de dicho criterio se fue haciendo extensiva, sobre todo en el Tratado de Maastricht, a varias de las demás instituciones que se fueron creando, abarcando a los funcionarios del Tribunal de Cuentas, del Sistema Europeo de Bancos Centrales, del Banco Central Europeo y del Consejo del Instituto Monetario Europeo, así como al Defensor del Pueblo. Asimismo, dicho principio de autonomía está claramente plasmado en el Tratado Constitucional Europeo cuya ratificación hoy está detenida. Según se puede ver en el siguiente cuadro, para las instituciones allí señaladas se establece la obligación de actuar de manera independiente respecto de los gobiernos de la Unión Europea, no pudiendo solicitar ni aceptar instrucción alguna por parte de éstos. Así también, en el artículo I-33 del texto actual de la Constitución, referido a los “Actos jurídicos de la Unión”, se establece lo siguiente: “Las instituciones, para ejercer las competencias de la Unión, utilizarán los siguientes instrumentos jurídicos, de conformidad con la Parte III: la ley europea, la ley marco europea, el reglamento europeo, la decisión europea, las recomendaciones y los dictámenes. La ley europea es un acto legislativo de alcance general. Será obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. La ley marco europea es un acto legislativo que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la forma y los medios. El reglamento europeo es un acto no legislativo de alcance general que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas disposiciones de la Constitución. Podrá bien ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, o bien obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la forma y los medios. La decisión europea es un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos. Las recomendaciones y los dictámenes no tendrán efecto vinculante.” 11

Cabe destacar que en la versión inicial del Tratado, se establecía que los miembros de la Alta Autoridad “Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones” (el subrayado no está en el original), eliminándose posteriormente el término “supranacional”.

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CUADRO 8 Referencias al principio de autonomía de las instituciones europeas, en el actual texto constitucional INSTITUCIÓN

ARTÍCULO

La Comisión

I-26

Tribunal de justicia

I.29

El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales

III-188

Defensor del Pueblo

III-335

Tribunal de Cuentas

III-385

TEXTO La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia. Sin perjuicio del apartado 2 del artículo I-28, los miembros de la Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal General serán elegidos de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y que reúnan las condiciones contempladas en los artículos III-355 y III-356. En el ejercicio de los poderes y en el desempeño de las funciones y obligaciones que les atribuyen la Constitución y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano. Las instituciones, órganos u organismos de la Unión, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo y de los bancos centrales nacionales en el desempeño de sus funciones. El Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones con total independencia. En el desempeño de sus funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de ninguna institución, órgano u organismo En el desempeño de sus funciones, los miembros del Tribunal de Cuentas no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo

Fuente: Varios autores [2004a]

Respecto del grado de aplicación de las directivas comunitarias en el ámbito de los estados nacionales, en el siguiente cuadro se entrega información reciente, según la cual el cumplimiento en dicha aplicación fluctúa entre 99.82% para Lituania y 96.54% para Rumania, siendo las directivas respecto a “Justicia, libertad y seguridad” las que presentan los menores porcentajes de cumplimiento en 17 de los 27 países de la Unión. Por consiguiente, y si bien en los Tratados que han ido siendo firmados hay también otros contenidos que dan cuenta del componente supranacional de la construcción institucional europea, los elementos señalados expresan los dos sentidos básicos de dicho componente: •

La definición de un alto grado de autonomía con que distintos instituciones comunitarias se desenvuelven con respecto a los intereses de los estados miembros y de los distintos grupos y sectores de dichos estados, aunque desde luego que al mismo tiempo otros órganos expresan de manera más directa esos intereses, como es el Parlamento Europeo en relación al mandato recibido por los eurodiputados y el Consejo Europeo en relación a los gobiernos que sus miembros representan.

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CUADRO 9 Aplicación del derecho comunitario. Progresos en notificación de medidas nacionales de implementación de directivas, al 02/05/2007

1 2 3

Lituania Latvia Bélgica

Directivas cuyo plazo para implementación está vencido en mayo de 2005 2848 2844 2845

4 5 6

Eslovaquia Dinamarca Estonia

2841 2788 2820

2828 2773 2804

99,54% 99,46% 99,43%

7

Alemania

2791

2775

99,43%

8 9

R. Unido Chipre

2785 2832

2769 2812

99,43% 9,29%

10 11 12

Eslovenia Hungría Malta

2838 2832 2832

2817 2810 2809

99,26% 99,22% 99,19%

13 14

Austria P. Bajos

2794 2790

2771 2767

99,18% 99,18%

15

Suecia

2774

2751

99,17%

16

Irlanda

2803

2779

99,14%

17

Francia

2792

2766

98,07%

18 19

R. Checa Finlandia

2841 2786

2814 2758

99,05% 98,99%

20

España

2808

2779

98,97%

21

Polonia

2829

2798

98,90%

22

Italy

2799

2753

98,36%

23

Bulgaria

2947

2898

98.34%

24

Luxemburgo

2795

2744

98,18%

25

Grecia

2794

2741

98,10%

26

Portugal

2830

2758

97,44%

27

Rumania

2947

2845

96.54%

Promedio CE

2818

2792

99,05%

Estados Miembros

Directivas para las cuales las medidas de implementación no han sido notificadas 2843 2834 2834

99,82% 99,65% 99,61%

% de notificaciones

Sectores con menor % de notificación Energía y Transportes (99.14%) Mercado Interno (98.77%) Impuestos y U. Aduanera (97.77%) Estadísticas Europeas (97.14%) Competencia (94.12%) Justicia, libertad y seguridad (96.55%) Justicia, libertad y seguridad (76.67%) Competencia (94.12%) Justicia, libertad y seguridad (86.21%) Competencia (94.74%) Mercado Interno (97.54%) Justicia, libertad y seguridad (80.00%) Estadísticas Europeas (96.88%) Justicia, libertad y seguridad (90.00%) Justicia, libertad y seguridad (93.33%) Justicia, libertad y seguridad (96.43%) Justicia, libertad y seguridad (93.33%) Mercado Interno (97.55%) Justicia, libertad y seguridad (90.00%) Justicia, libertad y seguridad (80.0%) Justicia, libertad y seguridad (86.67%) Justicia, libertad y seguridad (83.33%) Justicia, libertad y seguridad (63.33%) Justicia, libertad y seguridad (83.33%) Justicia, libertad y seguridad (76.67%) Justicia, libertad y seguridad (86.67%) Justicia, libertad y seguridad (83.33%)

Fuente: Comisión Europea, Secretaría General. Primeras http://ec.europa.eu/community_law/eulaw/index_en.htm#transpositions

cinco

columnas:

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•

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La validez de los actos jurídicos de las instituciones comunitarias, lo que implica que la aplicación de sus decisiones en el ámbito nacional de los Estados involucrados tiene un carácter obligatorio,12 cuestión ésta que incluye tres elementos centrales del derecho comunitario: 1) en los Estados partes dichas decisiones se aplican de manera inmediata, es decir, adquieren plena vigencia sin necesidad de ningún procedimiento de recepción; 2) se aplican de manera directa, esto es, confiere derechos e impone obligaciones directos tanto a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros como a los ciudadanos de la Comunidad, y 3) las decisiones poseen primacía respecto de los ordenamientos internos, implicando además un efecto de “bloqueo” en relación a los futuros ordenamientos nacionales.13

Desde luego, esos dos sentidos de la supranacionalidad mencionados, se apoyan en la convicción de que el avance de la integración sólo puede lograrse creando una estructura y definiendo normas que respondan a fines derivados del interés común y que por tanto sean distintos a los fines de los Estados partes, así como asegurando que los miembros de esas estructuras actúen desvinculados de sus nacionalidades de origen, no representen a sus respectivos estados y se desempeñen respondiendo a los intereses comunitarios. En el proceso europeo de integración, y de manera muy clara en el momento actual con los debates sobre la Constitución, la aplicación del principio de supranacionalidad ha generado resistencias, tanto por parte de los Estados miembros, como por parte de distintos sectores y grupos en el interior de dichos Estados, sobre todo en la medida en que dicho proceso fue ampliando sus alcances y un conjunto mayor de objetivos, ámbitos de acción e instrumentos se fueron incorporando a la esfera de actuación de los órganos comunitarios, en particular de la Comisión Europea por ser la institución que más claramente actúa con independencia de los Estados y en función de intereses estrictamente comunes. Como respuesta a esas resistencias, y en parte también como necesidad objetiva derivada del avance de la integración, se han ido definiendo y aplicando distintos principios para limitar los márgenes de la acción comunitaria, como son el de atribución, el de proporcionalidad y, sobre todo, el de subsidiariedad, todos los cuales se incorporaron a partir del Tratado de Maastricht. Respecto del principio de atribución, según se establece en el texto actual de la Constitución Europea dicho principio rige “la delimitación de las competencias de la Unión”, y en el Artículo I-11 de ese texto, se define en los siguientes términos: “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitución para lograr los objetivos que ésta determina. Toda competencia no atribuida a la Unión en la Constitución corresponde a los Estados miembros.” En relación a los principios de “proporcionalidad” y de “subsidiariedad”, según el mismo artículo I-11 del texto constitucional ellos rigen “el ejercicio de las competencias de la Unión”, refiriéndose el primero de ellos a que “Ninguna acción de la Comunidad 12

A excepción de los “dictámenes”, o de las “recomendaciones y dictámenes” en la Constitución Europea, cuyo carácter no vinculante se desprende no de una decisión del estado receptor sino del tipo de acto jurídico. 13 En relación a la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno, ella no ha estado explícita en los Tratados y se ha ido estipulando a través de distintas sentencias del tribunal de justicia, la primera de las cuales se remonta a julio de 1964. Ver, al respecto, Jacqué [1998].

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excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado”, en tanto que el principio de subsidiariedad se define en los siguientes términos: “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.” A lo anterior, habría que agregar que, como parte del Tratado de Ámsterdam, se incorporó un protocolo anexo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, titulado “Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, en donde se establecen, para la adopción de actos jurídicos comunitarios, todos los requisitos de procedimiento y contenido derivados de esos principios. En particular, en el punto 9 del Protocolo se plantea: “Sin perjuicio de su derecho de iniciativa, la Comisión debería: - excepto en casos especiales de urgencia o confidencialidad, consultar ampliamente antes de proponer textos legislativos y, en su caso, publicar los documentos de consulta; - justificar la pertinencia de sus propuestas en relación con el principio de subsidiariedad; en caso necesario, el memorándum explicativo que acompañe a una propuesta dará precisiones a este respecto. La financiación total o parcial de la acción comunitaria con cargo al presupuesto de la Comunidad requerirá una explicación; - tener debidamente en cuenta la necesidad de que cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre la Comunidad, los gobiernos nacionales, las autoridades locales, los agentes económicos o los ciudadanos deberá ser reducida al mínimo y deberá ser proporcional al objetivo que se desee alcanzar; - presentar al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo y al Consejo un informe anual sobre la aplicación del artículo 3 B del Tratado. Dicho informe anual deberá remitirse asimismo al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social.” [Varios autores, 1997] Así también, en uno de los anexos del Tratado Constitucional Europeo, cuyo título es el mismo del protocolo anexo del Tratado de la Comunidad Europea recién mencionado, se reitera la obligación de consultas previas por parte de la Comisión, las cuales “deberán tener en cuenta, cuando proceda, la dimensión regional y local de las acciones previstas”, se incorpora a los parlamentos nacionales en el conocimiento y discusión de los “proyectos de acto legislativo europeo” y, respecto de dichos proyectos, en el artículo 5 se establece: “Los proyectos de actos legislativos europeos se motivarán en relación con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Todo proyecto de acto legislativo debería incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Esta ficha debería incluir elementos que permitan evaluar el impacto financiero y, cuando se trate de una ley marco europea, sus efectos en la normativa que han de desarrollar los Estados miembros, incluida, cuando proceda, la legislación regional. Las razones que justifiquen la conclusión de que un objetivo de la Unión puede alcanzarse mejor en el plano de ésta se sustentarán en indicadores cualitativos y,

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cuando sea posible, cuantitativos. Los proyectos de actos legislativos europeos tendrán debidamente en cuenta la necesidad de que cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre la Unión, los Gobiernos nacionales, las autoridades regionales o locales, los agentes económicos o los ciudadanos sea lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se desea alcanzar.” [Varios autores, 2004b] El segundo rasgo de la estructura institucional europea a destacar, o sea, el referido a la elevada complejidad y amplitud de acción de dicha estructura, es bastante conocido, por lo que sólo se señalarán unos pocos elementos. A modo de síntesis, en el siguiente cuadro se presenta una relación de los organismos que actualmente constituyen a la Unión Europea, recordando que en esa estructura, en comparación con las primeras Comunidades, las atribuciones, objetivos y ámbitos de acción han aumentado de manera sustancial. CUADRO 10 Organismos de la Unión Europea Instituciones • Parlamento Europeo • Consejo de la Unión Europea - Presidencia • Comisión Europea • Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas • Tribunal de Cuentas Europeo • Defensor del Pueblo Europeo • El Supervisor Europeo de Protección de Datos

Órganos financieros • Banco Central Europeo • Banco Europeo de Inversiones - Fondo Europeo de Inversiones

Órganos consultivos • Comité Económico y Social Europeo • Comité de las Regiones Órganos interinstitucionales • Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas • Oficina de Selección de Personal de las Comunidades Europeas Organismos descentralizados de la Unión Europea (Agencias) • Agencias de la Comunidad Europea • Política exterior y de seguridad común • Cooperación policial y judicial en materia penal

Según se observa en dicho cuadro, la estructura institucional europea está compuesta por cinco tipos de organismos: las instituciones, los órganos financieros, los órganos consultivos, los órganos interinstitucionales y los organismos descentralizados. Dejando de lado por ahora a las instituciones, que se revisarán posteriormente, las características centrales de los demás organismos son las siguientes: •

Los órganos financieros: Banco Central Europeo y Banco Europeo de Inversiones. El Banco Central fue creado en 1998 y su objetivo central es garantizar el mantenimiento de la estabilidad de precios. Sus funciones son la gestión del euro (adoptado a la fecha por 13 de los 27 países de la Unión); efectuar operaciones con divisas, garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de pago y definir y ejecutar la política monetaria europea, teniendo una estructura que incluye el Comité Ejecutivo (Presidente del Banco Central, Vicepresidente del Banco Central y cuatro miembros más), el Consejo de Gobierno (Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales de la zona euro) y el Consejo General (Presidente y Vicepresidente del Banco Central, más los 27 gobernadores de los bancos centrales de los países miembros de la Unión).

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El Banco Europeo de Inversiones fue creado en 1958 por los Tratados de Roma. Su responsabilidad es financiar proyectos que promuevan los objetivos de la Unión Europea y su estructura está formada por un Consejo de Gobernadores, un Consejo de Administración y un Comité de Dirección. A su vez, el Banco Europeo de Inversiones es accionista mayoritario de Fondo Europeo de Inversiones, creado en 1994 para financiar, a través de intermediarios financieros, inversiones en pequeñas y medianas empresas y cuyo portafolio es de más de 2500 millones de euros. •

Los Órganos Consultivos: Comité Económico y Social Europeo, y Comité de las Regiones. El primero fue creado por los Tratados de Roma. Está concebido como un puente entre la Unión y los ciudadanos. Su función es representar ante la Comisión, el Consejo y el Parlamento a empresarios, sindicatos, agricultores, consumidores y otros grupos de interés, teniendo un total de 344 miembros de los 27 países de la Unión. Por su parte, el Comité de las Regiones fue creado en 1994, su función es presentar respecto de la legislación de la Unión el punto de vista local y regional y está integrado por 344 representantes que han sido electos en cargos a esos niveles.

•

Los dos organismos interinstitucionales, cuya función se desprende del propio título de cada uno de ellos y cuya creación se remonta a 1969 para la Oficina de Publicaciones (o a 1952, si se considera al servicio de publicaciones de la CECA) y al año 2002 para la Oficina de Selección de Personal.

•

Como Órganos Descentralizados de la Unión Europea, existen en la actualidad 20 agencias, creadas para llevar a cabo una tarea técnica, científica o directiva específica y las cuales pueden tener ese nombre o llamarse centro, instituto, fundación, oficina o autoridad. De esas 20 agencias destacan cinco, por ser de reciente creación y estar vinculadas a temas actualmente prioritarios en el avance de integración europea: 1) en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común, desde 2002 se han incorporado a la Unión el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea, la Agencia Europea de Defensa, y el Centro de Satélites de la Unión Europea. 2) en el marco de la lucha contra el crimen internacional organizado, en 1999 entró en funcionamiento la Oficina Europea de Policía, en 2000 se creó la Escuela Europea de Policía y en 2002 fue creada la Unidad de Cooperación Judicial Europea.

En lo que respecta a las instituciones europeas, ellas son siete y en el siguiente cuadro se enuncian las funciones principales de cada una. Las tres últimas que se señalan en el cuadro desarrollan actividades de carácter puntual y sus fechas de creación son 1977 para el Tribunal de Cuentas, 1992 (Maastricht) para la figura de Defensor del Pueblo y 2001 para la figura del Supervisor Europeo de Protección de Datos.

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CUADRO 11 Las instituciones europeas y sus funciones principales INSTITUCIONES

Parlamento

Consejo

Comisión

Tribunal de Justicia Tribunal de Cuentas Defensor del Pueblo Supervisor de Protección de Datos

FUNCIONES PRINCIPALES • Comparte con el Consejo el poder legislativo; • Ejercita el control democrático de todas las instituciones de la UE y en especial de la Comisión. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de Comisarios y derecho a censurar a la Comisión en conjunto; • Forma con el Consejo la autoridad presupuestaria de la UE y puede por lo tanto influir en el gasto de la UE. Al final del procedimiento presupuestario adopta o rechaza el presupuesto en todos sus elementos. • Aprobar leyes europeas. En muchos ámbitos legisla en común con el Parlamento Europeo; • Coordinar las políticas económicas generales de los Estados miembros. • Concluir acuerdos internacionales entre la UE y una o más organizaciones de Estados o internacionales; • Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento; • Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE (PESC), basándose en las directrices decididas por el Consejo Europeo; • Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y la policía en materia penal. • Proponer legislación al Parlamento y al Consejo; • Gestionar y aplicar las políticas de la UE y el presupuesto; • Hacer cumplir la legislación europea (junto con el Tribunal de Justicia); • Representar a la UE en la escena internacional, por ejemplo, negociando acuerdos entre la UE y otros países. • Garantizar que la legislación de la UE se interpreta y aplica del mismo modo en cada Estado miembro. • Comprobar que el presupuesto de la UE se ejecuta correctamente. • Ayuda a detectar casos de mala gestión en las instituciones europeas y otros órganos de la UE. • Se asegura de que, cuando las instituciones u organismos de la UE procesan datos personales sobre alguien que pueda ser identificado, respeten el derecho de esa persona a la intimidad.

En lo que respecta al Tribunal de Justicia, a la información del Cuadro 4 habría que agregar que fue creado en 1952 en el marco del Tratado de París. Está integrado por un juez por Estado miembro con el apoyo de ocho "abogados generales" que se encargan de proponer dictámenes sobre los casos planteados ante el Tribunal. Desde 1989, para enfrentar el alto volumen de casos, se creó un "Tribunal de Primera Instancia" que depende del Tribunal de Justicia y que también está compuesto por un juez por Estado miembro. Para garantizar la interpretación uniforme y la aplicación homogénea del Derecho comunitario en toda la Comunidad, el Tribunal de Justicia es el único órgano competente para pronunciarse sobre la interpretación de los Tratados y la validez y la interpretación de los actos adoptados por las instituciones.

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Las otras tres instituciones de la Unión Europea, cuyas funciones principales están también señaladas en el Cuadro 4, son El Consejo, El Parlamento y La Comisión, y constituyen el triángulo a partir del cual se generan las leyes y políticas comunitarias. La Comisión propone las leyes y las otras dos instituciones las aprueban. En lo que respecta al Consejo, ésta es la principal institución de adopción de decisiones en la estructura de la Unión Europea y fue creado desde los años cincuenta. Representa a los Estados miembros de la Unión y está formado por un ministro por cada uno de dichos Estados, participando en cada reunión aquellos ministros responsables de la materia que figure en el orden del día, lo que lleva a que el Consejo pueda asumir distintas configuraciones, y distintos nombres, las que en total son nueve: Asuntos Generales y Relaciones Exteriores; Asuntos Económicos y Financieros; Justicia e Interior; Empleo, Política Social, Salud y Consumidores; Competitividad (Mercado Interior, Industria e Investigación); Transporte, Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y, Educación, Juventud y Cultura. De todas esas configuraciones, el Consejo de Ministros de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores ejerce además una función de coordinación y programación de los trabajos y tiene una responsabilidad más amplia con respecto a los problemas de política general. La Presidencia del Consejo es rotatoria y cada país la ejerce durante un periodo de seis meses; además de la Presidencia, existe el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que ayuda a coordinar la acción de la UE a escala mundial, cargo éste que en virtud del nuevo tratado constitucional debería ser reemplazado por el de Ministro de Asuntos Exteriores de la UE. El Consejo decide por votación de los Ministros de los Estados miembros. Existen tres modalidades de votación para los temas que se aborden: por mayoría simple (para las decisiones de procedimiento), por mayoría cualificada (para numerosas decisiones sobre los ámbitos relativos al mercado interior, económicos y comerciales) o por unanimidad (para ámbitos particularmente sensibles, como los de la PESC, el asilo, la inmigración y la fiscalidad). Para las decisiones del Consejo cada país tiene un número de votos que depende del tamaño de la población del país, pero con ajustes en favor de los países menos poblados. En la actualidad, el número de votos correspondiente a cada país es el que se indica en el siguiente Cuadro. CUADRO 12 Asignación de votos en el Consejo de la Unión Europea Países Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido España y Polonia Rumania Países Bajos Bélgica, República Checa, Grecia, Hungría y Portugal Austria, Bulgaria y Suecia Dinamarca, Irlanda, Lituânia, Eslovaquia y Finlandia Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo y Eslovenia Malta TOTAL (27 países)

Votos por país 29 27 14 13 12 10 7 4 3 345

El procedimiento de votación más común en el Consejo es la toma de decisiones por “mayoría cualificada", la cual se logra con un mínimo de 255 votos para aprobar una propuesta de la Comisión y con el mismo número de votos y una mayoría de dos tercios para aprobar cualquier otro acto, a lo que se agrega en cualquiera de esos dos casos la

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comprobación, que puede ser solicitada por cualquier Estado miembro, de que los votos favorables representan como mínimo el 62 % de la población total de la Unión. En lo que respecta al Parlamento, luego de un largo periodo inicial en que ejercía sobre todo una función consultiva y de control y en que sus integrantes eran parlamentarios nacionales, su situación cambió con la elección directa por sufragio universal de sus miembros que se da desde 1979, dado que pasó a expresar de manera más clara la voluntad del electorado europeo y, en esa medida, a exigir y lograr mayores facultades, que lo han acercado más –aunque no por completo– a la función parlamentaria tradicional en su relación con el “poder ejecutivo” comunitario, permitiéndole una mayor participación en la toma de decisiones. Desde ese entonces se ha mantenido la elección directa cada cinco años del Parlamento Europeo, cuya composición actual por países y grupos políticos puede apreciarse en el siguiente cuadro. CUADRO 13 Composición de la sexta legislatura del Parlamento Europeo (2004-2009), por países y por grupo político, al 4 de junio de 2007

Bélgica Bulgaria R. Checa Dinamarca Alemania Estonia Irlanda Grecia España Francia Italia Chipre Letonia Lituania Luxemburgo Hungría Malta P. Bajos Austria Polonia Portugal Rumania Eslovenia Eslovaquia Finlandia Suecia R. Unido Total

Partido Popular Europeo Demócratas Europeos 6 4 14 1 49 1 5 11 24 17 24 3 3 2 3 13 2 7 6 15 9 9 4 8 4 6 27 277

Partido de los Socialistas Europeos 7 6 2 5 23 3 1 8 24 31 15

2 1 9 3 7 7 9 12 12 1 3 3 5 19 218

Alianza de los demócratas y liberales por Europa

Unión por la Europa de las Naciones

6 7

Verdes/ Alianza Libre Europea

Izquierda Unitaria Europea/ Izquierda Verde Nórdica

Independencia/ Democracia

2

4 7 2 1

1

1 13

4

2 11 12 1 1 7 1 2

13

3 6 2

4

1

Identidad tradición y soberanía

No Inscritos

Total

3 7 6 1 7

1 1

1 4 1 3 7 2

1 1

2

2

3

1

7 2

3

1

5 1 5

4 2

1

20

3

1 2

3 8 2

6 3

5 3 12 105

Fuente: En base a información http://www.europarl.europa.eu/members

1 1 5 42

44

de

la

página

1 2 1 41

web

2 10 24

del

1 21

Parlamento

3 13

Europeo,

El Parlamento ejerce conjuntamente con el Consejo el poder legislativo, mediante cuatro procedimientos: 1) “Consulta”, que obliga a un dictamen del Parlamento antes de que el Consejo pueda adoptar una propuesta legislativa realizada por la Comisión; 2) “Cooperación”, mediante el cual el Parlamento participa en la elaboración de directivas y reglamentos comunitarios proponiendo enmiendas; 3) “Dictamen conforme” del Parlamento, que se requiere para acuerdos internacionales de importancia, así como para cualquier nueva ampliación de la Unión, así como para lo referido a la

24 18 24 14 99 6 13 24 54 77 78 6 9 13 6 24 5 27 18 54 24 35 7 14 14 19 78 785

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organización y los objetivos de los Fondos Estructurales y de Cohesión –que se analizarán posteriormente– y las tareas y poderes del Banco Central Europeo; y 4) “Codecisión”, mediante el cual el Parlamento puede rechazar, por mayoría absoluta de sus miembros, una posición común adoptada por el Consejo y poner fin al procedimiento, aunque para esos casos se prevé un “Comité de Conciliación”. De esos cuatro procedimientos, el de “codecisión”, que fue incorporado por el Tratado de Maastricht, se ha constituido en el más común para aprobar la legislación de la Unión Europea, reforzándose con ello el papel legislativo del Parlamento al aplicarse dicho mecanismo a un número cada vez mayor de ámbitos, tales como libre circulación de trabajadores, mercado interior, empleo, educación, lucha contra la exclusión social, investigación, medio ambiente, transparencia, redes transeuropeas, cultura, salud, protección del consumidor, y demás. En lo que se refiere a la Comisión, al igual que el Parlamento y el Consejo, se estableció desde los años cincuenta, identificada inicialmente como la “Alta Autoridad Común” a la cual quedaba sometida la producción de carbón y acero, y en la actualidad responsable de ser “guardiana” de los Tratados y velar por la aplicación de los reglamentos y de las directivas aprobadas por El Consejo, pudiendo recurrir al Tribunal de Justicia para hacer aplicar el Derecho comunitario. Los miembros de La Comisión – conocidos como “Comisarios”– son elegidos para periodos de cinco años. En la actualidad la Comisión está formada por 27 Comisarios, uno por cada país, aunque está contemplado que ese número disminuya a partir del año 2009. Para la elección del Presidente de La Comisión, El Consejo propone un candidato al Parlamento, que lo aprueba por mayoría de votos y a su vez el Presidente electo de La Comisión elige a los Comisarios de una lista de tres candidatos por Estado miembro, luego de lo cual el Colegio de Comisarios colectivamente se somete a una votación de aprobación por el Parlamento Europeo. El trabajo cotidiano de la Comisión está a cargo de un total aproximado de 25.000 funcionarios europeos, los cuales desempeñan sus labores en 37 Direcciones Generales y Servicios, aplicando a través de esa estructura un conjunto de políticas de la Unión Europea, dirigidas a las áreas cuya lista se presenta en el siguiente cuadro. De las políticas aplicadas por la Comisión, interesa destacar dos: la referida a la agricultura y la que tiene relación con la cohesión económica y social. En lo que respecta a la política agrícola, la mayor parte de ella está a cargo de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, bajo la autoridad de uno de los Comisarios de la Comisión y, como es sabido, su componente más destacado es la Política Agrícola Común (PAC).

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CUADRO 14 Comisión Europea: áreas de aplicación de las políticas de la Unión Economía y sociedad Agricultura Alimentación (seguridad) Biotecnología Competencia Consumidores Cultura Deporte Educación y formación Empleo y asuntos sociales

Empresa e Industria Energía Espacio Fiscalidad Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación Juventud Libertad, seguridad y justicia Medio ambiente Mercado interior

Asuntos internacionales Ampliación Ayuda humanitaria

Ayuda exterior Comercio exterior

Desarrollo Política europea de vecindad Política exterior

Gobernanza

Codecisión

Lucha contra el fraude

Presupuesto Subvenciones

Asuntos institucionales Constitución Europea Finanzas Contratos públicos

Pesca y Asuntos Marítimos Redes transeuropeas Regiones (Política regional) Salud pública Sector audiovisual Sociedad civil Sociedad de la Información Transportes Unión aduanera Unión Económica y Monetaria

La PAC se empezó a aplicar en los años cincuenta, con el objetivo de garantizar la autosuficiencia de productos alimenticios básicos,14 lo cual desde ese entonces incluyó un amplio uso de subsidios a la producción que llevó a la generación de importantes excedentes, transformando a la PAC en objeto de severas críticas, tanto en el interior de la Unión Europea, como por parte de otros países que son exportadores agrícolas –entre ellos, varios latinoamericanos– y ubicándola como un importante punto de confrontación en las negociaciones del GATT y de la OMC. En la actualidad, está vigente una reforma de la PAC que se definió a mediados de 2003, según la cual, y entre otros de sus componentes, esos subsidios están siendo reemplazados por pagos directos a los agricultores, bajo la forma principal de una ayuda única por explotación, con lo que se busca disminuir el incentivo a la producción excedentaria, pero aún así la PAC absorbe en la actualidad algo más del algo menos de 35% del presupuesto 2007-2013 de la Unión Europea y sigue siendo objeto de controversias. En lo que se refiere a la cohesión económica y social, el tema está planteado en el título XVII (artículos 158 a 162) del Tratado Constitutivo de La Comunidad Europea15, así como 14

Según el artículo 33 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, los objetivos de la PAC son: “a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra; b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura; c) estabilizar los mercados; d) garantizar la seguridad de los abastecimientos; e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables.” [Varios autores, 2002) 15 En el Artículo 158 del Tratado, se establece: “A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social.

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en la sección tres del capítulo tres (artículos III-220 al III224) de la Constitución Europea, si bien en este último texto el término usado es el de “Cohesión económica, social y territorial”. Para el periodo 2007-2013 se han introducido algunos cambios en los mecanismos que atienden al tema de la cohesión, de tal manera que en la actualidad se definen tres objetivos y tres tipos de fondos. Los objetivos que se busca cubrir son los siguientes: •

El de “convergencia”, que consiste en promover las condiciones y factores que conduzcan a la convergencia de los Estados miembros y las regiones menos desarrolladas. En la Unión Europea de veintisiete países, este objetivo se refiere a ochenta y cuatro regiones de diecisiete Estados miembros, en las cuales viven ciento cincuenta y cuatro millones de personas cuyo PIB per cápita no supera el 75% de la media comunitaria, y a otras dieciséis regiones con casi dieciséis millones y medio de habitantes y un PIB ligeramente por encima del umbral, debido al “efecto estadístico” de la UE ampliada.16 El importe disponible dentro del objetivo de convergencia para el periodo 2007-2013 es de 282 800 millones de euros, que representan el 81,5% del total de fondos destinados a la cohesión.

•

El objetivo de “competitividad y empleo”, que tiene como finalidad incrementar la competitividad, el atractivo y el empleo de las regiones a través de programas de desarrollo y adaptando la mano de obra e invirtiendo en recursos humanos. En la Unión Europea de 27 Estados miembros, pueden recibir estos fondos un total de 168 regiones con 314 millones de habitantes, de 19 estados miembros, y los recursos del fondo para el periodo 2007-2013 son de 55000 millones de euros, que representan un 16% del total de fondos destinados a la cohesión.

•

El objetivo de “cooperación territorial europea”, que busca intensificar la cooperación transfronteriza mediante iniciativas locales y regionales conjuntas, así como la cooperación transnacional, que persigue un desarrollo territorial integrado, y la cooperación y el intercambio de experiencia interregionales. Para el periodo 20072013, hay 8 700 millones de euros disponibles para este objetivo, que representan un 2.5% del total de los fondos de cohesión.

La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales.” [Varios autores, 2002) 16 Se trata de regiones que en la Europa de los 15 habrían tenido acceso a los Fondos, y que sin haber mejorado su situación, y como consecuencia la sola caída del producto promedio por habitante de la Unión que resultó de la ampliación, muestran una aparente mejora relativa, su PIB ahora se ubica por encima del 75% del promedio comunitario y por ello quedarían sin acceso a los Fondos Estructurales.

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Los fondos contemplados para el periodo 2007-2013, son los siguientes: •

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que interviene en los tres objetivos recién mencionados y está destinado a corregir los desequilibrios entre las regiones, para lo cual financia ayudas directas a las inversiones realizadas en las empresas (en particular las PYME) para crear empleos sostenibles; infraestructuras vinculadas especialmente a la investigación y la innovación, a las telecomunicaciones, al medio ambiente, a la energía y el transporte; instrumentos financieros para apoyar el desarrollo regional y local y favorecer la cooperación entre las ciudades y las regiones; y, medidas de asistencia técnica.

•

El Fondo de cohesión, que interviene en el objetivo de “convergencia”, y se destina a ayudar a los Estados miembros cuyo PIB por habitante es inferior al 90% de la media comunitaria a reducir su atraso económico y social, así como a estabilizar su economía, apoyando a las redes transeuropeas de transportes, en particular los proyectos prioritarios de interés europeo definidos por la Unión, así como al cuidado del medio ambiente.

•

El Fondo Social Europeo, que interviene en los objetivos de "Convergencia" y "Competitividad regional y empleo" y se dirige a apoyar las acciones de los Estados a través de la adaptación de los trabajadores y las empresas, los sistemas de aprendizaje a lo largo de la vida y el diseño y difusión de maneras innovadoras de organización del trabajo; el acceso al empleo para los solicitantes de empleo, las personas inactivas, las mujeres y los emigrantes; la inclusión social de las personas desfavorecidas y lucha contra la discriminación en el mercado laboral; y, el fortalecimiento del capital humano mediante la reforma de los sistemas educativos y puesta en red de los establecimientos de enseñanza.

La distribución para 2007-2013 de los fondos para cohesión económica y social entre los países de la UE, puede verse en el siguiente cuadro. Allí se observa que del total de 347000 millones de euros de esos fondos, poco más de un 53% se destinarán a cinco países en tanto, que en el otro extremo, 15 países recibirán un 11% de dicho total. Además de los tres fondos ya mencionados, también para el periodo 2007-2013 está en aplicación el “Instrumento de Ayuda de Preadhesión” para los países candidatos o candidatos potenciales a la adhesión a la UE, los cuales de destinan a: ayudar a la transición y fortalecimiento de las instituciones; la cooperación transfronteriza; el desarrollo regional (transportes, medio ambiente y desarrollo económico); los recursos humanos (fortalecimiento del capital humano y lucha contra la exclusión); y, el desarrollo rural. La ayuda financiera a los programas nacionales prevista por el Instrumento de Ayuda de Preadhesión 2007-2010 se eleva a poco más de 300 millones de euros. Un último punto a destacar respecto de la estructura institucional europea, es lo referido al “Consejo Europeo”, nombre que reciben las reuniones regulares de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión, el cual en el sentido jurídico no forma parte de las instituciones comunitarias, ya que más bien se ubica por encima de dicha estructura. Si bien las primeras reuniones a ese nivel se empezaron a dar en los años sesenta, el Consejo Europeo fue instituido por el comunicado final de la cumbre de París de diciembre de 1974, luego de lo cual el Acta Única Europea (1986) consagró jurídicamente su existencia y posteriormente recibió un estatuto oficial en el Tratado de la Unión Europea, estando también contemplado en la Constitución Europea.

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CUADRO 15 Unión Europea: Composición porcentual de los fondos para cohesión 2007-2013, por países destinatarios

Polonia España Italia R. Checa Alemania Hungría Portugal Grecia Rumania Francia Eslovaquia R. Unido Lituania Bulgaria Latvia Eslovenia Estonia Bélgica Holanda Suecia Finlandia Austria Irlanda Malta Chipre Dinamarca Luxemburgo Asistencia técnica Interregional Total

Millones de Euros 67284 35217 28812 26692 26340 25307 21511 20420 19668 14319 11588 10613 6885 6853 4620 4205 3456 2258 1907 1891 1716 1461 901 855 640 613 65 868 445 347410

Porcentajes 19,4 10,1 8,3 7,7 7,6 7,3 6,2 5,9 5,7 4,1 3,3 3,1 2,0 2,0 1,3 1,2 1,0 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2 0,02 0,2 0,1 100,0

Fuente: Sitio Web de la Comisión Europea, http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_es.htm

Su objetivo consiste en dar a la Unión Europea los impulsos necesarios para su desarrollo y definir las orientaciones políticas generales, dando solución a problemas que no han podido resolverse a otros niveles y discutiendo líneas de acción posibles respecto a la integración europea, para lo cual se reúne al menos dos veces al año, aunque en la práctica tiene reuniones trimestrales. Además de los Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo Europeo incluye al Presidente de la Comisión Europea como miembro de derecho y en la Constitución Europea se establece el nombramiento de un Presidente del Consejo Europeo y la incorporación del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión a los trabajos del organismo.

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Para finalizar esta revisión de algunos contenidos relevantes de la institucionalidad europea, interesa insistir en que tanto la aplicación del principio de supranacionalidad, como el desarrollo de una compleja y amplia estructura institucional, son procesos que no han estado exentos de problemas y resistencias de distinto tipo, cuestión ésta que no puede perderse de vista sobre todo considerando la situación por la que actualmente atraviesa la integración europea. Como es sabido, hace dos años la ratificación de la Constitución Europea sufrió un duro revés ante el triunfo del no, primero en Francia –el 29 de mayo de 2005– y luego en Holanda –el 1 de junio de 2005–, lo que llevó a que el Consejo Europeo, en una Declaración emitida durante su reunión de junio de 2005, anunciara un “período de reflexión” dedicado a “hacer posible en cada uno de los países europeos un amplio debate en el que participen los ciudadanos, la sociedad civil, los interlocutores sociales, los Parlamentos nacionales y los partidos políticos”, agregando que “Hemos convenido en que el calendario de la ratificación en distintos Estados miembros se adaptará, en caso necesario, a la luz de estos acontecimientos y en función de las circunstancias en dichos Estados miembros.” [Consejo Europeo, 2005]. En su reunión de junio de 2006, el Consejo Europeo planteó que [Consejo Europeo, 2006] “tras el periodo de reflexión del año pasado, deberían concentrarse ahora los trabajos en la consecución de resultados concretos y la ejecución de los proyectos”, en la perspectiva de evaluar la situación del proceso de ratificación en el primer semestre de 2007 y “adoptar nuevas decisiones sobre la manera de proseguir el proceso de reforma”. A la fecha, con 9 países que no han ratificado la Constitución –y dos de ellos que la han rechazado–, la reflexión, los debates y los trabajos desarrollados, no han destrabado el proceso, y si bien se anuncia una posible Conferencia Intergubernamental para discutir la Constitución en el segundo semestre de este año, desde ya se han ido multiplicando las opiniones a favor de introducir modificaciones de distinta magnitud en el texto que está en ratificación: que en su nombre y contenido no sea una “Constitución” sino un “Tratado”; que se reduzca sustancialmente su extensión; que se modifiquen las innovaciones propuestas en la asignación de votos; que se reduzca el ámbito en el cual los acuerdos se tomarían por “mayoría calificada”; que los parlamentos nacionales tengan más poder que el que tienen asignado en el actual texto; que no se nombre un Ministro de Relaciones Exteriores de la UE; etc. Entre esos y otros muchos temas de debate, que estuvieron presentes durante la elaboración de la nueva Constitución y hoy mantienen su vigencia, hay dos que interesa destacar, por la relevancia que ellos poseen en el presente y futuro de la integración latinoamericana y caribeña. Uno es el tema de la cesión de capacidades y ámbitos de ejercicio de la soberanía desde los estados nacionales hacia el espacio comunitario y, como parte de ese tema, la discusión acerca de si tal cesión debería realizarse a través de instancias intergubernamentales o de carácter supranacional. Si bien en la integración europea dicha cesión ha sido muy significativa, se ha ido concretando desde la constitución de las primeras Comunidades, y ello ha ocurrido principalmente a través de la generación de instancias supranacionales, en distintos momentos ha habido reticencias al respecto – por ejemplo, de parte de distintos países en relación a la soberanía monetaria y la creación de una moneda única–, las cuales volvieron a aparecer en la elaboración de la nueva Constitución Europea, al definir por ejemplo los contenidos de la política de seguridad común y de la política exterior común, constituyéndose desde ese entonces y hasta la fecha en uno de los puntos más conflictivos, que en algunos casos ha llevado a

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plantear exigencias de recuperar al menos parcialmente la soberanía que se ha ido cediendo al espacio comunitario. El otro tema es el referido al “déficit democrático”, término éste que sintetiza desde hace ya tiempo las críticas de distintos sectores hacia los objetivos, los contenidos y los procedimientos presentes en el proceso europeo de integración, por considerar que dicho proceso se ha caracterizado por la falta de democracia en su funcionamiento y que ha privilegiado los intereses de una pequeña parte de la población. En tal sentido, a pesar de que la nueva Constitución incorpora algunos avances en ámbitos tales como el otorgamiento de mayores atribuciones al Parlamento Europeo, el derecho de los ciudadanos a promover iniciativas legislativas y una mayor transparencia en los mecanismos e instancias de toma de decisiones, hay no pocos reclamos acerca de la insuficiencia de esos avances y, por consiguiente, de la permanencia de una construcción europea que no está lo suficientemente centrada en los ciudadanos.17 IV.

ARTICULACIÓN Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL: TENDENCIAS RECIENTES

En este cuarto apartado, se identificarán algunas tendencias y procesos que están presentes en el actual escenario de la integración latinoamericana y caribeña, que son de reciente aparición y que en distinta medida poseen potencialidades y elementos novedosos que los colocan en un lugar importante de la reconfiguración que ya ha venido tomando cuerpo en los estilos y prácticas integradoras. En primer lugar, se revisarán algunos elementos de la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe, en la cual participan cuatro países, identificando sus principales contenidos y su proyección hacia el resto de la región; en segundo lugar se verá lo referido a dos de los proyectos de cooperación en materia física y energética, el Plan Puebla Panamá (PPP) y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA); y, en tercer lugar, se abordará lo relativo a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuya actual membresía de doce países la ubica en un lugar privilegiado en los esfuerzos de convergencia del área sur del continente. 1. La Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA) La Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), fue mencionada inicialmente por el presidente de Venezuela Hugo Chávez en diciembre de 2001, en el marco de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, celebrada en la Isla de Margarita. En esa oportunidad, la mención se hizo como parte de la crítica al proyecto estadounidense del ALCA, frente al cual planteó: “Proponemos a los caribeños y latinoamericanos que vayamos pensando de una buena vez en otra vía. Creo que podemos empezar a discutir un ALBA o Alternativa Bolivariana para las Américas” (Chávez, 2001). La formulación pública más explícita de los fundamentos del ALBA se dio en diciembre de 2004, en el marco de una visita del Presidente Chávez a Cuba, cuando los gobiernos de Cuba y Venezuela suscribieron una Declaración Conjunta. En ella, luego de subrayar “que el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) es la expresión más acabada de los apetitos de dominación sobre la región y que, de entrar en vigor, constituiría una profundización del neoliberalismo y crearía niveles de dependencia y subordinación sin 17

Algunos artículos de crítica a la Constitución Europea son Crespo “La constitución europea ¿Cuestión de votos?” (en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=6993); Pedrol y Pizarello [2005] La constitución europea y sus mitos; y Equipo de hazteoir.org “Razones por las que votar no a esta constitución europea (en http://www.votano.org/europa_asi_no.pdf.pdf)

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precedentes”, se afirma que el proceso de integración latinoamericana y caribeña “lejos de responder a los objetivos de desarrollo independiente y complementariedad económica regional, ha servido como un mecanismo para profundizar la dependencia y la dominación externa” y que “sólo una integración basada en la cooperación, la solidaridad y la voluntad común de avanzar todos de consuno hacia niveles más altos de desarrollo, puede satisfacer las necesidades y anhelos de los países latinoamericanos y caribeños y, a la par, preservar su independencia, soberanía e identidad.” [Presidentes de Venezuela y Cuba, 2004] A continuación, en dicha Declaración se afirma que “el ALBA no se hará realidad con criterios mercantilistas ni intereses egoístas de ganancia empresarial o beneficio nacional en perjuicio de otros pueblos”, expresando “que el ALBA tiene por objetivo la transformación de las sociedades latinoamericanas, haciéndolas más justas, cultas, participativas y solidarias y que, por ello, está concebida como un proceso integral que asegure la eliminación de las desigualdades sociales y fomente la calidad de vida y una participación efectiva de los pueblos en la conformación de su propio destino.” En la parte final de la declaración se identifican un conjunto de 12 “principios y bases cardinales” por los cuales debe guiarse el ALBA: 1. El comercio y la inversión no deben ser fines sino instrumentos para un desarrollo justo y sustentable, para lo cual se requiere una efectiva participación del Estado como regulador y coordinador de la actividad económica. 2. La aplicación de trato especial y diferenciado que tenga en cuenta el nivel de desarrollo de los diversos países y la dimensión de sus economías, y que garantice el acceso de todas las naciones que participen en los beneficios que se deriven del proceso de integración. 3. La complementariedad económica, la cooperación y no la competencia entre los países participantes de tal modo que se promueva una especialización que sea compatible con el desarrollo económico equilibrado en cada país, con las estrategias de lucha contra la pobreza y con la preservación de la identidad cultural de los pueblos. 4. Planes especiales para los países menos desarrollados en la región, que incluya un Plan Continental contra el Analfabetismo, un plan latinoamericano de tratamiento gratuito de salud a ciudadanos que carecen de tales servicios y un plan de becas de carácter regional en las áreas de mayor interés para el desarrollo económico y social. 5. Creación del Fondo de Emergencia Social. 6. Desarrollo integrador de las comunicaciones y el transporte entre los países latinoamericanos y caribeños. 7. Acciones para propiciar la sostenibilidad del desarrollo mediante normas que protejan el medio ambiente, estimulen un uso racional de los recursos e impidan la proliferación de patrones de consumo derrochadores. 8. Integración energética entre los países de la región, que asegure el suministro estable de productos energéticos en beneficio de las sociedades latinoamericanas y caribeñas, como se promueve con la creación de Petroamérica. 9. Fomento de las inversiones de capitales latinoamericanos en la propia América Latina y el Caribe, con el objetivo de reducir la dependencia de los países de la región de los inversionistas foráneos. Para ello se crearían, entre otros, un Fondo Latinoamericano de Inversiones, un Banco de Desarrollo del Sur, y la Sociedad de Garantías Recíprocas Latinoamericanas. 10. Defensa de la cultura latinoamericana y caribeña y de la identidad de los pueblos de la región, con particular respeto y fomento de las culturas autóctonas e indígenas. Creación de la Televisora del Sur (TELESUR).

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11. Medidas para que las normas de propiedad intelectual, al tiempo que protejan el patrimonio de los países latinoamericanos y caribeños frente a la voracidad de las empresas transnacionales, no se conviertan en un freno a la necesaria cooperación en todos los terrenos entre nuestros países. 12. Concertación de posiciones en la esfera multilateral y en los procesos de negociación de todo tipo con países y bloques de otras regiones, incluida la lucha por la democratización y la transparencia en los organismos internacionales, particularmente en las Naciones Unidas y sus órganos. En el siguiente Cuadro, se presenta una relación –que de ninguna manera pretende ser exhaustiva– de Acuerdos y Declaraciones que dan cuenta de algunos de los más importantes compromisos que se han ido adoptando en el interior del ALBA, así como de la incorporación de nuevos países miembros. CUADRO 16 ACUERDOS EN EL MARCO DEL ALBA ACUERDO

FECHA DE SUSCRIPCIÓN

PAÍSES FIRMANTES

Acuerdo entre el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela y el Presidente del Consejo de Estado de Cuba, 14/12/2004 para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para las Américas

Cuba-Venezuela

Declaración Final de la Primera Reunión Cuba-Venezuela para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para las 28/04/2005 Américas

Cuba-Venezuela

Comunicado Conjunto Venezuela y Bolivia

Bolivia-Cuba-Venezuela

de

los

mandatarios

de

Cuba,

29/04/2006

Contribución y Suscripción de la República de Bolivia a la Declaración Conjunta firmada en La Habana, el 14 de Diciembre del 2004, entre los Presidentes del Consejo de 29/04/2006 Estado de la República de Cuba y de la República Bolivariana de Venezuela

Bolivia

Acuerdo Para La Aplicación de La Alternativa Bolivariana Para los Pueblos de Nuestra América y El Tratado de Comercio de 29/04/2006 Los Pueblos.

Bolivia-Cuba-Venezuela

Adhesión de la República de Nicaragua a la Declaración Conjunta firmada en La Habana, el 14 de diciembre del 2004, entre los presidentes del Consejo de Estado de la República de Cuba y de la República Bolivariana de Venezuela para la 11/1/2007 creación de la Alternativa Bolivariana para las Américas y a la Declaración de Contribución y Adhesión de la República de Bolivia del 29 de abril de 2006

Nicaragua

V Cumbre del Alba - Acuerdo Energético del Alba Entre 29/05/2007 Venezuela y Nicaragua

Nicaragua, Venezuela

V Cumbre del Alba - Acuerdo Energético del Alba Entre 29/05/2007 Venezuela y Bolivia

Bolivia, Venezuela

V Cumbre del Alba - Tratado Energético del Alba

29/05/2007

Bolivia, Cuba, Nicaragua, Venezuela

V Cumbre del Alba - Proyecto Gran Nacional

29/05/2007

Bolivia, Cuba, Nicaragua, Venezuela

V Cumbre del Alba - Declaración política de la V Cumbre de 29/05/2007 la Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América

Bolivia, Cuba, Nicaragua, Venezuela

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Según se observa en dicho cuadro, el primer grupo de compromisos en el marco del ALBA se estableció en diciembre de 2004, en la misma visita del Presidente Chávez a Cuba en la que se firmó la Declaración Conjunta que se ha reseñado. En el Acuerdo firmado en esa oportunidad por ambos gobiernos, se establece que “la cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela se basará a partir de esta fecha no solo en principios de solidaridad, que siempre estarán presentes, sino también, en el mayor grado posible, en el intercambio de bienes y servicios que resulten más beneficiosos para las necesidades económicas y sociales de ambos países”, planteándose la elaboración de “un plan estratégico para garantizar la más beneficiosa complementación productiva”; el intercambio de paquetes tecnológicos integrales; el trabajo conjunto y en coordinación con otros países latinoamericanos “para eliminar el analfabetismo en terceros países”; la ejecución de “inversiones de interés mutuo en iguales condiciones que las realizadas por entidades nacionales”; la posible apertura “de subsidiarias de bancos de propiedad estatal de un país en el territorio nacional del otro país”; “la concertación de un Convenio de Crédito Recíproco”; “la posibilidad de practicar el comercio compensado”; y, “el desarrollo de planes culturales conjuntos”, todo ello teniendo en cuenta “las asimetrías político, social, económico y jurídico entre ambos países”. [Presidentes de Venezuela y Cuba, 2004a] En el mismo Acuerdo se definieron un conjunto de acciones de cada uno de los países en beneficio del otro, tales como otorgamiento de becas; facilidades de instalación y exención de impuestos sobre utilidades a empresas de la contraparte; facilidades para la consolidación de productos turísticos multidestino procedentes del otro país; facilidades para la actuación de las naves y aeronaves de la contraparte; apoyo de los médicos cubanos que participan en la Misión Barrio Adentro para la formación de médicos venezolanos; y, reducción de barreras (o eliminación, en el caso de Cuba) para el ingreso de importaciones procedentes del otro país, tema éste último que ha llevado a una ampliación y profundización del ACE 40 en el marco de la ALADI. El Plan Estratégico cuya elaboración fue acordada en diciembre de 2004, fue aprobado en abril de 2005, y sus principales contenidos se plasmaron en la Declaración Final de la Primera Reunión Cuba-Venezuela para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para las Américas. Dicho Plan, definido en la Declaración Final de la reunión como “un instrumento flexible que continuará ampliándose y enriqueciéndose en la misma medida en que surjan nuevas propuestas que cumplan los objetivos consagrados en la Declaración Conjunta y el Acuerdo para la aplicación del ALBA”, dio lugar a la firma de más de cuarenta acuerdos entre ambos gobiernos, incluidos 11 proyectos para el establecimiento de Empresas Mixtas y otras modalidades de complementación económica, así como el compromiso para trabajar en la organización y ejecución de 9 proyectos de desarrollo endógeno. El siguiente momento señalado en el Cuadro corresponde al 29 de abril de 2006, cuando Bolivia se adhiere al ALBA y se incorpora su propuesta de Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP).18 La adhesión de Bolivia se formalizó por una parte a través de la 18

El TCP está definido como [CEPROBOL] “un proyecto que trasciende el campo económico y comercial, porque nace reconociendo y respetando las características históricas y culturales de sus Pueblos, lo que determina un verdadero proceso de unidad e integración”, que en su alcance político “propugna una verdadera integración que trasciende lo comercial basado en principios comunitarios, la cooperación, la solidaridad, la voluntad común para avanzar y promover el desarrollo justo y sustentable” y que en su alcance comercial “no entiende al comercio y la inversión como fines en si mismos, sino como medios de desarrollo”; “defiende el derecho de las economías más pequeñas a mantener en sectores estratégicos instrumentos para la protección de su industria nacional o su mercado interno”; “rechaza el principio de trato igualitario entre naciones cuyas economías son abismalmente diferentes”; “pretende reducir las asimetrías de los países

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Contribución y Suscripción de la República de Bolivia a la Declaración Conjunta firmada en La Habana, en la cual el presidente Evo Morales [2006] manifestó que “en nombre del Gobierno de la República de Bolivia deseamos contribuir a este proceso con la iniciativa de los Tratados de Comercio entre los Pueblos haciendo nuestros los objetivos, principios y bases conceptuales de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA)” y, por otra parte, a través de un Comunicado Conjunto en el cual “los tres mandatarios acordaron la incorporación de Bolivia, representada por su Presidente Evo Morales Ayma, al proceso de construcción y aplicación de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América a partir del desarrollo de TCPs entre los tres países.” [Presidentes de Cuba, Venezuela y Bolivia, 2006] En esa misma fecha, se firmó el Acuerdo para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América y El Tratado de Comercio de Los Pueblos, en el que se definieron un conjunto de acciones a desarrollar por Cuba y por Venezuela –por separado y conjuntamente– en sus relaciones con Bolivia, las cuales incluyeron apoyo médico e instalación de centros oftalmológicos en este país, otorgamiento de becas a estudiantes, asistencia en el campo educativo, colaboración en el sector energético y minero, exención de impuestos sobre utilidades a empresas bolivianas, apoyo al desarrollo del deporte, financiamiento de proyectos productivos, incremento en la compra y eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias para exportaciones bolivianas, apoyo a la demanda de este país por la condonación de su deuda externa, entre otras. [Presidentes de Cuba, Venezuela y Bolivia 2006a] Así también, en el Acuerdo se definieron acciones a desarrollar por Bolivia en sus relaciones con Cuba y Venezuela, tales como la exportación de productos que esos países requieran, su contribución a la seguridad energética con su producción hidrocarburífera, exención de impuestos sobre utilidades a inversiones estatales y de empresas mixtas que se formen entre los tres países y apoyo para el estudio de los pueblos originarios, los conocimientos de la medicina natural y los recursos naturales. Los restantes Acuerdos y Declaraciones que se presentan en el cuadro corresponden al año 2007 y se refieren a la incorporación de Nicaragua al ALBA, así como a la V Cumbre del ALBA. En lo que respecta a lo primero, el 11 de enero el recién electo presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, anunció la adhesión de su país en los siguientes términos: “Declaro, en nombre del Gobierno de la República de Nicaragua, nuestra adhesión a los principios enunciados en la Declaración Conjunta suscrita el 14 de diciembre de 2004 entre el Presidente la República Bolivariana de Venezuela y el Presidente del Consejo de Estado de la República de Cuba, los cuales hizo suyos el Gobierno de Bolivia, a través del Presidente de la República de Bolivia en el Acuerdo del 29 de abril de 2006.” [Ortega, 2007]. En cuanto a la Cumbre, ella se realizó en Barquisimeto, Venezuela, el 28 y 29 de abril de 2007, y como compromisos y acuerdos más destacados entre los miembros del ALBA19, se participantes con distinto nivel de desarrollo”; “postula la complementariedad frente a la competencia, la reciprocidad, la convivencia con la naturaleza contra la explotación irracional de los recursos y la defensa de la propiedad social frente a la privatización externa”; y, “pretende resolver el problema de la distribución de la riqueza a favor de los más pobres.” 19 En esa V Cumbre, se firmó además el Convenio Marco ALBA-Haití, Bolívar, Petión, Martí entre Venezuela, Cuba y Haití en el cual, entre otros puntos, se identifican 15 áreas en las que se desarrollarán acciones, así como 15 formas bajo las cuales dichas acciones podrán ser desarrolladas. Así también, en la misma Cumbre se suscribió el Acuerdo Energético del Alba entre Venezuela y Haití, por el cual Venezuela suministrará a Haití catorce mil barriles diarios de petróleo o sus equivalentes energéticos, bajo el mismo esquema financiero que acordó con Nicaragua y Bolivia, y se describirá a continuación.

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dieron el Tratado y dos Acuerdos Energéticos, el Proyecto Gran Nacional y la definición de una estructura institucional para el ALBA. En lo que respecta al tema energético, en la Cumbre los cuatro países miembros firmaron el Tratado Energético del ALBA, el cual “tiene por objetivo garantizar el balance de la matriz energética actual de cada Parte, sobre la base de la construcción de una matriz energética del ALBA, basada en criterios del uso racional de la energía, en búsqueda del máximo ahorro y la eficiencia energética, así como, el desarrollo de fuentes de energías alternativas en cada una de las Partes”, para lo cual se identifican como “ejes fundamentales de acción” al petróleo, el gas, la energía eléctrica, las energías alternativas y el ahorro de energía. En relación a esos ejes, se precisan contenidos tales como exploración y explotación conjunta, creación y ampliación de capacidad de procesamiento, asegurar suministros, sustitución de combustibles líquidos, desarrollo de polos petroquímicos, programas de ahorro de energía, etc., así como la creación de la Empresa Gran Nacional de Energía, constituida como una corporación de empresas binacionales de los Estados y que abarcará las áreas de petróleo, gas, refinación, petroquímica, desarrollo de infraestructura de transporte, de almacenamiento, de distribución, electricidad, energías alternativas y transporte marítimo. En el marco del Tratado Energético, durante la misma V Cumbre se firmaron el Acuerdo Energético del Alba entre Venezuela y Nicaragua, y el Acuerdo Energético del Alba entre Venezuela y Bolivia –además del Acuerdo Energético del Alba entre Venezuela y Haití, ya mencionado–, en los cuales se definen distintos volúmenes de energéticos que Venezuela suministrará a cada uno de esos países por intermedio de PDVSA o de una empresa mixta conformada entre PDVSA y la empresa estatal del país contraparte, para lo cual en todos los casos se define el siguiente esquema financiero: “El cincuenta por ciento (50%) de la factura será pagada en un período de noventa (90) días con un interés de un dos por ciento (2%) anual y el cincuenta por ciento (50%) restante será pagado en un período de veintitrés (23) años más dos (2) años de gracia, con un interés de un dos por ciento (2%) anual” y de ese segundo 50% la mitad será financiada por la empresa mixta o la filial de PDVSA, asignándose esos recursos al Fondo ALBA –sobre el cual se hará una referencia posteriormente– que servirá para financiar obras de infraestructura, proyectos sociales y otros en el correspondiente país contraparte de Venezuela. En lo que se refiere al “Proyecto Gran Nacional” acordado en la V Cumbre, éste en realidad consiste en más de cuarenta proyectos en las áreas de educación, cultura, comercio justo, financiera, alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo, minería, industrial y energética, e incluye el Fondo Económico de Cooperación y de Inversiones productivas y la Emisión del Bono ALBA, así como la creación, además de la Empresa Gran Nacional de Energía ya mencionada, de un conjunto de empresas Gran Nacionales con capital de los cuatro países miembros del ALBA: de suministros industriales; de importaciones y exportaciones; de producción agroalimentaria; de telecomunicaciones; de las líneas aéreas estatales; de mantenimiento y construcción de aeronaves; una nueva empresa naviera para el transporte de carga y de pasajeros; una para el desarrollo de infraestructura en la región; una de cooperación, investigación y desarrollo en el área geológico minero; una para el desarrollo de la industria del aluminio; una para el desarrollo de las industrias de cemento; una para el manejo de bosques, producción y comercialización de productos de industria de la madera; y, una de artículos y bienes de acero inoxidable. Al respecto, cabe agregar que en la reunión del Consejo de Ministros del ALBA, celebrada en Venezuela el 5 y 6 de junio de 2007, se revisó la instrumentación del “Proyecto Gran Nacional” y se redactó un memorando de entendimiento respecto a la posible creación del Banco del ALBA para financiarlo,

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designando a una Comisión que en un plazo no mayor de 60 días presentará el Proyecto Constitutivo del Banco. En cuanto a la estructura del ALBA, en la V Cumbre se definió el siguiente organigrama, en el que se establece como instancia máxima al Consejo de Presidentes, en un segundo nivel los Consejos de Ministros y de Movimientos Sociales y en el siguiente nivel las siete Comisiones que allí se señalan.

ESTRUCTURA DEL ALBA CONSEJO DE PRESIDENTES

CONSEJO DE MINISTROS

COMISIÓN POLÍTICA

COMISIÓN SOCIAL

COMISIÓN DE ECONOMÍA

CONSEJO DE MOV. SOCIALES

COMISIÓN DE INVERSIÓN Y FINANZAS

COMISIÓN ENERGÉTICA

COMISIÓN DE AMBIENTE

COMISIÓN DE JUVENTUD

A esa información cabría agregarle que tanto en la V Cumbre como en la Reunión del Consejo de Ministros que se celebró el 5 y 6 de junio, se ha discutido y acordado en principio el establecimiento de una Secretaría Permanente ALBA –cuya definición y asignación de atribuciones y funciones dependerá de la Comisión Política–, la cual dependería del Consejo de Presidentes, coordinaría el Consejo de Ministros y el Consejo de Movimientos Sociales y estarían adscritas a ella las distintas comisiones. Paralelamente al proceso de constitución del ALBA y de definición y cumplimiento de objetivos y compromisos entre sus miembros, del cual se destacaron algunos elementos en los párrafos anteriores, se han ido planteando iniciativas y acuerdos desde el ALBA, y en particular desde el gobierno de Venezuela, con países y grupos de países no miembros. De dichas iniciativas, con seguridad la de mayor importancia es Petroamérica, definida por Petróleos de Venezuela (PDVSA) como “una propuesta de integración energética de los pueblos del continente, enmarcada en la Alternativa Bolivariana para la América (ALBA)”, la cual “está concebida como un habilitador geopolítico orientado hacia el establecimiento de mecanismos de cooperación e integración, utilizando los recursos energéticos de las regiones del Caribe, Centroamérica y Suramérica, como base para el mejoramiento socioeconómico de los pueblos del continente” y en la que confluyen, con distinto grado de desarrollo, “tres iniciativas subregionales de integración energética”, que son:

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•

Petrosur, definida como “habilitador político y comercial” y dirigida “a establecer mecanismos de cooperación e integración sobre la base de la complementariedad y haciendo un uso justo y democrático de los recursos energéticos para el mejoramiento socioeconómico de sus pueblos”, para lo cual busca la “cooperación y alianzas estratégicas entre las compañías petroleras estatales de Brasil, Argentina, Uruguay y Venezuela.”

•

Petroandina, definida “como plataforma común o alianza estratégica de entes estatales petroleros y energéticos” de los países de la CAN, “para impulsar la interconexión eléctrica y gasífera, la provisión mutua de recursos energéticos y la inversión conjunta en proyectos”.

•

Petrocaribe, definida como “iniciativa de cooperación energética solidaria propuesta por el Gobierno Bolivariano de Venezuela, con el fin de resolver las asimetrías en el acceso a los recursos energéticos, por la vía de un nuevo esquema de intercambio favorable, equitativo y justo entre los países de la región caribeña, la mayoría de ellos consumidores de energía y sin el control estatal del suministro de los recursos.”

Si bien distintas iniciativas desarrolladas por Venezuela hacia países andinos y del MERCOSUR pueden ser ubicadas como parte del esfuerzo por avanzar hacia la concreción de la propuesta energética correspondiente a cada uno de esos grupos (iniciativa Petrosur/Enesur con Brasil, acuerdo de cooperación energética con Argentina, iniciativa de integración y cooperación energética con Bolivia, creación de Petroandina Gas con Bolivia, Convenio Integral de Cooperación Energética con Uruguay, acuerdo entre PDVSA y ENARSA de Argentina y, en marzo de 2007, el Tratado Energético entre Venezuela y Argentina para la creación de la Organización de Países Productores, Exportadores de Gas del Sur –Opegasur–), así como el proyecto del Gran Gaseoducto del Sur, apoyado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay y está siendo estudiado por Chile, el cual es desarrollado bajo la supervisión de un Comité Ministerial de Coordinación y Decisión. Es evidente que en relación con esos dos grupos de países lo grueso del objetivo del gobierno venezolano en el área energética se está dirigiendo hacia la UNASUR, en donde está jugando un papel principal en las iniciativas de integración energética que hoy se están desarrollando. Para el caso de la propuesta energética hacia el Caribe, ésta fue la primera en mostrar avances significativos con el Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe, firmado el 29 de junio de 2005 por Venezuela y 13 países caribeños, por el cual se creó Petrocaribe, “como una organización capaz de asegurar la coordinación y articulación de las políticas de energía, incluyendo petróleo y sus derivados, gas, electricidad, uso eficiente de la misma, cooperación tecnológica, capacitación, desarrollo de infraestructura energética, así como el aprovechamiento de fuentes alternas, tales como la energía eólica, solar y otras”. En dicho Acuerdo, se estableció además la estructura básica de Petrocaribe, se definieron para los 13 países criterios de financiamiento a largo plazo de la factura petrolera y se estableció el “Fondo ALBA Caribe para el Desarrollo Económico y Social”, destinado al financiamiento de programas sociales y económicos y constituido por un capital inicial de 50 millones de dólares. Dos meses después, el 6 de septiembre de 2005, Venezuela firmó acuerdos con 9 de los 13 países, definiendo un monto de suministro de energéticos en cada caso y condiciones de pago semejantes para todos, en los siguientes términos: “El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a la cuota de suministro establecida en este Acuerdo, otorgará esquemas de financiamiento bajo

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Relaciones Intrarregionales

las siguientes condiciones: Un período de gracia de pago de capital de hasta dos (2) años y una tasa de interés anual del dos por ciento (2%).” “Cuando el precio del barril exceda los 40 US dólares, el período de pago se extenderá a 23 años más los 2 años de gracia, estableciéndose un total de 25 años, reduciendo el interés al 1%. Para el pago diferido, el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela podrá aceptar que parte del mismo se realice con productos, bienes y/o servicios, establecidos mutuamente, por los que el Gobierno de XXX ofrecerá precios preferenciales.” Otras acciones de Venezuela hacia países de la región, que también están estrechamente relacionadas con la propuesta del ALBA, son TELESUR y el Banco del Sur. En lo que respecta a Telesur, que inició sus actividades en julio de 2005 y en la cual participan en la actualidad –con acciones, en casi todos los casos– Argentina, Cuba, Uruguay, Bolivia y Nicaragua, ha sido definida como un proyecto de comunicación alternativa y en favor de la integración. En lo que se refiere al Banco del Sur, según el memorando de entendimiento firmado entre Venezuela y Argentina en febrero de 2007, dicho Banco se estaría constituyendo al finalizar el primer semestre de 2007 y estará abierto a la incorporación de todos los países de Sudamérica. En la conferencia de prensa en la que se anunció la creación del Banco, el Presidente de Argentina manifestó: “lo que nosotros queremos en el Banco del Sur es también darles la posibilidad a determinados países que puedan acceder a instrumentos de financiación que les permitan resolver estructuralmente problemas que tienen y que, de alguna manera, les va a permitir desarrollarse, si no tienen sus instrumentos no lo van a poder hacer.” Un último punto por destacar respecto del ALBA es que, además de su conformación y desarrollo interno y de las propuestas y acuerdos que desde él se han ido concretando con otros gobiernos de la región, es evidente que la proyección de la Alternativa Bolivariana no acaba allí. Dados los principios que ella enarbola para la integración regional y las posiciones de ruptura que postula frente al proyecto hemisférico estadounidense, e incluso dado el rechazo que los gobiernos participantes comparten respecto de las estrategias económicas que se han venido imponiendo en la región, el ALBA se ha constituido en un referente político para distintos grupos y organizaciones sociales, que en distintas medidas coinciden con sus postulados y que incluso en muchos casos han venido aceptando los llamados de interlocución que hacia ellos se dirige desde el ALBA, generando desde sus ámbitos de acción propuestas referidas a la integración regional.20 2. Programas de cooperación en materia física y energética Se ha considerado conveniente centrar brevemente la atención hacia el Plan Puebla-Panamá (PPP) y la Iniciativa IIRSA, y presentarlos juntos, por ser ellos dos programas de cooperación entre países de la región que en buena medida escapan a 20

A modo de ejemplo de lo que interesa destacar, en un texto de la Secretaría de Organización del Congreso Bolivariano de los Pueblos [s/f] se presentan de manera sintética un numeroso conjunto de propuestas sobre posibles ámbitos y acciones integradoras, reunidas a lo largo de diversas reuniones, y que están referidas a las áreas de petróleo y energía; transporte e infraestructura; fuerzas armadas; deuda externa; finanzas, crédito e inversiones; industria: básica y ligera; recursos naturales; tierra, soberanía alimentaria y reforma agraria; educación; universidad; desarrollo científico y tecnológico; medios de comunicación; salud; género; migraciones e identidad; vivienda; democracia participativa y protagónica; movimiento indígena; movimiento de trabajadores; geopolítica; y, desarrollo social.

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las modalidades que tradicionalmente se asocian con la integración. En efecto, si bien en el Caribe existe una larga y fructífera tradición en materia de cooperación en muy variados sectores, en el resto de la región, y particularmente en Sudamérica, se tiende a vincular a la integración con otro tipo de contenidos, empezando por los comerciales, con lo cual en esa perspectiva quedan fuera del tema de la integración una cantidad importante de proyectos y acciones que bajo determinadas circunstancias podrían ser altamente eficaces para avanzar hacia la mayor vinculación entre los pueblos de la región. En efecto, los proyectos de cooperación, por definición están referidos a áreas específicas de actividad, en las cuales se detecta la pertinencia de desarrollar emprendimientos conjuntos para atender objetivos claramente identificados, lo cual por sí sólo permite una puesta en marcha menos compleja y, probablemente, resultados claramente palpables y que apuntan a la solución de necesidades de obvia presencia en los países involucrados. Todo ello, claro está, a condición de que los proyectos sean pertinentes en términos de los objetivos sociales que con ellos se pretende alcanzar y su implementación sea la adecuada no sólo en términos económicos sino también en términos del impacto sobre el entorno ecológico y sobre los núcleos de población directamente involucrados, preocupaciones éstas que han estado claramente presentes en los debates sobre los dos proyectos que se reseñan a continuación. Desde esa perspectiva, la mención en este análisis de esos dos proyectos, más allá de los contenidos y resultados que cada uno de ellos termine ofreciendo, resulta necesaria para así llamar la atención sobre el papel que debería tener el ancho ámbito de la cooperación en el diseño de las trayectorias futuras de la integración regional. a) Plan Puebla-Panamá El Plan Puebla-Panamá se articula en torno a dos pilares centrales que son el “Eje Desarrollo Humano y su Entorno” y el “Eje de Integración Productiva y Competitividad”. El Eje de Desarrollo Humano y su Entorno está compuesto por tres iniciativas: la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Humano; la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Sostenible; y, la Iniciativa Mesoamericana de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales. El Eje de Integración Productiva y Competitividad, por su parte, está compuesto por cinco iniciativas: la Iniciativa Mesoamericana Energética; la Iniciativa Mesoamericana de Facilitación Comercial y Aumento de la Competitividad; la Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones; la Iniciativa Mesoamericana de Transporte; y, la Iniciativa Mesoamericana de Turismo. El PPP se constituyó el 15 de junio de 2001 como iniciativa conjunta del los países centroamericanos y México, en el marco de una sesión cumbre extraordinaria del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, y fue institucionalizado en marzo de 2004 en la VI Cumbre de dicho Mecanismo, definiéndose en ese momento su estructura. Desde ese entonces el PPP ha tenido una trayectoria accidentada, en la que ha habido periodos de avance seguidos de otros de baja actividad, a tal punto que la prensa ha calificado como “relanzamiento” a las actividades del Plan desarrolladas en 2006 y 2007. Como parte de ese “relanzamiento” destacó la incorporación de Colombia como miembro de pleno derecho del Plan Puebla-Panamá, hecho que se dio a conocer en la VIII Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, realizada en la ciudad de Panamá el 11 de julio de 2006, así como también adquirió relevancia la Cumbre de Mandatarios para el Fortalecimiento del Plan Puebla-Panamá, efectuada el 10 de abril

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Relaciones Intrarregionales

de 2007 en la ciudad de Campeche, México, en la que se dio a conocer la solicitud de Ecuador y República Dominicana de participar como observadores. En la Declaración Conjunta dada a conocer en la Cumbre de Campeche, se expuso como parte de los logros del Plan que en el periodo 2002-2006 se hayan registrado avances importantes en 33 proyectos que involucraron recursos por alrededor de 4500 millones de dólares, con lo cual el Plan Puebla-Panamá contaba hasta marzo de 2007 con una cartera de 98 proyectos de los cuales 6 son proyectos ya ejecutados, 51 se encuentran en ejecución y los 41 restantes están en el proceso de gestión del financiamiento, estimándose la inversión de todos los proyectos en más de ocho mil millones de dólares. En cuanto a los proyectos ya ejecutados, destaca la puesta en marcha de los Hospitales Integrales con Medicina Tradicional en Puebla, así como los hospitales de alta especialidad de Oaxaca y Mérida, todos ellos en México, además del proyecto de evaluación del potencial geotérmico para los países centroamericanos. En relación con los programas en ejecución, sobresale también en materia de Salud el Programa Mesoamericano de Vigilancia Epidemiológica, con una inversión de 233 millones de dólares, en desarrollo agropecuario y rural el Programa Mesoamericano de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y Desarrollo Hidroagrícola de Riego y Drenaje, con un costo de 153 millones de dólares, y en el rubro energético el proyecto del Sistema de Interconexión Eléctrica de Centroamérica y Panamá (SIEPAC), con una inversión de 337 millones y el cual resulta decisivo para poder poner en operación y funcionamiento el Mercado Regional Eléctrico de Mesoamérica. Por lo que hace a los proyectos que implican una mayor erogación de recursos, estos se ubican en la Iniciativa Mesoamericana del Transporte, la cual concentra 21 proyectos con una inversión superior a los 6.148 millones de dólares, lo que significa que a esta Iniciativa se canalizan más de tres cuartas partes del total de inversiones de todo el Plan Puebla-Panamá. De estos 21 proyectos, sobresalen por su impacto regional el Corredor del Pacífico, consistente en 3.160 kilómetros con un costo de 1.144 millones de dólares; el Corredor del Atlántico, consistente en 2920 kilómetros con una inversión estimada de 868 millones de dólares; el Corredor Turístico del Caribe con un costo de 176 millones de dólares; y, el Corredor Logístico Interoceánico Honduras-El Salvador con una inversión de 277 millones de dólares. Además de ellos, destacan los cinco proyectos carreteros en los que recae la construcción y conservación de los ramales y conexiones en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, que suman una inversión de 1.865 millones de dólares y que forman parte también de la Iniciativa Mesoamericana del Transporte. Un punto importante en el tratamiento del Plan Puebla-Panamá tiene que ver con que, al igual que viene sucediendo en Sudamérica con UNASUR, un papel decisivo en el impulso y consolidación de la propuesta regional de integración lo vienen desempeñando los proyectos de integración energéticos y de infraestructura física –en especial transportes- por encima de los elementos de orden estrictamente comercial que tradicionalmente conformaban el grueso de los componentes en los esfuerzos integracionistas. En efecto, y como se ha podido observar en los últimos años, la propuesta mesoamericana que incluye a los siete países centroamericanos y a los nueves estados que integran a la región sur sureste de México –y más recientemente a Colombia-, ha dado pasos importantes en materia de integración y desarrollo regional sobre la base de avanzar en aquellos temas que van más allá de la liberalización del intercambio comercial y generan un impacto en el corto plazo en la calidad de vida de los habitantes de la región.

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De la misma manera, otro punto importante en el funcionamiento del Plan PueblaPanamá tiene que ver con que la conducción del proceso, ya que al exceder estrictamente las competencias de los organismos centroamericanos de integración, ha tomado una dinámica distinta al estar al frente una Comisión Ejecutiva en la que participan representantes de los nueve países que son miembros de pleno derecho del Plan. Por su parte, organismos e instituciones como el BID, la CAF, el BCIE, la SG-SICA, la SIECA, y la CEPAL, entre otros, conforman el Grupo Técnico Interinstitucional, el cual, si bien desempeña un papel de gran importancia en el diseño y ejecución de aspectos centrales del proceso, no es el encargado directo de conducirlo, lo cual guarda semejanza con lo que ocurre con la Secretaría General de la CAN, la del MERCOSUR y la ALADI en su relación con UNASUR.21 La particularidad del Plan Puebla-Panamá, al estar conformado por países que son miembros de distintos esquemas subregionales de integración como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y, para el caso de Colombia –y posiblemente en un futuro no lejano Ecuador– la Comunidad Andina (CAN), es un elemento que podría jugar un interesante papel en el mediano plazo si se logra empujar a esta estrategia mesoamericana de integración a convertirse en un puente que facilite la articulación y convergencia tanto de las estructuras institucionales de los esquemas subregionales, como también del proceso mismo entre centro y sudamérica –a semejanza de lo que implica la presencia de Guyana y Suriname en UNASUR-, estimulando con ello tanto la profundización como la ampliación del esfuerzo integracionista, con el consiguiente impacto en la creación de oportunidades y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. b) Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) En la Reunión de Presidentes de América del Sur, celebrada el 31 de agosto y el 1 de septiembre de 2000 en Brasilia, se decidió dar un nuevo impulso al proceso de integración regional suramericano mediante la puesta en marcha de un Plan de Acción para la Integración Física Suramericana (IIRSA), el cual contaría con apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, dando origen a lo que hoy en día constituye uno de los pilares más importantes en materia de creación de infraestructura en la región y que es también, por tanto, uno de los activos fundamentales con que parte de entrada la UNASUR. La creación de una sólida infraestructura de servicios que incorpore una densa y sofisticada red de comunicaciones y transportes de todo tipo (terrestre, aéreo, ferroviario y multimodal) al interior del vasto espacio suramericano, es uno de los requisitos impostergables en el proceso de construcción de un tejido económico, político y social integrado que permita crear condiciones para atenuar las desigualdades entre las distintas naciones, entre las diferentes regiones dentro de cada país, al interior de las comunidades mismas y entre los distintos grupos sociales,

21

Así por ejemplo, en el aspecto referido a la gestión del financiamiento para llevar adelante los proyectos en el espacio mesoamericano, un papel central lo desempeña la Comisión de Promoción y Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, la cual es la encargada de apoyar a los países en la búsqueda de fuentes de financiamiento para el diseño y ejecución de los proyectos y que está conformada por los presidentes (o sus representantes) del Banco Interamericano de Desarrollo, del Banco Centroamericano de Integración Económica, de la Corporación Andina de Fomento y del Instituto de Crédito Oficial de España.

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El alcance que puede llegar a tener además el proyecto IIRSA, en términos de fortalecimiento de las capacidades nacionales, de incremento de los niveles de productividad, y de mejoramiento de la competitividad regional en el marco de un escenario económico mundial cada vez más complejo e interdependiente, es también un punto relevante en la suma de elementos que juegan a favor de la necesaria consolidación, ampliación y profundización de esta iniciativa, dotándola de mayores facultades y capacidades para desplegar su cometido. Uno de los aspectos centrales de la Iniciativa consiste en el énfasis puesto en el diseño y consolidación de una “Visión Estratégica de la Integración Física”, la cual se asienta en siete principios orientadores y diez ejes estratégicos. Por lo que hace a los principios orientadores ellos son: - El regionalismo abierto - La definición de ejes de integración y desarrollo - La sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional - El aumento del valor agregado de la producción - Las tecnologías de la información - La convergencia normativa - La coordinación público-privada En tanto que los Ejes de la Integración son: - El Eje Andino - El Eje Andino del Sur - El Eje de Capricornio - El Eje del Amazonas - El Eje del Escudo Guayanés - El Eje del Sur - El Eje Hidrovía Paraguay-Paraná - Eje Interoceánico Central - El Eje MERCOSUR-Chile - El Eje Perú-Brasil-Bolivia En cuanto a su estructura institucional, la Iniciativa IIRSA cuenta con un Comité de Dirección Ejecutiva integrado por representantes de alto nivel designados por los gobiernos de los países suramericanos. Este comité tiene una presidencia, dos vicepresidencias y una secretaría, la cual es ejercida por el Comité de Coordinación Técnica (CCT) conformado por el BID, la CAF y el FONPLATA. Los trabajos de la Dirección Ejecutiva son apoyados por Grupos Técnicos Ejecutivos los cuales se constituyen para cada eje de integración y desarrollo y para cada uno de los procesos sectoriales de integración aprobados por el Comité de Dirección Ejecutiva. Un aspecto sustantivo en relación con los proyectos en marcha se desprende de la “Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010”, la cual incorpora un total de 31 proyectos de integración los cuales fueron acordados por los países por ser considerados en su mayoría “proyectos ancla” dado su elevado impacto en la integración física suramericana. En el momento actual, IIRSA cuenta con un total de 335 proyectos de inversión en infraestructura, los cuales se agrupan en función de su impacto regional, su sustentabilidad ambiental, su factibilidad técnica y financiera y su viabilidad política y social. Los proyectos IIRSA deben tender hacia el fortalecimiento de “procesos sectoriales de integración” en materia de integración energética, de tecnologías de la información y las comunicaciones, de sistemas operativos de transporte aéreo, de transporte marítimo y de transporte multimodal, de facilitación de pasos de frontera, y de instrumentos de financiamiento.

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En la II Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Suramericana de Naciones realizada en Cochabamba, el 9 de diciembre de 2006, los presidentes emitieron un comunicado referido a la integración física en la región, en el cual señalan su decisión de profundizar los avances logrados en la identificación, evaluación y ejecución de proyectos de integración teniendo en cuenta que IIRSA debe seguir impulsando la integración física atendiendo a las necesidades de desarrollo social y económico sustentable, y preservando el ambiente y el equilibrio de los sistemas. 3. Unión de Naciones Suramericanas Según se desprende de la descripción realizada en el anterior apartado, durante los últimos años se han dado cambios de cierta significación en el funcionamiento y en la estructura institucional de los cuatro esquemas de integración revisados, reflejándose en todos los casos un intento de consolidar dicha estructura y, más que eso, de avanzar hacia nuevas etapas y modalidades de vinculación entre los países miembros y de adecuar en esa dirección las actuales estructuras, si bien al compararlas se observa la permanencia de grados muy diversos de desarrollo y de complejidad institucional. En términos generales, en esos cuatro esquemas desde hace ya tiempo se ha vuelto evidente la necesidad de una redefinición, que en alguna medida viene siendo intentada, que les permita superar algunos de los rasgos y sesgos que los han caracterizado. En particular, parece existir una clara decisión por ir superando dos notorias insuficiencias: •

El carácter “comercialista” que todavía predomina en los objetivos e instrumentos definidos en cada esquema, frente a lo cual se ha venido impulsando el avance hacia otros aspectos económicos de la integración, como el desarrollo de infraestructura, los movimientos de capitales y la coordinación y convergencia de políticas macroeconómicas, aunque es claro que en esos sentidos aún falta mucho por avanzar.

•

Dentro de las relaciones comerciales, parecieran estar dadas las condiciones para pasar finalmente de las preferencias comerciales al libre comercio total, y de éste a las uniones aduaneras, las cuales además de irse postergando en su concreción a lo sumo han llegado a ser “imperfectas”.

Si se tienen presentes esos problemas, no resulta extraño el énfasis que en los distintos esquemas se ha venido poniendo en la consolidación y mejoramiento de las estructuras institucionales. En efecto, a medida que en cada uno de ellos se ha intentado avanzar hacia nuevas etapas de la vinculación comercial y hacia otros contenidos económicos, ha quedado en evidencia el papel clave que juegan dichas estructuras, y en particular la necesidad de irlas adecuando a los nuevos contenidos del esfuerzo integrador. Sin embargo, tanto en los objetivos hoy presentes en los distintos esquemas, como en las readecuaciones que ello impone hacia cada estructura institucional, un importante problema que hasta hace muy poco estaba casi por completo desatendido es el de la articulación y convergencia entre los distintos esquemas. Dada la notoria fragmentación y multiplicidad de acuerdos, el consiguiente riesgo de incongruencias entre ellos y la ausencia de un carácter efectivamente regional en el esfuerzo integrador, dicho problema se hizo evidente desde hace ya tiempo, y en tal sentido particularmente la ALADI comenzó a insistir en la necesidad de una “multilateralización progresiva”,22 pero 22

Respecto a la permanencia de ese problema, basta comparar los siguientes dos párrafos, el primero correspondiente a un documento de la ALADI de 1997 (ALADI: La nueva realidad de la

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los avances al respecto fueron muy escasos, y durante un largo periodo se supuso equivocadamente que la convergencia sería una suerte de “subproducto” del avance individual de cada uno de los esquemas. En el periodo más reciente, el tema de la convergencia entre esquemas ha adquirido una nueva connotación en el ámbito sudamericano, dados los progresos de la relación CAN-MERCOSUR y la creación de la entonces Comunidad Sudamericana de Naciones, ocurrida en el marco de la III Cumbre Sudamericana que se realizó el 8 y 9 de diciembre de 2004 en la ciudad de Cusco. De la declaración sobre la Comunidad Sudamericana emitida por los doce gobiernos participantes de la Cumbre,23 interesa destacar los siguientes dos puntos: •

La Comunidad se conforma teniendo en cuenta la “determinación de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales”;

•

La Comunidad se desarrollará impulsando “La profundización de la convergencia entre MERCOSUR, la Comunidad Andina y Chile a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio, [...] y su evolución a fases superiores de la integración económica, social e institucional”, en tanto que “los gobiernos de Suriname y Guyana se asociarán a este proceso”.

Al momento de ser creada, la Comunidad Sudamericana de Naciones, ahora UNASUR, arrancó con dos importantes activos: la “Iniciativa para la modernización y desarrollo de la Infraestructura Regional de América del Sur” (IIRSA) –recién descrita– y el Tratado de Libre Comercio CAN-MERCOSUR. El Tratado CAN-MERCOSUR, en total implica a 361 millones de habitantes y a una producción global conjunta cercana al billón de dólares, con exportaciones de 180 mil millones de dólares. En el siguiente cuadro se presenta la relación de acuerdos que fueron siendo firmados entre ambos esquemas, a partir del ACE No 36 en el cual el MERCOSUR y Bolivia comprometieron en 1997 la creación de un área de libre comercio y, sobre todo, a partir del Acuerdo de Alcance Parcial firmado en abril de 1998 por los cinco países que en ese entonces estaban en la CAN y los cuatro que formaban el MERCOSUR. Dicho Acuerdo sentó las bases para los siguientes, definiendo el marco en el cual ellos se han desenvuelto.

integración) y el segundo a un documento de 2004 de la misma Asociación (Informe del secretario general sobre la evolución del proceso de integración regional durante el año 2003): "No existe, hasta ahora, entre los once países de la ALADI, un proceso multilateral de negociaciones tipo 'single undertaking' con miras a lograr una articulación y convergencia entre sus procesos bilaterales, plurilaterales y subregionales de integración, como se está considerando establecer para las negociaciones del ALCA." “Tal como ha ocurrido durante todo el proceso de integración regional, los avances en la vertiente regional han sido una de sus debilidades, y el año 2003 no ha sido una excepción. Los principales instrumentos regionales como la PAR [Preferencia Arancelaria Regional, JE] y los Acuerdos de Alcance Regional no experimentaron movimientos susceptibles de ser destacados; es más, se observa en ellos una situación de estancamiento.” 23 Véase Declaración del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones. III Cumbre Presidencial Sudamericana.

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CUADRO 17 Acuerdos firmados entre el MERCOSUR y la CAN FIRMANTES

TIPO DE ACUERDO

MERCOSUR – Bolivia

Acuerdo de Complementación Económica No. 36

MERCOSUR – CAN

Acuerdo de Alcance Parcial (AAP.A14TM No. 11)

Brasil – Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela Argentina – Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela

Acuerdo de Complementación Económica No. 39

Acuerdo de Complementación Económica No. 48

MERCOSUR – Comunidad Andina

Acuerdo de Complementación Económica No. 56

MERCOSUR – Perú

Acuerdo de Complementación Económica No. 58

MERCOSUR – Colombia, Ecuador y Venezuela

Acuerdo de Complementación Económica No. 59

OBJETIVOS* Formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes en un plazo máximo de 10 años, mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y de las no arancelarias que afectan el comercio recíproco Acuerdo Marco para la Creación de la Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR Establecer márgenes de preferencia fijos, como un primer paso para la creación de una Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Establecer márgenes de preferencia fijos, como un primer paso para la creación de una Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Conformar un Área de Libre Comercio, cuya negociación deberá estar concluida antes del 31 de diciembre de 2003, a partir de la convergencia de los Programas de Liberación Comercial que serán negociados por las Partes Contratantes y/o Signatarias Formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes, mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y de las no-arancelarias que afectan el comercio recíproco. Formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y de las no-arancelarias que afecten al comercio recíproco

ENTRADA EN VIGOR

2 de marzo de 1997

16 de abril de 1998*

16 de agosto de 1999

1o de agosto de 2000

6 de diciembre de 2002*

25 de agosto de 2003*

1o de julio de 2004

* Transcripción parcial Fuente: en base a información del SICE-OEA

El último de los acuerdos señalados en el Cuadro, fue protocolizado ante la ALADI en el marco de la XIII reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la Asociación, celebrada el 18 de octubre de 2004, y en ese contexto se ubicó a dicho Acuerdo en la perspectiva de la futura constitución de la Comunidad Sudamericana de Naciones, dejando claro que se buscaría ir mucho más allá del libre comercio, al incorporar objetivos referidos al desarrollo de infraestructura, la cooperación financiera, la cooperación política, y el desarrollo económico y social.

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Por consiguiente, UNASUR se inició con las intenciones y los “activos” recién mencionados, si bien junto a ellos hay también pasivos presentes desde el arranque, de los cuales interesa destacar dos. Uno, el justificado escepticismo que despiertan los avisos y compromisos integradores, luego de varias décadas de muchas promesas y escasos resultados, en las cuales la integración pasó a formar parte de un horizonte siempre lejano y notablemente ajeno a la vida cotidiana de aquellos que se supone eran sus destinatarios principales. Dos, el hecho evidente de que en el interior de UNASUR –y según se planteó en la introducción de este texto– hay concepciones y proyectos notablemente distintos de integración, de inserción internacional y de desarrollo nacional, cuya coexistencia no será fácil y en el mejor de los casos tendrá que ir siendo construida sobre la base de la confluencia en objetivos e intereses comunes que no parecen estar aún claramente perfilados. Por lo pronto, y como quedó demostrado desde un principio con la incorporación de Chile, Surinam y Guyana, UNASUR cuenta con un indudable “efecto de atracción” inicial, producto tanto del elevado número de países que de ella forman parte, como también del inobjetable peso económico y político que en conjunto tienen las naciones participantes, punto éste último del cual algunas evidencias se presentan en el siguiente Cuadro. CUADRO 18 Participación de los países de UNASUR en los totales mundiales (cifras de 2005, excepto indicación contraria) Bolivia

PIB

0,4

0,021

1,8

0,3

0,3

0,1

0,002

0,016

0,2

0,003

0,04

0,3

3,4

Población total

0,6

0,143

2,9

0,3

0,7

0,2

0,012

0,092

0,4

0,006

0,05

0,4

5,8

Territorio

2,1

0,821

6,4

0,6

0,9

0,2

0,161

0,3

1,0

0,1

0,1

0,7

13,3

0,4

0,023

1,1

0,5

0,2

0,1

0,005

0,016

0,2

0,01

0,03

0,5

3,1

2,3

0,029

4,1

1,2

0,5

0,4

0,033*

0,2

0,4

0,007**

0,25

0,0

9,3

0,4

0,120

1,1

1,3

0,5

0,3

0,002*

0,001

0,5

0,01**

0,01

2,8

7,1

0,2

0,004

0,8

0,1

0,1

0,01

0,002*

0,003

0,0

0,000

0,01

0,1

1,3

0,3

0,019

0,6

0,3

0,1

0,04

0,006

0,03

0,1

0,007

0,05

0,1

1,5

0,3

0,023

0,7

0,3

0,2

0,1

0,007

0,05

0,1

0,007

0,04

0,2

2,1

0,1

0,028

0,5

0,2

0,2

0,1

0,010*

0,04

0,2

0,009**

0,05

0,3

1,8

0,1

0,012

0,9

0,4

0,1

0,069

0,010*

0,03

0,1

0,005**

0,05

0,0

1,9

0,3

0,024

0,7

0,3

0,2

0,099

0,005*

0,03

0,1

0,004**

0,03

0,3

2,1

0,3

0,028

0,9

0,3

0,2

0,086

0,008

0,01

0,1

0,01

0,04

0,2

2,3

0,5

-0,030

1,6

0,7

1,1

0,2

0,008

0,02

0,3

0,004

0,07

0,3

4,9

Exportaciones totales (2006) Exp. Productos Agrícolas Exp. Combustibles y Productos Mineros Export.Manufacturas Exp. Servicios comerciales Importaciones totales (2006) Imp. Productos Agrícolas Import. Combustibles y Productos Mineros Import. Manufacturas Imp. Servicios comerciales Flujos de ingreso de IED

Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay

Vene Perú Surinam Uruguay Zuela UNASUR

Argentina

* 2004. ** 2001. Fuente: Para PIB, Población y Territorio, Banco Mundial, WDI, Banco de Datos. Para IED UNCTAD [2006]. Para las restantes variables OMC, Banco de Datos,

Dicho efecto de atracción, podría facilitar la ampliación del número de Estados miembros, sobre todo si ello ocurre al tiempo que en la UNASUR se van desarrollando niveles sustantivamente superiores de integración con base en los instrumentos y herramientas que colectivamente se vayan definiendo y de acuerdo a los cronogramas en que se fijen plazos puntuales para la concreción de los propósitos centrales.

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Según el consenso hasta ahora existente entre los países participantes, la UNASUR se define como un proyecto que aspira a la construcción de un nuevo modelo de integración que de lugar a un espacio integrado en lo político, social, cultural, económico, financiero, ambiental y en infraestructura, reconociendo el carácter multiétnico, multicultural y plurilingüe de los pueblos que conforman el espacio sudamericano. La primera reunión de jefes de Estado de la entonces Comunidad Sudamericana de Naciones se realizó en la ciudad de Brasilia los días 29 y 30 de septiembre de 2005, y en ella se dieron a conocer la Declaración Presidencial y la Agenda Prioritaria, así como el Programa de Acción de la Comunidad y se aprobaron, entre otras la “Declaración sobre la Convergencia de los Procesos de Integración de América del Sur”, la “Declaración sobre Integración en el Área de Infraestructura” y la “Declaración de Seguridad Ciudadana en Sudamérica”. En la Declaración Presidencial se señala que la esencia de la Comunidad Sudamericana de Naciones es el entendimiento político y la integración económica y social de los pueblos de América del Sur. Se afirma que la Comunidad se establecerá “con base en la institucionalidad existente, evitando la duplicación y la superposición de esfuerzos, sin nuevos gastos financieros, estableciendo coordinación entre las Cancillerías, con el apoyo de los organismos de integración existentes y perfeccionando su funcionamiento”, y se destaca que las reuniones de Jefes de Estado son la instancia máxima de conducción política de la Comunidad, teniendo una periodicidad anual y realizándose en todos los países miembros de preferencia en orden alfabético. La Secretaría Pro-Tempore se ejerce de forma rotatoria por períodos anuales y la “Troika” de la Comunidad está constituida por el país sede de la reunión de presidentes y por los países sede de las reuniones del año anterior y del año siguiente siendo esa “Troika” la encargada de apoyar las actividades de la Secretaría Pro-Tempore. Como parte de la Agenda se definió que las “áreas de acción prioritaria” de la Comunidad Sudamericana son; el diálogo político; la integración física; el medio ambiente; la integración energética; además de los mecanismos financieros sudamericanos; las asimetrías; la promoción de la cohesión social, de la inclusión social y de la justicia social; y las telecomunicaciones. En cuanto al tema de las asimetrías, en la Agenda Prioritaria los Jefes de Estado y de Gobierno de los países sudamericanos convocaron a la Secretaría General de la CAN, a la Secretaría Técnica del MERCOSUR, la Secretaría General de la ALADI, la Secretaría Permanente del SELA, la Secretaría Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), la Secretaría del CARICOM y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) a elaborar un documento de reflexión sobre el nuevo tratamiento de dicho tema en la integración sudamericana. En cuanto al Programa de Acción, en la Cumbre de Brasilia se acordó fortalecer los vínculos institucionales entre el MERCOSUR y la CAN por medio de mecanismos de asociación recíproca entre los Estados Miembros de los dos organismos y de Chile, Guyana y Surinam. De la misma manera, se determinó que los secretariados de la CAN y del MERCOSUR revisen los acuerdos ya alcanzados entre ambos esquemas en las áreas política y social, con el propósito de examinar junto con Chile, Guyana y Surinam la posibilidad de extender dichos acuerdos a todos los países de América del Sur. En el Programa de Acción se determinó además que la Secretaría Pro Tempore solicitara a los secretariados de ALADI, MERCOSUR, CAN y CARICOM, con la participación de Chile, Guyana y Surinam, la preparación para el primer semestre del 2006 de estudios sobre la convergencia de los acuerdos de complementación económica entre los países de América del Sur. Dichos estudios deberían procurar cumplir con el objetivo de crear gradualmente una zona de libre comercio sudamericana buscando la

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complementación de las economías y la promoción del crecimiento pero tomando en cuenta la reducción de las asimetrías existentes.24 Otro de los componentes del Programa de Acción de la Cumbre fue el impulso a los proyectos prioritarios de integración sudamericana en materia de infraestructura, transportes, energía y comunicaciones, con énfasis en las experiencias bilaterales, subregionales y regionales ya existentes donde destaca la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). De la misma forma se instó a los Ministros de los países que están elaborando la Iniciativa de la Red de Gasoductos del Sur para avanzar a la brevedad en el desarrollo de dicho proyecto, tomando en cuenta el conjunto de elementos financieros, institucionales, legales y técnicos para la pronta puesta en marcha del mismo. El programa de acción contempla igualmente la activa participación de la sociedad para facilitar la divulgación de la integración y la realidad sudamericana por medio de los distintos sistemas de comunicación, educativos y de información, con respeto a la libertad de prensa y tomando en cuenta el derecho de los pueblos a ser informados. Tres meses después de realizada la Cumbre de Brasilia, los presidentes de América del Sur se volvieron a reunir, esta vez en Montevideo en la “Sesión Extraordinaria de la Reunión de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones” y considerando entre otros aspectos la necesaria convergencia de los mecanismos regionales de integración, así como las iniciativas concretas en el área de integración de la infraestructura, decidieron el establecimiento de la “Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso de Integración Sudamericano” que se conformó por doce miembros, los cuales fueron altos representantes personales designados por los presidentes de los países de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Esa Comisión tuvo como finalidad elaborar propuestas para impulsar el proceso de integración en el ámbito político, económico, comercial, social y cultural, así como de energía e infraestructura, entre otros, debiendo presentar sus conclusiones de forma previa a la siguiente Cumbre Sudamericana que se realizaría en Bolivia en diciembre de 2006. En cumplimiento al mandato de la Cumbre de Brasilia del 29-30 de septiembre de 2005, las secretarías de la ALADI, CAN y MERCOSUR hicieron llegar en julio de 2006 a la Secretaría por Tempore de la Comunidad Sudamericana, tres documentos que consideraron pueden servir de base para la convergencia. El primero de ellos se refiere a las “Cuestiones jurídico-institucionales de la Comunidad Sudamericana de Naciones” –y es el que se utilizó para construir el Cuadro 7 del presente trabajo–, el segundo material aborda lo relativo a la “Convergencia de los acuerdos de integración económica en Sudamérica”, y el tercer documento, que contempla “Un nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración sudamericana”, es un trabajo en el que participaron además de las secretarías de la ALADI, la CAN, y el MERCOSUR, la Secretaría Permanente del SELA, la Secretaría Permanente de la OTCA, la CEPAL y la CAF. Por su parte, la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el proceso de integración sudamericano, en cumplimiento del mandato emanado de la reunión extraordinaria de Montevideo de diciembre de 2005, se reunió durante cinco ocasiones en el año de 2006 y creó un grupo de trabajo ad hoc sobre integración financiera el cual se reunió en dos ocasiones. Como producto de sus deliberaciones la Comisión elaboró un documento en el que se definen los principios rectores y los elementos de la integración sudamericana, los objetivos de dicha integración, la arquitectura institucional, los aspectos referidos al relacionamiento externo de la Comunidad Sudamericana de Naciones, así como un anexo que contiene el informe del grupo de trabajo sobre integración financiera. 24

Nota de la SP-SELA: Estos estudios fueron concluidos y presentado en la II Cumbre de la CSN, en Cochabamba. Pueden ser consultados en la web www.aladi.org

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Sobre la base de reconocer la necesidad de dotar de una mayor profundidad a los contenidos de la integración así como a las formas institucionales que acompañan el proceso integracionista, la Comisión Estratégica afirmó que “Es necesario plantear “un nuevo modelo de integración con identidad propia, en medio de la diversidad y las diferencias, que permita construir la ciudadanía sudamericana”, para lo cual se tomen en cuenta las experiencias exitosas de los esquemas de integración regional ya existentes. Lo anterior significa que se pretende “construir una visión estratégica y de largo aliento, que se base en el patrimonio de integración acumulado en la región. La Comisión Estratégica detalla que “La construcción de un nuevo modelo de integración no puede estar basada únicamente en las relaciones comerciales, sobre todo cuando es bien sabido que la región admite regímenes distintos: MERCOSUR, CAN, CARICOM y Chile. Con miras a la construcción de una integración equilibrada y la consolidación de una Agenda de Integración Social y Productiva, los países de América del Sur, dando énfasis a la convergencia comercial, deben buscar una articulación económica y productiva más amplia, así como formas de cooperación política, social y cultural. Ella debe favorecer un desarrollo más equitativo, armónico e integral de América del Sur.” En el documento se precisan los cinco principios rectores y elementos básicos del nuevo modelo de integración que serán; la solidaridad y la cooperación, la soberanía y la autodeterminación de los pueblos, la paz, la democracia y el pluralismo y, además, la armonía con la naturaleza a través de la promoción del desarrollo sostenible. En cuanto a los objetivos de la integración sudamericana, la Comisión señala que el proceso de construcción del espacio sudamericano debe ser “ambicioso y preciso en sus objetivos estratégicos, al tiempo que flexible y gradual en su implementación”. Agrega que debe tener como objetivo la creación de una zona de libre comercio tomando en cuenta los esquemas de integración ya existentes y considerando el tratamiento de las asimetrías. La construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones debe además partir de un conjunto de acciones de impacto inmediato, siendo los respectivos presidentes de cada uno de los países de la región los encargados de “definir y aprobar la prioridad, el ritmo y alcance de las acciones concretas, basados en una evaluación realista, aunque ambiciosa, de las posibilidades de implementación en cada país”. Respecto de la arquitectura institucional, se destaca que “Aunque deba tomarse en cuenta el planteamiento de definir la institucionalidad de la Comunidad Sudamericana de Naciones a partir de la convergencia de los esquemas de integración existentes, es evidente que ese modelo, por si sólo, no garantizará la solidez y la rapidez necesarias para la consolidación de la Comunidad”; por lo mismo, recomienda el establecimiento de una Comisión de Coordinación en la que se incorporen todos los países de la región mediante representantes designados por los gobiernos y en la cual participen los secretariados de la CAN, el MERCOSUR, el CARICOM y la ALADI. Esta Comisión de Coordinación, contaría con una Secretaría Permanente, con una estructura administrativa reducida y eficiente, entre cuyos objetivos estaría garantizar la instrumentación de las decisiones presidenciales y ministeriales, así como la coordinación y cumplimiento de las iniciativas en marcha. También como parte de la arquitectura institucional, la Comisión Estratégica destacó la necesidad de crear grupos de trabajo permanentes para los temas de infraestructura, integración energética, políticas sociales, y temas financieros al tiempo que sugirió apoyar “la convergencia y la articulación gradual de los parlamentos subregionales ya existentes o en proceso de instalación, con miras a la institución de un espacio parlamentario sudamericano, con participación de Chile, Guyana y Surinam”. Como

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colofón, en el documento se afirma la necesidad de un nuevo “Tratado Fundacional” que lleve a la creación de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Esta idea de crear un nuevo modelo de integración fue recogida en la II Reunión de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones celebrada el 8 y 9 de diciembre de 2006 en Bolivia. En la Declaración de Cochabamba, los Jefes de Estado y de Gobierno destacan necesidad de un nuevo modelo de integración con identidad propia que incluya tanto los avances y logros de la CAN y el MERCOSUR como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, “yendo más allá de la convergencia de los mismos”. De la misma manera, en la Cumbre se recogen los cinco principios rectores de la integración propuestos por la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso de Integración Sudamericano, referidos a la solidaridad y cooperación como principio rector de las relaciones internacionales; a la soberanía, respeto a la integridad territorial y autodeterminación de los pueblos; a la paz y la solución pacífica de controversias; a la democracia y el pluralismo en cada uno de los países sudamericanos y en el proceso de integración; a la armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible; y se agrega otro principio no considerado en la versión presentada por la Comisión Estratégica, referido a los derechos humanos, señalando que estos son universales, interdependientes e indivisibles, y destacando que se buscará impulsar tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y culturales entre los habitantes de la Comunidad. La Declaración de Cochabamba plantea también una serie de objetivos regionales de la integración entre los que prioriza cuatro en una primera fase: la superación de las asimetrías para una integración equitativa; el establecimiento de un Nuevo Contrato Social Sudamericano que implica llevar adelante una promoción de la integración con rostro humano; una integración energética para el bienestar de todos que sea integral, sostenible y solidaria; así como la creación de infraestructura para la interconexión de los países miembros de la Comunidad Sudamericana promoviendo la construcción de redes de transporte y telecomunicaciones que promuevan un desarrollo social y económico sustentable. A estos objetivos regionales prioritarios, agrega otros entre los que se encuentran la cooperación económica y comercial para consolidar un proceso de convergencia innovador; la integración financiera sudamericana; la integración industrial y productiva; la cooperación en materia ambiental; la cooperación en materia de defensa; la identidad cultural; y la participación ciudadana así como el objetivo de avanzar hacia la ciudadanía sudamericana sobre la base de ir logrando el pleno reconocimiento de los derechos civiles, políticos, laborales y sociales para los nacionales de un Estado miembro en cualquiera de los otros Estados miembros. En esta Segunda Cumbre, y como parte de la declaración final, se presenta un Plan Estratégico para la Profundización de la Integración Sudamericana el cual incluye aspectos referidos al fortalecimiento de la institucionalidad de la Comunidad Sudamericana de Naciones; al diálogo político; al diálogo externo; a la coordinación en la OMC y en las instituciones financieras multilaterales; así como a los parlamentos. En cuanto al fortalecimiento de la institucionalidad, que es el aspecto que se desarrolla con mayor extensión en la Declaración, se destaca que la Comunidad cuenta con una institucionalidad basada en las Reuniones Anuales de los Jefes de Estado y de Gobierno; en las reuniones semestrales de los cancilleres; en las reuniones ministeriales sectoriales; en una Comisión de Altos Funcionarios y en una Secretaría Pro-Tempore. Asimismo, los presidentes deciden el establecimiento de la Comisión de Altos Funcionarios para asegurar la aplicación de las decisiones presidenciales y ministeriales, la cual contará con la cooperación de las secretarías de la CAN, el MERCOSUR, la CARICOM y ALADI y de otros organismos de la región en los casos que corresponda.

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La Comisión de Altos Funcionarios establecerá grupos de trabajo en las áreas de infraestructura; integración energética y políticas sociales consideradas prioritarias y recibe el mandato de trabajar en los temas de convergencia institucional; desarrollo económico y generación de empleo; integración comercial; integración energética; integración en infraestructura para el transporte y las comunicaciones; asimetrías; integración productiva; innovación, investigación y desarrollo; tecnologías de la información y comunicaciones; mecanismos de financiamiento; agenda social; ciudadanía; medioambiente; identidad cultural y participación ciudadana en el proceso de integración. En la Declaración se establece la realización de la III Cumbre Sudamericana de Naciones que se efectuará en Cartagena de Indias, Colombia, y se determina que la Cumbre Presidencial sobre Integración Energética tenga lugar en Venezuela. Esta Cumbre Energética, realizada los días 16 y 17 de abril de 2007 en la Isla de Margarita, se dio a la par de la realización de un diálogo político al más alto nivel, por lo que al concluir ambas reuniones se dieron a conocer dos documentos: por una parte, “Las Decisiones de Diálogo Político entre los Jefes de Estado y de Gobierno” -producto de la reunión del día 16 de abril- y, además, la “Declaración de Margarita: Construyendo la Integración Energética del Sur”, sobre la base de la reunión efectuada al día siguiente. La Declaración de Margarita recoge las conclusiones y recomendaciones formuladas en la II Reunión de los Ministros de Energía de los países miembros de la Comunidad y en ella se ratifica la importancia que tiene el desarrollo de la infraestructura energética en la región como elemento para garantizar la sostenibilidad de la integración suramericana, además de reconocer la valía de la integración energética como instrumento para generar desarrollo económico y social y erradicar la pobreza. En la Declaración, se reconoce también que la integración energética es un proceso en el cual participan activamente tanto el Estado, como la sociedad y las empresas del sector buscando el desarrollo de energías renovables, la preservación del medio ambiente y el beneficio de la población. En dicha Declaración, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocen las distintas iniciativas tomadas por diferentes países de la región en materia de energía entre las que destacan PETROSUR, PETROANDINA, PETROAMÉRICA y Petrolera del Cono Sur y anuncian la creación del “Consejo Energético de Suramérica”, que tendrá como responsabilidad inmediata presentar en la III Cumbre Sudamericana una propuesta de lineamientos de la Estrategia Energética para la región, así como una propuesta del Plan de Acción y del Tratado Energético de Suramérica para ponerlo a consideración de los mandatarios. Por lo que hace al otro documento, referido a “Las Decisiones de Diálogo Político entre los Jefes de Estado y de Gobierno” y dado a conocer el 16 de abril, en él se realizaron importantes anuncios entre los que destacan el nombrar al esfuerzo integrador sudamericano como Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), así como designar una Secretaria Permanente que tendrá como sede la ciudad de Quito, Ecuador. En el mismo comunicado, se decide transformar la Comisión Estratégica de Altos Funcionarios en un Consejo de Delegados o Comisión Política encargada de redactar un proyecto de Acuerdo Constitutivo de UNASUR que deberá ser presentado en la III Cumbre Sudamericana de Colombia. De la presentación anterior es posible desprender algunos puntos para la reflexión sin que en ello exista la pretensión de estar poniendo a consideración temas nuevos ni originales, sino más bien con el interés de agrupar algunos de los principales elementos que están presentes en la discusión en distintos ámbitos institucionales, políticos, académicos y al interior mismo de los diferentes países, regiones y esquemas miembros

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de UNASUR. Estos puntos se refieren al rumbo, los componentes, las prioridades, la velocidad, la amplitud y la profundidad, entre otros, que debe tener el proceso de integración. Un primer elemento por considerar tiene que ver con el denominado “nuevo modelo de integración” y los impactos que este puede llegar a tener en el escenario futuro de los países de América Latina y el Caribe. En efecto, si algo resume en buena parte la inquietud que hoy se vive en la región respecto del tema de la integración, es el conjunto de dudas, preguntas, cuestionamientos y especulaciones presentes –y crecientes- sobre los componentes de todo tipo con los cuales se debería ir “llenando” este nuevo modelo y ello, claro, en el supuesto implícito de que exista un consenso entre los distintos actores y protagonistas de la integración acerca de la necesidad, oportunidad y pertinencia que tiene en este momento la creación de un “nuevo modelo”. Si bien efectivamente parece existir una especie de inquietud generalizada respecto de que “urge hacer algo” en materia de integración –y no sólo en ese tema–, y si bien ese “algo” se proyecta en términos cuantitativa y sobre todo cualitativamente distintos a lo que hasta hoy se había venido concibiendo, y por tanto impulsando en materia del esfuerzo integrador, lo cierto es que el complejo escenario de las economías latinoamericanas y caribeñas no permite atisbar que existan, cuando menos en principio, los suficientes elementos de fuerza como para poder superar en el corto plazo las posturas encontradas, desacuerdos y conflictos que se desprenden del amplio abanico de situaciones políticas internas, proyectos de desarrollo y estrategia de inserción, presentes en América Latina y el Caribe, a los que ya se hizo referencia en la introducción del presente estudio. Por ello, si bien UNASUR aspira a incorporar los aspectos políticos, sociales, culturales, económicos, financieros, ambientales y de infraestructura, reconociendo el carácter multiétnico, multicultural y plurilingüe de los pueblos, que es algo con lo que en principio nadie parece estar en desacuerdo, lo cierto es que las distintas percepciones –y sobre todo concepciones- sobre el contenido puntual de dichos aspectos, así como de los medios y formas con los cuales se persigue incorporarlos al nuevo modelo de integración, podrían hacer naufragar el proceso o, en el mejor de los casos conducirlo a ritmos más lentos que los esperados y necesarios dados los requerimientos y rezagos de todo tipo acumulados en la región. En ese sentido, las diferentes concepciones existentes respecto de la forma de funcionamiento de las economías y del tipo de inserción en el escenario internacional a que se ha hecho referencia de manera recurrente en este estudio, corren el peligro de “trasladarse” desde el interior de los respectivos esquemas subregionales -CAN y MERCOSUR- hacia la UNASUR. Esas visiones distintas, y en algunos sentidos incluso contrapuestas, son las que dieron como resultado la salida de Venezuela de la CAN y se expresan actualmente, por ejemplo, en la distinta importancia que los miembros de la Comunidad Andina asignan a la relación con Estados Unidos. Por lo que hace al MERCOSUR, las diversas interpretaciones con respecto al papel de la integración regional en tanto mecanismo atenuador de las diferencias económicas y productivas, se han venido plasmando –según ya se mencionó– de manera puntual en la tirante discusión respecto del tratamiento que debe darse a las asimetrías de todo tipo que están presentes en ese espacio regional. Otro elemento de reflexión y debate es el referido a los componentes institucionales encargados de conducir el proceso. En ese sentido, parte de la discusión posiblemente tenderá a darse en relación al tipo, tamaño, funciones y competencias que deberá

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tener y asumir la estructura institucional del nuevo modelo de integración, así como también acerca de qué y cuánto del complejo tramado institucional existente -además del cómo- será incorporado al nuevo modelo de integración y también qué parte de lo ya existente deberá ser renovado, transformado o incluso desechado. Lo cierto es que, cualquiera que sea la combinación que resulte entre lo “nuevo” y “lo viejo” en materia de institucionalidad, deberá tener necesariamente en cuenta los valiosos aportes –que han sido muchos y de distinto tipo- en términos de estructuras, organismos, mecanismos e instrumentos, entre otros aspectos, que han estado hasta el momento al servicio y en función de la consolidación y desarrollo de los procesos de integración subregionales en las últimas décadas. Por lo anterior, es importante que aquello que finalmente se perfile en términos institucionales y en un futuro cercano como parte del nuevo modelo de integración, vaya más allá de la convergencia y articulación institucional y más allá también de la convergencia y articulación de los esquemas mismos de integración, si es que por articulación y convergencia entendemos la simple unión y reagrupamiento de los elementos preexistentes, con todo y los problemas e insuficiencias que en su momento no permitieron que el esfuerzo integracionista avanzara a mayor velocidad, con mayores niveles de profundidad y amplitud, y con mejores resultados. Tomando en cuenta lo anterior, y a pesar del entusiasmo inicial con que generalmente son recibidas las nuevas iniciativas en materia de integración en la región, y con más razón si se trata de proyectos de largo aliento como UNASUR, el cual desde un principio junto a aspectos económicos y comerciales incorpora también componentes políticos, sociales y ambientales sobre la base del reconocimiento a la riqueza de la pluralidad existente, lo cierto es que parece privar un ambiente de prudente reserva, respecto de lo que es posible esperar de la construcción y consolidación de esta propuesta de integración regional. Por lo mismo, todo parece indicar que uno de los primeros grandes desafíos de este nuevo proyecto que es UNASUR, consistirá en crear un mínimo de consensos sobre aspectos básicos en los cuales sería posible comenzar a trabajar para hacer converger hacia etapas cualitativamente superiores el proceso integrador. Lo anterior, subraya la necesidad de aplicar una estrategia extremadamente sensible e incluyente, que incorpore lo mejor y más valioso construido hasta el momento en materia integracionista, con un profundo espíritu latinoamericanista y caribeño, y que tienda a sustentar sus acciones en los valores democráticos, así como en la solidaridad y la cooperación con el propósito de avanzar en la construcción de ciudadanía entre los habitantes suramericanos, con todo lo que ello implica en términos del respeto a los derechos humanos, el disfrute de las libertades y la instauración de un clima de tolerancia, equidad y no discriminación. Un último elemento que interesa destacar en este apartado, se refiere a las bases normativas preexistentes sobre las cuales pudiera apoyarse la construcción de la institucionalidad de UNASUR y en particular, al hecho de que en esa construcción un activo cuya plena utilización podría facilitar considerablemente el proceso es la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), tanto por su membresía como por los instrumentos jurídicos que ella posee. En un primer nivel, es evidente que la ALADI tiene una membresía muy semejante a aquella con la que cuenta la UNASUR, y que las economías de la Asociación son una gran parte del total de América Latina y el Caribe.

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En un segundo nivel, a la amplitud que posee la membresía de la ALADI se agrega el que dicha Asociación cuenta con un instrumento jurídico básico para amparar el avance de la integración regional, como lo es el Tratado de Montevideo de 1980 (TM80). Dicho Tratado, suscrito el 12 de agosto de 1980 y por el cual se instituyó la ALADI, incluye los objetivos, los principios y los mecanismos de negociación necesarios para servir de marco a esa integración: • En lo que respecta a los objetivos, ellos son lo suficientemente ambiciosos como para amparar a una buena parte del futuro trayecto de la integración regional. En tal sentido, en el Artículo 1 del TM80 se establece que a través de él los países miembros “prosiguen el proceso de integración encaminado a promover el desarrollo económico - social, armónico y equilibrado de la región”, y que “Dicho proceso tendrá como objetivo a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano.” [Varios Autores, 1980] • En cuanto a los principios, ellos a la vez que amplios atienden las preocupaciones básicas que con seguridad estarán presentes en el esfuerzo integrador. Según el Artículo 3 del TM80 “en la evolución hacia su objetivo final” los países miembros tomarán en cuenta los principios de pluralismo, convergencia, flexibilidad y tratamientos diferenciales, así como el de multiplicidad en las formas de concertación y en la utilización de instrumentos entre los países miembros. Si bien esos cinco principios son claramente pertinentes en el actual escenario de la integración regional, de ellos interesa destacar el de tratamientos preferenciales y el de convergencia: o

Según el TM80 los tratamientos preferenciales se aplican “sobre la base de tres categorías de países, que se integrarán tomando en cuenta sus características económico – estructurales”. Esas tres categorías son: Países de Menor Desarrollo Económico Relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay); Países de Desarrollo Intermedio (Chile, Colombia, Cuba, Perú, Uruguay y Venezuela); y, Restantes Países Miembros (Argentina, Brasil y México). En los artículos 15 a 22 del TM80, que corresponden al Capítulo III titulado “Sistema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo”, se establecen las modalidades bajo las cuales se otorgará tratamiento preferencial en la primera de esas categorías, para lo cual “los países miembros establecerán la apertura de los mercados, así como concertarán programas y otras modalidades específicas de cooperación”.25

o

Según el TM80, el principio de convergencia “se traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común latinoamericano.” [Varios Autores, 1980]. En el mismo TM80, esa preocupación por la convergencia queda de manifiesto además en las normas de los distintos instrumentos allí definidos, así como en las tareas asignadas a los distintos órganos de la ALADI.

• En lo que se refiere a los mecanismos de negociación, la diversidad de temas y de participantes que ellos permiten podría ser de la mayor utilidad. Al respecto, en el 25

En el mismo Capítulo III del TM80, el artículo 23 define un tratamiento preferencial para los países sin litoral (Bolivia y Paraguay), en los siguientes términos [Varios Autores, 1980]: “Los países miembros procurarán otorgar facilidades para el establecimiento en sus territorios de zonas, depósitos o puertos francos y otras facilidades administrativas de tránsito internacional, en favor de los países mediterráneos.”

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TM80 se plantea que “los países miembros establecen un área de preferencias económicas, compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial.” El primero de esos mecanismos, la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), es el principal instrumento de carácter multilateral, y mediante él los países miembros de la ALADI se otorgan una preferencia arancelaria sobre sus compras recíprocas, consistente en una reducción porcentual de los gravámenes aplicables a las importaciones desde terceros países. En el segundo mecanismo, los Acuerdos de Alcance Regional (AR), también participan todos los países miembros y “podrán referirse a las materias y comprender los instrumentos previstos para los acuerdos de alcance parcial”. Por su parte, los Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) “son aquéllos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros, y propenderán a crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización”, y dichos acuerdos “podrán ser comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de promoción del comercio”, así como adoptar otras modalidades que los países miembros definan según lo contemplado en el artículo 14 del TM80. A los contenidos del TM80 recién señalados, habría que agregar que el Capítulo IV del Tratado está dedicado al tema de “Convergencia y cooperación con otros países y áreas de integración económica de América Latina”, en el cual se contempla una excepción a la norma general, planteada en el artículo 44 del TM80, según la cual "Las ventajas, franquicias, inmunidades y privilegios que los países miembros apliquen a productos originarios de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro, por decisiones o acuerdos que no estén previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de Cartagena, serán inmediata e incondicionalmente extendidos a los restantes países miembros." En el Capítulo IV, el artículo 24 plantea que “Los países miembros podrán establecer regímenes de asociación o de vinculación multilateral, que propicien la convergencia con otros países y áreas de integración económica de América Latina, incluyendo la posibilidad de convenir con dichos países o áreas el establecimiento de una preferencia arancelaria latinoamericana.” Así mismo, en el artículo 25 de ese Capítulo se plantea que “…los países miembros podrán concertar acuerdos de alcance parcial con otros países y áreas de integración económica de América Latina…”. Por consiguiente, en términos generales el TM80 reúne condiciones adecuadas para poder constituirse en el instrumento jurídico de apoyo al avance de la integración regional, tanto en términos de la mayor profundidad que en ella se busca, como en relación a la convergencia entre los distintos esquemas que hoy existen, incluida la ampliación hacia países y esquemas latinoamericanos que no forman parte de la ALADI. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Teniendo en cuenta las consideraciones que se han ido presentando, es posible señalar que la integración latinoamericana y caribeña se encuentra hoy en un momento de importantes definiciones, como resultado de la confluencia de diversos factores ubicados tanto en el nivel más general del escenario económico regional como en el más específico de las exigencias a las que la integración debe responder. Cualquier mirada atenta de la integración regional, vuelve evidente que ella está siendo sometida a mayores requerimientos, que en parte responden a décadas de insuficientes resultados, en parte a los avances recientes y a las perspectivas que ellos abren, y en parte a la necesidad objetiva de construir nuevos caminos que permitan el desarrollo económico y social de la región y que por fuerza deberían incluir estrategias distintas que entre otros componentes deberían incluir al de la integración.

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Si se aprovechan las condiciones algo más favorables que hoy existen, se reacciona ante el escenario mundial y se responde adecuadamente a los requerimientos presentes, la integración regional podría estar iniciando una tercera y definitiva etapa, luego de la “integración estructuralista” de los años sesenta y setenta y de la “integración neoliberal” de los últimos tres lustros. Un primer rasgo de esa tercera etapa, debería estar dado por el avance hacia la articulación y convergencia de los distintos esquemas, en función de dos escenarios que aunque no son excluyentes sí son distintos, en términos no sólo del espacio que cada uno abarca, sino también de la cercanía con que cada uno de ellos aparece en el horizonte. El primero de esos escenarios, la Unión de Naciones Suramericanas, formada por los cuatro países de la CAN, los cinco del MERCOSUR, Chile, Guyana y Suriname, aparece en un horizonte no tan lejano, con un primer nivel de formalización en las Cumbres Sudamericanas y con las condiciones de arranque que permiten asignarle posibilidades de concreción en el mediano plazo. Por el contrario, para el segundo escenario, que es el de la Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas (UNALAC), el horizonte es mucho más lejano, sobre todo considerando los pocos vínculos que hasta hoy persisten entre por una parte los esquemas sudamericanos de integración –la CAN y el MERCOSUR, con la ALADI agrupándolos a ambos – y por la otra el MCCA y la CARICOM, por lo cual el desarrollo de esos vínculos sería un claro objetivo a atender en un plazo no lejano, para iniciar el largo camino hacia la concreción de esta segunda y más ambiciosa Comunidad. Desde luego, dotar a la integración de una vocación verdaderamente regional no es suficiente, y ello debería acompañarse con la readecuación de una buena parte de los objetivos, instrumentos y modalidades de funcionamiento que hasta ahora la han guiado. En un plano general, ello debería incluir –entre otras – la corrección de las siguientes dos insuficiencias: •

El énfasis que hasta ahora ha predominado en el componente económico de la vinculación entre los países miembros de cada esquema, en desmedro de los restantes ámbitos que deberían formar parte de los objetivos planteados, y que de hecho son ya parte de las relaciones existentes entre las poblaciones de los países de la región, a pesar de la relativa poca atención que se les ha otorgado. En tal sentido, desde hace tiempo se ha vuelto ya obligada la referencia al carácter multidimensional que debería tener la integración y al hecho de que ella debería incorporar esfuerzos sistemáticos de vinculación y de desarrollo de iniciativas conjuntas en los ámbitos político, social, educativo, cultural, ambiental, etc., pero muy poco se ha hecho para avanzar en esa dirección. Por consiguiente, el futuro esfuerzo de integración regional, no debe plantearse ni como eje central al comercio, ni como componente casi único al económico. Teniendo presente que una cosa es la integración (proceso de naturaleza esencialmente endógena) y otra la inserción (proceso eminentemente exógeno), la integración debe tener como base la identificación de las fortalezas y debilidades locales, nacionales y regionales, en busca de la respectiva acentuación y atenuación de unas y otras, y contemplando por tanto aspectos referidos a la atención de las diferencias económicas y sociales entre países y regiones, entre el campo y la ciudad, entre los distintos grupos étnicos y lingüísticos, entre géneros y grupos de edad, etc. En ese sentido, la integración debe incluir la dimensión económica –y comercial– pero también, y de manera central, la dimensión social, mediante la instrumentación de una “agenda social de la integración”.

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En las relaciones entre los países de la región, dicha agenda debería incluir el Trato Especial y Diferenciado y la generación de distintos mecanismos para enfrentar las disparidades entre las economías participantes, y en el interior de cada país dicha agenda no sólo debería servir como pivote aglutinador de las inquietudes de la población para que ésta se acerque a debatir, proponer y coadyuvar en la temática, sino que debe tender a objetivos de largo plazo en materia de generación de empleos, de combate a la pobreza y la marginación, de salud y educación – como derechos de ciudadanía–, de soberanía alimentaria, de distribución progresiva del ingreso, y de igualdad de oportunidades para todos, como respuesta a una demanda histórica y a una necesidad vital de los países latinoamericanos y caribeños. Así, un nuevo proyecto de integración que tenga como horizonte la Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas debe partir de superar la noción de que el Tratamiento Especial y Diferenciado sólo es aplicable en materia de relaciones comerciales. En ese sentido, es mucho lo que se debe hacer cuando en la compleja red de acuerdos de todo tipo que se vienen suscribiendo, en buena medida lo que suele predominar es el criterio de relaciones entre iguales, por más desiguales que en realidad sean los que se están relacionando. •

La falta de prácticas más democráticas en todo lo referido a la integración. Si bien se han ido introduciendo cláusulas en las cuales la pertenencia a los esquemas tiene como requisito el mantenimiento de regímenes democráticos, ello está lejos de agotar el ejercicio de los valores democráticos en el ámbito de la integración, y en algunos sentidos distintos de ese, dicho ejercicio resulta notoriamente escaso. A pesar de las mejores condiciones que hoy existen en el conjunto de la región, precisamente por la vigencia de la democracia, para desarrollar formas más activas y novedosas de participación de las poblaciones en el proceso integrador, es muy poco lo que se ha avanzado en esa dirección. Luego de más de cuatro décadas desde el inicio de los primeros esquemas integradores en América Latina y el Caribe, y pese a la creciente importancia que hoy se asigna al avance y consolidación de la integración en no pocos países de la región, el tema sigue siendo exclusivo de un pequeño grupo de personas enteradas, y continúa siendo por completo ajeno, incluso en sus rasgos más generales, para la inmensa mayoría de la población. Con independencia de otros motivos que también pueden explicar esa situación, uno de primer orden es la escasa preocupación que ha habido por involucrar efectivamente a la población desde el diseño mismo del proceso integrador de tal modo que, a lo más, su participación queda limitada a un conocimiento periodístico y superficial de procesos que ya están en marcha, los cuales además tienden a percibirse –y en buena medida así han sido– como pertenecientes sólo al ámbito de los gobiernos y los negocios. Todo ello, si bien no es un obstáculo inmediato para el desenvolvimiento de la integración, le resta legitimidad, imposibilitando que el avance del esfuerzo integrador se transforme en una aspiración social compartida y generando una suerte de descreimiento e indiferencia colectiva ante los nuevos rumbos que puedan ir tomando las experiencias integradoras. Ese “déficit democrático”, cuya magnitud en la región es incomparablemente mayor a la que puede tener en la Unión Europea, necesita ir siendo atendido como requisito previo a todas aquellas decisiones que apunten a una verdadera profundización y/o convergencia de la integración, ya que de otra manera no sólo se estaría definiendo una buena parte del futuro de los habitantes de nuestros países sin darles oportunidad alguna de participar en dicha definición, sino que además se estarían creando las condiciones para futuros rechazos que probablemente en el mediano plazo terminarían inviabilizando las decisiones tomadas.

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En un plano más específico, la readecuación de la integración regional por fuerza debería incluir cambios profundos en la arquitectura institucional hasta ahora existente. Tanto la mayor ambición y complejidad de los objetivos que se han venido definiendo y están en vías de aplicación en el funcionamiento de cada esquema, como la mayor estabilidad y predictibilidad que es necesario lograr en dicho funcionamiento, obligan a volver la vista hacia las instituciones de la integración, como en efecto ha venido ocurriendo en el periodo reciente, pero a ello se agrega la necesidad de avanzar hacia una arquitectura institucional puesta al servicio de la articulación y la convergencia de los actuales esquemas subregionales. Teniendo presente que, tanto a nivel sudamericano como para el conjunto de América Latina y el Caribe, desde la calificación misma de “Comunidad” se apunta a niveles de integración profundos y multidimensionales, que rebasan con mucho a la sola creación de zonas de preferencia arancelaria o libre comercio, o a la constitución de Uniones Aduaneras, en el ámbito de articulación y convergencia de esquemas –incluso con mayor razón que en el funcionamiento de cada uno de los actuales esquemas– el reto de crear una adecuada arquitectura institucional adquiere un alto nivel de importancia, exigiendo una revisión profunda de algunos de los principios que hasta ahora han guiado a la definición y funcionamiento de las estructuras institucionales existentes. En especial, uno de los principios que debe ser discutido es el referido al carácter de los órganos decisorios en los actuales esquemas de integración y en las “Comunidades” que pudiesen ir tomando cuerpo, y a la relación entre dichos órganos y los respectivos estados miembros. En términos generales, en la integración regional el principio que se ha impuesto es el de instauración de órganos decisorios intergubernamentales –que no pocas veces terminan siendo más bien “interpresidenciales”–, lo cual en buena medida, y hasta hace no mucho tiempo, se correspondía con la unidimensionalidad y escasa profundidad de los procesos integradores, situación ésta en la cual para la administración de preferencias arancelarias, o incluso de zonas de libre comercio, era suficiente una estructura jurídico–institucional en los esquemas que asegurase una adecuada expresión de la voluntad de los estados participantes, pudiendo retener éstos el máximo posible de las capacidades de decisión directa sobre el funcionamiento del respectivo esquema. Así también, mantener la institucionalidad de la integración en el campo de lo intergubernamental, ha permitido eludir el sensible tema de la transferencia de potestades soberanas, y en buena medida ha dejado a criterio de los respectivos –y sucesivos– gobiernos el grado en que en cada momento se está dispuesto a asumir los objetivos generales y compromisos específicos del esquema correspondiente. Sin embargo, ante el propio desarrollo que ya tienen los esquemas de integración y, más aún, ante las intenciones manifiestas de hacer avanzar a los esquemas hacia nuevos ámbitos y etapas, y de emprender para algunos de ellos el camino de la convergencia interesquemas en la perspectiva por ahora de una Unión de Naciones Suramericanas existen motivos para poner a discusión la permanencia del criterio intergubernamental, confrontándolo con la opción de supranacionalidad.26 Desde luego el tema no es de fácil abordaje ni resolución y en todo caso deberá ser definido con un amplio consenso y, si es el caso, ser aplicado de manera progresiva y con el acompañamiento de todos los actores involucrados. Sin embargo, es evidente que su discusión debería formar parte de definiciones cercanas respecto a la arquitectura institucional que mejor se corresponde con los actuales objetivos y con los grados de desarrollo presentes y previsibles de la integración regional, como es también evidente que en dicha discusión 26

Un texto en el cual desde una perspectiva latinoamericana se entregan elementos sobre este tema, es el de la Comunidad Andina Integración y Supranacionalidad: Soberanía y Derecho Comunitario En Los Países Andinos Libros En Red, 2001 Colección: Comunidad Andina.

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deberían superarse algunas de las visiones que tradicionalmente imperan, en puntos como los siguientes: •

A la percepción de que la supranacionalidad tiene un alto costo en pérdida de soberanía para los países, habría que oponer la idea de que, en el mundo contemporáneo, la generación de una sólida arquitectura institucional para la integración bien puede redundar en una recuperación de capacidades y márgenes de autonomía frente al resto del mundo, para los países participantes.

•

A la percepción de que la creación de instancias integradoras supranacionales supone la aparición de una burocracia costosa y con poderes excesivos, por una parte habría que oponer la idea de que una adecuada institucionalidad de carácter supranacional no se relaciona única ni principalmente con el número de órganos e instancias, ni con la cantidad de funcionarios, sino con una asignación de capacidades y funciones que sean las más convenientes para avanzar en el esfuerzo integrador y, por otra parte, llegado el caso habría que responder en los hechos con una plena aplicación del principio de subsidiariedad.27 1. La integración y su convergencia

Tanto de la situación actual y de los cambios en proceso en los distintos esquemas y en la relación entre ellos, como de las consideraciones que se han presentado acerca de algunos temas que merecen especial atención en la definición de los sentidos de dichos cambios, parece que hay expresiones claras de la necesidad y posibilidad de avanzar en tres direcciones: hacia la profundización de la integración, hacia la articulación y convergencia de los esquemas hoy existentes y hacia la redefinición de su arquitectura institucional. En realidad, más que de tres direcciones se trata de un solo camino en el cual confluyen esos tres elementos: por una parte, en el horizonte latinoamericano y caribeño debería estar presente una “integración regional” que correspondiese de manera más plena a lo que esos dos términos significan, de tal manera que el uso de ellos no siguiera teniendo como referencia a una realidad de procesos de vinculación poco más que comercial, que no es integración, y con grados de fragmentación que le quitan su carácter regional; por otra parte, en ese horizonte de vinculación profunda y multidimensional entre una buena parte de los países de la región, la construcción de una adecuada arquitectura institucional es un requisito obligado, sin el cual difícilmente se podrán concretar los anteriores elementos. Por consiguiente, para transitar el camino hacia una integración regional en un sentido menos laxo del concepto, y con ello acercar la realidad latinoamericana y caribeña a las aspiraciones integradoras históricamente pendientes, la región tiene ante sí múltiples desafíos, entre los cuales uno no menor es el de la construcción de un sistema institucional propio, que facilite tanto la profundización como la convergencia de lo ya existente. La construcción de dicho sistema, en el cual el SELA estaría llamado a desempeñar un rol de primer orden en los ámbitos de promoción, difusión, análisis y debate, desde luego que no es una tarea fácil ni inmediata, y en tal sentido un punto de partida obligado sería la definición y puesta en marcha de un Programa Regional en esa dirección. En tal sentido, y si bien es necesario redoblar esfuerzos en áreas muy diversas, el desafío fundamental consiste en el impulso a la voluntad política de los gobiernos 27

Según dicho principio, que está plenamente incorporado en la normatividad de la Unión Europea, la instancia supranacional no actúa, excepto para los sectores de su competencia exclusiva, hasta que su acción es más eficaz que una acción emprendida a nivel nacional, regional o local.

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latinoamericanos y caribeños, así como en la ubicación del momento histórico adecuado para sentar las bases permanentes de una integración regional apoyada en un nuevo modelo, en la cual se consolide un proyecto de consenso para dar el salto cualitativo a nuevas etapas y niveles que abran paso a la UNALAC. Tomando como base lo anteriormente expuesto, la puesta en práctica de un programa regional de integración que tienda a la articulación y a la gradual convergencia de los esquemas de integración subregional, debe contemplar entre otros los elementos que a continuación se mencionan, en los ámbitos comercial, normativo e institucional: 1.1. Elementos para la convergencia y articulación comercial En el cumplimiento del objetivo de avanzar hacia la constitución de la UNALAC, los contenidos económicos tienen un papel de la mayor importancia, y dentro de dichos contenidos un espacio evidente de desarrollo es el referido a las relaciones comerciales entre los países participantes. En tal sentido, y en una perspectiva de largo plazo, el incremento de los flujos de bienes y servicios entre los países de la región sigue siendo una tarea en buena medida pendiente, más aún si se tiene presente que la existencia de altos niveles de interdependencia comercial es condición obligada para desencadenar a una buena parte de los restantes componentes económicos del proceso integrador. La existencia de una “masa crítica” de comercio intrarregional, y por consiguiente el que para cada país las restantes economías de América Latina y el Caribe sean socios comerciales de primera importancia, constituye un detonante para que distintos actores económicos privilegien las relaciones con la región y para que se busque la profundización de dichas relaciones, pero hasta la fecha –y luego de varias décadas desde el arranque de los primeros esquemas de integración, y de haberse priorizado en ellos del componente comercial de la vinculación– para la mayoría de nuestros países esto no se cumple, y los socios principales siguen siendo países del norte. Por todo ello, el incremento y diversificación de las relaciones comerciales intrarregionales debe mantenerse en un alto nivel de prioridad, no sólo respecto de los bienes sino también en relación con los servicios, y para ello resulta impostergable tanto el desarrollo de políticas de promoción de dichas relaciones, como el paso ya largamente pospuesto hacia la total eliminación arancelaria y el abatimiento de todo tipo de barreras no arancelarias. Así también, para avanzar hacia la concreción de la UNALAC uno de los puntos centrales consiste en la superación de la compleja red de acuerdos de todo tipo firmados previamente y en terminar por dar forma definitiva a las uniones aduaneras planteadas en los cuatro principales sub esquemas de integración en la región: CAN, MERCOSUR, MCCA y CARICOM. El avance hacia niveles cuantitativa y cualitativamente más elevados de integración pasa claramente por la consolidación de la etapa previa de menor profundización integracionista. El propósito de incrementar el comercio, avanzar en la diversificación de la base exportadora y, sobre todo, crear verdaderas Uniones Aduaneras, deberá ser apoyado por una normatividad que promueva y permita la cooperación entre las distintas administraciones aduaneras de los países latinoamericanos y caribeños. A ese respecto conviene tener presente la existencia de una normatividad ya consolidada en materia de cooperación aduanera tanto en la CAN como en el MERCOSUR.

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Así también, y teniendo en cuenta la creciente importancia que a nivel mundial y en la región ha ido adquiriendo el comercio internacional de servicios, a la par del avance y profundización de la normatividad específica que en esa materia existe en cada uno de los bloques subregionales es necesario avanzar hacia una legislación única, que retome las experiencias acumuladas al respecto. En ese sentido, resulta oportuno recordar que en los dos esquemas subregionales que soportan el peso de la Unión de Naciones Suramericanas (CAN-MERCOSUR), hay una serie de criterios que pueden servir de base para la discusión de un posible programa regional de integración en matera de comercio de servicios28 y de integración fronteriza y de transportes. La creación de una Unión Económica entre los países de la región, debe sustentarse además en la complementariedad económica, así como en la creación de una infraestructura de servicios que incluya una amplia y sofisticada red de comunicaciones y transportes al interior del espacio latinoamericano y caribeño, tema éste que constituye lo fundamental de la Iniciativa IIRSA. Así, un programa regional que busque la consecución de un tejido económico, político y social integrado debe ser dirigido a desplegar acciones mancomunadas en materia de transporte (terrestre, aéreo, ferroviario, y multimodal); telecomunicaciones; servicios financieros; servicios profesionales y turismo. En otro nivel, la búsqueda explícita de un mercado común que está presente en varios de los actuales esquemas de integración –y que ocupa un lugar destacado en la planeada UNASUR –, trae obligadamente consigo, para esos espacios, la definición de una política comercial común frente a terceros países, siendo este un tema en el cual también queda mucho por avanzar, no sólo respecto de los componentes más obvios de dicha política, como el Arancel Externo Común, sino también en relación al posible desarrollo de actividades de consulta, colaboración o coordinación sobre políticas cambiarias, monetarias y/o fiscales. No obstante, en este sentido habría que evaluar adecuadamente la existencia o no de condiciones objetivas –grado de vinculación entre las economías, diferencias en tamaño y niveles de desarrollo, concordancia en las prioridades de la política económica, entre otras– para que dichas acciones resulten pertinentes a los objetivos a largo plazo de la integración. Si bien el libre comercio de bienes y servicios es uno de los puntales en materia de integración regional, por lo que se refiere a la libre circulación de capitales es importante avanzar en la homogeneización de la políticas con miras a permitir un “trato nacional” para las inversiones procedentes del conjunto de los países latinoamericanos y de el Caribe. Este proceso, de igualación de condiciones intra-bloque con miras a estimular el incremento de los niveles de inversión de origen regional, es un elemento sustantivo para los inversionistas latinoamericanos y caribeños que ven en el subcontinente el mercado natural de expansión de sus actividades y el espacio inmediato para la obtención de las economías de escala que demanda su planta productiva. El impulso y promoción a la inversión de capitales latinoamericanos y caribeños permitiría, como punto adicional, poder reducir la dependencia y la vulnerabilidad de las economías de la región con respecto a las inversiones foráneas. Con miras a la consolidación de una normativa regional en materia de inversión, nuevamente interesa tener presente el bagaje acumulado en los distintos esquemas subregionales de integración. En esa lógica, las diferentes decisiones e iniciativas en la CAN, el MERCOSUR, la CARICOM y el MCCA, deben servir para dar origen a una regulación mínima, pero efectiva a la vez que diferenciada, que proporcione un ambiente de certidumbre y confianza y sirva de incentivo para la actividad inversora. 28

La secretaría de la ALADI ha venido trabajando en una propuesta de Acuerdo Regional sobre el Comercio de Servicios para sus Estados Miembros.

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Por lo que respecta a la libre circulación de personas, es importante avanzar hacia niveles cualitativamente superiores en este ámbito, no solo como reflejo de las fuertes tendencias hacia un incremento de los flujos migratorios internacionales debido entre otras cosas a los avances en materia de transporte y vías de comunicación sino, sobre todo, como expresión genuina de que se está actuando con la mirada puesta en el afianzamiento de niveles cada vez más elevados de integración. Como se sabe, se han dado pasos importantes a nivel intra esquema en materia de libre tránsito de personas, con experiencias como las de MERCOSUR y la CAN donde no es necesario el pasaporte para trasladarse por períodos cortos de un país a otro, agilizándose el trámite con la simple utilización de un documento de identificación nacional. La creación de la visa MERCOSUR, aunada a otros elementos como el Pasaporte Andino y los establecidos en el Instrumento de Migración Laboral Andino, puede constituirse en la base de una normativa regional que impulse, en principio, la puesta en marcha de un mercado laboral sudamericano que en estrecha articulación con medidas específicas de protección social tienda a mejorar el panorama tanto del empleo en general como en particular del trabajador migrante latinoamericano. Finalmente, otro de los ámbitos de definición de políticas comunes que debería ser desarrollado con fuerza, es el referido a las posiciones de la región en las negociaciones comerciales frente a terceros países o en el nivel multilateral. De los cuatro esquemas subregionales de integración, en dos de ellos –MERCOSUR y CARICOM– se lograron elevados niveles de coordinación en las negociaciones del ALCA, a lo que se agrega la participación de varios países de la región en el Grupo de los Veinte dentro de la Organización Mundial de Comercio.29 Con esos antecedentes, y aún teniendo claras las notorias diferencias de postura que los gobiernos de la región han tenido en diferentes foros, resulta evidente que existe un amplio espacio para la convergencia de posiciones en varios de los principales temas que hoy dominan la agenda comercial internacional, y que dicha convergencia debería ser un componente importante en la estrategia de articulación y convergencia de la integración. En esta dirección y considerando sus propósitos, el SELA tiene una especie fundamental para consolidarse como órgano de consulta y coordinación de América Latina y el Caribe. En suma, si a lo que se aspira es a una integración profunda y abarcadora, que además del libre comercio y del establecimiento de un arancel externo y una política comercial comunes, incluya la libre circulación de capitales y personas, la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales en diversos campos, todo ello sólo será posible a partir de un esfuerzo sostenido en el tiempo y empujado por activas acciones estatales –que impidan que la integración quede sujeta a los vaivenes del mercado– lo que incluye una firme voluntad para armonizar las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes. 1.2. Elementos para la convergencia y articulación normativa Un aspecto central en el complejo camino de creación y consolidación de un sistema institucional propio que sostenga al proceso de integración regional, es el referido al establecimiento de normas jurídicas claras y suficientes para esos fines. En tal sentido, la instauración de los preceptos legales que faciliten tanto el avance de la integración como la convergencia comercial e institucional, definiendo adecuadamente las reglas sobre las que se dará el esfuerzo integrador, es un requisito 29

En distintos momentos del Grupo de los Veinte, han participado en él Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Cuba, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Venezuela.

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indispensable, sin el cual dicho esfuerzo puede derivar en un fracaso de grandes dimensiones. Esta normativa, como se señaló anteriormente, si bien se debe aplicar tanto en materia de libre comercio como respecto a la libre circulación de servicios, capitales y personas, creando en todos esos ámbitos el marco legal necesario para la formalización y obligatoriedad de los compromisos asumidos por los respectivos gobiernos, debería abarcar también otros contenidos, también comunes a todos los países miembros, referidos a la cooperación política y el fortalecimiento de la gobernabilidad; a la promoción del desarrollo económico con justicia social; a la consolidación de la vida democrática; al desarrollo sostenible y la adecuada utilización de los recursos naturales; y, al reconocimiento, el fortalecimiento y en su caso la reformulación de la institucionalidad regional En el ámbito de la convergencia y articulación normativa, el tema de la supranacionalidad adquiere una de sus aristas más agudas, ya que el avance de la integración regional en los sentidos que se han identificado, obliga a someter a discusión el tema de la incorporación o no incorporación de los objetivos, principios y modalidades de dicha integración en el marco legal de cada uno de los países, incluso al nivel de los textos constitucionales. En tal sentido, son al menos tres los puntos centrales a debatir, y en relación a los cuales las decisiones que se tomen tendrán la mayor importancia para el futuro de la integración: •

El reconocimiento o no de la supranacionalidad de los organismos comunitarios y, por tanto, la existencia o no de disposiciones que expresamente autoricen a los gobiernos la delegación de poderes en dichos organismos.

•

La posibilidad de aplicación directa, inmediata y obligatoria, en sus respectivas jurisdicciones, de las normas emanadas de los organismos comunitarios, sin que dicha aplicación tenga que ser previamente mediada –y, por tanto, aceptada o rechazada– por el poder legislativo y/o ejecutivo del correspondiente estado miembro.

•

El orden de jerarquía entre las normas comunitarias y la legislación interna.

A la fecha, la respuesta a esos tres puntos que ofrecen los textos constitucionales es muy distinta entre los diferentes países de la región, y en particular entre los países miembros de la CAN y el MERCOSUR.30 En lo que respecta al MERCOSUR, las constituciones de Brasil y Uruguay no tienen disposiciones que autoricen la delegación de poderes de gobierno, pero dichas disposiciones sí están presentes en el caso de Argentina y Paraguay,31 lo que hasta ahora no ha generado mayores problemas por el carácter claramente intergubernamental de la estructura institucional del esquema, definida así desde el Protocolo de Ouro Preto. Por el contrario, las constituciones de los cuatro países de la CAN autorizan la delegación de poderes hacia organismos supranacionales, así como la aplicación directa y obligatoria de las normas comunitarias, lo que se corresponde con los niveles de supranacionalidad presentes en dicho esquema integrador y en particular en el funcionamiento de la Comisión y del Tribunal Andino de Justicia. 30

Véase al respecto Rincón Eizaga, Lorena “La supranacionalidad en los esquemas de integración. Especial referencia a la Comunidad Andina y MERCOSUR” y Sabsay, Daniel “Integración y Supranacionalidad sin considerar los Desarrollos Europeos Recientes, Bases Constitucionales y Límites. La Experiencia del MERCOSUR” 31 En el caso de la Constitución de Paraguay, por ejemplo el artículo 146, y en la Constitución Argentina el artículo 75.

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Esa diversidad de situaciones entre la CAN y el MERCOSUR, que con seguridad se reproduciría de manera amplificada a nivel de UNASUR, constituye un problema que no debe ser soslayado, ya que la permanencia de diferentes grados de aplicabilidad de las normativas comunitarias es una fuente importante en la generación de inequidades. En un sentido semejante, la búsqueda de la convergencia y articulación en el ámbito normativo obliga a poner sobre la mesa de la discusión los respectivos Tratados, Acuerdos y Protocolos que son la base jurídica de los distintos esquemas de integración subregional, para ir acercándolos a un patrón común. Al respecto, y como parte del necesario replanteamiento del proceso de integración regional, es que adquiere trascendencia la revisión y en su caso el replanteamiento del Tratado de Montevideo (TM80) de la ALADI, del Acuerdo de Cartagena y el Protocolo de Sucre de la Comunidad Andina de Naciones, del Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto de MERCOSUR y, en algún momento posterior, del Tratado de Chaguaramas de CARICOM, así como del Protocolo de Tegucigalpa y el Protocolo de Guatemala para el MCCA-SICA. Al respecto, lo que se señala es que, además de la homogeneización de las normativas nacionales referidas a la integración, debe haber un proceso de intensa discusión con el propósito explícito de avanzar en la misma dirección respecto de las normativas subregionales, para lo cual se hace necesaria una revisión horizontal y vertical de dichas normativas, identificando lo que en ellas se plantea en relación a puntos como los siguientes: • • •

• •

La función asignada a los diferentes órganos de conducción y de toma de decisiones de primer nivel (presidentes y ministros). La capacidad que el marco normativo otorga a los órganos ejecutivos, en cada una de las tareas de su competencia. La capacidad de respuesta a las demandas y necesidades del proceso de integración que la normatividad ha permitido a los principales órganos técnicos, es decir, a cada una de las secretarias generales, de los diferentes esquemas subregionales. El papel que tienen los correspondientes órganos parlamentarios en dichos esquemas integracionistas. Y la capacidad de respuesta de los respectivos órganos jurisdiccionales en los esquemas subregionales respectivos.

El ritmo de homogeneización normativa a nivel regional debería permitir ir haciendo las reformulaciones y adecuaciones correspondientes en cada uno de los respectivos tratados para que, una vez que se haya procedido a la generalización de una normativa básica común a los distintos esquemas subregionales, se pueda contar con el soporte mínimo que pudiera ser utilizado en UNASUR y en algún momento posterior en la Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas (UNALAC). En ese sentido, en términos generales el TM80 reúne condiciones adecuadas para poder constituirse en el instrumento jurídico de apoyo al avance de la integración regional, tanto en términos de la mayor profundidad que en ella se busca, como en relación a la convergencia entre los distintos esquemas que hoy existen, incluida la ampliación hacia países y esquemas latinoamericanos que no forman parte de la ALADI. Todo ello, desde luego, exige una discusión abierta, transparente e informada sobre esos cambios, y en general sobre la convergencia normativa, como parte del proceso de interiorización ciudadana de la integración, creando canales, instrumentos de difusión, mecanismos de consulta y formas de acceso a la toma de decisiones. De lo que se

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habla, pues, es de un clima de democratización de las decisiones a través de la promoción de una amplia participación de expertos, técnicos y juristas acerca de la valía y oportunidad de la normativa acumulada en décadas en los diferentes Tratados, Acuerdos, Protocolos y Convenios. 1.3. Elementos para una convergencia y articulación institucional En este punto en particular, parece que el camino que ha seguido el proceso de integración en América Latina y el Caribe en materia de desarrollo institucional a lo largo de los años, se ha caracterizado, entre otros, por los siguientes dos aspectos: •

En primer lugar, por la naturaleza intergubernamental tanto del conjunto del proceso integracionista, como en particular de las respectivas instituciones que han acompañado a dicho proceso. A ello se suma que la toma de decisiones en el interior de cada uno de los esquemas subregionales de integración siempre se ha hecho de manera casi exclusiva a través de la unanimidad, lo que se mantiene hasta hoy.

•

En segundo lugar, para cualquiera que haga un acercamiento al cuadro institucional de cada uno de los esquemas subregionales existentes, es evidente que hay un número importante de instituciones y de funcionarios y que los logros obtenidos por cada uno de dichos esquemas a lo largo de su existencia, si bien no dejan de ser importantes, no siempre se corresponden con la cuantía y dimensión de tales instituciones. Lo anterior estaría mostrando que es necesario crear las condiciones y generar los programas que al tiempo que posibiliten su disminución cuando sea necesaria, permitan adaptar dichas instituciones al nuevo contexto global así como a las nuevas necesidades del proceso de integración regional.

Por consiguiente, ocurre que a pesar del desarrollo institucional que se ha dado en los últimos tiempos en los esquemas subregionales, dicho desarrollo institucional sigue adoleciendo de insuficiencias, que deberían ser superadas abriendo paso a formas cualitativamente distintas de funcionamiento de tales instituciones. Teniendo como referente lo antes señalado, es que se postula la conveniencia de que el proceso de integración en América Latina y el Caribe vaya avanzando hacia instituciones con mayor presencia de componentes supranacionales, y que en ellas gradualmente las decisiones se adopten con mayor recurrencia por el mecanismo de mayoría calificada, ya que de esa manera es posible agilizar el diseño e instrumentación de estrategias en el ámbito de la integración. En lo que respecta al componente supranacional, si bien con base en el camino ya recorrido por la integración regional se asume su conveniencia, dicha supranacionalidad no debe considerarse requisito sine qua non para el avance de la integración hacia la UNASUR, y al respecto la mejor muestra de que ella no es imprescindible la ofrece la propia creación de la Unión y los objetivos que UNASUR se está proponiendo a partir de las estructuras institucionales que hoy existen. Por tanto, si bien la propuesta de convergencia institucional, así como la del Programa Regional para la Integración, apuntan a una disminución paulatina y gradual de los componentes intergubernamentales, no se asume que el éxito de la convergencia integradora esté sujeto a que esa disminución ocurra, más aún si el intento de tránsito hacia una mayor supranacionalidad pudiera terminar generando resistencias o incluso frenos en el avance hacia UNASUR.

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En todo caso, aunque el tránsito hacia organismos más claramente comunitarios es un proceso complejo que requiere de una manifiesta voluntad política así como de la consolidación de la confianza mutua entre los países participantes, lo cierto es que ese tránsito sería altamente conveniente. Ello facilitaría que la institucionalidad de la integración se corresponda con los propósitos, objetivos y metas que se han venido planteado por separado en los países de la región, así como en las diferentes cumbres presidenciales dentro de cada esquema de integración subregional. La progresiva transición hacia un órgano de dirección más comunitario, de ocurrir, no debería ser el resultado de la simple sumatoria de las estructuras institucionales ya existentes ni, menos aún, traer como consecuencia la incorporación de un nuevo agregado a dicha sumatoria. En tal sentido, se considera que las desconfianzas y recelos hacia su creación, en buena medida podrían ser superadas a partir de la definición consensuada que se hiciera del carácter y atribuciones que tendría esa estructura. Así, más que contribuir a la “obesidad” de la institucionalidad de la integración, este órgano de dirección más bien podría constituirse en el mediano plazo en componente de un proceso de “deflación institucional”, por la necesidad que habría de ir haciendo converger en un tiempo razonable las actuales estructuras institucionales, en concordancia con los avances en la articulación y convergencia de los esquemas subregionales hacia un proceso único. Ahora bien, si se asumiera el tránsito hacia la supranacionalidad, en el lapso que se abriría entre la eventual decisión de ir conformando las nuevas instancias y la concreción y puesta en marcha de las mismas, sería necesario seguir avanzando en cada esquema de integración subregional, con las estructuras ya existentes, en la articulación y convergencia comercial, normativa e institucional, sobre la base de la eficiencia y racionalización de las actuales instituciones. En ese sentido, se haría necesaria la realización de un esfuerzo doble y simultáneo: por una parte, para proceder a la reestructuración y racionalización de los organismos regionales de integración y cooperación existentes y, por otra parte, para avanzar hacia la creación y promoción de la estructura sudamericana de integración que se está proponiendo. Esta reforma institucional, si se asumiera, debería tender a incorporar lo mismo a los órganos de conducción política, que a los órganos ejecutivos, técnicos, jurisdiccionales y parlamentarios. Se trata, por tanto, de dotar de un genuino valor agregado al componente institucional de la integración regional en el entendido de que ello es requisito para abandonar el tortuoso sendero por el que ha transitado y para finalmente superar la larga fase de vinculación eminentemente comercial que hasta hoy la ha caracterizado. En particular, se requeriría dotar de mayores atribuciones legislativas a los órganos parlamentarios, acentuar su papel de control sobre el resto de los órganos comunitarios, permitir una mayor y más democrática participación de la población en su conformación y constituir los parlamentos sobre la base de encontrar una fórmula capaz de incorporar las demandas de los más diversos sectores de la sociedad, son necesidades a las que el actual funcionamiento de las estructuras parlamentarias de los esquemas latinoamericanos y caribeños deben hacer frente con una mucho mayor fuerza y decisión. 2. Hacia un Programa Regional para la integración en América Latina y el Caribe El conjunto de aspectos que se ha venido desarrollando en este apartado, referidos a los elementos para la convergencia y articulación comercial, normativa e institucional que conduzcan al pleno establecimiento y funcionamiento de UNASUR y permitan

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atisbar la trayectoria hacia la UNALAC, debería poder plasmarse, al menos respecto de UNASUR –y aunque sea de manera tentativa–, en una propuesta de Programa para la Integración Regional. Con ese propósito, a continuación se presenta dicha propuesta definiendo los criterios generales que han orientado su formulación, para luego presentar un conjunto de líneas estratégicas, ámbitos y objetivos prioritarios que componen la propuesta. Partiendo de reconocer que esta propuesta es una aportación inicial que persigue principalmente suscitar la reflexión y el debate, importa señalar que la formulación del Programa para la Integración Regional debe asumir de manera contundente la existencia de un escenario internacional caracterizado por altos niveles de incertidumbre y volatilidad, en donde la inserción de manera aislada de los países –y más aún si se trata de los que no están en el comando de la economía mundial– incrementa los riesgos y acentúa las vulnerabilidades, ante lo cual para los países latinoamericanos y caribeños la integración regional se constituye en una opción relevante. Ésta, lejos de seguir siendo relegada, debería asumirse colocando todos los esfuerzos necesarios, toda la experiencia acumulada y la mayor suma posible de voluntades, por parte no sólo de los gobiernos, sino del conjunto de las sociedades que forman la región. En segundo lugar, es imprescindible asumir que el Programa Regional de integración se desenvolverá en un contexto de sociedades con profundas desigualdades y en las cuales desde hace ya varias décadas se vienen repitiendo promesas de mejoras de ingreso y bienestar, de igualdad de oportunidades y de salida del atraso. Ese contexto, sumado al impacto que una verdadera integración regional tendría en la vida cotidiana de los habitantes de los países involucrados, obliga a que el Programa Regional de integración para ser viable debe asumir una triple responsabilidad: •

La de transformar al propio proceso integrador en un instrumento de mejora social, dirigiendo expresamente a ese fin los resultados que con él se vayan generando, y creando las condiciones para que la integración se constituya en un medio de atenuación de las tendencias a la exclusión social que desde hace ya mucho mantienen su presencia en las economías de la región.

•

La de generar mecanismos que incorporen a la población latinoamericana y caribeña a la discusión del tipo de inserción global y de integración regional que se desea. De lo que se trata es de que el ciudadano común conozca y opine sobre los impactos que se pueden desprender de la consolidación de la integración y que a partir de allí haga suyo el objetivo integrador, percibiéndolo no como una amenaza sino como una opción que está siendo tomada con su participación.

•

La de posibilitar el establecimiento de un amplio acuerdo político entre los diferentes actores económicos, políticos y sociales frente al proceso de integración, lo que implica que dichos actores asuman plenamente el compromiso de concretar y hacer efectivas en el ámbito nacional las decisiones tomadas en las distintas instancias de integración, como una expresión del convencimiento existente de convertir a la integración en un objetivo nacional y regional estratégico.

Otro elemento indispensable, resulta de asumir que la puesta en marcha de un Programa Regional de integración, así como la creación de la estructura institucional pertinente en el interior de dicho Programa, deberá darse en la práctica sobre la base de una gran flexibilidad y de aproximaciones simultáneas y sucesivas en varios planos y niveles. Esto permitiría ajustar el Programa y su estructura institucional según la propia realidad, en aspectos tales como los países que pueden irse incorporando (la cuestión de la ampliación), los grados de integración que deben buscar alcanzarse (la cuestión

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de la profundidad) y el tipo de estructura institucional que debe ir acompañando al proceso integrador (la cuestión de la modalidad institucional). Ello implica, que las precisiones a formularse respecto a etapas, líneas estratégicas y objetivos prioritarios, tienen por fuerza un carácter tentativo, como lo tendría también cualquier otra “hoja de ruta” que se planteara en relación al desenvolvimiento futuro de la integración regional. El criterio que ha guiado a la formulación del Programa Regional de integración, en términos de los horizontes presentes en dicha formulación, ha sido el de la creación de una Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas en el largo plazo, que en un momento intermedio y bastante más cercano pasaría por la construcción de UNASUR. También la búsqueda de una estrategia regional de integración debe partir del reconocimiento de los niveles de articulación intraesquemas existentes, así como del grado de cohesión interinstitucional en marcha, para constituir sobre esta base los pilares sobre los cuales asentar el acercamiento a ambos horizontes. En tal perspectiva, existen razones de peso para afirmar que la UNASUR, y en particular la articulación MERCOSUR-CAN, puede constituirse en el eje de un proceso de integración profunda a nivel regional, al cual se irían agregando países, grupos de países o bloques dentro de la región. La articulación y convergencia intraesquemas debería darse de manera gradual y estar acompañada de una reestructuración institucional que implique la reformulación, modernización y, en su caso, fusión de los organismos subregionales existentes con miras a la creación de una sólida estructura institucional de carácter regional. Además, en la aplicación de los criterios que guíen al Programa Regional para la Integración, así como en el cumplimiento de las líneas estratégicas y objetivos prioritarios que en su momento se definan para avanzar hacia la profundización y convergencia de la integración latinoamericana y caribeña, el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), debería tener una activa participación, tendiente a asegurar el rumbo general y la instrumentación adecuada de los cambios por venir. En lo que se refiere a la formulación inicial del Programa Regional para la Integración, se ha optado por presentarla a través del Cuadro 18, en el que se recogen los distintos aspectos involucrados en ella. Para la elaboración de dicho Programa –y, por consiguiente, para la elaboración del Cuadro–, se han definido criterios en tres sentidos: 1) las etapas y líneas estratégicas de avance de la integración; 2) los ámbitos en el interior de los cuales dichas estrategias se desenvuelven; y, 3) los objetivos prioritarios presentes en los distintos ámbitos y para cada una de las etapas y líneas estratégicas que se han identificado. En lo que respecta a las etapas y a las líneas estratégicas asociadas a ellas, se han identificado tres, lo cual en todo caso no implica asumir que ellas tengan un carácter necesariamente secuencial ya que en la realidad bien pudieran darse –y en más de una oportunidad se han dado– no solo “traslapes” sino incluso cambios de orden en las etapas identificadas. Hecha esa aclaración, las etapas y líneas propuestas son las siguientes: • Para la primera etapa, la línea estratégica consiste en la consolidación de los distintos esquemas asumiendo la estructura, los objetivos y las modalidades de funcionamiento que actualmente ellos tienen planteados y avanzando durante esta etapa en el logro de la convergencia en el interior de cada bloque. Bajo este criterio, durante la primera etapa se mantendrían los componentes de supranacionalidad e intergubernamentalidad presentes en cada esquema, para dirigir transitoriamente los esfuerzos hacia la obtención de la convergencia interna.

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• Para la segunda etapa, la línea estratégica consiste en la profundización de la integración en cada esquema, en el inicio de la disminución progresiva del componente intergubernamental en el interior de cada uno de ellos si es el caso y en el avance gradual hacia la convergencia interesquemas. • Para la última etapa, la correspondiente línea estratégica apunta a la convergencia total de los esquemas de integración en la UNASUR y a una estructura de funcionamiento fuertemente supranacional, si así se hubiese decidido. En lo que respecta a los ámbitos en los cuales se desenvuelven las estrategias y etapas, se identifican aquellos que concentran lo sustancial de las modificaciones asociadas al avance de la integración: el ámbito económico abarcando más que lo comercial al incorporar componentes tales como la coordinación de políticas, los proyectos de infraestructura, el desarrollo de proyectos productivos conjuntos y otros; el ámbito normativo, con sus componentes principales de convergencia y de profundización en la aplicación del Derecho Comunitario; y, el ámbito institucional, con la consolidación o generación progresiva de los órganos comunitarios en los grados en que hubiese sido decidido y con una adecuada asignación de competencias y funciones para ellos. • Por último, en lo que se refiere a los objetivos prioritarios, se precisan un conjunto de ellos, relacionándolos con los ámbitos, las líneas estratégicas y las etapas antes mencionadas. En la mayoría de los casos, hay objetivos prioritarios presentes en dos o en las tres etapas, y ellos se van profundizando conforme se avanza en dichas etapas. Finalmente, sólo queda reiterar el carácter tentativo y propositivo de este esbozo de Programa Regional de integración, dado que el camino que finalmente adopte la dinámica integracionista latinoamericana y caribeña con seguridad estará lleno de avatares, provenientes tanto del proceso mismo, como de factores ajenos a él y a las estructuras encargadas de conducirlo y, por tanto, la no linealidad del desenvolvimiento del proceso obliga a una proyección respecto de él que tampoco puede ser lineal. Las periodos de aceleración y freno, los imprevistos de todo tipo y las muy diversas resistencias y apoyos que el proceso irá encontrando, son componentes imposibles de prever en cuanto a su magnitud, duración, momentos y formas de ocurrencia. Pero lo que sí puede lograrse es crear las condiciones que permitan atenuar los impactos negativos y potenciar los efectos positivos de dichos componentes, para lo cual la solidez institucional que se logre generar juega un papel fundamental.

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CUADRO 19 Etapas, líneas estratégicas y objetivos prioritarios en un Programa Regional para la Integración de América Latina y el Caribe Esquema ↓

Ámbito ↓

Económico

MERCOSUR

Normativo

Institucional

CAN

1ª Etapa Línea estratégica: Consolidar los esquemas con la estructura y los objetivos que tienen planteados y lograr la convergencia intraesquema.

2ª Etapa Línea estratégica: Profundización de la integración y avance hacia la convergencia interesquemas. Desarrollo de estructuras supranacionales en el interior de cada esquema, si es el caso.

Objetivos prioritarios ↓ Eliminación de excepciones al libre comercio. Unión Aduanera total; Identificación de proyectos productivos conjuntos; Consolidación de la coordinación y armonización de políticas económicas; Creación de una institución comunitaria de financiamiento; Libre comercio Can-MERCOSUR Compromiso de libre comercio en UNASUR Ampliación de ámbitos y montos del FOCEM. Avance en los 31 proyectos acordados en el marco de la IIRSA. Suscripción de un TLC con CARICOM y con SICA. Consolidación de posiciones únicas del esquema en negociaciones extra MERCOSUR. Homogeneización “hacia arriba” de la aceptación interna del derecho comunitario; Unificación en criterios y ritmos de aplicación de normas MERCOSUR Definición de modalidades de convergencia normativa hacia la UNASUR

Objetivos prioritarios ↓

Elección de miembros del PARLASUR por votación directa. Definición de modalidades de convergencia institucional hacia la UNASUR. Creación de un organismo negociador comunitario frente al resto del mundo en temas económicos y políticos.

Mercado Común Libre comercio en UNASUR Puesta en marcha de proyectos productivos conjuntos Convergencia y avance hacia la definición común de políticas económicas Consolidación y ampliación de la institución comunitaria de financiamiento Zona de Libre Comercio en la UNASUR y ampliación de compromisos a otros ámbitos económicos. Ampliación de montos y ámbitos del FOCEM. Puesta en marcha de nuevos proyectos entre los 335 proyectados en la IIRSA.

Plena aceptación del Derecho de Integración en las normatividades nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía); Inicio de convergencia normativa en la UNASUR Funcionamiento pleno del órgano jurisdiccional, con la asignación de competencias y atribuciones que correspondan. Creación de instancia ejecutiva de carácter supranacional, si es el caso. Redefinición de los mecanismos de toma de decisiones: en los órganos comunitarios: del consenso a la mayoría calificada. Asignación de competencias adecuadas al PARLASUR. Inicio de convergencia institucional en la UNASUR. Funcionamiento pleno del organismo negociador comunitario.

Económico

Unión Aduanera total; puesta en marcha de proyectos productivos conjuntos; consolidación de la coordinación y armonización de políticas económicas. Libre comercio Can-MERCOSUR Compromiso de libre comercio en UNASUR Consolidación de posiciones únicas del esquema en negociaciones extra MERCOSUR.

Mercado Común Libre comercio en UNASUR Ampliación de proyectos productivos conjuntos Convergencia y avance hacia la definición común de políticas económicas

Normativo

Consolidación de lo avanzado en el derecho comunitario.

Aceptación por todos los miembros del Derecho de Integración en las normatividades nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía). Inicio de convergencia normativa en la Comunidad Sudamericana de Naciones

Institucional

Asignación de mayores atribuciones al órgano parlamentario y consolidación de las restantes estructuras comunitarias Creación de un organismo negociador comunitario.

Creación de instancia ejecutiva de carácter supranacional, si es el caso. Consolidación de competencias legislativas y de control del órgano parlamentario. Inicio de convergencia institucional en la UNASUR Funcionamiento pleno del organismo negociador comunitario.

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3ª Etapa Línea estratégica: Convergencia total de Esquemas en UNASUR y profundización de la integración. Avance hacia la UNALAC Objetivos prioritarios ↓ Económico: Funcionamiento pleno de la Comunidad en los objetivos económicos ya acordados para la UNASUR: • Espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura; • Reconocimiento de asimetrías en el desarrollo de los países, y acciones correspondientes; • Concertación y coordinación política y diplomática; organismo negociador único • Fases superiores de la integración económica, social e institucional • Puesta en marcha y crecimiento de proyectos productivos conjuntos en el ámbito de la Comunidad. • Definición común de políticas económicas en el ámbito de la Comunidad. • Desarrollo y fin de negociaciones con SICA y CARICOM para su adhesión a la UNASUR; para la futura constitución de la UNALAC Normativo: Plena aceptación del Derecho de Integración de la Comunidad en las normatividades nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía); convergencia normati-va total en los esquemas que confluyan en la Comunidad. Institucional: • Si es el caso, instancias supranacionales encargadas de la conducción de la Comunidad, con aplicación plena del principio de subsidiariedad; • Parlamento sudamericano, con miembros electos por votación directa y con efectivas atribuciones legislativas y de control. • Organismo negociador único de la Comunidad frente al resto del mundo, en temas económicos y políticos. • Órgano jurisdiccional de la Comunidad, con plenas atribuciones,

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CUADRO 19 (continuación) Etapas, líneas estratégicas y objetivos prioritarios en un Programa Regional para la Integración de América Latina y El Caribe 1ª Etapa

Esquema ↓

Ámbito ↓

Económico

Unión Aduanera total. Puesta en marcha de proyectos productivos conjuntos. Consolidación de la concertación y armonización de políticas económicas. Avance en los proyectos contenidos en el PPP. Suscripción de un TLC con el MERCOSUR. Desarrollo y consolidación de posiciones únicas del esquema en negociaciones extra SICA.

Normativo

Homogeneización “hacia arriba” en la aceptación interna del derecho comunitario

SICA

Institucional

Económico

CARICOM

Línea estratégica: Consolidar los esquemas, con la estructura y los objetivos que tienen planteados y lograr la convergencia intraesquema.

Normativo

Institucional

Inicio de la aplicación de la Propuesta de Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Centroamericana Consolidación del proyecto del Mercado Únicos Puesta en marcha del Fondo de Desarrollo Regional Suscripción de un TLC con el MERCOSUR.

Homogeneización “hacia arriba” de la aceptación interna del derecho comunitario

Consolidación de las estructuras comunitarias

2ª Etapa Línea estratégica: Profundización de la integración, desarrollo de estructuras supranacionales en el interior de cada esquema y avance hacia la convergencia interesquemas

3ª Etapa Línea estratégica: Inicio de convergencia del SICA y la CARICOM hacia la UNASUR, para la futura conformación de la UNALAC.

Unión Económica Centroamericana Ampliación de proyectos productivos conjuntos Puesta en marcha de nuevos proyectos y fortalecimiento del PPP Convergencia y avance hacia la definición común de políticas económicas. Inicio de negociaciones para la adhesión a la UNASUR. Aceptación por todos los miembros del Derecho de Integración en las normatividades nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía); aplicación del principio de subsidiariedad. Aplicación Plena de la Propuesta de Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Centroamericana. Consolidación del Proyecto de Mercado y Economía Únicos (MEUC) Ampliación del Fondo de Desarrollo Regional. Inicio de negociaciones para la adhesión a la UNASUR. Aceptación por todos los miembros del Derecho de Integración en las normatividades nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía); aplicación del principio de subsidiariedad. Creación de instancia ejecutiva de carácter supranacional, si es el caso. Consolidación de competencias legislativas y de control del órgano parlamentario

Durante esta tercera etapa, en la cual UNASUR ya estará funcionando plenamente con los 12 países sudamericanos que la integran, continuarán y concluirán las negociaciones para la futura firma del Tratado de Adhesión del SICA y la CARICOM a UNASUR, en lo que sería el acto constitutivo de la UNALAC.

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