CAPITULO SEIS LA SEGURIDAD NACIONAL Y SU PROYECCION

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El concepto de seguridad nacional es ambiguo. La vision del entorno geopolftico de cada pais varia, al igual que sus intereses, y con ellos la manera de interpretar la idea de seguridad. La seguridad nacional tiene una dimension externa y otra interna, de­ terminadas por factores diferentes. La posicion de cada pais en el contexto intemacio­ nal, las posibilidades de ejercicio de la soberania, las alianzas y diferencias con otras naciones y la existencia 0 no de problemas con los vecinos condicionan la definicion de la seguridad nacional con relacion al exterior. Otros factores entran en juego con respecto a la seguridad intema: el grado de consolidacion del Estado nacional, el tipo de regimen politico, la firmeza de las instituciones democraticas, la vigencia del Estado de derecho y las posibilidades de accion politica del estamento militar. Al tener en cuenta todo esto, cualquier idea de seguridad nacional resulta controvertible'. La seguridad nacional se consolido como categorfa polftica durante la segunda mitad del siglo XX, especialmente en las zonas de influencia de Estados Unidos. Despues de la Segunda Guerra Mundial, este pais rescato el uso politico que la pala­ bra seguridad ha tenido desde la antiguedad, para elaborar el concepto de "Estado de seguridad nacional", Este concepto se utilizo para designar la defensa militar y la seguridad intema, frente a las amenazas de revolucion, la inestabilidad del capitalis­ mo y la capacidad destructora de los armamentos nucleates'. El desarrollo de la vi­ sion conternporanea de seguridad nacional ha estado determinado por este origen y ha sido influenciado por la estrategia estadounidense de contenciorr'. La ideologfa

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Este texto incorpor6 partes revisadas del Capitulo 5 ("Elementos para una redefinici6n de la seguridad nacional") de mi libra El oficio de la guerra. La seguridad nacional en Colombia, Bogota. Iepri, Universidad Nacional de Colombia-Tercer Mundo Editores, 1994. Esta arnbiguedad la recalca Juan Tokatlian en "Anotaciones en torno al crimen organizado: una aproximaci6n conceptual a partir de la experiencia de Colombia", en J. Tokatlian, Globalizacion. narcotrdfico .v violencia. Siete ensayos sabre Colombia, Bogota, Grupo Editorial Norma, 2000, pags, 71-72. Marcus G. Raskin, The politics of national security, New Brunswick, New Jersey, Transaction Books, 1979, pags, 31-34. La estrategia de contenci6n " ... pretendia lograr una modificaci6n de la conducta sovietica por medio de una combinaci6n de disuasiones y recompensas (... ). Se han presentado desacuerdos

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del anticomunismo, propia de la Guerra Fria, Ie dio sentido y la desconfianza entre las naciones Ie proporciono su dinamica", Con la generalizacion del uso de esta categoria politica, el plano militar se convirtio en la base de las relaciones interna­ cionales". Esta tendencia se manifesto a traves de confrontaciones armadas y de intervencionismo de las grandes potencias en los pafses del denominado Tercer Mundo? Esta concepcion de seguridad nacional, a la que se Ie puede calificar hoy de tradicional, equipara la seguridad del Estado con la de la sociedad. Su objetivo es identificar las posibles amenazas al Estado provenientes del exterior, mediante hipo­ tesis de guerra, es decir, se ubican los potenciales enernigos externos y se les anticipa un trato rnilitar. Para la concepcion tradicional, "una nacion esta segura cuando su gobierno tiene el suficiente poder y capacidad rnilitar para impedir el ataque de otros Estados a sus legftimos intereses y, en caso de ser atacada, para defenderlos por medio de la guerra. (...) La concepcion tradicionalle confiere al Estado el papel de agente que proporciona seguridad a la colectividad, la nacion 0 la sociedad. (...) Sup one que el proposito especifico de la accion del Estado es la proteccion de los 'Iegitimos' intereses nacionales. (...) Se considera que las amenazas a los intereses nacionales emanan de acciones y politicas de otros Estados que, por su parte, estan actuando para proteger 10 que consideran como sus propios intereses legftimos. (...)

(Continuacion Nota 4)

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reales sobre la proporci6n adecuada de ambos elementos, y sobre todo la clase de conducta que se supone que debe originar". "George Kennan, quien elabor6 el concepto de contenci6n luego de la Segunda Guerra Mundial ('contenci6n prolongada, paciente pero firme y vigilante de las tenden­ cias expansivas rusas'). compar6 su experiencia con el gesto de dejar caer inadvertidamente 'un gran penasco desde 10 alto de una montana para ver luego, impotente, el camino que sigue, sembrando destrucci6n en el valle, mientras me estremezco y me agito ante cada nuevo desas­ tre"'. John Lewis Gaddis, "lntroduccion: la evoluci6n de la contencion", en Terry L. Deibel y John Lewis Gaddis, La Contencion. Concepto y politica, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoame­ ricano, 1992, pags, 9 y 17. Un analisis de la visi6n estadounidense del comunismo como causa de la inestabilidad en Ame­ rica Latina y amenaza para la seguridad nacional se encuentra en Lars Schoultz, National Security and United States Policy toward Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1987, Capitulo 3. Desde antes de la Segunda Guerra Mundial el factor militar tenia gran influencia en las relaciones intemacionales, pero dentro de una perspectiva multipolar en la cualla polftica tenia mayor juego que durante la posguerra. "Los Estados Unidos tienden a considerar que su seguridad nacional entrafia el mantenimiento de condiciones en el exterior que permitiran que la economia funcione adecuadamente, es decir obtener energia, materias primas y mercados necesarios para su prosperi dad. EI acceso a estes ha sido por 10 tanto incluido en la definici6n de los intereses vitales de los EE.UU. (Oo.) EI alcance y la manera en la cual han sido definidos los intereses norteamericanos han dado como resultado una polftica de intervencionismo recurrente". Stanley Hoffmann. lana y Minerva. Ensayos sobre fa guerra y fa paz. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 1991, pags, 305 y 307.

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Supone [ademas] que los Estados deben proporcionar seguridad a las naciones por­ que no existe entidad mas adecuada para hacerlo. Este razonamiento ha llevado a (...) equiparar la seguridad del Estado con la seguridad nacional. (...) La sociedad esta definida y limitada por su gobierno'". Esta concepcion tradicional de seguridad nacional, generalizada en el mundo occidental durante la posguerra, tuvo una variante en America del Sur: la Doctrina de Seguridad Nacional. Como se aprecia en el Capitulo I, esta variante mantuvo la idea de que a partir de la seguridad del Estado se garantizaba la de la sociedad", Pero una de sus principales innovaciones fue corisiderar que para lograr este objetivo era me­ nester el control militar del Estado. EI otro cambio importante fue la sustitucion del enemigo extemo por el enemigo interne". Si bien la Doctrina de Seguridad Nacional ubico como principal enemigo al comunismo intemacional, con epicentro en la Union Sovietica y representacion regional en Cuba, entendia que era a Estados Unidos a quien correspondia combatir a esos pafses, Los Estados latinoamericanos debian en­ frentar al enemigo interno, materializado en supuestos agentes locales del comunis­ mo. Ademas de las guerrillas, el enemigo intemo podia ser cualquier persona, grupo o institucion nacional que tuviera ideas opuestas a las de los gobiemos militares. Con el desarrollo de la idea de seguridad nacional y su penetracion en las reJacio­ nes intemacionales, el manejo de categonas antes circunscritas a la estrategia militar se generalizo a todos los ambitos de poder' I. Con frecuencia se mezclaron asuntos de Richard C. Rockwell y Richard H. Moss, "La reconceptualizaci6n de la seguridad: un comentario sobre la investigacion", en Sergio Aguayo Quezada y Bruce Michael Bagley (compiladores). Ell busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, Mexico, Si­ glo XXI Editores, 1990, pags, 44-46. 9 Brasil fue el primer pats en elaborar un concepto sobre seguridad nacional en America Latina con una ley de 1935, y luego, en los afios cincuenta, con el trabajo del general Golbery do Couto e Silva, quien defini6 la seguridad nacional como "aquella que busca asegurar el logro de los objetivos vitales permanentes de la naci6n contra toda oposicion, sea externa 0 interna, evitando la guerra si es posible, 0 llevandola a cabo si es necesario con las maximas probabilidades de exito". Jorge Tapia Valdes, "La doctrina de la seguridad nacional y el rol politico de las fuerzas armadas", en Juan Carlos Rubinstein (cornpilador), EI Estado periferico latinoamericano, Bue­ nos Aires, Eudeba, 1988, pag. 240. 10 Estados Unidos inicio en los afios cincuenta, durante la epoca del macartismo, el traslado de la Guerra Fria al interior de las sociedades Iatinoamericanas, En varios pafses termino Iegitimandose tarnbien la militarizacion de la politica interna. II "La ideologfa de la seguridad nacional no debe confundirse con el derecho -aceptado interna­ cionalmente- de una naci6n a protegerse a sf misma de ataques externos 0 internos. Mas bien es una sistematizacion de conceptos sobre el Estado, la guerra, el poder nacional y los objetivos nacionales que ubican a la seguridad nacional par encima de la seguridad personal, a las necesi­ dades del Estado antes que los derechos individuales y aljuicio de una elite gobemante sobre las leyes. Ademas, identifica la nacion, el Estado y las fuerzas armadas entre sf, y relaciona el desa­ fio a uno de ellos como amenaza a los dernas". Margaret E. Crahan, "National security ideology and human rights", en M.E. Crahan (ed.), Human Rights and basic needs ill the Americas, Wash­ ington. D.C., Georgetown University Press, 1982, pag. 10 I.

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orden polftico-rnilitar en las discusiones economicas, no solamente porque las decisio­ nes economicas casi siempre estaban mediadas por consideraciones de indole castren­ se, sino porque con la Guerra Fria muchas de las actividades productivas derivaron su exito del mantenimiento de una economia de guerra. El uso de la fuerza y las sanciones por parte de las dos potencias hegernonicas, con el fin de mantener la cohesion intema en cada uno de los bloques antagonicos en que se polarizo el mundo en la posguerra, fueron un aliciente para sostener buena parte de la produccion con fines belicos, Con el fin de la Guerra Fria desaparecio el comunismo como enemigo universal, pero han surgido fenomenos que son considerados nuevos enemigos no obstante ser ajenos a la orbita militar. Sin embargo, las fuerzas armadas no han sufrido menosca­ bo en sus estructuras ni en sus polfticas y los intereses ligados a las practicas milita­ res se han resistido al cambio. La militarizacion de los asuntos de seguridad ha continuado y por tanto la base sobre la que se construyo la vision tradicional de seguridad nacional. En la Posguerra Fria se confirmo tambien la tendencia de confi­ guracion de un nuevo ordenamiento intemacional y la expansion de una nueva fase de globalizacion. Estados Unidos se convirtio en el orientador de la polftica mundial, pero su hegemonia se volvio mas flexible al desligarse del maniqueismo propio de la Guerra Fria. Aunque Estados Unidos dejo de preocuparse por la penetracion del comunismo en America Latina, esto no implico que se desentendiera de la region. Por el contra­ rio, su dominio se fortalecio. La perdida de interes por esta parte del continente que implico el derrumbe de la Union Sovietica, y la orientacion de Japon, China y la Union Europea hacia otras regiones, facilito la nueva posicion de Estados Unidos. Ademas, America Latina perdio valor estrategico debido a su escasez de recursos basicos para los paises industrializados, su desempefio economico deficiente y su inestabilidad polftica. Por eso se convirtio en un actor intemacional con pocas posi­ bilidades de proyeccion, 10 que hizo funcional la confirmacion de su dependencia frente a Estados Unidos". Tokatlian se refiere a esta nueva situacion como la re­ hegernonizacion estadounidense en Latinoamerica y el Caribe". La actual fase de globalizacion ha sido mas intensa que las anteriores. Este pro­ ceso no solo ha ampliado los mereados, sino que tambien ha fortalecido el sector privado a nivel intemacional, a costa del debilitamiento del Estado nacional y el aumento de la pobreza, la exclusion social y el consumo superfluo". La falta de1ibe­

12 Gerhard Drekonja, "Autonomfa periferica redefinida: America Latina en la decada de los noven­ ta", citado par Juan Gabriel Tokatlian, "Posguerra fria y polftica exterior: de la autonomfa relati­ va a la autonomfa ambigua", en Andlisis Politico, N° 28, Bogota, Iepri, Universidad Nacional de Colombia. mayo-agosto 1996, pags. 36-37. 13 J. G. Tokatlian, "Posguerra fria y polftica exterior: de la autonomfa ...", pag. 23. 14 La transnacionalizacion de las empresas es relativa, pues cinco naciones (Estados Unidos, Gran Bretafia, Alemania, Japan y Francia) totalizan mas del 70% de las inversiones directas realizadas

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rada de regulacion de los mercados a nivel internacional (excepto el de mana de obra) ha ampliado los flujos especulativos del capital financiero a expensas del capi­ tal productivo. Ello ha propiciado la inestabilidad de las economias nacionales, afec­ tando la capacidad polftica de los Estados, modificando su seguridad y por tanto las bases sobre las que se construye y desarrolla la democracia. Ademas, la globalizacion revivio el esquema centro-periferia, al incidir en la profundizacion de la desigualdad entre Sur y Norte, aspecto que se refleja en la presion migratoria hacia el Norte por parte de los grupos excluidos del Sur. La globalizacion es un fenorneno contradicto­ rio, de confusion entre 10 nacional y 10 internacional, de inclusiones y exclusiones econornicas, polfticas y sociales, y de redefinicion de la soberanfa nacional", Aun con el amplio juego de alianzas y las numerosas instancias de negociacion que propicio la nueva fase de globalizacion, en muchos paises han emergido conflic­ tos sociales derivados de antiguos problemas culturales, religiosos, etnicos 0 fronte­ rizos que se han militarizado. La desaparicion de las fuerzas antagonicas que contuvieron los conflictos en el marco bipolar desato intereses locales y particulares, que cuentan con un mayor margen de autonomia pero con menor poder. Esta situa­ cion y sobre todo la consideracion de nuevos enemigos han mostrado las limitacio­ nes de la vision tradicional de seguridad nacional y reforzado la necesidad de redefinirla o sustituirla debido a su tendencia de militarizar los problemas y a la dificultad para superar esta militarizacion. Estas cuestiones son objeto de analisis en este capitulo. El texto no aborda las nuevas dimensiones estrategicas de las relaciones internacio­ nales que afectan los contextos nacionales"', pero hace observaciones al respecto por su relacion con la desvalorizacion de la concepcion tradicional de seguridad. El capi­ tulo analiza primero los cambios en las relaciones internacionales y su relacion con la seguridad nacional, luego aborda la complejidad que presenta la redefinicion 0 la

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en el mundo. Angel Tello, "Globalizaci6n y conflictos", en varios autores, Conflictos y comuni­ cacion en La globalizacion, La Plata, Argentina, Ediciones de Periodismo y Comunicaci6n, 1999, pag, 81. De 5.000 millones de habitantes en el mundo de hace unos afios, apenas 500 disfrutaban de un nivel de vida confortable. La fortuna de las 358 personas mas ricas en el mundo era superior al ingreso del 45% de los habitantes mas pobres, 0 sea. de 2.500 millones. ibid, pags, 75-76. 15 Ivan Orozco Abad, "EI nuevo intervencionismo (globalizacion e intervenci6n coactiva)", Bonn, propuesta de investigacion, diciembre de 2000. 16 Vease, por ejemplo, con relaci6n a America Latina en los afios iniciales de la Posguerra Fria, Centro Peruano de Estudios Internacionales, Cepei, y Centro de Altos Estudios Militares, Caem, ActuaL escenario internacional y La defensa nacional, Lima, Cepei, 1992; Naciones Unidas, Paz y seguridad en America Latina y el caribe en Los noventa, Lima, Centro Regional de las NN.UU. para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en America Latina y el Caribe, 1992, y VA Rigoberto Cruz Johnson y Augusto Varas Fernandez (editores), Percepciones de amenaza y politicas de defensa en America Latina. Santiago, FlacsolcEEA, 1993. As! mismo, para la situaci6n actual, la lntroduccion de esta publicaci6n.

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sustituci6n conceptual de la seguridad nacional y por ultimo sefiala algunos proble­ mas para la redefinici6n de la seguridad nacional en Colombia.

Los CAMBIOS lNTERNACIONALES Y LA SEGURIDAD NACIONAL La Guerra Frfa y su factor dinamizador, la seguridad nacional, hicieron dificil que se entendiera la importancia de la expansi6n de la interdependencia de los pafses a traves del mercado mundial, especialmente con la multiplicaci6n de las empresas multinacionales y trasnacionales a partir de los afios setenta 17. La desconfianza que marcaba las relaciones intemacionales y el sobreiiso de los medios militares en detri­ mento de los de caracter politico, inhibi6 la valoraci6n adecuada de esta importante manifestaci6n de la globalizaci6n. Estas condiciones dificultaron el desarrollo del comercio, particularmente en los paises comunistas y del Tercer Mundo. Pero cuan­ do se rompi6 el dique ideo16gico y politico de la Guerra Frfa, la fuerza liberada de las relaciones de interdependencia desbord6 las posibilidades de manejo de los conflic­ tos con los rfgidos mecanismos de control creados por ese orden internacional". Antes de que finalizara la Guerra Frfa habfan comenzado los cambios en el pano­ rama mundial. La Posguerra Frfa precis6 los cambios y las dificultades para la apli­ caci6n de los criterios propios de la seguridad nacional en el control de los conflictos sociales. Entre esos cambios se destacan cuatro. Primero, el debilitamiento del Esta­ do-naci6n, fundamento del paradigma de organizaci6n politica del regimen de de­ mocracia liberal 19• Segundo, el surgimiento de una multipolaridad econ6mica y politica mundial, junto con la unipolaridad militar de los Estados Unidos", Tercero, el resur­ gimiento de los nacionalismos y la emergencia de los conflictos regionales y locales, 17 EI paradigma de la interdependencia, que desplaz6 a las teortas del llamado realismo en las relaciones intemacionales, fue el reconocimiento te6rico de la nueva situaci6n. 18 "La caida del 'muro de Berlin' , con la aprobaci6n sovietica, clausur6 un perfodo de alta confron­ taci6n pero de baja inestabilidad, e inaugur6 un perfodo de baja confrontaci6n aunque de alta inestabilidad". Armando Amorin Ferreira Vidigal, "Problemas de seguridad y defensa en Ameri­ ca Latina en un mundo en cambio", en Documentos Ocasionales, N° 24, Bogota, en, Universi­ dad de los Andes, noviembre-diciembre de 1991, pag. 6. 19 EI regimen de democracia liberal se relaciona con la democracia como utopia de bienestar gene­ ralizado, pero no es 10 mismo. Se supone que este regimen es hoy el camino mas expedito para hacer realidad la utopia democratica, La democracia como utopia significa una integraci6n social plena, en donde los conflictos pueden manejarse sin violencia dada la realizaci6n del bien cormin. Esta utopia ha sido idealizada de varias maneras, entre las que sobresalen las macroideologfas contemporaneas del liberalismo y el socialismo. 20 El monopolio militar estadounidense depende mucho de los intereses econ6micos de las grandes potencias. Augusto Varas dice al respecto que "igualmente, a nivel politico-militar se observa una creciente tendencia al condominia estrategico de las grandes potencias, expresado en el nuevo papel del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 10 que se mostr6 en la modalidad de manejo de la crisis del Golfo". Augusto Varas, "La Posguerra Frfa, la seguridad hemisferica y la defensa nacional", en Cruz y Varas (editores), Percepciones de amenaza y politicas de..., pag. 23.

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cuestion que ha limitado los procesos de integracion y reforzado la multipolaridad economic a y polftica. Y cuarto, la misma culminacion de la Guerra Frfa, que fue el resultado del colapso del comunismo iniciado con la caida del muro de Berlin. Estas alteraciones hicieron explfcitas las limitaciones de los supuestos basicos de la con­ cepcion tradicional de seguridad nacional: la vision polarizada del mundo y de los Estados como potenciales enemigos, y la necesaria militarizacion de los asuntos de seguridad. Antes que facilitar la solucion de los problemas que emergieron, la persis­ tente aplicacion del segundo supuesto los complico, a medida que se incluyeron en la agenda de seguridad. A la clarificacion de las limitaciones de esos supuestos se sumo el debilitamiento de la ideologfa de la Doctrina de Seguridad Nacional en America Latina, a causa de la cafda de las dictaduras militares, el inicio del llamado proceso de redemocratizacion en los alios ochenta y la misma finalizacion de la Guerra Frfa. A pesar de que esas limitaciones se hicieron evidentes y de que se han abierto camino nuevas interpretaciones de la seguridad nacional, persiste el predominio militar en las consideraciones nacionales e internacionales sobre el tema. Se ha insistido en las soluciones de fuerza para la diversidad de conflictos que han surgi­ do en el plano intraestatal. Es mas, se incluyen problemas de la mas variada indole en la orbita de la seguridad nacional, multiplicando las tareas militares mucho mas alla de 10 debido. A continuacion se hace una presentacion de tres fenomenos de la Posguerra Frfa que revelan la resistencia militar a subordinarse a la polftica y la incorporacion de multiples temas en las nuevas agendas de seguridad. Estos fenome­ nos son la injerencia extema en los conflictos nacionales con el respaldo de organis­ mos intemacionales, la tendencia a rnilitarizar esos conflictos usando el criterio con que se trato al enemigo intemo, y la biisqueda de nuevos enemigos.

1. Injerencia externa en los conflictos nacionales Desde la finalizacion de la Segunda Guerra Mundial se ha buscado regular las rela­ ciones entre los Estados a traves de consensos que fortalezcan el derecho internacio­ nal. Ademas, el orden creado por esa guerra promovio el uso de medios polfticos en lugar de las practicas unilaterales de fuerza de los Estados-naciones, comunes desde mediados del siglo XVII tras la Paz de Westfalia. Pero ha sido sobre todo con la finalizacion de la Guerra Fria y el reconocimiento de su interdependencia que las naciones han hecho frentes comunes para enfrentar los retos que se les presentan". 21 "En el nuevo sistema intemacional (...) la posibilidad de lograr satisfacer los intereses nacionales se realizara fundamentalmente a traves de la negociaci6n de acuerdos de cooperaci6n intemacional, sean estes a nivel global 0 regional". "Este nuevo paradigma, que hemos rotulado de cooperaci6n asociativa, surge lenta pero persistentemente, producto de un conjunto de razones asociadas a la evoluci6n del rol de los Estados Unidos en el mundo, en especial a sus lirnitaciones hegem6nicas globales y regionales". Varas, "La Posguerra Frfa, la seguridad...", pags. 32 y 39, respectivamente.

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Es el caso del deterioro ambiental, el terrorismo, el contrabando de armas, la delin­ cuencia electronica financiera y el narcotrafico, que antes eran menos visibles 0 estaban supeditados a los intereses bipolares, y que por su naturaleza sobrepasan el control individual de los Estados y requieren la cooperacion internacional", Pero dado que estos y otros poblemas son fuente de conflictos y afectan el desarrollo de las democracias, las politicas intemacionales y los programas de cooperacion con frecuencia terminan vinculados a los asuntos de seguridad". Asf, debido a la pro­ pension de la seguridad a militarizarse, la cooperacion tambien puede llegar a esta situacion. Las iniciativas politic as y de cooperacion propias de la Posguerra Frfa nacen en los pafses del Norte y tienden a aplicarse en los del Sur, en gran medida por causa de la mayor inestabilidad de estos iiltimos y por la asimetrfa de la interdependencia entre los dos grupos de paises. Con ello se amplio la posibilidad de que las crisis surgidas en los pafses del Sur se intemacionalicen, es decir, sean cada vez menos asuntos intemos sobre los que se aplica el principio de no intervencion. El fin de la Guerra Fria acabo con la ilusion de los pafses del Tercer Mundo de disfrutar de una soberanfa nacional plena, dando paso a la denominada soberanfa limitada, que se manifiesta en nuevas legitimidades de naciones poderosas y organismos multilaterales que justifican la injerencia extema en los pafses debiles e inestables. Esta situacion posibilita que, cuando salen a flote problemas intemos en estos pafses, la coopera­ cion intemacional para el desarrollo -bien sea multilateral, bilateral 0 birregional­ acennie su linea de seguridad y pueda trocarse en cooperacion militar. Las intervenciones multilaterales por "causas humanitarias" son buenos ejem­ plos de esta posibilidad. Varias de ellas han sido auspiciadas por Naciones Unidas 0 por la Otan, y han estado respaldadas por un supuesto "derecho de injerencia". Con este nuevo concepto, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha legitimado intervenciones en las que las grandes potencias casi siempre tienen intereses, que no necesariamente coinciden con las necesidades de los pueblos intervenidos. El dere­ cho de injerencia puede prestarse tambien para que gobiemos que se encuentren en dificultades intemas acudan a la mediacion armada de Naciones Unidas en contra de 22 Socorro Ramirez Vargas, "EI intervencionismo en la posguerra fria", en Andlisis Politico, N° 21, Bogota, Iepri, Universidad Nacional de Colombia, enero a abril de 1994, pag. 51. 23 "Los conflictos implican el control de los recursos y hay que reconocer que la inyecci6n de recursos en estas situaciones significa, inevitablemente, involucrarse en el conflicto. Este es un factor importante para la ayuda humanitaria, pero tambien para la cooperaci6n para el desarrollo. Por tanto, no s610 se corre el riesgo de que las acciones externas puedan ser percibidas como parciales, sino de que los contendientes puedan desviar y utilizar sus recursos. (... ) La ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo a largo plaza tienen un innegable impacto politico en situa­ ciones de conflicto". Ministerio de Asuntos Exteriores, Conflicto, paz y cooperacion para el desarrollo en el umbra I del siglo XXI, Madrid, Secretarfa de Estado para la Cooperaci6n Interna­ cional y para Iberoamerica, 1999, pags, 74-75.

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ciertos sectores de la poblacion. Los casos de Panama, el Golfo Persico, Somalia, Haiti y la antigua Yugoslavia, entre otros, atestiguan el caracter ambivalente de este intervencionismo. Las intervenciones de Naciones Unidas han tendido a ser de corte policivo mas que militar, 10 que esta bien si asf se mengua el autoritarismo propio de los medios castrenses. Pero el problema radica en que esas intervenciones pueden desviar el espiritu democratico que deberia tener toda cooperacion internacional. Los pafses rectores de la economia mundial pueden inmiscuirse en los conflictos domesticos, llevando a que los pafses dependientes caigan en su juego politico como peones de ajedrez". Tanto los crecientes problemas internos como las amenazas comunes sur­ gidas en contextos internacionales facilitan el ejercicio de la llamada soberania limi­ tada mediante el nuevo intervencionismo. Los nuevos desafios a la soberania nacional van tambien en contra de los monopolios estatales de lajusticia y el uso de la fuerza. Esta ambigiiedad de la soberania nacional ha afectado a la organizaci6n militar modern a, pues esta se desarrollo a la par con la formacion de los Estados nacionales en funci6n de la defensa absoluta de la soberania hacia el exterior. La guerra sigue siendo el recurso de ultima instancia para resguardar la soberania, pero su caracter ha cambiado. Los conflictos armados tienen ahora otro matiz, pues ya no se trata de conquistas 0 defensas territoriales 0 de guerras entre naciones, sino mas bien de defensa de intereses estrategicos en un orden internacional todavia sin definir, 0 de confrontaciones armadas dentro de los pafses. Tales conflictos tienden a fraccionarse, sobre todo los de orden interno, debido a su inclinacion a la lucha irregular, la defen­ sa de intereses particulares y la desideologizacion. Durante varios siglos los Estados nacionales asumieron las guerras haciendolas piiblicas y nacionales, para evitar su descornposicion entre intereses privados; pero ahora, algunas guerras tienden de nuevo a pasar de una condicion publica a una privada". 24 "Debemos conjurar el riesgo de que el Consejo de Seguridad sea un mero instrumento para legi­ timar con un visa de concertaci6n los designios de unos cuantos pafses poderosos". "Discurso de Fernando Solana, Canciller de Mexico, ante la 47a. Asarnblea General de la ONU, el 23 de sep­ tiembre de 1992", en Mexico lnternacional, afio 4, No. 38. octubre de 1992. pag. 11. 25 Reflexiones del fil6sofo frances Paul Virilio, transcritas en "Carta del director", en Cambio 16 America, N" 1.099, 14 de diciembre de 1992. Sobre la evolucion de la guerra, Bernard Brodie aneta que ..... las actitudes prevalecientes hacia la guerra (... J cambiaron notablemente poco a 10 largo de rnilenios, pero con gran rapidez durante los dos iiltirnos siglos (... J y con fuerza especial dcsde la aparici6n de las armas nucleares. (... J La actitud moderna ha avanzado hacia el rechazo del concepto de la guerra como un medio de resoluci6n de disputas internacionales 0 de otra indole. (... J Las justificaciones actuales de la guerra y de la preparaci6n para ella parecen lirnitar­ se en gran medida a la legftima defensa (... J o, en muy pocos casos, la correccion de 10 que se concibe como la injusticia mas patente". Guerra y politica, Mexico, Fondo de Cultura Econ6mi­ ca. 1973. pag. 266. Es oportuno agregar que a la tendencia de privatizaci6n de las guerras se aiiade la de otras privatizaciones propia de la nueva fase de globalizaci6n, fenorneno que tarnbien afecta a las guerras. Ejemplo de ello es la privatizacion de los servicios de seguridad en todos los

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El riesgo de intervenci6n militar en America Latina es real. Las zonas mas sus­ ceptibles son las mas inestables, como es el caso de la regi6n andina. Una acci6n de este tipo estaria basada en argumentos discutibles, como ocurri6 en Panama y Haiti. El nuevo intervencionismo es parte de un patr6n emergente de control del Norte sobre el Sur, en el que la concepci6n universalista de los derechos humanos sirve para justificar las injerencias llamadas humanitarias. Ideas en marcha, como la de la eventual Corte Penal Intemacional, si bien buscan que los proses no se conviertan en refugio de criminales consumados, no garantizan que sus juicios logren legitimar intervenciones militares que pueden desatar mayores conflictos, matanzas e injusti­ cias". El auge de la cooperaci6n para el desarrollo y sobre todo la asimetria de la interdependencia entre proses crearon un ambiente propicio para que prosperara este nuevo intervencionismo.

2. ;,Nuevos enemigos internos? El enemigo intemo de caracter politico ha existido en distintos contextos hist6ricos y en algunas guerras civiles que hicieron parte del proceso de formaci6n de los Estados modernos". Durante las primeras decadas de la Guerra Frfa, la idea de enemigo intemo fue utilizada por algunos gobiemos latinoamericanos que identificaron a sus opositores con el comunismo intemacional. Con la finalizaci6n del "equilibrio del terror" caracteristico de la Guerra Fria se abrieron de nuevo las puertas a conflictos belicos locales y regionales en diferentes pafses, en una especie de refeudalizaci6n de los Estados. Algunas de esas "guerras" intemas han adquirido fuerza y persisten­ cia, y han recordado el concepto de enemigo intemo, como ha ocurrido en la antigua Yugoslavia. En otros casos, como en Colombia, viejos conflictos armados han man­ tenido el uso politico de esa categorfa, aunque desvalorizada y sin menci6n explicita por causa de la desaparici6n del mundo bipolar que la sustentaba. (Continuacion Nota 25) paises, principalmente con la creacion en los industrializados de empresas que ofrecen servicios militares a gobiemos y grupos ilegales, que los convierten en verdaderos mercenarios. Yeanse Juan G. Tokatlian, "l.Los nuevos mercenarios?", en E/ Tiempo, 21 de abril de 2001, pag. 1-18, y "Mercenaries", en Semana, N° 1002, julio 16-23 de 2001. 26 Orozco Abad, "EI nuevo intervencionismo (globalizacion e intervencion coactiva)" .... Una dis­ cutible pero sugestiva tesis al respecto del intervencionismo y los efectos negativos de interrum­ pir las guerras sefiala " ... que aunque la guerra es un gran mal, tiene una poderosa virtud: puede resolver conflictos politicos y lograr la paz". Vease Edward N. Luttwak, "Las guerras deben lIegar a su fin. Errores de una pacificacion impuesta", en Polftica Exterior, N° 71, septiembre/ octubre de 1999. 27 En el ambiente castrense el enemigo intemo son los grupos armados de la sociedad civil que se enfrentan al Estado y que tienen una connotacion polftica, es decir, que expresan capacidad de convocatoria de opinion publica.

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Los conflictos armados durante la Guerra Fda tenfan con frecuencia justificacio­ nes polfticas e ideol6gicas de origen internacional", pero con la finalizaci6n de esta epoca se abrieron paso las convocatorias belicas por razones de caracter regional, etnico, religioso 0 nacionalista, como se ha visto en ciertos paises de Europa, Asia y Africa. En el caso de America Latina, durante la Guerra Fda hubo conflictos arma­ dos causados por problemas etnicos, agrarios y del narcotrafico en pafses como Gua­ temala, El Salvador, Nicaragua, Peru y Colombia. Pero estas confrontaciones recibieron el estimulo de la polftica intemacional. En muchos casos los opositores de los gobiemos fueron catalogados como enemigos intemos y la violencia desatada desbord6 los mecanismos de control policivo, indujo intervenciones militares y mi­ Iitariz6 la policfa. Tratar como enemigos intemos a los problemas que supuestamente atentan con­ tra la seguridad nacional implica continuar con la tendencia de enfrentar los conflic­ tos de manera belica. Los "enemigos" adquieren el caracter de subversivos, de rivales del Estado. La confrontaci6n armada militariza la polftica nacional y privatiza parte del uso de la fuerza, y tambien parte de la justicia, en la medida que ese enemigo desarrolla una justicia propia. El enemigo interno siempre es difuso y su forma obli­ gada de lucha es la guerra irregular (guerra de guerrillas, sabotaje, terrorismo, etc.). Su capacidad de camuflaje entre la poblaci6n civil dificulta su identificaci6n y el Estado confronta no s610 a quien tiene armas, sino tambien a sus simpatizantes y a quienes coinciden con sus ideologfas. Ademas, los gobiernos tienden a calificar como enemigos a sus opositores. El enemigo interno no s610 sustenta la militarizaci6n de la polftica nacional, sino que si traspasa las fronteras, como ocurre con el narcotrafico 0 el terrorismo, militariza tambien la polftica internacional. Se abre asf la posibilidad de formaci6n de fuerzas multinacionales y de fusi6n del enemigo interno con el ene­ migo externo". Los efectos negativos sobre las instituciones militares tambien son importantes. Ante la imposibilidad de enfrentar el enemigo interno con la organizaci6n tradicio­ nal para la guerra regular, se desarrolla una organizaci6n alternativa para la guerra irregular, y esa dualidad es muy diffcil de manejar. Ademas, buena parte de las tacti­ cas que terminan utilizando los militares son mas apropiadas para las fuerzas policiales. Y, a la inversa, las instituciones de policfa tienden a adoptar tacticas militares para enfrentar al enemigo, desdibujando su funci6n de seguridad ciudadana. La lucha

28 El ejemplo mas importante en America Latina son los movimientos revolucionarios guerrilleros durante los afios sesenta y su contraparte expresada en la represion estatal derivada de la Doctrina de Seguridad Nacional. 29 Acerca de la militarizacion de la polftica en Colombia, vease Luis Alberto Restrepo. "La guerra como sustitucion de la polftica", en Analisis Politico, No.3. Bogota, enero a abril de 1988 y Gonzalo Sanchez Gomez, "Guerra y polftica en la sociedad colornbiana", en Ami/isis Politico, No, I L Bogota, Iepri, Universidad Nacional de Colombia, septiembre a diciembre de 1990,

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irregular tiene otro problema grave: la etica militar pierde su horizonte de referencia y asf se facilita el uso de medios atroces en la accion represiva, se degrada la funcion de inteligencia militar y se induce la llamada guerra sucia entre los contendores. Esa descomposicion militar llevo a recuperar los limites belicos acordados a co­ mienzos del siglo XX para la guerra regular, expresados originalmente en 10 que se denomino derecho de los conflictos armados. Esta legislacion se incorporo despues al Derecho Internacional Humanitario, que se aplica a los conflictos internos, princi­ palmente de los pafses atrasados". EI DIH busca crear cierta etica en las confrontacio­ nes internas. Algunos Estados donde se han presentado conflictos armados internos, como Colombia, rechazaron por largo tiempo la adopcion de esas normas. Los secto­ res militares, principalmente, consideraron que esas normas atentaban contra la so­ beranfa, pues el supuesto reconocimiento del estatus de beligerante al enemigo interno podrfa acarrear la injerencia externa en la medida en que la legitimidad del Estado nacional se compartia. La facilidad con que se arman y enfrentan al orden nacional establecido sus ad­ versarios 0 sus usufructuarios ilegales en la Posguerra Fda ha llevado a que resurjan diversos "enemigos internos". Generalmente no se les da esta calificacion expresa, debido a Ja desvalorizacion sufrida por la diversidad de conflictos nacionales propios de la Posguerra Fda. Sobresale el uso cada vez mas extendido del termino ambiguo de criminalidad organizada, que ha facilitado el tratamiento de grupos de delincuen­ tes como nuevos enemigos internos, creando confusion y propiciando la militariza­ cion de los problemas. La proyeccion del crimen organizado a nivel internacional ha traido graves consecuencias para la seguridad en diversas naciones y regiones".

30 EI jurista suizo Daniel Frei anoIa que "por definicion, el derecho internacional humanitario pres­ cribe la obligacion de respetar un minimo de normas, aun en las peores situaciones, cuando el dialogo'se ha interrumpido y ha sido reemplazado por la ultima ratio del conflicto armado. (...) Aunque solo se respete un porcentaje minima de normas, esto representa un elemento ritual y la ritualizacion significa que el conflicto tiene una estructura formal. Incluso si las normas no se rcspetan, el hecho de tenerias es muy diferente del de no tener ninguna norma que violar. Asi, aunque esten confrontados en una lucha a muerte en la que no parece haber ningun terreno co­ rrnin, hay una base minima que los adversarios comparten. Esto puede constituir un marco. aun­ que solo sea simbolico, para resolver el conflicto", Citado en Hernando Valencia Villa, Lajusticia de las armas: una critica normativa de la guerra metodologica en Colombia, Bogota. Tercer Mundo Editores-Iepri, Universidad Nacional de Colombia, 1993, pag. 33. 31 "EI crimen organizado surge de una prohibicion concreta, se desarrolla en una estructura capita­ lisla, alcanza una dimension integral, opera en un contexto cultural que es funcional a su desen­ volvimiento. tiene como sujeto de referencia a un actor social inmerso en una particular dinamica sociedad-Estado y cuyo objeto prioritario es asegurar y proyectar su dominacion, actuando con medios preferente pero no exclusivamente violentos, apoyado en c6digos pragmaticos y portador de una orientaci6n conservacionista". Tokatlian, "Anotaciones en tomo al crimen organizado: una aproximacion conceptual a partir ... ", pag. 65. Diego Gambetta diferencia entre crimen orga­ nizado y mafia. Estas son organizaciones que se lucran mediante el ejercicio 0 la amenaza de la

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3. Busqueda de nuevos enemigos Los enemigos mas visibles durante la Guerra Fria han desaparecido 0 se han trans- , formado radicalmente y han aparecido nuevas amenazas a la seguridad. Un analista seiialaba hace unos afios, refiriendose a Suramerica, que "la amenaza sustancial es que hoy no se sabe cual es la principal amenaza, quienes pueden ser los enemigos y quienes los aliados?". Las amenazas a la seguridad en la Posguerra Fna se caracteri­ zan por ser complejos problemas sociales de orden trasnacional y no amenazas interestatales. Adernas del deterioro ambiental, el terrorismo, el contrabando de ar­ mas, la delincuencia electr6nica financiera y el narcotrafico -problemas ya sefiala­ dos-, las potencias occidentales han decidido que otros asuntos comunes, como la corrupci6n y la violaci6n de los derechos humanos, atentan contra su seguridad". Los cfrculos oficiales de Estados Unidos consideran el desarrollo de la democracia, la construcci6n nacional (nation building), la labor humanitaria a terceros paises y el control de las migraciones intemacionales como asuntos prioritarios para la seguri­ dad nacional. Cuba y la insurgencia pasaron a segundo plano", Muchos de los problemas calificados como de seguridad nacional son problemas politicos que poco 0 nada tienen que ver con los asuntos militares. La seguridad nacio­ nal ha sido por varias decadas una categorfa politica sobredimensionada y militarizada, que cubre asuntos que en realidad le son ajenos. Al adscribirlos como problemas de seguridad y, sobre todo, al militarizarlos, se entraba el desarrollo democratico, La mi­ litarizaci6n de la politica consiste en calificar como militares los problemas politicos y sociales mas variados, sustituyendo su soluci6n por medidas generalmente represivas, que con el tiempo agravan esos problemas y tergiversan el ideal democratico,

(Continuacion Nota 31) violencia a sectores econ6micos legales 0 ilegales. EI uso de la violencia es una oferta de protec­ ci6n contra otra violencia 0 contra la propia a cambio de dinero. The Sicilian Mafia. The Business of Private Protection, Cambridge. Harvard University Press, 1993, pag 93, citado por Rafael Pardo Rueda. Nueva Seguridad para America Latina, Bogota, Fescol-Cerec, 1999, pag. 54. 32 Juan Rial. "De una incertidumbre incierta a la incertidumbre como amenaza. Las fuerzas armadas de America del Sur y los regfmenes democraticos", en varios autores, lntegracion solidaria: reconstitucion de los sistemas politicos latinoamericanos, Caracas, Instituto de Altos Estudios de America Latina, Universidad Simon Bolivar, 1993, pag, 169. 33 En la agenda internacional no aparecen problemas sustantivos para la seguridad mundial, como es la industria y el trafico de armarnentos, porque afectarfan los intereses economicos de poten­ cias como los Estados Unidos, Rusia 0 Francia. Ramirez Vargas, "EI intervencionismo en la posguerra fria ...", pag. 60. 34 John T. Fishel (U.S. Army Command and General Staff College), "The military and security in Latin America in the Clinton era", y William LeoGrande "U.S. security interests in Latin America in the post-Cold War era", documentos presentados a la Conferencia sobre "Between public security and national security", Woodrow Wilson International Center, Washington DC, octubre 21 y 22 de 1993.

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"El debate sobre la democracia, al igual que gran parte del pensamiento politico modemo, gira en tomo a la seguridad; 0 sea, responde a miedos sociales. Del miedo a la guerra y la violencia, al desamparo y la miseria surgen las tareas de la politica: asegurar la paz, garantizar la seguridad ffsica y juridica (Estado de derecho) y pro­ mover la seguridad econ6mica (Estado de bienestar)?". Pero esa responsabilidad politica fue mediada durante casi medio siglo por la obsesi6n de la seguridad nacio­ nal, que indujo diversas forrnas de autoritarismo al sacar provecho de los miedos sociales. Eso fue 10 que aconteci6 en la mayoria de los paises de America Latina, donde en lugar de desarrollar la democracia se opt6 por proteger a la sociedad del espectro comunista. La recuperaci6n de la discusi6n sobre la democracia en los aiios ochenta abri6 nuevas oportunidades, pero estas se han frustrado porque la discusi6n se fusion6 con el tema de la seguridad nacional. Persiste, entonces, la confusi6n entre cuestiones polfticas y militares. El termino de crimen organizado ha servido para juntar diferentes problemas y justificar su incorporaci6n a la 6rbita de la seguridad nacional. Las agencias de inteligencia han orientado sus operaciones hacia los criminales en sustituci6n de los antiguos espfas, 10 que ha servido para justificar sus altos presupuestos en la Posguerra Fria. Para explicar esta situaci6n se esgrimen varios argumentos: el cri­ men organizado utiliza la alta tecnologfa de las comunicaciones; el colapso de los pafses comunistas ha combinado el emergente estfmulo a las ganancias con sus go­ biemos debiles, 10 que tiende a equiparar a sus sistemas politicos con las mafias; la disrninuci6n de la importancia de las fronteras nacionales ha intemacionalizado el crimen; y el apetito mundial de los ricos por los narc6ticos ha aumentado los conflic­ tos y multiplicado los negocios legales e ilegales". El caso del narcotrafico es bien notorio, dadas las dimensiones que ha adquirido en el mundo contemporaneo y sus efectos en el area latinoamericana, en especial en la regi6n andina. En los afios ochenta, Estados Unidos 10 incluy6 como amenaza para la seguridad de la regi6n, y en el marco de su rehegemonizaci6n 10 convirti6 en el eje de su seguridad en el hernisferio. La penetraci6n del narcotrafico en la sociedad colombiana y su expansi6n como soporte de la corrupci6n, las guerrillas y los pararnilitares, hizo que Colombia se convirtiera, ante los ojos de la comunidad inter­ nacional, en amenaza para la seguridad de la regi6n. Estados Unidos le ha dado un tratamiento prohibicionista y coactivo, en particular a la producci6n de drogas. La aplicaci6n de esta polftica en los pafses andinos, como la parte del Plan Colombia

35 Norbert Lechner, "l.Responde la democracia a la busqueda de certidumbre?", en Los patios inte­ riores de la democracia, Santiago, Flacso, 1988, pag. 131. 36 "Global mafia", en Newsweek. diciembre 13 de 1993. Todavfa dentro del espfritu de la Guerra Fda, el senador norteamericano John Kerry aficmaba que "el crimen organizado es el nuevo comunismo, la nueva amenaza monolftica". Idem.

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financiada por Estados Unidos y la Hamada Iniciativa Regional Andina del presiden­ te Bush, han agravado la inestabilidad en la regi6n. La militarizaci6n de este proble­ ma, antes que plantear una soluci6n, posibilita el incremento de la violencia y dificulta hallar una salida" PROBLEMAS PARA REDEFINIR 0 SUSTITUIR LA SEGURIDAD NACIONAL

Como se ha explicado, la seguridad nacional continua siendo un factor de militariza­ ci6n de la politica en los planos nacional e intemacional, pese a su crisis conceptual. La inestabilidad desatada por los cambios en las relaciones intemacionales ha pro­ longado la preeminencia de este paradigma en los circulos de poder. Ademas, la seguridad nacional suele absorber varias de las dimensiones de la seguridad en gene­ ral, como es el caso de la seguridad ciudadana, tambien denominada seguridad hu­ mana". Esta herencia dificulta su remplazo por otro modelo. Por eso, muchas propuestas de cambio conservan su denominaci6n, pero buscan redefinir el conteni­ do y alcances, sobre todo con respecto a la preponderancia del manejo militar. La seguridad nacional debe ser una tarea politica con agenda limitada, que exce­ da las obligaciones de las fuerzas armadas y del Estado, y as! penetre en la sociedad. La labor de los militares debe limitarse a la implementaci6n de la defensa nacional, con el fin de abolir la identificaci6n que hacen las instituciones castrenses de sus intereses corporativos con los de la nacion". El ejecutivo central no debe tener res­ ponsabilidad exclusiva en la formulaci6n de la seguridad, ya que tiende a equiparar la seguridad de los gobiemos con la del Estado y en ultima instancia con la seguridad nacional. Distintas instituciones del Estado deben compartir esa tarea, segun sus res­ ponsabilidades de representaci6n ciudadana y sus posibilidades dentro de una nueva concepci6n de seguridad. Se debe involucrar tam bien a diferentes sectores sociales. La sociedad civil, expresi6n organizada de la sociedad, no s610 debe participar, sino tambien ejercer labores de fiscalizaci6n. El Estado no es ahora el unico agente pro­ veedor de seguridad y las expectativas de la ciudadania exceden las posibilidades estatales, disminuidas por los ajustes y las reglas del mercado": 37 Tokatlian, "Anotaciones en torno al crimen organizado: una aproximacion conceptual a par­ tir. ..", ibid., pags, 76-79. 38 La seguridad human a remite al bienestar de los pueblos como seres humanos. Thomas Carothers, "Think Again: Civil Society". en Foreign Policy, Winter 1999-2000, pag, 82. 39 Una discusion en este sentido la plantea Juan Rial, "Relaciones cfvico-militares: Dialogo para el fortalecimiento de la dernocracia", en Juan Somavfa y Jose Miguel Insulza (compiladores), Segu­ ridad democratica regional. Una concepcion altemativa, Caracas, Comisi6n Sudamericana de Paz-Editorial Nueva Sociedad, 1990, pag, 253-254. 40 Rut Diamint, "Estado y sociedad civil ante la cuesti6n civico-militar en los 90", en R. Diamint (editora), Control civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella-Gel, 1999, pag. 53.

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La sociedad civil puede asumir una funcion dinamica en la redefinicion de la seguridad nacional, que contrarreste las tendencias negativas de la globalizacion de la economia y contribuya a redefinir el papel del Estado. Hay consenso entre los analistas con respecto a que la seguridad nacional involucre actividades destinadas a preservar 0 restablecer la convivencia pacifica. Su desmilitarizacion debe ser por 10 tanto tarea permanente, aun dentro de condiciones de transicion y crisis. Esta es quizas la esencia del proyecto democratico como ideal supremo, pues la democracia debe ir mas alla del significado formal que define el regimen politico de la democra­ cia representativa 0 democracia liberal. La democracia, como utopia de justicia so­ cial, debe ser el ideal de la politica. Con este propos ito general, desde que termino la Guerra Fria se han buscado definiciones altemativas a la tradicional sobre seguridad nacional. Aunque hay avances conceptuales, en la practica no ha habido cambios sustanciales. La sola reconceptualizacion es compleja, 10 que puede apreciarse al desglosar, como ejem­ plo, tres definiciones planteadas al comienzo de los afios noventa. Tambien se pre­ sentan ejemplos de conceptos altemativos formulados despues, como seguridad cooperativa y seguridad democratica, Nuechterlein presenta una propuesta en la que el factor militar aparece, pero no es el mas destacado. Identifica cuatro objetivos basicos de un Estado-nacion con respecto a la defensa nacional: defensa frente a las amenazas de violencia ffsica; mejoramiento del bienestar economico; mantenimiento de un orden mundial en el que las personas puedan sentirse seguras; y proteccion y fomento de un conjunto de valores universalmente validos". EI primer objetivo es factor central en la concep­ cion tradicional de seguridad nacional e involucra a los militares en su papel hacia el exterior, aunque supone tambien la funcion policial en el plano intemo. EI objetivo de bienestar economico amplia el horizonte de la seguridad nacional. EI de manteni­ miento de un orden mundial adecuado para la seguridad involucra un cambio frente a la concepcion tradicional, al romper con la desconfianza politica entre los Estados y suponer la cooperacion intemacional. Y el objetivo de proteccion y fomento de los valores universales refuerza el anterior, al implicar la reduccion de los enclaves esta­ tales y proyectar la interdependencia ideologica. Sin embargo, la categorfa de valo­ res universales es forzada, pues hay culturas que no comparten los valores liberales y dan primacfa a valores comunitarios. Naciones Unidas presenta otro ejemplo de reconceptualizacion de la seguridad nacional. Sefiala que la "seguridad es una condicion en que los Estados consideran que no existe peligro de ataque militar, presion polftica 0 coercion economica, de manera que puedan seguir libremente su propio desarrollo y progreso. Por 10 tanto, la seguridad intemacional es el resultado y la suma de las seguridades de todos y cada 41 Rockwell y Moss, "La reconceptualizacion de la seguridad ...", pag. 51.

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uno de los Estados miembros de la comunidad internacional?". Al igual que la defi­ nicion de Nuechterlein, esta amplfa los factores de la seguridad nacional mas alia de 10 militar. Sin embargo, en el campo intemacional reduce el problema a una simple sumatoria, a pesar de apoyarse en un criterio de cooperacion e interdependencia en­ tre naciones. La seguridad intemacional no puede ser un acumulado sino que debe provenir de polfticas y acuerdos multilaterales con desarrollos nacionales". Herrera-Lasso y Gonzalez definen la seguridad nacional desde un punto de vista mas amplio, aunque se que dan en el mero enunciado conceptual. Para ellos la segu­ ridad nacional es "el conjunto de condiciones -polfticas, economicas, militares, so­ ciales y culturales- necesarias para garantizar la soberania, la independencia y la promocion del interes de la nacion, fortaleciendo los componentes del proyecto na­ cional y reduciendo al minimo las debilidades 0 inconsistencias que pueden traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente al exterior?". Este punta de partida es sin dud a mas adecuado que las anteriores definiciones para tratar de entender la seguridad nacional, pero serfa necesario aclarar los terrninos de soberania, independencia, inte­ res nacional y proyecto nacional que 10 acompafian, Al respecto, puede apreciarse, a manera de ejemplo, la complejidad que tiene esta tarea. Soberania e independencia son terminos de uso similar, que se refieren ala capa­ cidad del Estado para tomar sus propias decisiones fundamentales". Sin embargo, la independencia tiene como referente el exterior, mientras que la soberania incluye tambien el plano intemo. Las empresas multinacionales y trasnacionales mostraron la relatividad de estos terrninos. Y, ala vez, la globalizacion hizo que se hablara mas de interdependencia -en lugar de independencia- de los paises, aunque mostro que aquella es asimetrica no solo en 10 economico sino tambien en 10 politico. Pero el fin de la Guerra Fria acabo con el anhelo de soberania nacional en el Tercer Mundo y altero la funcion tradicional de sus militares que son los encargados de su defensa". 42 idem, pag. 54. 43 Rockwell y Moss afinnan que " ... el Estado no es 0 no deberia ser el iinico agente que determina la agenda de seguridad. (... ) Los lIamados en favor de una reconceptualizaci6n no han sido im­ pulsados por la busqueda de una mayor c1aridad cientifica 0 capacidad cxplicativa, sino por acontecimientos y objetivos politicos, por valores". Esta aclaracion acoge la tendencia de las ciencias sociales de elaborar principios y doctrinas sobre seguridad nacional a partir de percep­ ciones de hechos politicos, pero sin crear teoria, Idem, pags. 57-58. 44 Luis Herrera-Lasso y Guadalupe Gonzalez, "Balance y perspectivas en el uso del concepto de la seguridad nacional en el caso de Mexico", en Aguayo y Bagley (compiladores), En busca de La seguridad perdida..., pag. 391. 45 Lorenzo Meyer, "Prologo", en ibid, pag. 12. 46 "Pudo ser conveniente [Ia soberanfa] para los tres mundos de la guerra frfa: para el mundo occi­ dental, porque la soberania participaba de sus valores fundadores; para el mundo socialista. ya que le protegfa de la intrusion y le garantizaba el derecho de concebir su propio sistema; para el Tercer Mundo procedente de Bandung y de la descolonizacion, puesto que Ie daba un argumento de emancipaci6n y un emblema de resistencia frente a los mas fuertes", Bertrand Badic. Un

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En cuanto al concepto de interes nacional, es invocado desde hace mucho tiempo como justificacion para acciones del Estado, pero es muy ambiguo". El interes na­ cional se relaciona con los recursos naturales, la historia y la forma de organizacion social. Ciertos recursos naturales, como el petroleo, son esenciales al interes nacio­ nal. La historia permite entender los patrones culturales y las tendencias politicas que condicionan el interes nacional: por ejemplo, la religion en el mundo arabe muestra el peso de un factor cultural en el interes nacional. Y la organizacion social sienta las pautas para comprender a nombre de quien se toman las decisiones y que representan dentro de la sociedad. De esta manera, se aprecia la necesidad de definir historica­ mente la soberania, la independencia y el interes nacional. Las transformaciones internacionales, sobre todo las mas recientes, muestran como han carnbiado estos conceptos y su incidencia en la forma de entender la seguridad nacional". Y en 10 que concierne al concepto de proyecto nacional, es en extrema relativo. (,Quien 10 define?, (,en funcion de que", (,quien se beneficia? y (,quien queda al margen de los beneficios?, son apenas algunas preguntas cuya respuesta permitiria establecer y con­ 'cretar el sentido de un determinado proyecto nacional. Estas tres definiciones de seguridad nacional abordan el problema desde distin­ tos puntos de vista, 10 cual confirma la ambigiiedad y el caracter controvertible que tiene este concepto. La ultima de ellas es especialmente iitil para entender la comple­ jidad del problema de la redefinicion de la seguridad nacional, ya que permite ahon­ dar en interrelaciones con otros conceptos que tienen frecuente uso politico. Pero no solo hay diferencias en las tres definiciones, sino que tienen concordancias. El tradi­ cional enemigo externo, e incluso el renovado enemigo interno, ha sido desplazado por problemas como la miseria, el narcotrafico, las migraciones, la fragilidad demo­ cratica y la degradacion del medio ambiente". Tal vez la caracteristica cormin mas t Continuacion Nota 46)

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mundo sin soberania, Bogota, Universidad Externado de Colombia-Tercer Mundo Editores, 2000, pag, IX. "La extincion de la bipolaridad y el fracaso del Tercer Mundo no s610 han privado a la soberanfa de s6lidos fundamentos, sino que tambien han favorecido el nacimiento de principios altemativos". idem, pag, 68. Los gobiemos de Estados Unidos han considerado, en forma unilateral, cuatro intereses naciona­ les duraderos que han condicionado la manera como han enfrentado el panorama intemacional: defensa del territorio nacional; aumento del bienestar econ6mico de la naci6n; creaci6n de un orden mundial favorable; y promoci6n de los valores democraticos. Donald E. Nuechterlein, United States National Interests in a Changing World, Lexington, University Press of Kentucky, 1973. Su caracter duradero se comprueba en los postulados presentados en Presidency of the United States, A National Security Strategy for a New Century. Washington, The White House, December 1999. Para una ampliaci6n de esta discusi6n, vease Meyer, ..Pr6Iogo ". .. , pags. 11-l3. Olga Pellicer, "Cambios en la politica mundial y su posible efecto en las nociones de seguridad internacional en los pafses de America Latina", en Aguayo y Bagley (compiladores). En busca de La seguridad perdida.... pag. 73.

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sobresaliente es que su referencia principal es el plano intemo. El plano extemo es tratado en funci6n del intemo, 10 que lleva a pensar que, en lugar de buscar un mode­ 10 iinico, seria apropiado elaborar definiciones altemativas de seguridad nacional segun las especificidades de pafses y regiones. Las aproximaciones regionales pue­ den articularse con los intereses especificos de cada pais. Y cada pais puede analizar su propia realidad para definir su seguridad nacional, integrando los planos intemo y extemo. Establecer los limites entre estos planos sin caer en contradicciones es diff­ cil, pues siempre habra algun grado de superposici6n. Por eso es preferible, como metodologfa, abocar primero el problema regional, pensando la interdependencia y cooperaci6n entre pafses con problemas similares, para luego definir las particulari­ dades de cada caso. El fin de las confrontaciones armadas en Centroamerica ha generado la necesi­ dad de redefinir la seguridad nacional en esa regi6n. Asf surgi6 el concepto de reconversi6n, que fue tornado de la economia, y "se refiere al cambio de finalidad de disponibilidades productivas". Su nuevo uso se orienta a cambiar las funciones de las fuerzas armadas, de manera paralela al cambio de la agenda de seguridad, dada la modificaci6n de los escenarios de defensa. Se trata de definir responsabilidades al­ temativas para esas fuerzas, de modo que jueguen un papel positivo en la pos-crisis de la zona". Este concepto novedoso de reconversi6n militar en la regi6n centroamericana hace parte de la idea general de seguridad nacional. Esta y otras reconceptualizaciones de la seguridad nacional estan elaboradas alrededor de la necesidad de los individuos de vivir en paz y de contar con los medios econ6micos, politicos y ambientales para una existencia digna". Todas recomiendan que en la agenda de seguridad solamente deben ser incluidos aquellos asuntos que comprometen la paz y la estabilidad, yestas categorfas deben definirse en forma estricta para evitar que sean manipuladas para justificar la represi6n. La diversidad de factores que incumben ala seguridad nacio­ nal hace que sus objetivos y prioridades deban definirse de manera gradual, de acuer­ do con la importancia estrategica que tengan con respecto a la alteraci6n de la convivencia pacifica. Pero 10 mas importante -afirman quienes formulan las nuevas concepciones de seguridad nacional- es tener criterios claros para usar la fuerza'", 50 Gabriel Aguilera Peralta, Seguridad, funcion militar y democracia, Guatemala, Flacso-Funda­ cion Friedrich Ebert, 1994, pags, 51-52. 51 Juan Somavia y Jose Miguel Insulza (cornpiladores), Seguridad democrdtica regional. Una con­ cepcion alternativa. Caracas, Comision Sudamericana de Paz-Editorial Nueva Sociedad, 1990, "lntroduccion", pags. 7-9. 52 Sergio Aguayo, Bruce M. Bagley, Jeffrey Stark, "Introduccion. Mexico y Estados Unidos: en busca de la seguridad", en Aguyo y Bagley (compiladores). En busca de fa seguridad perdido.... pag». 27-28: Javier A. Elguea, "Seguridad internacional y desarrollo nacional: la busqueda de un concepto". en idem, pag. 99; Cathryn L. Thorup, "La formulacion de la agenda de seguridad nacional para la decada de los noventa: el dilema de la redefinicion", en idem.. pags. 87-89.

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America Latina tiene el reto de construir conceptos altemativos propios que va­ yan mas alla de la seguridad nacional. Areas como America del Sur, 0 mas limitadas como la region andina, experimentan problemas comunes que permiten desarrollar ideas de seguridad cornpartidas". En esta consideracion pesa mucho la nueva vision de interdependencia y cooperacion, pero sobre todo las presiones que ejercen los intereses intemacionales dominantes. Para que sea tenida en cuenta, cualquier pro­ puesta latinoamericana tendria que contar con el aval de Estados Unidos, que desa­ fortunadamente no ha cambiado su vision sobre el area. Pero los gobiemos de America Latina no han formulado propuestas altemativas. La influencia del Comando Sur de ese pais ha limitado la creatividad militar en el area y las autoridades civiles no han asumido su responsabilidad en la seguridad". Entre los conceptos altemativos formulados se destaca el de seguridad hemisferica cooperativa, sobre el que han influido la Organizacion de Estados Americanos, OEA, y Estados Unidos. La seguridad cooperativa para el continente ha sido definida como "un sistema de interacciones interestatales que, coordinando polfticas gubemamen­ tales, previene y contiene las amenazas a los intereses nacionales y evita que las percepciones que de estas tienen los diversos Estados, se transformen en tensiones, crisis 0 abiertas confrontaciones'