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Bromberg Zilberstein, Paul. (2003). Qué es una localidad: consecuencias en el marco de la reforma al plan de ordenamiento territorial.

Qué es una localidad. Consecuencias en el marco de la reforma al plan de ordenamiento territorial

Paul Bromberg Coordinador, Red Bogotá (ENE) Universidad Nacional – Sede Bogotá 2003

Introducción Para tomar cualquier decisión sobre descentralizar decisiones de ordenamiento territorial hacia las localidades en Bogotá, el requisito indispensable es tener muy claros los conceptos. Con los conceptos claros es posible indagar sobre el escenario político real que va a determinar la manera como se manejarán las eventuales nuevas atribuciones por parte de los actores locales. Es importante esta indagación por la siguiente hipótesis, que es la base de la intervención mía: Un determinante muy relevante sobre la manera como se tomará una decisión es el juego político que le permite a un tomador de decisiones alcanzar el cargo que le permite tomarla Ésta es casi una verdad de perogrullo en el marco de algunas disciplinas sociales. Pero los técnicos la pasan por alto, manteniendo la ilusión de que el saber técnico es el relevante.

Descentralización: El problema general se llama “relaciones intergubernamentales”. La política pública que llaman descentralización se define así: Hay descentralización hacia un cierto nivel subnacional cuando algunas decisiones las toman personas que han adquirido la atribución de tomarlas mediante reglas de juego en las que interviene una determinada comunidad política territorializada Enfatizo “personas” por dos razones: la primera es superar el obstáculo de la antropomorfización, una enfermedad tradicional en el discurso técnico y en el discurso político. Quien la padece, porque le sirve o porque la ha adquirido mediante contagio, cree o se inventa que las decisiones las toman 1

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los entes territoriales. “Las localidades deben decidir”. Pero los entes territoriales no toman decisiones, las toman personas de carne y hueso. Esta diferencia es ENORME. La segunda razón por la que recalco que se trata de personas, es la siguiente: en algunos contextos políticos, con partidos relativamente estables en la arena electoral, que se manifiestan en propuestas en todas las dimensiones de la vida del Estado, es claro que las decisiones la toman en buena parte “los partidos”, claro, representados por personas. En una política tan personalizada como la que tenemos en Colombia, la asociación de un actor político a un partido es tan sólo el signo de que ha recibido un aval. No es nuestro tema aquí, pero el daño que esta personalización ha producido y producirá a nuestra democracia es enorme. Enfatizo la palabra “comunidad política” para advertir que se trata no simplemente de palabras, sino de “cabeza de concepto”, que definiré, brevemente, en seguida. Y enfatizo “territorializada” para caracterizar esta comunidad política: no se trata de un partido, ni de un oficio, ni de otra modalidad posible de identidad. Aquí la identidad básica depende de la ocupación de un espacio geográfico.

Comunidad política Hay una relación estrecha entre la definición de localidad que aquí estableceré y la de comunidad política. Un primer acercamiento a esta última: Comunidad política es el colectivo que, según las reglas de juego establecidas, tiene la atribución de participar en la toma de ciertas decisiones. En ocasiones, la decisión que se toma es “quién tomará las decisiones que nos competen a todos (los miembros de la comunidad, incluso aquellos que no están de acuerdo con la decisión)”.Un sindicato es, entre otras cosas, una comunidad política: se porta como tal en decisiones como elección de Junta Directiva, o en la decisión sobre si van a la huelga o no. Nótese que el conjunto de personas puede ser otra cosa, es decir, puede tener otras dimensiones de identidad, pero en un momento determinado la dimensión de comunidad política aflora. Una variación de la definición que tiene en cuenta esta posible multidimensionalidad de la identidad de un grupo humano sería: Un conglomerado se comporta como comunidad política cuando están en juego decisiones colectivas: se toman a nombre de todos y afectan a todos los que podían participar.

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Subrayo para indicar que no es necesario que todos participen, pero las decisiones afectan a todos (por acción u omisión)

Noción de identidad Constituir una comunidad política confiere una identidad: los miembros del grupo se parecen entre sí porque tienen un escenario común de toma de decisiones. Puede haber, lo advertí arriba, otras identidades. Hay colectivos grandes y pequeños. El tamaño influye mucho sobre el sentimiento de identidad. A veces se invoca la identidad de género humano cuando se toman unas decisiones, y se podría alegrar el espíritu pensando por ejemplo que las Naciones Unidas son la institución formal que le confiere al género además el carácter de una comunidad política (lo dudo, pero vale como ejercicio para aclarar la relación entre identidad y comunidad política, que es el objetivo de este acápite). Evidentemente, los modernos estados nacionales son, cada uno, una comunidad política. En ocasiones sus diferencias internas son tan grandes que la única dimensión común relevante es la de comunidad política. Las diferencias pueden no ser muy grandes pero existir, y sigue prevaleciendo la noción de comunidad política sobre otras identidades. ¿Qué tenemos en común los colombianos? El idioma, pero no todos; hay minorías para las que no es su lengua de base. Además, nos entendemos en esa lengua perfectamente con habitantes de países vecinos. Las diferencias de acentos entre regiones en Colombia son tan acentuadas como pasando las fronteras. Los otros elementos de nuestra identidad están directamente asociados a la comunidad política: la historia, la moneda, los medios masivos de comunicación, la selección de fútbol, los símbolos patrios. En el otro extremo, la comunidad más pequeña puede ser la familia. No es una comunidad política (de pronto, salvo en la Suiza de antes de los 80, ya que se invocaba por algunos que el voto se restringía a los hombres porque su voto representaba el de la familia, lo que haría suponer que había unas reglas de “representación” definidas al interior de la familia. ¡Ja!). Los barrios tienen muchos elementos de identidad. Las ciudades pequeñas, los pueblos, también. Los municipios, que incluyen la cabecera municipal y las zonas rurales son, más que cualquier otra cosa, una comunidad política. En todo caso, el discurso de identidad basado en que “somos una comunidad política” es muy poco conmovedor. Los líderes de las comunidades políticas tienden a inventarse identidades más allá de las que cubre el imaginario colectivo en cada momento Así también pasa en nuestras localidades bogotanas. Ya hay varias que tienen bandera, escudo e himno. Supongo que esperan que en las escuelas 3

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se cante; que todos se entusiasmen con el himno y sientan deseos de defender su localidad hasta con la muerte, si a ello los obliga la localidad vecina... Dejando de lado el estiramiento conceptual humorístico (pero con contenido), ¿qué es entonces una localidad?

La localidad La localidad en Bogotá es, primordialmente, una comunidad política con padrón electoral deficiente. “Primordialmente”, porque su identidad está muy restringida al hecho de que existe un conjunto de reglas formales que permite influir en la toma de algunas decisiones. Ha calado hondo entre los activistas políticos y a veces los activistas culturales un “lenguaje municipalista” sobre la identidad local. Pero hay diferencias notables entre un municipio como realidad socioeconómica y la localidad. En el mismo municipio en general se nace, se vive, se enamora, se casa, se tienen hijos y relaciones extramaritales, hijos, se muere, lo entierran. Allí están sus antepasados. Hay una identidad enorme de “tierra y sangre común”. Afectada esta noción de identidad por las migraciones en el siglo XX, queda una visión restringida incluso al marco de una sola generación: en el territorio municipal el habitante se despierta, recibe los servicios públicos, trabaja, se moviliza, estudia, se divierte, en la misma jurisdicción. En Bogotá, la localidad puede llegar a ser, simplemente, el sitio donde se duerme. El escenario de interacción cara a cara llega hasta el vecindario, pero evidentemente, no es “la localidad”. En un municipio el que se gana la lotería, o mejora permanentemente sus ingresos, se trastea a la mejor casa del pueblo. En Bogotá, posiblemente se traslade de localidad. “Padrón electoral deficiente” por tres razones: (1) Porque vota quien tiene registrada la cédula en una mesa de registro situada en la zona. Es el mecanismo para definir quiénes votarán. Para inscribirse no se requiere ningún certificado de vecindad, por residencia o actividad económica; (2) porque hay prácticas de transhumancia electoral que estrictamente no son ilegales (¡y determinan en algunas ocasiones resultados!); (3) porque hay zonas (UPZ, por ejemplo), en las que el puesto de votación más cercano está por fuera de la localidad para la cual pueden elegir representación.

Las buenas decisiones colectivas

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Aunque juegan otros aspectos, se supone que un mecanismo bueno para tomar decisiones debe garantizar buenas decisiones. Si se trata de una comunidad política, hay reglas de juego para tomar decisiones (o influir sobre ellas). Descentralizar una atribución a la localidad, es transferirle poder de decisión a la comunidad política local. Esa decisión de descentralizar es buena si de esa manera se garantiza que se toman mejores decisiones. ¿Qué son buenas decisiones? • • •

Faciliten la paz Atiendan las preferencias mayoritarias, sin abandonar del todo algunas minoritarias No sacrifiquen el bienestar futuro por la conveniencia presente (sostenibilidad)

Describir estos tres puntos alargaría demasiado esta intervención.

Clasificación de mecanismos de toma de decisiones La Constitución de 1991 introdujo a nuestra amada Colombia en varios modelos de decisión colectiva, que interactuando entre sí debían producir decisiones virtuosas. Son los modelos de: • • •

Representación Participación Ilusión

Los defino brevemente. Representación: en lugar de decidir directamente, designamos mediante procesos electorales en varios niveles quién va a tomar las decisiones por nosotros. Por qué exactamente los llamamos “nuestros representantes”, no lo trataremos aquí. Por la segunda se establece la obligatoriedad de consultar a los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan. Los canales institucionales establecidos para el efecto pueden describirse como escenarios para que actúen de manera organizada o concertada los grupos de presión (altruístas o egoístas). Se trata de una manera mediante la cual el Estado trata de “domesticar” la sociedad civil, aunque algunos señalan que al contrario, de esta manera se promueve. La tercera categoría la incluyo para darle valor a este escenario, un escenario de técnicos. Ellos (¿o nosotros?) tienen (¿tenemos?) la ilusión de que las decisiones de una comunidad política son técnicas, no políticas.

Representación local 5

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Nuestro sistema político creó la posibilidad de establecer “comunas” en los municipios que así lo desearan. En el caso de Bogotá se llaman localidades. Se trata de produndizar la democracia (y la democracia es buena, luego profundizarla es bueno), de ampliar la democracia (y la democracia es buena, luego hay que ampliarla), de abrir canales de participación política (y la participación política es buena, luego hay que abrir canales). Trasladó a territorios pequeños una copia de las instituciones que los Estados Nacionales fueron desarrollando para aclimatar la paz interna mientras iban conformándose ellos mismos. Las instituciones trasladaron las palabras y las ideologías asociadas, a veces como comedia, a veces como tragedia y en el caso de las JAL, me arriesgo a decir que las dos simultáneamente.

Instituciones formales e informales en la representación Doy por conocidas por el auditorio las instituciones formales de representación y participación local: las jales con sus ediles, los alcaldes locales, cada uno de los cuales es la tercera parte de una terna, los COLOPLA, los CLOP, los COPACO, los CLOCULT, los GULP, PLOPS, RECORCHOLIS... De éstos el más formalizado es el mecanismo de las JAL. El juego político ha producido las siguientes reglas informales: Las informales han producido, fundamentalmente, las siguientes reglas: Reglas informales, de la decisión política formal (representación) (1) Se apunta al residuo. 1000 votos y pico es suficiente (2) Cualquier voto más allá del mínimo es un estorbo.

Y las siguientes consecuencias: Consecuencias (1) El 80% pierde: falla la prescripción de mayorías (2) La ética de los ganadores se restringe a: “de malas para los que pierden” (3) Los electos se consideran responsables solamente frente a sus electores, no frente a los habitantes de toda la localidad (4) Cada voto vale mucho; luego, pequeños intereses tienen gran capacidad de influencia sobre las decisiones.

Instituciones formales e informales en la participación Los actores sin tradición ganadora que hicieron parte de la Constitución promovieron dos canales para buscar preservar su capacidad de influencia: 6

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la circunscripción nacional para senado y el cuento de la participación, una manera de rodear la representación. Bajo la idea de darle espacio a la “sociedad civil”, el Estado la organiza, mediante mecanismos hechos para influir y para resolver soledades, uno de los males de la sociedad moderna. Son escenarios semi-informales. El que participa, decide. Los demás, eso sí, por qué no se aguantaron. La lógica de justificación: las decisiones son de los que tienen el interés y la vocación de insistir. Hay otra forma de participación, la movilización social. La organización de trancones.

El POT actual y la descentralización El POT menciona muy poco las JAL, y en general poco las instituciones locales. Creó un escenario “para efectos del seguimiento [del POT] en las instancias locales y para recibir las solicitudes y propuestas ciudadanas al respecto”, los Consejos Locales de Planeación (artículo 511), enhorabuena no convocados, pues hubiera contribuido al inmenso desorden de los espacios para la cháchara local. El nombre se lo apropió el Acuerdo 13 para otros menesteres, pues ni el ordenamiento territorial, ni la concertación sobre usos del suelo, ni su control, se mencionan como atribuciones. ¡Gajes de la informalidad de nuestras decisiones! Pero eso pasa en las mejores familias. La actual administración ha promovido la participación de los ciudadanos afectados con cada ficha normativa. La reseña de esta participación está en un documento bastante rico en información, del cual deduzco lo siguiente: 1) Aunque fueron invitados por diferentes canales, los ediles en general no asisten. Es más, en la JAL los temas de ordenamiento y usos del suelo materialmente no se tocan. Datos obtenidos de la Biblioteca de Actas del proyecto Hacer Público lo Público: durante el año 2002, en solamente 11 sesiones de la JAL en toda la ciudad se discutió algo sobre el POT. En 11 sesiones (algunas coinciden con las anteriores), se habló de fichas normativas. En solamente siete se habló de querellas (de ellas 5 en Chapinero). Para que se entienda cuán dramáticos son estos números, recordemos que el universo con el cual se constrasta es el de aproximadamente 4000 sesiones. Esta ausencia de interés puede interpretarse de varias maneras. a. La primera, y más evidente, es que el tema no está ligado a su reproducción política. Si lo estuviera, no serían indiferentes. Ahora, si lo estuviera, no necesariamente esto sería “bueno”. 7

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Porque es más fácil que se manifiesten los sectores de presión con fuertes intereses económicos particulares, por ejemplo, funerarias, clínicas y universidades. b. Los mecanismos de influencia de algunos intereses particulares ocultos pueden ser también ocultos. c. Baja preparación política de los ediles 2) Asiste, por supuesto, la representación barrial más importante, las Juntas de Acción Comunal. Recordemos lo dicho arriba, la comunidad barrial tiene más elementos de identidad. La configuración urbanística del barrio es su tema. 3) En las UPZ con vocación de comercio y producción, aparecen actores económicos. Es evidente que estos actores tienen mucha más capacidad de presión que los residentes, incluso cuando éstos están organizados.

Conclusiones y recomendaciones 1) La UPZ sigue siendo un escenario muy grande para haberse constituido en el escalón intermedio entre el barrio y la localidad. Al fin y al cabo, fue diseñada como un escenario de toma de decisiones de carácter urbanístico, no con el fin de constituirse en un escenario de promoción de la comunidad política. Sin embargo, su realidad jurídica ha venido consolidándose, de manera que no sugiero modificarla. 2) Parece conveniente mantener el mecanismo actual de toma de urbanísticas, que resumo así: la Administración Central convoca a los ciudadanos residentes y a las organizaciones formales en cada UPZ a discutir la ficha normativa. Allí se presentan sugerencias que atienden intereses e ideologías diversas. Esas sugerencias “suben” a instancias promediadoras que han permitido establecer reglas universales 3) Una manera de manifestación del POT en lo que alcanza a comprender un ciudadano de barrio es en la definición de las obras de infraestructura y de espacio público, según parece hasta el mínimo detalle. No he logrado comprender cabalmente lo que esto significa, como hecho cumplido y lo que implica a futuro. Me muevo entre la imagen de una ciudad que nos planearon por diez años, y se supone que podemos agradecer que ya no nos queda más que cumplir, y un abuso al cambio posible de prioridades en los escenarios locales. En esa visión, no caben proyectos alternativos. No solo fija las obras que se harán, sino además dicen en qué orden. Si el contenido del POT era dar una orden, creo que se abusó. Cómo participaron las comunidades locales en esa priorización, se vuelve muy relevante. Sí cabe alguna propuesta aquí: volver eso un anexo. Hay mucho de participación local que tiene que estar involucrado en estas decisiones.

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4) Otra manifestación es la ficha normativa. El escenario informal (no está en el régimen) de discusión con la comunidad residente y empresarial es adecuado, manteniendo la decisión en las instancias centrales. 5) Mientras se mantenga un sistema político de dos capas, aumentar las atribuciones de la JAL es arriesgado. Por razones de respeto al tiempo de ciudadanos y funcionarios, tampoco parece adecuado crear nuevos escenarios permanentes para echar cháchara. 6) La fragilidad administrativa de la Alcaldía Local sigue siendo monumental, especialmente si se le compara con las obligaciones ya actualmente vigentes. 7) Derogar el artículo 511, o reemplazarlo por la obligación de consulta a las comunidades barriales. 8) Hasta ahora el instrumento del Plan que más se ha empleado es el de la ficha normativa. Hay un sinnúmero de instrumentos mencionados en el POT (Título V: Instrumentos de Gestión Urbana) en los que la capacidad del sistema político local de mejorar las decisiones debe estudiarse, caso por caso. 9) El ordenamiento territorial de las localidades de borde no debe ser ajeno al ordenamiento territorial de los municipios colindantes con ellas.

Bogotá, agosto de 2003

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