CAPÍTULO VII EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS Carlos Bonhome González

ciones del Consorcio como fondo de garantía en los seguros obligatorios del cazador y de viajeros)1. En el presente capítulo realizaremos un estudio de aquellas funciones del Consorcio que representan el núcleo esencial de su actividad (cobertura de riesgos extraordinarios, fondo de garantía en el seguro obligatorio de automóviles, reasegurador en el seguro agrario combinado, y liquidador de entidades aseguradoras), no sin antes hacer algunas referencias a su origen histórico y evolución, así como su encaje actual dentro de la Administración General del Estado y el régimen jurídico por el que se rige en sus actuaciones.

1. INTRODUCCIÓN No puede abordarse una obra de esta importancia sin dedicar unas páginas a una institución tan relevante en el ámbito del seguro en España como lo es el Consorcio de Compensación de Seguros. Este organismo, cuyo origen se remonta a los años cuarenta en el siglo pasado, representa hoy en día una de las piezas esenciales sobre las que se asienta el funcionamiento del sector asegurador en España. Basado en los principios de compensación y solidaridad, el Consorcio de Compensación de Seguros realiza una variada serie de funciones, unas de naturaleza aseguradora y otras no, que básicamente vienen a complementar el papel de la iniciativa privada en el sector de los seguros. En unos casos por la dificultad para las aseguradoras privadas de aplicar la técnica actuarial para la cobertura de determinados riesgos –por ejemplo, en el caso de los riesgos extraordinarios–, y en otros actuando directamente como fondo de garantía o mecanismo complementario de protección de las víctimas de cierta clase de siniestros. A lo largo de su ya dilatada existencia, el Consorcio de Compensación de Seguros ha ido asumiendo nuevas funciones de las originalmente atribuidas al mismo, aunque también ha abandonado, o al menos reducido, su presencia en otros ámbitos del seguro en los que la iniciativa privada se ha ido mostrando suficiente para dar respuesta a las coberturas demandadas (baste citar como ejemplo la reciente supresión de las fun-

1.1. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN Los orígenes del Consorcio se encuentran en diferentes organismos que se constituyeron en España al finalizar la Guerra Civil, todos ellos encaminados a reparar los importantes daños ocasionados por dicha contienda. Así, en el ámbito de los daños patrimoniales se creó en el año 1941 el llamado Consorcio de Compensación de Riesgos de Motín (desde el

1 Ley 6/2009, de 3 de julio, por la que se modifica el Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre (BOE núm. 161, de 4 julio de 2009).

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año 1944 denominado Consorcio de Compensación de Riesgos Catastróficos sobre las Cosas), que además de participar en la reparación de los daños producidos por la guerra, cubriría en lo sucesivo los riesgos de naturaleza catastrófica en los seguros de incendios, robo y riesgos complementarios. En cuanto a los seguros de personas se crearon dos organismos, el Consorcio de Compensación de Accidentes Individuales (Ley de 17 de octubre de 1941) y el Consorcio de Seguros Ramo Vida (Ley de 17 de mayo de 1940), que también contribuyeron a la liquidación de los siniestros producidos por el conflicto. Extinguido en junio de 1954 el Consorcio de Seguros Ramo Vida, los otros dos organismos (de cosas y de accidentes) fueron integrados en uno solo denominado Consorcio de Compensación de Seguros (Ley de 16 de diciembre de 1954), cuyo objeto era la cobertura, en régimen de compensación, en los ramos no personales y de accidentes, de los riesgos «no susceptibles de garantía mediante póliza de seguro privado ordinario, por obedecer a causas anormales o de naturaleza extraordinaria»2. El siguiente hito a destacar en la historia del Consorcio se produce con motivo de la promulgación de la Ley de Seguros Agrarios Combinados, de 28 de diciembre de 1978, y su Reglamento de 1979, que asignaron al Consorcio la función de coasegurador del mencionado seguro y reasegurador obligatorio del mismo, funciones ambas que sigue conservando hasta nuestros días. En el año 1981 (Real Decreto de 13 de noviembre) se produce la integración en el Consorcio de determinados organismos públicos dependientes del Ministerio de Hacienda, entre ellos el llamado Fondo Nacional de Garantía de Riesgos de la Circulación, que había sido creado

en el año 1962 con la finalidad de dar la cobertura del seguro obligatorio de automóviles a quienes hubieran sido rechazados por las aseguradoras privadas, así como garantizar el pago de las indemnizaciones a las víctimas de accidentes de circulación en determinados supuestos de desprotección de las mismas. Pero el cambio más importante en la historia del Consorcio se produjo con motivo del ingreso de España en la Comunidad Económica Europea, que hizo necesario adaptar la regulación de dicho organismo a las exigencias de las normas comunitarias. Esta adaptación se realizó a través de la Ley 21/1990,3 que derogó la Ley de 16 de diciembre de 1954 y aprobó un nuevo Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, perdiendo éste el monopolio en la cobertura de los riesgos extraordinarios y transformando su régimen jurídico, que dejó de ser el de organismo autónomo de naturaleza esencialmente administrativa y pasó a ser el de sociedad estatal. Desde entonces hasta ahora han sido varias las modificaciones producidas en el Estatuto Legal del Consorcio (ahora regulado por Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre), destacando las sucesivas ampliaciones en la cobertura de riesgos extraordinarios producidas ya en el nuevo siglo, así como la asunción de las funciones de liquidación de entidades aseguradoras, que le fueron atribuidas por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero.

El Reglamento de 13 de abril de 1956 que desarrollaba dicha Ley detallaba los riesgos cubiertos, que incluían no sólo determinados fenómenos de la naturaleza sino también hechos de carácter político o social.

3 Ley 21/1990, de 19 de diciembre, de adaptación del Derecho español a la Directiva 88/357/CEE, sobre libertad de servicios en seguros distintos al de vida, y de actualización de la legislación de seguros privados.

1.2. NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO El Consorcio de Compensación de Seguros se define legalmente como una entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b)

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contenida en el artículo 20, regla novena, de la Ley de Contrato de Seguro. Además de lo ya señalado en cuanto al régimen contractual aplicable en sus actividades aseguradoras, el resto de la contratación del Consorcio se rige por el derecho privado, sin perjuicio de lo establecido para las entidades de derecho público en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que fija ciertas obligaciones de publicidad y concurrencia a partir de determinados importes.

de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.4 Dicha adscripción legal convierte al Consorcio en una entidad que, sin perjuicio de su consideración como organismo público, goza de carácter plenamente mercantil, dada la naturaleza de las operaciones que realiza y el sometimiento de su actividad al ordenamiento jurídico privado. Así, en el desempeño de su actividad aseguradora, y salvo algunas reglas especiales contempladas en su Estatuto legal, el Consorcio actúa con pleno sometimiento a las normas establecidas en la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre (en adelante, «LOSSP»), su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, y la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro. De esta forma, y sin perjuicio de alguna particularidad propia de su especial régimen económico financiero, puede afirmarse que el Consorcio, igual que las entidades aseguradoras privadas, está sujeto al cumplimiento de las normas técnicas y prudenciales de ordenación de los seguros privados, en particular las que regulan el régimen de las garantías financieras de las entidades aseguradoras en cuanto al cálculo y cobertura de las provisiones técnicas y de su margen de solvencia. Por otro lado, el sometimiento del Consorcio al ordenamiento jurídico privado, en particular a los preceptos de la Ley de Contrato de Seguro, no sólo resulta de la mención genérica contenida en el artículo 2 de su Estatuto Legal, sino que se manifiesta en otros aspectos concretos de su regulación, como la remisión expresa que el artículo 20 del Estatuto hace a la Ley de Contrato de Seguro en cuanto a la tramitación de los siniestros en los que el Consorcio tenga la condición de asegurador, o la regulación específica de los intereses de demora aplicables al Consorcio

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1.3. FUNCIONES DEL CONSORCIO Aunque el Estatuto del Consorcio clasifica sus funciones distinguiendo entre las que denomina funciones privadas y funciones públicas, nos parece sin embargo más clarificador distinguir entre: – las que cabría calificar como funciones aseguradoras, que representan el núcleo esencial de las actividades del Consorcio, y – las que podrían llamarse funciones no aseguradoras, que comprenderían aquellas que el Estatuto califica como funciones públicas, así como las de liquidación de entidades aseguradoras y administración concursal en caso de concurso de esta clase de entidades. Entre las funciones aseguradoras hay que distinguir a su vez entre las que realiza el Consorcio como asegurador directo, que incluirían las de cobertura de riesgos extraordinarios, seguro directo a vehículos oficiales y a vehículos particulares (cuando el solicitante no encuentra cobertura privada), y seguro directo y reaseguro en el ámbito de los seguros agrarios combinados, y las que le corresponden como asegurador subsidiario o fondo de garantía en el seguro obligatorio de responsabilidad civil de vehículos a motor. Por otro lado, las funciones no aseguradoras del Consorcio incluyen una variada serie de actividades, menos relevantes en su conjunto que las

Artículo 1.1 del Estatuto Legal del Consorcio.

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de carácter asegurador, entre las que cabría destacar la de administración de los fondos destinados al seguro de crédito a la exportación por cuenta del Estado, la gestión del llamado Fichero Automatizado de Vehículos Asegurados (FIVA), y, finalmente, la que cabe calificar como más importante entre las funciones no aseguradoras del Consorcio, que es la de liquidador de entidades aseguradoras y administrador concursal en

los procedimientos de concurso de esta clase de entidades. En el cuadro siguiente puede observarse el volumen de primas y recargos recaudados por el Consorcio durante el año 2008 para cada una de sus actividades, tanto las de carácter asegurador como la de liquidación de entidades, así como la siniestralidad vinculada a cada una de ellas.

INDICADORES CONSORCIO (miles

)

Fuente: Informe anual 2008 del Consorcio de Compensación de Seguros.

Además de todas las funciones que hemos citado hasta ahora, que se encuentran previstas y reguladas en el Estatuto Legal del Consorcio, este organismo puede también asumir coberturas de seguro directo o reaseguro en casos no expresamente previstos en su Estatuto, cuando concurran razones de interés general que así lo aconsejen, teniendo en cuenta la situación y circunstancias del mercado de seguros.5 Esta facultad de intervención o asistencia subsidiaria al mercado asegurador por razones de interés público ha sido ya ejercida en algunas ocasiones por el Consorcio, correspondiendo a

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su Consejo de Administración, por mayoría cualificada de dos tercios, la prestación del consentimiento necesario para dicha intervención.6 Un ejemplo muy actual del ejercicio de esta facultad especial de intervención lo constituye la reciente autorización al Consorcio para desarrollar actividades de reaseguro en los ramos de crédito y caución, ante las dificultades aparecidas en el mercado internacional de reaseguros, muy

6 El Consejo de Administración del Consorcio está compuesto por su Presidente, puesto que corresponde al Director General de Seguros y Fondos de Pensiones, y un máximo de 18 vocales, cuyo nombramiento y cese compete al Ministro de Economía y Hacienda, y que se reparten de manera paritaria entre representantes de la Administración y representantes del sector privado.

Artículo 3 apartado 2 del Estatuto Legal del Consorcio.

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No queremos cerrar esta introducción sin hacer una breve referencia a una nueva actividad que el Consorcio habrá de desarrollar en el futuro, consistente en la gestión del fondo de compensación de daños medioambientales previsto en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, y su Reglamento de desarrollo (Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre). Este fondo, que se dotará con las aportaciones de aquellos operadores que opten por constituir las garantías financieras que dicha Ley les impone mediante la contratación de un seguro de responsabilidad medioambiental, tendrá por objeto cubrir las reclamaciones por daños medioambientales que se manifiesten hasta 30 años después de la vigencia de la póliza de seguro.8

afectado por el incremento de la morosidad derivado de la actual crisis económica.7 Otro ejemplo destacado de intervención del Consorcio en situaciones de emergencia, ocurrió con motivo de la súbita cancelación de garantías en el mercado internacional de seguros como consecuencia de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, situación que conllevó la asunción temporal por parte del Estado, a través del Consorcio de Compensación de Seguros, del reaseguro de los riesgos de guerra y terrorismo en la navegación aérea. Esta clase de actuaciones por parte del Consorcio tienen vocación temporal y su vigencia generalmente se contempla sólo mientras subsistan las razones de interés público y las circunstancias especiales del mercado asegurador que justifiquen las mismas.

RECARGOS Y SINIESTRALIDAD ACTUALIZADOS

2. FUNCIONES EN RELACIÓN CON LA COBERTURA DE RIESGOS EXTRAORDINARIOS La cobertura de riesgos extraordinarios fue la finalidad principal por la que nació el Consorcio

de Compensación de Seguros, y hoy en día sigue suponiendo, por su volumen, la actividad más importante que este organismo realiza. La razón de la intervención del Consorcio en la cobertura de los riesgos extraordinarios se ha encontrado tradicionalmente en el carácter no

7 Artículo 4 del Real Decreto-ley 3/2009, de 27 de marzo, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y concursal ante la evolución de la situación económica (BOE núm. 78, de 31 de marzo).

8 La entrada en funcionamiento de este Fondo se determinará mediante Orden del Ministro de Medio Ambiente que se aprobará a partir del 30 de abril de 2010.

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previsible de esta clase de riesgos y el altísimo potencial de pérdidas derivadas de los mismos, lo cual dificulta su cobertura por el sector privado mediante la aplicación de la técnica actuarial. Ello puede observarse con claridad en el cuadro que a continuación exponemos, que recoge la evolución de los recargos recaudados y los siniestros abonados por el Consorcio con motivo de daños a los bienes por riesgos extraordinarios, en el período transcurrido entre los años 1971 y 2007.

período 1987-2006. Muy lejos, en términos porcentuales, se encuentran las tempestades y los terremotos, que supusieron un 5,2% y un 1,3%, respectivamente, de las indemnizaciones pagadas por el Consorcio por el citado concepto durante el mismo período de tiempo.9 Sin embargo, el fenómeno natural que ha causado más daños en el último cuarto de siglo ha sido el ciclón «Klaus» que atravesó una parte del tercio norte peninsular y del levante a finales de enero del año 2009, causando unas pérdidas superiores a los 600 millones de euros. Dicho ciclón ha sido causa de una amplia polémica entre el Consorcio y el sector privado a cuenta de las pérdidas que cada uno debía asumir, dependiendo de la forma de medición de dicho fenómeno y la consiguiente consideración o no del mismo como extraordinario. Esta situación ha puesto de manifiesto la conveniencia de llevar a cabo ciertos ajustes a nivel reglamentario para fijar con mayor precisión los supuestos de cobertura por el Consorcio para este tipo de sucesos extraordinarios. En cuanto a los riesgos derivados de eventos político-sociales, hay que destacar los actos de naturaleza terrorista, que han supuesto, para el mismo período 1987-2006, unas indemnizaciones a cargo del Consorcio por importe de 229,5 millones de euros, que representan el 8,3% del total de las indemnizaciones (incluyendo en este caso tanto las relativas a daños en los bienes como en las personas) abonadas por dicho organismo, en concepto de riesgos extraordinarios, durante el referido período de tiempo.

2.1. HECHOS EXTRAORDINARIOS CUBIERTOS POR EL CONSORCIO La tipología de hechos o sucesos extraordinarios cubiertos por el Consorcio ha ido evolucionando desde los orígenes de este organismo hasta nuestros días, añadiéndose a lo largo del tiempo determinados sucesos que originalmente no estaban cubiertos, y perfilándose con mayor rigor las características que deben reunir tales hechos para su efectiva cobertura por el Consorcio. En líneas generales cabe distinguir dos tipos de sucesos extraordinarios que pueden ser cubiertos actualmente por el Consorcio: (i) fenómenos de la naturaleza (terremotos y maremotos, inundaciones –incluidos los embates de mar en las costas–, erupciones volcánicas, tempestades –incluidos tornados y vientos extraordinarios–, y caídas de meteoritos); y (ii) hechos de carácter político-social (terrorismo, rebelión, sedición, motín, tumulto popular, y actuaciones de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en tiempos de paz). Como es obvio, son los primeros los que normalmente generan una mayor siniestralidad y, por lo tanto, los que acaparan la inmensa mayoría de las indemnizaciones abonadas por el Consorcio. El fenómeno natural que más daños catastróficos produce en España son las inundaciones, que representaron el 93,5% de las indemnizaciones por daños en los bienes derivados de riesgos extraordinarios, pagadas por el Consorcio en el

9 El total de indemnizaciones por daños en los bienes derivados de catástrofes naturales, abonadas por el Consorcio en el período 1987-2006, ascendió a 2.472,6 millones de euros, de los que 2.312,6 millones corresponden a indemnizaciones por inundaciones, 130,3 millones a indemnizaciones por tempestades, y 29,6 millones a indemnizaciones por terremotos (Fuente: «La cobertura aseguradora de las catástrofes naturales. Diversidad de sistemas», Consorcio de Compensación de Seguros, 2008, págs. 73 y siguientes).

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seguros de personas, las de accidentes y los seguros de vida con cobertura de fallecimiento. Por lo tanto, sólo si se ha suscrito una de las anteriores pólizas se tendrá derecho a la protección por el Consorcio en caso de riesgos extraordinarios. En ese caso, el Consorcio cubrirá las mismas sumas aseguradas que se hubieran fijado en la póliza, con las siguientes matizaciones: – en los seguros de daños en las cosas, se aplica una franquicia a cargo del asegurado del 7% del importe de los daños indemnizables, salvo en las pólizas de automóviles, viviendas y comunidades de propietarios, en las que no hay franquicia; – en los seguros de vida, no se efectúa deducción alguna por franquicia, si bien la cobertura por el Consorcio se refiere sólo a los capitales en riesgo, es decir, la diferencia entre las sumas aseguradas y las provisiones matemáticas constituidas por la aseguradora.

2.2. DAÑOS CUBIERTOS Y CONDICIONES DE LA COBERTURA La cobertura por el Consorcio comprende los daños causados por hechos extraordinarios ocurridos en España y que afecten tanto a las personas como a los bienes en ella situados. Como excepción, cubre también los daños en las personas por eventos ocurridos en el extranjero, cuando el afectado tenga su residencia habitual en España. A efectos de su cobertura por el Consorcio, son indemnizables no sólo los daños directos en las personas y en los bienes, sino también la pérdida de beneficios que traiga causa de dichos daños y represente una alteración de los resultados normales de la actividad económica del afectado. Esta ampliación de coberturas a este tipo de daños indirectos en los bienes, introducida en el año 2002 por la Ley de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, y luego desarrollada por el actual Reglamento del Seguro de Riesgos Extraordinarios,10 ha supuesto uno de los cambios más importantes de la historia del Consorcio en su función de cobertura de riesgos extraordinarios. Es muy importante destacar que todas las coberturas hasta ahora comentadas van necesariamente vinculadas a la previa suscripción de una póliza ordinaria de seguro en alguno de los ramos que a continuación indicamos, de tal forma que, en ausencia de póliza o si la misma no se encontrara al corriente del pago de la prima, no se produce entonces la cobertura por el Consorcio en caso de riesgos extraordinarios. Las pólizas en cuestión son, en lo relativo a daños sobre los bienes, las de automóviles (daños propios), vehículos ferroviarios, incendios y eventos de la naturaleza, otros daños a los bienes (robo, rotura de cristales, daños a maquinaria, equipos electrónicos y ordenadores) y pérdidas pecuniarias diversas; y en lo que se refiere a

2.3. FINANCIACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL CONSORCIO PARA LA COBERTURA DE RIESGOS EXTRAORDINARIOS La financiación de la cobertura de riesgos extraordinarios por el Consorcio se efectúa mediante la aplicación de un recargo de carácter obligatorio en todas las pólizas de seguro de las modalidades antes citadas. Dicho recargo adopta generalmente la forma de un tanto por mil sobre los capitales asegurados,11 y su recaudación se realiza por las entidades aseguradoras junto con sus primas, ingresándolo mensualmente en el Consorcio previa retención de una comisión de cobro del 5% de los importes brutos recaudados.

11 Las tarifas de recargos a favor del Consorcio para la cobertura de riesgos extraordinarios están actualmente fijadas en la Resolución de 27 de noviembre de 2006, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (BOE núm. 292, de 7 de diciembre).

10 Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero (BOE núm. 47, de 24 de febrero).

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Como ya hemos apuntado antes, el Consorcio perdió el monopolio de la cobertura de riesgos extraordinarios como consecuencia del Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, cuyos principios resultaban incompatibles con el mantenimiento del régimen de exclusividad del Consorcio en la cobertura de dicha clase de riesgos. De esta forma, desde que la Ley 21/1990 dotó de un nuevo Estatuto Legal al Consorcio, quedó liberalizada la cobertura de los riesgos extraordinarios y la posibilidad de su aseguramiento a través de una póliza privada.

Siendo un hecho constatado la existencia en España de zonas de más alta siniestralidad extraordinaria, frente a otras menos castigadas por dicha siniestralidad, parece claro que si se suprimiera el recargo las aseguradoras privadas tenderían al aseguramiento de este tipo de riesgos únicamente en las zonas de más baja siniestralidad, quedando entonces sin protección aquellas de mayor siniestralidad. Tales inconvenientes son superados mediante el mantenimiento de un recargo obligatorio que se aplica de manera generalizada sobre todas las pólizas de las modalidades antes señaladas, compensándose así las necesidades de las zonas con un índice más alto de riesgos catastróficos con las contribuciones excedentes de aquellas otras de más baja siniestralidad, todo ello basado en los principios de compensación y solidaridad que caracterizan el sistema.

No obstante, se mantuvo en dicho Estatuto el carácter obligatorio del recargo a favor del Consorcio para la cobertura de riesgos extraordinarios, incluso cuando el asegurado decidiera cubrir esta clase de riesgos mediante la contratación de un seguro privado, situación que se mantiene así hasta nuestros días. No han faltado quienes han criticado el carácter obligatorio de este recargo y lo han considerado incompatible con la liberalización del seguro de riesgos extraordinarios tras la transposición a nuestro ordenamiento del Derecho comunitario. Desde luego no puede negarse que la obligatoriedad del recargo afecta negativamente la apertura al sector privado de esta clase de seguros y, en cierta medida, mantiene una situación de monopolio fáctico del Consorcio, pues resulta evidente la dificultad para la iniciativa privada de comercializar una cobertura que el asegurado tiene en todo caso garantizada por el Consorcio. Sin embargo, hay que recordar que el recargo tiene su reconocimiento en la propia Directiva 88/357/CEE, sobre libertad de servicios en seguros distintos al de vida, cuyo artículo 25 lo describe como necesario «para el cumplimiento (por el Consorcio) de sus funciones en materia de compensación de pérdidas derivadas de acontecimientos extraordinarios». Es precisamente el principio de compensación o solidaridad al que alude la propia Directiva, el principal argumento para el mantenimiento del recargo obligatorio.

3. FUNCIONES EN RELACIÓN CON EL SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD CIVIL EN LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS A MOTOR Las funciones del Consorcio en relación con el seguro obligatorio de automóviles representan hoy en día su segundo ámbito de actividades por volumen de operaciones. En el capítulo de expedientes de siniestros, el número de los registrados cada año en el ámbito del seguro de automóviles supera incluso el de los relativos a riesgos extraordinarios, como puede comprobarse en el cuadro siguiente, que recoge la evolución desde 1998 hasta 2008 de los expedientes de siniestros abiertos anualmente en cada una de las funciones mencionadas. A continuación comentaremos las principales funciones que el Consorcio desarrolla en este ámbito de actividades, distinguiendo entre aquellas que le corresponden como asegurador subsidiario o fondo de garantía y las que desarrolla como asegurador directo. 220

CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

EVOLUCIÓN N.º EXPEDIENTES DE SINIESTROS REGISTRADOS ANUALMENTE

S: Vehículos sin seguro R: Vehículos robados

D: Vehículos desconocidos E: Vehículos ent. Liquidación

Fuente: Informe Anual 2008 del Consorcio de Compensación de Seguros.

octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor.12 Conforme a dicho artículo, le corresponde al Consorcio indemnizar hasta el límite del seguro obligatorio los daños derivados de la circulación de vehículos a motor, en los siguientes casos: a) Cuando no se conozca la identificación del vehículo causante del accidente: En estos casos el Consorcio sólo cubre los daños personales de la víctima. No obstante, si el accidente hubiera causado su muerte, incapacidad permanente, o una incapacidad temporal que hubiera requerido estancia hospitalaria superior a siete días, también indemnizará los eventuales daños materiales derivados del mismo accidente.

3.1. FUNCIONES COMO FONDO DE GARANTÍA EN EL SEGURO OBLIGATORIO DE AUTOMÓVILES. FINANCIACIÓN La protección en España de las víctimas de accidentes de circulación causados por vehículos sin seguro, o en los que el causante fuera desconocido, o la entidad aseguradora estuviera disuelta o quebrada, se remonta a la Ley de 24 de diciembre de 1962, de Uso y Circulación de Vehículos a Motor, que creó el denominado Fondo Nacional de Garantía de Riesgos de la Circulación, destinado a indemnizar a las víctimas de tráfico en situaciones como las descritas. Como ya hemos señalado, en el año 1981 el citado Fondo quedó integrado en el Consorcio de Compensación de Seguros, quien asumió desde entonces las funciones de asegurador subsidiario o fondo de garantía en el seguro obligatorio de automóviles. En la actualidad las funciones del Consorcio en este campo están definidas en el artículo 11 del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de

12 La mayoría de estas funciones se enmarcan en el ámbito de regulación armonizada que resulta de las distintas Directivas comunitarias aprobadas desde el año 1972 en esta materia, refundidas recientemente en la Directiva 2009/103/ CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 (DOUE L 263 de 7.10.2009, p. 11).

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b) Cuando el vehículo causante del accidente no estuviera asegurado: El Consorcio cubre los daños tanto personales como materiales causados por vehículos matriculados en España que carecieran de seguro. También cubre los causados en territorio español a personas residentes en España por vehículos matriculados en países no firmantes del Acuerdo entre las oficinas nacionales de seguros de los Estados miembros del EEE y de otros Estados asociados, cuando el vehículo en cuestión no estuviera asegurado. c) Cuando el vehículo hubiera sido robado: También cubre el Consorcio, hasta el límite del seguro obligatorio, los daños a las personas y en los bienes causados por un vehículo matriculado en España que hubiera sido objeto de robo. d) Cuando exista discrepancia entre el Consorcio y la entidad aseguradora respecto a quién debe indemnizar a la víctima: El Consorcio tiene la obligación de indemnizar los daños personales y materiales cuando exista controversia entre este organismo y una aseguradora respecto a quién debe asumir el pago de una determinada indemnización, y ello sin perjuicio de que si luego resultara responsable la entidad aseguradora, ésta tendrá que reembolsar al Consorcio la cantidad indemnizada, más un 25 por 100 de la misma desde la fecha en que se produjo el pago. Esta norma se aplica cuando la controversia entre el Consorcio y las aseguradoras versa sobre si existe o no aseguramiento del vehículo. e) Cuando la aseguradora del vehículo causante de los daños hubiera sido declarada en concurso o estuviera sometida a un proceso de liquidación intervenida o ésta hubiera sido asumida por el Consorcio: El Consorcio cubre los daños personales y materiales causados por un vehículo matriculado en España que estuviera asegurado en una entidad española declarada en con-

curso o sujeta a un proceso de liquidación intervenida o asumida por el Consorcio. f) En ciertos supuestos de indemnizaciones satisfechas a residentes en otros Estados del EEE por los organismos de indemnización de dichos Estados: El Consorcio tiene la obligación de reembolsar a los organismos de indemnización de otros Estados del EEE, las indemnizaciones pagadas por éstos a los residentes en dichos Estados, en los siguientes casos: (i) cuando el vehículo causante del accidente estuviera matriculado en España y no pueda identificarse a la entidad aseguradora; (ii) cuando el accidente hubiera ocurrido en España y no pueda identificarse al vehículo causante; y (iii) cuando el accidente hubiera ocurrido en España y el vehículo causante estuviera matriculado en un tercer país adherido al sistema de certificado internacional del seguro del automóvil (carta verde) y no pueda identificarse a la entidad aseguradora. g) Cuando se trate de un vehículo importado desde otro Estado del EEE que carezca de seguro: Finalmente, el Consorcio cubre también los daños personales y materiales causados por un vehículo importado a España desde otro Estado miembro del EEE, cuando dicho vehículo no estuviera asegurado y el accidente hubiera ocurrido dentro del plazo de 30 días desde que el comprador aceptó su entrega. En todos estos casos, el Consorcio indemniza a las víctimas de accidentes de circulación hasta el límite del seguro obligatorio de automóviles, fijado actualmente en 70 millones de euros por siniestro, en cuanto a daños personales –cualquiera que sea el número de víctimas–, y en 15 millones de euros por siniestro, en cuanto a daños materiales. Respecto a la financiación de las funciones del Consorcio como fondo de garantía en el seguro obligatorio de automóviles, procede de dos vías diferentes: 222

CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

Desde el año 2003 el Consorcio puede asegurar, además de la responsabilidad civil de suscripción obligatoria, un incremento voluntario en los límites de ésta; no obstante, su contratación ha sido exigua dados los límites tan elevados de cobertura que actualmente tiene el seguro obligatorio.14 En los últimos años ha descendido significativamente la demanda de cobertura al Consorcio por parte de solicitantes que venían rechazados por las entidades privadas, sin duda debido a la flexibilización por éstas de las políticas de suscripción de riesgos. A 31 de diciembre de 2008 la cartera de seguros del Consorcio correspondiente a esta actividad ascendía a un total de 53.714 pólizas, predominando de forma abrumadora las contratadas para vehículos de dos ruedas (más del 90% del total), y siendo los jóvenes los mayores demandantes de aseguramiento (más del 85% eran menores de 25 años). Esta función del Consorcio, que permite garantizar el cumplimiento del aseguramiento obligatorio para cualquier demandante de este seguro, hay que entenderla como otra manifestación del principio de protección máxima de las víctimas que inspira la regulación del seguro obligatorio del automóvil. Por ello, aunque en estos casos el Consorcio actúe como asegurador directo, no deja de ser, en cierto modo, una forma diferente de desempeñar sus funciones como fondo de garantía.

– por un lado, del recargo que se aplica sobre las primas comerciales del citado seguro obligatorio, fijado actualmente en el 2 por ciento de las mismas;13 – y por otro, del 50% de las cuantías por sanciones impuestas por la circulación de vehículos a motor sin el seguro obligatorio.

3.2. FUNCIONES COMO ASEGURADOR DIRECTO Además de sus funciones como asegurador subsidiario o fondo de garantía en el seguro obligatorio de automóviles, el Consorcio también actúa como asegurador directo de la responsabilidad civil obligatoria de vehículos a motor en dos casos concretos: (i) cuando dicho aseguramiento hubiera sido rechazado por las aseguradoras privadas; y (ii) cuando se trate de asegurar la responsabilidad civil de vehículos del Estado, comunidades autónomas, corporaciones locales y organismos públicos. En estos casos el Consorcio actúa igual que cualquier aseguradora privada, cobrando la prima que resulte técnicamente necesaria para la cobertura del riesgo asumido. Es decir, esta clase de riesgos no los cubre el Consorcio mediante el cobro de ningún recargo, sino a través de las primas abonadas por los particulares o administraciones públicas que demandan las citadas coberturas.

Vehículos cuyo aseguramiento hubiera sido rechazado por las aseguradoras privadas

Vehículos oficiales Además de asegurar a los demandantes de seguro que hubieran sido rechazados por las entidades privadas, el Consorcio puede también cubrir, de forma directa, la responsabilidad civil de los vehículos oficiales, entendiendo por tales los del Estado, comunidades autónomas, corporaciones locales y toda clase de organismos públicos.

El Consorcio tiene la obligación legal de dar cobertura a aquellos solicitantes de seguro cuyo aseguramiento hubiera sido rechazado por las aseguradoras privadas. En estos casos se exige al solicitante del seguro que acredite tal rechazo mediante certificación de dos entidades privadas expresando la no aceptación del mismo.

14 En el año 2008 sólo el 0,03% de las pólizas tenían contratada responsabilidad civil voluntaria (Fuente: Informe Anual 2008 Consorcio de Compensación de Seguros).

Resolución de la Dirección General de Seguros de 19 de mayo de 2009 (BOE núm. 128, de 27 de mayo). 13

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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA

El aseguramiento de la responsabilidad civil de los vehículos oficiales fue un monopolio exclusivo del Consorcio hasta la aprobación de su Estatuto legal en 1990. Esta norma permitió, por primera vez, la posibilidad de que las aseguradoras privadas cubrieran la responsabilidad civil de los vehículos de las comunidades autónomas, corporaciones locales, y entidades de derecho público dependientes de las mismas, aunque mantuvo el monopolio asegurativo del Consorcio respecto de los vehículos del Estado y de sus organismos autónomos. Fue a través de la disposición adicional 9ª de la Ley 30/1995, que dio nueva redacción al artículo 11.1.a) del Estatuto, cuando se suprimió cualquier privilegio del Consorcio en relación con el aseguramiento de la responsabilidad civil de los vehículos oficiales, quedando totalmente liberalizado desde entonces este ámbito de aseguramiento. No obstante, a pesar del largo tiempo transcurrido desde la citada liberalización, todavía hoy el Consorcio sigue teniendo una presencia muy relevante en el aseguramiento de vehículos oficiales, como lo demuestra el que la cartera de esta clase de vehículos asegurados por dicho organismo al cierre del año 2008 ascendía a 107.063 pólizas.

tación de un sistema de esa naturaleza, estableció desde el principio un mecanismo de protección financiera pública del mismo, asignando al Consorcio una doble función: por un lado, garantizar la cobertura del mercado asegurador mediante la asunción de los riesgos que no fueran cubiertos por las aseguradoras privadas; y por otro, proporcionar la protección reaseguradora necesaria ante los posibles excesos de siniestralidad. Este esquema ha permanecido prácticamente invariable hasta nuestros días, en los que el Consorcio sigue desempeñando el mismo doble papel que le fue originalmente asignado, sin perjuicio de las mejoras que la experiencia acumulada a lo largo del tiempo han permitido ir introduciendo en el sistema. A continuación desarrollaremos con más detalle las funciones que el Consorcio desempeña en relación con los seguros agrarios combinados, así como las que le corresponden respecto al riesgo de incendios forestales, función esta última que también se le asigna de manera específica en el artículo 10 del Estatuto Legal del Consorcio.

4.1. COASEGURO Y REASEGURO EN EL SEGURO AGRARIO COMBINADO Los seguros agrarios combinados cubren las producciones agrícolas, pecuarias y forestales, contra los riesgos de la naturaleza definidos en los artículos 6 a 8 del Reglamento, siempre que tales riesgos aparezcan incluidos en el denominado «Plan anual de seguros agrarios combinados», que cada año elabora la Entidad Estatal de Seguros Agrarios15 y aprueba el Gobierno. Se califican como seguros «combinados» porque su cobertura se presta generalmente frente a dos o más riesgos, aunque de manera excepcional pueda darse la cobertura aislada de uno solo de ellos.

4. FUNCIONES EN RELACIÓN CON LOS SEGUROS AGRARIOS COMBINADOS El pasado año 2008 se cumplieron 30 años desde la aprobación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de Seguros Agrarios Combinados, que con muy escasas modificaciones sigue vigente al día de hoy. Dicha Ley, y su Reglamento de desarrollo aprobado en el año 1979, establecieron en España un sistema nacional de protección frente a los riesgos del sector agropecuario, en el que el Consorcio ha tenido un papel protagonista desde su comienzo hasta nuestros días. Ya el legislador de aquella época, consciente de las dificultades y riesgos que conllevaba la implan-

15 La Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA) se creó por la Ley 87/1978, como órgano de coordinación y enlace por parte de la Administración para las actividades vinculadas a los seguros agrarios.

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CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

haciendo que la relación primas/siniestralidad se comporte actualmente dentro de los límites razonables para un seguro técnicamente equilibrado. En cuanto a la función del Consorcio como reasegurador obligatorio, la más importante de las que desempeña en relación con los seguros agrarios combinados, corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda establecer cada año el régimen de reaseguro a cargo del Consorcio aplicable a cada Plan anual de seguros agrarios aprobado por el Gobierno. Dicho régimen contempla un doble sistema de reaseguro, que distingue entre las llamadas líneas «técnicamente viables», que incluyen riesgos susceptibles de tratamiento técnico-actuarial con base anual, y las denominadas líneas «experimentales», que comprenden aquellos otros que, por la especial magnitud de su potencial siniestralidad, no son susceptibles de ese tratamiento ordinario. Para las líneas del primer grupo (las «técnicamente viables») se aplica un sistema de reaseguro basado en el establecimiento de determinados porcentajes de siniestralidad y los tramos de compensación sobre el exceso a cargo del Consorcio, mientras que para las del segundo grupo (las llamadas «experimentales») se aplica un mecanismo de «stop-loss» que cubre la totalidad del exceso de siniestralidad a partir de un coeficiente estipulado. En cuanto a los ingresos de que dispone el Consorcio para cubrir los riesgos vinculados a los seguros agrarios combinados, proceden de las primas establecidas en las normas que regulan el reaseguro y las percibidas como asegurador directo, además de las aportaciones que, en su caso, el Estado realice para mantener el equilibrio técnico-financiero de este ramo de aseguramiento.

Se trata de una clase de seguros con un alto componente de intervención pública, que se manifiesta desde la elaboración por la propia Administración del Plan anual que establece los riesgos a cubrir y su evaluación económica; el carácter subvencionado de una parte –no superior al 50% ni inferior al 20%– de las primas; y la participación del Consorcio en su doble faceta de asegurador directo y reasegurador obligatorio en todos los ramos de este seguro. Respecto a la actuación del Consorcio como asegurador directo, debe decirse, en primer lugar, que la cobertura de este tipo de seguros se realiza en forma de coaseguro, pues el artículo 41 del Reglamento establece que todas las aseguradoras que deseen practicar el mismo deben agruparse al efecto en cualquiera de las formas permitidas en el ordenamiento jurídico, sin que pueda practicarse fuera de la agrupación. El cuadro de coaseguro es gestionado por la «Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros Agrarios Combinados, Sociedad Anónima» (Agroseguro), que integra y representa a todas las entidades participantes en el mismo, entre ellas el Consorcio de Compensación de Seguros. La participación del Consorcio en el cuadro de coaseguro ha ido variando a lo largo del tiempo, alcanzando porcentajes muy altos a mediados de los años 80 (hasta del 49,65% en el año 1987), si bien desde el año 1993 hasta el 2005 se estabilizó en el 12,50%, y desde entonces hasta ahora ha quedado fijado en el 10%. Este descenso tan significativo en la participación del Consorcio se debe a las correcciones y mejoras que el paso del tiempo y la experiencia acumulada han permitido introducir en el sistema, haciéndolo mucho más rentable y equilibrado de lo que fue en sus orígenes, y por lo tanto más atractivo para el sector privado. Así, el paulatino aumento en los riesgos, coberturas, producciones y extensión geográfica, unido al incremento en la penetración del seguro agrario entre sus potenciales destinatarios, han permitido una adecuada compensación entre los resultados de cada línea de seguro,

4.2. COBERTURA DEL RIESGO DE INCENDIOS FORESTALES Además de las funciones ya señaladas en el ámbito de los seguros agrarios combinados, el Con225

ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA

sorcio asume también la cobertura de indemnizaciones por accidente para las personas que colaboren en la extinción de incendios forestales (artículo 49 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes). A tal efecto, el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, a través de la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal, suscribe como tomador el correspondiente seguro de accidentes con el Consorcio, abonándole anualmente una prima única por dicho seguro. La cuantía de las indemnizaciones que le corresponde abonar al Consorcio en caso de daños a las personas con motivo de su colaboración en la extinción de incendios en los montes, vienen actualmente fijadas en la Orden del Ministerio de Economía de 3 de agosto de 2001 (BOE de 14 de septiembre).

miento de liquidación administrativa, que en sus líneas principales se mantiene invariable hasta nuestros días, es ejecutado en la actualidad por el Consorcio. La actividad liquidadora desarrollada por el Consorcio –antes por la CLEA– a lo largo de estos años ha sido intensa, como lo demuestra el que a 31 de diciembre de 2008 se habían aprobado un total de 260 planes de liquidación de otras tantas entidades aseguradoras, y se habían concluido la totalidad de los pagos en 250 de ellas.17 Afortunadamente, el número de entidades cuya liquidación ha tenido que ser asumida por el Consorcio ha ido decreciendo de manera significativa en los últimos años, lo cual es signo del saneamiento producido en el sector asegurador. Así, si en el período desde 1984 a 1990 se asumió la liquidación de un total de 152 entidades, dicha cifra descendió hasta 91 en el período desde 1991 hasta 1999, siendo ya sólo 34 las entidades cuya liquidación ha sido encomendada desde el año 2000 hasta el 31 de diciembre de 2008.18

5. FUNCIONES EN RELACIÓN CON LA LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES ASEGURADORAS La Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, asignó al Consorcio la función liquidadora de entidades aseguradoras, que hasta ese momento tenía encomendada la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras (CLEA).16 La CLEA había sido creada mediante Real Decreto Ley 10/1984, de 11 de julio, en un momento en que la crisis en el sector asegurador hizo conveniente establecer un organismo específico que asumiera la liquidación de un importante número de entidades aseguradoras que se encontraban en situación de insolvencia. A tal fin se dotó a la CLEA de los instrumentos legales y los medios necesarios para desarrollar un procedimiento especial de liquidación en sede administrativa, sin necesidad de acudir al proceso judicial de la quiebra. Dicho procedi-

5.1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN ADMINISTRATIVA El procedimiento de liquidación administrativa por el Consorcio es un híbrido entre normas societarias y concursales, al que se aplican algunas propias de la liquidación de las sociedades anónimas, pero que también presenta muchos rasgos comunes con la legislación concursal general, lo que ha llevado a diferentes comentaristas a calificarlo como un procedimiento de naturaleza «paraconcursal».19

17 Fuente: Informe Anual 2008 del Consorcio de Compensación de Seguros. 18 Para un análisis detallado sobre los datos de las entidades en liquidación administrativa desde 1984 hasta 2009, vid. Bermúdez Meneses, Concepción («Liquidación y concurso de una aseguradora. Cien años de normativa», 2009, págs. 125 y siguientes). 19 Vid. Mª Rocío Quitáns Eiras, La liquidación administrativa de entidades aseguradoras, Fundación Mapfre Estudios, 2005, págs. 149 y siguientes.

16 Este organismo fue suprimido por la propia Ley 44/2002, que estableció que sus funciones, patrimonio y personal fueran asumidos por el Consorcio.

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CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

Dicho procedimiento, igual que el concursal, está basado en los principios de universalidad y de igualdad de trato entre los acreedores (la llamada par condicio creditorum). Su carácter universal se manifiesta en que, una vez encomendada la liquidación al Consorcio,20 todos los acreedores quedan sometidos al procedimiento liquidatorio ejecutado por el mismo, sin que ninguno de ellos, ni la propia entidad, puedan solicitar la declaración judicial de concurso. Asimismo, la universalidad del procedimiento de liquidación por el Consorcio se refleja también en la vis atractiva que el mismo ejerce respecto al conjunto de los procesos pendientes frente a la entidad en liquidación, lo que conlleva la suspensión de las ejecuciones individuales de sentencias, embargos preventivos, administraciones judiciales y demás medidas cautelares de carácter judicial, extrajudicial o administrativo (artículo 34.1 LOSSP). Por otro lado, el procedimiento de liquidación administrativa se rige por el principio de la paridad de trato de los acreedores, sin perjuicio de la existencia de excepciones derivadas de la condición privilegiada de ciertos créditos, al igual que sucede en el procedimiento judicial de concurso. En el caso de las entidades aseguradoras resultan especialmente destacables los privilegios de que gozan los acreedores cuyos créditos derivan de

un contrato de seguro (asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados), como más adelante veremos. Pero el procedimiento de liquidación administrativa de entidades aseguradoras tiene también algunas características propias que lo distinguen de un concurso judicial, entre ellas la sustitución automática de todos los órganos sociales por el Consorcio (artículo 32.1 LOSSP), o el vencimiento anticipado de los contratos vigentes (artículo 28.2.d LOSSP). Esta última medida suele adoptarse por el Ministerio de Economía y Hacienda de forma simultánea al acuerdo de disolución, con la finalidad de evitar mayores perjuicios a los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados amparados por dichos contratos de seguro. Ahora bien, si algo caracteriza de manera singular al procedimiento de liquidación administrativa de las entidades aseguradoras son los denominados «beneficios de la liquidación» previstos en el artículo 33 LOSSP, que a continuación explicamos.

5.2. LOS LLAMADOS «BENEFICIOS DE LA LIQUIDACIÓN» El más importante de dichos beneficios es el que permite al Consorcio adquirir, con cargo a sus propios recursos, los créditos de los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados, abonándoles de forma anticipada un porcentaje de sus créditos superior al que les correspondería percibir conforme al patrimonio real de la entidad.21 Para la determinación del haber líquido de la entidad que se utiliza para fijar el porcentaje de compra de créditos a esta clase de acreedores, se

20 El Consorcio asume la liquidación de una entidad aseguradora cuando la misma le es encomendada por el Ministro de Economía y Hacienda o el órgano competente de la correspondiente Comunidad Autónoma, lo cual puede ocurrir en cualquiera de los siguientes casos: a) Simultáneamente a la disolución administrativa de la entidad aseguradora. b) Cuando hubieran transcurrido 15 días desde la disolución de la entidad sin que ésta hubiese designado a los liquidadores, o los que hubiera nombrado no cumplieran los requisitos de honorabilidad y cualificación legalmente exigidos. c) Cuando los liquidadores nombrados por la entidad no cumplieran las normas para la protección de los asegurados o las que rigen la liquidación, o cuando dificulten o retrasen la misma, o concurran otras circunstancias que, a juicio de la Administración, así lo aconsejen. d) Cuando lo solicite la propia entidad, si existiera causa justificada para ello.

21 El concepto de asegurado, beneficiario y tercero perjudicado a efectos de la compra de créditos por el Consorcio venía especificado en el art. 24 del Real Decreto 2020/1986, de 22 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de la CLEA. En este sentido, se consideran asegurados y beneficiarios los determinados como tales en las pólizas de seguro, y perjudicados aquéllos a cuyo favor nace una obligación de indemnizar en razón de los daños y perjuicios causados por un hecho previsto en la póliza, de cuyas consecuencias sea responsable el asegurador.

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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA

aplican las siguientes reglas especiales de valoración: (i) se incorporan al activo de la entidad todos los bienes y créditos en los que el Consorcio pueda apreciar la posible titularidad de la compañía, aunque sobre los mismos estén pendientes o deban iniciarse actuaciones judiciales o extrajudiciales para su mantenimiento o reintegración en el patrimonio de aquélla; (ii) las inversiones materiales y financieras se valoran por el importe que resulte superior entre el precio de adquisición más el importe de las mejoras efectuadas, incrementadas en las regularizaciones y actualizaciones legalmente posibles, o su valor de realización; (iii) no se consideran los gastos de liquidación anticipados por el Consorcio ni el orden de prelación de créditos. Por lo tanto, el beneficio para los acreedores favorecidos por esta medida (asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados) es doble, ya que por un lado cobran de manera anticipada sus créditos, sin tener que esperar a la aprobación por la Junta de Acreedores del plan de liquidación, y por otro reciben un porcentaje de crédito superior al que les correspondería conforme al haber líquido que resulte al término del proceso de liquidación, como consecuencia de la aplicación de las reglas especiales de valoración antes indicadas.22

Además del beneficio de liquidación señalado, el Consorcio puede también, con cargo a sus propios recursos, anticipar el pago de determinados créditos laborales señalados en el artículo 33.2 LOSSP. Finalmente, como beneficio general para todos los acreedores de la entidad, el artículo 34.4 LOSSP dispone que los gastos precisos para la liquidación serán satisfechos con cargo a los propios recursos del Consorcio. A esto añade el artículo 33.4 del mismo texto legal que, si la entidad en cuestión se encuentra en situación de insolvencia y la Junta de Acreedores aprueba el plan de liquidación propuesto por el Consorcio, la recuperación por éste de los gastos de liquidación quedará condicionada a que sean totalmente satisfechos los demás reconocidos en la liquidación. El proceso de liquidación administrativa debe concluir con la formulación por el Consorcio de un plan de liquidación que se somete a la aprobación de la Junta General de Acreedores de la entidad. Aprobado el plan, en su caso, éste obligará a todos los acreedores de la entidad, quedando extinguidos los créditos en la parte que excedan de los importes reconocidos para ser satisfechos en dicho plan. Dentro de los ocho días siguientes a la celebración de la Junta, los acreedores que no hubiesen asistido a ella, o que hubieran votado en contra del plan de liquidación o hubiesen sido excluidos por el Consorcio de la lista de acreedores, podrán impugnar judicialmente el plan de liquidación. Transcurrido el citado plazo de impugnación o, en su caso, resueltas judicialmente las impugnaciones formuladas contra el plan de liquidación, éste será elevado a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para su ratificación, y sólo después de ratificado podrá el Consorcio proceder al pago de los créditos reconocidos en el mismo. En el caso de que el plan de liquidación no fuera aprobado por la Junta General de Acreedores, el Consorcio tendrá la obligación de soli-

22 Además, el art. 59 LOSSP establece que los créditos de los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados gozan de prioridad absoluta sobre todos los demás créditos respecto de los activos en los que se encuentren invertidas las provisiones técnicas, y también de aquellos otros respecto de los que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones hubiera adoptado la medida de control especial de prohibición de disponer prevista en el artículo 39.2.a) de la misma Ley. Por lo tanto, el haber líquido que resulte de la liquidación del patrimonio separado compuesto por todos los activos indicados, será distribuido al final del proceso de liquidación entre aquellos asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados que no hubieran aceptado la oferta de compra de créditos formulada por el Consorcio, los cuales concurrirán junto al propio Consorcio, subrogado en todos los créditos adquiridos, para el reparto de dicho patrimonio.

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CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

citar la declaración judicial de concurso de la entidad.

asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados la compra anticipada de sus créditos, de igual forma que lo hace en los procedimientos de liquidación administrativa.24 Igualmente, si la aseguradora declarada en concurso careciera de la liquidez necesaria, el Consorcio podrá anticipar los gastos que sean precisos, con cargo a sus propios recursos, para permitir el adecuado desarrollo del proceso concursal. Sin embargo, la aplicación de estas especialidades propias de la legislación específica de seguros no significa que dejen de regir en el concurso de una aseguradora las normas generales previstas en la Ley Concursal, algunas de las cuales resultan, a nuestro juicio, de difícil encaje en el caso de las compañías de seguros. Como es bien sabido, la finalidad principal de la Ley Concursal es la continuidad de la actividad de la empresa, objetivo que resulta de muy difícil cumplimiento en el caso de las aseguradoras. Ello es así por cuanto que, en el momento de declararse el concurso, la entidad se encontrará normalmente en una situación financiera tan deteriorada que haga imposible su viabilidad, y estará ya incursa en un procedimiento administrativo de adopción de medidas de control especial que suele conllevar la prohibición de contratar nuevos seguros. Buena prueba de lo anterior es que, de las 277 entidades que desde 1984 hasta el 31 de diciembre de 2008 han sido intervenidas y encomendada su liquidación administrativa, o declaradas en concurso –antes quiebra o suspensión de pagos–, ninguna de ellas, sin excepción, ha podido continuar su actividad empresarial o ser rehabilitada, siendo el destino de todas ellas su liquidación y extinción.

5.3. EL CONCURSO DE LAS ENTIDADES ASEGURADORAS La existencia de un procedimiento especial de liquidación administrativa para las entidades aseguradoras, no significa que haya desaparecido de nuestro ordenamiento la posibilidad del concurso judicial de esta clase de entidades. Lo que no cabe duda es que ambos procedimientos son excluyentes entre sí, de tal forma que si se encomienda la liquidación al Consorcio no será ya posible la solicitud del concurso, y por otro lado la declaración judicial de concurso elimina la posibilidad de que se abra la liquidación administrativa de la entidad, sin perjuicio de las funciones que en este caso le correspondan al Consorcio como auxiliar del órgano jurisdiccional. No existe en la ley un mecanismo que determine una prioridad o preferencia para seguir uno u otro procedimiento, lo cual sería deseable en aras de una mayor seguridad jurídica, ya que en la actualidad esta cuestión queda al albur de lo que pueda ocurrir antes en el tiempo.23 En el caso de declararse el concurso de una entidad aseguradora, la Ley Concursal, en su disposición adicional 2ª, establece que se aplicarán las especialidades previstas en su legislación específica, excepto las relativas a la composición, nombramiento y funcionamiento de la administración concursal, que será desempeñada por el Consorcio de forma conjunta con un abogado y un auditor, economista o profesor mercantil designados por el Juez. Por lo tanto, en el caso de declaración de concurso, el Consorcio también puede ofrecer a los

24 Asimismo, esta clase especial de acreedores mantienen también en el concurso una preferencia absoluta sobre los bienes de la aseguradora en los que se encuentren invertidas las provisiones técnicas y sobre aquellos otros respecto de los que se hubiera adoptado la medida de control especial de prohibición de disponer prevista en el artículo 39.2.a) LOSSP.

En la práctica han sido muy escasos los supuestos de liquidación de entidades aseguradoras a través de la vía judicial. Desde su creación en el año 1984, la CLEA (ahora el Consorcio) tan sólo ha intervenido en 7 procesos concursales, frente a los 270 procedimientos de liquidación que se han seguido en sede administrativa. 23

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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA

No puede olvidarse que el sector asegurador está sujeto a un estricto control administrativo, existiendo la obligación para las entidades aseguradoras de reportar trimestralmente a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), una exhaustiva información estadístico contable que permite un seguimiento continuo de cada entidad. Esto significa que las situaciones de insuficiencia o dificultad financiera de una aseguradora van a ser detectadas por la DGSFP, que aplicará en estos casos las medidas de control especial previstas en la LOSSP para la recuperación y saneamiento de la entidad. Si las mismas fracasan, será la propia Administración la que revoque la autorización a la entidad y decrete su disolución y liquidación. En este contexto, pensamos que el concurso judicial, cuya finalidad principal es el mantenimiento de la actividad empresarial, resulta menos eficaz que el procedimiento de liquidación administrativa para abordar una situación de insolvencia de una aseguradora, ya que lejos de aportar ninguna ventaja respecto a este último, puede incluso conllevar algunos efectos no deseables. En este sentido, hay que recordar que, declarado el concurso de una aseguradora, su liquidación no se iniciará hasta que concluya la fase común del concurso y se declare por el Juez la apertura de dicha liquidación, lo cual, además de retrasar las tareas liquidatorias, puede suponer un trato diferente a los acreedores por contrato de seguro –asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados– según que sus créditos se paguen antes o después de dicho momento. Así, los créditos de estos acreedores que se liquiden durante la fase común del concurso podrán ser íntegramente satisfechos al ser tratados como créditos contra la masa,25 mientras que

aquellos otros que deban liquidarse tras la apertura de la fase de liquidación quedarán a resultas del porcentaje al que el Consorcio ofrezca la compra de tales créditos. Por todo ello, nos parece que el concurso de las entidades aseguradoras debería quedar como un proceso subsidiario al de liquidación administrativa, que se ha mostrado en la práctica mucho más eficaz que el primero para abordar las situaciones de crisis financiera de una compañía de seguros. Ello eliminaría, además, la inseguridad jurídica que ahora supone el que la aplicación de uno u otro procedimiento quede sólo al albur de lo que ocurra antes entre la resolución administrativa de encomienda de la liquidación al Consorcio y una eventual declaración judicial de concurso a instancia de la propia entidad o de uno de sus acreedores. Así, creemos que el concurso sólo debería declararse cuando el procedimiento de liquidación administrativa no pudiera llegar a término porque los acreedores rechazaran el plan de liquidación propuesto por el Consorcio, o cuando este organismo, en cualquier momento anterior a la junta de acreedores, estimara que la falta de declaración de concurso pudiera ocasionar un grave perjuicio a los mismos.26 Obviamente dejando siempre a salvo el derecho de los acreedores disconformes a impugnar judicialmente el plan de liquidación formulado por el Consorcio y aprobado por la Junta de Acreedores, como ya reconoce ahora el artículo 36.4 LOSSP.

5.4. FINANCIACIÓN DE LA ACTIVIDAD LIQUIDADORA DEL CONSORCIO La actividad liquidadora del Consorcio se financia fundamentalmente a través de un recar-

26 Ambos supuestos se contemplan en el artículo 36.3 LOSSP. Respecto al segundo de ellos, nótese que en el procedimiento de liquidación administrativa no se prevén mecanismos similares a los establecidos en la Ley Concursal (artículo 71) para conseguir la reintegración de determinados bienes al patrimonio social, por lo que, si el Consorcio estimara necesaria la aplicación de tales mecanismos para evitar graves perjuicios a los créditos de los acreedores, tendría que solicitar la declaración judicial de concurso de la entidad.

25 Esta es la interpretación que el Juez ha hecho en el único procedimiento de concurso de una aseguradora que ha habido con posterioridad a la entrada en vigor de la actual Ley Concursal (vid. Bermúdez Meneses, Concepción, «Liquidación y concurso de una aseguradora. Cien años de normativa», 2009, págs. 172 y siguientes).

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CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

vancia, pues en función de lo que se concluya deberíamos dar solución a las cuestiones que a continuación planteamos. En primer lugar, nos encontramos con la paradoja de que la exacción del recargo se aplica a los contratos de seguro emitidos por las sucursales en España de aseguradoras extranjeras y a los suscritos en régimen de libre prestación de servicios. En estos casos, los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados de dichos seguros no se encuentran cubiertos por el Consorcio, por cuanto que este organismo no tiene ninguna competencia para asumir la liquidación de una aseguradora extranjera y, por lo tanto, no puede aplicar los beneficios de liquidación a los que nos venimos refiriendo. La anterior situación sólo se podría justificar sobre la consideración de que prevalece la calificación del recargo como un impuesto, por cuanto que la imposición del gravamen elude claramente la relación causal entre el hecho imponible y el destinatario de los beneficios de liquidación. Pero si por el contrario se llegase a concluir que el recargo obedece a una naturaleza distinta, en la que la vinculación entre el sujeto obligado a su pago y el servicio prestado por el Consorcio ocupa un papel primordial, la configuración del recargo como una figura más afín al concepto de tasa o contribución especial aconsejaría considerar las operaciones efectuadas por sucursales extranjeras y entidades operando en libre prestación de servicios como no sujetas, por no ser en ningún caso beneficiarias del mecanismo aludido. En segundo lugar, y en íntima relación con lo anterior, encontramos el problema relativo a la posible extensión de la aplicación de este recargo a los seguros de vida, toda vez que el acogimiento a los beneficios de liquidación es exactamente igual para los seguros de vida y de no vida. Es cierto que el número de las aseguradoras de no vida cuya liquidación ha sido asumida por el Consorcio es bastante superior al de las compañías de vida que se han visto abocadas a ese mismo proceso, pero ello no justifica, a nuestro

go obligatorio que se aplica sobre la totalidad de los contratos de seguro que cubran riesgos localizados en España, excepto los seguros de vida y los de crédito a la exportación por cuenta del Estado. Este recargo tiene la naturaleza de un tributo que grava los contratos de seguro, siendo los sujetos pasivos del mismo, en su condición de contribuyentes, las entidades aseguradoras, que repercuten íntegramente su importe sobre el tomador del seguro. El tipo del recargo, cuya base imponible lo constituye el importe de la prima abonada por el tomador, ha ido reduciéndose de forma progresiva, desde el 5 por mil cuando se estableció por primera vez en el Real Decreto-Ley 10/1984, de 11 de julio, bajando hasta el 3 por mil en el año 2002, y estando actualmente fijado en el 1,5 por mil de las primas, tras la última reforma del Estatuto Legal del Consorcio, operada por la Ley 6/2009, de 3 de julio. Esta progresiva reducción del recargo destinado a financiar las actividades liquidadoras del Consorcio pone en evidencia el saneamiento producido en el sector asegurador desde el año 1984 hasta nuestros días, al haber disminuido notablemente en dicho período las necesidades financieras para cubrir los gastos propios de tales actividades. Llegados a este punto, no queremos cerrar este análisis sin comentar dos aspectos que, en relación con la naturaleza jurídico-tributaria del recargo, podrían ser objeto de futura revisión. Como hemos mencionado, este recargo nace con la finalidad de financiar las actividades liquidadoras del Consorcio, y posibilitar por tanto la aplicación por éste de los beneficios de liquidación a los que nos hemos referido. Dichos beneficios se aplican en favor de los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados que resulten acreedores de una compañía de seguros española que estuviera en liquidación. Es aquí donde la caracterización del recargo como una exacción tributaria de carácter genérica (impuesto) o vinculada a un servicio concreto (tasa o contribución especial) cobra especial rele231

ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA

juicio, la inaplicación del recargo de liquidación a los seguros de vida, máxime si tenemos en cuenta que, de la relación existente entre los beneficios de liquidación aplicados por el Consorcio y los potenciales destinatarios de los mismos, podría deducirse que la naturaleza jurídica del recargo resulta más cercana a las figuras tributarias de las tasas y contribuciones especiales que al concepto de impuesto. Ello hace que futuras reformas de este recargo deban desvelar qué tipo de tributo es y quiénes deben soportarlo, redefiniendo de forma coherente con la solución adoptada el mapa de sujeción y de sus obligados tributarios.

Este informe, conocido como informe Oxera,27 puso de manifiesto que de los 27 Estados de la Unión Europea, sólo 13 de ellos disponían de algún mecanismo de garantía de seguros, de los cuales 8 cubrían seguros de vida y de no vida y 5 sólo cubrían seguros de no vida. Asimismo, el citado informe puso también de relieve las importantes diferencias entre los sistemas implantados en aquellos Estados que cuentan con algún mecanismo de garantía.28 El informe Oxera, después de analizar la situación a nivel comunitario en esta materia, incluye una serie de conclusiones que pueden resumirse así: – El hecho de que sólo la mitad, aproximadamente, de los Estados miembros dispongan de algún mecanismo de garantía de seguros, así como las notables diferencias entre los sistemas de garantía existentes, son factores que distorsionan el nivel de protección de los consumidores de seguros a nivel comunitario y afectan incluso a la libre competencia entre las aseguradoras de los distintos Estados miembros. – Dadas las dificultades técnicas y políticas que supondría la constitución de un único Fondo de Garantía de Seguros a nivel comunitario, que atendiera las situaciones de insolvencia de cualquier aseguradora domiciliada dentro de la Unión Europea, resulta más aconsejable que cada Estado miembro disponga de su propio Fondo de Garantía de Seguros,

5.5. PERSPECTIVAS DE CONSTITUCIÓN DE UN FONDO DE GARANTÍA DE SEGUROS En el año 2001 la Comisión Europea se planteó por primera vez la posibilidad de implantar un Fondo de Garantía de Seguros similar al que ya existía en los ámbitos bancario y de inversiones. A tal efecto, se constituyó un Grupo de Trabajo que debía analizar los mecanismos de protección en el ámbito asegurador existentes en cada uno de los Estados miembros, y la posibilidad de armonización de los mismos. Este Grupo de Trabajo finalizó sus reuniones en diciembre de 2005 sin que se lograra un consenso entre los Estados miembros en cuanto al alcance y contenido que debía tener la normativa comunitaria en esta materia, y ello debido, en gran medida, a las importantes diferencias entre las legislaciones de dichos Estados sobre esta cuestión, e incluso la inexistencia de cualquier normativa al respecto en muchos de ellos. A comienzos del año 2007 la Comisión adjudicó a la empresa de consultoría Oxera la preparación de un informe sobre los sistemas de garantía vigentes en cada uno de los Estados miembros, tanto para seguros de vida como de no vida –excepto los relativos al seguro obligatorio de automóviles–, y los problemas y posibles soluciones en esta materia a nivel comunitario.

27 El informe Oxera se encuentra publicado desde enero de 2008 en la página web de la Comisión (http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/guarantee_en.htm). 28 Así, mientras en algunos casos tienen como única finalidad el pago de una indemnización en caso de insolvencia, en otros pretenden asegurar la continuidad de la empresa o la cesión de la cartera; en cuanto a la clase de acreedores protegidos, algunos sólo cubren a las personas físicas y otros también a las jurídicas; también hay diferencias significativas en lo relativo a los límites indemnizatorios, habiendo casos en los que se garantiza el 100%, mientras en otros se fija un porcentaje o un importe máximo a abonar; finalmente, existen sistemas que cubren todas las pólizas de la aseguradora que deviene insolvente, incluidas aquellas sobre riesgos localizados fuera de su Estado de origen, mientras que en otros casos sólo se garantizan los riesgos localizados en un determinado Estado.

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CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

tos, tales como las clases de seguros y tipo de acreedores cubiertos por el Fondo, los importes o porcentajes mínimos a garantizar, y los plazos en los que el Fondo debería pagar cuando su intervención resulte preceptiva. Tomando como base todo lo anterior, y siguiendo lo expresado en su Comunicación de 4 de marzo de 200929 sobre la necesidad de reforzar la protección de los clientes de servicios financieros en la Unión Europea, la Comisión ha anunciado su intención de elaborar un «Libro Blanco» sobre la situación a nivel comunitario en materia de Fondos de Garantía de Seguros, incluyendo propuestas concretas de desarrollo legislativo en esta materia. Si finalmente se alcanzara el consenso necesario a nivel comunitario para aprobar una Directiva sobre esta materia, entendemos que España dispone ya de un marco normativo idóneo para transponerla a nuestro ordenamiento, toda vez que nuestra legislación contempla mecanismos de cobertura para situaciones de insolvencia de entidades aseguradoras que, si bien no operan como un Fondo de Garantía en sentido estricto, serían fácilmente adaptables a cualquier obligación en este ámbito que viniera impuesta por la normativa comunitaria. De hecho, la legislación vigente en España en materia de liquidación de entidades aseguradoras presenta niveles de protección, en algunos aspectos, muy superiores a los que ahora son objeto de debate a nivel comunitario. Así, mientras en Europa se está discutiendo sobre las clases de seguros –sólo de vida o también de no vida– y tipos de acreedores –sólo personas físicas o también jurídicas– que deberían quedar bajo la protección del Fondo de Garantía de Seguros, en España no existen excepciones de esa naturaleza en la aplicación de los beneficios de liquidación por parte del Consorcio, que afectan a toda clase de seguros (de vida y de no vida) y no distinguen entre acreedores que sean personas físicas o jurídicas.

a semejanza de lo que ya ocurre en el ámbito bancario y de inversiones. – Considerando el régimen de supervisión instaurado por las Directivas comunitarias de seguros, que atribuyen el control financiero de las entidades a las autoridades del Estado de origen, sería coherente que el Fondo de Garantía de Seguros de cada Estado cubriera la totalidad de los seguros suscritos por las entidades sujetas a la supervisión de dicho Estado, incluyendo los contratados bajo derecho de establecimiento y libre prestación de servicios. – En cuanto al nivel mínimo de armonización que deberían tener los Fondos de Garantía de Seguros en cada uno de los Estados miembros, siendo muchos los aspectos que podrían considerarse, sería conveniente que al menos se establecieran unos mínimos comunes en cuanto a las clases de seguros y tipo de acreedores protegidos por el Fondo, y los niveles o límites mínimos de protección a otorgar por el mismo. Sobre la base del informe Oxera, la Comisión invitó en mayo de 2008 a todas las instituciones y entidades del sector asegurador en Europa a expresar sus comentarios y opiniones acerca del mismo, y sobre la conveniencia y posibilidades de una armonización a nivel europeo en esta materia. En octubre de 2008 la Comisión hizo públicos los resultados de dicha consulta, en la que participaron hasta un total de treinta asociaciones, supervisores, administraciones públicas y compañías de seguros, poniéndose una vez más de manifiesto la gran variedad de opiniones que esta cuestión suscita a nivel comunitario. No obstante, la mayoría de los participantes coincidieron en que, en el caso de establecerse la obligación de un Fondo de Garantía de Seguros en cada uno de los Estados miembros, debería seguirse el «principio del Estado de origen», es decir, que cada Fondo cubra todos los seguros suscritos por una entidad, incluidos los contratados en régimen de derecho de establecimiento y libre prestación de servicios. Igualmente, la mayoría coincidió en la conveniencia de establecer una armonización mínima en ciertos aspec-

29 Comunicación al Consejo Europeo de 4 de marzo de 2009, Gestionar la recuperación europea COM (2009) 114 final.

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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA

No obstante, existe otro aspecto que también se está debatiendo a nivel comunitario, consustancial con la existencia de un Fondo de Garantía de Seguros, que nuestra legislación actual no contempla y que, a nuestro criterio, sería conveniente incorporar. Nos referimos al establecimiento de un importe o porcentaje mínimo garantizado para todos los créditos cubiertos por el Fondo. El sistema de liquidación vigente en España, que sin duda ha demostrado una gran eficacia hasta la fecha, presenta sin embargo el defecto, a nuestro juicio, de que los porcentajes de indemnización a los acreedores por contrato de seguro pueden llegar a variar de forma muy considerable en cada procedimiento de liquidación, ya que dependen fundamentalmente de las medidas de mejora previstas en el artículo 33.1 LOSSP que en cada caso pueda aplicar el Consorcio, lo cual puede conducir a grandes desigualdades entre los acreedores de cada proceso. Por ello nos parece conveniente que se fije un importe o porcentaje mínimo de indemnización cubierto en todo caso por el Consorcio, y ello sin perjuicio de la posibilidad de mantener los actuales beneficios de liquidación previstos en el artículo 33.1 LOSSP, que servirían entonces para mejorar ese importe o porcentaje mínimo garantizado, cuando la situación de la entidad en liquidación lo permitiera. Entendemos que esta medida se podría introducir ya en España sin necesidad de esperar a la aprobación de la Directiva sobre Fondos de Garantía de Seguros, ya que se trata de una medida conveniente para conseguir un trato más equitativo entre los acreedores por contrato de seguro afectados por cada proceso de liquidación, que evitaría, o al menos reduciría, las posibles desigualdades en el trato de dichos acreedores que el actual sistema puede conllevar.

desde luego positiva, ya que complementa a la iniciativa privada asumiendo determinadas tareas que ésta no vendría normalmente a desempeñar. El Consorcio, cuya actuación se sustenta en los principios de compensación y solidaridad, realiza funciones que generalmente exceden la capacidad y los fines del sector privado, en unos casos cubriendo riesgos que la iniciativa privada difícilmente podría cubrir mediante la aplicación de la técnica actuarial, y en otros casos actuando como fondo de garantía para la protección de las víctimas de determinadas clases de siniestros o de las personas afectadas por una situación de insolvencia de una aseguradora privada. Entre las distintas funciones que asume el Consorcio, hay que citar en primer lugar la de cobertura de riesgos extraordinarios, origen de la institución y que hoy en día sigue representando el mayor volumen de sus operaciones. Nos parece indiscutible la eficacia que, en su ya larga existencia, ha demostrado el sistema de protección de riesgos extraordinarios por parte del Consorcio, y elogiable la ampliación de coberturas producida en los últimos años, en particular la inclusión de la pérdida de beneficios como daño también indemnizable en caso de riesgo extraordinario. Ello sin perjuicio de la conveniencia de llevar a cabo ciertos ajustes a nivel reglamentario para fijar con mayor precisión la cobertura por el Consorcio de determinados sucesos extraordinarios, como se ha demostrado recientemente con motivo del paso del ciclón «Klaus» en enero de 2009, cuyas pérdidas, cifradas en más de 600 millones de euros, han sido causa de una amplia polémica entre el Consorcio y el sector privado a cuenta de lo que cada uno debía asumir, según la forma de medición de dicho fenómeno y la consiguiente consideración o no del mismo como extraordinario. También nos merece una valoración positiva el papel que el Consorcio viene desempeñando desde hace años en el ámbito de los seguros agrarios combinados, cuya presencia principal como reasegurador, en un sector tan expuesto a riesgos de carácter catastrófico como son los derivados

6. CONCLUSIONES Entendemos que la valoración global sobre el papel que el Consorcio de Compensación de Seguros representa en el ámbito asegurador es 234

CAPÍTULO VII. EL CONSORCIO DE COMPENSACIÓN DE SEGUROS

de la naturaleza, ha contribuido a la estabilidad y el desarrollo del mismo. En cuanto a la función del Consorcio como asegurador subsidiario o fondo de garantía en el seguro obligatorio de automóviles, garantizando el pago de las indemnizaciones a las víctimas de tráfico en determinados supuestos de desprotección de las mismas, responde a una necesidad social digna de protección y en la que el papel del Consorcio se encuentra, a nuestro juicio, sobradamente justificado. Finalmente, respecto a las funciones del Consorcio como liquidador de entidades aseguradoras, que asumió en el año 2002 tras la integración en el mismo de la extinta CLEA, creemos que el balance de los 25 años ya transcurridos desde que se creó el procedimiento especial de liquidación administrativa, es también positivo. Esta valoración de la actividad liquidadora del Consorcio no es óbice para que existan, a nuestro juicio, algunos aspectos en la normativa que deberían ser revisados. Así, en caso de insolvencia de una entidad aseguradora, pensamos que debería darse siempre prioridad al procedimiento de liquidación administrativa respecto al concurso, por cuanto permite abordar con mayor celeridad y eficacia las tareas de liquidación, sin menoscabar, a nuestro juicio, las garantías de los acreedores. De esta forma, creemos que el concurso sólo debería declararse cuando los acreedores rechazaran el plan de liquidación propuesto por el Consorcio, o cuando este organismo, en cualquier momento anterior a la Junta de Acreedores, estimara que la falta de declaración de concurso pudiera causar un grave perjuicio a los mismos. Ello resolvería, además, el problema de inseguridad jurídica que ahora supone el que la aplicación inicial de uno u otro procedimiento quede sólo al albur de lo que ocurra antes entre la reso-

lución administrativa de encomienda de la liquidación al Consorcio y una eventual declaración de concurso a instancia de la propia entidad o de uno de sus acreedores. Otro aspecto que consideramos conveniente revisar es el relativo a la naturaleza jurídico-tributaria del recargo de liquidación que se aplica a todos los seguros que cubren riesgos localizados en España, excepto los de vida y crédito a la exportación por cuenta del Estado. Si se entiende que dicho recargo no debe calificarse como un impuesto, sino que su naturaleza resulta más afín al concepto de tasa o contribución especial, entonces sería aconsejable que las operaciones de seguro realizadas por las sucursales en España de aseguradoras extranjeras y entidades operando en libre prestación de servicios se consideraran como no sujetas, por no ser beneficiarias de las medidas de protección aplicadas por el Consorcio en caso de liquidación. El mismo argumento, en sentido opuesto, serviría para la extensión de la aplicación de dicho recargo a los seguros de vida, toda vez que a esta clase de seguros se le aplican también los beneficios de liquidación del Consorcio, igual que a los seguros de no vida. En último lugar, y al hilo del anunciado proyecto de Directiva comunitaria sobre creación de un Fondo de Garantía de Seguros, nos parece también recomendable sustituir, o al menos complementar, el actual sistema de indemnización, basado en la aplicación de unas medidas de mejora que determinan en cada caso un porcentaje distinto al cual el Consorcio adquiere sus créditos a los acreedores por contrato de seguro, por otro sistema más objetivo que garantice un importe o porcentaje mínimo a pagar en todo caso por el Consorcio, sin perjuicio de que dicho porcentaje pueda mejorarse en función de las circunstancias particulares de cada entidad.

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