- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Informe de Auditoría Actuación AGN N° 294/12

Verificar la gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la Concesión del Grupo A del SNA

Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Departamento de Control del Sector Infraestructura 2014

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Índice

INFORME DE AUDITORÍA ..........................................................................................................5 1. OBJETO DE AUDITORÍA: ......................................................................................................5 2. ALCANCE DEL EXAMEN: .....................................................................................................5 3. ACLARACIONES PREVIAS ...................................................................................................6 3.1. AFECTACIÓN ESPECÍFICA DE INGRESOS (AEI) .........................................................11 3.2. INVERSIONES.........................................................................................................................13 3.3. ASPECTOS ECONÓMICOS –FINANCIEROS Y CONTABLES ....................................18 3.4. CUPO DE PERSONAL CON DISCAPACIDAD EN EL ESTADO NACIONAL – LEY N° 25689 ................................................................................................................................................21 4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES ..............................................................................22 5. COMUNICACIÓN AL ORGANISMO AUDITADO ...............................................................79 6. RECOMENDACIONES ............................................................................................................80 7 CONCLUSIONES .....................................................................................................................81 8 FECHA: .....................................................................................................................................83 9 FIRMA: ......................................................................................................................................83 ANEXO I - ALCANCE Y PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA..........................................84 ANEXO II – ESTADO DE AVANCE DE OBRAS EJECUTADAS Y/O EN EJECUCIÓN 2006/2012 (COMPLETAMIENTO PUNTO 7) ............................................................................88 ANEXO III – DESCARGO DEL ORGANISMO ........................................................................96 ANEXO IV – ANÁLISIS DEL DESCARGO DEL ORGANISMO .........................................117

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Glosario

AA2000: Aeropuertos Argentina 2000 Sociedad Anónima AEI: Afectación Específica de Ingresos ARC: Acuerdo de Renegociación Contractual BCRA: Banco Central de la República Argentina BNA: Banco de la Nación Argentina BO: Boletín Oficial CAS: Corporación América Sudamericana Sociedad Anónima FFSNA: Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos GALA: Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos GECIA: Gerencia de Ejecución y Control de la Infraestructura Aeroportuaria GREFyCC: Gerencia de Regulación Económico Financiera y Control de Calidad ICC: Índice de Costo de la Construcción INDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos ORSNA: Órgano Regulador del Sistema Nacional Aeroportuario PAPI: Precision Approach Path Indicator (Indicador de Trayectoria de Aproximación de Precisión) PEN: Poder Ejecutivo Nacional PFIyE: Proyección Financiera de Ingresos y Egresos PIE: Planta Industrial Ezeiza PIQ: Plan de Inversiones Quinquenal SNA: Sistema Nacional de Aeropuertos ST: Secretaría de Transporte

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TIR: Tasa Interna de Retorno UNIREN: Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos

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INFORME DE AUDITORÍA

Al Sr. Presidente del Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos Lic. Gustavo Lipovich Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN (AGN) procedió a efectuar un examen en el ámbito del ORGANO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL AEROPORTUARIO (ORSNA), con el objeto que se detalla en el apartado 1.

1. Objeto de Auditoría: Verificar la gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la Concesión del Grupo A del SNA Período auditado: desde enero de 2006 hasta julio de 2013.

2. Alcance del examen: El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley Nº 24.156. El trabajo fue realizado con el alcance y procedimientos que se detalla en el Anexo I. Tareas de campo: se desarrollaron entre agosto de 2012 y noviembre de 2013.

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3. Aclaraciones previas El ORSNA es el organismo encargado de regular, controlar y fiscalizar parte de los servicios que se prestan en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos (S.N.A.). Desde el edificio de la Terminal a la pista de aterrizaje, pasando por el estacionamiento y los locales comerciales, la calidad de la infraestructura aeroportuaria y las inversiones que se requieren para su ajuste a la demanda, son supervisadas y reguladas por el ORSNA1.

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Grupo A del Sistema Nacional Aeroportuario

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Creado por Decreto N° 375/97 en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, originalmente dentro de la jurisdicción del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS) y, en la actualidad, dentro del Ministerio del Interior y Transporte (MIyT) - Secretaría de Transporte (ST). Cabe mencionar, a modo de ejemplo, que el organismo no regula ni controla el servicio migratorio, el de seguridad aeroportuaria, el aduanero, el de control de tránsito aéreo y terrestre, el meteorológico; los que siendo indispensables para el funcionamiento aeroportuario, dependen de otros organismos.

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El 23 de agosto de 2006, la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (UNIREN) y la empresa Aeropuertos Argentina 2000 Sociedad Anónima (AA2000)2 suscribieron una CARTA DE ENTENDIMIENTO conteniendo las bases y términos consensuados para la adecuación del Contrato de Concesión de Explotación, Administración y Funcionamiento del Grupo "A" del Sistema Nacional de Aeropuertos. A partir de lo dispuesto en la referida Carta, en cuanto a implementar un nuevo modelo de gestión que permita al ESTADO NACIONAL un adecuado contralor directo de la actividad aeroportuaria, ambas partes han convenido introducir elementos que permitan mejorar los sistemas de regulación y control de la Concesión. El espíritu del nuevo marco regulatorio queda expuesto en el Acuerdo de Renegociación Contractual (ARC) cuando expresa: “Que asimismo, se determina que conforme los principios que guiaron el proceso de concesión, resulta pertinente impulsar la instrumentación de mecanismos que permitan garantizar el financiamiento de las inversiones, tanto en los aeropuertos concesionados como en los que no son objeto de concesión, con el fin de alcanzar los estándares y niveles de calidad de servicio exigidos por las normas vigentes en la materia y los tratados internacionales de los que la NACION es parte”. El Acuerdo redefinió las condiciones jurídicas, regulatorias y económico financieras de la concesión dispuesta por Decreto Nº 375/97, dando carácter integral a la modificación contractual aprobada por Decreto Nº 1799/07. Los aspectos generales sobresalientes del nuevo contrato son: a) desistimiento de AA2000 de todos los reclamos, recursos y demandas, entabladas o en curso con el Estado Nacional y/o sus entes, y compromiso a no formular reclamos o entablar demandas fundadas en los efectos de la emergencia económica en el futuro ante tribunales en el exterior; b) desistimiento del Estado del juicio ejecutivo iniciado por los cánones adeudados; 2

Concesionaria de la Administración y Explotación de los 33 aeropuertos que conforman el Grupo A desde noviembre de 1998.

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c) adecuación en el transcurso de la concesión del régimen de calidad y los estándares aeroportuarios según las necesidades del sistema; d) afectación del 7% de los ingresos por tasas aeronáuticas internacionales, entrega al Concedente de obligaciones negociables convertibles en acciones ordinarias, y entrega asimismo al Estado de acciones preferidas de AA2000 S.A. rescatables, convertibles en acciones ordinarias diferenciadas, como mecanismo de cancelación de la deuda determinada en $ 849 millones. e) reemplazo del Canon3, esto es la suma fija ofertada por el Concesionario pagadera por mitades cada semestre calendario vencido, por la afectación específica de un importe en pesos igual al 15% de los ingresos totales de la concesión en forma mensual constituyéndose así el FIDEICOMISO 4 DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (FFSNA) f) adecuación del Plan de Inversiones5, plasmando en el Acta Acuerdo un nuevo Plan6 expresado en función de los ingresos previstos de la concesión para el período 2006-2028, de $2.138.000.0007 (U$S 650.000.000 a diciembre 2005). Asimismo se establece que para el periodo 2011-2028, considerando los montos comprometidos anualmente en el Plan de Inversiones, los planes de inversión se definirán por quinquenios y serán aprobados, revisados y fiscalizados por el ORSNA8. Asimismo, el Acta Acuerdo delegó en el ORSNA la redacción del texto integrado y ordenado del nuevo contrato de concesión, fijándole para su elaboración un plazo de 90 días de aprobado el Acuerdo.

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El canon (ciento setenta y un millones ciento veintiún mil dólares estadounidenses pesificados posteriormente), a diciembre de 2005 representaba el 31% de los ingresos totales de la Concesión y constituía la principal fuente de financiamiento para gastos corrientes del ORSNA, que a partir del ARC se financia con fondos del Tesoro de la Nación (Fuente 12). 4 El 7% sobre los ingresos aeronáuticos, mencionado en el punto d), también debe aportar al fideicomiso hasta que se complete el saldo total de la deuda por reclamos mutuos 5 El Plan de Inversiones Contractual (PIC) original preveía para toda la concesión una inversión de U$S 2.228.128.000 6 Plan de Inversiones según Anexo IV del ARC 7 A moneda de diciembre de 2005. 8 En el Anexo IV del Acta se define el periodo 2006-2010.

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El expediente S01:0019723/2009, por el cual tramita el texto ordenado del contrato, elevado al MPFIPyS por Nota ORSNA Nº4/09 del 9/01/09 permanece, a la fecha de fin de tareas de campo, en la Secretaría de Transporte. En el actual esquema, los ingresos de la Concesión y su control, son el eslabón principal del nuevo marco regulatorio. Simplificando,

Para que este nuevo marco regulatorio quedara definitivamente implementado, el ORSNA y/o la Secretaría de Transporte de la Nación, en su carácter de Autoridad de Aplicación, debían ejecutar acciones tales como: 

Realizar el seguimiento y control del Plan de Inversión 2006-20109 detallado en el Anexo IV del ARC, obligación primaria del Organismo;



Aprobar y controlar los Planes Quinquenales de Inversión para el periodo 2011-2028;



Crear el Registro de Inversiones, obligación impuesta al ORSNA por el ARC.

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Conceptualmente el Plan de Inversiones es la formulación de la obligación general en materia de obras expresando el monto comprometido y periodo anual de ejecución. Por su parte, el Plan de Obra es la planificación de cada una de las obras correspondientes al periodo anual del Plan de Inversiones, detallando el carácter de la misma, presupuesto, fecha de inicio de obra y duración de la misma entre otros. Para el período 2006-2010 el ARC asimila el Plan de Obra con el Plan de Inversiones.

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

Elaborar el procedimiento destinado al control y metodología de cálculo de la Afectación Específica de Ingresos (AEI), obligación impuesta al ORSNA mediante el Acta Acuerdo;



Elaborar el Reglamento operativo del FFSNA,;



Elaborar el procedimiento destinado a la unificación del sistema de información contable de la Concesión denominado Contabilidad Regulatoria, también a cargo del ORSNA;



Suscribir el Contrato de Fideicomiso entre el Concesionario y el Banco de la Nación, a cargo de la Secretaría de Transporte prevista en el Acta Acuerdo;



Aprobar el reglamento para la revisión anual de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE,) asimismo encomendado a la Secretaría de Transporte en el Acta Acuerdo.

Respecto a la composición accionaria original de AA2000 la misma se ha modificado según consta en los Estados Contables de la empresa: el 30 de junio de 2011 S.E.A. transfirió a Cedicor S.A., controlante directo de Corporación América S.A., el total de sus acciones ordinarias, representativas del 8,5% del capital social con derecho a voto de AA2000. Del mismo modo, el 13 de julio de 2011 Riva S.A.I.I.C.F.A. transfirió a Cedicor S.A., el total de sus acciones ordinarias, representativas del 0,85% del capital social con derecho a voto de AA2000. Ambas transferencias están pendientes de autorización por el ORSNA conforme las disposiciones que resultan aplicables para la modificación accionaria de AA2000. Se grafica a continuación:

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Fuente: BCRA, Informe Nº 383/220/12 de Gcia. De Control y Balances de AA2000-Elaboración propia

3.1. Afectación Específica de Ingresos (AEI) Entre las modificaciones introducidas al Contrato de Concesión por Decreto Nº 1799/07, como se adelantara, se destaca en reemplazo del canon, la obligación del concesionario de afectar específicamente y en forma mensual un importe en pesos igual al 15% de los ingresos totales de la Concesión y el 7% del total de los ingresos en concepto de tasas aeroportuarias internacionales (tasas en dólares estadounidenses); cuya aplicación se hará conforme las previsiones del ANEXO III - Aplicación de Fondos del Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos. Este fideicomiso prevé distintos patrimonios de afectación, a saber: A) Patrimonio de afectación para el Fondo para estudios, control y regulación de la Concesión, destinado para estudios, control y gastos de funcionamiento del ORSNA que hacen a la regulación de la CONCESION, en cumplimiento de sus funciones (1,25%).

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B) Patrimonio de afectación para la cancelación del saldo de los Reclamos Mutuos, destinado a la cancelación del saldo de RECLAMOS MUTUOS a favor del ESTADO NACIONAL, conforme dicho monto surja de los documentos relativos a la renegociación del contrato de concesión entre AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. y el ESTADO NACIONAL (7%). C) Patrimonio de afectación para el financiamiento de obras del Sistema Nacional de Aeropuertos, destinado exclusivamente a financiar las obras de infraestructura y mejoramiento de servicios del Sistema Nacional de Aeropuertos (11,25%). D) Patrimonio de afectación para el financiamiento de obras en los aeropuertos que conforman el Grupo “A” del Sistema Nacional de Aeropuertos, que estará destinado exclusivamente a financiar obras del plan de inversiones quinquenal en dichos aeropuertos y en los nuevos planes de inversiones quinquenales (2,5%). Asimismo se encomienda a la “Secretaría de Transporte (ST) que dentro del plazo de 120 días siguientes contados desde la entrada en vigencia, instrumente el FFSNA conforme las pautas que se establecen en el SUBANEXO III-A de la presente (ARC, Apartado 1.1. de la Parte Quinta)”. En cuanto a los importes correspondientes a la AEI, el Acuerdo estipula que su devengamiento será a partir del 1 de enero de 2006 aunque sus efectos quedarán supeditados a la ratificación por parte del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) del Acta Acuerdo, momento desde el cual quedará sin efecto lo establecido en el numeral 17.1 (Canon) del Contrato de Concesión (ARC, Parte Cuarta, Cláusula 5.3). El ORSNA procedió a establecer los lineamientos básicos para el cálculo y fiscalización de los importes de afectación específica establecidos en el ARC mediante la Resolución ORSNA Nº 64/08, estableciendo que el Concesionario deberá presentar dentro de los 30 días de la instrumentación del Fideicomiso, la información que prevé la norma, para el periodo transitorio que va desde el 01/01/2006 hasta la instrumentación del FFSNA acompañando las copias de los depósitos realizados. Asimismo prevé que una vez instrumentado el fideicomiso y determinada la 12

mecánica y fechas de vencimientos mensuales, la mora en los pagos se producirá de pleno derecho sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna y devengará interés punitorio equivalente al 1,5% de la tasa de descuento para operaciones comerciales del Banco de la Nación Argentina (BNA) vigente, durante cada día de mora. Estos intereses no podrán ser incluidos como costos en la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE). Por su parte, el Contrato del Fideicomiso se aprobó por Resolución de la ST Nº 291/2009, el 3 de Diciembre y el FFSNA se constituyó el 29 de Diciembre del mismo año, no contándose, a la fecha de fin de tareas de campo, con un reglamento operativo aprobado por la Secretaría de Transporte. En este orden, el Art. 15 del Contrato de Fideicomiso –Pago por entrega de Bienesestipula que “con la previa y expresa autorización del ORSNA, el Fiduciante podrá cancelar las obligaciones de dar sumas de dinero que emanen del presente contrato, a través de la cesión de créditos que el Fiduciante posea con causa y/o título en la prestación de servicios aeronáuticos y/o aeroportuarios realizados en el marco de la Concesión. A dicho fin, el ORSNA podrá adoptar las medidas que resulten necesarias para instrumentar en debida forma la cancelación referida, debiendo en todos los casos dar intervención a la Secretaría de Transporte”.

3.2. Inversiones Conforme lo previsto en el Contrato de Concesión aprobado por el Decreto N° 163/98, dentro de las obligaciones asumidas por el Concesionario en materia de infraestructura aeroportuaria se encontraba tanto la realización de las obras previstas en el Plan de Inversiones, como todas aquellas que devinieran necesarias por crecimiento del tráfico aéreo o por exigencia de normas que elevaran los estándares en la materia (Art. 4.2). La concentración de las inversiones en los primeros años de la Concesión encontraba sustento en el estado de emergencia de la infraestructura aeroportuaria, el que entonces dio fundamento a la privatización. La decisión de delegar la administración y explotación de un

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grupo de aeropuertos al sector privado se fundamentó principalmente, en el atraso que exhibía la infraestructura respecto a las exigencias y recomendaciones emanadas de los tratados internacionales en la materia y en la evolución habida y esperable en el desarrollo del tráfico aéreo -tanto interno como internacional-, frente a la incapacidad financiera del Estado para ejecutarlo. En ese contexto, las obras obligatorias en los primeros años consistían en: 

Repavimentación de pistas, plataforma y calles de rodaje.

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Construcción de alambrados de seguridad.

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Instalación de sistemas de iluminación de alta intensidad, balizamiento y PAPI10



Adecuación y/o instalación de las redes de agua potable.

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Instalación de luces de emergencia y grupos electrógenos.



Realización de plantas de depuración de líquidos cloacales. A partir del 4º año de la concesión (2002) estaba previsto que comenzaran las obras

de ampliación de capacidad. Sin embargo, a diciembre de 2005, ante los incumplimientos registrados, se determinó en el marco de la renegociación, su reprogramación para el periodo 2006-2010. En este orden, el ARC mantiene como objetivo el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria tal lo ya expresado e incluye obras que son financiadas de forma directa por el Concesionario o con los fondos correspondientes al 2,5% de la AEI. Al mismo tiempo, se individualizan dos periodos del Plan de Inversiones: el primero abarcativo 2006-2010 y el segundo, 2011-2028, determinándose respecto a cada uno de ellos, caracteres específicos:  Periodo 2006-2010: la vigencia del ARC, una vez aprobado por decreto del PEN, se retrotrae al 1/1/2006 pero, el Plan de Inversiones tiene principio de ejecución desde el 3/4/200711. “6.2. El PLAN DE INVERSIONES correspondiente al período 2006-2010 tendrá principio de ejecución desde la suscripción del ACTA ACUERDO. Dicho Plan se encuentra integrado por: (i) obras necesarias para cumplimentar los estándares 10

Se trata del Indicador de Senda de Aproximación de Precisión, y debe su nombre por su sigla en inglés: PRECISIÓN APPROACH PATH INDICATOR. 11 Fecha de suscripción del Acta Acuerdo.

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definidos en materia de seguridad y calidad del servicio y (ii) obras que, siendo necesarias, por distintos motivos se encontraban pendientes de ejecución por parte del CONCESIONARIO al momento de la firma del presente ACTA ACUERDO.” El Plan de Obras correspondientes al periodo 2006-2010 se detalla en el Anexo IV del Acta Acuerdo12. 

Periodo 2011-2028: El Plan de Inversiones para este periodo se prevé por quinquenios sobre la base del Anexo IV del Acta: “6.3. El PLAN DE INVERSIONES para los restantes años de la CONCESION (2011 – 2028) será determinado a través de planes quinquenales. Para dicho período el monto de inversiones previsto se ha calculado en función de la relación entre inversiones comprometidas e ingresos aeronáuticos previstos en la oferta realizada por el CONCESIONARIO complementado por el monto remanente de inversiones necesarias pendientes de ejecución que se prevé finalizar en 2015. En caso de operarse la prórroga establecida en el numeral 26.3 de la PARTE CUARTA13, deberá practicarse la revisión del Plan de Inversiones establecido en el ANEXO IV”. Respecto de estos futuros Planes Quinquenales, el Acta Acuerdo establece:

1. Estos planes quinquenales son aprobados y fiscalizados por el ORSNA teniendo en consideración los montos comprometidos para cada año previsto en el Anexo IV: “6.4. Los PLANES DE INVERSIONES QUINQUENALES serán aprobados, revisados y fiscalizados por el ORSNA sobre la base de los montos de inversiones fijados en la PROYECCION FINANCIERA DE INGRESOS Y EGRESOS que se detalla en el ANEXO V y conforme al procedimiento que se determina en el Punto 8 siguiente”. 2. Los planes quinquenales para el periodo 2011-2028 se rigen por expresas consideraciones para su presentación y validez: “7.1. El CONCESIONARIO deberá

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Dictamen GAJ 20/08: “Al igual que lo que ocurre con la obligación de abonar el canon, el Acto de ratificación del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión suscripta el 3 de abril de 2007, por parte del PODER EJECUTIVO NACIONAL, operó con efecto retroactivo, corroborando como obligación cierta y exigible el Plan de Inversiones previsto en el Anexo 4 del Acta Acuerdo y/o el que en, el futuro, lo reemplace conforme las cláusulas que permiten su modificación y flexibilidad.” 13 Se refiere a la prórroga del Contrato de Concesión prevista contractualmente

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presentar ante el ORSNA, PLANES DE INVERSIONES QUINQUENALES fijándose el 31 de enero del año anterior al que comenzaría a regir el quinquenio, como plazo para efectuar dicha presentación. Una vez presentado el PLAN DE INVERSIONES QUINQUENAL el ORSNA deberá expedirse al respecto dentro de un plazo de 90 (NOVENTA) días. 7.4. El ORSNA, dentro de los 90 (NOVENTA) días de firmada la presente CARTA DE ENTENDIMIENTO, desarrollará la metodología para la presentación del PLAN DE INVERSIONES QUINQUENAL, la cual deberá ser comunicada de manera fehaciente al CONCESIONARIO”. Asimismo el Organismo tiene, en el marco de la función de control de las inversiones en los aeropuertos del Sistema, la potestad de modificarlas bajo determinadas condiciones y dentro de un marco preestablecido: “6.11. EL ORSNA podrá revisar el cronograma previsto en el PLAN DE INVERSIONES pudiendo demandar al CONCESIONARIO el anticipo de las obras previstas a tal fin o la inclusión de alguna obra no programada, sin alterar el equilibro de las variables contractuales. Lo dispuesto precedentemente en ningún caso podrá implicar para el CONCESIONARIO la obligatoriedad de asumir mayores compromisos de inversión que los establecidos para el período anual. En este contexto, el ORSNA deberá determinar cuáles son las obras que se sustituyen del plan y se postergan para otro período”14. Por su parte, el ARC encomendó al Organismo que “en un plazo de 90 días siguientes a la firma del AA, dictara el reglamento específico para la aprobación de las obras. A los efectos de contemplar los aspectos relativos a la seguridad de la aviación, previa aprobación, el ORSNA, le dará intervención a la PSA”15. En cumplimiento el ORSNA dictó la Resolución ORSNA N° 36/0816. La norma identifica las obras de la siguiente forma: 1.- Obras e inversiones previstas en el Plan de Inversiones: son aquellas incluidas en el Plan de Inversiones Anexo IV del Acta Acuerdo ratificada por Decreto Nº 1799/2007, y a su vez en el Plan quinquenal vigente. Incluye las obras necesarias para cumplimentar los

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El subrayado nos pertenece. Policía de Seguridad Aeroportuaria. 16 En reemplazo de la Resolución ORSNA N° 57/2004. 15

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estándares definidos en materia de seguridad y calidad de servicio y aquellas que, siendo también necesarias por distintos motivos, se encontraban pendientes de ejecución. 2.- Obras e inversiones realizadas con el Fideicomiso Primera Categoría (11,25%)17. Todas las obras e inversiones realizadas a través del Fideicomiso de Primera categoría, para obras del “Grupo A” de aeropuertos del SNA, deberán ser presentadas para su evaluación y autorización por parte del ORSNA, siendo el procedimiento y presentación de documentación idéntica a las obras incluidas en el Plan de Inversiones. Continúa la resolución definiendo obra de urgencia como aquella cuya iniciación no admite dilación alguna por considerarse necesaria para el funcionamiento normal y seguro del aeropuerto. Establece que, en ningún caso podrán tener este carácter aquellas tareas que, estando previstas en el PIQ (Plan de Inversiones Quinquenal) o demandada su realización por el ORSNA advertida su necesidad, el Concesionario no le haya dado respuesta en tiempo y forma, por lo tanto serán consideradas incumplimiento y pasible de sanciones. Asimismo, excluye del Plan de Inversión a las Obras efectuadas por el Concesionario, de alcance netamente comercial, o ejecutadas por privados, las que pueden o no representar una ampliación de la oferta de servicios, en tanto claros emprendimientos comerciales de los aeropuertos que administra, o emprendimientos de inversores privados. También determina, entre otras, la obligatoriedad del Concesionario de presentar el Plan de Inversiones Quinquenal y el Programa Anual de Obras e Inversiones, desarrollando las formalidades de presentación de los mismos. Para las contrataciones que realice AA2000 con Fondos Fiduciarios, el ORSNA aprobó el Reglamento por Resolución Nº 65/10, estableciendo la obligatoriedad de que estas obras se encuentren previamente autorizadas conforme lo previsto en la Resolución Nº 36/08. Esta reglamentación adopta los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas:

a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público comprometido y el resultado esperado.

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Capitulo 2 - Clasificación de obras, Numeral 2.2 de la Resol. ORSNA n° 36/08

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b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes. c) Transparencia en los procedimientos. d) Publicidad y difusión de las actuaciones. e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones. f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes. En cuanto al mecanismo de contratación, el numeral 5 prevé que el ORSNA podrá autorizarla por Licitación; Concurso de Precios o Contratación Directa, determinando los extremos para cada uno de ellos: Licitación: En las contrataciones cuyo monto exceda la suma de Pesos Seiscientos Mil ($600.000). Concurso de Precios: cuando el monto de la contratación no exceda la suma indicada en el punto precedente. Contratación Directa: Será procedente en casos de urgencia, definiendo como obra de urgencia a aquella cuya iniciación no admite dilación alguna por considerarse necesaria para el funcionamiento normal y seguro del aeropuerto. Previamente a la iniciación de estas obras el Concesionario deberá dar aviso por escrito al Organismo dentro de 48 horas de antelación, justificando la referida urgencia. El Organismo deberá proceder al análisis de la situación y emitirá opinión al respecto en forma previa al inicio de los trabajos.

3.3. Aspectos económicos –financieros y contables 3.3.1 Contabilidad Regulatoria El ORSNA aprueba el Manual de Contabilidad Regulatoria mediante la Resolución 54 del 5/8/2008, en cumplimiento a lo dispuesto por el Numeral 25 de la Parte Cuarta del ARC. En el Manual de Contabilidad Regulatoria se prevé que el Concesionario presentará consecutivamente informes trimestrales y anuales, dentro de los 10 días de la respectiva

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presentación de sus estados contables ante la Comisión Nacional de Valores, en versión papel y soporte magnético. Conjuntamente con la información presentada en los informes y como insumo para la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE), debe adjuntar la información complementaria que sigue: 

Criterios adoptados para centros generadores de costos y criterios de distribución en el marco del proceso de asignación.



Descripción, en términos físicos y monetarios, de la evolución trimestral y anual del plan de inversiones de la concesión.



Detalle de las operaciones con empresas controladas.



Cuadro tarifario aplicado anual. Específicamente, las aplicaciones previstas del sistema de contabilidad regulatoria

son las siguientes: 

En forma general, contribuir en el suministro de información homogénea para el proceso de toma de decisiones relacionadas con la supervisión y control de la concesión.



En forma particular, utilizar la información para la preparación de herramientas propias de la concesión, tales como registro de inversiones, seguimiento de plan de inversiones, informes de contabilidad regulatoria, entre otros.



Monitorear la performance del Concesionario tomando bajo consideración las obligaciones contractuales asumidas.



Asistir en detectar conductas anticompetitivas del Concesionario.



Mejorar la transparencia del sistema regulatorio del Contrato de Concesión.

3.3.2 Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE) El ARC en el Anexo V “Proyección Financiera de Ingresos y Egresos”, plasma el nuevo marco regulatorio surgido de la renegociación integral del Contrato, donde cada variable ha sido considerada y ponderada en función de dar sustento a la concesión. 19

Sobre la base de “un criterio de resguardo del equilibrio de la ecuación económica contractual” la UNIREN previó el siguiente mecanismo de cancelación de la deuda, que determinó en $849 millones. Dicho monto no incluye inversiones adeudadas ($526 millones), que quedó comprendido dentro de la propuesta de reprogramación del Plan de Inversión. Los mecanismos y características de repago establecidos en el Acta Acuerdo (Subanexo VII-A) son:  El equivalente al 22,96%, mediante la afectación del 7% de los ingresos aeroportuarios internacionales (“Asignación Específica”). El periodo estimado de repago del capital es 2006-2013 (7 años y 8 meses) o hasta cubrir la suma mencionada, lo que ocurra primero. El monto a cubrir con la asignación específica se calculó en $195 millones, en pagos mensuales, en función del flujo disponible luego del repago de intereses, a una tasa del 2% anual.  El equivalente al 18,61%, mediante la entrega al Concedente de obligaciones negociables convertibles en acciones ordinarias diferenciadas por un monto nominal total equivalente de la suma que ese porcentaje represente (Subanexo VII-B del Acta Acuerdo). El Estado hizo uso de esta opción convirtiendo la totalidad de estas obligaciones negociables en acciones ordinarias determinando su participación actual en la composición accionaria de la empresa18.  El equivalente al 58,43%, mediante las entregas al Concedente de acciones preferidas de AA2000 rescatables, convertibles en acciones ordinarias diferenciadas (Subanexo VII-C del Acta Acuerdo). En ese orden, el ARC prioriza la sustentabilidad de la Concesión, estableciendo los montos totales a invertir por año calendario en función de una PFIyE que se detalla en el Anexo V del ARC. Por su parte el ARC fijó en el Numeral 29.3 que dentro de los 90 días contados desde su firma, el ORSNA debía elevar para aprobación de la Secretaría de Transporte un “proyecto

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En junio de 2011 el Estado ejerció la opción que se concretó en Diciembre del mismo año.

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de acto administrativo que contemple los mecanismos y procedimientos para la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la concesión, y las pautas y condiciones para el proceso de revisión, expresando, asimismo, que dicha reglamentación deberá considerar: El porcentaje de asignación específica de ingresos, y la relación entre inversiones directas a cargo del Concesionario y sus ingresos totales, de cada año. En caso de realizarse modificaciones entre diversos períodos deberá aplicarse una tasa de actualización representativa, la cual será definida por el ORSNA en la reglamentación”.

3.4. Cupo de personal con discapacidad en el Estado Nacional – Ley N° 25689 Como parte del Sistema de Protección Integral de los Discapacitados se dictó la ley N° 25689 la que establece en su Art. 1 que “El Estado Nacional – entendiéndose por tal los tres poderes que lo constituyen, sus organismos descentralizados o autárquicos, los entes públicos no estatales, las empresas del Estado y las empresas privadas concesionarias de servicios públicos- está obligado a ocupar personas con discapacidad que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%) de la totalidad de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente ocupados por ellas”. “El porcentaje determinado en el párrafo anterior será de cumplimiento obligatorio para el personal de planta efectiva, para los contratados cualquiera sea la modalidad de contratación y para todas aquellas situaciones en que hubiere tercerización de servicios. Asimismo y a los fines de un efectivo cumplimiento de dicho 4%, las vacantes que se produzcan dentro de las distintas modalidades de contratación en los entes arriba indicados deberán prioritariamente reservarse a las personas con discapacidad que acrediten las condiciones para puesto o cargo que deba cubrirse. Dichas vacantes deberán obligatoriamente ser informadas junto a una descripción del perfil del puesto a cubrir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos quien actuará, con la participación de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, como veedor de los concursos”.

21

Por otra parte, se entiende por discapacitado según la Ley N° 22431 “a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral”. Asimismo establece que es el Ministerio de Salud el que puede expedir el denominado Certificado único de Discapacidad el cual acreditara la misma en todo el territorio nacional, además de los emitidos por las provincias adheridas a la Ley N° 24901”.

4. Comentarios y Observaciones 4.1. La gestión de constitución, integración y destino de los fondos desvirtúan el sentido del Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA El Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos (FFSNA) es la herramienta creada a fin de satisfacer el objetivo enunciado taxativamente en el Acta Acuerdo19. A seis años de la entrada en vigencia del nuevo contrato, en virtud del escenario configurado, tal objetivo no ha sido alcanzado por los siguientes motivos:

4.1.1. La demora en la constitución del Fideicomiso y en la implementación de la Afectación Específica de Ingresos determinó la falta de fondos disponibles para el financiamiento de obras de infraestructura en el SNA hasta abril de 2010.

La constitución del FFSNA era la condición ineludible para posibilitar la puesta en marcha del nuevo mecanismo surgido de la renegociación, destinado a reemplazar el Canon y asegurar la reinversión de los fondos de la AEI en obras de infraestructura del SNA.

Parte primera- Antecedentes y Consideraciones- párrafo 16.“Que conforme los principios que guiaron el proceso de concesión, resulta pertinente impulsar la instrumentación de mecanismos que permitan garantizar el financiamiento de las inversiones, tanto en los aeropuertos concesionados como en los que no son objeto de concesión, con el fin de alcanzar los estándares y niveles de calidad de servicio exigidos por las normas vigentes en la materia y los tratados internacionales de los que la NACION es parte”. 19

22

a) La constitución del Fideicomiso demoró 756 días contados desde la ratificación del Acta Acuerdo por Decreto Nº 1799/2007. El Contrato de Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA fue aprobado por la Resolución de la ST Nº 291/09 del 3/12/2009 y el FFSNA quedó constituido el 29/12/2009 en el Banco de la Nación Argentina - Banca Fiduciaria. Es decir, dos años después. b) Los pagos a cuenta realizados por el Concesionario entre enero de 2006 y diciembre de 2009 no fueron integrados a las cuentas fiduciarias al momento de su habilitación en enero de 2010. Entre 1/1/2006 y 31/12/2009 y

ante la inexistencia de las cuentas fiduciarias,

AA2000 realizó depósitos a cuenta de los montos devengados por AEI según el detalle siguiente:

Año Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Total

Pagos a ORSNA Interés (s/Res. ORSNA en $ 64/08) en $ 14.612.857 16.250.000 22.730.000 0 53.592.857

4.590.439 4.606.710 3.045.261 0 12.242.409

Subtotal en $ 19.203.296 20.856.710 25.775.261 0 65.835.266

Fuente ORSNA-Elaboración propia

Estos depósitos se realizaron en dos periodos de tiempo con características diferentes: el primero, durante los años 2006 y 2007, sin estar vigente el Acta Acuerdo ni la nueva fuente de financiamiento del Organismo; en cambio los realizados durante el año 2008 lo fueron en vigencia del Acta Acuerdo y por ende, con un destino específico asignado. Consultado el ORSNA, informa20, que estos fondos fueron depositados en la Cuenta Recaudadora de Fuente de Financiamiento 12 (Recursos Propios) Nº 3086/1321 y utilizados para atender Gastos Corrientes del Organismo y que ninguno de estos fondos fueron integrados a las cuentas fiduciarias al momento de quedar habilitadas, esto es el 29/12/2009. 20 21

Por Nota ORSNA Nº 738/13. No se había instrumentado el FFSNA y, por consiguiente, no existían las Cuentas Fiduciarias.

23

c) Las cesiones de crédito cancelatorias de los saldos adeudados por AA2000 al Fideicomiso difieren la disponibilidad de fondos. Al constituirse el Fideicomiso, el Concesionario propuso la cancelación de lo saldos adeudado por el periodo 2006-2009 mediante cesiones de crédito que fueron aprobadas. El 15% de la AEI devengado sobre el total de los ingresos en los años 2006 a 2009, (periodo anterior a la constitución del FFSN) es de $ 462.040.450 y se encuentra declarado por AA2000 SA en cumplimiento de las instrucciones de la Resolución ORSNA 64/0822. De la misma información surge que el 7% de la AEI devengado sobre los ingresos por tasas internacionales por el mismo periodo es de $ 112.705.788. De esta manera el total de lo devengado al momento de constituirse el FFSNA era $ 574.746.238, importe del que debían descontarse los pagos a cuenta. En esta instancia23, el Concesionario propuso la cancelación de los saldos adeudados mediante la cesión de créditos24 que poseía contra ARSA25 y AUSA por $ 393.014.611,67 y $ 97.517720,40, que tramitaron por expediente ORSNA Nº 563/09 y Nº 400/09, respectivamente. Este mecanismo de cancelación de deuda difirió el ingreso de los fondos a las subcuentas del FFSNA. El Concesionario regularizó sus depósitos según lo previsto en el Acta Acuerdo y la normativa especifica, a partir de mayo de 2010. Las cesiones de crédito, no obstante ser cancelatorias para el Concesionario, se aprobaron sin que AA2000 otorgara garantía de solvencia de los deudores respecto al crédito cedido. Las cartas reversales que AA2000 transfiere en las cesiones de crédito incluyen aceptación de deuda por parte de Aerolíneas y Austral pagaderos en planes de pago según siguiente detalle:

22

Resolución que aprueba el Procedimiento para el Cálculo de la AEI. y según lo previsto en el Art. 15 del Contrato del Fideicomiso. 24 Por el Art. 15 del contrato de Fideicomiso se prevén las cesiones de créditos como cancelación de las obligaciones de dar sumas de dinero por parte del Fiduciante. Por su parte el ORSNA podría haber instrumentado dicho artículo, que a la fecha de fin de tareas de campo, no ha reglamentado; habiéndose aprobado dos cesiones de créditos mediante actas de Directorio del ORSNA. 25 Aerolíneas Argentinas y Austral respectivamente. 23

24

a) El monto de $ 393.014.611,67 correspondiente a la primera cesión será cancelado en 20 cuotas semestrales (diez años de plazo) con vencimiento la primera de ellas el 1/6/2010. b) El monto de $ 97.517720,40 correspondiente a la Segunda cesión pagadero en cuatro cuotas, la primera de ellas por la suma de $7.000.000 el 1/10/2010 y las restantes por la suma de $ 30.172.573 el 1/3/, el 1/9 y el 1/12 de 2011. Los planes de pago aceptados en las respectivas cartas reversales preveían que a la fecha de fin de tareas de campo, se debían haber pagado 6 cuotas de la primera cesión y la totalidad de la segunda26. Del total de los créditos cedidos por AA2000 SA, que se incorporan como crédito al FFSNA, al 30/12/2012 Aerolíneas Argentinas había depositado únicamente $30.357.810,21. Con motivo del incumplimiento del plan de pago por parte de Aerolíneas Argentinas y Austral, se encuentra abierto, a la fecha de fin de tareas de campo, un proceso de renegociación de los planes de pago. En síntesis, al mes de Mayo de 2010 el devengado por AEI es de $ 567.035.05427 y el monto efectivamente ingresado a las distintas cuentas fiduciarias alcanzó sólo los $ 79.008.770, esto es el 13,93% de lo devengado.

4.1.2. El procedimiento de cálculo de imputación de créditos cedidos no responde a lo previsto en la normativa determinando un crédito a favor de AA2000 equivalente al monto devengado por el 2,5% de AEI, entre 2006 y 2009, que no fue destinado a la ejecución de obras de la Concesión.

El cálculo de lo devengado por AEI en el periodo 2006-2009 y cancelado con la primera cesión de crédito por parte de AA2000 al 30-6-200928, se sintetiza en el cuadro siguiente, expuesto en el Expte. ORSNA Nº 563/09:

26

$ 215.422.103 sin intereses. Neto de aporte a ANSES. 28 A este periodo corresponde la primera cesión de crédito. 27

25

CONCEPTO

DEUDA AL 30-06-09

AEI 1,25% Estudios del ORSNA

36.457.383

AEI 2,5% Fideicomiso I - Obras Grupo A

72.914.767

AEI 11,25% Fideicomiso II - Obras Grupo SNA (incluye 30% del ANSES)

328.116.450

Pagos efectuados a cuenta por AA2000 a ORSNA

-65.835.266

AEI 2,5% Crédito a favor de AA2000

-72.914.767

Subtotal NETO por la AEI 15%

298.738.566

Deuda de Saldos Mutuos

195.000.000

Intereses por Deuda de Saldos Mutuos

27.081.216

Deuda por Reclamos Mutuos

222.081.216

Total a favor del Estado Nacional

520.819.783

Deuda de Saldos Mutuos NO DEVENGADOS

102.594.441

Deuda Neta del Saldo de Rec. Mutuos

418.225.342

Tal lo reflejado en el cálculo precedente, aceptada la propuesta del Concesionario de saldar estos montos con una cesión de crédito, la cancelación de saldos de este periodo se resolvió transformando los $ 72.914.767 correspondiente a la deuda registrada en concepto de lo devengado por el patrimonio de afectación del 2,5%, en un crédito a favor del Concesionario sustrayéndolo de la órbita de la Sub-Cuenta correspondiente, eximiéndolo de su efectivo depósito y apartándose del procedimiento previsto para ello en la Resolución citada. Solicitado el ORSNA29 respecto a la justificación del procedimiento implementado, responde que “se optó por considerar que la totalidad de las obras a cargo del Concesionario por el periodo en cuestión30, fueran afrontadas con fondos directos de la concesión y no con los fondos integrados al FFSNA”. Continua el ORSNA “se desprende que con el mecanismo adoptado, no se disminuyó el compromiso de inversión del Concesionario, suprimiéndose sí 29 30

Nota Nº 738/13. 2006-2009.

26

el procedimiento de ingreso de los fondos al FFSNA sub-cuenta 2,5% y posterior recupero para afrontar las inversiones, el cual era de cumplimiento imposible al 30/6/2009”, confirmándose el apartamiento a la normativa en el proceder del organismo, dando por cumplida la totalidad de la obligación del Concesionario a este respecto. De la documentación analizada surge que para cada uno de los años del periodo 2006-2009 el Concesionario no alcanzó el cumplimiento de las metas de inversión directa fijadas en el ARC tal como lo señala la GREFyCC31 en el Acta de Directorio 2/2010 “lo adeudado por el Concesionario en materia de inversiones para el periodo 2006-2009 ascendería a la suma de $ 598,3 millones a valores corrientes de diciembre 2009”, en virtud de lo cual es inaceptable dar por cumplidas las inversiones financiadas con el 2,5% de AEI. Cabe considerar también en este punto, que las cesiones de crédito fueron aprobadas por Acta de Directorio 12/09, la cual ratifica lo resuelto por el Acta de Reunión del 30/10/09 entre la Autoridad de Aplicación, el ORSNA y AA2000, que en su artículo 8 expresa: “CLÁUSULA OCTAVA: Perfeccionados que fueren los instrumentos constitutivos del Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos, perfeccionada y aprobada la referida cesión por parte del Directorio del ORSNA, integrados al Fideicomiso los importes indicados en la Cláusula Sexta del presente, deducidos los montos correspondientes a la cesión de deuda antes referida en oportunidad que el ORSNA lo indique en función de las obras a realizar32 e integrados que fueren los montos devengados desde el 30 de junio de 2009 a la fecha, AA2000 habrá cumplido la totalidad de las obligaciones derivada de las Cláusulas 5 (Afectación Especifica de Ingresos de la Concesión) v del numeral 14.1.2.a de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión, sin que subsistan obligaciones de aportes o pagos adicionales derivados del Acta Acuerdo o del Contrato de Fideicomiso por los conceptos cancelados”. El análisis de la citada cláusula permite observar que, si bien el ORSNA se apartó de la reglamentación prevista en la Res. Nº 64/08, al momento de implementar el procedimiento, al menos consideró que el destino de esos fondos, ($ 72.914.767), fuera tal lo previsto, es decir las obras del Plan de Inversiones. 31 32

Gerencia de Regulación Económica y Control de Calidad. Lo subrayado y resaltado nos pertenece.

27

No obstante, el ORSNA informa que “las obras correspondientes al patrimonio de Afectación (2,5%) comienzan a preverse a partir del Primer Trimestre del año 2011”33, confirmando la inexistencia de obras financiadas con dichos fondos en ese periodo.

4.1.3. El Concesionario no ha cumplimentado la obligación concerniente a la Afectación Específica de Ingresos. El 30/10/2009, el MINPLAN, el ORSNA y AA2000 firmaron un Acta de Reunión donde convinieron el procedimiento de aceptación de las cesiones de crédito y los condicionamientos exigibles a fin de dar por cumplidas las obligaciones del concesionario respecto a la AEI, en los términos del Art. 5 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo, correspondiente al periodo 2006-2009. La cancelación de saldos devengados por AEI en el periodo 2006-2009 operada mediante las cesiones de crédito, se configuró según el cuadro siguiente.

Concepto

Devengamientos según calculo Exptes.563/09 y 400/09 (AEI + reclamos mutuos)

Periodo enero 2006 / junio 2009

$418.225.342,00

Depositado a cuenta en 1/1/2010 (FFSNA Y ANSES) Cesiones de créditos como parte de pago Saldos no cancelados por las cesiones.

Periodo julio 2009 /diciembre 2009

$116.404.702,00.

$29.801.899,00

$393.014.612,00

$44.625.839,00

$25.210.730,00

$41.976.964,00

Fuente ORSNA, elaboración propia.

El análisis del cuadro precedente permite observar que los montos cedidos no alcanzaron a cancelar la totalidad del devengado por AEI en el periodo 2006-2009.

33

Comienzan a ejecutarse efectivamente en el 2012 con los fondos integrados a partir de junio 2010.

28

Si bien el procedimiento de las dos cesiones de crédito es el mismo en ambos casos, existen particularidades para cada una de ellas a detallar: 

la primera cesión de crédito cancela parcialmente los saldos devengados y deudores del periodo 1/1/2006-30/6/2009. El procedimiento de calculo dedujo los pagos a cuenta sin ponderar su afectación en los distintos patrimonios, y dedujo asimismo $ 72.914.767, monto equivalente a la AEI del 2,5% más sus intereses, destinada a financiar obras del Grupo A del SNA. Aun así queda un saldo deudor impago de $ 25.210.730 que el concesionario debía depositar efectivamente a la apertura de las cuentas fiduciarias.



la segunda cesión de crédito, comprende los saldos devengados y adeudados desde el 01/07/2009 al 30/05/2010. Desde julio a diciembre de 2009, el Concesionario presenta la información según el procedimiento detallado en el Anexo de la Res. Nº 64/08, que no contempla deducciones por cesiones de créditos de los montos a depositar. No obstante, una vez constituido el FFSNA, el concesionario mantiene el procedimiento que venía ejecutando deduciendo de los montos devengados por AEI, las cesiones de créditos propuestas por él mismo que a esa fecha no se encontraban aprobadas por el ORSNA.

Aprobada la segunda cesión de crédito, el ORSNA avala todas las cesiones que el concesionario había realizado de hecho mediante la presentación de las planillas conforme los Anexos de la Resolución Nº 64/08. A la apertura de las cuentas fiduciarias (Diciembre de 2009), el Concesionario efectúa un depósito inicial de $ 29.801.899, que es considerado a cuenta de este periodo por el ORSNA. En síntesis, de la compensación de montos devengados con los montos de créditos cedidos, surge un remanente de $ 25.210.730 de la primera cesión y otro de $ 41.976.964 de la segunda cesión que permanecen impagos a la fecha de fin de tareas de campo, en etapa de discusión y sin un plan vigente de facilidades de pago para cancelar esa deuda, determinando el incumplimiento de la condición impuesta en dicha Cláusula Octava cuando menciona: 29

“integrados que fueren los montos devengados desde el 30 de junio de 2009 a la fecha”.

4.1.4. La gestión del ORSNA en el recupero de los saldos impagos correspondientes a la Afectación Específica de Ingresos es ineficaz. El ORSNA34, expresa que “el objeto del fideicomiso es la realización de obras con el destino de los fondos que es el depósito en la cuenta del fideicomiso. El concesionario debía integrar los importes adeudados a las cuentas fideicomitidas”. En ese orden, el contrato del Fideicomiso establece: “Una vez instrumentado el fideicomiso y determinada la mecánica y fechas de vencimientos mensuales, la mora en los pagos se producirá de pleno derecho por el solo atraso respecto del plazo establecido, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna”. En igual sentido, el numeral 14 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo dispone que, para el caso que AA2000 no cumpla con alguna de las obligaciones allí detalladas, (en referencia a la AEI y a los medios de repago del saldo adeudado), la Autoridad de Aplicación tendrá el derecho de dejar sin efecto el ARC y dar por rescindida la Concesión teniendo tal medida efecto retroactivo. El 03/05/2012, pasados dos años de configurada la mora, el ORSNA35 intima al Concesionario al depósito de los saldos, detallando los montos adeudados por los períodos anteriores a la constitución del Fideicomiso y, además, por la diferencia36 detectada para el período abril 2010, con más sus intereses. No obstante los extremos previstos en la normativa citada, estos saldos deudores permanecen impagos37. A la fecha de fin de tareas de campo, se realizan gestiones para lograr un acuerdo y establecer un plan de pagos con el Concesionario38.

34

Providencia GCEFyCC Nº 107/12 de 30/5/2012, en el Expte. Nº 37/10, por el cual tramita la determinación de los montos devengados por AEI en el periodo anterior a la constitución del FFSNA, esto es 2006-2009, a Fs.939. 35 Nota ORSNA Nº 348-12. 36 Para ese período, el ORSNA detectó un error de cálculo. 37 Ajustados a 15/3/2013 dichos saldos alcanzan el monto de $ 87.931.400,87. 38 Por Expte. ORSNA Nº 37/10.

30

Al momento de realizar su descargo, el organismo informó que en Marzo de 2014 fue aprobado por Nota ORSNA N° 807/14 un plan de pagos con AA2000, el que tiene principio de ejecución, lo que será verificado en futuras auditorías. 4.1.5. La gestión del ORSNA en la asignación de los recursos disponibles en las cuentas fiduciarias es ineficiente. El FFSNA es la herramienta financiera que se incorpora a partir de la renegociación integral del Contrato de Concesión, para asegurar la reinversión de los fondos en obras de infraestructura del Sistema Nacional de Aeropuertos. El ejecutor principal de esta herramienta, el ORSNA, deja plasmada la trascendencia de su rol en el nuevo marco regulatorio al expresar en los Considerandos de la Resol. Nº 12/13 “…el FIDEICOMISO DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS confirió al ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) la efectiva capacidad de planificar e impulsar la realización de obras aeroportuarias, tomando un protagonismo inusitado en el rol que le corresponde asumir en la gestión e intervención económica para el crecimiento y modernización de la infraestructura aeroportuaria”. Constituido el FFSNA, el 29/12/2009 y habilitadas las distintas cuentas fiduciarias, el ingreso efectivo de fondos a las distintas sub-cuentas se resume en el cuadro siguiente:

CONCEPTOS

SALDO $

SALDO $

SALDO $

ANUAL AL

ANUAL AL

ANUAL AL

31/12/2010

31/12/2011

31/12/2012

206.834.242

262.137.217

262.268.728

731.240.187

5.725.534

22.115.599

45.470.007

73.311.141

212.559.776

284.252.816

307.738.735

804.551.328

1.254.947

91.711.111

92.966.058

Total $ al 31/12/12

Ingresos efectivos por recaudaciones Intereses por inversiones a plazo fijo Total ingresos Pago a beneficiarios

Fuente: informes del fiduciario – Elaboración propia

31

El pago a beneficiarios es la asignación efectiva de recursos a obras 39 en el SNA, en pago a los contratistas de las obras ejecutadas o al ORSNA en su carácter de beneficiario de la sub-cuenta correspondiente al patrimonio del 1,25%. El cuadro precedente permite observar que, a diciembre de 2012, se utilizó para el destino específico previsto -esto es financiamiento de obras del SNA-, el 11,56% de los recursos disponibles. A la misma fecha, deducidos todos los conceptos tales como comisiones, impuestos y pagos ya realizados, la disponibilidad de fondos es la siguiente:

Sub-cuenta Fondo para Obras del grupo A (2,5%) En Cta. CTE En plazo fijo Sub-total Fondo para Obras SNA (11,25%) En Cta. CTE En plazo fijo Sub-total Fondo para Estudios y control de concesión (1,25% ORSNA) En Cta. CTE En plazo fijo Sub-total Fondo para Obras con saldo de reclamos mutuos (7%) En Cta. CTE En plazo fijo Sub-total Fondo sin asignar de cobranzas Aerolíneas Argentinas Total general

Disponibilidad $ 17.730.721,41 $ 31.922.721,56 $ 49.653.442,97

$ 16.764.455,24 $ 433.996.324,73 $ 450.760.779,97

$ 3.851.290,35 $ 62.308.296,72 $ 66.159.587,07

$ 114.152,38 $ 121.032.360,35 $ 121.146.512,73 $ 30.184.511,69 $ 717.904.834,43

Lo expuesto indica que el 90,44% de los recursos depositados en el FFSNA con destino a obras necesarias en el SNA ($ 649.259.703), se encuentran no obstante, a Diciembre de 2012 en plazos fijos.

39

Abarca todas las tareas de consultoría e ingeniería conexas a la ejecución de obras.

32

4.2. La gestión del ORSNA en el control del Plan de Inversiones desnaturalizó los términos del ARC. La implementación y ejecución del Plan de Inversiones, a la fecha de fin de tareas de campo, no responde a los lineamientos acordados y/o establecidos en el Anexo IV del Acta, en virtud de:

4.2.1. El ORSNA, contrariando las pautas del ARC, otorgó un periodo de gracia a AA2000 para la ejecución de las inversiones del periodo 2006-2010, comprometiendo la calidad y seguridad del servicio. El desarrollo del proceso de renegociación iniciado en el año 2001 y finalizado en diciembre de 2007, con la ratificación del Acta Acuerdo mediante el Decreto Nº 1799/07 (4/12/2007), constituyó un periodo de tiempo, desde el 1/1/2006 hasta el 3/4/2007 que, en los hechos, determinó una indefinición temporal de obligaciones diferenciadas, no obstante lo establecido por el Artículo 10 de la ley 25.56140. El ARC establece que la vigencia del Plan de Inversiones, detallado como Anexo IV, una vez aprobada la renegociación por decreto del PEN, se retrotrae al 1/1/200641 pero tiene principio de ejecución desde el 3/4/200742. El ORSNA, atendiendo la particularidad de este periodo, en su Dictamen GAJ (Gerencia de Asuntos Jurídicos) Nº 20/08 fijó posición al respecto, expresando: “La determinación de la obligación exigible, si bien en principio no parece tarea sencilla en razón de la disparidad existente entre un Plan de Inversiones y el otro, no representa mayores desafíos cuando hacemos uso de los principios interpretativos del derecho. De allí que, atento a que los compromisos de inversión previstos en el Acta Acuerdo gozan de una actualidad y correlación con la realidad aeroportuaria claramente superior a aquellos previstos en febrero del año 1998, la única solución factible consistió en hacer uso del numeral 6.2 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo y aplicar, durante el plazo existente entre la suscripción del Acta 40

Ley de Emergencia Económica. "Las disposiciones previstas en los artículos 8º y 9º de la presente ley, en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos, a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones. Lo expuesto se traduce en la subsistencia durante todo el período de renegociación, de las obligaciones asumidas por las partes en los Contratos de Concesión de servicios públicos”. 41 Art. 6.2. El PLAN DE INVERSIONES del Acta Acuerdo. 42 Fecha de suscripción del Acta Acuerdo.

33

Acuerdo y hasta la ratificación de la misma por parte del PODER EJECUTIVO NACIONAL (diciembre de 2007), el Anexo contenido como Anexo IV del Acta Acuerdo”...” Como se observa, el Acta Acuerdo prevé un Plan de Inversiones que pone al día las inversiones necesarias no realizadas que se encontraban contempladas en el Contrato de Concesión, dentro de los primeros cinco años y luego contempla las inversiones de aumento de capacidad y estandarización en los años venideros”. Se tiene entonces, que el Plan definido para el periodo 2006-2010 en el Anexo IV del ARC, convalidado por el Servicio Jurídico del ORSNA, es indubitablemente, la obligación de inversión comprometida para esos años. No obstante, la incertidumbre sobre la fecha de entrada en vigencia del nuevo marco regulatorio que existía a la firma del Acta Acuerdo, determinó que la evaluación del cumplimiento de inversiones del periodo 2006-2010, haya quedado supeditada a las condiciones establecidas en el ARC: “Toda vez que el ACTA ACUERDO entrará en vigencia en transcurso o transcurrido el año 200643, el cumplimiento de los compromisos de inversiones se evaluará en el primer quinquenio teniendo en cuenta una postergación igual al tiempo calculado desde el 1º de enero de 2006”. El Acta ubica la fecha de evaluación postergada en el Primer Quinquenio, ratificando con ello que el mismo se inicia en el 2011, más allá que el periodo 2006-2010 coincidentemente, comprenda cinco años. Es importante considerar en este punto, que ratificada el Acta Acuerdo, la renegociación integral del contrato de concesión, dejó a cargo del ORSNA el dictado de un número significativo de reglamentaciones (16 en total) que terminaría de definir el nuevo marco regulatorio de la evaluación del cumplimiento de inversión del primer período. La pre-existencia de esa normativa reglamentaria era requisito indispensable para posibilitar la posterior evaluación de cumplimiento de la inversión comprometida. En ese

43

Recordemos que la Primer Carta de Entendimiento se firmó el 16/6/2006, el Acta Acuerdo se suscribió el 3/4/2007 y se ratificó el 4/12/2007.

34

contexto debe entenderse este “periodo de gracia otorgado al ORSNA” para cumplir con una de sus obligaciones principales. La UNIREN, en el segundo Informe de Justificación (16-08-06), explicita esta intencionalidad cuando expresa: “Por otro lado, y en razón que LA CARTA DE ENTENDIMIENTO prevé la reglamentación de diversos procedimientos técnicos específicos que deben ser elaborados por el ORSNA, se apreció necesario ampliar algunos plazos y prever la facultad de extensión de los mismos en casos fundados. Todo ello a los efectos de evitar incumplimientos por parte de Estado Nacional que podrían dar lugar a reclamos del Concesionario”. A continuación, la UNIREN lista las adecuaciones necesarias de reglamentación aludidas entre las que incluye las relativas a obras, Planes Maestros, Usos del Suelo, etc. En virtud que la postergación contemplada alcanzó casi 24 meses, la evaluación de cumplimiento de inversión del periodo 2006-2010 a realizar por el ORSNA para dar cumplimiento a su obligación primaria de control, se concretó en diciembre de 2012, finalizado el segundo año del primer quinquenio44 y transcurridos ya seis años de la entrada en vigencia del ARC. Concordantemente a lo expresado, el Organismo informa45 que “para los periodos 2006 y 2007 se utilizó provisionalmente el programa presentado por el Concesionario mediante Notas AA2000-INFRA-697/05 y 260/06, y”… “ que, el 16 de junio de 2006 se firma la Carta de Entendimiento que contenía un nuevo Plan de Inversiones46 para el plazo remanente de la concesión, que si bien tendría vigencia a partir de la firma del Acta Acuerdo de Renegociación, preveía inversiones desde inicios del 2006. Por tal motivo, se adoptó ese nuevo programa en reemplazo de los presentados por el Concesionario, hasta la ratificación del Acta en diciembre del 2007”.

44

El primer quinquenio del periodo 2011-2028. Nota ORSNA Nº 1120-12. 46 El Plan de Inversiones de las distintas Cartas de Entendimiento, y Actas Acuerdo no sufrió modificaciones y fue ratificado por Decreto Nº 1799/07. 45

35

El Plan de Inversión provisorio y el ratificado como Anexo IV del Acta Acuerdo47, sólo se diferencian en que la inversión comprometida anualmente en el último reconoce dos fuentes de financiamiento: a) las obras a financiarse directamente por el Concesionario y b) las financiadas con el 2,5% del AEI. Resumiendo, el Órgano Regulador, consideró que los compromisos de inversión exigibles desde enero de 2006 son los detallados en el anexo IV48 del Acta Acuerdo y, en ese contexto, estaban en ejecución desde enero del 2006. Los compromisos de inversión para los periodos 2006-2010 y 2011-2015 a moneda corriente de diciembre de 2005, según Anexo IV del Acta son: 2006 139.381.673 2011 106.552.980

2007 188.047.355 2012 97.094.070

2008 174.243.223 2013 82.583.483

2009 229.694.463 2014 116.828.687

2010 246.995.868 2015 124.471.701

TOTAL 978.362.582 total 527.530.920

De esta forma el compromiso de inversión para el periodo auditado, 2006-2012, a valores diciembre 2005 asciende a $ 1.182.009.631. No obstante lo planteado en los párrafos anteriores en referencia a la obligación de inversión exigible para el periodo 2006-2010, el ORSNA en oportunidad del dictado de la resolución Nº 12/08, aprobatoria del Plan anual de obras 2008, considera que el Plan de Obras del 2008 “ha tenido en cuenta la postergación de las inversiones49 previstas en el numeral 6.2 del Acta Acuerdo…. y Que el Acta Acuerdo de Renegociación Contractual fue ratificada en fecha 4 de diciembre de 2007 y el Concesionario cumplimentó en fecha 31 de enero de 2008 la presentación del Plan Quinquenal respectivo, resultándole materialmente imposible realizar tal presentación en los términos establecidos por el Numeral 7.1 de la referida Acta, ante la carencia de norma que ratificara el acuerdo oportunamente celebrado con el ESTADO NACIONAL”. De este modo el ORSNA, desconoce lo estipulado específicamente en el Acta Acuerdo respecto al Plan de Inversiones del primer período, al identificarlo como Primer 47

El referido Plan de Inversiones de la Carta de entendimiento fue remitido, por el ORSNA, por Nota 20/2013, como Anexo III. 48 Plan de Inversiones. 49 El subrayado nos pertenece.

36

Plan Quinquenal y en tal caso, sujeto a reformulación en los términos previstos para tales planes. Así le otorga al concesionario50, un beneficio extra con evidente perjuicio económico para el Concedente, sumándole un nuevo periodo de gracia para cumplir con las inversiones atrasadas, tomando el año 2008 como fecha de inicio de un periodo que el organismo identifica como el primer quinquenio. Reafirma su postura el ORSNA con el dictado de la Res. Nº 45/0951 cuando expresa: “…independientemente que las mismas52 guarden estricta relación con las previstas en el Anexo IV del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión para ser ejecutadas dentro de los primeros cinco años contados desde el 1º de enero de 2006 con más el período de gracia previsto por la demora en la entrada en vigencia de la referida Acta, y cuando agrega: y máxime considerando que el Acta Acuerdo deja constancia de que las inversiones del primer quinquenio responden en parte a obras pendientes de ejecución al momento de la renegociación, cuya ejecución reprogramada se prevé finalizar en el año 2012.”53 De esta forma, el ORSNA, estando en plena ejecución el Plan de Inversiones previsto, asimila la postergación de la evaluación de cumplimiento con la postergación de la obligación de ejecución del Plan de Inversiones del primer periodo hasta diciembre de 2012, transformado el primer periodo del Plan de Inversiones en un “quinquenio” de siete años de duración. En virtud de la sin razón de tal concepto y de su impacto en la determinación de los futuros quinquenios, el servicio jurídico del ORSNA, se expide ratificando al primer periodo como quinquenio pero no su corrimiento, estableciendo la superposición de ambos54. No obstante, el Dictamen en análisis, se re-alinea con el espíritu del ARC cuando señala que el Plan Quinquenal a aprobar es el correspondiente al periodo 2011-2015, sin 50

Transcurridos ya dos años de vigencia del Acta Acuerdo y diez meses del principio de ejecución del Plan de Inversiones Listado de obras 2009. 52 Refiere a las inversiones. 53 El subrayado nos pertenece. 54 Dictamen GAJ Nº 105/11: “No obstante esta particular forma de evaluar el cumplimiento del Plan de Inversiones correspondiente al período 2006 -2010, el que deberá estar concluido al 13 de diciembre de 2012, el Acta Acuerdo no prevé un corrimiento del inicio del segundo quinquenio, sino, por el contrario, una superposición de ambos Planes de Inversión Quinquenales”. 51

37

mencionar el correspondiente al periodo 2006-2010 interpretándose por ende, que éste estaría “aprobado” con el Acta misma55.

4.2.2. La postergación en la ejecución del Plan de Inversiones del periodo 20062010 condiciona la factibilidad de la realización de las obras previstas. El Plan de Inversiones surgido de la renegociación contractual se abre en dos periodos bien diferenciados56. A fin de darle sentido a esta diferenciación del Plan de Inversiones, es importante recordar que, a diciembre de 2005, fecha de corte y cierre tomada para el análisis y evaluación de cumplimiento de la inversión por parte del Concesionario en el acuerdo logrado, los incumplimientos de inversión alcanzaban el 50% de lo comprometido contractualmente57. Este incumplimiento incluía importantes obras de infraestructura necesarias para alcanzar los estándares de calidad exigidos por normas internacionales y otras obras de infraestructura mínimas indispensables para la prestación del servicio con un grado de seguridad aceptable. Es decir, eran obras impostergables. Tal situación se agravó por el hecho que los montos de inversión definidos finalmente en el Anexo IV del Acta Acuerdo no resultaron equivalentes a la obligación comprometida en el Contrato de Concesión original58, lo que implica menos obras de infraestructura y mejoramiento en el SNA a cargo del Concesionario a partir de la renegociación. De resulta, el Anexo IV del Acta Acuerdo, considera inversiones para el periodo 2006-2010 por $ 978 millones (incluye obras pendientes del periodo 1998-2005), y $ 526

55

Dictamen GAJ Nº 105/11: “111.- Por lo expuesto, ateniéndonos al sentido literal del primer párrafo del Numeral 6.2 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión, o bien haciendo lectura del mismo en forma integrada con el Numeral 6.3 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión, es dable concluir que el segundo quinquenio, respecto del cual corresponde aprobar un Plan de Inversiones, abarcará el período 1 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2015.” 56 2006-2010 y 2011-2028. 57 Resolución AGN 199-2011 – Análisis de las Etapas de cierre de la renegociación contractual entre el Estado Nacional y Aeropuertos Argentina 2000 S.A. 58 Plan de Inversiones Contractual (PIC) indica en detalle, por aeropuerto, el tipo de obra (mejorativa, capacidad, estandarización), el monto de inversión comprometido y año de ejecución. El monto global para los 30 años de concesión era de u$s 2.137.347.000 (ó u$s 2.228.128.000 con los adicionales por dirección y gerenciamiento de la obra, de hasta 5%),. El Anexo IV del Acta Acuerdo comprende inversiones por $2.138.000.000 (u$s 650.000.000) para el periodo 2006-2028.

38

millones por inversiones incumplidas, reprogramadas a partir de 2006 y que se estima quedarían completadas en 2015. El ARC fija la inversión comprometida anualmente no sólo en términos físicos y monetarios, (identifica obra y monto) sino que también la expresa en función de los ingresos totales de cada año de la concesión, que son el elemento regulador por excelencia del nuevo marco regulatorio. En ese contexto, la postergación de las obras que debían realizarse en el periodo 2006-2010 hasta diciembre de 2012, además de la consecuencia inmediata en la calidad de servicio resultante, desequilibra por sí solo la PFIyE impactando directamente en aspectos relativos a la sustentabilidad de la Concesión, consignados en el Anexo V del Acta Acuerdo59. A fin de ponderar la postergación, se realizó un ejercicio consistente en expresar los montos de inversión comprometida, anualmente, según el ARC y los montos de la inversión ejecutada, anualmente, en un parámetro físico equivalente extrapolable en el tiempo. Para ello se tomó el valor $/m2 del “Modelo uno” confeccionado por la revista especializada Vivienda, a diciembre de cada año60. El resultado se expone en el grafico siguiente:

59

El Anexo V detalla aspectos relativos a la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión. La revista Vivienda es una publicación especializada en costos de la construcción desde 1960, que publica mensualmente los costos de materiales y mano de obra y elabora un índice propio –Modelo Uno- que refleja el precio por metro cuadrado de un edificio prototipo en propiedad horizontal.. 60

39

Inversión comprometida versus ejecutada expresada en m2 equivalentes 1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total

M2 equivalentes comprometidos en el Acta M2 equivalentes construidos

Fuente ORSNA, elaboración propia

Los datos muestran que de los m2 equivalentes a construir en el periodo 2006-2012, esto es 906.449 m2 de vivienda tipo Modelo uno, se construirán efectivamente61 694.753 m2, esto es el 76,66% de lo previsto debido a las variaciones de costos específicos de la construcción y asociados que, ante la ausencia de una tasa de actualización representativa que mantenga actualizada la inversión comprometida no ejecutada, determina este “incumplimiento físico” producto del corrimiento temporal de las inversiones. El ARC sujeta el monto de inversión a los ingresos de la Concesión. Esta condición determina que los compromisos de inversión incumplidos, podrían no ser recuperables en su totalidad a futuro en virtud del límite determinado por la relación de los compromisos fijados anualmente y los ingresos percibidos. La ejecución del Plan de Inversiones a la fecha, muestra que ya se ha configurado el escenario advertido por el ORSNA durante el proceso de renegociación y expresado en Nota 980/04 a UNIREN: “El monto de inversión total determinado en la propuesta no prevé 61

En el supuesto que el Concesionario haya cumplido con el monto nominal de lo comprometido globalmente a la fecha.

40

formula de ajuste, por lo tanto representa un techo inamovible para todo el período de la Concesión. Existe la posibilidad cierta de que, ya sea por un incremento efectivo del tráfico o por potenciales procesos devaluatorios, no se encuentre garantizada la financiación de las obras necesarias para atender las necesidades emergentes de dicho incremento por agotamiento prematuro de los fondos.” En este marco el Organismo ha iniciado la implementación de mecanismos destinados a financiar las obras del Plan de Inversiones que no serán ejecutadas como inversión directa del Concesionario, como: 

Destinar los fondos de la sub-cuenta del 11,25% del FFSNA mayormente a obras del Grupo A62.



Crear un nuevo Patrimonio de Afectación destinado a financiar obras del Banco de Proyectos 2012, según Resolución ORSNA Nº 118/12.



Analizar el Acuerdo comercial entre AA2000 y ARSA-AUSA, respecto a la posibilidad de adelantar los pagos de cánones por servicios a los fines de permitir al Concesionario AA2000 ejecutar obras que se detallan como complementarias del Plan 2013-2014 (Nota AA2000-DIR-553/13)63.

4.2.3. El

ORSNA

no

ha

iniciado

procedimientos

sancionatorios

por

incumplimientos a la meta anual de inversiones. El Plan anual de obras, según lo define el ORSNA en la Res. Nº 33/08 64: “Es el programa de obras e inversiones que el Concesionario realizará a lo largo de un determinado ejercicio anual, aprobado por el ORSNA y conformado por una selección de obras e inversiones incluidas en el Plan Quinquenal al que corresponda dicho período.” El Plan Anual, entre otros, debe especificar la identificación de la obra, el monto, fecha de inicio y fecha de finalización en todo de acuerdo a lo normado en la Resolución

62

Acta de Directorio 4/11: “De acuerdo a valores preliminares estimados, el Concesionario debería realizar obras en este período por un total de 2.291millones de pesos, y podría contar además para invertir en el Grupo A con el remanente de la sub.-cuenta del Fideicomiso 11,25% por un total de 705 millones”. Por lo tanto la inversión destinada al Grupo A de aeropuertos sería de aproximadamente $ 2.996 millones a valores de julio de 2010. 63 Es válido recordar que el concesionario realizó una cesión de crédito por una deuda con ARSA-AUSA. 64 Resolución ORSNA que crea el Registro de Inversiones en cumplimiento del mandato del Acta Acuerdo.

41

ORSNA Nº 36/0865, acápite 3.2: “Sobre la base del Plan de Inversiones Quinquenal (PIQ) aprobado, el Concesionario presentará el Programa Anual de Obras, para cada uno de los años que lo componen según el siguiente cronograma: Año 1 del Quinquenio: TREINTA (30) días después de aprobado el Plan Quinquenal. Año 2, 3, 4 y 5 del Quinquenio: el 1º de abril del año anterior al correspondiente a la ejecución, o el día hábil posterior en los casos en que éste fuera feriado o no laborable.” “A los efectos de determinar las obras a incluir en el Plan, el Concesionario tendrá en cuenta que el cumplimiento de la obligación contractual se verifica cuando la obra se habilita al uso, por lo que deberá prever en sus presentaciones los tiempos necesarios para finalizar dentro de los plazos previstos en el PIQ para cada inversión, todo el proceso comprendido desde la formulación del proyecto hasta su habilitación. La no presentación y ejecución en tiempo y forma será considerada incumplimiento y pasible de sanciones. En los casos de obras previstas en el PIQ como de duración plurianual, el ORSNA efectuará la imputación correspondiente según avance físico y económico al fin de cada período anual, entendiendo que el cumplimiento total de la obra se produce a la fecha de la habilitación de la obra concluida.” “Cualquier modificación al Plan Anual de Obras respecto de las obras e inversiones establecidas para dicho periodo anual en el PIQ, además de ajustarse a las previsiones del Contrato, deberá ser debidamente justificada y estará sujeta a la previa aprobación del ORSNA.” El ORSNA reglamenta la obligación de presentación, aprobación y ejecución de Planes anuales, mediante las Resoluciones Nº 36/08 y su antecedente la Nº 57/04. En idéntico sentido, el ARC, Art. 6.12, establece la obligación de constituir una garantía anual de ejecución de obra: “El CONCESIONARIO deberá constituir en forma anual antes del 31 de marzo una garantía de inversiones por un valor equivalente al 50% (CINCUENTA POR CIENTO) de las obras previstas anualmente.”

65

La Resolución Nº 36/08 “Reglamento para la presentación y aprobación de obras”, deroga la anterior Nº 57/04.

42

Desde la interpretación que hace el ORSNA de la cláusula 6.2 del Acta Acuerdo66, los planes anuales de obra aprobados por el Organismo, se constituyen en la única obligación de inversión exigible para cada periodo anual, toda vez que la adopción temporaria de Planes de Inversión alternativos al del Anexo IV del Contrato de Concesión, no exime al ORSNA de la obligación de la aplicación de la normativa vigente relacionada al control de obras ni a la sanción de conductas que configuran incumplimientos de las obligaciones contractuales. Por otra parte, los Planes anuales, constituyen una herramienta insustituible en toda programación y posterior control de obras, obligación principal del Órgano Regulador. A fin de evaluar el cumplimiento del Concesionario relativo a la obligación de ejecución de inversiones, se solicitó al ORSNA la remisión de los Planes de obra anuales, aprobados, correspondientes a los años 2006 a 2010. Para los años 2006 y 2007, esta obligación contractual no se cumplimentó. La ausencia de estos planes aprobados imposibilita verificar cual es la obligación de inversión exigible establecida por el Organismo para dichos años. Para los restantes años, los planes anuales de obra o similares aprobados e informados por el ORSNA son: 

Año 2008: por Res. ORSNA Nº 12/08 de fecha 21/2/2008, se aprueba Plan de Obras 2008 por $174.243.000.-



Año 2009: por Res. ORSNA Nº 45/09 de fecha 30/6/2009 se aprueba un Listado de Obras 2009 por $238.552.000.-



Año 2010: por Acta de Directorio Nº 2/10 de fecha 24/2/10 se aprueba un Listado de Prioridades de Obra para 2010 por $507.694.000



Año 2011: por Acta de Directorio Nº 4/11 de fecha 10/3/11 se aprueba un Listado de Prioridades de Obra para 2011 por $ 751.598.802

66

Prolongar la ejecución de inversiones del periodo 2006-2010 hasta el 2012.

43



Plan 2012: por Acta de Directorio Nº 3/12 de fecha 25/4/12 se aprueba la “Programación Anual 2012 de Obras e Inversiones -Banco de Proyectos 2012" por $ 855.347.000.

De comparar los compromisos anuales de obra aprobados por el ORSNA con los exigibles según ARC a valores corrientes se tiene: Descripción

2006

2007

2008

2009

Inversiones ARC a valor 12/2005 139.382 188.047 174.243 229.694 Inversión ARC a valor corriente 148.373 229.369 244.895 369.530 Plan de obra anual a valor corriente N/A N/A 174.243 238.552 Inv. Ejecutada a valor corriente 68.517 88.041 132.247 162.377 Fuente ORSNA-Elaboración propia. Expresado en miles de pesos.

2010

2011

2012

246.996

106.553

97.094

470.280

254.662

252.444

507.694

751.598

855.347

391.401

650.000

750.000

Como se observa, los planes anuales aprobados 2008 y 2009 no alcanzan el compromiso anual del Plan de inversiones del ARC, no obstante el atraso registrado por el organismo en la ejecución de obras correspondiente a los años 2006 y 2007. En 2010, si bien el monto aprobado en el Plan Anual supera en valor absoluto al establecido en el ARC, tampoco recupera los atrasos verificados a esa fecha. No obstante la disminución de los compromisos anuales de inversión homologados por el ORSNA mediante la aprobación de cada uno de los planes anuales, el Concesionario no ha cumplido con ninguno de ellos desde el año 2006 a la fecha. Requerido el ORSNA respecto a procedimientos iniciados por incumplimientos de los compromisos anuales de inversión67, informa por Nota Nº 738/13, “no obran expedientes de penalización respecto de los temas mencionados, argumentando que los dos primeros periodos quinquenales ofician como una suerte de moratoria” y fijando el 13 de diciembre de 2012 como fecha de evaluación de cumplimiento del primer periodo.

67

Art. 3.2 de la Resolución ORSNA Nº 36/08 y del Art. 17.2 del REGIMEN DE SANCIONES DE APLICACION AL CONCESIONARIO DEL GRUPO “A” DE AEROPUERTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (SNA).

44

En este contexto, el ORSNA cambia los compromisos anuales de inversión en compromisos quinquenales, contraviniendo la normativa vigente por el mismo Organismo dictada. El Acta de Directorio 3/12 del 25/4/2012, aprueba “la Programación Anual 2012 de Obras e Inversiones-Banco de Proyectos 2012.” El documento menciona: “El monto de inversión comprometido para el año 2012 asciende a $ 855.347.000.- (sin IVA, a valores dic. 2011) el cual resulta de la adición de la deuda acumulada registrada del 1er. Quinquenio más la inversión contractualmente comprometida propia del año 2012.”

4.2.4. El ORSNA no exige el cumplimiento físico del Plan de Inversiones del Anexo IV. En el Dictamen GALA (Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos) N° 178/03 de 9/9/2003, incorporado como Anexo I del Acta de Directorio N° 41/03, el Servicio Jurídico del ORSNA entendió que bajo “el imperio del bloque de legalidad” conformado por el Decreto N° 375/97, el Pliego de Bases y Condiciones aprobado por el Decreto N° 500/97, sus circulares aclaratorias y el Contrato de Concesión aprobado por el Decreto N° 163/98, la obligación prioritaria del Concesionario en materia de infraestructura aeroportuaria consiste en realizar las obras físicas identificadas en el Anexo 3 del Contrato de Concesión ofertado por el propio AA2000. “Ello así toda vez que la finalidad de la Concesión del Grupo "A" de Aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos antes descripta (interpretación teleológica), sumada a una exégesis orgánica y sistemática del juego de la totalidad de las normas de la Concesión referidas a este tipo de obligación, y las expresas disposiciones contenidas en ellas, llevan indubitablemente a la conclusión de que el Concesionario no cumple con su obligación erogando una suma determinada, sino que debe acreditar la realización de todas y cada una de las obras contractualmente previstas.” En idéntico sentido el Dictamen GAJ Nº 20/08 reafirma el anterior y agrega: “Ello implica, dicho en otros términos, que las obras insertas en el Plan de Inversiones, ya se trate del Anexo 3 del Contrato de Concesión o del Anexo 4 del Acta Acuerdo, son obligaciones de hacer sujetas a la fiscalización del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA 45

NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA), quien, por otra parte, goza de la potestad de modificar las mismas bajo de determinadas condiciones y dentro de un marco preestablecido.” No obstante, el análisis de la documentación emanada desde el área con responsabilidad primaria en el control de inversiones del ORSNA, permite observar que al momento de la enunciación de cada uno de los planes anuales o quinquenales68, la GECIA (Gerencia de Ejecución y Control de la Infraestructura Aeroportuaria) toma del Anexo IV del ARC el monto anual comprometido a valor 2005, y lo re-expresa en moneda corriente del año correspondiente, mediante la aplicación de un índice global determinado por el ORSNA69, sin hacer lo mismo con cada una de las obras listadas específicamente en el Plan del Anexo IV o su eventual reemplazo en virtud de las atribuciones del organismo. En idéntico sentido, en oportunidad de la aprobación del Plan de obras 2012, el ORSNA considera que: “de igual forma, aun cumpliendo70 el Concesionario con la totalidad de la inversión comprometida para el periodo 2006-2012, no resulta posible realizar la totalidad de las obras enunciadas en el citado Anexo IV. Esto se debe principalmente a en que muchos casos, al momento de estudiar en profundidad las problemáticas a resolver y desarrollar en forma avanzada los correspondientes proyectos, el alcance de los trabajos necesarios resulta ser sustancialmente mayor al que surge de los enunciados y montos consignados en el plan del anexo IV”71. El ORSNA remitió por Nota N° 277/13, información identificada como “Obras del Anexo IV 2006-2010, estado de situación a diciembre de 2012”, y “Estado de avance de Obras ejecutadas y/o en ejecución 2006/2012 - Desagregado por obra - (valores monetarios correspondientes al año de cada Registro de Inversión)”. Dicha información está consolidada a 2010 en el Registro de Inversiones y en periodo de verificación para 2011 y 2012, no obstante haberse cumplido ya el plazo para su evaluación final. Sin haber finalizado el ORSNA la evaluación de cumplimiento de inversiones del periodo 2006-2010 iniciado en diciembre de 2012, los datos a confirmar muestran que a esa fecha, el Concesionario ha ejecutado obras por un monto que, si bien supera la previsión

68

En realidad los Planes Quinquenales nunca fueron enunciados ni aprobados por el ORSNA. El ARC no incluye una tasa de actualización de las inversiones expresadas a moneda de 2005. 70 El subrayado y resaltado nos corresponde. 71 Prov. GECIA Nº 242/12 - Expte. 46/12 69

46

correspondiente al primer periodo en valor absoluto, no alcanza a cumplir con la prevista a diciembre de 2012. Téngase en cuenta que el ORSNA superpone el primer período con el primer quinquenio. Considerando el criterio del ORSNA en la confección de los planes de obra expuestos y que las obras exigibles del periodo 2006-201072 son impostergables, se realizó una tarea de campo sobre el universo auditado. Sobre la base de la inversión total comprometida para cada aeropuerto según el Anexo IV del Acta, se conformó el universo de análisis, ordenándolos de mayor a menor. De la lista conformada, se seleccionaron en forma aleatoria, un aeropuerto cada cuatro, obteniendo una muestra de 7 aeropuertos, representando el 22% del total del universo. La planilla resultante se adjunta como Anexo II. La muestra quedó compuesta por los aeropuertos de: Mendoza, Iguazú, Resistencia, San Fernando, San Rafael, San Juan y Esquel73. La tarea de campo realizada consistió en: a) identificar en el Anexo IV las obras que fueron ejecutadas y registradas; b) ponderarlas económicamente, expresando el valor registrado a moneda corriente, en moneda equivalente de diciembre de 2005, aplicando los índices globales proporcionados por el ORSNA; c) Establecer porcentaje de cumplimiento para cada aeropuerto de la muestra; d) Comparar costo previsto en el Anexo IV con el costo real de las obras ejecutadas en cada aeropuerto.

El resultado de la tarea de campo es el siguiente:

72 73

Acápite 4.3.1. de este informe. Por orden de selección.

47

Valor Acta

%

Inv. Acta

Inv. Ejecutada

%

2006-2012

a valor Acta

Cumplimiento

Mendoza

47.157

3.020

6,40%

2.113

42,91%

Iguazú

23.306

4.332

18,59%

2.581

67,87%

Resistencia

14.478

18.562

128,21%

7.759

139,23%

San Fernando

13.108

6.826

52,07%

4.612

48,00%

San Rafael

9.968

946

9,49%

930

1,70%

San Juan

7.343

1.786

24,32%

1.461

22,29%

Esquel Total muestra

4.603

5.981

129,94%

13.363

-55,24%

119.963

41.453

34,56%

32.819

26,31%

Aeropuerto

Obras

Incremento/

ejecutadas

disminución

Fuente ORSNA-Elaboración propia. Expresado en miles de pesos.

Como conclusión se observa que: 

la inversión ejecutada en el periodo analizado alcanzó el 34,56% de lo exigible, considerando los aeropuertos de la muestra globalmente.



la ejecución de esa inversión demandó el 26,31% más de recursos que lo estimado.



existe gran dispersión en el grado de cumplimiento, con aeropuertos como Resistencia y Esquel con sobre-ejecución74.



la misma dispersión se observa en el costo de las obras, registrándose incrementos que alcanzan el 139,23% como en Resistencia y disminuciones del orden de 55,24% como en Esquel.



el incremento del costo de cada una de las obras considerado por el ORSNA posibilita el cumplimiento económico del Plan de Inversiones a pesar de su incumplimiento físico.

4.2.5. La no ejecución de las obras necesarias, impostergables y pendientes previstas en el Plan de Inversiones del Anexo IV del Acta Acuerdo, determinaron la urgencia de las obras financiadas con el 2,5%.

74

La inversión ejecutada en Ezeiza, $ 601.521.789 y Aeroparque, $ 98.691.279, suman el 60% del monto exigible del periodo 2006-2010.

48

A Junio de 2013 las obras que se encontraban ejecutadas o en ejecución en el Grupo A del SNA, financiadas con el FFSNA (Patrimonio del 2,5%) eran75: Identificación Obra

Descripción

Monto obra estimado en $

SFD-3117

Ampliación y Adecuación de Plataforma Comercial”

4.616.453

SFD-2704

Balizamiento Serie Alta Intensidad“Nuevo Sistema de Balizamiento de Pista 05-23, Calles de Rodajes -Señalización vertical OACI”,

9.511.220

SFD-2702

Rehabilitación Pista

28.730.930

SFD-2705

Adecuación de Franjas Pista 05-23”

18.830.624

EQS-827

Rehabilitación pista, calles de rodaje y plataforma de la Pista 05-23"

11.843.765

EQS-628

Nuevo sistema de balizamiento de alta intensidad Pista 05-23

7.683.014

EQS-134

“Repotenciación y GEL

2.000.000

EZE-527

Balizamiento y Reconstrucción de Rodaje Charlie

1.575.000

EZE-3242

Rehabilitación del Taller de Limpieza y Tratamiento de metales (Galvanostegia)

6.510.316

Fuente: elaboración propia con información del ORSNA

Como se observa en el detalle, a excepción de la obra EZE-3242 que reviste características particulares76, las obras ejecutadas bajo esta modalidad, son todas “lado aire”77 y vinculadas a tareas de reconstrucción de pistas, rodajes o plataformas; obras urgentes y necesarias previstas a ser ejecutadas en los primeros años de la Concesión y que, como consecuencia de los incumplimientos en el compromiso de inversión registrados a diciembre de 2005, se reprogramaron e incluyeron en el nuevo Plan de Inversiones del ARC (Anexo IV). 75

Según informa el ORSNA en el Punto 13 por Nota Nº 738/13. Nunca formó parte del Plan de Inversiones. 77 El "lado aire" (del inglés air-side), incluye la pista (para despegue y aterrizaje), las pistas de carretero, los hangares y las zonas de estacionamiento de los aviones y el "lado tierra" (del inglés land-side) está al servicio del pasajero e incluye la terminal, las zonas de comercio, aduanas, servicios, estacionamientos de automóviles etc. 76

49

De las mencionadas obras, la EZE-527 se reprogramó para el año 2007, la SFD2702, para 2009-2010 y la EQS-827, que había recibido una intervención de menor envergadura en el año 2010, para el 2013. Si bien el ORSNA goza de la potestad de modificar las mismas (obras) bajo determinadas condiciones y dentro de un marco preestablecido78, no hizo uso de la referida potestad para incorporar en las programaciones anuales, estas intervenciones necesarias. Es recién en el año 2012, cuando el deterioro de las instalaciones ya afecta la calidad y seguridad del servicio, que se ejecuta la obra requerida79. Asimismo, con la urgencia de ejecutar estas obras se incluyen con el mismo carácter de urgente, otras del lado aire como rodajes y plataformas, o relacionadas a la seguridad del vuelo como señalización, balizamiento o grupo electrógeno que no fue previsto ejecutarlas en el Anexo IV necesariamente en forma concomitante. Es del caso resaltar que tanto en oportunidad de definir el Anexo IV del ARC como de aprobar los planes anuales de obra se contempla la ejecución individual y en distintos períodos anuales de cada una de ellas,. A la fecha de fin de tareas de campo y transcurrido más de un año del inicio, las obras de balizamiento y grupo electrógeno en los distintos casos no alcanzaron el 100% de su ejecución. El ORSNA, en relación a la urgencia de estas obras se expide con argumentos similares en todos los casos80: “En el caso de marras, el Concesionario solicitó la excepción al procedimiento establecido en la Resolución ORSNA N° 65/10 con motivo de urgencia y fundamenta su pedido en que las obras de repavimentación y sistema de

balizamiento

resultan urgentes debido al estado de deterioro en que se encuentra actualmente la 78

“6.11. EL ORSNA podrá revisar el cronograma previsto en el PLAN DE INVERSIONES pudiendo demandar al CONCESIONARIO el anticipo de las obras previstas a tal fin o la inclusión de alguna obra no programada, sin alterar el equilibro de las variables contractuales. Res. 36/08. Cualquier modificación al Plan Anual de Obras respecto de las obras e inversiones establecidas para dicho periodo anual en el PIQ, además de ajustarse a las previsiones del Contrato, deberá ser debidamente justificada y estará sujeta a la previa aprobación del ORSNA.” 79 Res. ORSNA Nº 12/13, que aprueba la contratación directa de urgencia de la obra EZE -527 que en sus Considerandos expresa: “…Que el requerimiento efectuado por el Concesionario fue analizado por el área con competencia técnica en la materia, quien luego de verificar el estado de la infraestructura a intervenir, coincidió con el diagnóstico acerca de la necesaria celeridad en la realización de las obras a fin de garantizar la seguridad de las operaciones, opinión que resulta coincidente con la solicitud formulada en la CONFERENCIA DE ALTO NIVEL SOBRE SEGURIDAD OPERACIONAL, desarrollada por la ORGANIZACiÓN DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL (OACI), en la Ciudad de Montreal, CANADA, en el año 2010.Que la demora en la presente contratación profundizaría el deterioro de la infraestructura aeroportuaria y pondría en riesgo las operaciones áreas mas allá de lo tolerable, de manera tal que, a mayor demora en realizar las obras, mayor el riesgo y mayor sería el tiempo en que …” 80 Dictamen GAJ Nº 156/12, relativo a la obra EZE-527; Dictamen GAJ Nº 102/11 para obra SFD-2704; Dictamen GAJ Nº 66/12 para EQS-134. 50

infraestructura, siendo éstas indispensables para una operación segura de la aeronave en el aeropuerto.” El dictamen GAJ no encuentra reparos a la solicitud del Concesionario omitiendo considerar la previsión de la Res. ORSNA Nº 36/08 cuando expresa: “En ningún caso podrán tener el carácter de obra de urgencia aquellas tareas que, estando previstas en el PIQ o demandada su realización por el ORSNA o advertida su necesidad, el Concesionario no le haya dado respuesta en tiempo y forma, por lo tanto serán consideradas incumplimiento y pasible de sanciones.” Son ejemplos: 

la obra identificada como EZE-527, incluida en el Anexo IV del ARC (periodo 2006-2010), específicamente para ser ejecutada en el año 2007, por tratarse de obra pendiente de años anteriores a la renegociación que no admitía mayor postergación.



la obra SFD-2702 programada, asimismo, en el Anexo IV para el año 2009.



la EQS-827 planificada para el año 2013, la que exhibía importantes signos de agotamiento por encontrarse superado ampliamente el tiempo previsto de duración desde la ultima intervención realizada en el año 200081; agravado por el incremento de tráfico como consecuencia de la derivación de vuelos desde otros aeropuertos por la catástrofe natural del volcán Puyehue (Año 2011).

En síntesis, el incumplimiento en la ejecución del Plan de Inversiones del ARC origina el avanzado deterioro de las estructuras del lado aire de los aeropuertos.

4.2.6. El ORSNA autorizó el financiamiento de obras con Afectación Específica de Ingresos del 2,5% que no cumplen con los extremos previstos en la normativa regulatoria específica.

81

La vida útil estimada de este tipo de estructuras es de 10 años de acuerdo a lo manifestado por el ORSNA y AA2000.

51

Dentro del listado de obras ejecutadas y/o en ejecución financiadas con AEI a la fecha de fin de tareas de campo, se encuentra la denominada EZE-3242: Rehabilitación del Taller de Limpieza y Tratamiento de metales (Galvanostegia). De la Memoria del proyecto de esta obra, surge la naturaleza de la misma: “Con el fin de prestar servicios de mantenimiento a su flota de aeronaves y realizar tareas de mantenimiento en el área de motores y piezas especiales, la Compañía Aerolíneas Argentinas tiene previsto la remodelación integral del taller actualmente en uso, del taller de limpieza de materiales situado en la Planta Industrial Ezeiza (PIE).”82 Se trata de un edificio de aproximadamente 2700 m2 de planta, situado frente a los Hangares 3 y 4 y por sobre la sala de máquinas principal del sector, que proveerá de fluidos como agua, vapor y electricidad. La altura de los locales es de aproximadamente 5,40 m, con un entrepiso de servicio, en el cual se dispone un espacio para el refrigerio del personal. El 14/7//2010, AA200083 informa respecto a esta obra: “Al respecto, informamos que la documentación en Fase II de la obra mencionada fue presentada el día 19 de febrero del corriente mediante nuestra nota AA2000-INFRA 108/10 por lo que agradeceremos tener a bien expedirse sobre el proyecto. Se aclara asimismo que la inversión de la obra en su totalidad estará a cargo de la empresa Aerolíneas Argentinas.” En fecha 2/8/201084, el ORSNA informa al Concesionario que: “Habiéndose efectuado el análisis técnico del referido proyecto, se presta autorización para la ejecución de la obra debiéndose atender las observaciones y/o consideraciones detalladas en el Anexo I adjunto a la presente (que consta de dos fojas).” La citada Nota en su Anexo menciona: “2. Aspectos Económicos - Financieros: Cabe señalar que la presente obra no puede ser considerada como una inversión del Concesionario susceptible de ser incorporada a la Proyección Económica Financiera y/o al Registro de Inversiones, por resultar una obra realizada íntegramente por cuenta y orden de otra empresa,

82

El subrayado nos corresponde. Nota AA2000-INFRA Nº 552/10. 84 Nota ORSNA Nº 674/10 en el ámbito del expediente Nº 149/10 que, según la GECIA, es un expediente anterior de la misma obra. 83

52

encuadrándose en el marco previsto en el Numeral 2.5 del Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA 36/08.”85 Dos años después, a través de una Nota de Aerolíneas Argentinas al ORSNA se inicia una nueva tramitación de obra mediante Expte. 294/1286, calificando el tratamiento y ejecución del proyecto de urgente, aunque no adjunta documentación respaldatoria de esta calificación. En su intervención, el Departamento de Planificación87 mantiene el encuadre de la obra en el marco del Numeral 2.5 de la Resolución ORSNA Nº 36/08, al considerar: “En cuanto al proyecto de remodelación y reparaciones varias previstas en talleres y distintos sectores donde desarrolla sus funciones especificas la citada Compañía, este departamento no tiene consideraciones que formular dado que responden a necesidades propias de funcionamiento y prestación de servicios de Aerolíneas Argentinas.” No obstante los antecedentes citados, sin mediar consideración alguna, con fecha 17/8/12, en el Informe de Encuadramiento Programático, el DGP 88 del ORSNA informa que “La Obra Remodelación de Taller de Limpieza y Tratamiento de metales” del aeropuerto de Ezeiza se encuentra incorporada al Banco de Proyectos del año 2012 como obra a financiarse con el FFSNA, subcuenta del 2,5%, incorporándola al Plan de Inversiones contractual. El 15/10/12, por Nota Nº 1102/12, el ORSNA autoriza la ejecución de la obra con un presupuesto, base agosto 2012, de $ 6.510.316,88 sin IVA (no incluye gastos de proyecto y gerenciamiento, aunque estos se estiman en un 8%). AA2000, por Nota INFRA-1029/12 solicita: “Cabe destacar que dicha obra reviste carácter prioritario para la operación de la empresa Aerolíneas Argentinas S.A… Por ello, es que solicitamos que se autorice a este Concesionario a la contratación de la obra mencionada conforme lo dispuesto por el artículo 5 Inc) C) II "Contratación Directa por Urgencia" del "Reglamento para contrataciones que realice AA2000 con Fondos Fiduciarios pertenecientes a la Cuenta Fiduciaria del Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de Obras en los 85

El subrayado nos pertenece. Nota Nº 142/12 del 30/5/2012. 87 MEMORANDUM Nº 40/12 de 26/6/2012. 88 Departamento de Gestión de Proyectos de la GECIA. 86

53

Aeropuertos que conforman el Grupo A del SNA y/o a la Cuenta Fiduciaria del Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de Obras del Sistema Nacional de Aeropuertos", aprobado por las Resoluciones ORSNA N° 65/10 Y ORSNA N° 68/10. Es de considerar que la urgencia aludida es invocada por un tercero ajeno a la Concesión, y como tal, sus prioridades de infraestructura no se incluyeron nunca en el Plan de Inversiones original ni en el Anexo IV del ARC, por no ser sujetos de evaluación en el marco de los estándares de calidad de servicio que regulan la concesión y justifican las inversiones. Asimismo, cabe recordar en ese contexto, el destino exclusivo, (obras del Plan Quinquenal), del patrimonio de afectación que financia esta obra. La misma no se incluyó en el Plan del Periodo 2006-2010 consolidado en el Acta Acuerdo y, el Plan Quinquenal 20112015 no ha sido aprobado a la fecha. El servicio jurídico del ORSNA toma la intervención que le compete en el expediente, omitiendo la situación descripta y se expide mediante Dictamen GAJ Nº 123/12: “Se destaca: Teniendo en consideración que la presente contratación forma parte de las primeras obras realizadas por el Concesionario y que son financiadas por medio del Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de Obras del SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (SNA), los mecanismos que regulan el procedimiento de contratación están siendo sometidos a los primeros exámenes de eficacia reglamentaria.” Asimismo, surge de lo expresado por medio de la Providencia GAP Nº 632/12 que el monto autorizado por medio de la Nota ORSNA N° 1102/12 para la realización de la obra89 no corresponde al monto asentado en la Programación Financiera 2012-2014 por lo que el área con competencia en la materia sostiene en su informe que "esta Gerencia tomará dicha estimación para actualizar el próximo envío de la Programación Financiera" (cfr. fs. 194). Transcurridos dos meses, en fecha 17/12/2012, AA2000 mediante Nota INFRA1239/12 remite documentación actualizada en fase II que incluye nuevo computo y presupuesto por $ 18.203.067,67 incluido proyecto y gestión.

89

$6.050.000.

54

El DGP, en un nuevo Informe Técnico del 10/1/2013, analiza el nuevo presupuesto y cierra como total a considerar en base noviembre 2012, un presupuesto de obra de $ 15.210.468,61 con proyecto y gestión incluida. Esta actualización presupuestaria es 232% superior al presupuesto aprobado en base agosto 2012. Al respecto, el ORSNA manifiesta: “en el 2012, bajo una nueva Dirección del ORSNA, se considero que dicha obra no representaba un emprendimiento de alcance netamente comercial, sino una puesta en norma de un taller de mantenimiento emplazado en área concesionada directamente vinculado con la prestación de un servicio esencial del Aeropuerto”, sin mencionar que el taller es de uso exclusivo de Aerolíneas Argentinas en tanto propietaria del mismo. Continúa el ORSNA: “Posteriormente la empresa Concesionaria mediante Nota AA2000-INFRA 1239/12, presentó una nueva documentación en Fase 2 que superaba a la oportunamente analizada por el ORSNA”. Se desconocen los fundamentos técnicos que indujeron al Organismo a aprobar un proyecto de obra que fue ampliamente superado dos meses mas tarde. La obra se inició el 18/3/2013 y no obstante a la fecha de fin de tareas de campo, según informa el ORSNA90, presenta un avance del 32%.

4.2.7. El modelo de control de inversiones desarrollado por el ORSNA, no permite establecer, medir o comparar el cumplimiento y/o ejecución de todas y cada una de las obras comprometidas. El control de inversiones, reconoce tres acciones fundamentales: planificar, inspeccionar y registrar. En ese orden, no se puede inspeccionar ni registrar fehacientemente lo que no se planifica o previsiona metodológicamente. La planificación para el control de inversiones prevista para los dos periodos en que el ARC ha dividido el Plan de Inversiones, tiene la siguiente estructura:

90

Nota ORSNA N° 277/13.

55

a) Periodo 2006-2010: Base Anexo IV - Planes anuales según Resolución 36/0891 y/o Proyecciones Financieras anuales. b) Periodo 2011-2028: Base Anexo IV – Planes Quinquenales – Planes Anuales y/o Proyecciones Financieras anuales. Cabe recordar en este punto que la UNIREN introdujo el concepto de Plan Quinquenal para el periodo 2011-2028 para darle a la Concesión una herramienta que permita modificar el PIC del Contrato aprobado por Decreto 193/98, fijo e inamovible para todo el periodo de la concesión, en un Plan flexible, dividido en planes quinquenales que posibiliten la evaluación, rectificación y planificación de los compromisos de inversión cada cinco años. En virtud de ello, en el periodo auditado, 2006-2012, el ORSNA debió ejecutar las siguientes acciones a fin de dar cumplimiento a su obligación primaria del control de inversiones: 

aprobación de Planes Anuales para el periodo 2006-2010 sobre la base del Anexo IV,



aprobación del Plan Quinquenal para el primer quinquenio, esto es 2011-2015,



aprobación de los Planes Anuales correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y 2014. Aun así, no existe acto administrativo expreso de aprobación de los planes 2006 y

2007; el Plan de Obras 2008 se aprobó el 21/2/2008; el Listado de Obras para el 2009, el 30/6/2009; el Listado de Prioridades de Obra para el 2010 y 2011, el 24/2/2010 y el 10/3/2011 respectivamente; la Programación Anual 2012 de Obras e Inversiones –Banco de Proyectos 2012, el 25/4/2012 y el Banco de proyectos 2013, el 20/5/2013. Es decir que todas las aprobaciones fueron realizadas de manera extemporánea. Tampoco se cumple con la obligación relativa a la presentación y aprobación de los Planes Quinquenales ya que, a la fecha de fin de tareas de campo, no se ha aprobado el Plan Quinquenal correspondiente al primer quinquenio, (2011-2015), cuya presentación debió ocurrir el 31 de enero de 2010. En

91

Para 2006-2007 estaba vigente la Res. N° 57/04.

56

virtud de este incumplimiento, la aprobación de los planes anuales 2011, 2012 y 2013 no se ajusto a la normativa vigente92. Asimismo, el cambio en los sucesivos planes de la denominación, monto y alcance de cada una de las obras, la indefinición de plazos, la eliminación de obras incumplidas en años sucesivos, la introducción de nuevos vocablos para identificar los planes anuales tales como listado, prioridades, bancos de proyectos, etc. dificultan el encuadre legal de dichos documentos, la determinación de la inversión ejecutada, la evaluación de cumplimiento de obligaciones y la constatación de incumplimientos plausibles de penalización. El ORSNA no pondera la importancia de cada una de estas instancias planificadoras y justifica su accionar cuando sostiene: “…suele ocurrir que obras consideradas necesarias pero no ejecutadas, o no completadas por razones presupuestarias durante el periodo en el que se encontraban programadas, no necesariamente pasan a formar parte del siguiente Plan, ya que una evaluación actualizada de prioridades puede postergarla, ya sea por la ejecución de obras de mantenimiento que prolonguen su vida útil, por una razonable modificación de su alcance, o por irrupción de necesidades de infraestructura que exijan prioridades de ejecución93 …El concepto de Listado de Obras responde a la necesidad de elaborar un esquema de planificación suficientemente flexible como para adaptarse a lo largo de 5 años, a la dinámica de la actividad aeroportuaria, fluctuante en cuanto a demanda, aspectos reglamentarios, situaciones no previsibles, nuevos requerimientos de infraestructura etc…, …se comprenderá que este proceso de relevamiento de datos en diversas locaciones, intervención de numerosos organismos relacionados con la actividad, consideración de circunstancias particulares, reglamentarias, estimación de la envergadura, alcance y costo de cada obra propuesta, evaluación de las obras necesarias y no ejecutadas en el periodo 20062010, evaluación de la vigencia de las obras que figuraban en el Anexo IV del Acta Acuerdo para el periodo, consideración de necesidades relacionadas con la calidad de servicio,

92

Res. ORSNA Nº 36/08: “3.2 Plan Anual de obras e Inversiones… Sobre la base del Plan de Inversiones Quinquenal (PIQ) aprobado, el Concesionario presentará el Programa Anual de Obras, para cada uno de los años que lo componen según el siguiente cronograma: Año 1 del Quinquenio: TREINTA (30) días después de aprobado el Plan Quinquenal. Año 2, 3, 4 y 5 del Quinquenio: el 1º de abril del año anterior al correspondiente a la ejecución, o el día hábil posterior en los casos en que éste fuera feriado o no laborable.” 93

Nota ORSNA Nº 20/13.

57

seguridad operacional, sustentabilidad medioambiental, planificación de Planes maestros, normativas señaladas por instituciones nacionales y provinciales y otras no menos importantes consideraciones, conlleva un tiempo de elaboración que eventualmente supero estimaciones previstas.” Lo reseñado implica que para el organismo la actividad aeroportuaria no permite la planificación y/o previsión de periodos que superen el año. Más aun, ese breve periodo de tiempo podría ser, asimismo, excesivo.

4.2.8. Las mediciones del nivel de calidad de servicio realizadas por el ORSNA en el ámbito de aplicación del Programa de Medición de Factores de Calidad de Servicio detectan deficiencias de infraestructura cuya subsanación demanda obras inmediatas que no son exigidas como tales al Concesionario. En las Bases para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos, documento remitido al Concesionario en oportunidad de la apertura de cada uno de los procesos de revisión de la PFIyE, se menciona: “Objetivo de la revisión: El mecanismo de revisión tiene por objeto preservar el equilibrio entre las variables integrantes de la PFIyE. Se entenderá que la Concesión está en situación de Equilibrio Económico Financiero si las tarifas aeroportuarias por los servicios prestados permiten recuperar, en el plazo de la Concesión, y en las condiciones de calidad definidas, todos los costos asociados a la prestación, incluyendo los costos operativos, de inversión e impositivos incurridos por el Concesionario, así como una remuneración determinada por el costo de capital. Calidad: Las acciones de vigilancia económica ejercidas por el ORSNA deberán permitir un control concomitante con la prestación del servicio, a efectos de evitar desviaciones en la prestación e incumplimientos en la calidad de servicio y el nivel de inversiones a realizarse. En base a ello, durante el Proceso de revisión se merituará el cumplimiento con el 58

Proceso de Medición de los Estándares de Calidad del Servicio, aprobados por Resolución ORSNA Nº 46/08.” Según lo mencionado por esta AGN en el informe aprobado por Res. AGN 242/12, las primeras mediciones realizadas en el ámbito del PMFCS en los años 2009 y 2010 mostraron que numerosos indicadores no alcanzaron los valores de los estándares teóricos propuestos94. En consecuencia, tal lo previsto en la normativa, el ORSNA inició dos acciones correctivas en concordancia con algunos de los indicadores no satisfactorios: 1) De la campaña 2009, labró el Acta N° 7197, en el aeropuerto de Mendoza, por el incumplimiento del estándar del indicador identificado como 7.12.1 - espacio disponible para pasajeros, y el indicador 7.12.2 - disponibilidad de asientos para pasajeros. 2) En la campaña 2010, labró el Acta 7681, en el aeropuerto de Salta, por el indicador 4.4 - Accesibilidad a todos los servicios aeroportuarios95, y el Acta 7684, por el indicador 6.1 - Disponibilidad de Información sobre vuelos. Consultado el ORSNA al respecto, por Nota Nº 738/13 responde: “respecto al motivo que origina el Acta Nº 7197, aeropuerto de Mendoza, se hace saber que actualmente esta en ejecución la obra Readecuación y Ampliación de la terminal de pasajeros, con lo que serán subsanadas ambas diferencias. En cuanto al Acta nº 7681, labrada en el aeropuerto de Salta, pongo en su conocimiento que se ha previsto la realización de la obra “Núcleo de Circulación Vertical para Arribos Cabotaje e Internacional, que dará solución a la deficiencia…”

94

El Expte. E00146/2010, campaña 2009, a fs. 3, cita: “en el año 2009 se puede observar que fueron medidos 338 indicadores en los aeropuertos de Aeroparque, Ezeiza, Córdoba, Mendoza, Bariloche e Iguazú con mayor movimiento de pasajeros del SNA (más de 500.000 pax/año), de los cuales el 68% de esos indicadores cumplen con el estándar establecido, el 17% obtuvieron valores cercanos al estándar fijado, y solamente el 15% no alcanzaron el valor estándar.” Expte 170/2011, informe resultado año 2010, fueron medidos 380 indicadores en los aeropuertos de Aeroparque, Ezeiza, Córdoba, Mendoza, Bariloche, Iguazú y Salta con mayor movimiento de pasajeros del SNA (más de 500.000 pax/año) de los cuales el 75% de esos indicadores cumplen con el estándar establecido, el 11% obtuvieron valores cercanos al estándar fijado y solamente el 14% no alcanzaron el valor estándar. 95 El aeropuerto carece de los medios necesarios para que los pasajeros con movilidad reducida que arriban a esta terminal accedan a las salas de arribo.

59

Tal lo informado, de la documentación remitida por el ORSNA, se pudo constatar, que la obra en el Aeropuerto de Mendoza así como la obra en el Aeropuerto de Salta, se incluyen en el Banco de Proyectos 2012 pero que, a diciembre de ese año, transcurridos tres años desde la constatación del incumplimiento, ninguna de las obras se ha ejecutado y se encuentran en el estadio de Proyecto en Gestión. Asimismo, en el Banco de Proyectos 2013, se incluye nuevamente la obra Readecuación y Ampliación de la terminal de pasajeros en el Aeropuerto de Mendoza pero no así la obra requerida en el aeropuerto de Salta.

4.2.9. El Registro de Inversiones no otorga certeza sobre los compromisos de inversión efectivamente ejecutados. El Registro de Inversiones es el registro en el que se asientan, bajo firma de la Concesionaria las obras ejecutadas, previstas en el Plan de Inversiones y el monto en pesos que se reconoce por las mismas. La creación del Registro de Inversiones en el ámbito del ORSNA se previó como herramienta para subsanar uno de los obstáculos más importantes surgidos durante el proceso de renegociación, tal cual fue la determinación de los montos de inversión efectivamente ejecutados por el Concesionario a diciembre de 2005. Para los compromisos de inversión anteriores a la vigencia del Acta Acuerdo, el ORSNA resolvió por Res. Nº 20/08, ARTICULO 5: “Tener por aprobadas las inversiones respecto de las obras efectuadas por el Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 SOCIEDAD ANÓNIMA, que fueron informadas oportunamente por este ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) a la UNIDAD DE RENEGOCIACIÓN Y ANALISIS DE CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS (UNIREN), en el marco del proceso de renegociación que culminó con la ratificación del ACTA ACUERDO DE ADECUACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN, a través del Decreto N” 1799/07”. El Organismo dictó la Resolución Nº 33/08 (8/5/2008) mediante la cual aprueba el

60

Registro de Inversiones “dando cumplimiento al Numeral 8 de la Parte Cuarta del ARC”. El Registro así creado es un insumo para el análisis al momento de: a) ponderar el cumplimiento de las inversiones en función del Registro de Inversiones de la Concesión en ocasión de las Revisiones Ordinarias Anuales y Extraordinarias (Numeral 6.5 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo). Es la fuente de los datos relativos a la inversión efectivamente ejecutada a fin de ser ponderada en ese ámbito96. b) tomar como base a los fines de liquidar a la CONCESIONARIA los importes correspondientes a los distintos supuestos de extinción de la CONCESION97. c) articular el procedimiento de reducción de la garantía correspondiente al cumplimiento de las inversiones a pedido del Concesionario. d) poseer un seguimiento más próximo del avance de las inversiones comprometidas, a fin de facilitar la revisión quinquenal de las mismas98. La Resolución Nº 33/08 es modificada 28 meses después, por a Resolución Nº 48/10, en virtud “Que en función de la experiencia adquirida en el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) tanto en la metodología de análisis como en el mecanismo adecuado de envío de la información por parte del Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 SOCIEDAD ANÓNIMA, se propicia modificar el mencionado reglamento, se propone a) Reordenar el texto aprobado por Resolución ORSNA Nº 33/08; b) Modificar el procedimiento de revisión y control de documentación y c) Analizar y redefinir el alcance de los Títulos que conforman el referido Reglamento.” Solicitada al ORSNA la documentación relativa a esta base de datos 99, remite los números de Resoluciones ORSNA que aprueban los montos anuales a reconocer como inversiones a registrar. Asimismo, remite planilla “LISTA DE INVERSIONES EN OBRAS EJECUTADAS Y/O EJECUCIÓN 2006-2012 (valores correspondientes al año de cada registro de inversión). No se tuvo a la vista el registro propiamente dicho.

96

Res. ORSNA Nº 111/08. ARC. 98 Res. ORSNA Nº 28/12. 99 Nota AGN –PCSER Nº 83/12 97

61

Establecidos los parámetros que rigen el Registro de Inversiones, a través del análisis de documentación emanada del Organismo relativa a la gestión de este registro, se constata: 

La inversión registrada para los años 2006 y 2007 por Resolución ORSNA N° 1/09, esto es $ 57.868.457,16 para el período 2006 y $ 69.893.657,93, para el período 2007, se modifica por Res. ORSNA Nº 60/10: “Para el año 2006, $ 68.517.154; Para el año 2007; $88.041.021 tal surge de la diferencia entre el monto señalado en su oportunidad por el Concesionario… con el que finalmente fue autorizado a registrar.”



Los datos de inversión ejecutada ponderados en cada revisión de la PFIyE no son definitivos, tal lo expresa el ORSNA en oportunidad de la revisión anual de la PFIyE 2009100, al considerar: “Que en el caso que los datos del 2009 sufran variaciones con respecto a los datos definitivos, los ajustes serán incorporados al próximo proceso de Revisión Anual” y toma para el cálculo del año 2009: $ 195.000.000.



La misma situación se advierte en la Res. Nº 4/11 cuando el ORSNA rectifica el registro 2008 y determina que corresponde incluir en el Registro de Inversiones como inversiones efectuadas por AA 2000 S.A. correspondientes al período 2008, la suma de $ 5.213.800, “…conforme la planilla que como ANEXO VI integra la presente medida”.



Asimismo por la misma Resolución se modifica el monto correspondiente a las inversiones 2009: “corresponde incluir en el Registro de Inversiones como inversiones efectuadas por el Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 SOCIEDAD ANÓNIMA correspondientes al período 2009, la suma de $ 149.940.360, de acuerdo a la planilla que como ANEXO VII integra la medida.”



La inversión a registrar es declarada por el Concesionario y verificada por el Organismo, no obstante la obligación de contar con el “Presupuesto de obra aprobado” para poder ejecutar la misma y del “Presupuesto conforme a obra” para posibilitar su registro, los que ponen al organismo en conocimiento del monto de obra que se ejecuta y su previsible costo conforme a obra desde el inicio mismo de su ejecución. Son esas mismas las obras a registrarse.

100

Resolución N° 60/10.

62

La indefinición de las inversiones efectivamente realizadas afecta toda la gestión de la planificación de obras tal lo manifestado por el ORSNA a esta AGN101 “a los fines de definir el compromiso de inversión para el año 2012, se adoptó como hipótesis de trabajo una inversión total ejecutada por AA2000 correspondiente al año 2010 equivalente a $ 420.000.000 y una inversión total ejecutada por AA2000 correspondiente al año 2011 equivalente a $ 650.000.000.- Dichos montos al presente no se encuentran consolidados en su totalidad, revisten carácter de tentativos y podrán ser determinados con exactitud una vez que se proceda al cierre del Registro de Inversiones del Año 2011, conjuntamente con las situaciones reversibles del año 2010, además de posibles situaciones de la misma índole que pudieran surgir del análisis de las inversiones del 2011, encontrándose todo ello en etapa de desarrollo en función de las presentaciones de documentación técnica y respaldatoria que presentará el Concesionario hasta el 31 de diciembre de 2012.” Conforme el Informe de Justificación de la Carta de Entendimiento del 15 de junio de 2006 de la UNIREN, el nuevo sistema regulatorio de la Concesión “brindará precisiones para resolver con certeza conflictos regulatorios, contractuales y controversias, evitando que su dilación en el tiempo afecten el desarrollo del contrato como ha ocurrido hasta la fecha”. Por lo expuesto se constata que la registración extemporánea e imprecisa de las inversiones desnaturaliza la finalidad del registro.

4.3. La gestión de control económico financiero de la Concesión exhibe debilidades. 4.3.1. El sistema de Contabilidad Regulatoria no cumple acabadamente los objetivos de su formulación. La Contabilidad Regulatoria, desde el punto de vista conceptual es una forma particular de obtener información en la que las divisiones de cuentas y los criterios de imputación son fijados en función de los objetivos regulatorios. El Manual de Contabilidad Regulatoria define criterios técnicos apropiados y compatibles con las necesidades del Organismo Regulador, con el fin de contar con información homogénea que reduzca el riesgo de asimetría en la información incrementando 101

Nota N° 20/13.

63

así el grado de transparencia en la relación contractual respecto de la totalidad de las operaciones del concesionario sobre ingresos, costos y gastos de los servicios e inversiones en el marco del contrato de concesión. Desde la perspectiva regulatoria, nace la necesidad de fijar reglas claras a fin de determinar la dinámica de la asignación de partidas contables correspondientes, con el fin de contar con la información necesaria para la verificación del informe de contabilidad regulatoria referidas tanto a ingresos como a egresos entre los distintos tipos de servicios bajo supervisión y control. Conforme la reglamentación a la que deben ajustarse las tareas de la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos –Resolución ORSNA Nº 111/2008- los datos que surjan del sistema de contabilidad regulatoria se toman como un insumo para el desarrollo de las tareas de reequilibrar la PFIyE. La implementación de un sistema de Contabilidad Regulatoria que brinda la uniformidad e integridad de la información del plan de cuentas del prestador de la compañía regulada, fortalece el proceso de vigilancia económica. Si se considera al sistema de Contabilidad Regulatoria y a sus producidos, como un insumo de tal importancia para el proceso de evaluación de la PFIyE, es de esperar que las herramientas que brinda la contabilidad regulatoria se encuentren verificadas por el ORSNA y/o ajustadas atento a los desvíos que eventualmente pudieran haberse producido en las imputaciones realizadas por el Concesionario, aún cuando éste tenga conocimiento de las pautas estipuladas por el Manual de Contabilidad Regulatoria. Lo reseñado precedentemente no pudo ser verificado a través del análisis de las actuaciones administrativas y planillas Excel detalladas en el Anexo I. El ORSNA en oportunidad de la revisión de la PFIyE pone de manifiesto que los datos reales correspondientes a los costos de la concesión, incluidos en los Informes de Contabilidad Regulatoria, son coincidentes con el Balance Anual Auditado, el Balance de sumas y saldos y han sido controlados con el sistema SAP al cual desde 2009 el ORSNA tiene acceso para el cumplimiento de sus tareas regulatorias. Se destaca que el sistema SAP, sistema de gestión y procesamiento de datos que 64

utiliza AA2000 S.A. para las registraciones contables, produce los informes denominados Balances de Sumas y Saldos, que a su vez son la base para la realización de auditorias sobre estados contables. De este modo, los tres elementos de información Contable que controla el ORSNA, reconocen la misma base de información, es decir, el Concesionario. En cuanto a las operaciones con empresas controladas y vinculadas, la Resol. ORSNA Nº 54/2008, establece que el Concesionario debe registrarlas de manera explícita dentro de los informes de contabilidad regulatoria, en los términos del Art. 33 de la Ley 19550 y modificatorias, detallando la información económica que permita verificar la eficiencia y razonabilidad de las operaciones y actividades involucradas, siendo dos de sus objetivos asistir en detectar conductas anticompetitivas del concesionario y mejorar la transparencia del sistema regulatorio del contrato de concesión. No obstante, los procedimientos realizados por el ORSNA en las sucesivas revisiones ordinarias de la PFIyE o en algún otro procedimiento de auditorias de rutina, no permitieron al organismo advertir imputaciones contables susceptibles de ser analizadas particularmente. No es sino, ante la notificación de la Subsecretaría Legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Publica y Servicios, que el ORSNA toma intervención y emite opinión sobre una serie de contratos controvertidos investigados por el BCRA (Banco Central de la República Argentina), que se encuentran registrados en la contabilidad de AA2000. Los contratos a los que se hace referencia son una serie de transferencias que AA2000 efectuó en moneda extranjera a CORPORACIÓN AMÉRICA SUDAMERICANA SOCIEDAD ANÓNIMA (CAS) con sede en Panamá, originadas en contratos de asistencia administrativa, de asistencia técnica y refinanciaciones de los mismos. Estas operaciones, tal como lo indica el Dictamen Nº 128/2008 de la Gerencia Principal de Asesoría Legal del BCRA, de fecha 19/3/2012, se corresponden a una serie de operaciones efectuadas entre el 20/03/2009 y el 09/01/2012 y se canalizaron bajo el código de concepto “631 – Servicios Empresariales y técnicos”.102.

102

La Resol. ORSNA 38/13 refiere a la reseña del BCRA, donde considera que estos contratos podrían resultar constitutivos de infracciones cambiarias y/o delitos penales.

65

En base al informe elaborado por la GREFyCC (Providencia N° 13/13) en el que se analiza pormenorizadamente la prueba existente aportada por el Concesionario AA2000, se concluyó que: "a partir de la consulta realizada por el BCRA con respecto a los servicios específicos brindados en función de los contratos de asistencia técnica y/o administrativa firmados

entre

la

Sociedad

Concesionaria

y

CORPORACIÓN

AMÉRICA

SUDAMERICANA Y OGDEN, posteriormente cedido aquel a PRODEN103, y de acuerdo con los antecedentes de la prueba documental relevada, y sin perjuicio de las consideraciones específicas caso por caso, no ha sido posible identificar de forma fehaciente las referidas prestaciones". El ORSNA entiende que no corresponde autorizar la imputación como gastos de la Concesión a las erogaciones que puedan realizarse al amparo de los contratos controvertidos, ya sea por servicios presentes o refinanciaciones de períodos pasados. Por tanto, en la Resolución ORSNA Nº 38/13, Art. 1 se resuelve considerar que, en base al exhaustivo análisis de la prueba recabada, no surgen constancias fehacientes de contraprestación real emergentes de los contratos controvertidos, compartiéndose en todos sus términos lo dictaminado por el BCRA. Así como resuelve, en el Art. 3 de la misma resolución, instruir a la GREFyCC a que evalúe el daño producido por los contratos controvertidos que podrían haber impactado en la Concesión, dando paso al procedimiento previsto reglamentariamente a los fines de restablecer la correcta imputación de gastos e inversiones104. En este orden, queda evidenciado que el Sistema de Contabilidad Regulatoria como herramienta de control y transparencia en la regulación, tal como fue creada por la Resolución Nº 54/2008, no constituye por sí misma una herramienta suficiente para cumplir con el objetivo de contar, de manera permanente y estandarizada, con información homogénea respecto de todo hecho económico relacionado con la concesión, incrementando las posibilidades de realizar consistentemente y de manera transparente comparaciones y validaciones que permitan determinar los costos eficientes de la prestación de los servicios

103

Acta Directorio Nº 3/2013: OGDEN y PRODEN forman parte del Grupo Eurnekian. Consultado el ORSNA respecto a la implementación de este mandato, por Nota Nº 1059/13 informa que dichos informes se encuentran en etapa de elaboración y que aun no ha finalizado la revisión económica anual posterior a la sanción de la mencionada Resolución. 104

66

comprometidos contractualmente, optimizando la supervisión y control que debe realizar el ORSNA.

4.3.2. La falta de reglamentación de los mecanismos para la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos confiere incertidumbre al proceso. El Acta Acuerdo encomendó al ORSNA la reglamentación de los mecanismos y procedimientos para la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la concesión (PFIyE), y las pautas y condiciones para el proceso de revisión. El área técnica del ORSNA elaboró y elevó para aprobación de la Secretaría de Transporte, mediante Resolución ORSNA Nº 111/08 del 30 de diciembre de 2008, los “Mecanismos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión”. Asimismo, los mencionados Mecanismos dejan pendiente una instancia de Reglamentación, de exclusiva responsabilidad del ORSNA, en la que se especificarían los siguientes criterios a utilizar en el proceso de revisión: 

La estructura de fórmulas polinómicas y coeficientes, que servirán de base para la realización de los ajustes necesarios en los Egresos Operativos y de Mantenimiento, incluyendo, de corresponder, topes a determinados tipos de egresos.



La metodología que debe implementarse en el caso en que se haga necesario revisar las funciones de correlación asociadas a la proyección de los rubros de Egresos Operativos y de Mantenimiento.



La estructura de fórmulas polinómicas y coeficientes correspondientes a los efectos de la actualización de cada uno de los componentes de inversión.



El tratamiento a considerarse para el caso de las deudas de pago de tarifas y recursos aeroportuarios.



Los índices correspondientes a la conversión de cada componente de la PFIyE a precios homogéneos. 67



Indicar el capítulo correspondiente al índice de Costo de la Construcción (ICC) del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), que será de aplicación para la adecuación por variaciones de precios en el caso de empleo de índices particulares para cada ítem de las Obras de Inversión.



Las prescripciones para proceder a eliminar total o parcialmente de los ítems Costos Operativos e Inversiones, según corresponda, conceptos no vinculados a la regulación y otros gastos genéricos. Los “Mecanismos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y

Egresos de la Concesión” no han sido aprobados por la Secretaría de Transporte, no obstante son el instrumento utilizado que brinda las pautas básicas del proceso de revisión. Por otra parte, el ORSNA nunca formalizó la Reglamentación de dichos mecanismos, quedando pendiente la especificación de los criterios, fórmulas e índices a utilizar en las revisiones de la PFIyE. El ORSNA formula las “Bases para la Revisión de la PFIyE” 105 al inicio de cada proceso de revisión en forma discrecional. De este modo, la definición de principios fundamentales en la regulación económica financiera de la concesión se deja librada al criterio de la autoridad circunstancialmente encargada de reglarlos.

4.3.3. La demora en la realización de las revisiones de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos y en la aprobación de los cuadros tarifarios para el período auditado, desvirtúa el objetivo del procedimiento, dando lugar a situaciones litigiosas. El Artículo 29 del Acta Acuerdo define las pautas y mecanismos de revisión de la PFIyE, determinando que “El MECANISMO DE REVISION se llevará a cabo en el mes de marzo de cada año con vigencia a partir del 1° de abril. La primera revisión se realizará en el mes de marzo de 2008.”

105

Expedientes de Revisión de la PFIyE, ORSNA Nº 69/10, ORSNA Nº 200/11, ORSNA Nº 215/12.

68

A la fecha de fin de tareas de campo, el ORSNA debiera haber concluido seis procesos de revisión. No obstante ha realizado las siguientes revisiones “anuales” de la PFIyE:

Período

Apertura del

Aprobación Revisión

Aprobación Nuevo

Expediente

PFIyE

Cuadro Tarifario

2006-2007

26/11/2008

Resolución Nº 9/09 fecha 28/01/09

Resolución Nº 10/09 fecha 04/02/09

2008-2009

15/02/2010

Resolución Nº 60/10 fecha 14/10/10 Resolución Nº 125/11 fecha 21/12/11 (sustituye Art. 2 de Resol Nº 60/10)

2010

13/04/2011

Resolución Nº 115/12 fecha 07/11/12

Resolución Nº 126/11 fecha 22/12/11

Resolución Nº 117/12 fecha 14/11/12

El 26/11/2008, el ORSNA inició la primera revisión de la PFIyE, correspondiente al período 2006-2007 que fue aprobada por resolución ORSNA Nº 9/09 del 28/1/ 2009. La readecuación del cuadro tarifario resultante de dicha revisión, a aplicarse en todos los aeropuertos del SNA, fue aprobada por Resolución ORSNA Nº 10/09, publicada en el Boletín Oficial (B.O.) el 4/2/2009. El 15/2/2010, el ORSNA inició el proceso de revisión de la PFIyE, correspondiente al período 2008-2009 y lo aprobó por Resolución Nº 60/10 del 17/10/ 2010. El 11/11/10 elevó a consideración del MPFIPyS el proyecto de Acto Administrativo tendiente a modificar el cuadro tarifario vigente106. El 7/2/2011, mediante Providencia PRES 1-11 se solicitó a la GREFyCC la reformulación de los incrementos de tasas propiciados en la Resolución Nº 60/10, a favor de las tasas de cabotaje. Consecuentemente, la Resolución Nº 125/11 del 21/12/11, sustituyó el Art. 2 de la Resol. Nº 60/10 en referencia al reequilibrio de las variables contenidas en la

106

Nota ORSNA Nº 1000/10, de fecha 11 de noviembre de 2010, Exp. ORSNA 69/10

69

PFIyE, modificando el porcentaje de aumento de tasas. El cuadro tarifario resultante, a aplicarse en todos los aeropuertos del SNA, fue aprobado por Resolución ORSNA Nº 126/11, publicada en el B.O. el 22 de diciembre de 2011 (22 meses después de iniciada la revisión). El 13/4/11, cuando aun estaba pendiente de aprobación la reformulación de los incrementos tarifarios correspondientes a la revisión 2008-2009, el ORSNA inició el proceso de revisión del período 2010 que se aprobó por Resolución Nº 115/12 del 7/11/2012. La Resolución ORSNA Nº 117/12, publicada en el B.O. el 14/11/2012 aprobó el cuadro tarifario correspondiente a aplicarse en todos los aeropuertos del SNA (19 meses después de iniciado el proceso). El 17/4/2012 se dio inicio a la revisión de la PFIyE correspondiente al año 2011, cuando aun se encontraba pendiente de aprobación la revisión del período 2010. En esta oportunidad y considerando las demoras en la aplicación efectiva de las Revisiones de la PFIyE, el concesionario solicitó se realice en forma conjunta la Revisión correspondiente al año 2011 y 2012107. A la fecha de cierre de las tareas de campo, 31/10/2013, la revisión continúa en proceso (18 meses después de iniciado). Las mencionadas dilaciones en las revisiones podrían originar situaciones litigiosas atento que desde sus orígenes la ejecución del contrato de Concesión exhibió un alto grado de conflictividad, considerando que AA2000 ha realizado presentaciones con reclamos económicos por los perjuicios ocasionados “por la falta de aplicación efectiva en tiempo y forma de la Revisión”108, y cuestionamientos sobre la factibilidad de los planes de inversión comprometidos “si no se hacen efectivas las revisiones previstas en la cláusula 29”109.

4.3.4. La metodología empleada por el ORSNA en las revisiones de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos se aleja del espíritu considerado por la UNIREN respecto a las metas de eficiencia expresadas en los costos.

107

Nota AA2000-DIR-1095/12, de fecha 7 de noviembre de 2012, respuesta Nota ORSNA Nº 412-13, de fecha 3 de mayo de 2013. Expte. ORSNA Nº 215/12. 108 Nota AA2000-DIR-434/12, de fecha 22 de mayo de 2012. La falta de aplicación efectiva de la Revisión habría provocado una falta de ingresos a la Concesión por la suma de PESOS TRECIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CON 16/100 ($ 351.785.016.-). 109 Nota AA2000-DIR-362/13, de fecha 30 de abril de 2013, Expte. ORSNA Nº 215/12.

70

En el marco del proceso de renegociación, la UNIREN estableció un nuevo modelo de gestión regulatoria de la concesión. Tal como quedó expresada en el Anexo V del Acta Acuerdo, la PFIyE refleja las previsiones en cuanto a ingresos y egresos que permiten recuperar, en el plazo de la Concesión, los costos operativos, de inversión e impositivos incurridos por el Concesionario, incluyendo el pago de la deuda con el Estado Nacional y una remuneración razonable por el costo de capital invertido en la concesión. La UNIREN destaca que el acuerdo “no garantiza una rentabilidad sino que fija ingresos probables contra egresos eficientes, para generar los fondos suficientes y necesarios para garantizar la viabilidad económica–financiera de la Concesión”.110 Con relación a los gastos incluidos en la PFIyE, la UNIREN ha considerado la estructura de gastos presentada por el Concesionario en la oferta, re-expresados a valores del 2006, mediante la siguiente fórmula polinómica de ajuste: 52,59% variación de índices de salarios + 14,23% variación de tipo de cambio + 33,18% variación de IPIM. Dicha base de gastos (más impuestos, menos management fee) fue considerada el nivel de gastos operativos del concesionario en el año 2006 que luego se proyectó hasta 2028 mediante variables vinculadas y funciones de correlación que se consideraron adecuadas a la realidad de la concesión. Concepto Salarios Servicios públicos Mantenimiento Servicios contratados Seguros Servicios incendio y medico Otros gastos de operación Matriz

Variables Vinculadas Fijo Plan de inversiones* Pasajeros totales Plan de inversiones* Pasajeros totales Plan de inversiones* Pasajeros totales Plan de inversiones* Pasajeros totales

Correlación 55% 30% 35% 30% 100% 20% 35% 30%

*Corresponde al porcentaje de incremento de la inversión neta.

110

UNIREN, Informe de Evaluación de la Audiencia Pública donde se trató la Carta de Entendimiento firmada entre la UNIREN y AA2000, 29 de Noviembre de 2006.

71

En este sentido, la UNIREN111 subraya que los costos re-expresados a valores del 2006 “son muy inferiores a los gastos reales que hoy tiene la Concesionaria, según sus Estados Contables al cierre del 2005”112. Los costos operativos considerados en la PFIyE son los costos comprometidos en la oferta y no los gastos reales, porque “estos últimos son sustancialmente superiores a los comprometidos debido a que contienen ineficiencias que no corresponde reconocer a la Concesionaria”. Cabe destacar que en los modelos de regulación por tasa de retorno la empresa regulada no tiene incentivos para reducir sus costos, ya que tendrá oportunidad de recuperarlos íntegramente en las sucesivas revisiones a través de los correspondientes ajustes de precio de los servicios regulados. En este orden, la UNIREN manifiesta que como incentivo a los esfuerzos de eficiencia por parte de la Concesionaria “se le fijan valores máximos de referencia a los fines de obligarla a realizar los ajustes pertinentes para alcanzar niveles de eficiencia adecuados con el tipo de prestación”. Como pautas para la revisión de la ecuación económico financiera, la UNIREN113 dispuso que se “considerará la evolución de los precios ocurrida sobre la estructura de gastos incluida en la proyección de egresos. Utilizando para re-expresar los gastos la misma fórmula polinómica empleada en la proyección 2006-2028 de la estructura de gastos presentados por el concesionario en su oferta”. En la primera Revisión de la PFIyE realizada por el ORSNA, correspondiente al período 2006-2007, el Organismo no había concluido con los procedimientos de la Contabilidad Regulatoria, por lo que se procedió a una revisión de naturaleza transitoria, que “solo busca recomponer el equilibrio cuyo deterioro se debió a factores que tienen que ver con los índices de precios”114. En esa oportunidad, se optó por no variar el criterio impuesto por la UNIREN con respecto a los gastos, trabajando con los datos de oferta ajustados por los índices de variación de precios asociados a cada línea de la proyección.

111

UNIREN, Informe de Evaluación de la Audiencia Pública donde se trató la Carta de Entendimiento firmada entre la UNIREN y AA2000, 29 de Noviembre de 2006. 112 “A manera de ejemplo, los gastos en sueldo y cargas sociales, según el Anexo H, alcanzaban a 40,9 M$ mientras que en la proyección los gastos de personal estimados para el 2006 son de 28,9 M$” 113 UNIREN, 1º Informe de Justificación de la Carta de Entendimiento, 15 de junio de 2006. 114 Providencia GREFyCC Nº 05/09, EXP. ORSNA Nº 563/08.

72

La segunda revisión realizada por el ORSNA, al 31 de diciembre de 2009, tuvo carácter de “extraordinaria” puesto que se procedió a considerar la evolución de las distintas variables que integran la PFIyE en forma integral, desde enero de 2006 hasta diciembre de 2009. Tomando como fuente de información los estudios del área de Contabilidad Regulatoria se incorporaron a la proyección los egresos anuales reales ocurridos, que surgen de los estados contables 2006-2009, para cada uno de de los rubros considerados dentro de este componente. A los saldos de los informes se les aplicaron tres Tipos de ajustes regulatorios determinados por el ORSNA: 

Ajustes Regulatorios de Tipo 1: son aquellos que, a partir de las verificaciones realizadas por el Área de Contabilidad Regulatoria, han surgido como elementos que implican una incorrecta asignación de determinados costos que no se corresponden en forma directa con la concesión, como puede ser el caso de erogaciones realizadas por empresas vinculadas o controlantes. Estos ajustes se aplicaron en el período 20062009.



Ajustes Regulatorios de Tipo 2: son las deducciones realizadas sobre aquellos ítems de costos que, si bien corresponden en forma directa con la concesión, han sido juzgadas por el ORSNA como apartados del camino de eficiencia por el que debe transitar una empresa regulada por Tasa de Retorno. Estos ajustes se incorporan a la PFIyE a partir del año 2008 hasta 2009.



Ajustes Regulatorios de Tipo 3: tienen como objetivo primordial la creación de los incentivos tendientes a brindar mayor eficiencia a la concesión. Los mismos plantean un horizonte temporal que comienza en el año 2010, con metas de reducción concretas para cada ítem de costo seleccionado hasta el año 2012. A pesar de los ajustes mencionados, al incorporar a la proyección los egresos anuales

reales, en muchos casos se aprecian importantes divergencias entre los valores de eficiencia pautados por la UNIREN y los valores actualmente erogados. El ORSNA reconoce que esta circunstancia ha generado que “al momento de la realización del reemplazo de los valores presupuestados por la UNIREN por valores reales se produjera un impacto importante en la

73

estructura de costos de la Concesión y con ello en los indicadores financieros habituales, tal es el caso de la Tasa Interna de Retorno y el Valor Actual Neto” 115. A partir de los niveles de rentabilidad señalados “se hace necesaria la realización de un reequilibrio de las variables de la proyección, de manera de asegurar la sustentabilidad del servicio en las condiciones pautadas”. En la Revisión 2010, nuevamente se reemplazan los costos de eficiencia estimados por la UNIREN por los valores reales que surgen de los registros contables de la empresa hasta el año 2011. Se incorporan a la proyección los egresos anuales reales ocurridos, teniendo en cuenta los ajustes regulatorios de Tipo 1 (año 2010), Tipo 2 (2010-2011), y Tipo 3 (2010-2012). La metodología empleada por el ORSNA en las revisiones de la PFIyE se aleja del principio del acuerdo elaborado por la UNIREN, abandonando las metas de eficiencia expresadas a través de costos máximos. Este procedimiento repercute en el flujo de fondos proyectado para la concesión, y se traduce en la necesidad de reequilibrar las variables involucradas en la PFIyE. Gráfico: Comparación de Gastos proyectados en la PFIyE del ARC con los gastos considerados en la Revisión 2010.

Milones de pesos a valores de 2005

1.400 1.200 1.000 800 Gastos PFIE 2010 600

Gastos PFIE Acta Acuerdo

400 200

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028

0

Cuadro: Aumentos Tarifarios resultantes de las Revisiones de la PFIyE 115

Providencia GREFyCC Nº 144/10, EXP. ORSNA Nº 96/10.

74

1. Tasa de estacionamiento local Variación tarifaria 2. Tasa de estacionamiento internacional* Variación tarifaria 3. Tasa de aterrizaje local Variación tarifaria 4. Tasa de aterrizaje internacional* Variación tarifaria 5. Tasa de uso de aeroestación local Variación tarifaria 6. Tasa de uso de aeroestación regional* Variación tarifaria 7. Tasa de uso de aeroestación internacional* Variación tarifaria 8. Tasa pasarelas telescópicas Variación tarifaria

Revisión 2006-2007

Revisión 2008-2009

Revisión 2010

Total Acumulado 2006-2010

0%

0%

0%

0%

-30%

0%

0,00%

-30%

0%

0%

0%

0%

-30%

0%

0%

-30%

290%

15%

14,30%

412,64%

61%

16%

14,60%

114,52%

61%

17%

14,60%

116,37%

0%

0%

0%

0%

a

a

Elaboración propia con datos de las resoluciones ORSNA Nª 10/09; Nª 126/11 y Nª 117/12 a

De acuerdo a lo estipulado en el numeral 29.4 del ARC, el 19 de septiembre de 2008 se firmó un acuerdo entre

ORSNA, AA2000 e IATA a los efectos de implementar una bonificación sobre las tarifas de aterrizaje y estacionamiento internacional, de forma tal que aplicadas sobre los valores vigentes en el Cuadro Tarifario, impliquen un descuento del 30% sobre los valores que figuran en el Anexo II del Decreto PEN 1799/07. *Téngase en cuenta que la Ley 25.561 dispuso que los precios y tarifas quedaban fijadas a la paridad $1=u$s1, aunque a partir de abril/02 (Decreto Nº 577/02 ratificado por DNU Nº 1910/02) todas las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales –incluyendo países limítrofes- fueron establecidas en dólares al tipo de cambio del BNA, implicando un aumento adicional de los ingresos reales como consecuencia de la variación del tipo de cambio que, para el período Diciembre de 2005 a Diciembre de 2012 fue de 62%, en tanto que las tarifas de cabotaje se fijaron en pesos.

4.3.5. El

esquema

de

regulación

económico-financiera

configurado

ha

garantizando una tasa de retorno sin justificar su razonabilidad, en un contexto de mínimo riesgo empresario. La Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE) aprobada por el ARC refleja las previsiones en cuanto a ingresos, plan de inversiones y estructura de egresos 75

relacionada con la prestación del servicio para el periodo 2006-2028, e incluye los pagos de la deuda con el Estado Nacional. A pesar que no surge del texto aprobado del ARC que la tasa de retorno (TIR) de la concesión asuma un valor determinado, la tasa implícita en la PFIyE (Anexo V) alcanza el 16,45%. Cabe destacar que la PFIyE está determinada por un modelo a precios constantes, expresada en pesos de diciembre de 2005, por lo que la tasa de descuento implícita es una tasa real. En el proceso de renegociación, la UNIREN “consideró pertinente que el Estado Nacional no asuma el riesgo de garantizar una tasa de rentabilidad determinada 116”, debido a ello, se eliminó la tasa acordada en la Carta de Entendimiento firmada el 16 de junio de 2006 y se procedió a reemplazar la ‘Ecuación Económico Financiera’ por la mencionada PFIyE. En este orden, la UNIREN expresa que “no se trata de un contrato de “rentabilidad asegurada”, sino de un contrato que proyecta ingresos y egresos que permitan obtener una rentabilidad razonable al concesionario que garantice la prestación del servicio en condiciones eficientes y perdurables en el tiempo”117. Los Mecanismos de Revisión elaborados por el ORSNA tienen por objeto preservar el equilibrio entre las variables integrantes de la PFIyE: “Se entenderá que la Concesión está en situación de Equilibrio Económico Financiero si las tarifas aeroportuarias por los servicios prestados permiten recuperar, en el plazo de la Concesión, y en las condiciones de calidad definidas, todos los costos asociados a la prestación, incluyendo los costos operativos, de inversión e impositivos incurridos por el Concesionario, así como una remuneración determinada por el costo de capital invertido en la concesión”. Cada uno de los factores que de acuerdo al Mecanismo intervienen en el mantenimiento del equilibrio de la PFIyE es evaluado en el proceso de revisión y reflejado en los informes de justificación que elabora la GREFyCC118 (ingresos aeroportuarios y no aeroportuarios, costos, variaciones de precios y tipo de cambio, inversiones, ajustes 116

UNIREN, Informe de Justificación, 16 de Agosto de 2006. UNIREN, Informe de Evaluación de la Audiencia Pública donde se trató la Carta de Entendimiento firmada entre UNIREN y AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., 29 de Noviembre de 2006. 118 Providencia GREFyCC Nº 05/09; Providencia GREFyCC Nº 144/10; Providencia GREFyCC Nº 163/12. 117

76

regulatorios, variaciones tarifarias, etc.). Por su parte, la remuneración por el costo del capital invertido o rentabilidad del proyecto no es un factor analizado en los mencionados informes. En ninguna de las tres revisiones llevadas adelante por el ORSNA se justifica la tasa de rentabilidad implícita. La GREFyCC hace referencia a un nivel de “rentabilidad razonable” o a “cierta rentabilidad” que hace necesaria la realización de un reequilibrio de las variables de la proyección de manera de asegurar la sustentabilidad del servicio; sin embargo en ningún informe de esta Gerencia surge explícitamente cuál es la TIR contenida en la ecuación económico-financiera de la concesión. De las revisiones de la PFIyE realizadas se constata que: 

La Resolución ORSNA Nº 9/09 referida a la Revisión 2006-2007 no contiene la PFIyE que aprueba.



En la Revisión 2008-2009, la Resolución Nº 60/10 que la aprueba indica una TIR del 16,45%.



La Resolución Nº 125/11 modifica la anterior aprobando el rebalanceo tarifario y una nueva PFIyE que no expresa el valor de la TIR. No obstante la TIR implícita se puede calcular a partir del Anexo de la Resolución en 16,56%.



El informe de justificación de la Revisión 2008-2009, refiere a un Anexo Nº 10 en el que se observarían “los niveles de rentabilidad alcanzados”, el cual no consta en el expediente de referencia (ORSNA Nº 69/10) y cuyo faltante no se refleja en el foliado.



En el caso de la aprobación de la Revisión 2010, la Resolución ORSNA Nº 115/12 contiene una PFIyE incompleta (Figuran las proyecciones de ingresos y gastos), mostrando únicamente el resultado antes de impuestos, sin inversiones. Resulta imposible calcular la TIR de la Concesión a partir de los datos publicados. Consultado el ORSNA respecto al sostenimiento de la TIR que surge de los

procedimientos de revisión, responde que “el valor de rentabilidad que se ha considerado 77

razonable se vincula a las necesidades de la concesión en una situación y momento determinados, sin que esto signifique la garantía de un nivel de rentabilidad predefinido e inmutable en el tiempo119”. En cuanto a la razonabilidad del costo del capital de un servicio público monopólico, en los “Mecanismos para la Revisión de la PFIyE”, el ORSNA explica que “La adecuada tasa de descuento (costo del capital) de cualquier flujo depende de varios factores críticos. Los riesgos que asumen las partes es uno de los determinantes principales del valor que debiera asumir la mencionada tasa”. Precisamente, un menor riesgo para la empresa concesionaria debiera contribuir, en condiciones normales, a la búsqueda de financiamiento eficiente y a un menor costo del capital. En este caso, al Concesionario se le ha otorgado un negocio monopólico, que opera “sin que se observen condiciones de competencia inter-aeroportuaria ni competencia intraaeroportuaria ni inter modal; por lo que no enfrenta la amenaza de potenciales entrantes al mercado”120. Adicionalmente, el nuevo modelo adoptado en ocasión de la renegociación contractual, minimiza el riesgo originario y expresamente asumido por el Concesionario al momento de efectuar su oferta en el proceso licitatorio121. En primer lugar, el cambio de un canon establecido de forma fija a uno variable y sujeto a los ingresos de la concesión, disminuye el riesgo del concesionario y lo traslada al Estado. En segundo lugar, la concesión no asume riesgo inflacionario, ya que en cada una de las Revisiones Ordinarias Anuales es posible trasladar a la estructura de tarifas los incrementales de costos derivados de los procesos inflacionarios. Adicionalmente, la mecánica de la revisión anual plantea una reducción en el riesgo relacionado con eventuales estimaciones incorrectas del flujo de pasajeros y aeronaves. Al respecto, el ORSNA considera que “cualquier shock imprevisto de la demanda podrá ser considerado en la próxima revisión tarifaria, haciendo que el eventual alejamiento de los parámetros respecto de lo observado persista a lo sumo durante un año, reduciendo el riesgo 119

ORSNA, Nota USG Nº 277/13. Mecanismos de Revisión de la Proyección Económico Financiera. 121 Dto. Nº 163/98 Contrato de Concesión 4.2. La Concesión otorgada, es al exclusivo riesgo del Concesionario. Asimismo, el Concedente no asume ningún tipo de responsabilidad por el Plan de Inversión y el Plan Comercial a cargo del Concesionario. 120

78

específico de la empresa y por lo tanto el costo del capital 122”. Al mismo tiempo, las revisiones permiten trasladar costos derivados de eventuales modificaciones en las normas de calidad y seguridad, tarifas impositivas y normas ambientales. Por otra parte, al incorporar la posibilidad de realizar Revisiones Extraordinarias se limitan los riesgos por cambios derivados de hechos vinculados a “fuerza mayor” o “caso fortuito”, preservando la renta de la empresa.

4.4. El ORSNA no cumple con el cupo de personal con discapacidad que establece la Ley 25.689. El ORSNA, a la fecha de cierre de las tareas de campo y en todas las modalidades de contratación de su personal cuenta con 224 personas, conforme lo cual debería registrar entre su personal como mínimo 9 personas que cuenten con el correspondiente certificado de discapacidad (4% del total de su personal), no obstante y de acuerdo a lo informado por el Organismo solo 3 agentes cuentan con dicha certificación.

5. Comunicación al Organismo auditado El presente informe fue enviado en vista al organismo auditado, según disposición de la Comisión de Supervisión de la Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de Servicios Públicos, por Nota Nº 33/14-CSERyEPSP, de fecha 19/03/14. Con fecha 14/04/14, el organismo solicitó una prórroga, que fue otorgada por un plazo de 15 días, a través de Nota Nº 81/14-CSERyEPSP. Con fecha 14/05/14 se recepcionó en Secretaría Legal e Institucional de la AGN, el descargo del ORSNA (Nota ORSNA Nº 995-14), incluido como Anexo III al presente informe. El análisis de las consideraciones efectuadas, se encuentra en el Anexo IV. Cabe aclarar que sólo se realizaron adecuaciones en la redacción del punto 3, en el comentario de la observación 4.2.7, sobre la recomendación 6.2.3, y en el copete de la observación 4.3.3, sin verse modificado el contenido de las observaciones, ni del resto de las recomendaciones.

122

Providencia GREFyCC Nº 163/12.

79

6. Recomendaciones

6.1. A la Secretaría de Transporte de la Nación. 6.1.1. Aprobar el Texto Ordenado e Integrado del Contrato de Concesión, y los “Mecanismos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión” elevados por Resolución ORSNA 111 del 30 de Diciembre de 2008. 6.2. Al ORSNA 6.2.1. Adoptar las medidas conducentes para instrumentar el procedimiento de Pago de manera de asegurar el financiamiento de la infraestructura aeroportuaria tal como fue previsto en la creación del FFSNA. (Observación 4.1.1 c)) 6.2.2. Exigir al Concesionario la ejecución de obras correspondientes al crédito otorgado en oportunidad de la aprobación de la Cesión de Crédito de AA2000 al FFSNA (Observación 4.1.2) 6.2.3. Ejecutar los controles pertinentes sobre los saldos impagos del Plan de Pagos aprobado por el ORSNA (Observaciones 4.1.3, 4.1.4) 6.2.4. Aplicar los recursos disponibles en las Cuentas del FFSNA conforme los fines para los que fueron constituidas. (Observación 4.1.5) 6.2.5. Aplicar las sanciones correspondientes a los incumplimientos del Concesionario conforme el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA Nº 88/04. (Observación 4.2.3) 6.2.6. Incluir en la evaluación de cumplimiento de inversiones la ejecución de todas y cada una de las obras previstas. (Observación 4.2.4) 6.2.7. Exigir el cumplimiento en tiempo de los planes de obra evitando las situaciones de urgencia generadas. (Observación 4.2.5) 6.2.8. Aplicar los extremos previstos en la normativa regulatoria para autorizar el financiamiento de obras con AEI del 2,5%. (Observación 4.2.6) 6.2.9. Implementar una metodología de control de inversiones sustentable que permita 80

establecer, medir y comparar la ejecución de cada una de las obras comprometidas. (Observación 4.2.7) 6.2.10. Eficientizar las mediciones en el marco del PMFCS exigiendo la inmediata subsanación de las deficiencias detectadas. (Observación 4.2.8) 6.2.11. Asentar en el registro inequívocamente las inversiones concluido el análisis técnico y de evolución económica, a fin de dar certeza sobre los compromisos ejecutados. (Observación 4.2.9) 6.2.12. Profundizar el análisis de los Informes de Contabilidad Regulatoria presentados por AA2000 de manera de reducir el riesgo de asimetría en la información propendiendo a una relación contractual transparente. (Observación 4.3.1). 6.2.13. Proceder al dictado del Reglamento de los mecanismos para la revisión de la PFIyE. (Observación 4.3.2) 6.2.14. Realizar las revisiones anuales de la PFIyE en los términos establecidos en el Numeral 29 del Acta Acuerdo. (Observación 4.3.3) 6.2.15. Incorporar en el proceso de revisión de la PFIyE las metas de eficiencia en los costos desarrolladas por la UNIREN. (Observación 4.3.4.) 6.2.16. Evaluar la razonabilidad de la TIR sostenida en el contexto de la Concesión. (Observación 4.3.5.) 6.2.17. Implementar mecanismos de ingreso de personal y de cobertura de vacantes teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 25.689 (Cupo de personal con discapacidad en el Estado Nacional). (Observación 4.4.)

7 Conclusiones La Concesión de los 33 aeropuertos más importantes del SNA otorgada mediante el Decreto 163/98 se desarrolló desde sus inicios, en un escenario de gran conflictividad registrándose incluso, situaciones que habrían justificado la rescisión contractual.

81

Declarada la emergencia económica por Ley 25541 y decidida la continuidad de la relación contractual con la empresa Concesionaria AA2000, se encaró la renegociación integral del Contrato en el ámbito de la UNIREN, configurándose un nuevo sistema regulatorio que tuvo vigencia a partir de Diciembre de 2007. El nuevo marco estableció importantes modificaciones al desempeño de la concesión tales como un nuevo Plan de Inversiones, expresado en moneda nacional, que comprende inversiones por $2.138.000.000 (u$s 650.000.000 a diciembre 2005) para el periodo 20062028 en sustitución del remanente del monto global para los 30 años de concesión original que era de u$s 2.228.128.000. Asimismo, el Canon anual de u$s 171.121.000, suma fija pagadera por mitades cada semestre calendario vencido, fue reemplazado por la afectación específica de un importe en pesos igual al 15% de los ingresos totales de la concesión en forma mensual constituyéndose así el FIDEICOMISO DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (FFSNA) Transcurridos más de 6 años de la entrada en vigencia del Acta Acuerdo, la gestión del ORSNA tendiente a regular y controlar la Concesión ha configurado/conformado un escenario contractual alejado de los lineamientos que posibilitaron el acuerdo alcanzado en Agosto de 2006, condicionando por ende, el fututo de la misma; dado que no registra un importante número de obras previstas en el ARC, las que no serán ejecutadas por el Concesionario; un FFSNA que, habida cuenta los importantes atrasos en ejecutar las obras financiadas con dichos fondos, ha funcionado como una inversión financiera; y por haber configurado un esquema de regulación económico-financiera que garantiza una tasa de retorno sin justificar su razonabilidad, en un contexto de mínimo riesgo empresario. Es, precisamente, por el alto grado de dinamismo de la actividad aeroportuaria en un servicio monopólico que administra los 33 aeropuertos más importantes del país, con un área de influencia de 2.795.677 km2. que resulta urgente una gestión de control que pueda cumplir con las planificaciones expresadas en el Acta Acuerdo, tanto en lo que respecta al cumplimiento de los depósitos de los montos de Afectación Específica, así como con la

82

posterior ejecución de las obras de infraestructura pactadas y necesarias para un funcionamiento del servicio aeroportuario seguro y de calidad. El ORSNA, en su carácter de Regulador del Contrato de Concesión, es el responsable de definir aspectos sustanciales de la regulación a fin de posibilitar la operatividad del nuevo marco regulatorio.

8 Fecha: Buenos Aires, 21 de Agosto de 2014.

9 Firma:

83

ANEXO I - Alcance y Procedimientos de auditoría

El análisis particular de los temas planificados estuvo orientado a: 1- Determinar si la gestión de regulación y control ejecutada por el ORSNA, responde a los lineamientos fijados en el nuevo esquema regulatorio surgido del Acuerdo de Renegociación Contractual. 2- Establecer si el ORSNA realiza el seguimiento del equilibrio de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión, base de su sustentabilidad, así entendidas en el contexto explicitado. 3- Conocer y analizar los procesos ejecutados por el ORSNA en cumplimiento de su función regulatoria y de control en cuanto al seguimiento de las inversiones comprometidas en el Contrato de Concesión.

Las tareas de relevamiento y análisis se desarrollaron a partir de: 

la Base de Datos existente en el Organismo,



de la información que exhibe la página oficial del auditado (www.orsna.gov.ar),



la documentación puesta a disposición por las áreas con incumbencia del organismo,



entrevistas realizadas con funcionarios de las respectivas áreas,



comisiones de servicio realizadas a los aeropuertos de Ezeiza, San Fernando y Esquel.

El análisis de la información contenida en medios informáticos no abarcó la confiabilidad de la misma.

I. Relevamiento de archivos/documentos

84

Además del ORSNA, en tanto organismo auditado, se enviaron notas solicitando datos, documentación de respaldo, archivos e información de gestión a: 

Banco

Nación:

vista

de

las

actuaciones

administrativas

registradas

como

S01:0440702/2010 (Cesión de crédito de AA2000 al Fideicomiso del SNA). 

Banco Central de la República Argentina: dictamen producido por el BCRA referido a transacciones realizadas por AA2000 S.A. a CS S.A. II. Análisis de documentación Se analizaron: •

Contrato de Concesión aprobado por Decreto Nº 163/98

•

Acta Acuerdo aprobada por Decreto Nº 1799/07

•

Plan de Inversiones, según Anexo IV del Acta Acuerdo

•

Plan de Obras 2006-2010 y 2011-2015

•

Programaciones Financieras 2010-2012

•

Resolución ORSNA Nº 65/10: Reglamento para la contratación de obras por parte de AA2000 financiadas con el fideicomiso

•

Resoluciones ORSNA Nº 33/08 y 48/10: Registro de Inversiones

•

Resolución ORSNA Nº 111/08 (Mecanismo para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión)

•

Resoluciones ORSNA Nº 57/04 y 36/08

•

Resolución ORSNA Nº 54/2008

•

Expte. Nº 287/2009 correspondiente a los Informes Anuales de la Contabilidad Regulatoria de los años 2006-2007

•

Expte. Nº 288/2009 correspondiente a los Informes Anuales de la Contabilidad Regulatoria del año 2008

•

Archivos digitales en formato de Planillas Excel correspondientes a

Informes

Anuales de la Contabilidad Regulatoria de los años 2009 a 2012 •

Exptes. ORSNA Nº 562/09 y Nº 400/10 (cesiones de crédito) 85

•

Exptes. ORSNA Nº 563/08, 69/10, 200/11 y 215/12, hasta fs. 226 (Expedientes correspondientes a las revisiones ordinarias de la PFEI)

•

Informes Anuales de Contabilidad Regulatoria correspondientes a cada uno de los períodos contables 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, según Manual de Contabilidad Regulatoria e Informes trimestrales correspondientes al año 2012

•

Expte. ORSNA Nº 37/10 - Registros bancarios de las Cuentas Fiduciarias del Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA

•

Informes mensuales del Fiduciario, desde la constitución del fideicomiso a la fecha

•

Exptes. de obras ejecutadas y/o en ejecución financiadas con el patrimonio de afectación del 2,5%, desde 2006 a la fecha

•

Expte. ORSNA Nº 46/12 - Plan de obras 2012

•

Expte. ORSNA Nº 214/13 - Banco de Proyectos Año 2013

•

Exptes. obras financiadas con AEI 2,5%: EZE-527 y 3242; SFD-3117, 2704, 2702 y 2705; EQS-827, 628 y 1343

III. Análisis de casos particulares Se visitaron obras ejecutadas y/o en ejecución financiadas con AEI en aeropuertos de: 

Ezeiza, el día 3/8/2013



San Fernando: el día 7/8/13



Esquel: 22 a 24/10/2013

IV. Entrevistas Se realizaron entrevistas no-estructuradas con: •

GECIA del ORSNA

•

GCEFyCC del ORSNA

•

Departamentos de Inversiones y Económico-Financieros del ORSNA

86

•

Auditor Interno del ORSNA

•

Gerentes de Áreas de Operaciones, Administradoras y Encargadas de Obras de los Aeropuertos de Ezeiza, San Fernando y Esquel

•

Auditor Interno del BCRA

Se realizaron las siguientes actividades específicas: 

Análisis de documentación remitida por el ORSNA.



Análisis de la información contenida en la Intranet del Organismo.



Análisis de la normativa correspondiente.



Verificación de la aplicación de procedimientos previstos en la normativa.



Realización de entrevistas y reuniones con funcionarios del ORSNA y personal de la empresa concesionaria.



Análisis de los expedientes de los casos de estudio seleccionados, esto es obras en Ezeiza, San Fernando y Esquel.



Visita a los aeropuertos seleccionados.



Consulta de informes previos de AGN y SIGEN.

87

ANEXO II – Estado de Avance de Obras Ejecutadas y/o en Ejecución 2006/2012 (completamiento Punto 7)

Desagregado por obra (valores monetarios correspondientes al año de cada Registro de Inversión OME cruzada con a 12/12 Obra del PIQ cruzada Obra no PIQ Obra no confirmada Designacion de la Obra

N° Infra

AEROPUERTO Aprobadas por

Esquel

Esquel

Esquel Esquel Esquel Esquel Esquel Esquel

Repotenciación y Grupo Electrogeno Balizamiento Serie Alta Intensidad RW 04-22 Rehabilitación de Pista Rodaje y Plataforma Depósito de Sanidad Tomado de Juntas y Fisuras (2008) Demarcación Horizontal (2008) Calefacción de Sala de Grupo Generador Tomado de Juntas y Fisuras (2009)

Monto de las Obras Registrado y/o Denunciado Año 2006

Avance de obra

Año 2007

Año 2008

Año 2009

Año 2010

Año 2011

Año 2012

Res. 01/09 y complemento Res. 10/10

Res. 42/10

Res. 04/11

Res. 28/12

Denunciado al 31/12/2011

Denunciado al 31/07/2012

Estado

134

-

-

-

-

-

-

$ 743.258,85

628

-

-

-

-

-

-

$ 4.853.502,23

EJECUTADA

827

-

-

-

-

-

$ 18.600,00

$ 10.358.443,09

EJECUTADA

2628

-

-

$ 6.808,30

-

-

-

- A REPROGRAMAR

2712

-

-

$ 123.051,57

-

-

-

-

EJECUTADA

2729

-

-

$ 174.462,64

-

-

-

-

EJECUTADA

2804

-

-

$ 7.862,73

$ 1.989,74

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 134.520,00

$ 15.765,74

-

-

EJECUTADA

30050

88

EN EJECUCION

Esquel Esquel

Sellado de Juntas y Fisuras Sellado de Juntas y Fisuras

30298 30475

-

-

-

-

-

-

$ 194.236,00

$ 3.554,52

-

EJECUTADA EJECUTADA

-

-

-

$ 189.835,29

-

Total

$ 312.185,24

$ 136.509,74

$ 210.001,74

$ 193.389,81

$ 15.955.204,17

Esquel a 2005

$ 221.407,97

$ 110.295,03

$ 80.916,24

$ 5.482.888,03

$ 649.000,00

$ 49.000,00

$ 49.000,00

Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu

Iguazu

Iguazu Iguazu Iguazu

Nuevo Balizamiento Readecuación Teminal Pasajeros Balizamiento ALS Pista 31 Torre de Control Iluminación de Plataforma Depósito de Sanidad Descontaminación de Pista (2007) Bacheo (2008) PAPI Cabecera 13 y 31 Equipamiento Sala VIP Rehabilitacion Margenes Pista1331 Instalación UPS en Circuito de Balizamiento Pintura de Torre de Tanque de Agua Colocación de Puertas Automáticas

$ 409.000,00

$ 49.000,00

$ 1.699.000,00

$ 84.788,66 $ 1.699.000,00

313

$ 582.971,00

-

-

-

-

-

-

4.603.000,00 EJECUTADA en 2005

320

-

-

$ 2.620,50

$ 6.115,00

-

$ 637.972,86

$ 882.114,95

PROYECTO EN GESTION

853

-

-

-

-

$ 11.680,00

$ 92.452,64

$ 2.364.180,24

EN EJECUCION

857

-

-

-

-

-

-

$ 375.542,88

PROYECTO EN GESTION

2145

-

-

-

-

-

$ 11.683,67

$ 27.261,89

EJECUTADA

2498

$ 14.500,00

-

-

-

-

-

-

EJECUTADA

2550

-

-

$ 57.000,00

-

-

-

-

EJECUTADA

2766

-

-

$ 59.704,72

-

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 75.859,93

-

$ 59.605,40

-

-

-

-

$ 19.310,50

-

-

-

-

-

-

-

$ 79.568,19

$ 12.059,14

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

-

-

-

$ 6.990,84

PROYECTO EN GESTION

-

-

-

$ 32.772,02

$ 1.724,84

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 88.543,79

-

-

-

EJECUTADA

2922 2965 3147

3186 30073 30075

89

5.980.295,93

EN EJECUCION EJECUTADA

Iguazu

Readecuación Tableros Seccionales Readecuación Tanque de Combustible Tomado de Juntas y Fisuras (2009) Ampliación de Plataforma para Equipo Rampa Protección Contra Descargas ATM (INGENIERÍA)

30076 -

-

-

-

$ 88.199,84

$ 5.683,15

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 41.481,82

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 89.318,72

$ 11.514,52

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 198.550,00

$ 10.450,00

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 9.931,17

-

-

PRESENTADA

-

-

-

-

$ 29.378,34

$ 110.827,43

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 76.380,00

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 919.377,55

$ 1.102.009,00

EJECUTADA

-

-

-

$ 709.704,07

-

-

EJECUTADA

Total

$ 597.471,00

$ 0,00

$ 119.325,22

$ 926.453,60

$ 765.099,41 $ 1.054.180,37

$ 2.132.495,49

$ 4.840.214,34

Iguazu a 2005

$ 563.651,89

$ 84.627,82

$ 575.437,02

$ 1.663.303,90

4.332.944,31

$ 5.070.000,60

$ 530.000,10

$ 553.666,16 $ 3.170.000,10

$ 892.257,53

$ 5.170.000,10

$ 0,00 $ 3.444.000,60

$ 170.000,10

$ 5.750.000,10

23.304.001,70

197

-

-

-

-

-

$ 77.967,60

$ 456.591,27

684

$ 2.898,00

-

-

-

-

-

-

PROYECTO EN GESTION OBRA SUSPENDIDA

1050

-

-

-

-

-

$ 10.100,47

$ 23.567,75

PROYECTO EN GESTION

1099

$ 17.670,00

-

-

-

-

-

-

EJECUTADA

1598

$ 19.687,05

-

-

-

-

-

-

EJECUTADA

Iguazu Iguazu

Iguazu

Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu Iguazu

Bacheo Descontaminado Año 2011 Demarcación Horizontal Red de Agua y Planta Potabilizado

30077 30078 30208

30213 30338 30484 30485 713/7

Anexo Mendoza Mendoza Mendoza Mendoza

Mendoza

Balizamiento ALS 420mts Categoria I Núcleo y Manga Telescópica Iluminación de Plataforma Energía Sistema de Balizamiento Señalización Vertical (Certificación OACI)

90

Mendoza Mendoza Mendoza Mendoza Mendoza Mendoza Mendoza

Mendoza Mendoza

Mendoza

Mendoza

Núcleo y Manga Telescópica - Etapa 1 Tomado de Juntas y Fisuras - Etapa 2 Media Sombra Cerco en Fuerza Aérea Argentina Depóstio de Sanidad Demarcación Horizontal (2008) Tomado de Juntas y Fisuras (2008) Retiro de Escombros y Nivelación Franja de Seguridad Readecuación Terminal Remodelacion terminal de pasajeros Ampliación Plataforma P Adecuación

Mendoza

Instalacion equipos meteorologia Señalética Acceso y Playa Parking Demarcación Horizontal (2009) Descontaminado (2009) Balizamiento Mejoras Cableado Primario

Mendoza

Tomado de Juntas y Fisuras (2009)

Mendoza Mendoza Mendoza Mendoza

1620

$ 1.287.582,48

$ 1.512,00

$ 8.309,00

-

-

$ 2.000,00

-

EJECUTADA

2440

-

$ 119.550,00

$ 80.493,02

-

-

-

-

EJECUTADA

2473

-

$ 258.072,38

-

-

-

-

-

EJECUTADA

2478

-

-

-

-

$ 140.718,20

-

-

EJECUTADA

2499

$ 14.492,00

$ 522,22

-

-

-

-

-

EJECUTADA

2662

-

-

$ 75.751,36

-

-

-

-

EJECUTADA

2715

-

-

$ 55.900,00

-

-

-

-

EJECUTADA

2889

-

-

-

-

$ 29.965,60

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 78.005,78

$ 282.241,85

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 140.776,07

$ 221.139,29

PROYECTO EN GESTION

-

-

-

-

-

$ 46.350,00

$ 92.564,18

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

-

-

-

$ 17.820,67

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

$ 109.245,73

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 390.675,00

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 74.100,00

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 110.750,00

$ 110.750,00

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 105.440,00

-

-

-

EJECUTADA

2953

3181

3209 3238 30089 30097 30098 30100 30102

91

Mendoza

Descontaminado

30313 30314

Mendoza

Sellado de Juntas y Fisuras

30489

Mendoza

Descontaminado Reemplazo Puertas automaticas Reconstruccion de 800M Murete Instalación de CCTV

3264

Mendoza - TCA

Mendoza Mendoza

30516 30597

-

-

-

-

$ 76.380,00

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 203.354,00

$ 17.793,48

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 73.680,00

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 59.600,00

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

-

$ 43.440,00

EJECUTADA EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 48.844,00

-

Total

$ 1.342.329,53

$ 379.656,60

$ 220.453,38

$ 868.216,51

$ 843.409,65

$ 399.144,02

$ 398.531,89

Mendoza 2005

$ 1.266.348,61 $ 14.962.000,52

$ 311.193,93 $ 3.122.000,00

$ 156.349,91

$ 442.967,25 $ 9.660.000,40

$ 167.005,87

$ 136.952,54

3.020.083,03

$ 4.580.000,40

$ 539.264,91 $ 4.610.000,40

$ 3.560.000,40

$ 6.660.000,40

47.154.002,52

344

-

-

$ 3.144.594,88

$ 400,00

$ 15.993,01

-

EJECUTADA

350

-

-

-

-

-

EJECUTADA

607

-

-

$ 6.094.580,95 $ 14.413.712,57

$ 164.205,47 $ 1.222.226,44 -

-

-

-

EJECUTADA

2815 2924

-

-

-

$ 40.324,84

$ 43.685,25

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 278.401,31

$ 615.332,78

$ 182.302,62

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 323.220,02

-

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

-

-

$ 3.480,00

-

-

-

-

-

-

$ 17.843,20

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

-

-

$ 76.292,75

$ 51.243,30

EN EJECUCION

-

-

-

-

-

-

$ 15.792,00

EJECUTADA

Anexo

Resistencia

Nuevo Balizamiento Serie Alta Intensidad Refuncionalización Terminal Repavimentación Pistas y Banquinas Adecuación Alimentación Eléctrica Columna Iluminación Plataforma

Resistencia

ALS Pista 21

Resistencia Resistencia Resistencia

Resistencia

Resistencia Resistencia Resistencia Resistencia

Centro de Convenciones Instalación Descargas Atmosfericas

3089

Instalacion Equipos Meteorologia Iluminación de Plataforma Etapa 2 Climatización Sala de Comunicaciones

3236

3128

30251 30433

13.920,00

92

PROYECTO EN GESTION

Resistencia

Demarcacion Horizontal

30497 -

-

Total

$ 0,00

$ 0,00

Resist. 2005

$ 0,00 $ 2.698.000,50

$ 0,00 $ 9.604.000,50

$ 1.705.158,06 $ 1.059.104,39

-

$ 118.301,33

$ 134.429,40

$ 659.418,03

$ 719.589,73

$ 233.227,90

$ 346.333,00

$ 301.083,57

$ 80.147,04

18.561.766,15

$ 77.000,00

$ 927.000,00

$ 377.000,00

$ 717.000,00

$ 77.000,00

14.477.001,00

718

-

$ 102.336,70

$ 81.569,31

$ 500,00

-

-

-

EJECUTADA

1438

$ 171.999,32

$ 169.223,87

-

-

-

-

-

EJECUTADA

2357

-

-

-

-

-

$ 40.430,00

$ 7.550,26

EJECUTADA

Anexo

San Fernando

Red Desagües Cloacales y Pluviales

DENUNCIADO A VERIFICAR

$ 23.652.888,40 $ 16.775.098,16

San Fernando

Cambio Traza de Cerco Remodelación Terminal de Pasajeros

San Fernando

Remodelación Hall Arribos

2533

-

$ 21.660,00

-

-

-

-

-

EJECUTADA

San Fernando

Repavimentación Pista

2702

-

-

-

$ 78.118,45

-

$ 80.179,54

$ 5.746.186,03

EJECUTADA

San Fernando

Balizamiento

2704

-

-

-

-

-

$ 112.709,75

$ 1.946.082,12

EN EJECUCION

San Fernando

Franjas de Seguridad

2705

-

-

$ 33.988,52

-

-

-

$ 3.766.124,73

EN EJECUCION

San Fernando

PAPI a Pista 5 y 23

-

-

-

$ 220.867,79

$ 54.409,90

-

-

EN EJECUCION

San Fernando

-

-

-

-

-

$ 840.930,95

-

EN EJECUCION

San Fernando

Cirucito de Borde Ampliación Plataforma y Demarcación

-

-

-

-

-

$ 149.225,00

$ 1.031.320,99

EN EJECUCION

Obras de Urgencia Terminal SFD

3135

San Fernando

-

-

-

-

-

$ 1.517.625,94

$ 1.258.527,46

EJECUTADA

San Fernando

Remodelación de la Torre de Control

3305

-

-

-

-

-

-

$ 34.960,00

San Fernando

2925 2978 3117

93

DENUNCIADO A VERIFICAR

San Fernando

Bacheo

San Fernando

Mejora en Cableado Balizamiento Reparación de Techo Viejo de terminal

San Fernando

Bacheo

San Fernando

Bacheo

San Fernando

30099

-

-

-

-

$ 299.460,00

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 21.018,99

$ 40.338,35

-

EN EJECUCION

-

-

-

-

$ 69.000,00

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 243.800,00

-

EJECUTADA EJECUTADA

30130 30260 30320 30498 -

-

-

-

-

$ 141.332,50

-

Total

$ 171.999,32

$ 190.883,87

$ 33.988,52

$ 298.986,24

$ 443.888,89

$ 3.166.572,03

$ 13.790.751,59

S.Fernando a 2005

$ 162.263,51

$ 156.462,19

$ 24.105,33

$ 4.739.089,89

6.825.687,12

$ 636.000,77

$ 100.000,10

$ 4.227.000,60

$ 3.910.000,60

$ 100.000,10

13.106.002,37

719

-

-

$ 16.200,00

$ 508.760,76

$ 233.134,92 $ 1.848.000,10 $ 1.134.026,69

$ 1.324.925,54

Anexo

$ 185.705,74 $ 2.285.000,10

$ 106.373,52

-

EJECUTADA

2684 2979

-

-

$ 60.953,57

$ 2.685,95

-

-

-

-

-

-

-

-

$ 24.495,65

$ 172.629,28

EN EJECUCION

-

-

-

-

-

$ 124.465,52

$ 38.503,07

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

-

-

-

$ 465.308,00

PROYECTO EN GESTION

-

-

-

$ 196.119,00

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 204.922,71

$ 27.640,06

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 56.054,46

$ 130.864,93

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 148.500,00

-

DENUNCIADO A VERIFICAR

-

-

-

-

-

-

$ 201.760,24

San Juan

San Juan

Red de Incendio Ampliación Hall Preembarque y Oficinas

San Juan

PAPI a Pista 18/36

San Juan

Repavimentacion Pista 18-36 Margen Nueva Terminal Internacional de Pasajeros Demarcación Horizontal (2009) Tomado de Juntas y Fisuras (2009) Reconstrucción del Murete

30278

San Juan

Reparaciones Pavimentos de Pista

San Juan

Sellado de Juntas y Fisuras

30507

San Juan

San Juan San Juan San Juan

3152 3200 30145 30149 30276

94

EJECUTADA

EJECUTADA

Total

$ 77.153,57

$ 912.488,42

$ 1.217.721,21

$ 534.699,62

$ 878.200,59

San Juan 205

$ 0,00

$ 0,00

$ 54.718,84

$ 566.762,99

$ 639.559,46

$ 223.723,69

$ 301.787,14

1.786.552,13

Anexo S.Juan

$ 450.000,80

$ 774.000,97

$ 2.634.000,13

$ 1.965.000,80

$ 185.000,80

$ 1.265.000,80

$ 65.000,80

7.338.005,10

San Rafael

Cerco Perimetral

217

$ 66.618,24

-

-

-

-

-

-

EJECUTADA

San Rafael

Bacheo (2008) Murete y Cerco Perimetral Cobertura Metálica Cinta de Equipajes Instalación Hidroneumatica Abastecimientos de Agua Pavimentación Calles Servicio e Ingreso Tomado de Juntas y Fisuras (2009) Canaletas Aeroestación y Desagües Sellado de Juntas y Fisuras Mejoras Areas Verdes Lado Aire

2808

-

-

$ 115.429,00

-

-

-

-

EJECUTADA

2865

-

-

-

-

$ 433.447,22

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 15.734,21

$ 34.150,09

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 49.817,39

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 175.500,00

$ 260.100,00

-

-

EJECUTADA

-

-

-

$ 134.274,00

-

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 137.146,47

-

-

EJECUTADA

-

-

-

-

$ 172.956,00

$ 15.133,65

-

EJECUTADA

-

-

-

-

-

$ 62.283,50

EJECUTADA

Total

$ 66.618,24

$ 0,00

$ 115.429,00

$ 325.508,21

$ 1.087.617,17

$ 15.133,65

$ 62.283,50

San Rafael 2005

$ 62.847,40

$ 0,00

$ 7.161.024,35

$ 36.158.413,98

$ 2.055.111,41

$ 467.656,12

$ 571.227,51 $ 5.516.237,06 $ 2.897.183,33

$ 21.403,26

$ 570.540,47

$ 202.179,01 $ 5.173.320,78 $ 3.213.242,72

$ 6.332,07

$ 2.178.418,09

$ 81.864,54 $ 24.531.423,33 $ 17.398.172,57

$ 2.996.244,50

$ 12.425.571,81

24.387.001

18.053.000

19.275.001

12.404.000

19.482.000

13.614.001

12.744.000

San Rafael San Rafael

San Rafael

San Rafael San Rafael

San Rafael San Rafael San Rafael

Totales por año Totales a valor 2005/acta Anexo IV muestra hasta 2012

30020

30022

30024 30025 30165 30289 30532

95

945.853,79

41.453.182,47

119.959.004

Anexo III – Descargo del organismo

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

Anexo IV – Análisis del Descargo del organismo

Descargo del organismo

3. Aclaraciones Previas "El ORSNA es el Organismo encargado de regular, controlar y/o fiscalizar todos los servicios

que

se

prestan

en

los

aeropuertos

integrantes

del

Sistema

Nacional de Aeropuertos (S.N.A.) No se comparte tal afirmación. En los aeropuertos integrantes del SNA se prestan servicios de distinta índole, todos ellos vinculados con la actividad aeroportuaria. No "todos" ellos son regulados, controlados y fiscalizados por el ORSNA. Cada Aeropuerto del SNA, según sus características, tipo de operación, etcétera, reúne distintas entidades de control, relacionadas entre sí, pero con autonomía propia. El ORSNA no regula, controla ó fiscaliza, por ejemplo, el servicio migratorio, el servicio de seguridad aeroportuaria, el servicio aduanero, el servicio de control de tránsito aéreo, el control terrestre, el servicio de extinción de incendio, el servicio de meteorología, entre otros, aún cuando todos ellos, siendo indispensables para el funcionamiento aeroportuario y/o la operación, guarden estrecha relación con la infraestructura y demás aspectos de cada concesión/administración. Cabe destacar que tanto en la gestión técnica de los proyectos de infraestructura, en los procesos de ejecución de las obras, como así también en la implementación de medidas vinculadas a la operación aeroportuaria, el ORSNA requiere la intervención de dichos Entes de Control, los cuales participan e interactúan con el ORSNA. El presente comentario intenta enfatizar la real interacción de distintas Autoridades de Aplicación (AVSEC, Aeronáutica, etc.) dentro de la actividad, la cual guarda muchas

117

veces directa relación con la definición de prioridades en materia de infraestructura e incluso con la magnitud y envergadura de las obras que se ejecutan. Por ejemplo, a la hora de definir la composición de un plan de inversiones anual o plurianual se toman en cuenta los informes periódicos emanados de la autoridad aeronáutica (ANAC) los cuales ponen de manifiesto la necesidad de encarar obras en la parte aeronáutica, independiente de su existencia o no dentro del Anexo IV del ARC. Otros claros ejemplos respecto de cómo los requisitos propios de otros Organismos de Control no regulados por el ORSNA median en la envergadura de las inversiones en infraestructura aeroportuaria son las Torres de Control cuyo programa funcional responde a las necesidades y requerimientos de la Dirección de Tránsito Aéreo de la Fuerza Aérea Argentina, los puestos de control de ingreso al área operativa y zona primaria aduanera en donde intervienen la Policía de Seguridad Aeroportuaria y la AFIP o bien la construcción del Edificio para el servicio SEI (servicio extinción de incendios) del Aeropuerto Internacional de Ezeiza, cuyas características técnicas, dimensiones y alcance están regidos por otras Autoridades de Aplicación, aún cuando se financien con inversión directa del Concesionario o con fondos del Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA. En el mismo punto la AGN establece como obligación primaria del Organismo el seguimiento y control del Plan de Inversión 2006 - 2028 detallada en el Anexo IV del ARC. No se comparte esta afirmación, toda vez que el Organismo, dentro de las funciones asignadas por el Decreto N° 375/97 (Artículo 14 y artículo 17 del referido decreto) y lo dispuesto por el ARC tiene como función primaria el seguimiento y control de las inversiones en infraestructura que realice el concesionario, a fin de cubrir las necesidades operativas y de aumento de capacidad y demanda en el Grupo "A" de Aeropuertos

del

SISTEMA

NACIONAL

DE

AEROPUERTOS

(SNA),

y

el

cumplimiento de los estándares internacionales de calidad y seguridad. Ello se condice con lo expresado por la AGN en las Aclaraciones Previas (página 7 de su informe) cuando señala que el espíritu del nuevo marco regulatorio queda 118

expuesto en el ARC cuando expresa: " (. . .) que conforme los principios que guiaron el

proceso

de

concesión,

resulta

pertinente

impulsar

la

instrumentación

de

mecanismos que permitan garantizar el financiamiento de las inversiones tanto en los aeropuertos concesionados como en los que no son objeto de concesión, con el fin de alcanzar los estándares y niveles de calidad de servicios exigidos en la materia y los tratados internacionales de lo que la Nación es parte (...)". En el mencionado punto, en el marco de las acciones a ejecutar por parte del ORSNA, y en el punto 3.1 la AGN pone como obligación del ORSNA la elaboración del Reglamento Operativo del FFSNA. Al respecto se aclara que no es una obligación de este Organismo Regulador la elaboración del referido reglamento. De acuerdo a lo establecido por la Parte Quinta Punto 1 del ARC se pone en cabeza de la SECRETARÍA DE TRANSPORTE la instrumentación del Fideicomiso. En cumplimiento de dicha obligación por Resolución ST N° 291/09 se aprobó el modelo de contrato de Fideicomiso, el que fue suscripto entre el BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA Y el Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., con la presencia del ORSNA y de la SECRETARÍA DE TRANSPORTE. Asimismo, es del caso destacar que el Contrato de Fideicomiso ha sido aplicado desde su constitución a la fecha sin presentar dificultades en su implementación.

Comentario AGN En el marco de los trabajos tendientes a constatar el objeto de auditoría propuesto, Verificar la gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la Concesión del Grupo A del SNA se expresa que el ORSNA es el organismo encargado de regular, controlar y fiscalizar todos los servicios que se prestan en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos (S.N.A.). No escapa al conocimiento de esta Auditoría, la existencia de otros actores que brindan 119

servicios en los aeropuertos y que no son regulados ni fiscalizados por el ORSNA. No obstante y en pos de precisar la terminología empleada, se modifica lo expresado en el cuerpo del informe, quedando redactado: El ORSNA es el organismo encargado de regular, controlar y /o fiscalizar parte de los servicios que se prestan en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos (S.N.A.). En cuanto a las expresiones del ORSNA relativas al seguimiento y control del Plan de Inversiones detallado en el Anexo IV del ARC y, no obstante la imprecisión de la cita normativa por el Organismo referenciada123, se considera que no se opone a lo reseñado por esta AGN en el Punto 3 “Aclaraciones Previas”, sino que resulta complementaria, por lo que no conmueve lo expresado. En cuanto al Reglamento Operativo del FFSNA, el ORSNA por Nota USG Nº 277/13 informó que colaboró en el proyecto de reglamento y que en Reunión Abierta de Directorio plasmada en Acta Nº 15/10, elevó a la ST para su aprobación, un proyecto de Reglamento Operativo que fue elaborado en forma interdisciplinaria por profesionales designados por distintas áreas del ORSNA, tramitando por Expte. ORSNA Nº 253/2010, por lo que no se modifican las expresiones vertidas en el Informe. Se modifica el ítem referido a la obligatoriedad de elaborar el reglamento mencionado, quedando redactado de la siguiente manera: “Elaborar el Reglamento operativo del FFSNA”.

Descargo del organismo

4.1 La gestión de constitución, integración y destino de los fondos desvirtúan el sentido del Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA. 4.1.1. La demora en la constitución del Fideicomiso y en la implementación

123 El art. 14 abarca 8 incisos/apartados referidos a Principios y Objetivos del ORSNA y el Art. 17 abarca 36 incisos respecto a las Funciones del ORSNA.

120

de la Afectación Específica de Ingresos determinó la falta de fondos disponibles para el financiamiento de obras de infraestructura hasta abril de 2010.

Toda vez que la constitución del Fideicomiso no era una responsabilidad del ORSNA no se emitirá opinión sobre la cuestión realizada por otras dependencias al efecto, entendiendo que la

tarea

ejercida

por

este

Organismo

ha

sido

realizada

de

forma eficaz.

Comentario AGN

Conforme la Parte Quinta, Numeral 1. del ARC, se le encomendó a la Secretaría de Transporte la instrumentación del FFSNA, obligación que la Autoridad de Aplicación cumplimentó dos años más tarde como se plasmó en el Punto 4.1.1 a), ello en concordancia con lo expresado por el ORSNA en el presente comentario. Respecto a la consideración del auditado en cuanto a “la tarea ejercida… de forma eficaz”, se desconocen los parámetros utilizados para arribar a dicha valoración por lo que sus dichos no conmueven la observación y comentarios vertidos.

Descargo del organismo

a) La constitución del Fideicomiso demoró 756 días contados desde la ratificación del Acta Acuerdo por Decreto N° 1799/2007. Vale lo expuesto en el punto anterior.

Comentario AGN

121

En honor a la brevedad, nos remitimos al comentario anterior.

Descargo del organismo b) Los pagos a cuenta realizados por el Concesionario entre enero de 2006 y diciembre de 2009 no fueron integrados a las cuentas fiduciarias al momento de su habilitación en enero de 2010. Primero, corresponde reiterar lo ya expuesto en el punto 4.1.1. Adicionalmente se informa que esta situación vale como ejemplo de lo expuesto expresamente por la AGN al considerar que la "constitución del FFSNA era la condición ineludible para posibilitar la puesta en marcha del nuevo mecanismo surgido de la renegociación, destinado a reemplazar el Canon y asegurar la reinversión de los fondos de la AEI en obras de infraestructura del SNA."

Comentario AGN No obstante la inexistencia de las cuentas fiduciarias en el período 2006-2009, el Concesionario realizó los pagos a cuenta aludidos en esta Observación, los que fueron percibidos por el ORSNA, quien no los integrara a las cuentas fiduciarias en enero de 2010, utilizándolos en su lugar, para gastos corrientes, desconociendo su destino específico, lo cual contribuyó al desfinanciamiento del FFSNA. Se mantiene la observación.

Descargo del organismo

122

c) Las cesiones de crédito cancelatorias de los saldos adeudados por AA2000 al Fideicomiso difieren la disponibilidad de los fondos. Con relación a este punto, se comparte lo expuesto por la AGN. Sin perjuicio de ello, es importante destacar que las cesiones de créditos efectuadas se enmarcaron en una posibilidad que fuera prevista expresamente por la SECRETARIA DE TRANSPORTE, en la Resolución ST 291/09 Numeral 15.

Comentario AGN El contrato del Fideicomiso aprobado por Resolución ST 291/09 prevé en su Art.15124 la explícita intervención del ORSNA para autorizar e instrumentar las cesiones de crédito. Esa potestad otorga al ORSNA la posibilidad de evaluar, dentro del marco de legalidad que no se discute, el sentido de oportunidad y conveniencia en la utilización de las herramientas a disposición del organismo relativas al funcionamiento del FFSNA. No es un dato menor, a fin de la evaluación aludida que, a esa fecha, la instrumentación del Fideicomiso registraba más de dos años de retraso y, según punto b) del apartado 4.1.1. del Informe de Auditoría, aún no había recibido fondos. Cabe considerar además que las cesiones de crédito se aceptaron sin garantía de pago y sin exigir, simultáneamente, el efectivo depósito de los saldos de AEI no alcanzados por la compensación. El organismo comparte lo expuesto. Se mantiene la observación y su recomendación.

124

Contrato de FFSNA - ARTICULO 15.- Pago por Entrega de Bienes. Con la previa y expresa autorización del ORSNA, el Fiduciante podrá cancelar las obligaciones de dar sumas de dinero que emanen del presente contrato a través de la cesión de créditos que el Fiduciante posea con causa y/o título en la prestación de servicios aeronáuticos y/o aeroportuarios realizados en el marco de la Concesión. A dicho fin, el ORSNA podrá adoptar las medidas que resulten necesarias para instrumentar en debida forma la cancelación referida, debiendo en todos los casos dar intervención a la Secretaría de Transporte.

123

Descargo del organismo 4.1.2. El procedimiento de cálculo de imputación de créditos cedidos no responde a lo previsto en la normativa determinando un crédito a favor de AA2000 equivalente al monto devengado por el 2,5 del AEI, entre 2006 y 2009, que no fue destinado a la ejecución de obras de la Concesión. Con relación a este punto, vale lo expuesto por este Organismo en la Nota ORSNA N° 738/13 a la cual nos remitimos. Como una primera apreciación se destaca que la AGN no ha desmentido las especiales circunstancias detalladas por este Organismo, en las que se dieron los hechos en cuestión, a través de las cuales al momento de la aprobación de la primera

cesión

de

créditos

efectuada

por

el

Concesionario

AA2000

S.A.

(30/06/2009), era de cumplimiento imposible la integración de los fondos al FFSNA, toda vez que los mismos no estaban constituidos. Esta situación que escapaba a la responsabilidad de ORSNA, también vale como ejemplo de lo expuesto expresamente por la AGN al considerar que la "constitución del FFSNA era la condición ineludible para posibilitar la puesta en marcha del nuevo mecanismo

surgido

de

la

renegociación,

destinado

a

reemplazar

el

Canon

y

asegurar la reinversión de los fondos de la AEI en obras de infraestructura del SNA." Adicionalmente,

corresponde

informar

que

la

AGN

trascribe

erróneamente

lo

expuesto por este Organismo en la precitada misiva y, a partir de ese error, saca una conclusión consecuentemente errónea. Al respecto, éste Organismo no informó que se había optado por considerar "que la totalidad de las obras a cargo del Concesionario por el período en cuestión, FUERON

afrontadas con fondos directos de la concesión y no con fondos integrados

al FFSNA" (la mayúscula es nuestra). Menos aún, habría el ORSNA insinuado la conclusión arribada por la AGN a partir 124

de este error de trascripción, la cual expresa que de esta manera el ORSNA habría dado por "cumplida la totalidad de la obligación del Concesionario a este respecto.", la cual no se comparte. En este sentido, lo que el ORSNA sí informó es que atento la imposibilidad material de depositar los fondos devengados en el FFSNA, "se optó por considerar que la totalidad de las obras a cargo del Concesionario por el período en cuestión, FUERAN afrontadas con fondos directos de la Concesión y no con los fondos integrados

al

FFSNA

sub-cuenta

2,5%,

incluyendo

expresamente

aquellos

correspondientes a los montos devengados por ese concepto hasta el 30/06/2009." Posteriormente, en otra instancia y a través de otros mecanismos, al momento de evaluar el cumplimiento del compromiso de inversión del Concesionario, para el período 2006-2009, y tal como fuera plasmado en el Acta de Directorio 02/2010 del 24/02/2010, se determinó como compromiso de inversiones la sumatoria de las inversiones directas y las inversiones a realizar con el FFSNA del 2,5%. A

este

monto,

se

le

descontaron

únicamente

las

inversiones

efectivamente

realizadas (las que habían sido afrontadas con fondos directos de la concesión), lo cual dio un déficit de inversión $ 598.289 millones, tal como lo expresa la AGN en su informe. Por ello, no es correcto concluir que el ORSNA haya dado "por cumplida la totalidad de la obligación del Concesionario" en materia de inversiones, sino que por el contrario, el ORSNA determinó expresamente un déficit, el cual se reprogramó a los fines de su cumplimiento. Si bien es cierto que entre el 2006 y el 2009 no se efectuaron obras con el FFSNA 2.5%, cabe destacar que una vez que estuvieron dadas las condiciones para hacer uso de dicha fuente de financiamiento, los mismos han sido y siguen siendo destinados a obras de la Concesión.

125

En virtud de todo lo expuesto, es opinión que la AGN debiera reformular completamente el presente punto.

Comentario AGN Habiéndose cometido un error de tipeo involuntario, al momento de redactar la cita de la Nota ORSNA Nº 738/13, se procederá a su corrección, dejando sentado que dicha modificación no impacta sobre el comentario AGN. Habiendo constatado el auditado en el Registro de Inversiones, el incumplimiento en la ejecución de obras que detentaba el Concesionario a diciembre de 2009, en oportunidad del cálculo de montos devengados por AEI en el período 2006-2009, el ORSNA mutó parte de dicho incumplimiento en un crédito a favor del Concesionario, lo que se iguala a considerar como ejecutada una inversión equivalente al monto acreditado. La justificación de este accionar expresada por el ORSNA, cuando menciona que el cálculo del déficit de inversiones realizado no disminuye la obligación original, si bien se comparte, obvia considerar lo que un simple cálculo matemático evidencia: que el 2,5 % de los ingresos percibidos desde enero del 2010 en adelante es una suma menor que el 2,5% del total de los ingresos devengados desde el 1/1/2006, resultas de lo cual, el fondo obligatorio destinado a asegurar un mínimo de inversiones en el Grupo A del SNA, en un contexto de incumplimiento sostenido del Concesionario, resultó disminuido en sus recursos y, por ende, son menores las inversiones con financiamiento asegurado en el Grupo A del SNA. Por lo expuesto, se mantiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo

126

4.1.3. El Concesionario no ha cumplimentado la obligación concerniente a la Afectación Específica de Ingresos. 4.1.4.

La

gestión

del

ORSNA

en

el

recupero

de

los

saldos

impagos

correspondientes a la Afectación Específica de Ingresos es ineficaz.

Con relación a los puntos 4.1.3. y 4.1.4, se procederá a realizar las siguientes consideraciones en forma conjunta. Al respecto, corresponde destacar que existen hechos relevantes, ocurridos con posterioridad positivamente,

al el

trabajo

de

campo

estado

de

situación

realizado,

que

analizado

por

modificaron la

AGN.

sustancial Estos

y

hechos,

tramitaron por el Expediente ORSNA N° 37/10 al cual la AGN tuvo acceso, pero con posterioridad a ese momento. Tal como lo expresa la AGN en su informe, al momento de la constitución del FFSNA existían montos devengados en concepto de AEI y no cancelados por parte del Concesionario AA2000 S.A., los cuales se expresan a continuación, sin computar intereses:

CONCEPTO I PERIODO DEVENGAMIENTOS SEGÚN INGRESOS (Afee. Específica + Reclamos Mutuos) DEPOSITADO A CUENTA (FFSNA y ANSES) Cesiones de créditos en trámite Deuda del Concesionario AA2000 SA

Período enero 2006/ junio 2009

418.225.342 .

Período julio 2009/ diciembre 2009

Período enero 2006/ diciembre 2009

116.404.702

534.630.044

29.801.899

29.801.899

393.014.612

44.625.839

437.640.451

25.210.730

41.976.964

67.187.694

Teniendo en cuenta lo expresamente estipulado en el Numeral 13 del Contrato de 127

fideicomiso, estos montos debían ser ingresados al FFSNA conforme los procedimientos y modalidades

que

establezca

este

Organismo

al

efecto,

desarrollada

por

este

con

la

intervención de la Secretaria de Transporte. En

este

sentido,

con

la

metodología

Organismo

y

expresamente aprobada por la SECRETARIA DE TRANSPORTE, a través de la NOTA ST 28/11, por Nota ORSNA N° 716/14 se requirió al Concesionario la cancelación de los montos en cuestión con más los intereses correspondientes. Como respuesta, AA2000 S.A. presentó un plan de pagos por Nota AA2000-ADM573/14, el cual fue aprobado por Nota ORSNA N° 807/14 destacando que, una eventual mora en su cumplimiento, se producirá de pleno derecho, por el sólo atraso respecto del plazo establecido, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial, siendo de aplicación la tasa punitoria prevista expresamente por la Resolución ORSNA N° 64/08 Numeral 4, para cada una de las cuentas que no se cumplieran en tiempo y forma. Este

plan

de

pagos,

por

la

totalidad

de

la

deuda

con

más

los

intereses

compensatorios, será cancelado a través de un sistema francés de 12 cuotas mensuales. A la fecha, ya se han cumplimentado los primeros 2 pagos allí establecidos. En virtud de lo expuesto, es opinión que el presente punto debiera ser reformulado por la AGN y el juicio de valor efectuado al respecto debería ser reconsiderado, para lo cual se adjuntan las Notificaciones citadas previamente.

Comentario AGN En primer término conviene aclarar que esta AGN tuvo acceso al Expediente ORSNA N° 37/10 con anterioridad a la finalización de los trabajos de campo y no, con posterioridad a los mismos.

128

Siguiendo, se entiende por gestión ineficaz aquella que no alcanza los objetivos inmediatos, traducidos en metas de producción o de provisión de bienes o servicios, en éste caso relacionada al cobro de los saldos impagos constatados en el marco de las tareas de auditoría, los que al cierre de las tareas de campo permanecían impagos. En esta instancia informa el ORSNA, adjuntando la documentación pertinente, que en marzo de 2014 se ha aprobado un plan de pagos que se esta cumpliendo. Al respecto, cabe aclarar que de la documentación adjunta al descargo surge (Anexo I de la Nota ORSNA 716/14) que el rubro “Saldos Anteriores al FFSNA Capital”, asciende a un total de $ 60.165.525,09; suma que difiere de lo expuesto en el cuadro informado por el ORSNA, respecto de los montos devengados en concepto de AEI y no cancelados por parte del Concesionario AA2000 S.A. ($ 67.187.694.-) Lo señalado no obsta considerar que estos fondos para obras de infraestructura aeroportuaria que AA2000 debía ingresar al FFSNA en enero de 2010 se aportarán en su totalidad, de cumplirse el plan de pagos, en marzo del 2015, lo que hace que se mantenga la observación no obstante se reformula la recomendación, quedando expresada de la siguiente manera: “Ejecutar los controles pertinentes sobre los saldos impagos del Plan de Pagos aprobado por el ORSNA”.

Descargo del organismo 4.1.5 La gestión del ORSNA en la asignación de los recursos disponibles en las cuentas fiduciarias es ineficiente. En la gestión de las obras a ser financiadas mediante las cuentas fiduciarias correspondientes al Patrimonio de Afectación para el financiamiento de obras del SNA (11,25%) y al Patrimonio de Afectación para la Cancelación del Saldo de los Reclamos Mutuos (7%) intervienen e interactúan conjuntamente con el ORSNA otras instancias superiores, tales como: la Secretaría de Transporte, el MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE, y en algunos casos (cuando el monto de la obra supera los 50 MILLONES), la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, debiéndose considerar, que una vez que reingresan a este Organismo Regulador, se continúa con dicha gestión en el marco de los plazos establecidos por 129

la Ley de Obras Públicas N° 13.064. Cabe destacar, que el modelo de contrato del FIDEICOMISO DE FORTALECIMIENTO DEL S.N.A. fue aprobado por la SECRETARÍA DE TRANSPORTE mediante la Resolución N°

291

de

fecha

24

de

Diciembre

de

2009.

Desde entonces, el ORSNA ha planificado, proyectado y promovido la ejecución de importantes obras, tales como: 

Aeropuerto Internacional Rosario "Islas Malvinas". Rehabilitación del Pavimento de Hormigón de Cabecera Sur y Centro de la Pista 02-20. Construcción con Ensanche de sus Márgenes Pavimentados y Conformación de su Franja, incluyendo Nuevas Canalizaciones para el Balizamiento. Envío al MINPLAN: Septiembre-2010



Aeropuerto Neuquén "Presidente Perón" Rehabilitación del Pavimento de la Pista 09-27. Envío al MINPLAN: Enero-2011



Aeropuerto Bahía Blanca "Comandante Espora" Adquisición de Insumos necesarios para la adecuación del Balizamiento actual de la Pista 06-24. Envío al MINPLAN: Junio-2011



Aeropuerto Bahía Blanca "Comandante Espora" Rehabilitación de la Pista 16L-34R, Calles de Rodaje, Ampliación de Plataforma Comercial y Nuevo Balizamiento. Envío al MINPLAN: Mayo-2011



Aeropuerto San Martín de los Andes "Aviador Carlos Campos" Rehabilitación de Pista 06-24, Calle de Rodaje, Plataforma y Nuevo Balizamiento. Envío al MINPLAN: Junio-2011



Aeropuerto Trelew "Almirante Marco Andrés Zar" Rehabilitación, Ampliación de Pavimentos e Instalación de Nuevas

130

Ayudas Visuales de la Pista, Calles de Rodaje y Plataforma. Envío al MINPLAN: Diciembre-2011 Por tanto, si bien los primeros resultados efectivos en obras realizadas pueden verse en los años 2012 y 2013, se considera incorrecto el término de "ineficiente" para juzgar el accionar de este Organismo en relación a la asignación de los recursos, más aún teniendo en cuenta que a partir de Junio del año 2012, el ORSNA, la Secretaría de Transporte y, fundamentalmente la acción de instruir el destino de los fondos, pasó a depender de otro Ministerio, con las demoras que ello trae aparejado.

Comentario AGN Cuando en el Informe se observa que la gestión ha sido ineficiente se alude al tiempo insumido en la ejecución de las obras que debían realizarse con el Fideicomiso las que, no obstante contar con los fondos, no se ejecutaron sino hasta finales de 2012, transformando así al FFSNA en una inversión financiera. El descargo del Organismo no modifica ni altera lo observado por esta AGN, por lo que se confirma la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.2. La gestión del ORSNA en el control del Plan de Inversiones desnaturalizó los términos del ARC. En función del dinamismo propio de la actividad aeronáutica, y a fin de atender el incremento de la demanda en el Grupo "A" de aeropuertos, el ORSNA fue aprobando planes anuales de inversión, acorde a las necesidades verificadas no sólo por este Organismo sino por la Autoridad Aeronáutica, demás organismos oficiales con incumbencia en el aeropuerto y el Concesionario Aeropuertos Argentina 2000 S.A., revistiendo el anexo IV del ARC un carácter enunciativo.

131

Cabe considerar que la función esencial del ARC, como se dijera en el comentario de las Aclaraciones Previas, es garantizar que se realicen las inversiones necesarias para que los Aeropuertos del Grupo "A" cumplan con las normas nacionales e internacionales en la materia, garantizando que se realicen las inversiones en infraestructura necesarias que permitan cubrir las necesidades operativas y de aumento de la capacidad de la demanda, así como el cumplimiento de los estándares internacionales de calidad y seguridad dentro del grupo A de aeropuertos del SNA, conforme las normas y recomendaciones de la ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL (OACI). En tal sentido, el ORSNA ha cumplido con la obligación de controlar el cumplimiento por parte del Concesionario de los planes de inversiones anuales, con los mecanismos previstos en el ACR. Al respecto, cabe considerar lo dispuesto en el Numeral 6.4, el cual establece: "(...) los Planes de Inversiones Quinquenales serán aprobados, revisados y fiscalizados por el ORSNA sobre la base de los montos de inversiones, fijados en la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos que se detallan en el Anexo V y conforme el procedimiento que se determine en el Punto 8 siguiente". El Numeral 8 establece que el ORSNA deberá crear el Registro de Inversiones125 en el que se asentarán bajo la firma del Concesionario las obras de inversión ejecutadas en el Plan de Inversiones. Por lo que dicho registro reflejará la evolución física y económica del Plan de Inversiones llevado a cabo por el Concesionario. Por su parte, el numeral 29.1 señala: "La PROYECCIÓN FINANCIERA DE INGRESOS Y EGRESOS (PFIE) contenida en el ANEXO V del presente ACTA, refleja los ingresos, egresos operativos, inversiones y obligaciones estimados de la CONCESION. El mecanismo de revisión ordinario anual tiene por objeto verificar y preservar el equilibrio entre las variables de dicha proyección”.

125

El ORSNA creó el Registro de Inversiones por Resolución ORSNA Nº 33/08.

132

Sobre el particular, cabe destacar que por Resolución ORSNA N° 44/11 se ha aprobado la Revisión de la PROYECCIÓN FINANCIERA DE INGRESOS Y EGRESOS DE LA CONCESIÓN (PFIE) correspondiente a los años 2011 y 2012. En este contexto, el ORSNA ha efectuado desde el inicio de la concesión un seguimiento

y

control

de

las

inversiones

realizadas

por

el

Concesionario

AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., en las distintas revisiones llevadas a cabo durante el período auditado, por lo que se considera errónea la afirmación de la AGN en este punto.

Comentario AGN En opinión del ORSNA el plan del Anexo IV es enunciativo, lo que implicaría considerar que no es exigible. No obstante el Anexo IV es parte del ARC y fue ratificado por el PEN mediante Decreto Nº 1799/07, manteniéndose vigente a la fecha. Considerar que el Anexo IV del ARC tiene un carácter meramente “enunciativo” resulta asimismo contradictorio con la definición del Plan de Inversiones como “las previsiones de inversión expresadas en términos físicos y monetarios que el Concesionario se compromete a realizar126 durante el período de concesión…127” Asimismo el ARC prevé128: “El Plan de Inversiones para el período 2006-2028 de la Concesión se encuentra detallado en el Anexo IV del presente Acta Acuerdo. Dicho Plan deberá ser ejecutado bajo exclusiva responsabilidad del Concesionario”. En cuanto a las expresiones referidas por el auditado de la función esencial del ARC, se entiende que las mismas reiteran los postulados tenidos en cuenta al momento de la privatización de los aeropuertos en el año 1998. Asimismo, lo manifestado por el ORSNA

126

El subrayado nos pertenece.

127 128

Parte Segunda-Glosario del mismo ARC. Numeral 6.1,

133

respecto al control de los Planes de Inversión anuales que realiza, aplicando los mecanismos del ARC, contradice lo constatado por esta AGN y plasmado en el ítem 4.2.3. El Organismo transcribe parte de la normativa que regula la Concesión sin aportar elementos que pongan en crisis lo observado por esta auditoría, por lo que se confirma la observación.

Descargo del organismo 4.2.1 El ORSNA, contrariando las pautas del ARC, otorgó un período de gracia a AA2000 para la ejecución de las inversiones del período 2006-2010, comprometiendo la calidad y seguridad del servicio. Se considera incorrecta la afirmación respecto a que se ha comprometido la calidad y seguridad del servicio. Cabe advertir que no se puede entender que el Plan de Inversiones aprobado por Decreto N° 163/98, se encuentra subsumido en el nuevo Plan de Inversiones previsto por el Anexo IV del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión, aprobado por Decreto N° 1799/07. En razón de ello, se puede apreciar que este Organismo ha verificado las necesidades

y

prioridades

del

Grupo

"A"

del

SISTEMA

NACIONAL

DE

AEROPUERTOS (SNA), elaborando sucesivamente planes anuales de obras, con la participación de los requerimientos de los usuarios y de la Autoridad Aeronáutica, en función de la naturaleza de la actividad aeroportuaria, por lo que de ninguna manera se ha comprometido la calidad y la seguridad del servicio. Desde la entrada en vigencia del ARC a esta parte, no ha salido de servicio ninguno de los aeropuertos del Grupo "A". Justamente, ante un volumen limitado de inversión comprometida,

insuficiente

para

abarcar

la

totalidad

de

las

necesidades

de

infraestructura en términos de mantenimiento mayor correctivo, servicios y calidad, 134

el ORSNA ha definido año tras año, las prioridades necesarias para sostener la actividad en una extensa red aeroportuaria, para este caso la del Grupo A, aún cuando esto implicase modificar la lista de obras del ARC (no así el compromiso de inversión). Con respecto a la expresión por parte de la AGN "De esta forma, el ORSNA, estando

en

postergación obligación

plena

ejecución

de

evaluación

de

la

ejecución

del

el de Plan

Plan

de

Inversiones

cumplimiento de

con

Inversiones

de

previsto,

la

asimila

postergación

primer

periodo

de

la la

hasta

diciembre de 2012, transformado el primer periodo del Plan de Inversiones en un "quinquenio" de siete años de duración". No se comparte esta afirmación, ya que surge de la interpretación del apartado 6.2 del ARC, que para la inversión comprometida en los primeros 5 años (2006-2010), el Concesionario tiene hasta el mes de diciembre del año 2012 para realizar dicho volumen de inversión, independientemente de la inversión para los años 2011 y 2012, cuyas sumas forman parte del segundo quinquenio y cuyo cumplimiento deberá ser verificado y evaluado en la finalización del mismo. Se reitera lo explicado en anteriores oportunidades en cuanto a los compromisos de inversión del primer quinquenio se debe a la diferencia entre el período 2006 y la efectiva puesta en marcha del ACR, establecido como pauta contractual en el Numeral 6.2 del ACR.

Comentario AGN Cabe aclarar, en primer lugar, que esta AGN no manifiesta en su informe que el Plan de Inversiones aprobado por Decreto N° 163/98, se encuentra subsumido en el nuevo Plan de Inversiones previsto por el Anexo IV del Acta Acuerdo ya que éste es significativamente menor que el previsto en el Contrato original. 135

Sin embargo, es el ORSNA quien reconoce la innegable vinculación de ambos Planes cuando expresa en Dictamen GAJ Nº 20/08: “como se observa, el Acta Acuerdo prevé un Plan de Inversiones que pone al día las inversiones necesarias no realizadas que se encontraban contempladas en el Contrato de Concesión, dentro de los primeros cinco años y luego contempla las inversiones de aumento de capacidad y estandarización en los años venideros”. Asimismo, considerar el “no cierre de aeropuertos” como parámetro de buena calidad en los mismos, resulta desproporcionado/exagerado de la misma forma que “la elaboración sucesiva de planes anuales de obras, con la modalidad descripta”, no garantiza la calidad de servicio en los aeropuertos del Grupo A del SNA, máxime considerando el incumplimiento de la ejecución de dichos planes constatado por esta AGN y plasmado en el ítem 4.2.3. Respecto a los reparos manifestados por el auditado a la expresión "quinquenio de siete años de duración”, es la conclusión que se desprende del Dictamen GAJ 105/11 al decir: “No obstante esta particular forma de evaluar el cumplimiento del Plan de Inversiones correspondiente al período 2006 -2010, el que deberá estar concluido al 13 de diciembre de 2012, el Acta Acuerdo no prevé un corrimiento del inicio del segundo quinquenio, sino, por el contrario, una superposición de ambos Planes de Inversión Quinquenales”, donde el ORSNA determina que el “primer Quinquenio” se inicia en 2006 finaliza en 2012, es decir 7 años después y comparte dos años con el segundo quinquenio. Por lo demás, el ORSNA reitera su visión de la obligación contractual fijada en el ARC cuando vuelve a mencionar que “el Concesionario tiene hasta el mes de diciembre del año 2012 para realizar dicho volumen de inversión”, asimilando evaluación de cumplimiento con ejecución para justificar los 7 años de plazo otorgado al Concesionario para ejecutar las obras correspondientes al periodo 2006-2010, valoración que ya fue incorporada en Informe de Auditoría. Por lo expuesto, se mantiene la observación.

136

Descargo del organismo 4.2.2. La postergación en la ejecución del Plan de Inversiones del período 2006-2010 condiciona la factibilidad de la realización de las obras previstas. La Auditoria General de la Nación, realizó un ejercicio de relación respecto de los montos

de

inversión

comprometidos

anualmente

en

el

ARC,

tomando

como

parámetro el valor $/m2 del "Modelo Uno", publicado por la Revista Vivienda, de acuerdo a lo expresado en su Informe. No se comparte el criterio adoptado. Asimismo, la AGN expresa "El ARC sujeta el monto de inversión a los ingresos de la Concesión. Esta condición determina que los compromisos de inversión incumplidos, podrían no ser recuperables en su totalidad a futuro en virtud del límite determinado por la relación de los compromisos fijados anualmente y los ingresos percibidos".

Comentario AGN Las actividades desarrolladas por la AGN durante las tareas de campo se enmarcan en los procedimientos de auditoría establecidos en sus normas y representan herramientas utilizadas a fin efectuar los análisis pertinentes. Siendo que el organismo no agrega nuevos datos, se mantiene la observación.

Descargo del organismo

137

4.2.3. El ORSNA no ha iniciado procedimientos sancionatorios por incumplimientos a la meta anual de inversiones. Con relación al punto 4.2.3, no se comparte lo expresado por la AGN, quien señala: "El ORSNA no ha iniciado procedimientos sancionatorios por incumplimientos a la meta anual de inversión" y punto 6 Recomendaciones 6.2.5. del proyecto de informe de

AGN:

"Aplicar

las

sanciones

correspondientes

a

los

incumplimientos

del

Concesionario conforme el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA N° 88/04 (Observaciones 4.2.3)". Al respecto, cabe señalar que este Organismo aún no ha evaluado el primer quinquenio, por lo que no se ha determinado el grado de cumplimiento del concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. de las metas anuales de inversiones. Una vez que se efectúe la referida evaluación, y en caso de existir incumplimientos por parte del Concesionario se aplicará la normativa aplicable a la materia. Por

otra

parte,

es

dable

considerar

que

no

corresponde

la

aplicación

del

procedimiento previsto en el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA N° 88/04, para sancionar el cumplimiento de las metas anuales de inversiones. Cabe considerar que conforme lo establece el Numeral 6.2: "El Plan de Inversiones correspondiente al

período 2006-2010 tendrá principio de ejecución desde la

suscripción del Acta Acuerdo... Toda vez que el Acta Acuerdo entrará en vigencia en transcurso o transcurrido el año 2006 el cumplimiento de inversiones se evaluará en el primer quinquenio, teniendo en cuenta una postergación igual al tiempo calculado desde el 10 de enero de 2006". No se ha procedido a la aplicación de sanciones, ya que el procedimiento de evaluación de cumplimiento de inversiones, está por fuera del ámbito de aplicación de la Resolución ORSNA N° 88/04. En tal sentido, se reitera que los términos para efectuar 138

dicha

evaluación

se

encuentran

señalados

en

el

Apartado

6.2

del

ARC,

según lo expresado en el ítem 12 de la Nota ORSNA N° 738/13. La AGN sostiene: "De comparar los compromisos anuales de obra aprobados por el ORSNA con los exigibles según el ARC a valores corrientes (...) se observa que los planes aprobados 2008 y 2009 no alcanzan el compromiso anual del Plan de inversiones del ARC, no obstante el atraso registrado por el organismo en la ejecución de obras correspondientes a los años 2006 y 2007. En 2010, si bien el monto aprobado en el Plan anual supera en valor absoluto al establecido en el ARC, tampoco recupera los atrasos verificados a esa fecha". Cabe destacar, que dicha afirmación es acompañada por un Cuadro, el cual se basa en información proporcionada por este Organismo, la cual estaba expresada en moneda histórica homogénea, que permitía su comparación lineal (por año) y acumulativa (de año a año). No obstante, dicha información fue reformulada por la Auditoria al expresar los montos a valores corrientes, afectando de esta manera, el resultado de su análisis, ya que los mismos no son comparables. Por lo expuesto, no se considera correcta la afirmación efectuada por la AGN.

Comentario AGN La Resolución ORSNA 48/2010 en su Art. 6 prevé el registro anual de las inversiones, permitiendo así al auditado constatar los incumplimientos de las metas anuales de inversiones desde el año 2006 a 2010, último registro conocido por esta AGN. Teniendo en cuenta que transcurrieron casi 4 años de la finalización del periodo 2006-2010 llamado Primer Quinquenio por el ORSNA-, casi dos del vencimiento del plazo para evaluar el cumplimiento de las inversiones de dicho periodo y transitando ya el cuarto año del periodo 139

2011-2015, el mismo Organismo informa que aún no ha evaluado el cumplimiento de inversión del Primer Período. Cabe mencionar que no se comparte lo manifestado por el ORSNA en cuanto a la necesidad de finalizar esta evaluación como condición previa para analizar la correspondencia de sanciones, más aún disponiendo de la información anual brindada por el Registro de Inversiones, que constituye una herramienta, según el mismo auditado lo confirma, como insumo, entre otros, para d) “poseer un seguimiento más próximo del avance de las inversiones comprometidas, a fin de facilitar la revisión quinquenal de las mismas” conf. Resolución ORSNA 33/08, lo cual hace injustificable lo extemporánea de la evaluación anual. La observación es acompañada por un cuadro, exponiendo la información proporcionada por el ORSNA, donde se muestra para los años 2006-2012 el monto del compromiso de inversión del ARC, el monto del Plan de obra anual y la Inversión ejecutada, todo a valores corrientes. El análisis realizado confronta de forma vertical los montos de estas tres variables en cada año, pero en ningún momento traslada o compara valores a lo largo de la concesión. El resultado del análisis realizado por esta AGN no se ve afectado por la expresión de los valores en moneda corriente. Se subraya que el ORSNA no adjunta documentación que acredite resultados contrarios a los concluidos por la AGN. De este modo, el auditado sostiene que no es de aplicación en este caso la Res. 88/2004, REGIMEN DE SANCIONES DE APLICACION AL CONCESIONARIO DEL GRUPO “A” DE AEROPUERTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (SNA), normativa vigente al cierre de las tareas de campo, sin aportar elementos argumentativos al respecto ni informar cual es la normativa aplicable en su defecto. Por lo expuesto, se sostiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo

4.2.4. El ORSNA no exige el cumplimiento físico del Plan de Inversiones del Anexo IV.

140

Con respecto a las obras previstas en el Acta Acuerdo, conforme a la Providencia GECIA N° 242/12, citada por la AGN, se expresaba que "aún cumpliendo el Concesionario con la totalidad de la inversión comprometida para el período 2006/2012, no resulta posible realizar la totalidad de las obras enunciadas en el Anexo IV. Esto se debe principalmente a que en muchos casos, al momento de estudiar

en

profundidad

las

problemáticas

a

resolver

y

desarrollar

en

forma

avanzada los correspondientes proyectos, el alcance de los trabajos necesarios resulta ser sustancialmente mayor al que surge de los enunciados y montos consignados en el Plan del Anexo IV; en otros casos, dado el alto grado de dinamismo de la actividad aeroportuaria surgen necesidades que no fueron previstas en dicho Plan o que fueron programadas para años posteriores, pero que al presente implican una solución ejecutiva, en muchos casos impostergable". En el mismo sentido, las obras que integran el Anexo IV están identificadas por un breve enunciado, el cual no especifica ningún grado de detalle respecto a su alcance y envergadura técnica; y un monto de inversión, el cual en muchos casos no guarda correspondencia con el costo que surge para cada obra una vez desarrollados en profundidad los proyectos respectivos. En tal sentido, atento a que el ORSNA puede modificar las obras del Anexo 4 pero debe respetar el monto de inversión comprometido, no resulta posible la ejecución de todas las obras enunciadas en dicho Anexo, en los plazos allí establecidos. Por otra parte, un plan anual de obras es el resultado del relevamiento de necesidades provenientes de distintas fuentes en una tarea conjunta de análisis, evaluación de prioridades y consideración de circunstancias que involucren a los distintos actores participantes de la operatoria aeronáutica, siempre dentro del marco normativo que establece los compromisos de inversión anual. Cabe señalar que entre las numerosas variables a tener en cuenta en el proceso de elaboración del plan anual suele ocurrir que obras consideradas necesarias pero no 141

ejecutadas o no contempladas por razones presupuestarias durante el período en el que se encontraban programadas, no necesariamente pasan a formar parte del siguiente plan, ya que una evaluación actualizada de prioridades puede postergarla, ya sea por la ejecución de obras de mantenimiento que prolonguen su vida útil, por una razonable modificación de su alcance, o por la irrupción de necesidades de infraestructura que exijan prioridad de ejecución.

Comentario AGN El ORSNA reitera el carácter enunciativo dado al Anexo IV del ARC, lo que fuera oportunamente comentado en el comentario AGN 4.2. y, que en honor a la brevedad, se remite, sosteniendo la Observación.

Descargo del organismo 4.2.5. La no ejecución de las obras necesarias, impostergables y pendientes previstas en el Plan de Inversiones del Anexo IV del Acta Acuerdo, determinaron la urgencia de las obras financiadas con el 2,5%. Se señala en este punto que en el Cuadro elaborado por la AGN se observan montos que no se corresponden con los autorizados por este Organismo, tales como las obras de "Repotenciación y Grupo Electrógeno" del Aeropuerto de Esquel, "Reconstrucción de Rodaje Charlie y Balizamiento" y "Rehabilitación del Taller de Limpieza y Tratamiento de Metales (Galvanostegia) del Aeropuerto Internacional de Ezeiza, destacándose que los valores de autorización constaban en los expedientes remitidos a la AGN, de acuerdo a lo expresado en el punto 13 de la Nota ORSNA 738/13.

142

Asimismo, se informa que al mes de junio del año 2013, las obras realizadas en los Aeropuertos de San Fernando, Esquel y Ezeiza, se encontraban terminadas y habilitadas al uso por la Autoridad Aeronáutica, con excepción de la obra de "Repotenciación y Grupo Electrógeno" del Aeropuerto de Esquel; la "Nivelación de Franja de Pista" del Aeropuerto Internacional de San Fernando y la "Rehabilitación del Taller de Limpieza y Tratamiento de Metales (Galvanostegia) del Aeropuerto Internacional de Ezeiza. Con relación a lo manifestado por la AGN en este punto, no se comparte la opinión referida a los Dictámenes GAJ N° 156/12, y 66/12 los cuales según la AGN encuadran el procedimiento de Contratación Directa por urgencia, conforme lo establecido por el "Reglamento para la Autorización, Fiscalización y Habilitación y Aprobación de Obras" aprobado por la Resolución ORSNA N° 65/10, omitiendo considerar lo dispuesto en el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA N° 36/08 en la cláusula 2.4, Obras de Urgencia. Sobre el particular corresponde señalar que es correcta la aplicación de la

Resolución

ORSNA N° 65/10, toda vez que se tratan de obras a realizar por AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. con fondos del Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de Obras

en

los

Aeropuertos

del

Grupo

"A"

del

SISTEMA

NACIONAL DE AEROPUERTOS (SNA), por lo que no hubo omisión del Servicio Jurídico en considerar lo dispuesto por la Resolución ORSNA N° 36/08. Cabe aclarar que la Resolución ORSNA N° 36/08 tiene como objeto: "(...) establecer las pautas que rigen la programación, proyecto, autorización, ejecución y fiscalización, habilitación y aprobación (...)". El capítulo 2 de la referida norma hace referencia a la clasificación de las obras, en este caso correspondería a las del punto

2.2. "Obras e

Inversiones realizadas con el Fideicomiso de Primera Categoría" y no a las del punto 2.4 Obras de Urgencia, ítem que será aplicable para las inversiones directas.

143

Comentario AGN Se destaca que los montos de obra consignados en el cuadro de referencia se exponen bajo la denominación de “Estimados” en virtud que esta AGN tomó conocimiento de ellos de información brindada por el mismo ORSNA que los menciona con igual calificación, no implicando por tanto, nada más que lo que tal calificación significa. En cuanto a lo manifestado por el auditado en su descargo referido al estado de las obras a junio de 2013 es coincidente con el comentario AGN. La Resolución ORSNA Nº 65/10 remite al Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 36/08, al expresar que las obras financiadas por el Fideicomiso deberán encontrarse previamente autorizadas por el ORSNA conforme el procedimiento previsto por la Resolución ORSNA Nº 36/08 “Reglamento para la Autorización, Fiscalización, Habilitación y Aprobación de OBRAS”. Este, por su parte, en el punto 2.4 regula específicamente: Obras de Urgencia, resolviendo al respecto que, si la obra estaba prevista en el PIQ y no fue ejecutada, no podrá ser considerada como “urgente”, siendo pasible de la aplicación de sanciones. En su descargo el auditado expresa que el numeral 2.4 del referido Reglamento se aplica exclusivamente a las obras directas, (las financiadas exclusivamente por el Concesionario), sin que dicha exclusividad surja de la normativa en análisis y sin acompañar otra fundamentación al respecto, transformando así el ORSNA, los incumplimientos del PIQ en “urgencia”. Por lo tanto se concluye que: 

el Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 65/10 no regula las Obras de Urgencia,



el mismo Reglamento remite para la autorización de todas las obras a las previsiones del Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 36/08, el que sí regula esta modalidad de ejecución con las exigencias ya reseñadas,



por su parte, los Dictámenes GAJ Nº 156 y Nº 66/12 omiten la remisión 144

normativa aludida permitiendo por ende, el encuadre como urgente de la obra a ejecutar.

El descargo del auditado no conmueve lo observado ni su recomendación.

Descargo del organismo

4.2.6. El ORSNA autorizó el financiamiento de obras con Afectación Específica de Ingresos del 2,5% que no cumplen con los extremos previstos en la normativa Regulatoria específica. Cuando la empresa Concesionaria presentó por primera vez el proyecto de reestructuración de la Planta de Galvanostegia, las prioridades de obra y compromisos de inversión directa estaban principalmente focalizadas en atender el aumento de capacidad de la Terminal de Pasajeros

e

infraestructura

complementaria

(Plataforma

de

Aeronaves,

nuevos

estacionamientos, accesos y vialidades, puestos de control de ingreso/egreso, etc.), encontrándose en ejecución en dicho momento la denominada Etapa 1 (Terminal C). En tal sentido el Concesionario propuso el financiamiento de dicha obra con fondos propios de la empresa Aerolíneas Argentinas, situación que este Organismo consideró válida ante la imposibilidad de cubrir dicha obra con fondos que ya estaban destinados a otras prioridades en marcha. Sin perjuicio de ello, la obra de "Adecuación de la Planta Galvánica" se encuentra encuadrada en un plan de reordenamiento del Área Industrial (Chivatos), que prevé además de estos trabajos, la construcción de un edificio de la nueva terminal FBO, la readecuación de depósitos de mantenimiento y espacios de hangares y la renovación de nuevos puestos de control, etc. Dos años más tarde, y habiéndose construido las Etapas 1A y 1B de la Nueva Terminal de Pasajeros, (42.000m2 de nueva superficie), se consideró posible encarar con celeridad las obras correspondientes al "Taller de Limpieza y Tratamiento de Metales - Galvanostegia" con 145

fondos previstos en el Banco de Proyectos 2012. Cabe destacar, que dichas instalaciones pertenecen al Estado Nacional, y fueron concesionadas a la empresa AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. Cabe destacar con respecto a esta obra, que la misma tiene gran implicancia sobre el medio ambiente,

habiendo

tomado

intervención

la

máxima

autoridad

de

aplicación

en materia de control de efluentes líquidos industriales generados en el Aeropuerto, como lo es

la

Autoridad

de

Cuenca

Matanza

Riachuelo

(ACUMAR),

aprobando

el

proyecto según consta en el Expediente en trámite. El ACUMAR en coordinación con la Autoridad del Agua (ADA) de la Provincia de BUENOS AIRES instrumenta y lleva a cabo, bajo el control del juzgado Federal de Quilmes por delegación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la cuenca. El ACUMAR ha tomado intervención en el Aeropuerto Internacional de EZEIZA e inspeccionado a la citada planta galvanostegia, por lo que el proyecto de obra citado da respuesta a los requerimientos que en la materia le efectuara oportunamente la Dirección de Residuos Peligrosos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y este Organismo Regulador.

Comentario AGN La remodelación del Taller de galvanostegia, es una obra que la empresa Aerolíneas Argentinas S.A. requería desde el año 2006 y que, finalmente como obra urgente, se inició en 2013 financiada con fondos del FFSNA, sub-cuenta del 2.5%, respecto del cual el ARC establece: D) “Patrimonio de afectación para el financiamiento de obras en los aeropuertos que conforman el Grupo “A” del Sistema Nacional de Aeropuertos”, que estará destinado exclusivamente a financiar obras del plan de inversiones quinquenal en dichos aeropuertos y en los nuevos planes de inversiones quinquenales (2,5%). Las obras que reciben este financiamiento son reguladas por la Resolución ORSNA Nº 65/10 que, a su vez, remite al Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 36/08. (Ver 146

comentario AGN 4.2.5.) La Resol. ORSNA Nº 36/08, CAPITULO 2 - CLASIFICACION DE OBRAS, identifica y regula todos los tipos de obras posibles de ser ejecutadas en el marco del Contrato de Concesión. Así, el apartado “2.5. Obras efectuadas por el Concesionario de alcance netamente comercial o ejecutadas por privados” es, la categoría que identifica esta obra tal lo expresado por la empresa Aerolíneas Argentinas respecto al objeto de la misma en la Memoria del Proyecto que originara el expediente de tramitación de obra: …“prestar servicios de mantenimiento a su flota de aeronaves y realizar tareas de mantenimiento en el área de motores y piezas especiales, la Compañía Aerolíneas Argentinas tiene previsto la remodelación integral del taller actualmente en uso, del taller de limpieza de materiales situado en la Planta Industrial Ezeiza (PIE)”. El mismo encuadre normativo reconoce AA2000 en su Nota AA2000-INFRA 108/10: “Se aclara asimismo que la inversión de la obra en su totalidad estará a cargo de la empresa Aerolíneas Argentinas”. En el mismo sentido, el auditado, por Nota ORSNA Nº 674/10, sostiene que “Cabe señalar que la presente obra no puede ser considerada como una inversión del Concesionario susceptible de ser incorporada a la Proyección Económica Financiera y/o al Registro de Inversiones, por resultar una obra realizada íntegramente por cuenta y orden de otra empresa, encuadrándose en el marco previsto en el Numeral 2.5 del Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA 36/08” y en MEMORANDUM Nº 40/12, “En cuanto al proyecto de remodelación y reparaciones varias previstas en talleres y distintos sectores donde desarrolla sus funciones específicas la citada Compañía, este departamento no tiene consideraciones que formular dado que responden a necesidades propias de funcionamiento y prestación de servicios de Aerolíneas Argentinas”. No obstante, con fecha 17/8/12, el ORSNA informa que “La Obra Remodelación de Taller de Limpieza y Tratamiento de metales” del aeropuerto de Ezeiza se encuentra incorporada al Banco de Proyectos del año 2012 como obra a financiarse con el FFSNA, sub-cuenta del 2,5%”, incorporándola al Plan de Inversiones contractual. Es importante destacar en este punto, que el Plan de Inversiones obligatorio detallado en el 147

ARC para el periodo 2006-2010, no contenía en su listado la obra en cuestión y que en ninguno de los Planes anuales correspondientes a ese periodo el ORSNA la incluyó. Asimismo, a la fecha agosto 2012, el ORSNA debía haber aprobado el PIQ correspondiente al quinquenio 2011-2015, obligación que no cumplió, determinando por ende la inexistencia del Plan Quinquenal correspondiente a ese periodo y, por lo tanto la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la Resol. ORSNA Nº 65/10 respecto a las obras que pueden financiarse con este patrimonio de afectación. De esta forma, el ORSNA, mediante la incorporación de la obra en cuestión al Banco de Proyectos pretende subsanar el incumplimiento forzando su encuadre para financiarla con ese patrimonio de afectación. Por último, el auditado justifica su cambio de opinión en un nuevo Informe Técnico del 10/1/2013 al decir que, “en el 2012, bajo una nueva Dirección del ORSNA, se consideró que dicha obra no representaba un emprendimiento de alcance netamente comercial, sino una puesta en norma de un taller de mantenimiento emplazado en área concesionada directamente vinculado con la prestación de un servicio esencial del Aeropuerto”, sujetando la aplicación de normativa vigente a interpretaciones subjetivas de la autoridad en ejercicio. Lo expresado resulta suficiente para mantener la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.2.7. El modelo de control de las inversiones desarrollado por el ORSNA, no permite establecer, medir o comparar el cumplimiento y/o ejecución de todas y cada una de las obras comprometidas. Con respecto a la planificación de las inversiones a través de planes anuales, se reitera lo expresado en el Apartado 4.2.4. En lo referido a los años 2006 y 2007, se reitera lo expresado en el Punto 4 de la Nota ORSNA N° 1120-12, en el cual se manifestó que para dichos años se tomó como base la Carta de Entendimiento que establecía los términos y condiciones de 148

base para el Acuerdo de Renegociación Integral del Contrato. Dicha Carta de Entendimiento contenía un nuevo Plan de Inversiones para el plazo remanente de la Concesión, que si bien tendría vigencia a partir de la firma del Acta Acuerdo de Renegociación, preveía inversiones desde inicios del año 2006. Por tal motivo,

se

adoptó

ese

nuevo

programa

en

reemplazo

de

los

oportunamente

presentados por el Concesionario mediante Notas AA2000-INFRA-697/05 y AA2000INFRA-260/06, hasta arribar al Plan de Inversiones Contractual que integra el Anexo IV de la ratificación del Acta Acuerdo de Renegociación a través del Decreto N° 1799/07. Con respecto al vencimiento para la presentación de Planes Quinquenales, el ARC fija el 31 de enero del año anterior al que comenzaría a regir el quinquenio, como plazo para efectuar dicha presentación (Apartado 7.1); razón por la cual no es correcta la afirmación de la AGN, que señala que se encuentra vencido el plazo para la presentación del plan quinquenal (2006/2020).

Comentario AGN El ORSNA reitera los argumentos que ya fueron objeto de comentario en 4.2 a los que nos remitimos. En cuanto a la fecha citada de presentación del PIQ se trató de un error por lo que se elimina del comentario a la Observación, el siguiente párrafo: “Asimismo, el 31/1/2014 venció el plazo para la presentación del PIQ correspondiente al segundo quinquenio (2016/2020)”. Por lo expuesto, se mantiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.2.8. Las mediciones del nivel de calidad de servicios realizadas por el ORSNA en el ámbito de aplicación del Programa de Medición de Factores de Calidad de Servicio detectan deficiencias de infraestructura cuya subsanación demanda 149

obras inmediatas que no son exigidas como tales al Concesionario. Con respecto a los años 2011/2012, en el marco de lo dispuesto por la Resolución ORSNA N° 44/2014, la que aprueba la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión, el Organismo ha evaluado y ponderado los estudios de calidad elaborados por el área competente, quien ha detectado las falencias detalladas en el informe obrante a Fs. 992/995 del Expediente ORSNA N° 215/12. Por tal motivo se remitió al Concesionario Nota ORSNA N° 793/14 para que en el plazo de seis meses aplique las soluciones necesarias para cumplir con los indicadores de calidad que a la fecha no han sido satisfechos.

Comentario AGN El ORSNA informa que en el marco de la aprobación de la PFIE, en el año en curso sin precisar la fecha, se remitió al Concesionario la Nota ORSNA N° 793/14 “para que en el plazo de seis meses aplique las soluciones necesarias para cumplir con los indicadores de calidad que a la fecha no han sido satisfechos”. No se tuvo a la vista si las soluciones requeridas en esa oportunidad se refieren a los incumplimientos detectados en las mediciones de los años 2009 y 2010 que fundamentan la observación de la AGN. Cabe recordar asimismo, tal lo plasmado por esta auditoría en el Informe, que las obras de subsanación necesarias fueron incluidas alternadamente en planificaciones anuales. La necesidad de su intimación evidencia el incumplimiento de esta obligación contractual. En síntesis, transcurridos cinco años de la primera medición de calidad de servicio realizada por el ORSNA en el Grupo A del SNA, las falencias detectadas permanecen sin subsanar, tornando ineficaces y carentes de sentido las mediciones de calidad de servicio del PMFCS. Por lo expuesto, se mantiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.3. La gestión de control económico financiero de la Concesión exhibe debilidades.

150

4.3.1. El sistema de Contabilidad Regulatoria no cumple acabadamente los objetivos de su formulación. En primer término se expone una breve explicación de aspectos relacionados en parte con la contabilidad regulatoria, aunque se sostiene que las fuentes de información del regulador provienen del Concesionario Aeropuertos Argentina 2000 S.A. Al respecto y en primer término es necesario tener en cuenta que efectivamente para las tareas pertinentes al Proceso de Revisión Económica, debe usarse como punto de partida información contable presentada y debidamente auditada ante las autoridades regulatorias por parte de la misma empresa. Por cuestiones de homogeneidad de la información y cumplimiento de normativas específicas para la República Argentina, la misma información es presentada ante otros Organismos, como ser: Comisión Nacional de Valores, Bolsa de Comercio, Banco Central de la República Argentina. Sería un elemento contrario al más básico sentido común realizar análisis técnico económicos sin tomar en cuenta información contable de la propia firma, incluso se contrariaría las enseñanzas que en tal sentido se aplican desde la OACI en las mejores prácticas de vigilancia económica disponibles en la materia. No obstante ello, intentar enunciar que la ardua tarea que emprende este Organismo de forma anual sólo se nutre de tal información carece de valor técnico. En

tal

sentido,

se

opina

que

se

han

menospreciado

acciones

de

vigilancia

económica que elabora este Organismo, como ser, entre otras: Circularización de saldos a más de 120 prestadores aeronáuticos y no aeronáuticos, Análisis de consistencia de facturación Agencia

aeronáutica

Nacional

de

a

partir

Aviación

de

Civil

datos (ANAC),

físicos

suministrados

Inspecciones

realizadas

por

la

a

los

prestadores en el ámbito de la concesión, Cruce de información de importación y exportación de mercancías, actividades de benchmarking a través de la red de aeropuertos en América Latina, Revisión técnica física e informática de aproximadamente 5000 facturas y 151

órdenes

de

compra

anuales

en

el

ámbito

de

la

concesión. Con ello se destaca que las fuentes externas empleadas por este Organismo en pos del desarrollo de sus acciones de control son amplias y abarcativas y se constituyen en

verdaderas

herramientas

eficaces

y

eficientes

para

reducir

las

asimetrías

naturales que pueden existir en el marco de las tareas de regulación de un servicio público. Por otra parte esa Auditoría menciona sólo un caso aislado dentro de la gran cantidad de tareas y herramientas de control que desempeña en forma habitual este Organismo, este es el examinado por este Organismo mediante Resolución ORSNA 38/13 y cuyos indicios fueron aportados por el Banco Central de la República Argentina, dada su especificidad técnica, competencia y análisis del cumplimiento por parte de terceros de sus propias Resoluciones específicas. Al respecto

y sobre la base de los estudios preliminares realizados por la

mencionada institución fueron efectuados los informes correspondientes, que dieron origen a las decisiones emanadas por parte de este Organismo, cuyos efectos económicos fueron internalizados en la primera Revisión Económica que tuvo lugar. Con todo lo expuesto, carece de sentido la recomendación 6.2.12. y se solicita su eliminación.

Comentario AGN Se comparte la opinión del ORSNA cuando expresa que sería “contrario al más básico sentido común realizar análisis técnico económicos sin tomar en cuenta información contable de la propia firma”, dejando en claro que dicho concepto no ha sido vertido por esta AGN en su Informe de Auditoría. En el mismo sentido, la AGN no desconoce la identidad de la información presentada ante otros Organismos, como ser: Comisión Nacional de Valores, Bolsa de Comercio y BCRA, en 152

pos del cumplimiento de normativa específica para la República Argentina, sino, que lo que se sostiene es que los controles que se enuncian son cruzamientos de información de la misma base contable, que debe validarse y/o ajustarse a los fines regulatorios. Según la Resol. ORSNA Nº 111/08, Mecanismos y Procedimientos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión (PFIyE), el insumo para las revisiones, no es la información contable presentada y debidamente auditada, sino “…las definiciones y datos que suministren el Sistema de Contabilidad Regulatoria de la Concesión y el Registro de Inversiones, ambos aprobados por el ORSNA”. No debe darse por entendida la simetría entre la información contable auditada de AA2000 SA con la que brinda la contabilidad regulatoria, toda vez que en el Manual de Contabilidad Regulatoria, creado por el ORSNA mediante Resolución Nº 54/2008, en su punto 2.2. “Principio de Separación Contable”, distingue lo que es la información contable que produce y presenta el Concesionario de la información que proporciona el Sistema de Contabilidad Regulatoria. Esta última se basará exclusivamente en los hechos económicos relacionados con derechos y obligaciones establecidas en el marco del Contrato de Concesión. Más aún, en el punto 3.3.3 “Clasificación de Costos”, de la misma resolución, amplía lo anterior explicando que la asignación de costos con motivos regulatorios requiere orientaciones específicas debido a que la información contable del Concesionario no siempre coincide con fines regulatorios. El auditado, reiterando conceptos sostenidos durante las tareas de auditoría, enumera “acciones de vigilancia económica que elabora”, acciones que, sin menospreciar las tareas llevadas a cabo por el auditado, no pudieron analizarse, ante la ausencia de documentación o constancia alguna que hubieran permitido a esta auditoría conocer el desarrollo de tales procedimientos. En cuanto a la calificación del auditado, a fin de minimizar el caso citado como “aislado dentro de la gran cantidad de tareas y herramientas de control que desempeña en forma habitual este Organismo”, cabe mencionar que ese caso, reúne una serie de contratos controvertidos (de 2011 y 2012 que implicaron transferencias de dinero al exterior que llamaron la atención de la autoridad monetaria) investigados por el BCRA que se encuentran 153

registrados en la contabilidad de AA2000, los que podrían resultar constitutivos de infracciones cambiarias y/o delito de lavado de dinero, así como también podrían hallar su tipificación penal en la figura de la defraudación por administración fraudulenta prevista en el Artículo 173, Inc. 7° del CÓDIGO PENAL, en perjuicio de AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 SOCIEDAD ANÓNIMA y, consecuentemente, del ESTADO NACIONAL, dada su participación en el capital social de aquella sociedad. Continúa su descargo el ORSNA aludiendo a la especificidad técnica, competencia y análisis del cumplimiento del BCRA como la herramienta que posibilitó a la autoridad monetaria detectar tales operaciones bancarias, pero omite considerar que las operaciones con empresas controladas y vinculadas, de acuerdo a la Resol. ORSNA Nº 54/2008, deben ser registradas por el Concesionario de manera explícita dentro de los informes de contabilidad regulatoria, detallando la información económica que permita verificar la eficiencia y razonabilidad de las operaciones y actividades involucradas. Por lo antedicho, se sostiene que la herramienta de Contabilidad Regulatoria no cumple acabadamente sus objetivos de asistir en detectar conductas anticompetitivas del concesionario y mejorar la transparencia del sistema regulatorio del contrato de concesión. Por último, en virtud que los efectos económicos derivados de este caso “fueron internalizados en la primera Revisión Económica”, y que dicha revisión fue finalizada con posterioridad al cierre de las tareas de campo, tal procedimiento será objeto de revisión en auditorías futuras. Por todo lo expuesto se mantiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.3.2. La falta de reglamentación de los mecanismos para la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos confiere incertidumbre al proceso. El ORSNA elaboró el procedimiento para la realización de las revisiones de la PFIE a partir de la metodología planificada por UNIREN y en base a la práctica habitual en la materia, sin poder apartarse de esta sin opinión fundada. 154

Por este motivo se considera que la falta de reglamentación concreta no es un impedimento para llevar a cabo la tarea ni implica por ello un mayor nivel de incertidumbre asociada al proceso. Asimismo, en cada inicio del proceso de revisión se confeccionan y comunican las bases para la revisión, teniendo el regulado la posibilidad de realizar comentarios y objeciones al respecto. Esto ha tenido lugar a pesar de los cambios de autoridades por los cuales este Organismo ha atravesado, sin registrarse a la fecha objeciones por parte de AA2000 y sin que ello implique en absoluto cambio alguno en los criterios efectuados. No se comparte por lo tanto el uso del término "discrecional" utilizado por la AGN para referirse a esta etapa del proceso de revisión y por ende se invoca a esa Auditoría a rever el criterio expuesto en el presente punto. Finalmente, si bien los Mecanismos para la Revisión dejan prevista la posibilidad de efectuar modificaciones y/o reglamentaciones posteriores en aquellos casos en que el transcurso del tiempo y las condiciones de regulación así lo ameriten, el mero hecho de que esta posibilidad exista no abre la puerta a comportamientos arbitrarios y/o discrecionales como teme la AGN. En otras palabras, la presencia de una instancia futura de reglamentación prevista en

la

norma

aplicable,

no

implica

necesariamente

que

se

hayan

dado

las

condiciones que tornen necesario su aplicación inmediata, razón por la cual se sugiere revisar los criterios expuestos en el presente punto y por ende descartar la recomendación 6.2.13.

Comentario AGN El ORSNA, en cumplimiento de la obligación emanada del ARC, elaboró los “Mecanismos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión” elevándola para su aprobación a la ST por Resolución ORSNA Nº 111/08 del 30/12/2008.

155

Mas allá del hecho que tal mecanismo se ha aplicado desde la fecha de elaboración sin haber sido aprobado por la Autoridad de Aplicación, el propio mecanismo prevé la reglamentación de ítems importantes, enumerados en el Informe por esta AGN, sin condicionar dicha reglamentación a disparadores o situaciones específicas que lo requieran. Es decir, la instancia de reglamentación no es optativa o condicional en la normativa. Por otra parte, el ORSNA, cuando agrega que “en cada inicio del proceso de revisión se confeccionan y comunican las bases para la revisión”, no hace otra cosa que dar cumplimiento a lo expresado en el Art. 6.1.3. de la Res. Nº 111/08. No obstante, lejos de subsanar las indefiniciones contenidas en el mecanismo previsto, las bases con que dan inicio a cada proceso de revisión no definen los ítems pendientes de reglamentación, reafirmando el carácter discrecional del procedimiento, dejándolo a criterio de la autoridad que circunstancialmente puede reglarlo. Lo expuesto por el ORSNA en esta oportunidad, no justifica revisar los criterios expuestos en el Informe por esta AGN. Consecuentemente, se mantiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.3.3. La demora en la realización de las revisiones de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos y en la aprobación de los cuadros tarifarios, desvirtúa el objetivo del procedimiento, dando lugar a situaciones litigiosas. Con fecha 31/03/2014 a través de la Resolución ORSNA N° 44/14 se aprobó y dio por finalizado el proceso de revisión abarcativo de los años 2011 y 2012. Asimismo, con fecha 24/04/2014 se dio apertura al expediente ORSNA N° 314/2014 para todo lo vinculado a la revisión de la PFIE correspondiente al año 2013, notificado al Concesionario de las Bases pertinentes. En vista de ello, no hay tareas de revisión pendiente a la fecha. Como es de conocimiento de esa AGN, ya que se han compartido distintas 156

reuniones donde se les ha explicado con el debido detalle las tareas propias usualmente desarrolladas en el marco de las revisiones económicas, las distintas acciones, procesos y subprocesos involucrados en la revisión, los que incluyen entre otro las funciones de auditoría y control contable de los registros del Concesionario, son extensos, involucran el trabajo de diferente personas y la continua interacción formal entre el ORSNA y el Concesionario, así como otros organismos del Estado Nacional. No obstante lo anterior, y consciente de las demoras que todo proceso de Revisión General ocasiona, máxime en los casos en que el concesionario retrasa el envío de documentación

contable, este

Organismo

Regulador se

encuentra evaluando un

procedimiento de regulación en tiempo real, que tramita por Expediente 265/2013, por el cual se entiende que se reducirán notablemente los tiempos de control y determinación de las tareas propias de la regulación, en pos de la generación de ganancias de eficiencia en el sector. Teniendo en cuenta que no existen tareas de revisión económica pendientes a la fecha y al no haberse constatado el inicio de "situación litigiosa" concreta alguna en todas las etapas de revisión emprendidas por este Organismo, se entiende necesaria la eliminación de las

observaciones

realizadas

en

el

presente

punto

y

la

pertinente recomendación 6.2.14.

Comentario AGN El ORSNA, informando las fechas de aprobación de las revisiones de la PFIE pendientes al cierre de las tareas de campo, confirma la extemporaneidad de las tareas realizadas por el auditado, coincidiendo con lo objetado por esta AGN en el ítem 4.3.3. Asimismo, al mencionar que, “consciente de las demoras que todo proceso de Revisión General ocasiona, máxime en los casos en que el concesionario retrasa el envío de documentación

contable, este

Organismo

Regulador se

encuentra evaluando un

procedimiento de regulación en tiempo real, que tramita por Expediente 265/2013, 157

por el cual se entiende que se reducirán notablemente los tiempos de control y determinación de las tareas propias de la regulación, en pos de la generación de ganancias de eficiencia en el sector”, comparte lo manifestado por esta auditoría e informa que ha iniciado acciones tendientes a rectificarlas, las que serán evaluadas en auditorías futuras. Cabe resaltar que el ORSNA menciona “no haberse constatado el inicio de "situación litigiosa" concreta alguna en todas las etapas de revisión emprendidas por este Organismo”, no obstante constar en el Informe de Auditoría, Nota al Pie Nº 108 y 109, las Notas presentadas por el Concesionario, mediante las cuales la empresa AA2000 pone en conocimiento del regulador que “La falta de aplicación efectiva de la Revisión habría provocado una falta de ingresos a la Concesión por la suma de PESOS TRECIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CON 16/100 ($ 351.785.016.-)”, constituyéndose, en el marco de litigiosidad que ha caracterizado a esta Concesión, en un señal de alerta que el auditado desestima. Por lo expuesto, se sostiene la observación, la que para mayor claridad quedará redactada de la siguiente manera: “La demora en la realización de las revisiones de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos y en la aprobación de los cuadros tarifarios, para el periodo auditado, desvirtúa el objetivo del procedimiento, dando lugar a situaciones litigiosas. Se sostiene, asimismo, la recomendación.

Descargo del organismo 4.3.4. La metodología empleada por el ORSNA en las revisiones de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos se aleja del espíritu considerado por la UNIREN respecto a las metas de eficiencia expresada en los costos. Tal como se expresa en el Acta Acuerdo se encomienda al ORSNA para que elabore un proyecto de acto administrativo que contemple los mecanismos y procedimientos para la revisión de la PROYECCION FINANCIERA DE INGRESOS Y EGRESOS de la CONCESION y las pautas y condiciones para el proceso de 158

revisión, a elevar para su aprobación a la Secretaría de Transporte de la Nación, a la fecha pendiente. El mecanismo utilizado para la incorporación de los gastos operativos en la PFlyE surge entonces de los Mecanismos y Procedimientos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión. Este Organismo asimismo no considera que el espíritu de la norma haya sido fijar una proyección de gastos inamovible en el tiempo, sin la flexibilidad necesaria para captar las modificaciones imperantes del contexto económico. Respecto de las tasas de variación calculadas por AGN cabe destacar lo siguiente, reiterando lo dicho en varias oportunidades desde la Providencia GREFyCC N° 5/09. A los efectos de la revisión correspondiente al año 2009, el ORSNA calculó un rebalanceo medio para el conjunto de las tasas reguladas del 35,7%. Asimismo, en el mismo acto se entendió procedente por las razones allí expuestas aplicar una reducción a las tasas abonadas por las líneas aéreas del 30%. Esta situación generaba un desbalanceo de los ingresos del concesionario que era necesario equilibrar. Por este motivo se plantearon variaciones para las tasas de uso de Aeroestación que junto con el rebalanceo fueron del 61% para la TUA internacional y regional y 190% para la TUA de cabotaje, cabe notar aquí el error en el que incurre la UNIREN que asigna una variación del 290%. Estas modificaciones fueron profundamente estudiadas por el ORSNA. Se consideró entonces que las tasas aeroportuarias no habían sufrido mayores modificaciones desde el inicio de la Concesión en el año 1998, particularmente las tasas de uso de aeroestación. Esta situación se verificaba aún cuando la mayoría de los precios de la economía habían experimentado incrementos del orden del 107% en el caso del Indice de Precios al Consumidor, del 214% en el caso del Indice de Costo de la construcción y del 225% en el caso de índice de Precio Internos Mayoristas calculado al momento de realizarse la revisión).

159

Este atraso en materia de tarifas aeroportuarias incidía no sólo sobre la concesión del Grupo "A" de Aeropuertos sino que constituía un obstáculo al desarrollo aeroportuario encontraban

también fuera

de

en

aquellos

dicho

Aeropuertos

Grupo,

operados

pertenecientes por

al

autoridades

SNA

que

se

provinciales

y

municipales en forma directa o bien administrados por privados a partir de contratos de concesión firmados con aquellos. Por este motivo, si bien el Cuadro Tarifario resultaba de la búsqueda de un equilibrio económico para la Concesión del Grupo A, se extendió su aplicación al resto de los aeropuertos del Sistema Nacional, en pos de la conformación de la capacidad estratégica necesaria para realizar inversiones de incremento de capacidad que permitan dotar al País de una infraestructura capaz de seguir sosteniendo el desarrollo del tráfico aéreo con la eficiencia y seguridad requeridas. En la revisión se tuvieron en cuenta los efectos que las variaciones de precios ocasionaron en la PFIE de la Concesión, tanto a partir de los ingresos como de los desembolsos. A partir de lo anterior se observó un deterioro en los indicadores de rendimiento de la empresa, situación

que

requirió

la realización

de acciones

tendientes a recuperar el equilibrio a través de una readecuación general de las tasas aeroportuarias. Asimismo, a partir de esta revisión se determinó la conveniencia y pertinencia de efectuar las bonificaciones sobre las tasas aeronáuticas internacionales -de acuerdo a lo sugerido en el numeral 29.4 del Acta Acuerdo- de manera tal que la tarifa resultante fuera equivalente a la que se obtendría de aplicar una bonificación del 30% sobre los valores establecidos en Anexo 11 del Acta Acuerdo aprobada por Decreto 1799/2007. Dicha reducción sería aplicable a aquellas líneas aéreas que se encuentren en una situación de regularidad en el pago. De nuevo, lo anterior generaba un desequilibrio adicional sobre la ecuación de la Concesión razón por la cual fue necesario incorporar un nuevo concepto (rebalanceo) que se sumarían a las Tasas de Uso de Aeroestación Internacional y Regional. Con respecto, a las variaciones implementadas en las revisiones siguientes, las 160

mismas se encuentran debidamente justificadas en los informes elaborados por las áreas técnicas del ORSNA agregados a los expedientes respectivos. Por último, la enunciación respecto de las metas de eficiencia en costos ha sido debidamente incorporadas en los procesos de revisión económica financiera que han tenido lugar razón por lo que se entiende necesario eliminar la recomendación 6.2.15, ejemplo claro de ellos resulta ser los aplicados en como ajustes regulatorios del Tipo 3 en

la

Revisión

correspondiente

al

año

2010

Y

las

metas

de

eficiencia

definidas para los períodos futuros en el marco de la Revisión 2011-2012, que incluyen las cuentas Remuneraciones y Cargas Sociales, Honorarios, Publicidad, agasajos y Eventos y Alquileres.

Comentario AGN La observación del Informe de AGN, surge indubitable de confrontar las pautas de la UNIREN en instancia de la renegociación contractual, declaradas en las metas de eficiencia expresadas en los costos definidos en la PFIE del Anexo V del ARC, con el mecanismo de revisión elaborado por el ORSNA y elevado a la ST por Res. Nº 111/08. Equivocadamente, el auditado en su respuesta, hace referencia al “espíritu” de una norma que no identifica, imposibilitando su análisis a esta auditoría. Continúa el ORSNA con aspectos relacionados a la política tarifaria implementada por el Regulador identificada como Rebalanceo, política que, nunca fue objeto de análisis en el marco de las tareas de auditoría. No obstante, este punto del descargo no contradice lo observado sino que justifica los aumentos tarifarios desde el punto de vista del rebalanceo de las variables. En referencia al tema de las metas de eficiencia, tema aludido en la observación, reitera el Organismo argumentaciones conocidas por esta AGN durante el proceso de auditoría que, no obstante responder al mecanismo elaborado por el auditado, ponen de manifiesto el apartamiento del escenario configurado por la UNIREN al expresar que los costos operativos considerados en la PFIyE son los costos comprometidos en la oferta y no los gastos reales, 161

porque tal lo expresado en el informe “estos últimos son sustancialmente superiores a los comprometidos debido a que contienen ineficiencias que no corresponde reconocer a la Concesionaria”. Agregando que como incentivo a los esfuerzos de eficiencia por parte de la Concesionaria “se le fijan valores máximos de referencia a los fines de obligarla a realizar los ajustes pertinentes para alcanzar niveles de eficiencia adecuados con el tipo de prestación”, quedando evidenciada la intencionalidad del renegociador de utilizar la estructura de costos fijada en el Anexo V del ARC como única meta de eficiencia en el contexto de minimización de riesgos determinado en el nuevo marco regulatorio. Por lo expuesto, se sostiene la observación y su recomendación.

Descargo del organismo 4.3.5. El esquema de regulación económica-financiera configurado ha garantizado una tasa de retorno sin justificar su razonabilidad, en un contexto de mínimo riesgo empresario. Tal como cita esa AGN la UNIREN expresa que "no se trata de un contrato de rentabilidad asegurada, sino de un contrato que proyecta ingresos y egresos que permitan obtener una

rentabilidad razonable al

concesionario

que garantice la

prestación del servicios en condiciones eficientes y perdurables en el tiempo" (INFORME AGN p. 75). Los procesos de revisión llevados a cabo por el ORSNA en ningún momento y de ninguna manera han desvirtuado este principio. Si bien no se comprende correctamente la metodología de citas y pie de páginas empleadas en este apartado, las mismas no hacen más que resumir los criterios fijados y adoptados por el Regulador a partir de las construcciones realizadas por la UNIREN. Por su parte, la AGN sostiene que el nuevo modelo regulatorio "minimiza el riesgo originario y expresamente asumido por el Concesionario al momento de efectuar su 162

oferta en el proceso regulatorio". Si bien esta es una apreciación de la propia AGN sobre la cual no se emitirá opinión, la disminución del riesgo obedece al cambio del esquema y no al desempeño del ORSNA en este nuevo contexto, dado las decisiones adoptadas por el Estado nacional, el Congreso Nacional, la SIGEN y la Procuración del Tesoro de la Nación. Asimismo, la realización de las revisiones ordinarias y la posibilidad de realizar revisiones extraordinarias es un hecho previsto en la normativa del cual el ORSNA no tiene capacidad de alejarse, por lo que las observaciones además de ser extemporáneas, resultan ser imprecisas e inadecuadas. Reiterando lo manifestado en la NOTA USG N° 277/13, el valor de rentabilidad que se ha considerado razonable se vincula a las necesidades de la concesión en una situación y momento determinados, sin que esto signifique la garantía de un nivel de rentabilidad predefinido e inmutable en el tiempo. Tal criterio es recomendado por la OACI al describir que en los procesos de vigilancia económica "los aeropuertos tienen la posibilidad de generar ingresos superiores a la totalidad de los gastos directos e indirectos de explotación, y así obtener beneficios razonables sobre el activo a un nivel que permita conseguir financiación eficiente

en

los

infraestructuras

mercados

aeroportuarias

de

capital

nuevas

o

con

el

ampliadas

objeto y,

de

cuando

invertir

en

corresponda,

remunerar debidamente a los accionistas del aeropuerto [Doc 9082, Sección II, Párrafo 2 viii)];" Asimismo, atentaría contra cualquier noción de sustentabilidad económica si se permitiera que los parámetros de rentabilidad con los que se maneja el negocio efectuaran

saltos

discretos,

tanto

en

exceso

como

en

defecto,

de

manera

significativa, sin una debida y fundada justificación y consenso. Hasta la fecha, en las sucesivas Revisiones tarifarias realizadas por este Organismo Regulador se ha puesto como objetivo mantener el equilibrio de las variables que guían la concesión de manera tal que la misma se mueva en un entorno sostenible 163

tanto en lo que hace a su rentabilidad como desde el punto de vista de la satisfacción y seguridad del usuario. El proceso de Revisión es complejo y la búsqueda de un nivel de rentabilidad que haga sostenible el devenir de la misma desde el punto de vista privado en modo alguno es la única herramienta a utilizar. Por último, se destaca que los niveles de rentabilidad son evaluados y revisados en el marco de los procesos de revisión pertinentes en líneas con las mejoras prácticas en la materia y las recomendaciones que en este sentido realiza la Organización de Aviación

Civil

Internacional,

por

lo

que

se

propone

la

eliminación

de

la

recomendación 6.2.16.

Comentario AGN Sostiene el ORSNA que los procesos de revisión no se apartan de los principios que los regulan. Respecto al recurso de referenciar citas en notas al pie de página, decimos que constituye una herramienta de redacción utilizada habitualmente en los Informes de Auditoría. En este caso se alude a conceptos y pautas vertidos por el auditado y la UNIREN respecto a la rentabilidad de la concesión, los que sirvieron a esta auditoría de base para ponderar y evaluar las tareas realizadas por el ORSNA al momento de las revisiones de la PFIyE. Continua el ORSNA deslindando la responsabilidad en el Estado Nacional, el Congreso Nacional, la SIGEN y la Procuración del Tesoro de la Nación respecto a la disminución del riesgo del Concesionario en el nuevo marco regulatorio, omitiendo que la regulación final del nuevo esquema queda bajo su órbita y que es a esta gestión a la que se refiere la AGN en el ítem 4.3.5. El ORSNA manifiesta que los Mecanismos de Revisión elaborados tienen por objeto preservar el equilibrio entre las variables integrantes de la PFIyE pero no ha demostrado cual es el mecanismo mediante el cual esas variables se equilibran a fin de que la concesión se mueva en un entorno sostenible desde su rentabilidad por un lado y satisfacción y seguridad

164

del usuario por el otro. Por último, de las revisiones de las PFIyE analizadas, no se ha obtenido evidencia de procedimientos llevados a cabo por el auditado que justifiquen y evalúen “la razonabilidad” de una rentabilidad estimada en una TIR implícita de 16,45/16,56% para esta Concesión. Lo manifestado por el ORSNA no modifica la observación o su recomendación, las que se mantienen.

Descargo del organismo 4.4. El ORSNA no cumple con el cupo de personal con discapacidad que establece la Ley 25.689. Se entiende que dicho comentario no guarda relación con el objeto de la auditoria, el cual según el órgano de control manifiesta tiene como objeto: "Verificar la gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la concesión". Sin perjuicio de ello se recepta la observación formulada.

Comentario AGN No obstante la recepción positiva del auditado, se deja constancia que el análisis del tema en cuestión fue anexado oportunamente por los canales formales y habituales. Se mantiene la observación y su recomendación.

165