ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. IMPLICANCIAS PARA LA ARGENTINA *

Paolo Benedetti Documento 22

Julio de 1999

Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la Fundación Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en trámite.

I. El Problema de la Administración Pública Una administración pública efectiva, eficiente y transparente es vital para que la provisión de bienes y servicios públicos – y de reglas e instituciones – permita a los mercados desarrollarse. Sin ella, las perspectivas de alcanzar un desarrollo sustentable, tanto económico como social, son inciertas. Por lo tanto, es previsible que donde las administraciones publicas sean poco efectivas, ineficientes y pobres en términos de transparencia, tanto el aseguramiento del imperio de la ley, como la protección de la propiedad sea pobre. A su vez, también es previsible que esto lleve a bajos niveles de inversión y de crecimiento económico (Rauch y Evans, 1997; Keefer and Knack, 1995; Mauro, 1995; Easterly and Levine, 1996)

De todas maneras, esto no es ninguna novedad. Muchos sostenían prácticamente lo mismo hace 50 años. Sin embargo, entonces se creía que el desarrollo sólo podía ser promovido desde el Estado. El problema burocrático era visualizado mayormente como un problema casi exclusivamente técnico. En otras palabras, la intervención estatal se justificaba en la existencia de fallas de mercado. Se creía que desde el estado era posible corregirlas y que, en el balance de costos y beneficios de la intervención estatal, los beneficios siempre superaban a los costos (ya que estos no tenían porqué ser muy altos). Se pensaba, además, que la incorporación de buenos asesores y expertos iba a resultar en la formulación de buenas políticas, que buenos gobiernos implementarían para el bien de las sociedades. Hoy, en cambio, a la luz de los fracasos acumulados existe un amplio consenso en que si bien el estado ocupa un lugar central en el desarrollo económico y social, no lo es más como proveedor, sino más bien como socio, catalizador y facilitador del mismo.

Como hace 50 años, el renovado foco en el estado y en su burocracia se inspira en los dramáticos cambios en la economía global que, fundamentalmente, modificaron el contexto en el que los mismos operan. La integración global de las economías y los avances en materia de democratización estrecharon los espacios para la arbitrariedad en materia de política económica en general. El cambio tecnológico operado en las últimas décadas, a su vez, abrió nuevas oportunidades para extender el rol de los mercados de bienes y servicios públicos. Estos cambios llevaron a que se redefiniese el papel del gobierno y de su administración. A su 2

vez, y en virtud de dichos cambios, se espera de los mismos un accionar más efectivo, flexible y transparente.

Sin embargo, se corre el riesgo de volver a creer que la incorporación de buenos asesores y expertos va a resultar en la formulación de buenas políticas, que buenos gobiernos implementarán para el bien de las sociedades. En ese sentido, conocer los errores u omisiones del pasado – causantes de tantos fracasos y desesperanzas – tiene hoy alguna utilidad: nos permite corregir los cursos de acción de manera de no volver a repetirlos.

II. El monopolio y la relación principal-agente. En la mayor parte de la literatura reciente sobre el tema, se señalan dos obstáculos para lograr una provisión efectiva, eficiente y honesta de bienes y servicios por parte del estado a sus ciudadanos.

Por un lado, se menciona el problema del monopolio: aunque en mucho menor medida que hace 50 años, el estado todavía brinda servicios en los cuales es proveedor monopólico y, como es sabido, éste constituye un incentivo para producir ineficientemente1. Mayormente, nos referimos aquí al caso de los bienes públicos. Dentro de ellos, y en general, no se duda en incluir a la defensa, a la seguridad interior y a la justicia. Sin embargo, en algunos países la lista se extiende, incluyendo a la salud, la educación, las comunicaciones, etc.

Por otro lado, el problema de la relación “principal-agente” también es comúnmente identificado como un obstáculo para el desarrollo de una administración pública eficiente, efectiva y transparente2. En líneas generales, el problema surge a partir de que, como resultado 1

De todas maneras, es importante señalar que la cantidad y magnitud de dichos servicios, es cada vez menor. Los desarrollos tecnológicos, los cambios en las ideas y la evolución en las formas de producción y de organización llevaron a que la competencia sea posible en una amplia gama de actividades en las que antes no lo era. 2 Cada vez es más extensa la literatura que analiza el problema de la administración pública utilizando los modelos de principal-agente. A modo de ejemplo, ver Blau, P. (1974). On the Nature of Organizations. New York: Wiley; Moe, T. “The New Economics of Organization”, American Journal of Political Science, Vol. 28; Morgan, G. (1986). Images of Organization. Beverly Hills, Calif.: Sage; Lane, Jan-Erik and Torgeir Nyen (1995). 3

de la información imperfecta, el agente (quien está siendo compensado por proporcionar bienes o servicios al principal) tiene incentivos para no actuar a favor de los intereses del principal. El problema en esta relación ocurre debido a que cada parte desea extraer el máximo posible del valor neto de la otra (en forma de rentas, habilidad para eludir responsabilidades, poder político, etc.). En especial, el agente posee información acerca de la calidad del producto que no tiene el principal.

La relación principal-agente se extiende a lo largo de una extensa cadena de responsabilidades. Sin embargo, a los fines de este trabajo, delimitaremos dos etapas en dicha relación al interior de un gobierno democrático3. En una primera etapa, los votantes son los principales y los políticos (individuos, partidos y funcionarios electos) son los agentes. En una segunda etapa, los políticos electos o los agentes de gobierno (presidentes, ministros, poderes legislativos o judiciales) pasan a ser los principales y los burócratas públicos pasan a ser sus agentes4.

Son varios los factores que conspiran contra un control efectivo de los votantes sobre los políticos en la primera etapa. Sintéticamente, identificamos tres. En primer lugar, existen problemas de acción colectiva, por lo que resulta difícil que los votantes cooperen para conseguir sus intereses comunes. En segundo lugar, los partidos políticos también enfrentan este tipo de problemas. En tercer lugar, la información que poseen los votantes acerca de la adecuación, calidad y cantidad de los bienes públicos que esperan percibir, así como las alternativas tecnológicas para producirlos, no sólo es imperfecta sino que también está asimétricamente distribuida.

En la segunda etapa, mientras tanto, resulta igualmente difícil para los políticos controlar a los burócratas. La principal dificultad radica en poder definir y medir con alguna precisión muchos de los productos de la administración pública. Aunque en mayor medida que hace “On the Relevance of Neo-Institutionalism to the Public Sector”. In Pal Fass (editor), Economic Approches to Organisations and Institutions: An Introduction. Vermont: Dartmouth Publishing Co. 3 Obviamente, la presentación de sólo dos etapas es una simplificación. En la realidad, no sólo hay muchas etapas sino que los procesos no son lineales ni unidireccionales. 4 Sólo en referencia al caso Argentino, establecemos que dentro de la categoría políticos incluiremos: por un lado, al presidente, a sus ministros, a los secretarios y subsecretarios de estado, a los titulares de empresas públicas y organismos descentralizados; por otro lado, a los legisladores. 4

algunos años – producto de los avances en el campo tecnológico y los cambios en las ideas acerca de los límites y alcances de la intervención estatal – no siempre es fácil someter algunos de los bienes y servicios provistos por el estado a la prueba del mercado.

III. Instituciones, costos de transacción y oportunismo. Según la teoría neo-institucional, las instituciones políticas y sociales de una sociedad son determinantes de los costos de transacción. Por lo tanto, para entender el crecimiento y desarrollo de una sociedad a través de su historia es necesario entender la medida en que sus instituciones afectan los costos de transacción, y de que forma la sociedad las fue cambiando, con su consecuente impacto en los costos de transacción. Igualmente, para entender el desarrollo de un sector de la economía, de un aspecto de la vida política, o de una organización – ya sea pública o privada -, las instituciones son un factor de fundamental importancia.

Las transacciones entre agentes económicos o políticos siempre conllevan costos. Esos costos surgen a partir de que los agentes tienen que comprobar que los productos intercambiados reflejan la calidad especificada. Cuanto mayor sea el costo de determinar la calidad de un producto, mayor la probabilidad de que el proveedor de dicho producto se comporte de manera oportunista. Para proteger, y realizar, la transacción los agentes se ven obligados a incurrir en complejos procedimientos contractuales, aumentando el costo de realizar la transacción y, por lo tanto, reduciendo los beneficios que se derivan de la misma. Los costos de transacción están relacionados con la imposibilidad de verificar, a bajo costo, todas las acciones de las partes involucradas en la transacción5.

Sin embargo, frente a la imposibilidad de solucionar este problema por medio de contratos sumamente específicos, y para que las transacciones tanto políticas como económicas puedan ser llevadas a cabo en forma eficiente, se necesitan desarrollar acuerdos o arreglos que apoyen

5

Son tres los atributos de las transacciones que típicamente afectan sus costos: la irreversibilidad de las inversiones involucradas, las posibilidades de medición y la dimensión temporal de la transacción. Para más detalles sobre este punto, ver el capítulo introductorio de este trabajo. 5

su gobernabilidad. Las instituciones, entonces, pueden aparecer para garantizar dichas transacciones, reduciendo los costos de transacción y permitiendo su realización (North, 1990).

En ese sentido, el objetivo de las próximas secciones es mostrar como las características institucionales de la Argentina han dificultado, en lo que a administración pública se refiere, la realización de transacciones intertemporales eficientes, constituyéndose por lo tanto en obstáculos para la generación de políticas de largo plazo y de alta calidad.

En particular, analizamos como las instituciones políticas y sociales interactúan con condiciones económicas, determinando el potencial de conductas oportunistas respecto - y en la administración pública. Tal como planteamos este trabajo, nuestro foco de análisis está centrado en las dos etapas que identificamos en la relación principal-agente. Para ello, primero analizamos cuál fue el modelo de administración pública que inspiró la organización de la burocracia estatal, no sólo en Argentina sino que también en la mayoría de los países de occidente. En segundo lugar, antes de abocarnos al análisis de caso argentino, explicamos como el marco institucional de un país puede afectar la implementación de dicho modelo. Argumentamos que, en gran medida, las desviaciones y particularidades de la administración pública Argentina respecto de dicho modelo son producto del marco institucional de este país.

IV. El modelo “burocrático”. Muy sumariamente, el modelo “burocrático” o “jerárquico” surgió en los países del Atlántico Norte que se modernizaron en el siglo XIX. Fue elaborado como una respuesta a la manipulación política, corrupción y falta de profesionalismo prevalecientes en el entonces servicio público. La esencia de este modelo, que sigue en gran medida casi intacta, utiliza dos técnicas para mejorar la relación principal-agente, y por lo tanto para fomentar un gobierno más eficiente y honesto en favor del “interés público”. Por una lado, prevé la existencia controles y equilibrios entre los diversos poderes políticos y, por otro lado, una forma jerárquica de organizar la administración pública sobre la base de un control centralizado.

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Por lo general, los controles y equilibrios se hayan insertos en una separación constitucional de poderes, la cual estipula la especialización de funciones, “segundas opiniones” en la toma de decisiones, y una supervisión mutua del comportamiento. Los políticos electos del poder ejecutivo y legislativo tienen un rol dominante en la formulación de políticas, dependiendo del sistema político cual es la rama de gobierno con el papel más relevante para la toma de decisiones. A su vez, si bien los políticos definen la orientación del gobierno y supervisan la ejecución de políticas, al mismo tiempo están restringidos por reglas que limitan su interferencia en la administración pública profesional. Otras instituciones, particularmente el poder judicial, brindan una supervisión externa independiente.

A su vez, las formas jerárquicas y centralizadas de organización de la administración pública tienen como fin brindar un medio de creación de funcionarios públicos profesionalizados que, aunque respondan a un mandato político amplio, están aislados de manipulación política individualizada.

En su forma ideal, el modelo requiere de una administración pública organizada en unidades especializadas desde las cuales la información precisa fluya hacia arriba, abajo y transversalmente. Las órdenes se obedecen, los organismos cooperan y la toma de decisiones se delega al nivel apropiado.

A su vez, el personal es empleado estrictamente en base a sus méritos y conforme a reglas que relacionan las escalas salariales con puestos de trabajo definidos, y proveen de procedimientos abiertos y justos para la contratación, despido y ascenso, siendo su permanencia, por lo general, vitalicia. Asimismo, los registros son precisos y los procedimientos están codificados y su cumplimiento es efectivo. Por último, los presupuestos son previstos de manera exacta, y los sistemas financieros verifican que los gastos se efectúen de manera honesta y conforme a esos presupuestos.

En general, el modelo “jerárquico” o “burocrático” ha funcionado bien en los países más avanzados para circunscribir la libertad de los políticos y funcionarios públicos para que no 7

actúen oportunísticamente y para crear un servicio civil profesionalizado. En aquellos países, las administraciones públicas son, también por lo general, honestas y competentes en la producción de bienes y servicios públicos. Desde luego, la manipulación política, la corrupción, la incompetencia, etc., están presentes, pero el sistema burocrático en su conjunto se desempeña de manera adecuada a pesar de las debilidades. Sin embargo, no todos los países que adoptaron ese modelo corrieron la misma suerte. Aunque con notables diferencias de grado, en algunos casos las debilidades del sistema fueron suficientes para socavarlo.

Corrupción en el Gobierno (1985 - 1994) (Mayor nota indica menos corrupción)

Asia

Africa al Sur del Sahara America Latina y el Caribe Medio Oriente y Africa Septentrional

Europa y Asia Central

Argentina

OCDE

0

1

2

3

Fuente: ICRG

8

4

5

6

Calidad Burocrática (1985 - 1994) (Mayor nota indica mejor calidad de burocracia)

America Latina y el Caribe

Medio Oriente y Africa Septentrional

Argentina

Africa al Sur del Sahara

Europa y Asia Central

Asia

OCDE

0

1

2

3

Fuente: ICRG

9

4

5

6

Calidad Burocrática (mayor nota indica mejor calidad de la burocracia) Singapor HongKong Spain Taiwan Thailand Colombia Cote d'I Brazil Israel Malaysia Korea India Chile Portugal Kenya

Turkey Tunisia SriLanka Greece Ecuador Dom Rep Argentin Morocco Mexico CostaRic Pakistan Egypt

Philippi Guatemal Haiti 0

1

Peru Uruguay Nigeria Syria Zaire

2

Fuente: Rauch y Evans (1999), en base a datos de ICRG Período comprendido: 1982-1990

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3

4

5

6

Cantidad de em pleados en la Adm inistración Central, Organismos Descentralizados y Em presas del Estado (1958 1985) 500000

450000

400000

350000

300000

administracion central

250000

organismo descentralizado 200000

empresa del estado

150000

100000

50000

0

Fuente: Bonifacio (1986)

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Bureaucratic Quality & Governm ent Corruption

7

6

Bureaucratic Quality

5

4

3

Argentina

2

1

0 0

1

2

3

4

Governm ent Corruption

12

5

6

7

Corrupción en el gobierno (mayor nota indica menores niveles de corrupción tanto en los niveles altos como bajos del gobierno) Zaire

0

Haiti

Philippi

1

Pakistan Syria Nigeria Egypt Guatemal Morocco Korea

2

Fuente: Rauch y Evans (1999), en base a datos de ICRG. Período comprendido: 1982-1990

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Peru Turkey Mexico Cote d'I Kenya India Tunisia Uruguay SriLanka Dom Rep Colombia Thailand Ecuador Chile

3

Argentin Brazil Greece Portugal Taiwan Spain Malaysia Israel CostaRic HongKong Singapor 4

5

6

Corrupción en el gobierno (mayor nota indica menores niveles de corrupción y pagos cuestionables en las transacciones de negocios). Zaire Haiti Thailand Mexico Nigeria Egypt Pakistan Philippi Colombia Kenya Brazil Korea Morocco India Turkey Cote d'I Greece Ecuador Portugal Taiwan Dom Rep Malaysia SriLanka Peru Spain HongKong Argentin Uruguay Chile Israel Singapor 0

2

4

6

Fuente: Rauch y Evans (1999), en base a datos de BI Período comprendido: 1981-1989

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8

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Rapidez y Eficiencia Burocrática Mayor nota indica mayor rapidez y eficiencia en la resolución de problemas Zaire India Pakistan Nigeria Egypt Peru Morocco Ecuador Turkey Cote d'I Argentin Portugal Thailand Colombia Mexico Chile Kenya Brazil Philippi Spain Greece Malaysia Korea Israel Taiwan Singapor 0

0,5

1

1,5

Fuente: Rauch y Evans en base a datos de BERI Período comprendido: 1972-1990

15

2

2,5

3

3,5

"Redtape" (mayor nota indica menor nivel de regulación y/o obstrucciones del gobierno para la realización de negocios) Singapor HongKong Chile Cote d'I Taiwan Korea Israel Turkey Spain Uruguay Malaysia SriLanka Dom Rep Argentin Greece Morocco Mexico Ecuador Kenya Colombia Portugal Peru India Philippi Pakistan Brazil Thailand Egypt Nigeria Zaire Haiti 0Fuente: Rauch y Evans (1999) 2 en base a datos de BI. 4 Período comprendido: 1981-1989

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6

8

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Ranking de 35 Países en Vías de Desarrollo en la "Weberianness Scale" (Medida básica de coherencia y competencia burocrática) 1970 - 1990 Singapur Korea Taiwan Pakistan Hong Kong Malasia España India Grecia

Filipinas

Tunez Costa Rica Mexico Colombia Tailandia Sri Lanka Cote d´Ivorie Egipto Brasil Turquia Marruecos Israel

Portugal Peru Chile Uruguay Zaire Haiti Ecuador Siria Argentina

Nigeria Guatemala República Dominicana

Kenia 0

2

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8

10

Fuente: Rauch y Evans (1997)). Para una descripción detallada y precisa acerca la metodología utilizada para su construcción recomendamos remitirse al citado trabajo.

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Resulta claro, por lo tanto, que si bien fue el mismo modelo el que inspiró la organización de las burocracias en la mayor parte de los países de occidente, en algunos casos se pudo limitar en mayor medida que en otros el oportunismo tanto de los políticos como de los burócratas. ¿Qué es lo que explica esas diferencias?

V. Las instituciones importan Tal como argumentamos más arriba, son las instituciones políticas y sociales de un país las que, cuando interactúan con condiciones económicas, determinan el potencial de oportunismo en y respecto de su administración pública, generando costos de transacción que hacen a las soluciones eficientes (más o menos) posibles, facilitan (más o menos) los intercambios a través del tiempo, posibilitan (más o menos) compromisos creíbles, y dotan de (más o menos) reputación (North, 1990).

Inspirándonos en un trabajo de Spiller y Levy (1994) sobre los fundamentos institucionales de la credibilidad regulatoria, argumentamos que para que la performance de un sistema burocrático sea satisfactoria, si bien existe una amplia gama de procedimientos, es fundamental que existan tres mecanismos complementarios que restrinjan las posibilidades de comportamientos arbitrarios o oportunistas en las dos etapas de la relación principal-agente:

a) Límites a la discrecionalidad del principal y del agente. b) Límites formales o informales que impidan cambios sustanciales en las reglas de juego que gobiernan la relación. c) Instituciones que “enfuercen” los límites anteriores.

En otras palabras, cuanto mayor sea el margen de discrecionalidad que las instituciones otorguen – ya sea al principal o al agente-, mayor será el potencial de oportunismo del sistema y, por ende, mayores serán las probabilidades de que las debilidades del modelo burocrático terminen por socavar la integridad el sistema.

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VI. ¿Qué instituciones? Siguiendo los lineamientos del trabajo de Spiller y Levy (1994), veremos a la administración pública como un problema de diseño con dos componentes institucionales principales:

1)

la “governace” burocrática: dada por los mecanismos institucionales que una

sociedad usa para limitar la discrecionalidad del principal y resolver los conflictos que surjan en relación a esos límites. En una manera más genérica, Heller y Mc Cubbins (1997) denominan a este punto “estabilidad política”, definida como una situación donde el riesgo de que el gobierno introduzca cambios substanciales, que cambien su relación con la burocracia y los burócratas, es mínimo.

2) los incentivos burocráticos: dados por las reglas específicas que gobiernan al interior de la administración pública (mecanismos de reclutamiento, promoción, despido, etc.).

En general, la estructura de incentivos burocráticos fue una preocupación central de casi todo los trabajos sobre administración pública. Sin embargo, si bien creemos que ella afecta la performance de la administración pública, creemos que dicho énfasis resultó inadecuado. A nuestro parecer, en ciertas circunstancias, el impacto de la estructura de incentivos escapa a su contenido y, en gran medida, depende de la governance burocrática6.

De todas maneras, si bien tanto la governance burocrática como la estructura de incentivos son variables en las manos de los policy makers, dicha elección no es completamente libre. Las opciones de la governance burocrática, como la de la estructura de incentivos, están condicionadas por el marco institucional de un país. De acuerdo con North (1990b) y otros, el marco institucional de un país comprende una serie de elementos.

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Nuestra intención no es argumentar que la estructura de incentivos de poco importa. Por el contrario, simplemente pretendemos poner en evidencia que, para ser efectivos, los incentivos tienen que ser creíbles y que su credibilidad, de alguna manera, escapa a su contenido. 19

En primer lugar, las instituciones legislativas y ejecutivas de un país. Estas son los mecanismos formales para a) elegir legisladores y tomadores de decisión y para hacer leyes y regulaciones, aparte de las que emanadas del poder judicial; b) para implementar esas leyes; c) para determinar las relaciones entre esos dos poderes. En segundo lugar, las instituciones judiciales de un país que comprenden los mecanismos formales para a) designar jueces y determinar la estructura interna del poder judicial; b) para imparcialmente resolver las disputas entre privados, o entre ellas y el estado. En tercer lugar, las costumbres y otras normas que, si bien pueden ser informales, son comúnmente aceptadas y, por lo tanto, limitan la acción de los individuos y las instituciones. En cuarto lugar, el carácter del conflicto entre distintos grupos de interés contendientes en la sociedad, y el balance entre ellos, incluyendo el rol de la ideología.

Figura 1. Los determinantes institucionales de la performance burocrática.

Marco Institucional

Governance Burocrática

Performance Burocrática

Incentivos Burocráticos

VII. Marco Institucional y Governance Burocrática En párrafos anteriores sostuvimos que cuanto mayor sea el margen de discrecionalidad que las instituciones otorguen – ya sea al principal o al agente-, mayor será el potencial de arbitrariedad y, por ende, de oportunismo en el sistema. Asimismo, también será mayor la probabilidad de que las debilidades implícitas al modelo burocrático – manipulación política, corrupción, incompetencia, etc. - terminen por socavar, o limitar seriamente, la integridad el sistema. En otras palabras, si las instituciones de un país incentivan comportamientos oportunistas es previsible que los costos de transacción sean elevados y que, por lo tanto, se dificulte la realización de transacciones intertemporales eficientes que permitan la generación de políticas de largo plazo y de alta calidad. 20

En esta sección analizaremos en qué medida el marco institucional de un país puede afectar la governance de su administración pública. Nuestro foco se concentrará en las dos etapas de la relación principal-agente, aunque el énfasis estará puesto principalmente en la segunda etapa de esta relación.

VIII. Políticos y votantes El marco institucional determinará hasta qué punto el polity controla a los políticos y cuán responsive serán estos últimos a los intereses de los primeros. En ese sentido, la governance de la administración pública dependerá de cómo el marco institucional del país afecta esta primera etapa de la relación principal-agente. Podemos afirmar que a más control y responsiveness, los políticos pagarán costos más altos por hacer mal las cosas (en este caso en lo que a administración pública se refiere). Así, como las conductas oportunistas por parte de los gobiernos podrían derivar en bajas en la calidad y cantidad en la provisión de bienes públicos (debido al consecuente aumento en los costos de transacción), los votantes castigarían a los políticos por ese tipo de comportamientos. Por el contrario, cuanto menor sea el control, menos responsive serán los políticos con respecto a sus votantes y, por lo tanto, mayores serán los incentivos para que los políticos persigan sus propias agendas y sean más responsive a intereses particulares. Como señala Urbiztondo (1997), en este tipo de sistemas donde la discrecionalidad de los políticos vis-a-vis los intereses de sus votantes es alta, los políticos no serán necesariamente corruptos y negligentes. Simplemente, habrá más incentivos para que este tipo de conductas aparezca con mayor frecuencia (que si los controles fuesen más fuertes).

Sintéticamente, las reglas de votación que estimulan la fragmentación y multiplicación de partidos sirven a ciertos intereses particulares más que al interés común. A mayor fragmentación, habrá más partidos que representen intereses particulares en lugar de intereses generales, en tanto que para crear coaliciones de gobierno, los partidos transarán intereses particulares (Cox y McCubbins 1996; Geddes, 1994).

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Asimismo, la asimetría de la información puede dañar los verdaderos intereses de los votantes y llevar a un sistema clientelista de transacción de favores personales a cambio de votos. La falta de educación de los votantes, así como una distribución deficiente de la información, también les amplía el margen a los políticos y partidos para conseguir votos mediante la provisión de bienes privados (como acceso a beneficios estatales) a costa parcial (aunque no completa) de los bienes públicos (Geddes, 1994).

También relacionado con los problemas de asimetría en la información, las reglas y las prácticas de los partidos políticos pueden afectar su capacidad de respuesta a los votantes. Los candidatos seleccionados por partidos “cerrados” y dominados por oligopolios tienen un margen mayor para actuar conforme a sus propios intereses o a los de los grupos de interés que les brindan respaldo (financiero, etc.), más que conforme a los intereses de los votantes.

Por lo tanto, en la medida que los votantes carecen de control, los intereses especiales (económicos, políticos y civiles) cobran importancia, influyendo sobre los políticos o “colonizando” organismos gubernamentales. De esta manera, no sólo se atenta contra los intereses de los votantes sino que, en última instancia, también se limita el control que tienen los políticos sobre la administración pública. Obviamente, esto último también conspira contra una producción suficiente y eficiente de bienes públicos, incluyendo la buena administración pública.

Sin embargo, el marco institucional también afecta de otras maneras la relación entre los votantes y los políticos, y por ende, el control de los primeros sobre los segundos.

Las instituciones políticas de un país, entre ellas las disposiciones constitucionales, suelen establecer “puntos de veto“ en el sistema político. En ese sentido, los controles del presidente y el congreso, la revisión judicial, los límites de mandatos para los presidentes, entre tantos otros, son controles y equilibrios, aunque frecuentemente también reflejen intereses en competencia que se tienen desconfianza mutua. Son “puntos de veto” que existen para dotar al sistema político de mayor estabilidad, al mismo tiempo que limitan el potencial de 22

oportunismo de los intereses en pugna (manteniendo un equilibrio específico según la sociedad en cuestión). Sin embargo, puede ocurrir que las instituciones políticas de un país condicionen de tal manera la fragmentación del poder que terminen por llevar a que la misma se exprese en términos de inestabilidad y discontinuidad política en el tiempo. En ese caso, los políticos, conscientes de sus escasas probabilidades de permanecer en el poder durante mucho tiempo, buscarán proveer bienes privados que les proporcionen una ventaja de corto plazo, más que bienes públicos – que tendrían más posibilidad de asegurarles un respaldo ciudadano de largo plazo. A su vez, la inestabilidad y discontinuidad generalmente llevan a que sea más difícil la medición, y por ende supervisión, de productos y conductas, haciendo al problema más grande aún. A su vez, la inestabilidad puede derivar en el establecimiento de gobiernos no democráticos. Un repaso de la historia Argentina de los últimos 60 años es quizás la prueba más contundente que se pueda presentar. De mas está decir que, durante este tipo de gobiernos, las posibilidades de control de los políticos por parte de los votantes son prácticamente nulas.

La inestabilidad económica (expresada, por ejemplo, en altos índices de inflación) también dificulta de sobremanera el control de los políticos por parte de los votantes. Al igual que la inestabilidad política, la inestabilidad económica reduce los horizontes temporales de los políticos, aumenta las asimetrías en la información y, dificulta la medición y supervisión en la producción y provisión de bienes públicos. Por lo tanto, restringe la capacidad de los votantes de castigar o premiar a los políticos en relación con las políticas por ellos implementadas, aumentando el potencial de oportunismo en el sistema.

Por último, el ámbito de la intervención estatal también incide en la relación que estamos analizando. A mayor intervención del estado en aspectos de la organización y desenvolvimiento tanto de la sociedad como de su economía, aumentan las probabilidades de que las asimetrías de información entre los políticos y los votantes sean más grandes y, por lo tanto, de que el control de los primeros por parte de los segundos disminuya.

En otros capítulos del presente informe analizamos más en detalle como el marco institucional Argentino ha afectado la relación entre votantes y políticos. Sumariamente, de ellos se 23

desprende que en el caso Argentino el marco institucional llevó a que los votantes vieran seriamente limitadas sus posibilidades de control sobre los políticos. Esto no sólo condujo a que estos últimos aumentasen sus márgenes de discrecionalidad y oportunismo en relación con la administración pública, sino que, por ende, también implicó que la estrategia racional de los mismos llevase a privilegiar proveer bienes privados que les proporcionen una ventaja de corto plazo (por ejemplo, patronazgo), más que bienes públicos (una administración pública profesional).

IX. Políticos y burócratas Analizando la primera etapa de la relación principal-agente, hemos visto que el marco institucional condiciona la governance de la administración pública. En esta sección, exploraremos en que medida el marco institucional limita el margen de discrecionalidad de los políticos respecto de los burócratas (y viceversa) - la segunda etapa de la relación principalagente por nosotros identificada. En ese sentido, es previsible que de no existir un adecuado sistema de controles, la discrecionalidad tanto de los políticos como de los burócratas se pueda traducir en conductas oportunistas, con el consiguiente aumento en los costos de transacción y una reducción en la calidad burocrática. Por lo tanto, así como la governance de la administración pública está en parte determinada por cómo las instituciones políticas de un país limitan, o no, el potencial de arbitrariedad de los políticos respecto a los votantes, también lo está por como las mismas lo hacen en la relación entre políticos y burócratas.

Como oportunamente aclaramos, el modelo burocrático prevé la existencia controles y equilibrios entre los diversos poderes políticos. También argumentamos que, por lo general, el modelo supone que los controles y equilibrios se hayan insertos en una separación constitucional de poderes, la cual estipula la especialización de funciones, “segundas opiniones” en la toma de decisiones, y una supervisión mutua del comportamiento. En términos ideales, por lo tanto, los políticos electos del poder ejecutivo y legislativo tienen un rol dominante en la formulación de políticas, dependiendo del sistema político cuál es la rama de gobierno con el papel más relevante para la toma de decisiones. A su vez, si bien los políticos definen la orientación del gobierno y supervisan la ejecución de políticas, al mismo 24

tiempo estarían restringidos por reglas que limitan su interferencia en la administración pública profesional. Otras instituciones, particularmente el poder judicial, brindarían una supervisión externa independiente.

Por lo tanto, resulta obvio que la relación entre las distintas ramas del gobierno (determinanda por el marco institucional del país en cuestión) tiene mucha influencia sobre la organización de la administración pública ya que la governance del sistema dependerá en gran medida de dicha relación.

De acuerdo con Spiller y Urbiztondo (1994), la organización de la administración pública es el resultado de un juego entre múltiples principales (básicamente, el poder ejecutivo y el legislativo) por el control de la burocracia. De todas maneras, los principales pueden diferir en sus intereses políticos así como en sus horizontes.

Por ejemplo, en un país con sistema de gobierno presidencialista, como lo es Estados Unidos, los legisladores tienden a permanecer en el cargo substancialmente más que los presidentes. A su vez, en ese país las dos ramas de gobierno generalmente no están controladas por miembros del mismo partido político. En este contexto, el ejecutivo pretenderá que la burocracia sea lo más receptiva posible a sus intereses. El uso de polítical appointees por parte de ejecutivo puede ser un medio para conseguirlo. El legislativo, mientras tanto, preferirá una burocracia que sea más receptiva a sus intereses y no tanto a los, relativamente transitorios, miembros del ejecutivo. Además, como en los Estados Unidos los legisladores tienden a permanecer más tiempo en su cargo que los miembros políticos del ejecutivo, los primeros preferirán tratar con una burocracia cuyos agentes también permanezcan más tiempo en el cargo. De esa manera, los legisladores podrían controlar a la burocracia en mayor medida que el ejecutivo. Los legisladores, por ende, tendrán un incentivo para reducir la discrecionalidad del ejecutivo respecto de la administración publica (por ejemplo, limitando las capacidades para reclutar o promover burócratas, participando activamente en el proceso presupuestario, etc.).

25

Mientras tanto, en aquellos países, como el Reino Unido, con un sistema de gobierno parlamentarista, las dos ramas de gobierno suelen tener intereses, horizontes y preferencias de políticas relativamente similares. En aquellos países, por lo tanto, la disputa por el control de la burocracia es mucho menor. A su vez, ello resultará en la existencia de una burocracia menos politizada, más profesional, y con reglas más estables que en aquellos países donde las instituciones del sistema político favorecen la existencia de gobiernos divididos.

Sin embargo, no todos los sistemas políticos con una clara división de poderes son iguales y, por lo tanto, también habrá diferencias entre ellos en cuanto a la organización de sus burocracias. En ese sentido, el caso Argentino, si bien se acerca más al de los Estados Unidos que al del Reino Unido, no entra dentro de la misma categoría. En Argentina, el poder de los legisladores en la determinación de políticas públicas es ciertamente menor que en el caso norteamericano7. De acuerdo a nuestro razonamiento, como en Argentina el sistema de gobierno establece la separación de poderes, el que el poder relativo del legislativo respecto del ejecutivo sea menor, repercute en que la administración pública tienda a organizarse para responder casi exclusivamente a los intereses de la rama ejecutiva. Otra vez, el marco institucional del país nos explica el porqué de tales diferencias.

En Argentina, por razones analizadas en otros capítulos de este libro, la permanencia de los legisladores en sus cargos es considerablemente menor a la permanencia de los legisladores norteamericanos. Además, como la disciplina partidaria en el caso Argentino es considerablemente mayor, la distinción política relevante no es entre el congreso y el ejecutivo sino entre partidos políticos8.

7

De todas maneras, en los Estados Unidos el poder de los legisladores no fue siempre el mismo a través del tiempo. Como muestran Spiller y Urbiztondo (1994), durante la mayor parte del siglo XIX el poder del Congreso Norteamericano era bastante limitado. De todas maneras, esa tendencia progresivamente se fue revirtiendo en las dos últimas décadas del siglo. En ese sentido, la Pendleton Act, por la cual se establece la estabilidad en el empleo público fue sancionada en 1883. 8 En otros capítulos de este trabajo se analiza cuales son las instituciones que determinan que la permanencia en el cargo de los legisladores argentinos rea relativamente baja como así también los determinantes de la alta disciplina partidaria observada en este país. Entre otras instituciones, se analizan los sistemas electorales, los mecanismos de conformación de listas, así como las reglas y las prácticas de los partidos (para elegir candidatos, para organizarse en el congreso, etc.). 26

De acuerdo a lo argumentado en párrafos anteriores, el que los legisladores permanezcan en sus asientos por relativamente poco tiempo y que la disciplina partidaria sea alta tiene por consecuencia disminuir la capacidad de control del poder legislativo sobre las acciones del Ejecutivo. Asimismo, los mecanismos de check and balances pierden efectividad, aumentando los márgenes de discrecionalidad de la rama ejecutiva del gobierno y, por ende, el potencial de oportunismo en el sistema. En tales situaciones, el marco institucional no provee de fuertes incentivos para organizar una burocracia profesional y relativamente independiente del poder político de turno. En otras palabras, al ser cortos los horizontes de sus dos principales y al estar disminuidas las capacidades de control del legislativo, es previsible que se impongan los intereses, preferencias y horizontes de la rama ejecutiva y que, por ende, tanto organización de la burocracia así como su accionar, lleven esa impronta.

Ahora bien, existen también otras características del marco institucional Argentino que acentuaron estos problemas. En ese sentido, la alta inestabilidad institucional de la Argentina durante más de cinco décadas no sólo llevó a reducir las posibilidades de control de los políticos por parte de los votantes. También redundó en que la permanencia de los legisladores fuese aún menor que la que se dio en períodos de estabilidad institucional (ya de por si baja).

27

Evolución de la Normativa que Afectó el Desarrollo Institucional y Organizacional de la Administración Pública Nacional Según su Procedencia (se toman sólo los años donde el gobierno fue exclusivamente democrático) % sancionado por el legislativo % sancionado por el ejecutivo

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 932

1 933

1 934

1 935

1 936

1 937

1 938

1 939

1 940

1 941

1 942

1 946

1 947

1 948

1 949

1 950

1 951

1 952

1 953

1 954

1 959

1 960

Fuente: Elaboración propia en base al trabajo de relevamiemto de Mata (1986).

28

1 961

1 964

1 965

1 974

1 975

1 984

1 985

Consecuentemente, las posibilidades de los mismos de medir, supervisar y controlar la calidad y cantidad de bienes públicos provistos por la burocracia resultó menor aún. En este sentido, es importante señalar que muchas veces la inestabilidad institucional llevó a que cada vez que se restablecía el orden democrático, y al realizarse elecciones simultáneas para elegir los miembros de las dos ramas de gobierno, los gobiernos que se constituían fuesen del tipo unificado. Si tenemos en cuenta que la disciplina partidaria en este país fue por lo general relativamente alta, ello llevó a que se ampliase más aún el margen de discrecionalidad del ejecutivo. Todo esto repercutió en que el potencial de oportunismo en la administración pública fuese cada vez mayor, con el consiguiente aumento en los costos de transacción y la disminución en la calidad del producto burocrático.

•El tratamiento del presupuesto (como método de control) lo evidencia: –Muy agregado –Discrecionalidad del ejecutivo –No se aprueba en tiempo –Control ex-post (cuenta de inversión) •“Nunca”

•También lo evidencia el análisis de la normativa burocrática que con el correr de los años surgió cada vez más del ejecutivo (decretos).

Sin embargo, la alta inestabilidad institucional Argentina tuvo también otros efectos sobre la governance de su administración pública. En primer lugar, llevó a reducir aún más los horizontes del Ejecutivo que, en la medida en que el Legislativo estaba seriamente limitado en sus posibilidades y capacidades de control, pasó a ser el único principal relevante de la burocracia. Entre 1853 y 1930 la duración promedio en el cargo de los presidentes en este país había sido de 47.8 meses. En cambio, entre 1930 y 1983 el promedio había bajado a 27.2 meses. Esta alta rotatividad también se ve confirmada, y en mayor medida aún, si tomamos en cuenta la duración promedio en el cargo de los ministros de economía. Entre 1853 y 1930 esta había sido de 21.7 meses, mientras que entre 1930 y 1983 fue de 12.6. 29

Dado este alto nivel de rotatividad tanto presidencial como ministerial, la capacidad del ejecutivo de medir y supervisar el desempeño burocrático y, por ende, de controlar a la burocracia también se vio seriamente limitada. A su vez, frente a la alta rotatividad de su principal, los problemas de información asimétrica presentes, en mayor o menor medida, en toda relación principal-agente, se vieron acentuados. En ese sentido, y como era de esperar, la respuesta estratégica de los agentes consistió en aprovechar la debilidad de los controles. Esto se expresó, por un lado, en el desarrollo de agendas y conductas burocráticas que cada vez respondían menos a los intereses del principal. Por otro lado, en la extracción de la máxima porción posible del valor neto de la otra parte (en forma de rentas extraordinarias, habilidad para eludir responsabilidades, poder político, etc.).

Las bases de un circulo vicioso estaban sentadas. Producto de la inestabilidad institucional del país, uno de los principales de la administración pública prácticamente no la controlaba (el Congreso), mientras que el otro veía seriamente limitadas su capacidad de aprovechar la alta discrecionalidad que el marco institucional le permitía (el Ejecutivo). Mientras tanto, el agente sufría y aprovechaba las consecuencias propias de un contexto de ese tipo. Las sufría porque constantemente se veía sometido a la arbitrariedad de uno de sus principales que, para conseguir imponer sus preferencias, cambiaba constantemente las reglas del juego. Las aprovechaba porque, frente a la poca credibilidad y efectividad de las nuevas reglas de juego, y frente al escaso control sobre sus acciones por parte de sus principales, podía desarrollar una agenda propia, distinta de aquella que le pretendían imponer.

De todas maneras, el círculo se completaba cuando el principal percibía que la administración pública no le respondía y, por lo tanto, intentaba controlarla extendiendo su influencia sobre la misma: politizándola más aún; creando nuevas instituciones por fuera de la misma o incentivando la aparición de una “burocracia paralela” o ad hoc; desarrollando nuevas reglas de juego cada vez más restrictivas de manera de limitar sus márgenes de discrecionalidad.

La inestabilidad institucional, conjugada con los otros determinantes institucionales antes mencionados, llevaron a que los altos índices de rotatividad se extendiesen más allá de los altos mandos de la administración pública. La estructura de mandos medios también se vio 30

afectada. A modo de ejemplo, mientras el promedio de permanencia de los funcionarios que seguían a los Ministros de economía en la línea de mando entre 1853 y 1930 fue de 20.2 meses, en el período comprendido entre 1930 y 1983 dicho promedio bajó a 13.1 meses9.

La alta inestabilidad institucional, no sólo llevó a que la rotatividad de los cargos políticos aumentase, con la consecuente reducción de los horizontes y de la capacidad de control sobre el aparato burocrático. También llevó a que, producto de la falta de alineación burocrática con los intereses el ejecutivo, los mandos políticos aumentasen en número. A su vez, e íntimamente ligado con lo anterior, se produjo una virtual explosión de estructuras organizativas al interior de la administración pública.

A fines de la década del 50, con la introducción de la categoría de Secretario de Estado, se amplió el número de categorías intermedias entre el máximo nivel de conducción y las unidades administrativas sustantivas. Asimismo, esto se vio complementado con el aumento progresivo en el número de las mismas. Más en detalle, aunque la cantidad de ministerios permaneció relativamente estable, no ocurrió lo mismo con el número de Secretarías, Subsecretarías y Direcciones Nacionales o equivalentes10. Otro tanto ocurrió con el número de organismos descentralizados.

Sin embargo, este proceso de aumento del número de

funcionarios políticos, así como de estructuras organizativas, no tuvo en cuenta criterios de eficiencia organizativa, ni obedeció a una estrategia coherente de amplios horizontes. Por el contrario, respondió más bien a las necesidades de corto plazo de los sucesivos gobiernos y, naturalmente, llevó a la intercalación de niveles jerárquicos, la duplicación de funciones, la

9

Para obtener este promedio se calculó el promedio de permanencia de los Subsecretarios de Hacienda hasta 1958, año en que se crean las Secretarías de Estado, y a partir de esa fecha se tomó en cuenta el promedio de permanencia de los Secretarios de esa cartera. 10 Si se quisiera rastrear el origen de las Secretarías de Estado, habría que mencionar las Leyes de Ministerios que en julio de 1949 y agosto de 1954 regularon las competencias de los ministerios nacionales. Pero si bien es cierto que en esas normas aparece la denominación ”Ministerio-Secretaría de Estado”, su alcance quedó limitado al área económica que aparecía coordinando la acción de otros departamentos. No tuvo en esa oportunidad la oportunidad que hoy se le asigna. Es en realidad en 1958 que la administración Frondizi crea las “Secretarías de Estado” con las características actuales. No obstante ello, la flamante creación no tuvo una generalización indiscriminada; sólo las áreas de Economía, Obras y Servicios Públicos y Defensa contaron con “Secretarías de Estado”. El resto de las carteras ministeriales siguieron con la conducción orgánica clásica de ministrosubsecretario. Desde entonces, esta “creación híbrida” (ya que no está prevista en la Constitución Nacional) ha estado presente en todas las estructuras ministeriales de los gobiernos constitucionales como en los gobiernos de facto. 31

aceptación de representaciones sectoriales o corporativas, la difusión del patronazgo y, consecuentemente, la multiplicación del personal y del gasto.

Como era previsible, esas desviaciones llevaron a una mayor politización de la administración pública, y en la medida en que dicha politización se tradujo en un mayor oportunismo y en un aumento en los costos de transacción, afectaron la eficiencia y generaron conflictos que progresivamente impidieron administrar y gobernar efectivamente.

En este contexto, es importante destacar que existieron factores adicionales que afectaron negativamente la governance de la administración pública. Como argumentamos más arriba, la respuesta eficiente de los políticos para dar cuenta de la escasa respuesta de los burócratas a sus directivas fue limitar la discrecionalidad del agente incrementando el número de relaciones jerárquicas al interior de la administración pública. El objetivo que se perseguía con ello era reducir los costos de definición, medición y temporalidad implícitos en toda relación de ese tipo.

Sin embargo, ese no fue el único mecanismo para disminuir el potencial de conductas oportunistas de los agentes. La progresiva centralización de los procesos de toma de decisión y el aumento en la cantidad y rigidez de las reglas de procedimientos también fueron la respuesta eficiente de los políticos frente a la falta de cooperación de la administración pública. Estos procesos se vieron reforzados en la medida que, producto de la inestabilidad institucional, el horizonte temporal de los políticos se fue reduciendo y, por ende, frente a la consecuente perdida en sus capacidades de medición y supervisión, se privilegiaron mecanismos de control ex ante en vez de ex post. Por lo tanto, estamos en condiciones de argumentar que la excesiva centralización de los procesos de toma de decisión, y el aumento en la cantidad y rigidez de las reglas que rigen la organización y funcionamiento de la administración pública son un síntoma de un problema que le es intrínseco, y no su causa.

Sin embargo, no siempre una mayor centralización, reglamentación, etc. se traduce en un mayor control efectivo de la administración pública. Como venimos argumentando todo a lo 32

largo del presente trabajo, el marco institucional de un país y la governace de su administración pública determinarán el éxito de ese tipo de políticas.

En lo que respecta al caso Argentino, ya hemos señalado una serie de factores que permiten entender las razones por la que la mayoría de tales intentos resultó en fracasos. De todas maneras, vale la pena señalar algunos otros.

En general, para que el cumplimiento de una norma sea efectivo, la misma debe ser creíble. En particular, los costos de ignorarla nunca pueden ser inferiores a los beneficios. En la medida en que no existan mecanismos efectivos de supervisión, es de esperar que los costos de ignorar o de contradecir una regla escrita no sean muy altos y que la informalidad sea la norma. En ese sentido, la informalidad se produce cuando la conducta burocrática real no corresponde a las reglas formales – el sistema de jure esta en realidad controlado en gran medida por un sistema de facto muy diferente - y puede ser caracterizada en términos de las principales funciones de gobierno: toma de decisiones, reglas procesales, sistemas de gestión financiera y de personal, etc.

Asimismo, en ciertos marcos institucionales, a menudo se produce un círculo vicioso mediante el cual el fracaso de las reglas formales genera reglas correctivas que son aplaudidas tanto por el reformador como por el oportunista: el reformador con ideas formalistas equivocadas acerca de las razones que llevaron al fracaso de las reglas anteriores; y el oportunista sabiendo que no habrá tales reformas y que podrá continuar con su oportunismo (Banco Mundial, 1998).

A lo largo de este trabajo hemos analizado alguna de las razones por las cuales, en Argentina, la capacidad de supervisión de los principales de la administración pública se vio seriamente limitada. Por lo tanto, no es extraño que las soluciones informales hayan proliferado y que el oportunismo (corrupción, fraude, influencia política y búsqueda de rentas) y la ineficiencia hayan prosperado e “institucionalizado”, resultando en un aumento creciente en los costos de las transacciones burocráticas.

33

Intimamente relacionado con los fenómenos arriba descriptos, se encuentra el de creación de una administración pública “paralela” o ad hoc. Básicamente, consistió en la creación de instituciones que se situaron por fuera de las de la administración pública tradicional. El objetivo que inspiraba su creación era eludir los costos de transacción de los canales burocráticos tradicionales, los cuales eran percibidos como obstáculos para materializar, en resultados rápidos y concretos, las políticas que cada gobierno visualizaba como cruciales para su gestión.

Este tipo de arreglos institucionales tomó diversas formas según los gobiernos. En algunos casos se manifestó en la creación de “enclaves” que se situaron fuera de la estructura ministerial y que, a través del tiempo, fueron absorbiendo funciones de la administración central. En la mayoría de los casos, este tipo de agencias contó con un financiamiento protegido y estuvo sujeto a reglas de control y personal diferentes (usualmente reglas que permitieron una mayor amplitud en las políticas salariales y más flexibilidad de gestión en la utilización de recursos y retribución del desempeño). En ese sentido, la creación de la mayoría de las empresas públicas y de los organismos descentralizados en Argentina respondió a ese tipo de lógica11. Sin embargo, los enclaves no fueron la única forma que adoptó este tipo de arreglos institucionales. El personal temporario contratado dentro de los ministerios y la presidencia representó una forma alternativa a la anteriormente descripta, aunque con ella se pretendiese lograr los mismos resultados.

Aunque, en algunos casos, la experiencia con este tipo de instituciones resultó relativamente exitosa - en especial durante los primeros años de su existencia y si se los compara en términos de efectividad con las instituciones de la burocracia tradicional -, esta no brindó una solución eficiente y permanente a la mayoría de los problemas mencionados a lo largo de este trabajo.

En primer lugar, porque su creación, en la medida que minó las reglas del núcleo, socavó los esfuerzos por reformar la administración pública central. En segundo lugar, este tipo de

11

Poner el número de organismos descentralizados y empresas públicas al que se llegó en la década del 80. 34

instituciones ha demostrado ser difícil de sostener (o por lo menos, difícil de sostener como instituciones productivas) una vez que creador ha dejado su cargo. Tercero, por su naturaleza, la existencia de este tipo de instituciones contribuyó a dotar de todavía menos coherencia y previsibilidad a la administración pública Argentina.

Por último, es importante señalar que, en la medida en que estas instituciones representaron un producto y una manifestación de la informalidad, muchas de esas instituciones terminaron por transformase en focos de oportunismo. En otras palabras, con el objetivo de hacerlas efectivas, sus creadores las dotaron de altos grados de discrecionalidad y flexibilidad. Asimismo, y en función de los mismos objetivos, generalmente también las eximieron de ser controladas. Sin embargo, ya sabemos que, en la medida que el marco institucional lo permita, la discrecionalidad puede devenir en conductas oportunistas con el consiguiente aumento en los costos de transacción y la caída en la eficiencia.

X. Marco institucional, Governance Burocrática y Estructura de incentivos A lo largo de este trabajo hemos explicado en qué medida el marco institucional de la Argentina condicionó la governance de la administración pública en las dos etapas de la relación principal-agente. Analizamos algunas de las razones que llevaron a que la distancia entre el modelo que inspiró la organización de la administración pública en este país y la realidad de la misma fuese tan grande. En otras palabras, argumentamos que la mayor parte de las desviaciones con respecto al “modelo burocrático” se debieron, fundamentalmente, a que el marco institucional Argentino no fue tierra fértil para garantizar la governance que dicho modelo requiere para funcionar eficiente y efectivamente. Resta por analizar, por lo tanto, como el marco institucional Argentino y la governance de la administración pública determinaron el contenido, credibilidad y efectividad de la estructura de incentivos que dicho modelo requiere para que los agentes de la burocracia desarrollen sus tareas cometidos de la manera que el modelo prevé.

35

Importancia del mérito para el reclutamiento de los altos oficiales públicos. (Mayor nota implica mayor preocupación por cuetiones de mérito) India Taiwan Spain Turkey Tunisia Singapor Thailand SriLanka Israel HongKong Korea Malaysia Greece Philippi Pakistan Portugal Brazil CostaRic Chile Uruguay Nigeria Morocco Cote d'I Mexico Egypt Kenya Ecuador Peru Guatemal Colombia Argentin Syria Zaire Dom Rep Haiti 0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

Fuente: Rauch y Evans (1999). Este índice fue construído basándose en los resultados de una encuesta - referida al período 1970-1990 - confexionada por los autores, y que se realizó entre expertos en el tema en cada país.

36

1,2

Estabilidad y perspectivas de ascenso (promoción) en la carrera de los altos aficiales públicos en las agencias económicas más importantes del país. (Mayor nota indica mayor estabilidad y mayores perspectivas de ascenso (promoción)) Taiwan Spain SriLanka Korea Singapor Turkey Cote d'I Malaysia India Pakistan Uruguay Morocco Israel Mexico Tunisia Portugal Greece

Colombia Zaire Dom Rep 0

0,1

Syria Peru Nigeria Philippi Guatemal Brazil Chile Argentin Ecuador Haiti

0,2

0,3

Thailand

Egypt HongKong Kenya CostaRic

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

Fuente: Rauch y Evans (1999). Este índice fue construído basándose en los resultados de una encuesta - referida al período 1970-1990 - confexionada

37

0,9

Como se desprende de estos gráficos, aún si se compara a la Argentina con otros países en desarrollo, es posible deducir que en este país no existieron los incentivos adecuados para desarrollar una administración pública profesional basada en el mérito. De haber existido, seguramente la calidad de su administración pública sería mejor.

Ahora bien, respecto al caso Argentino estos resultados pueden dar lugar a varias interpretaciones. La primera, llamémosla “boba”, sostiene que - a partir de estos indicadores – resulta obvio que el modelo burocrático ha fracasado y que es necesario reemplazarlo por un modelo con una estructura de incentivos diferente, si lo que se pretende es desarrollar una administración pública eficiente y efectiva. En general, limitan el problema de la administración pública a las reglas, procedimientos y prácticas formales que rigen su funcionamiento. En otras palabras, conciben al problema burocrático sólo en términos de la estructura formal de incentivos.

Sin embargo, este tipo de interpretaciones es, por lo menos, equivocada. El hacer responsable al modelo burocrático – concibiéndolo como simplemente una estructura formal de incentivos - por no haber conducido a la conformación de burocracia profesional y eficiente sólo es posible si se cree que un determinado arreglo institucional siempre llevará a un mismo resultado, sin importar el contexto en el que se desarrolle. En ese sentido, parecen desconocer que aún cuando las reglas y estructuras formales de la administración pública pueden ser coherentes con el modelo que les dio origen, el comportamiento real de las mismas puede ser muy diferente. Sin embargo, los que sostienen esta visión también ignoran que fueron muy pocos los casos en que el modelo burocrático se ha implementado siguiendo la mayor parte de los lineamientos del tipo ideal. Esto último es particularmente cierto en el caso Argentino.

Una segunda visión, llamémosla “ingenua” o “voluntarista”, sostiene que no es necesariamente el modelo burocrático de administración pública lo que ha fracasado, sino su implementación. De todas maneras, esto no significa que necesariamente todos los que adhieren a este enfoque estén a favor de dicho modelo. Más bien, conciben al problema de la administración pública como un problema exclusivamente técnico y ponen el énfasis en la irracionalidad y miopía de los políticos a la hora de explicar los fracasos. Desde su punto de 38

vista, los políticos, ya sea porque persiguen intereses particulares en vez de comunes, ya sea por ignorancia, ideología, o porque sus horizontes temporales son muy limitados, naturalmente tienden a renegar de “la solución eficiente”. En ese sentido, reconocen que la responsabilidad de los problemas actuales de la administración pública, si bien está en su estructura de incentivos, no necesariamente corresponde a la que el modelo burocrático idealmente prevé. Más bien, creen que son las desviaciones que los políticos introdujeron al modelo las que llevaron una pobre estructura de incentivos12.

En ese sentido, la mayoría de los intentos de reforma de la administración pública Argentina fueron producto de este tipo de enfoque y se pueden remontar a la década del 40. Desde entonces, fueron muy pocos los gobiernos – tanto civiles como militares – que, con distintos objetivos, alcance y ámbito,

no intentaron cambiar de alguna manera la estructura de

incentivos de la administración pública13. Sin embargo, también fueron muy pocos y aislados los éxitos conseguidos.

Un ejemplo gráfico sobre la efectividad limitada de las reformas que se inspiran en este tipo de enfoque lo constituye lo ocurrido con el Decreto 1428/73 que establecía un régimen salarial único para toda la administración pública nacional, con excepción del personal docente, el servicio diplomático y las Fuerzas Armadas y de Seguridad, para las que existían estatutos específicos. El objetivo detrás de dicho decreto era básicamente uniformizar y dotar de mayor coherencia a política salarial del sector público. Sin embargo, desde la implementación, diferentes organismos obtuvieron regímenes especiales que, vía demostración, fueron 12

En algunos casos, los partidarios de este enfoque son adeptos a formular propuestas de reforma basados en la metodología “base cero”, por la cual se diseña, por ejemplo, una nueva estructura de incentivos, sin tener en cuenta la ya existente. Si bien la intención detrás de este tipo de metodología es evitar arrastrar los errores conceptuales del pasado, es común que por la naturaleza de la misma se llegue a propuestas de reforma poco realistas. 13 Al respecto, ver Secretaría de la Función Pública (1976), “Análisis de las Experiencias de Reforma Administrativa en la Argentina”; Brawerman, Josette (1976) “Políticas Administrativas en la Argentina, Síntesis Histórica de sus Aspectos Fundamentales” en Mario Krieger (comp.), Diseño de Políticas para la Organización Administrativa del Sector Público, (mimeo); Marinez Nogueira, Roberto (1975), “El Estado y las Políticas Administrativas en Argentina”, en Temas de Administración Pública II, Ed. Machi, Buenos Aires. Sobre intentos de reforma más recientes la literatura es mas cuantiosa. Entre otros, ver Orlansky, Dora (1994), “Crisis y Transformación del Estado en Argentina”, Ciclos, N° 7; Domeniconi, Hector (1996), La Reforma del Estado en Argentin. Primera etapa: 1989-1991. Segunda Etapa 1996”, Banco Mundial, (mimeo); Ghio, José María y Sebastián Etchemendi (1998), “Fugindo do perigo: A política de Reforma Administrativa na Argentina de Menem”, Revista do Servico Público, Ano 49, N° 2, Brasilia. 39

multiplicándose progresivamente. En 1987, además del escalafón “único” del 1428/73 y de los estatutos específicos arriba mencionados, en la Administración Pública Nacional existían mas de 20 escalafones especiales y varios convenios colectivos (DGI, Aduanas, Vialidad, Junta Nacional de Granos, etc.). En el marco de cada escalafón, por otra parte, existían múltiples adicionales y suplementos especiales de diversa magnitud y cobertura por encima del sueldo básico. En FIEL (1987) se detectan más de cien adicionales especiales. Por lo tanto, a pesar de la “racionalidad” y “las buenas intenciones” del Decreto 1428/73, años más tarde la realidad era la existencia de enormes diferenciales de ingresos entre agentes estatales que desarrollaban tareas equivalentes y pertenecían a una misma categoría salarial (Rozenwurcel, 1988).

Otro ejemplo, aunque más reciente, de impulsos reformistas del aparato administrativo inspirado en el enfoque “ingenuo” o “voluntarista” es el encarado en 1990-1991 por la actual administración. El mismo, implicó la creación el CECRA (Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa) y el SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa), que impulsaron medidas y transformaciones que parecían eficaces para lograr una reforma Administrativa tan profunda como lo habían sido las privatizaciones y desregulaciones llevadas adelante durante aquellos años (FIEL, 1995). Luego de haberse racionalizado los organigramas ministeriales, suprimiéndose las Secretarías de Estado y reduciéndose el número de Subsecretarías y Direcciones, el total de las mismas - que era de 491 en 1990 - bajó a 264 en 1991. Además, el personal de administración pública nacional se redujo en 128.000 personas entre 1989 y 1994, aunque 104.000 correspondían a servicios educativos y de salud transferidos a las provincias - por lo que la reducción neta fue, por lo tanto, de 24.000 personas. Los impulsores de tales reformas, adjudicaban el éxito de las mismas al importante apoyo político que con el que en su momento contaron y que les había permitido aislarse de la gran mayoría de intereses particulares opositores a sus políticas. Sin embargo, otra vez, a pesar de la “racionalidad” y las “buenas intenciones” de los reformadores, en 1995 la mayoría de los efectos de las reformas habían sido neutralizados. El número de Secretarías, Subsecretarías y Direcciones Nacionales había trepado por encima del de 1990, llegando a 429; nuevas incorporaciones habían llevado a aumentos importantes en el número de empleados; y los procesos de selección y jerarquización previstos en la nueva normativa sobre la carrera

40

administrativa (SINAPA) mostraban no ser antídotos suficientes contra la manipulación política en el reclutamiento y promoción de los empleados públicos14.

14

En una encuesta realizada desde la Dirección Nacional de Organización de la Secretaría de la Función Pública entre el personal del SINAPA en junio de 1996, se pone de relieve que una de las principales críticas de los afectados por dicha normativa estaba relacionada con la falta de transparencia en los procedimientos, así como la importancia de la injerencia política o de las relaciones de amistad en los mismos.

41

Evolución del N° de Secretarías, Subsecretarías, 1987 - 1999 Secretarías

Subsecretarías

140

120

100

80

60

40

20

0 1987

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Fuente: Elaboración propia en base a organigramas publicados por la Dirección Nacional de Organización, Secretaría de la Función Pública.

42

1999

Evolución del N° de Direcciones Nacionales o equivalentes, 1990-1999 400

300

200

100

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Fuente: Elaboración propia en base a organigramas publicados por la Dirección Nacional de Organización, Secretaría de la Función Pública.

43

1999

Como se puede ver, en ambos ejemplos, como en tantos otros, los reformadores intentaron dar cuenta de alguno de los problemas que afectan la estructura de incentivos de la administración pública en Argentina. Sin embargo, cuando no fueron desoídos, sus soluciones “eficientes” tuvieron un efecto limitado que al cabo de un tiempo fue neutralizado. A diferencia de los que adhieren a la visión “boba”, los partidarios de la visión “ingenua” o “voluntarista” no depositan – ciegamente - las responsabilidades del fracaso en la estructura de incentivos del modelo burocrático de administración pública. Aunque en algunos casos pueden ser escépticos respecto de la eficiencia y efectividad de esta última, reconocen que en la Argentina la distancia entre la estructura de incentivos prevista en dicho modelo y la presente en la realidad suele ser enorme. Desde su punto de vista, las mismas razones que llevaron al fracaso o desviaciones de algunos intentos de reforma “eficientes” son las que impidieron que dicha estructura de incentivos se materializase según lo previsto en el modelo ideal. De todas maneras, a la hora de indagar acerca de las razones que llevaron a esos fracasos y desviaciones, rara vez van más allá de atribuírselas a la irracionalidad y miopía de los políticos o de los funcionarios encargados de su puesta en práctica. En otras palabras, creen que el problema de la administración pública en Argentina radica, más que en diseño de buenas políticas, en el proceso de implementación de las mismas.

Desde nuestro punto de vista, la principal debilidad de esta visión radica en que, aún cuando reconoce la importancia de factores que van más allá de la mera formalidad en la estructura de incentivos para explicar el éxito o fracaso de cierta política administrativa, no se pregunta qué es lo que explica las desviaciones con respecto a las reglas formales supuestamente “eficientes”. Simplemente, se conforma con atribuir esas desviaciones a la “irracionalidad” de los políticos o a su falta de compromiso con las reformas. En ese sentido, al desconocer los determinantes de las conductas de los políticos, difícilmente pueden predecir su comportamiento y eso los lleva a tomar a este último como aleatorio. A su vez, al considerarlo aleatorio, no lo tiene en cuenta al momento de diseñar su política “eficiente”, estructurando a la misma sólo en torno a la estructura formal de incentivos. En otras palabras, los que adhieren a esta visión “ingenua” o “voluntarista”, si bien son conscientes de que el problema de la administración pública no se agota en la estructura de incentivos formales, terminan por dejar 44

librado a la “racionalidad” y buena voluntad de los encargados de llevarla a la práctica la efectividad en su implementación.

Nuestra visión respecto a la relevancia de la estructura de incentivos para la performance de la administración pública, en cambio, si bien considera que el problema no se remite exclusivamente a la estructura formal de incentivos, no se conforma con atribuir las desviaciones respecto de la misma a la “irracionalidad” de los encargados de llevarla a la práctica. En ese sentido, argumentamos que el obstáculo para desarrollar una administración publica eficiente y efectiva no es exclusivamente la irracionalidad de los políticos. Más aún, creemos que muchos de sus comportamientos son de alguna manera racionales y predecibles si se analizan los determinantes institucionales de los mismos. Por lo tanto, al no tomar a las conductas de los políticos y funcionarios como aleatorios, sostenemos que es posible - y necesario - tenerlos en cuenta a la hora de diseñar el contenido de la estructura de incentivos formales de la administración pública.

Recapitulando, si bien creemos que la estructura formal de incentivos afecta la performance de la administración pública, en ciertas circunstancias, la credibilidad y efectividad de la misma escapa a su contenido y, en gran medida, depende de la governance burocrática que, como vimos, estará condicionada por el marco institucional del país. En las secciones anteriores de este trabajo argumentamos porqué el marco institucional Argentino no fue tierra fértil para garantizar la governance que el modelo burocrático requiere para funcionar eficiente y efectivamente. A esta altura, también es posible entender las razones que llevaron a que la estructura de incentivos prevista en dicho modelo rara vez se materializase, y cuando lo hizo, sus resultados no fueran los esperados.

En ese sentido, nuestra visión se aleja de la gran mayoría de los trabajos sobre administración pública que, a nuestro parecer, pusieron un énfasis inadecuado en la problemática de los incentivos, descuidando los determinantes institucionales de su credibilidad y efectividad.

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De todas maneras, esto no significa que descreamos de la importancia de la estructura de incentivos para lograr un funcionamiento eficiente de la administración pública. Tampoco significa que no veamos en la excesiva centralización y regulación, en las rigideces, así como en la falta de motivación, algunas de las causas de la pobre performance. De hecho, somos conscientes de que una parte importante de la administración pública Argentina está afectada por políticas y prácticas de servicio público contraproducentes, que impiden reclutar y conservar funcionarios altamente calificados y motivarlos para que tengan el mejor desempeño posible. También reconocemos que los procedimientos para la toma de decisiones muchas veces son excesivamente rígidos y que limitan significativamente la capacidad que tienen los administradores públicos para afectar el desempeño de sus empleados. Asimismo, no ignoramos que, debido a la cantidad de trámites burocráticos y responsabilidades superpuestas, resulta extraordinariamente difícil adoptar alguna acción significativa y, más aún, poder manejar efectivamente los complejos programas y la enorme cantidad de empleados (Reid y Scott, 1994; Hopkins, 1991).

Sin embargo, insistimos en que la responsabilidad de todos estos problemas no se remite a la estructura de incentivos propia del modelo burocrático de administración pública - como cree la visión “boba” -, ni a la que resultó de la miopía e “irracionalidad” de los políticos y funcionarios - como sostienen los que adhieren a la visión “ingenua” o “voluntarista”. Desde nuestro punto de vista, la estructura de incentivos de la administración pública Argentina llevó a todos estos problemas justamente porque, tanto los que le dieron forma como los que intentaron reformarla, pusieron un énfasis inadecuado en la misma descuidando los determinantes institucionales de su credibilidad y efectividad.

XI. Reforma de la Administración Pública Argentina: ¿Qué Reforma?

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