Ética PÚBLICA Y PATOLOGÍAS CORRUPTIVAS
Ética PÚBLICA Y PATOLOGÍAS CORRUPTIVAS
Carlos E. Delpiazzo Rogerio Gesta Leal Coordinadores
2014
© UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO Prudencio de Pena 2544 Teléfono: 2707 4461 © Carlos E. Delpiazzo 1ª edición, 2014 Edición gráfica: Claudio Ortiz (
[email protected]) Impreso en Gráfica Mosca Montevideo - Uruguay Depósito Legal XXX.XXX - Comisión del Papel Edición amparada al Decreto 218/96 DERECHOS RESERVADOS Queda prohibida cualquier forma de reproducción, transmisión o archivo en sistemas recuperables, sea para uso privado o público por medios mecánicos, electrónicos, fotocopiadoras, grabaciones o cualquier otro, total o parcial, del presente ejemplar con o sin finalidad de lucro, sin la autorización expresa del editor. ISBN: 978-9974714-14-4
Presentación En el mes de abril de 2013, un grupo de Profesores de Derecho Administrativo, reunidos en el Paso de Mariñan (Galicia, España), fuimos convocados por el Prof. Rogerio Gesta Leal de la UNISC a encarar un trabajo compartido de docencia, investigación y divulgación en materia de Ética Pública y lucha contra la corrupción. Los participantes representamos a las Universidades de Santa Cruz do Sul (UNISC de Brasil), Nacional de Cuyo (UNCUYO de Argentina), Nacional del Nordeste (UNNE de Argentina), Empresarial Siglo XXI (USV de Argentina), Panamericana (UP de México), de Montevideo (UM de Uruguay), de A Coruña (UC de España), Nacional del Litoral (UNL de Argentina) y do Minho (UMinho de Portugal). Como consecuencia de los acuerdos alcanzados en aquella oportunidad, en las Maestrías y Programas de Posgrado de nuestras respectivas Universidades hemos incluido el tratamiento específico de tales temas, a la vez que hemos invitado a otras Universidades a incorporarse a esta cruzada. Al mismo tiempo, planificamos el intercambio de Profesores, Maestrandos y Doctorandos con el mismo objeto. Asimismo, organizamos reuniones para el tratamiento de los temas relativos a la Ética pública y las patologías corruptivas. La primera de ellas tuvo lugar en la ciudad de Mendoza los días 2 y 3 de diciembre de 2013 y la segunda se celebró en Montevideo los días 7 y 8 de agosto de 2014. La presente obra reúne en sus Partes I y II las ponencias presentadas en el encuentro de Mendoza, y recoge en sus Partes III, IV y V las producidas con motivo del seminario realizado en Montevideo. Se trata de material tendiente a provocar la reflexión sobre temas que a todos nos inquietan, animados del propósito de mejorar la ca-
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presentación
lidad del Estado de Derecho de nuestros países y, consecuentemente, incidir positivamente en la cultura de nuestras sociedades. Dr. Carlos E. Delpiazzo Setiembre de 2014
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Índice Presentación........................................................................................... 5 PARTE I Marcos regulatorios de la Ética pública y del control de la corrupción Marco regulatorio de la ética pública y del control de la corrupción en Uruguay Carlos E. Delpiazzo (Universidades de la República y de Montevideo Uruguay.................................................................................................... 15 As (in)tensas relações entre a ética publica e Administração pública Rogério Gesta Leal - Denise B. Friedrich (Universidad de Santa Cruz do Sul - Brasil).................................................................................... 33 El control judicial de la desviación del poder Mirta Gladis Sotelo de Andreau (Universidad Nacional del Nordeste - Argentina).................................................................................. 59 O controlo judicial das políticas de austeridade A propósito do Acordão 187/2013, de 5 de Abril, do Tribunal Constitucional português Carlos Aymerich Cano (Universidade da Coruña España)..................... 79 Los acuerdos colusorios en las Licitaciones Públicas: Cuando los postores afectan la libre competencia Juan Carlos Morón Urbina (Pontificia Universidad Católica del Perú Perú).......................................................................................................... 127 Corrupción, contratación pública y sus nuevos paradigmas Alejandro Pérez Hualde (Universidad Nacional de Cuyo - Argentina).... 153 7
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PARTE II Aspectos políticos y culturales de la corrupción Aspectos políticos y culturales de la corrupción, con especial referencia al Uruguay Felipe Rotondo (Universidades de la República y de Montevideo Uruguay)................................................................................................... 183 Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho Alfonso Buteler (Universidad Empresarial Siglo 21 - Argentina)............... 203 Anomia y corrupción Alberto M. Sánchez (Universidades Nacional de Cuyo y Austral Argentina).................................................................................................. 219 Apontamentos sobre a responsabilidade administrativa disciplinar do servidor público no Brasil Luiz Egon Richter - Ianaiê Simonelli da Silva (Universidad de Santa Cruz do Sul - Brasil)........................................................................... 225 PARTE III Ética y corrupción en la contratación pública Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay Carlos E. Delpiazzo (Universidades de la República y de Montevideo Uruguay)................................................................................................... 249 A construção de categorias de observação do contrato público e suas relações com a corrupção a partir de uma perspectiva processualista Caroline Müller Bittencourt - Janriê Rodrigues Reck (Universidad de Santa Cruz do Sul - Brasil)................................................... 279 Más normas, ¿producirán más ética? José Luis Echevarría Petit (Universidad de Montevideo - Uruguay)........ 301 Corrupción y contratos Alejandro Pérez Hualde (Universidad Nacional de Cuyo - Argentina).... 317
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PARTE IV Ética y corrupción en la función pública Función pública: su carácter ético Felipe Rotondo (Universidades de la República y de Montevideo Uruguay)................................................................................................... 331 Da responsabilidade administrativa do servidor público no Brasil: análise dos estatutos e dos códigos de conduta dos servidores públicos federais e estaduais Luiz Egon Richter - Rafael Santin Brandini (Universidad de Santa Cruz do Sul - Brasil).................................................................................... 351 Ética, legalidad y representación sectorial en entes públicos Miguel Pezzutti (Universidad de Montevideo - Uruguay)......................... 369 Ética pública e ética privada: interlocuções necessárias Denise Bittencourt Friedrich (Universidad de Santa Cruz do Sul Brasil)........................................................................................................ 379 PARTE V Control y transparencia Controle da administração pública no Brasil: mecanismos de efetivação da transparência na gestão pública Rogério Gesta Leal (Universidad de Santa Cruz do Sul - Brasil)................ 413 Cinco propuestas para potenciar el derecho de acceso a la información pública en Uruguay Gabriel Delpiazzo Antón (Universidad de Montevideo - Uruguay)........ 433 Aspectos sócioculturais e político-jurídicos da corrupção no Brasil José Alcebíades de Oliveira Junior (Universidad Federal de Rio Grande do Sul - Brasil)................................................................................ 443 Control de la hacienda pública en el caso de sociedades con participación estatal Natalia Veloso Giribaldi (Universidad de Montevideo - Uruguay)......... 451
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Controle social enquanto estratégia de combate às patologias corruptivas: uma interconexão entre a subsidiariedade horizontal e as audiências públicas eletrônicas Ricardo Hermany - Diogo Frantz (Universidad de Santa Cruz do Sul Brasil)........................................................................................................ 463
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PARTE I
Marcos regulatorios de la Ética pública y del control de la corrupción
Marco regulatorio de la ética pública y del control de la corrupción en Uruguay Carlos E. Delpiazzo1 I. Introducción El título de esta presentación –Marco regulatorio de la ética pública y del control de la corrupción– puede sugerir un doble enfoque de una misma cuestión. En efecto, en la medida que el buen desempeño de quienes actúan en la función pública es no sólo un deber conforme al ordenamiento jurídico aplicable sino también un imperativo ético, frente al enfoque –que llamaré negativo o represivo– de encararlo por la vía del castigo de las diversas formas de corrupción, cabe una mirada diversa –que
1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay. Catedrático de Derecho Administrativo, de Derecho Informático y de Derecho Telemático en la Facultad de Derecho de dicha Universidad. Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo. Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga. Autor de 65 libros y más de 400 trabajos publicados en el país y en el exterior. Profesor Invitado del Instituto Nacional de Administración Pública (España). Profesor Visitante de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad de Belgrano (Argentina). Profesor Extraordinario Visitante de la Universidad Católica de Salta (Argentina). Miembro del Comité Académico de la Maestría de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral (Argentina) y de la Comisión Académica del Programa de Doctorado de Derecho Administrativo Iberoamericano liderado por la Universidad de La Coruña (España). Miembro del Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, del Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad Notarial Argentina, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, de la Asociación de Derecho Público del Mercosur, de la Academia Internacional de Derecho Comparado, de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, y de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Secretario General del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. 15
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llamaré positiva o preventiva– de destaque y promoción de la ética pública2. Para decirlo con palabras de Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, se trata de “regenerar la vida pública” no limitándose a la reacción frente a la corrupción sino garantizando la vigencia y realización de todos los valores éticos en el ámbito de la Administración, fundados en el valor trascendente de la persona y en el carácter servicial de la Administración ya que, “en definitiva, es la dignidad humana la que marcará las pautas de conducta. Dignidad en el administrador y en el administrado, en el que realiza las funciones administrativas y en su destinatario”3. Hablar de ética pública puede sugerir la idea de una oposición con la ética individual en tanto aquella trata de las acciones del ser humano cuyos efectos se proyectan sobre los demás mientras que ésta refiere a las que producen efectos sobre sí mismo sin alcanzar a otros. Sin embargo, hay que estar advertidos de que no se trata de dos éticas radicalmente distintas4 sino de dos partes de una misma disciplina, que tiene por objeto la moralidad como cualidad que corresponde a los actos humanos por el hecho de proceder de la libertad, y que determina la consideración de los mismos como buenos o malos. Al respecto, la inteligencia advierte de modo natural la bondad o maldad de los actos libres y cualquiera tiene experiencia de cierta satisfacción o remordimiento por las acciones realizadas5. Así, la ética refiere con vocación de universalidad6 a lo que está objetivamente bien u objetivamente mal por encima de las opiniones subjetivas de cada persona. Tal calificación debe tener en cuenta siempre tres elementos: el objeto, el fin y las circunstancias7. Por lo tanto, no basta la buena intención y el fin no justifica los medios. Es en la universalidad de las reglas a aplicar que uno puede medir si las conductas son objetivamente buenas o malas; dicho en términos negati2 Carlos E. DELPIAZZO - “Ética en la función pública”, en AA.VV. – “Ética y función pública” (Quito, 2005), pág. 10 y sigtes. 3 Jesús GONZALEZ PÉREZ - “La ética en la Administración pública” (Civitas, Madrid, 1996), pág. 33. 4 Ronald DWORKIN - “Ética privada e igualitarismo político” (Barcelona, 1993). 5 Ángel RODRÍGUEZ LUÑO - “Ética” (EUNSA, Pamplona, 1982), pág. 17. 6 Tomás TRIGO (Editor) - “En busca de una ética universal: un nuevo modo de ver la ley natural” (EUNSA, Pamplona, 2010), pág. 53 y sigtes. 7 Carlos E. DELPIAZZO - “De la ética individual a la ética pública”, en Congreso Internacional de Derecho Administrativo (San Salvador, 2011), pág. 787 y sigtes. 16
Marco regulatorio de la ética pública y del control de la corrupción en Uruguay
vos: “no hagas a los demás lo que no quieres que hagan contigo”, y dicho en términos positivos: “trata a los otros como te gustaría ser tratado”. Por ende, la unidad de la persona y los principios generales de la ética imponen su aplicación igualmente a quien está investido de un cargo público y a quien se encuentra en un ámbito privado o en su hogar, por lo que resulta incoherente cambiar de principios éticos según que uno se encuentre en un acto público o en una reunión particular. De todos modos, es conveniente enfatizar que la ética aplicada a la función pública tiene su eje central en la idea de servicio, inherente al concepto mismo de Administración8. Como bien lo ha destacado Jaime RODRÍGUEZ ARANA MUÑOZ, no son las circunstancias las que presiden la actuación del funcionario público, sino la fuerza de la noción del servicio a la colectividad. Para ello, cabe acudir a algunos principios generales de actuación ética que deben presidir el accionar administrativo: procedimientos de selección para el ingreso y promoción en la carrera administrativa, anclados en los principios del mérito y la capacidad; formación continua de los agentes públicos; gestión de personal presidida por el buen tono y la educación esmerada; actitud de servicio e interés ante lo colectivo; identificación institucional del agente con los fines del organismo; inclusión de la ética pública en los planes de formación de los funcionarios; búsqueda de la economía y de la eficiencia; respeto de los principios de igualdad y no discriminación; observancia pertinente de la confidencialidad de la información; y conciencia funcionarial del papel promocional del Estado social y democrático de Derecho respecto del desarrollo integral de los ciudadanos y del ejercicio por éstos de sus derechos fundamentales9. II. Positivizacion de la ética pública En lo que antes de ahora he calificado como “juridización de la ética pública”10, nuestro Derecho positivo ha plasmado en normas de diverso rango reglas tendientes a cuidar el recto ejercicio de la función pública.
8 Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo General” (A.M.F., Montevideo, 2011), volumen 1, pág. 54 y sigtes. 9 Jaime RODRÍGUEZ ARANA MUÑOZ - “Ética, Poder y Estado” (Ediciones RAP, Buenos Aires, 2004), pág. 89 y sigtes. 10 Carlos E. DELPIAZZO - “Juridización de la ética pública”, en Rev. Ius Publicum (Santiago de Chile, 2005), Nº 15, y en “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 77 y sigtes. 17
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Precisamente, al Derecho Administrativo como garante de la ética pública11, le corresponde velar por el desempeño ético de los agentes de la función administrativa12, tanto en el momento de acceder al mismo, como durante su desarrollo, y aún después de su cese. 1. Lo ético al ingresar a la función pública En primer lugar, por lo que refiere al ingreso a la función pública, cabe recordar que el viejo Estatuto del Funcionario aprobado por el decreto-ley Nº 10.388 de 13 de febrero de 1943 exigió como requisito previo “comprobar aptitud moral ofreciendo información satisfactoria de vida y costumbres” (art. 2º, lit. c). Al decir de nuestra mejor doctrina, se trata de una exigencia lógica por cuanto “el funcionario, por más modesto que sea su empleo, representa en su actuación a la autoridad pública, y muy poco favor le haría a ésta si su agente no fuera respetado en la comunidad en virtud de su inmoralidad”13. En segundo lugar, por similar fundamento, la legislación establece inhabilitaciones para el acceso a la función pública, tales como la existencia de condenas penales14. En tercer lugar, la llamada ley anticorrupción Nº 17.060 de 23 de diciembre de 1998 impone la obligación de formular una declaración jurada de bienes e ingresos a una larga nómina de funcionarios públicos (arts. 10 y 11), ampliando las previsiones contenidas en el anterior decreto ley cristal Nº 14.900 de 31 de mayo de 197915. 11 Carlos E. DELPIAZZO - “El Derecho Administrativo como garante de la ética pública”, en Suplemento de Derecho Administrativo de Rev. El Derecho (Buenos Aires, 27 de abril de 2011), Año XLIX, Nº 12.737, pág. 1 y sigtes. 12 Carlos E. DELPIAZZO - “Ética no exercicio da funçao administrativa”, en Rev. Informativo de Direito Administrativo e Responsabilidade Fiscal (Curitiba, 2001), Nº 5, pág. 420 y sigtes. 13 Daniel Hugo MARTINS - “Estatuto del Funcionario” (Montevideo, 1965), pág. 176. 14 Enrique SAYAGUES LASO - “Tratado de Derecho Administrativo” (Montevideo, 1963), tomo I, pág. 299; Julio A. PRAT - “Derecho Administrativo” (Acali, Montevideo, 1978), tomo 3, vol. 1, pág. 100; Ruben CORREA FREITAS y Cristina VÁZQUEZ - “Manual de Derecho de la Función Pública” (F.C.U., Montevideo, 1998), págs. 150 y 151; y Felipe ROTONDO TORNARIA - “Manual de Derecho Administrativo” (Edic. del Foro, Montevideo, 2000), pág. 115. 15 Augusto DURÁN MARTÍNEZ - “Corrupción y derechos humanos. Aspectos de Derecho administrativo en la ley Nº 17.060 de 23 de diciembre de 1998”, en Estudios sobre Derechos Humanos (Ingranusi, Montevideo, 1999), pág. 133 y sigtes. 18
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Conforme a la normativa vigente, dicha declaración jurada contendrá “una relación precisa y circunstanciada de los bienes muebles e inmuebles e ingresos propios del declarante, de su cónyuge, de la sociedad conyugal que integra, de las personas sometidas a su patria potestad, tutela o curatela; de la participación que posea en sociedades nacionales o extranjeras, personales con o sin personalidad jurídica, en sociedades de responsabilidad limitada, anónimas o en comandita por acciones o holdings, así como de aquellas sociedades en las que desempeñe el cargo de director o gerente, y de los bienes de que dispongan el uso exclusivo, y de los ingresos del declarante y su cónyuge” (art. 12). La declaración inicial deberá actualizarse cada dos años, y complementarse con una declaración final dentro de los 30 días del cese (art. 13). En suma, sin pretensión de exhaustividad, nuestro Derecho procura asegurar la idoneidad ética de sus funcionarios desde el momento mismo de su acceso a la Administración. 2. Lo ético en el desempeño de la función pública También durante el desempeño de la función pública, el ordenamiento jurídico impone a los funcionarios una serie de deberes, prohibiciones e incompatibilidades de claro sustrato ético. En primer lugar, sin perjuicio de la diversidad emergente del régimen nacional de Estatutos funcionales múltiples, la Constitución establece un conjunto de bases o principios, entre los que se destaca el consagrado en el art. 58, a cuyo tenor “Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política”. Asimismo, el art. 59 sienta “la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”16. En segundo lugar, a partir de tales principios de máximo valor y fuerza, la legislación ha desarrollado –con distinto alcance según se trate de titulares de altos cargos o no– diversas obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades17, acompañadas en muchos casos de re16 Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 135 y sigtes. 17 Enrique SAYAGUES LASO - “Tratado de Derecho Administrativo” cit., tomo I, pág. 306 y sigtes.; Daniel Hugo MARTINS - “Estatuto del Funcionario” cit., pág. 183 y sigtes.; Julio A. PRAT - “Derecho Administrativo” cit., tomo 3, vol. 1, pág. 109 y sigtes., y 195 y sigtes.; Ruben CORREA FREITAS y Cristina VÁZQUEZ - “Manual de Derecho de la Función Pública” cit., pág. 163 y sigtes.; y Felipe ROTONDO TORNARIA - “Manual de Derecho Administrativo” cit., pág. 116 y sigtes. 19
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presión penal específica, sin perjuicio de la general responsabilidad disciplinaria y patrimonial18. En tercer lugar, con la aprobación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, entre otras medidas preventivas (art. III), se han propiciado las siguientes19: a. aprobación de “normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas” (num. 1º); b. creación de “mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta” (num. 2º); y
c. fortalecimiento de “instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades” (num. 3º). En ese marco, se ha puesto el énfasis en la formación de los funcionarios públicos en “aspectos referentes a la moral administrativa, incompatibilidades, prohibiciones y conflictos de intereses en la función administrativa” (art. 28 de la ley Nº 17.060 citada), a la vez que se han tipificado como faltas y delitos comportamientos reputados contrarios a la probidad, entendida como “una conducta funcional honesta en el desempeño de su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro” (art. 20). En cuarto lugar, en virtud del Decreto Nº 30/003 de 23 de enero de 2003, el Poder Ejecutivo codificó y explicitó una serie de reglas de conducta en la función pública20. Conforme al Título I de dicho reglamento, se estableció un pormenorizado conjunto de normas y principios generales en la materia (arts. 1 a 37), mientras que en su Título II se desarrollaron reglas para su aplicación (arts. 38 a 46). Del examen de dicho cuerpo normativo se desprende que, al regular determinadas conductas estimadas como buenas (preeminencia del interés público, probidad, buena fe, lealtad, obediencia, respeto, imparcialidad, transparencia, eficacia y eficiencia, motivación de las decisiones, idoneidad y capacitación) y reprimir otras reputadas como 18 Carlos E. DELPIAZZO - “Responsabilidad de los funcionarios públicos y de los concesionarios de servicios públicos”, en Rev. de Direito Administrativo & Constitucional (Curitiba, 2000), Año 1, Nº 3, pág. 39 y sigtes. 19 Augusto DURÁN MARTÍNEZ - “Corrupción y derechos humanos. Aspectos de Derecho administrativo en la Convención Interamericana contra la Corrupción”, en Estudios sobre Derechos Humanos cit., pág. 125 y sigtes. 20 Carlos E. DELPIAZZO - “Juridización de la ética pública. A propósito del Decreto Nº 30/003 de 23 de enero de 2003”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año III (2004), Nº 6, pág. 7 y sigtes. 20
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malas (implicancias, uso indebido de fondos y bienes públicos y otros comportamientos prohibidos), se puso el énfasis en el desarrollo de virtudes y en la prevención y castigo de vicios que son su contracara. En suma, tales mandatos éticos deben impregnar los modos de hacer administrativos y, en especial, la emisión de los actos administrativos cuya moralidad es aliada de la eficacia, la conveniencia y la equidad, apareciendo como elemento de juicio contra el error, el dolo, la violencia y la arbitrariedad, de modo que el apartamiento de la moralidad puede aparejar su anulación. 3. Lo ético al cesar en la función pública Sin perjuicio de la declaración jurada final de bienes e ingresos impuesta por la ley, el ordenamiento jurídico ha querido preservar que el desempeño de la función pública no sea un peldaño hacia otras posiciones o beneficios obtenidos a partir del cargo. En primer lugar, la Constitución prevé la obligación de rendir cuentas de la gestión cumplida (arts. 193 y 211, lit. C), la prohibición de que los Directores de empresas públicas sean nombrados para cargos que directa o indirectamente dependan de la misma “hasta un año después de haber terminado las funciones que la causen” (art. 200) o que sean candidatos a legisladores a menos que cesen en sus cargos por lo menos doce meses antes de la elección (art. 201). En segundo lugar, aún cuando la solución de principio es que se compromete directamente la responsabilidad patrimonial del funcionario toda vez que se cause un daño al patrimonio estatal21, la legislación ha realizado precisiones al respecto. Así, el Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) aprobado por el Decreto Nº 150/012 de 11 de mayo de 2012 prevé expresamente que “el cese de funciones no exime de responsabilidad civil al ex funcionario” (art. 144) y que “las responsabilidades específicas en materia financiero-contable y las civiles emergentes... prescriben a
21 Carlos E. DELPIAZZO - “Estudios sobre la responsabilidad de la Administración” (U.M., Montevideo, 2009), pág. 20 y sigtes.; Daniel Hugo MARTINS - “La responsabilidad civil de los funcionarios públicos por daños causados a la Administración”, en Tercer Coloquio (Edit. Universidad, Montevideo, 1997), pág. 155 y sigtes.; y Felipe ROTONDO TORNARÍA - “Responsabilidad del funcionario”, en Estudios Jurídicos en memoria de Alberto Ramón Real (F.C.U., Montevideo, 1996), págs. 474 y 475. 21
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los diez años a contar de la fecha del acto o hecho que diera origen a las mismas” (art. 145)22. En suma, de lo que se trata es de que el comportamiento debido de los funcionarios públicos vaya más allá de la extinción formal de la relación funcional. III. Importancia de los Principios Generales del Derecho Tal como lo explicita el art. 23, lit. a) del decreto ley Nº 15.524 de 9 de enero de 1984, sabido es que la regla de Derecho comprende tanto normas como principios, los cuales constituyen los soportes primarios estructurales del sistema jurídico todo23. Entre ellos, sin que la enumeración tenga carácter taxativo, la actuación de los funcionarios públicos debe ajustarse a los siguientes principios generales de alto contenido ético: a. juridicidad;
b. prevalencia del interés público; c. transparencia; d. veracidad;
e. objetividad;
f. imparcialidad;
g. responsabilidad; h. eficacia;
i. seguridad; y j. buena fe.
En primer lugar, el principio de juridicidad obliga a conocer y cumplir el ordenamiento jurídico que rige la actividad funcional, observando en todo momento un comportamiento que no merezca reproche de ilegitimidad.
22 Mariel NARIO - “Régimen general de responsabilidades”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador) – “Comentarios al TOCAF sobre la Hacienda Pública” (U.M., Montevideo, 2012), pág. 225 y sigtes. 23 Carlos E. DELPIAZZO - “Recepción de los principios generales de Derecho por el Derecho positivo uruguayo”, en Mariano R. BRITO, Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, Carlos E. DELPIAZZO y Augusto DURÁN MARTÍNEZ - “Los principios en el Derecho Administrativo uruguayo” (A.M.F., Montevideo, 2009), pág. 47. 22
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Como bien se ha destacado, se trata del “principio de los principios”24 ya que, como reza el acápite del citado art. 2º del Decreto Nº 500/991 de 27 de setiembre de 1991, “La Administración pública debe servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno al Derecho”25. En segundo lugar, el principio de prevalencia del interés público obliga a anteponerlo al particular propio o ajeno, mediante una actuación presidida por la integridad, la objetividad, la competencia y la diligencia. Como lo indica su nombre, el interés público se diferencia del interés privado en el sentido de que ambos operan en espacios distintos26. Al decir de Héctor Jorge ESCOLA, “El interés público no es de entidad superior al interés privado ni existe contraposición entre ambos: el interés público sólo es prevaleciente con respecto al interés privado, tiene prioridad o predominancia por ser un interés mayoritario, que se confunde y asimila con el querer valorativo asignado a la comunidad”27. Lo que ocurre es que, mientras el interés privado se relaciona con la dimensión individual de todo ser humano que lo hace ser único y diferente de sus semejantes, y también se relaciona con la dimensión social que nos hace integrar una comunidad natural, como es la familia y otras comunidades intermedias que trascienden la familia, el interés público se relaciona con nuestra dimensión social en el aspecto que conlleva lo político y lo común a toda la sociedad28. Desde el punto de vista de nuestro Derecho positivo, bien dice el art. 20, inc. 2º de la citada ley Nº 17.060 que “El interés público se expresa, entre otras manifestaciones, en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos”. 24 Benoit JEANNEAU - “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative” (Sirey, París, 1954), pág. 134. 25 Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Uruguayo” (Porrúa – UNAM, México, 2005), págs. 7 y 178. 26 Carlos E. DELPIAZZO - “Bien común, sociedad y Estado”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año XI (2012), Nº 21, pág. 81 y sigtes. 27 Héctor Jorge ESCOLA - “El interés público como fundamento del Derecho Administrativo” (Depalma, Buenos Aires, 1989), pág. 249 y sigtes. 28 Augusto DURAN MARTINEZ - “Derechos prestacionales e interés público”, en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 2010), Nº 73, pág. 629 y sigtes. 23
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En tercer lugar, el principio de transparencia obliga a desarrollar las tareas teniendo en cuenta el derecho de todos los integrantes de la sociedad a conocerla y a recibir información de ella, salvo los supuestos de secreto, confidencialidad o reserva estatuidos por el ordenamiento jurídico. Más allá de la publicidad, el principio de transparencia refiere a la diafanidad del obrar público, permitiendo ver con claridad el actuar de la Administración en la disposición y uso de los fondos públicos y en el obrar de sus funcionarios. Con carácter general, la transparencia supone algo más que la publicidad ya que, cuando se habla de transparencia de la gestión administrativa, “se quiere dar un paso más respecto a la publicidad... como que la publicidad implica mostrar pero la transparencia implica algo más que mostrar, implica dejar ver; simplemente que el actuar de la Administración se deje ver como a través de un cristal”29. En cuarto lugar, el principio de veracidad obliga a no mentir y buscar la verdad material en el ejercicio de las funciones, tanto en relación con otros funcionarios, como con los administrados o cualquier tercero. La búsqueda de la verdad en el procedimiento administrativo, al igual que en toda la actividad administrativa, es un pilar fundamental del quehacer estatal, conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus circunstancias tal cual aquélla y ésta son, independientemente de cómo hayan sido alegadas por las partes30. Por eso, el art. 4º del Decreto Nº 500/991 dispone que “La Administración está obligada a ajustarse a la verdad material de los hechos, sin que la obliguen los acuerdos entre los interesados acerca de tales hechos ni la exima de investigarlos, conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber sido alegados o probados por las partes”. En palabras de Julio Rodolfo COMADIRA, “lo que todo procedimiento administrativo procura es hacer honor a la verdad, que es única y objetiva, constituyendo el reflejo de una realidad ajena a las apetencias personales, de las cuales no depende, ya que lleva en sí misma 29 Carlos E. DELPIAZZO - “De la publicidad a la transparencia en la gestión administrativa”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo (Montevideo, 2003), Año II, Nº 3, pág. 113 y sigtes.; y “Transparencia en la contratación administrativa”, en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 129 y sigtes. 30 Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 328. 24
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la pauta cierta, a partir de la cual deberán deducirse las consecuencias jurídicas que de ella derivan”31. En quinto lugar, el principio de objetividad impone proceder siempre con arreglo a las pruebas y elementos de juicio disponibles, sin realizar valoraciones subjetivas. Así resulta del art. 2º del aludido Decreto Nº 500/991 cuando impone a la Administración “servir con objetividad”, de lo que se deriva la prevalencia de la verdad material sobre la verdad formal, el carácter instructorio del procedimiento administrativo, la motivación debida de los actos administrativos y la amplia valoración de lo que cada quien tenga que decir a través del debido procedimiento. En sexto lugar, el principio de imparcialidad obliga a actuar sin preconceptos, favoritismos ni discriminaciones y con equidad, excusándose cuando medie cualquier circunstancia que pueda afectarla, sin perjuicio de la recusación que pueda corresponder. Según enseñara Héctor FRUGONE SCHIAVONE, la imparcialidad se impone en primer lugar a la propia Administración, desde que su razón de ser en cuanto instrumento es servir al interés general y no a intereses de partidos, grupos o fracciones, y también a todos los funcionarios y sujetos que puedan tener participación en el quehacer administrativo (como, por ejemplo, los peritos)32. En séptimo lugar, el principio de responsabilidad implica el cabal cumplimiento de los propios deberes, obligando más a quienes tengan mayor jerarquía funcional. En la medida que el Estado y todos sus órganos, funciones, cometidos y medios (materiales y humanos) están al servicio de la persona y sus derechos fundamentales, teniendo por finalidad la consecución del bien común, cualquier ámbito de irresponsabilidad, por más pequeño y excepcional que sea, violenta el Estado de Derecho, implica una desigualdad y genera un agravio, que debe siempre ser reparado total e integralmente. Todo daño, cualquiera sea el órgano estatal que lo haya provocado, significa un detrimento de la esfera jurídica de alguien, es decir, un menoscabo de lo que le pertenece, una lesión en 31 Julio Rodolfo COMADIRA - “Derecho Administrativo” (Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004), segunda edición, págs. 627 y 628. 32 Héctor FRUGONE SCHIAVONE - “Principios del procedimiento administrativo”, en AA.VV. - “El nuevo procedimiento administrativo” (Pronade, Montevideo, 1991), pág. 31. 25
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lo suyo, que debe ser reparada a quien la ha sufrido por aquel que la ha causado33. En octavo lugar, el principio de eficacia obliga a emplear racionalmente el tiempo, los medios y las formas, absteniéndose de realizar actos y trámites que no produzcan efectos relevantes para el fin debido. El mismo supone determinar bien los fines y elegir los medios adecuados para su consecución34. Por lo tanto, apela a la racionalidad en el empleo del tiempo, los medios y las formas, y debe desplegarse dentro de la juridicidad ya que la mera invocación de la eficacia no equivale a ajuste a Derecho; lo eficaz no es por sí solo legítimo y justo. Además, debe estarse prevenido contra tendencias empiristas que pretenden traspolar criterios de eficacia desde el ámbito privado al público, sin tener en cuenta las diferencias existentes entre la empresa privada y la Administración pública: mientras que la primera se articula sobre los principios de autonomía, capacidad universal y libertad en el marco de la ley (vinculación negativa al Derecho), la segunda se organiza sobre la base de los principios de heteronomía, capacidad por atribución y limitación legal (vinculación positiva al Derecho) conforme al principio de especialidad35. En noveno lugar, el principio de seguridad obliga a una actuación cierta, confiable e irreprochable, que no suscite sospechas ni dudas. Ello es así en tanto la seguridad se traduce “como la certidumbre del individuo de que su persona, bienes y derechos están a salvo de ataques violentos e indebidos y, en el peor de los casos, de efectuarse, se harán cesar con premura y los daños le serán resarcidos; la seguridad es, por tanto, punto de partida del Estado y puerto de arribo del derecho”36.
33 Carlos E. DELPIAZZO - “Responsabilidad del Estado y tutela jurisdiccional efectiva”, en Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Mariano R. Brito (F.C.U., Montevideo, 2008), pág. 967 y sigtes. 34 Augusto DURÁN MARTÍNEZ - “Principio de eficacia y Estado subsidiario”, en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 146. 35 Carlos E. DELPIAZZO - “La eficacia como principio y como excusa”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador) - “Pasado y presente del Derecho Administrativo Uruguayo” (F.C.U., Montevideo, 2012), pág. 271 y sigtes. 36 Jorge FERNÁNDEZ RUIZ - “Apuntes para una teoría jurídica de la seguridad”, en Anuario de Derecho Administrativo, tomo X, pág. 39. 26
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Dentro de tal concepto genérico de seguridad, la seguridad jurídica contiene un componente objetivo que alude a la certeza, el orden, la firmeza y la confianza en el ordenamiento37 y un componente subjetivo que apunta a la confianza puesta en el comportamiento correcto de quienes deben aplicarlo. En tal sentido, “La protección de la confianza legítima es el instituto de Derecho público, derivado de los postulados del Estado de Derecho, de la seguridad jurídica y de la equidad, que ampara a quienes de buena fe creyeron en la validez de los actos (de alcance particular o general, sean administrativos o legislativos), comportamientos, promesas, declaraciones o informes de las autoridades públicas, que sean jurídicamente relevantes y eficaces para configurarla, cuya anulación, revocación o derogación provoca un daño antijurídico en los afectados, erigiéndose, bajo la observancia de esos componentes, en un derecho subjetivo que puede invocar el administrado”38. En décimo lugar, el principio de buena fe impone una actuación mesurada, razonable, predecible, leal y honesta en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes. La aplicación del principio de buena fe al Derecho Administrativo resulta hoy incuestionable. Más aún: la presencia de los valores de lealtad, honestidad y moralidad que su aplicación conlleva es especialmente necesaria en el mundo de las relaciones entre las Administraciones públicas y los administrados39. En palabras de Mariano BRITO, el principio de buena fe representa una de las vías más fecundas de irrupción del contenido ético social en el orden jurídico y, concretamente, el valor de la confianza en la conducta de los agentes públicos y de los administrados40. En suma, en tanto que reglas jurídicas, la importancia de los principios generales de Derecho se traduce en la cuádruple función que cumplen41, a saber: 37 Federico A. CASTILLO BLANCO - “El principio de seguridad jurídica: especial referencia a la certeza en la creación del Derecho”, en Documentación Administrativa (INAP, Madrid, 2002), Nº 263-264, pág. 33. 38 Pedro José Jorge COVIELLO - “La protección de la confianza del administrado” (Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004), pág. 462. 39 Jesús GONZÁLEZ PÉREZ - “El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo” (Civitas, Madrid, 1999), pág. 36 y sigtes., y especialmente pág. 44 y sigtes. 40 Mariano R. BRITO - “Principios del procedimiento administrativo común”, en AA.VV. - “Procedimiento Administrativo” (UCUDAL, Montevideo, 1991), págs. 14 y 15. 41 Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR - “Principios de Derecho Administrativo 27
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a. en primer lugar, una función directiva general de todo el proceso de creación del Derecho, condicionando el contenido que haya de darse a las normas jurídicas en trance de elaboración;
b. en segundo lugar, una función interpretativa ya que los principios son reglas que se utilizan simultáneamente con las normas escritas para construir una solución justa y socialmente aceptable para cada caso o conflicto, sirviendo para precisar el significado de las normas escritas y su sentido o finalidad, así como para ampliar o reducir su ámbito de vigencia o incluso para excluir su aplicación; c. en tercer lugar, una función integradora de las lagunas del sistema normativo, permitiendo al juez resolver en Derecho los conflictos que se le plantean en ausencia total de norma escrita; y d. por último, una función constructiva en tanto los principios actúan como estructuradores que permiten la sistematización de la materia jurídica. IV. Garantías del comportamiento ético Plasmadas en la Constitución las bases del Derecho Administrativo42, he tomado de Jesús GONZÁLEZ PÉREZ la feliz calificación de esta rama del Derecho como “garantía del comportamiento ético” 43(42) . Para ello, corresponde destacar la confluencia de tres pilares fundamentales: a. una política pública consistente; b. el control social; y
c. el poder disciplinario. En primer lugar, en el marco de los compromisos asumidos internacionalmente, nuestro país viene desarrollando una política pública dirigida a prevenir la corrupción (mediante la clarificación de normas de conducta para el cumplimiento de la función pública, la promoción de la transparencia en las contrataciones públicas, el forGeneral” (Iustel, Madrid, 2005), tomo I, págs. 162 y 163. 42 Carlos E. DELPIAZZO - “La Constitución como fuente principal del Derecho Administrativo Uruguayo”, en Rev. de Direito Administrativo & Constitucional (Belo Horizonte, 2010), Año 10, Nº 40, pág. 73 y sigtes.; y “Marco constitucional del Derecho Administrativo Uruguayo”, en V Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (Quito, 2006), pág. 105 y sigtes. 43 Jesús GONZÁLEZ PÉREZ - “La ética en la Administración pública” cit., pág. 65 y sigtes. 28
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talecimiento de los sistemas de control, y la participación ciudadana), y a reprimir los graves actos de corrupción (por medio de la penalización de los mismos)44. En segundo lugar, antes de ahora he destacado la relevancia del control social sobre los agentes públicos, cualquiera sea su jerarquía45. En tal sentido, bajo la denominación de “Control social”, el capítulo III de la multicitada ley anticorrupción Nº 17.060 contiene tres disposiciones jerarquizadoras del principio de transparencia en el obrar de los servidores públicos46 y, por ende, facilitadoras del control de la Administración por la sociedad a la que ella se debe. Así, el art. 5º ordena que “Los organismos públicos darán amplia publicidad a sus adquisiciones de bienes y contrataciones de servicios”. A renglón seguido, establece el art. 6º que “El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Junta (Asesora en Materia Económico Financiera del Estado creada en la misma ley), llevará a cabo periódicamente campañas de difusión en materia de transparencia pública y responsabilidad de los funcionarios públicos, así como sobre los delitos contra la Administración Pública y los mecanismos de control ciudadano”. Finalmente, agrega el art. 7º que “Los actos, documentos y demás elementos relativos a la función pública pueden ser divulgados libremente, salvo que por su naturaleza deban permanecer reservados o secretos o hayan sido declarados tales por ley o resolución fundada. En todo caso, bajo la responsabilidad a que hubiere lugar por Derecho”. Quiere decir que la aplicación del principio de publicidad se asocia a la transparencia, es decir, a la diafanidad del obrar público, permitiendo ver con claridad el actuar de la Administración en la disposición y uso de los fondos públicos y en el obrar de sus funcionarios,
44 Adolfo PÉREZ PIERA - “Corrupción: el marco internacional y la postura urguaya”, en JUTEP - “Políticas públicas contra la corrupción en Uruguay” (Montevideo, 2012), pág. 41 y sigtes. 45 Carlos E. DELPIAZZO - “La regulación legal del control social y transparencia”, en Rev. de Antiguos Alumnos del IEEM, Año 5, Nº 1, pág. 29 y sigtes.; y “Control social de la Administración y transparencia”, en Rev. Ius Publicum (Santiago de Chile, 2003), Nº 11, pág. 43 y sigtes. 46 Carlos E. DELPIAZZO - “Desafíos actuales del control” (F.C.U., Montevideo, 2001), pág. 97 y sigtes. 29
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evitando el “secretismo” en la contratación47 y reivindicando la aplicación de soluciones garantistas propias del Derecho público48. Por eso, bien se ha dicho que la transparencia “constituye una consecuencia de la muy elemental presunción de que el gobierno pertenece al pueblo, quien tiene derecho a saber qué hacen los servidores públicos, por qué y cómo lo hacen”49. Por lo que refiere a la actividad empresarial del Estado, el art. 191 de la Constitución establece que “Los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurídica, publicarán periódicamente estados que reflejen claramente su vida financiera. La ley fijará la norma y número anual de los mismos y todos deberán llevar la visación del Tribunal de Cuentas”. Al decir de nuestra más calificada doctrina, se trata de una medida de buena administración, tendiente a mantener informada a la opinión pública sobre el desenvolvimiento de dichos entes, que constituye una forma de control popular sobre la actuación de los mismos50. En esa línea, deben inscribirse otras disposiciones legales que apuntan al conocimiento real por la población de la actuación de los funcionarios públicos, especialmente en lo que refiere a la obtención y aplicación de los dineros del Estado. Así, la ley Nº 17.040 de 20 de noviembre de 1998 estableció que “las empresas públicas o de propiedad estatal, con actividad comercial e industrial, publicarán su balance general, expresado en los estados de situación patrimonial y de resultados, confeccionados conforme a lo dispuesto por los arts. 88 a 92 de la ley Nº 16.060 de 4 de setiembre de 1989, antes de un año de vencido el ejercicio contable, previo dictamen de auditoría del Tribunal de Cuentas que se expresará y responsabilizará respecto de la razonabilidad y consistencia de los mismos. La publicación, que se realizará en al menos dos periódicos 47 José María GIMENO FELIU - “El control de la contratación pública” (Civitas, Madrid, 1995), pág. 54. 48 Juan P. CAJARVILLE PELUFFO - “La transparencia en la contratación pública”, en La corrupción y la empresa (Montevideo, 1999), pág. 51 y sigtes. 49 Richard S WERKSMAN y Carlos MAMFRONI - “La transparencia y la Convención Interamericana contra la Corrupción”, en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 1996), Año 8, Nº 21-23, pág. 346. 50 Enrique SAYAGUES LASO - “Tratado de Derecho Administrativo” cit., tomo II, pág. 194; Horacio CASSINELLI MUÑOZ - “Derecho Público” (F.C.U., Montevideo, 1999), págs. 270 y 271; y Julio A. PRAT - “Los Entes Autónomos” (A.M.F., Montevideo, 1971), pág. 112. 30
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de circulación nacional, estará a disposición de los medios de comunicación que la soliciten” (art. 1º). Respecto a esta ley, interesa destacar la amplitud de su alcance subjetivo y la preocupación de que la información a publicar sea fácilmente comprensible para los ciudadanos. En efecto, la misma comprende a todas “las empresas públicas”, es decir, tanto a las estatales como a las no estatales. Pero además se extiende a las empresas “de propiedad estatal”, con lo cual incluye a todas las formas organizativas –aun de Derecho privado– que las Administraciones públicas puedan adoptar para su actuación51. Además, la ley no sólo detalla los aspectos que debe incluir la publicación (art. 2º) sino que comete a la reglamentación adoptar los medios necesarios “para que el usuario no especializado pueda formarse un juicio cabal del servicio y su tarifa” (art. 3º). En tercer lugar, la promoción de medidas preventivas, de capacitación y de difusión de principios y reglas de conducta para el recto desempeño de la función pública podría inducir a pensar en un carácter declamatorio de tal tipo de disposiciones. Sin embargo, nada más alejado de la verdad desde la perspectiva del recto ejercicio del poder disciplinario52. Tal como lo preceptúa el art. 38 del Decreto Nº 30/003, con base en el art. 21 de la ley Nº 16.070, “El incumplimiento de los deberes explicitados en este Decreto y la violación de las prohibiciones contenidas en él constituirán faltas disciplinarias. Como tales, serán objeto de sanción proporcionada a su gravedad, previa sustanciación del procedimiento disciplinario respectivo, en el que se asegurará la garantía de defensa. Ello sin perjuicio de la responsabilidad civil y/o penal prevista por la Constitución y las leyes”. Quiere decir que el apartarse del desempeño funcional presidido por el interés público, el no observar una conducta honesta, el no actuar de buena fe y con lealtad, el ser desobediente, irrespetuoso o parcial, implicando el interés personal con el público, el desenvolverse sin transparencia, eficacia y eficiencia, así como la violación de las prohibiciones relacionadas con implicancias, parentesco o usos indebidos, configuran faltas administrativas. 51 Mariano R. BRITO y Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo de la Regulación Económica” (U.M., Montevideo, 1998), pág. 53 y sigtes. 52 Carlos E. DELPIAZZO - “Juridización de la ética pública. A propósito del Decreto Nº 30/003 de 23 de enero de 2003” cit., pág. 10. 31
Carlos E. Delpiazzo
Consecuentemente, tales conductas obligan al jerarca al ejercicio del poder disciplinario, entendido como la facultad de aplicar medidas disciplinarias mediante un procedimiento especialmente establecido a esos efectos, con el objeto de la conservación del orden jurídico administrativo53. En suma, cabe al Derecho Administrativo un importante rol en la lucha contra la corrupción y en el estímulo de conductas éticas en el desenvolvimiento de la función pública. V. Conclusión De cuanto viene de decirse resulta con claridad que velar por el comportamiento ético de los funcionarios públicos no es una cuestión ajena al Derecho sino que tiene trascendencia jurídica. Dicha trascendencia no se agota en la previsión de medidas preventivas y represivas (tanto en el orden disciplinario como penal) sino que requiere un paso más: reclama el trabajo bien hecho, cultivando las virtudes y luchando contra los defectos. Ello es así porque una de las formas veladas de corrupción que afecta el ejercicio de la función pública en nuestros días es “la falta de conciencia del agente estatal respecto de la significación axiológica del servicio público, un déficit derivado de la incomprensión previa y genérica del sentido del trabajo bien hecho como filosofía de vida”54. Por eso, con enfoque positivo, debe apostarse a la capacitación en el discernimiento de lo que está bien y lo que está mal. Para eso, en expresión de Jean GUITTON, es necesario adquirir una sabiduría. Y esa sabiduría se alcanza mediante la formación de uno mismo por el cultivo y utilización de las virtudes55.
53 Augusto DURÁN MARTÍNEZ - “El régimen disciplinario en la Administración Central” (ONSC, Montevideo, 1975), pág. 6.; y “Principios del procedimiento disciplinario”, en A.A.V.V. - “Procedimiento Administrativo” (UCUDAL, Montevideo, 1991), pág. 81 y sigtes. 54 Julio Rodolfo COMADIRA - “Prólogo” a Jaime RODRÍGUEZ ARANA MUÑOZ “Ética, Poder y Estado” cit., págs. 19 y 20. 55 Jean GUITTON - “Sabiduría cotidiana. El libro de las virtudes recuperadas” cit., págs. 12 y 164. 32
As (in)tensas relações entre a ética publica e administração pública1 Rogério Gesta Leal2 - Denise B. Friedrich3
I. Notas introdutórias Pretendo neste texto verificar em que medida os temas da ética pública e da corrupção se relacionam numa perspectiva de retroalimentação e complementaridade, notadamente a partir do enquadramento constitucional do Estado Administrador contemporâneo no Brasil. Para tanto, vou me valer de algumas considerações preliminares de natureza filosófica, estabelecendo estreita relação com os trabalhos de Jürgen Habermas sobre o tema da comunicação política. 1 Este artigo é o resultado de pesquisas feitas junto ao Centro de Direitos Sociais e Políticas Públicas, do Programa de Doutorado e Mestrado da Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC, e vinculado ao Diretório de Grupo do CNPQ intitulado Estado, Administração Pública e Sociedade, coordenado pelo Prof. Titular Dr. Rogério Gesta Leal, bem como decorrência de projeto de pesquisa intitulado Patologias corruptivas nas relações entre Estado, adminstração pública e sociedade: causas, conseqüências e tratamentos. 2 Rogério Gesta Leal é Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Doutor em Direito. Prof. Titular da UNISC. Professor da UNOESC. Professor Visitante da Università Túlio Ascarelli - Roma Trè, Universidad de La Coruña - Espanha, e Universidad de Buenos Aires. Professor da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento da Magistratura - ENFAM. Membro da Rede de Direitos Fundamentais-REDIR, do Conselho Nacional de Justiça-CNJ, Brasília. Coordenador Científico do Núcleo de Pesquisa Judiciária, da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento da Magistratura - ENFAM, Brasília. Membro do Conselho Científico do Observatório da Justiça Brasileira. Coordenador da Rede de Observatórios do Direito à Verdade, Memória e Justiça nas Universidades brasileiras - Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. 3 Denise B. Friedrich é Professora do Curso de Direito da UNISC e Doutoranda em Direito. 33
Rogério Gesta Leal - Denise B. Friedrich
II. Matrizes teóricas de institucionalização do Estado enquanto Administrador Público Um dos elementos essenciais na constituição do Estado Moderno e Contemporâneo, na perspectiva weberiana, é a formação de uma administração burocrática em moldes racionais. Tal processo veio a termo apenas no Ocidente e pautou-se pela substituição paulatina de um funcionalismo não especializado e regido por orientações mais ou menos discricionárias, por um funcionalismo especificamente treinado e politicamente orientado com base em regulamentos (normas) racionais.4 Por tais fundamentos, Max Weber compreende as ordens estatais das sociedades modernas como simples manifestos do poder político; estas fundamentam a sua legitimidade na crença da legalidade do poder político. O poder político legal ganha, assim e entre outros, um carácter racional, vez que a crença na legalidade das ordens emanadas e na legalidade da competência dos indivíduos escolhidos para exercê-lo tem uma qualidade diferente do que a crença na tradição e no carisma: é a própria racionalidade inerente à forma jurídica que proporciona legitimidade àquele poder político, exercido de forma legal5. Esta legalidade, de forma circular, tem de ser legítima, daí a necessidade de se ir mais adiante que Weber, pois não basta, na democracia contemporânea, que o Poder esteja moldado por uma das formas mais apuradas de racionalidade que é a LEI, eis que a história tem demonstrado que foi possível manipular e mesmo privatizar o processo legislativo nas democracias representativas, inexistindo, em algumas normas de regulação social, adesão da soberania popular. O problema é que si parla spesso indiscriminatamente di legalità e di legittimità per indicare la corrispondenza di determinate attività dello Stato alle norme esistenti dell’ordinamento giuridico6. Como lembra Ferraz Jr.7, o uso ambíguo e vago da expressão legalidade reforça o seu desempenho comunicativo, transformando-a em 4 WEBER, Max. Economía y Sociedad. México: Fondo de Cultura Económica, 1969, vol. II, p. 1028. 5 HABERMAS, Jürgen. Direito e Moral. Instituto Piaget: Lisboa. 1999, p. 13. 6 BOVERO, Michelangelo. La Dottrina dello Stato. Roma: Giuffrè, 2008, p. 203. Ainda fala o autor mais adiante que: La richiesta di una legittimazione del potere non é una richiesta vana e senza senso: è la richiesta fondamentale della filosofia politica. Una dottrina dello Stato che non ne tenga conto è, necessariamente, una dottrina incompleta. p. 213. 7 FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Constituição de 1988: legitimidade, vigência e efi34
As (in)tensas relações entre a ética publica e administração pública
um instrumento sedutor à práxis político-jurídica, permitindo que interesses incomuns sejam elevados a um denominador comum fictício, o que oportuniza o mútuo entendimento entre facções diferentes e até divergentes, com a finalidade de produzir ação política convergente, sem que estas sejam obrigadas a exteriorizar seus próprios interesses e matizes. Neste sentido, a legalidade vai assegurar a qualidade formal do exercício do poder e da Administração Pública, assentando-se numa metafórica neutralidade axiológica e universalidade de princípios cujo desiderato é a ordem e a segurança do tecido social como se ele fosse homogêneo materialmente. Em todos estes níveis de problematizações sobre a justificativa do poder e sobre a legitimidade do seu exercício racional há algo de comum e constante, ao menos a partir dos referenciais até então esboçados: a questão da obrigação política e a forma de sua operacionalização8. A obrigação política de que se fala é aquela que se estabelece entre os interesses e demandas de uma comunidade e suas instituições representativas, geral e oficialmente corporificadas em pautas de políticas públicas e normas jurídicas permissivas e vedativas de comportamentos e condutas, tudo mediatizado pela expectativa do consenso dos governados, o que não tem se verificado na maior parte da história dos países ocidentais e, em especial, no Brasil9. Assim, a legitimidade enquanto parâmetro de justificação do poder político afigura-se como representação de uma teoria dominante do Poder e sua valoração no que se refere à autoridade, dominação, soberania popular e obediência. Ocorre que esta questão tem sido cácia, supremacia. São Paulo: Atlas, 1989, p. 92. Ver igualmente o texto de BONAVIDES, Paulo. A Despolitização da Legitimidade. In Revista Trimestral de Direito Público, vol. 39. São Paulo: Malheiros, 1993, p.19, oportunidade em que afirma ter o positivismo jurídico se mostrado decisivo em neutralizar, desidratar, despolitizar, pelas vias formalistas, o sentido da legalidade, na proporção em que traduz a constância ideológica de conteúdo da sociedade burguesa e a sua própria legitimidade. 8 Como informa BOBBIO, Norberto. Stato, governo, società. Per una teoria generale della politica. Turin: Giulio Einaudi, 1985, p. 91, o tema obrigação política só é importante se se tem como certo o princípio de que a obediência é devida apenas ao comando do poder legítimo, pois, no momento em que acaba a obrigação de obedecer às leis, começa o direito de resistência. Nesse sentido, os juízos sobre os limites da obediência e sobre a liceidade da resistência depende do critério de legitimidade que a cada vez é adotado. 9 Para o aprofundamento deste debate, ver o meu livro LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. 35
Rogério Gesta Leal - Denise B. Friedrich
subvertida, abrindo o caminho à tese de que apenas o poder efetivo é legítimo; efetivo no sentido de princípio de efetividade do direito posto (a legalidade, portanto)10. Veja-se que o direito aqui só é considerado enquanto posto pelo Estado, perdendo-se a dimensão axiológica da matéria. Assim, a justificação do poder político sob essa acepção tem a propensão de estabilizar-se no tempo e espaço, até que sua ineficácia avance a tal ponto de oportunizar a eficácia de um ordenamento alternativo e talvez oposto ao vigente. Por fim, enquanto a legalidade opera a condição do exercício do poder institucionalizado e da idéia de Estado de Direito, assentada em suposta neutralidade axiológica e na universalidade de princípios adequados à ordem e segurança preconizados pelo ideário liberal-burguês, a legitimidade se estende como qualidade do título de poder que prescinde de noção substantiva e ético-política, cuja existencialidade move-se no espaço de crenças, convicções e princípios valorativos, bem como da inexorável necessidade da participação social na gestão dos interesses comunitários. Sua força reside no interesse e na vontade autônoma e emancipada dos integrantes de uma dada organização em que a prática da obediência é transformada em adesão assegurada por um consenso valorativo livremente manifestado sem que se faça obrigatório o uso da força.11 Assim, la legitimación explica el orden institucional atribuyendo validez congnoscitiva a sus significados objetivados. La legitimación justifica el orden institucional adjudicando dignidad normativa a sus imperativos prácticos.12 Por estas razões é que Weber proclama que outra fonte significativa da legitimidade do ordenamento jurídico é o pacto realizado entre os interessados, resgatando, de certa forma, os pressupostos das teorias contratualistas do século XVII e XVIII13. Dessa forma, o sociólogo alemão parte do pressuposto de que o consenso irá evidenciar conteúdos plurais, os quais dependerão da tradição cultural, do contexto social e dos interesses dos participantes. 10 Nesse sentido ver a obra de KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Coimbra: Porto, 1990. No texto fica claro como o autor restringiu a legitimidade à mera conseqüência da ordem jurídica posta. 11 Ver o texto de WOLKMER, Antônio Carlos. Uma nova conceituação de legitimidade. In Cadernos de Ciência Política e Direito Constitucional, ed. Revista dos Tribunais, nº05, out/dez. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. Abordo isto também no meu texto LEAL, Rogério Gesta. Teoria do Estado: cidadania e poder político na modernidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. 12 BERGER, Herbert y LUCKMANN, Thomas. La construcción social de la realidad. Buenos Aires: Amorrortu, 1984, p. 122. 13 WEBER, Max. Economia y Sociedad. Op. cit., ps. 641-642. 36
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A legitimidade da legalidade, ao fim e ao cabo, quero sustentar, vai residir no consenso sobre a validez de conteúdos desta; porém, como esse conteúdo é variável, o único critério racional que permite sustentar a crítica racional às diversas crenças da legitimidade é a própria noção de consenso e os procedimentos ligados a ela, por certo que fundados em plexos normativos vinculantes (constitucionais e infraconstitucionais). III. A formatação institucional dos consensos políticos de organização e gestão social como condição de possibilidade de uma ética pública Na democracia contemporânea tenho que um de seus principais pilares é o plexo axiológico-normativo que está a indicar os objetivos, finalidades e o projeto de sociedade que se deseja, estruturado política e juridicamente (pela via constitucional, por exemplo), vinculando qualquer comportamento individual ou social, natural ou institucional, e alcançando, conseqüentemente, a Administração Pública. Por sua vez, em face da natureza complexa e multidimensional das funções e competências desta administração, em face da soberania popular que se afigura instituinte permanente da legitimidade de suas instituições, através de mecanismos radicais de participação e co-gestão dos interesses públicos, aumenta ainda mais a necessidade dos poderes instituídos perseguirem, a cada momento, instâncias de legitimação política junto ao tecido social, através de mecanismos e instrumentos de comunicação e deliberação descentralizada em espaços públicos polissêmicos.14 Com Habermas, chamo comunicativas às interações nas quais as pessoas envolvidas (físicas e jurídicas) se põem de acordo para ordenarem seus planos de ação e de vida, sendo que o acordo alcançado em cada caso mede-se pelo reconhecimento intersubjetivo das pretensões de validez de suas intenções e projetos –fundadas estas em valores constitucionalmente albergados–. No caso de processos de entendimento político mútuo, os atores erguem com seus atos de fala (justificados naquela tábua axiológica pré-determinada democraticamente) as bases de suas interlocuções e ações, e buscam com eles se entenderem uns com os outros sobre algo (pretensões de validez) no mundo objetivo (enquanto totalidade dos estados de coisas existentes), no mundo social comum (enquanto 14 Aprofundo esta discussão em meu texto LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade: novos paradigmas. Op. cit. 37
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totalidade das relações interpessoais legitimamente reguladas de um grupo social), no mundo subjetivo próprio (enquanto totalidade das vivências a que têm acesso privilegiado)15. Este tipo de comportamento e de diálogo entre sujeitos que buscam os mesmos fins axiologicamente normatizados na Constituição é o que denomino de ÉTICO e responsável, configurando o que posso chamar de uma pós-weberiana ética da responsabilidade16. Enquanto que no agir social estratégico os sujeitos atuam uns sobre os outros para ensejar o atendimento de interesses meramente pessoais ou corporativos, independentemente dos aspectos comunitários e universais envolvidos (gerando a ética instrumental, viciada no seu processo constitutivo e finalístico, eis que manipuladora dos diálogos e decisões políticas); no agir social comunicativo acima referido –fundador da ética discursiva e responsável17– um é motivado racionalmente pelo outro à ação de adesão a projetos e demandas comunitariamente ajustadas (gerando a ética emancipadora de condutas que pretendem constituir ações civilizatórias de liberdade e igualdade dos sujeitos sociais, a partir do reconhecimento das diferenças de cada qual). Daqui advém o princípio de universalização do discurso ético tão necessário à gestão pública democrática, que se apresenta como verdadeiro principio-ponte, che svolge la funzione di criterio direttivo dell’argomentazione morale e che rende possibile che essa si svolga in modo razionale e capace di conseguire una intesa18. De certa forma, a partir deste princípio, o que se tem de perguntar no âmbito de qualquer sistema jurídico e fundamentalmente no que diz com os comportamentos legislativos, judiciais ou administrativos do Estado, do Mercado e da Sociedade, é se eles podem contar com o consenso qualificado de todos os possíveis interessados; ou, em outros termos, se os interesses tutelados por aqueles comportamentos podem ser universalizados a fim de dar concretude aos valores, objetivos e finalidades perseguidos pela República na via constitucional. 15 Conforme HABERMAS, Jürgen. Consciência Moral e Agir Comunicativo. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1989, p. 79. 16 Pós-weberiana porque se distingue de Weber na medida em que se vê ampliada por necessária participação universal de sujeitos conscientes de seus direitos e deveres sociais. 17 De acordo com a ética do discurso habermasiana, uma norma só deve pretender validez quando todos os que possam ser concernidos por ela cheguem (ou possam chegar), enquanto participantes de discursos práticos (éticos), a um acordo quanto à validez dessa norma. In HABERMAS, Jürgen. Ética del Discorso. RomaBari: Laterza, 1985, p. 37. 18 Idem, p. 40. 38
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Deste Princípio U é que decorre outro igualmente importante princípio à formatação da idéia de ética pública, a saber, o Princípio do Discurso (D) elaborado por Habermas, no sentido de que: Sono valide soltanto le norme d’azione che tutti i potenziali interessanti potrebero approvare partecipando a discorsi razionali19. É preciso ter em conta, por óbvio, que há um pressuposto interno neste Princípio D, que diz com o fato de que: in quanto cittadini di società moderne e complesse, che non possono non servirsi del medium giuridico per regolare la loro convivenza, noi dobbiamo metterci in condizione di generare norme giuridiche legittime, todavia, possono pretendere validitá legittima solo le leggi approvabili da tutti i consociati in un processo discorsivo di statuizione a sua volta giuridicamente costituito.20 A institucionalização do Princípio do Discurso presente no sistema de direito assegura a qualquer um e a todos as mesmas possibilidades de participação nos processos discursivos e institucionais de produção da norma jurídica (do próprio sistema como um todo), da gestão e das políticas públicas. Pode-se tomar os valores normatizados no texto constitucional brasileiro referidos há pouco como princípios universais veiculadores de pretensões políticas e sociais válidas (levando em conta aqui o conceito de pretensão de validez acima esboçado)21, eis que eles, em tese: (a) se referem à totalidade dos estados de civilidade existentes no país; (b) se referem à totalidade das relações interpessoais legitima e historicamente reguladas de todos os grupos sociais; (c) se referem à totalidade das vivências a que têm acesso privilegiado os cidadãos brasileiros, com suas mazelas e benesses22. Todos estes princípios constitucionais do texto político brasileiro, pois, pressupõe soddisfare la condizione che le conseguenze e gli effetti secondari derivanti (presumibilmente) di volta in volta dalla sua universale 19 HABERMAS, Jürgen. Fatti e Norma: contributi a uma teoria discorsiva del direitto e della democrazia. Milano: Guerini e Associati, 1996, p. 131. 20 Idem. Este é o Princípio Democrático. 21 Tais princípios, em verdade, se apresentam, à moda Smend, como expressão de uma ordem objetiva de valores, na qual os Direitos Fundamentais, por exemplo, atuam sobre as relações jurídicas diante dos poderes públicos e sobre as relações jurídicas dos cidadãos entre si, impregnando todo o sistema, os fatos, atos e negócios jurídicos, públicos e privados. Ver SMEND, Rudolph. Filosofia do Direito. Coimbra: Almedina, 1990. 22 Aliás, cumpre lembrar, sempre, que: the existence of those principles is attributed not to legislative intention but to the normative foundations from which they selfevidently spring. SNOWISS, Sylvia. Judicial Review and the Law of the Constitution. New Haven: Yale University Press, 2006, p. 92. 39
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osservanza per quel che riguarda la soddisfazione di ciascun singolo, possano venir accettate da tutti gli interessati (e possano essere preferite alle conseguenze delle note possibilità alternative di regolagmentazione)23. Daí a força vinculante que tais comandos axiológico-normativos possuem, a ponto de se impor a todas as esferas da vida social, pública e privada, exigindo condutas e práticas (éticas) que venham ao seu encontro. Ou seja, estes elementos é que vão permitir que se exija da Administração Pública (e mesmo dos outros) determinados comportamentos ou formas de agir, baseada no reconhecimento intersubjetivo anteriormente referido que fixa para a comunidade, de modo convincente, as obrigações dos atores, assim como aquilo que cada um deles pode esperar do outro. Em face de tudo isto, um dos mais caros princípios constitucionais explícitos à Administração Pública, o da legalidade, constituída legitimamente, ganha força e ampliação de significado, eis que envolve todo o sistema jurídico que está a viger, notadamente o constitucional, com seus vetores regratórios e principiológicos. O problema é que não basta que isto esteja posto e que seja observado formalmente no âmbito das relações sociais e institucionais, mais especialmente pela Administração Pública; é mister que se atente à forma procedural e pragmática como se dão estes comportamentos –o da gestão pública, por exemplo– no cotidiano das gentes, pelo simples fato de que podem as pessoas (físicas e jurídicas) atuarem jurídica e licitamente, todavia de forma isolada, atendendo interesses muito mais privados do que públicos, individuais do que coletivos, econômicos do que sociais, inclusive conflitando uns em relação aos outros, haja vista que o sistema normativo que as regula está forjado a partir de uma lógica protetiva em maior grau de direitos e interesses individuais. Novamente aqui a teoria da ética discursiva vai ajudar a enriquecer a abordagem sobre as condições e possibilidades democráticas da Administração Pública, marcada que está pelos elementos até aqui observados. Veja-se que a idéia de uso ético da razão prática faz apelo a valores, mas não os questiona; herda-os do mundo social no qual a razão está integrada e os utiliza para reproduzir este mesmo mundo24. Esta é a 23 Idem, p. 71. 24 Adoto aqui o entendimento de Habermas no sentido de que: Regras morais operam fazendo referências a si mesmas. Sua capacidade de coordenar as ações comprova-se em dois níveis de interação, acoplados de modo retroativo entre si. No primeiro nível, elas dirigem a ação social de forma imediata, na medida em que comprometem a vontade dos atores e orientam-na de modo determinado. No 40
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função da Administração Pública, não transformar –pela via da violação ou mutação– os vetores axiológicos normatizados na Constituição, mas dar-lhes concretude cotidiana à máxima potência. Atente-se para o fato de que a diferença fundamental entre este uso da razão prática e o uso moral, é que, este último parte do questionamento e pressupõe sempre a transformação, isto porque a moral surge de uma situação de conflito relacionado com a ação: é um fenômeno interpessoal, comunitário ou social. Quando o sujeito, em interação com os outros sujeitos, seja de forma efetiva, seja como horizonte de sua ação, se pergunta sobre o que é justo, ele faz uso da razão prática, segundo um novo princípio, o princípio moral25. Este momento reflexivo e ativo marca bem outro tipo de relação que não é a administrativa, mas a política, enquanto espaço de constituição do social em seus fundamentos, objetivos e finalidades, a ser exercida pela soberania popular da forma mais participativa e inclusiva possíveis, sob pena de usurpação autoritária da legitimação de outros atores e instâncias procedimentais. Daí a afirmação peremptória de Habermas no sentido de que a ética do Discurso não dá nenhuma orientação conteudística, mas sim, um procedimento rico de pressupostos, que deve garantir a imparcialidade da formação do juízo26. Significa dizer que o Administrador Público tem um centro de referência normativa e constitucional que é condição de validade (no significado definido antes) para sua própria existência e agir, veiculado por procedimentos e processos democráticos. Não deixo de reconhecer, com isto, que este centro de referência normativa evidencia a perspectiva de uma concepção própria de valores e bens, criando exigências às relações interpessoais e interinstitucionais, e, portanto, não se apresenta como escala de medida para julgamentos imparciais, independente dos contextos; ao contrário, segundo nível, elas regulam os posicionamentos críticos em caso de conflito. Uma moral não diz apenas como os membros da comunidade devem se comportar; ela simultaneamente coloca motivos para dirimir consensualmente os respectivos conflitos de ação. In HABERMAS, Jürgen. A Inclusão do Outro: estudos de teoria política. São Paulo: Loyola, 2002, p. 12. 25 HABERMAS, Jürgen. Consciência Moral e Agir Comunicativo. Op. cit., p. 91. 26 Idem, p. 148. Num outro texto, Habermas vai sustentar que as normas fundamentadas discursivamente fazem valer a um só tempo duas coisas: o conhecimento daquilo que a cada momento reside no interesse geral de todos e também uma vontade geral que apreendeu em si sem repressão a vontade de todos. Neste sentido, a vontade determinada por fundamentos morais não permanece exterior à razão argumentativa; a vontade autônoma é completamente interiorizada na razão. HABERMAS. Jürgen. Para uso pragmático, ético e moral da razão prática. In: STEIN, E. e DE BONI, I. Dialética e liberdade; Festschift em homenagem a C.R. Cirne Lima. Petrópolis: Vozes; Porto Alegre: Editora/UFRGS, 1993, p. 299. 41
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está comprometido com objetivos e finalidades pré-determinados a serem perseguidos não de qualquer forma, mas a partir do que estou chamando de Ética Pública –substancial e procedimental–. É a partir dos chamados discursos práticos dos atores societais –em especial da Administração Pública– que se vai conseguir compreender e avaliar a Ética Pública, ou seja, verificando como se dá efetivamente a gestão da coisa pública (com que procedimentos abertos e inclusivos, com que níveis de descentralização e participação social, com que instrumentos de visibilidade e compartilhamento de responsabilidades, com que expedientes de discussão, deliberação e execução das políticas públicas, etc.). Destaco, entretanto, para o seguinte alerta: il discorso pratico, quindi, non si caratterizza semplicemente perchè in esso ognuno ha lo stesso potere di far pesare la propria opinione o i propri interessi; ciò che lo caratterizza è invece la ricerca cooperativa di un trattamento imparziale degli interessi in gioco.27 Estou a afirmar, então, que todas as ações estatais (criação e desenvolvimento de políticas públicas, atos administrativos, legislativos e jurisdicionais) estão previamente determinadas por alguns contornos, limites e direções estatuídos eticamente, em âmbito normativo (constitucional e infraconstitucional), ocorrendo em relação a elas, sempre e de forma continuada, o prévio exame de suas constitucionalidades e legalidades, a partir do cotejo com os fundamentos e objetivos do Estado Democrático de Direito no país. Assim é que, quando a Administração Pública estiver promovendo seus atos oficiais, cumprindo com suas atribuições normativas e políticas28, ou o faz respeitando e perseguindo os ditames constitucionais insertos nos Princípios Fundamentais (enquanto dimensão normativa mais explícita do Princípio U e do Princípio D), ou corre o risco de violar o sistema jurídico regulador das regras de constituição e ordenação social, seja pela via da ação, seja pela via da omissão. Em outras palavras, é da competência dos poderes estatais instituídos (e não só deles), em seus andares éticos e institucionais, perseguir incondicionadamente a mantença da soberania nacional, a potenciali27 Idem, p. 76. Por tais razões a Ética Pública exige o exame permanente da sua práxis, verificando se ela se justifica ou não, como um todo, a partir da perspectiva do projeto de vida nucleado constitucionalmente. Ver o texto de GRIFFIN, James. (et. al.). Ética y Política en la decisión pública. Caracas: Angria, 1993. 28 Aqui entendidas como atinentes à supremacia do interesse público da maior parte quantitativa da população e sua indisponibilidade. 42
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zação da cidadania e da dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político, visando: a construção de uma Sociedade livre, justa e solidária; dar garantias ao desenvolvimento nacional e sustentável29; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, cor, sexo, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Os atos administrativos –enquanto gênero– devem ajustar-se aos referidos princípios, eis que eles, na verdade, se afiguram como as condições de possibilidades de sua existência; são a causa ou fonte do próprio sistema jurídico e do Estado. Assim, a eventual violação do que dispõem, torna ilícitos e ilegítimos aqueles atos, matéria que pode ser aferida ou sindicada, tanto pela via administrativa como pela jurisdicional.30 Também na ordem internacional, tomando a mais antiga experiência Ocidental neste campo que é a inglesa, são estes mesmos elementos que delimitam as condições e possibilidades da Administração Pública, inclusive no âmbito de suas competências e funções, não podendo desconsiderar em nada o que está posto neste nível sistêmiconormativo. Nas palavras de Forsyth: The constitutional order embodies a number of key values which, collectively, may be termed the rule of law. These principles are entirely autonomous. Their existence is self-justified by their normative worth and is in no way dependent upon any exercise of parliamentary intention, actual or imputed31. Com base na teoria do discurso da Democracia contemporânea, acredito que um dos principais desafios de uma Administração Pública que se queira ética, é a de buscar mecanismos de fundamentação, de ação e de restabelecimento do equilíbrio da autonomia privada e da autonomia pública no cenário societal, eis que os objetivos e finalidades da República nacional só podem estar garantidos onde esteja assegurado/efetivado o princípio da soberania do povo, aqui enten-
29 Neste sentido, ver o excelente trabalho de FREITAS, Juarez. Sustentabilidade – Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011. 30 O Conselho de Estado Francês, tratando de matéria administrativa sob esta perspectiva, já referiu que uma ação administrativa ou regulamento que viole um princípio jurídico configura o mesmo tipo de invalidez que a violação de uma regra positivada. Neste sentido a obra de RIVERO, Jean. Droit Administratif. Paris: Dalloz, 1981, p. 135. 31 FORSYTH, C. F. (ed.) Judicial Review and the Constitution. Oxford: Hart Publishing, 2000, p. 139. 43
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dido como o procedimento compartilhado comunitariamente à formação da vontade estatal.32 Como bem adverte Jessé Souza: Em Habermas, destaca-se a conexão complementar e problemática de “poder comunicativo” e “poder administrativo”. O poder comunicativo manifesta-se nos procedimentos democráticos de formação da vontade estatal que, além de incluir o processo eleitoral e o legislativo, abrange o discurso em vários níveis da esfera pública. Trata-se da determinação de decisões vinculatórias e da produção de normas jurídicas entre sujeitos orientados na busca do entendimento. O poder administrativo corresponde à dominação legal racional no sentido weberiano. Habermas propõe que o direito seja compreendido como o meio de conversão do poder comunicativo em poder administrativo33. Esta conversão necessária do poder comunicativo em administrativo deve pautar as políticas governamentais e mesmo as formas de viabilização da participação social no âmbito das demandas coletivas que cotidianamente devem ser implantadas pelo Estado. É só com base nestas diretivas que se pode pensar a Administração Pública possibilitadora da prevalência de resultados passíveis de generalização pragmática para toda a comunidade e, pois, consensuais, revelando-se como possuidora de caráter intrinsecamente ético e racional daquelas condições procedimentais que, para o processo democrático considerado como um todo, fundamentam a suposição de que possibilitam resultados constitucionalmente justificados. A partir destas considerações é que se pode melhor demarcar conceitual e operacionalmente a idéia de Ética Pública à gestão dos interesses comunitários, o que passo a fazer.
32 Ver HABERMAS, Jürgen. Aclaraciones a la ética del discurso. Madrid: Trotta, 1998, pg.108. Tal perspectiva é importante porque, assim como o direito, a Administração Pública não alcança o seu sentido normativo pleno per se, através de sua forma normativa, tampouco mediante um conteúdo moral dado a priori, mas sim através de procedimentos à sua constituição e ação, produtor –necessariamente– de legitimidade. 33 SOUZA, JESSÉ (Org.). Democracia hoje: novos desafios para a teoria contemporânea. Brasília: UnB, 2001, pg.123. Ver também o excelente trabalho de GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. La ética en la administración pública. Madrid: Civitas, 2000, e de FREDERICKSON, Harold G. Research and Knowledge in Administrative Ethics. In COOPER, Terry L. (ed.). Handbook of Administrative Ethics. New York: Marcel Dekker, 1994. 44
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IV. Qual Ética Pública? Jaime Rodríguez-Arana reiteradamente tem dito que la Ética de la función pública es la ciencia del servicio público en orden a la consecución del bien común, del bien de todos haciendo, o facilitando, el bien de cada uno de los miembros de la sociedad.34 Esta idéia de serviço público é muito interessante na medida em que coloca o eixo central caracterizador da gestão pública na figura não do agente ou da máquina pública, mas na figura do cidadão, realçando os vínculos necessários entre Estado e Sociedade, sendo esta última a detentora da soberania fundante da ordem política e administrativa. Por outro lado, não se pode perder de vista que esta ética pública é tão somente reflexo daqueles valores e princípios que referi antes, auxiliando a sociedade em viver em harmonia, razão pela qual Oscar Baudista refere que la ética pública señala principios y valores deseables para ser aplicados en la conducta del hombre que desempeña una función pública.35 No clássico trabalho de Woodrow Wilson, de 1997, já se discutia a necessidade de que a Administração Pública constituísse metodologia própria de estudo e organização para os efeitos de dar cumprimento aos seus fins com ética e eficiência.36 E aqui está o centro neural do tema tratado, é preciso contar com diretrizes públicas comportamentais específicas para que aqueles princípios e valores sejam materialmente observados e efetivados, sob pena de esvaziá-los no plano pragmático e cotidiano das administrações públicas em geral. 34 RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. La Dimensión Ética. Madrid: Dykinson, 2001, p.30. Adverte Jaime que: las conductas antiéticas en el servicio público responden ordinariamente y con carácter general al nombre de corrupción. Este fenómeno consiste en la desnaturalización del poder público que se opera, en lugar de al servicio de los demás, en provecho de quien lo ejerce. (p. 33). 35 BAUDISTA, Oscar Diego. Ética pública y buen gobierno. Fundamentos, estado de la cuestión y valores para el servicio público. México: Instituto de Administración Pública del Estado de México (IAPEM), 2009, p. 32. Este debate não é novo, e de certa forma já estava presente em civilizações antigas, como diz FINER, Simon. The History of Government. Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 38: The science of administration enjoys from an extended history. Perhaps, it can be attributed to the establishment of the first administrative systems in Egypt, Iran, Greece, Rome, and China, or even to the invention of writing at Sumerian age. 36 WOODROW, Wilson. The Study of Administration. In Jay M. Shafritz Albert C. Hyde (Eds.). Classics of Public Administration. New York: Harcourt, 1997, pp. 14/26. 45
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Por tais razões é que a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico - OCDE, de 1997, insistiu na tese de que as possibilidades de efetividade da ética pública demandam condições materiais adequadas, dentre as quais: (a) apoio e compromisso políticos dos agentes públicos; (b) marcos normativos adequados; (c) mecanismos de formação e de socialização dos servidores públicos; (d) códigos de conduta específicos aos agentes públicos; (e) mecanismos de imputação e responsabilidade efetivos; (f) condições de trabalho para os agentes públicos; (g) existência de uma sociedade civil ativa e participante; e (g) sistemas de controle interno e externo da gestão pública coordenados e eficientes37. Veja-se que, antes disto, já em 1994, o informe NOLAN, elaborado pelo Presidente da Comissão do Parlmento britânico, a pedido do então Primeiro Ministro deste país, esboçou sete princípios de condutas à vida pública, a saber: (a) os que ocupam cargos públicos deveriam tomar decisões somente com fundamento e foco no interesse público; (b) estes agentes públicos não deveriam ter nenhuma relação financeira ou de outra ordem de privilégios com terceiros ou organizações que possam influir no desempenho de suas responsabilidades oficiais; (c) na gestão dos assuntos públicos incluindo aí as nomeações para cargos públicos, a contratação ou a proposta de indivíduos por recompensas e benefícios, os que ocupam cargos públicos deveriam realizar suas escolhas por critérios meritocráticos e legais; (d) os que ocupam cargos públicos são responsáveis por suas decisões e açõem em face da Sociedade, e devem se submeter ao controle apropriado aos seus cargos; (e) os que ocupam cargos públicos deveriam trabalhar da forma mais aberta possível em todas as decisões que tomam e em todas as ações que realizam, justificando-as de forma clara e fundamentada; (f) os que ocupam cargos públicos têm a obrigação de declarar todos os interesses privados relacionados com suas responsabilidades, bem como tomar medidas para solucionar qualquer conflito que surja, protegendo sempre o interesse público; (g) os que 37 Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico - OCDE. La Ética en el servicio público - cuestiones y prácticas actuales. Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas/Instituto Nacional de Administración Pública - INAP. http:// www.inap.org.mx/portal/images/RAP/la%20etica%20en%20el%20servicio%20 publico.pdf, acesso em 16/01/2013, p. 29. Diz o informa ainda que: Durante la década de los noventa se realizaron de manera bianual diferentes Conferencias Internacionales Sobre Ética en el Gobierno. En 1997 se realizó en Lima (Perú) la Octava Conferencia Internacional de Ética en el Gobierno; en 1999 se celebro en Durbán (Sudáfrica) la novena conferencia; en 2001, se realizó la décima en Praga (República Checa) mientras que en el 2003 fue Seúl (Corea del Sur) la sede de la undécima. 46
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ocupam cargos públicos deveriam fomentar e apoiar estes princípios com liderança e exemplo38. O Comitê PUMA da OCDE39, em maio de 1998, se ocupou de demarcar recomendações à ética no serviço público, dentre os quais: que deveriam ser muito claras e fundadas no ordenamento jurídico, devendo existir compromisso e liderança política que reforce e apoie a conduta ética dos servidores públicos; que o processo de tomada de decisões seja transparente a ponto de permitir a informação suficiente à Sociedade, bem como eventual investigação sobre eles; da mesma forma as linhas mestras da relação entre setor público e privado devem ser claras e precisas; que as políticas de gestão, os procedimentos e as práticas administrativas devem seguir e incentivar condutas éticas; é preciso contar com mecanismos adequados de responsabilidade para o serviço público, fixando-se procedimentos e sanções disciplinares adequadas às condutas irregulares. Nesta mesma década começam a surgir diversas manifestações de governos com o fim de instrumentalizar a ética pública em suas respectivas administrações. Em 1991 os Estados Unidos da América criou o Conselho Presidencial para a integração e eficiência; em 1992 o Ministério da Justiça e Administração Governamental da Noruega designou um grupo operativo para a investigação dos níveis de corrupção e à restauração da ética no serviço público; no mesmo ano o Ministério do Interior da Holanda estabeleceu como meta central de atuação o fortalecimento da integridade na administração pública; em 1996 foi a vez da Austrália criar um guia de elementos-chaves sobre responsabilidade ministerial, que serviu de referência para os princípios, convenções e regras de conduta das pessoas situadas em postos ministeriais40. Estes elementos são importantes na medida em que, pelos dados do Índice de Percepção da Corrupção de 2012, publicado pela Transparência Internacional, dois terços dos 176 países classificados nele obtiveram pontuação inferior a 50 –numa escala que vai de 0 (percepção de altos níveis de corrupção) a 100 (percepção de baixos níveis de 38 In http://www.public-standards.org.uk/Library/OurWork/1stInquiry_Summary.pdf, acessado em 17/01/2013. Ver o texto de CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid: Taurus, 1998. 39 http://www.oecd.org/redirect/puma/gvrnance/surveys/, acesso em 17/01/ 2013. 40 ESPINOSA, Roberto Moreno. La ética en la gobernabilidad democrática. Ponencia presentada durante el Congreso Internacional de Cultura y Sistemas Jurídicos Comparados. México: UNAM, Febrero, 2004, p. 39. 47
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corrupção), destacando Hugette Labelle, Presidente da Transparência Internacional, que os governos devem incorporar ações contra a corrupção em todos os processos decisionais e executivos, aprimorando ações mais efetivas de lobby e financiamento político, maior transparência no âmbito das contratações e gastos públicos, maior prestação de contas dos organismos públicos à Sociedade41. É bem verdade, com lembra Cobus de Swardt –Diretor Executivo da Transparência Internacional–, que as principais economias do mundo devem de igual forma dar exemplo e assegurar-se de que suas instituições são transparentes e que seus líderes prestam contas à Sociedade por suas decisões e atos, caso contrário a propagação da corrupção se amplia de forma quase incontrolável42. Veja-se a tabela abaixo:
Fonte: http://www.tm.org.mx/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion-2012/
De qualquer sorte, quero destacar a idéia de que a ética non é o mesmo que “moralidade”. A ética é moral racional e dialoxicamente argüíble 41 In http://cpi.transparency.org/cpi2012/, acesso em 22/01/2013. Neste relatório, Dinamarca, Finlândia e Nova Zelândia compartilham o primeiro lugar (com uma pontuação de 90) em índices de baixos níveis de corrupção, por certo em face dos sólidos sistemas de acesso à informação e normas que regulam a conduta de quem ocupa cargos públicos. Por outro lado, Afeganistão, Coréia do Norte e Somália se encontram mais uma vez no extremo inferior do índice, inexistindo nestes países políticas de prestações de contas dos atos da administração pública. 42 Idem. Ver igualmente o texto de CORTINA, Adela e AMARTYA, Sem (coord.) Construir confianza. La ética de la empresa en la sociedad de la información y las comunicaciones. Madrid: Trotta, 2008. 48
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e, por tanto, nun sentido importante, “publicamente” argüíble, argüíble apelando á razón pública, non constrinxíndose a razóns privadas43. A ética pública de que estou falando por certo não exclui a ética privada, mas é inexorável o fato de que esta só é legítima reconhecendo que as virtudes pessoais e a vida privada, por vezes –e não poucas–, se comunicam com o espaço e a deliberação públicas entre indivíduos que precisam se reconhecer mutuamente como livres e iguais (cidadãos/politoi), com capacidades para co-determinarem os destinos da cidade (polis), assim com para governarem seus destinos, daí que se condicionam reciprocamente44. Isto é tanto verdade que o processo de emancipação do exercício das liberdades civis no Ocidente se deu não em face somente da mudança de hábitos, culturas e tradições privadas (ou de poucos), mas dos instrumentos normativos públicos (leis) que foram edificados na dimensão comunitária das relações sociais, conseguindo superar inclusive os valores tradicionais de espoliação humana –geradores de moral e éticas públicas e privadas– da antiguidade e do medievo45, o que retoma o problema de como controlar o Estado e seus agentes considerando-se que a Sociedade Civil foi expropriada pelo Estado Moderno de toda a forma de violência, ou seja, impõe-se cada vez mais a necessidade de aperfeiçoar os controles democráticos (e não autoritários) daqueles agentes46. 43 DOMÈNECH, Antoni. Ética pública e control democrático. A función da ética pública no funcionamento da democracia. In Ética Pública: desafios e propostas. Santiago de Compostela: Escola Galega de Administración Pública, 2008, p. 11. Lembra o autor ainda que: Na ética, pois, mesmo na individual, hai unha primacía do público (Aristóteles expresouno dicindo que a política antecede á ética, é previa a ela; non hai ética fóra da koinonía polité, da res publica ou da societas civilis, que as tres cousas significan o mesmo). 44 É muito interessante a abordagem que faz deste tema um dos grandes teóricos da New Public Administration: FREDRICKSON, H. George. Ethics and the New Managerialism. Publ. Integrity, 1988,1(2): 4-22; ----. Ethics and Public Administration. New York: M.E. Sharpe, 1993; ----. Research and Knowledge in Administrative Ethics. In Terry LC (ed.) Handbook of Administrative Ethics, New York: Marcel Dekker, 1993. 45 Lembra Domenèch que: A primacía aristotélica da política sobre a ética pode verse tamén nisto: cambios no público traen consigo cambios no privado. Non serán poucas as familias tradicionais que sigan considerando unha práctica moral perfectamente razoable a de que o pai de familia teña baixo o seu mando, como propiedade, a muller e os fillos (pode verse un vestixio disto no feito de que é moi recente en España a penalización da violación da muller dentro do matrimonio: ata hai menos de vinte anos, o dereito penal español considerou, pois, a muller como propiedade do marido, razón pola cal a súa violación polo marido non podía considerarse delito). Idem, p. 13. 46 Novamente é esclarecedora a reflexão de Domenèch: A diferenza entre “control” 49
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Os fatores culturais e comportamentais dos indivíduos –e, por conseqüência, dos agentes públicos– por certo que precisam ser relevados nestes cenários, eis que o paradigma que viceja na sociedade contemporânea é o do individualismo, forjado em valores como a acumulação de bens materiais que, levados ao extremo, contribuem à fragmentação e ao desequilíbrio do trabalho em conjunto voltado ao público; sujeitos impulsionados por tais parâmetros axiológicos se encontram em situação de fazerem qualquer coisa para alcançar seus propósitos. Nas palavras de Neto Garcia: Una conducta exclusivamente competitiva puede ser problemática al impulsar el individualismo, fomentar la desconfianza y despertar la agresividad, el odio, el rencor y el resentimiento entre compañeros. Un modelo de competición capaz llevado al extremo genera un estado mental desviado y obsesivo y en consecuencia genera una conducta destructiva en los contendientes. Una postura de esta naturaleza es una forma de declaración de guerra, una batalla, a veces absurda, contra el compañero. Para Adela Cortina “La regla de oro del individualismo, racional, neoliberal diría: no inviertas en los demás más esfuerzo del que pueda proporcionarte un beneficio” (Cortina, 1998, 77). La autora destaca la importancia que tiene la codicia y la avaricia en uno mismo, contrario a los valores de solidaridad y cooperación.47 Digo isto porque não se pode ter a romântica expectativa de que os temas da ética pública e da ética privada possam estar dissociados completamente –como já referi antes–, e que para se viabilizar o equilíbrio entre elas impõe-se políticas de mudança comportamental, em especial no que diz com a primeira (afigurando-se difícil mesmo –como quer Jaime Araña48– tal mister), isto porque, já se sabe, a ética privada conta com crises permanentes e incontroláveis de identidade e sustentação, em face das múltiplas possibilidades de opções de orientação das pequenas e grandes decisões cotidianas da vida, gerando dificuldades eletivas no campo das preferências a seguir e prioridades a estabelecer. Em outras palavras, las antiguas instancias y tradiciones orientativas ya no sirven. Reina en todas partes una crisis de e “control democrático” do Estado pódese ilustrar con esta pregunta: o Estado, ¿debe estar fiduciariamente controlado por unha parte distinguida da sociedade civil, por exemplo, os propietarios (os ricos), ou os que máis saben (os expertos), ou os moralmente mais decentes (les gens de biens), ou os aristócratas de sangue nobre?, ¿ou debe estar fiduciariamente controlado polo pobo chan, por aqueles que viven polas súas mans (les gens de rien), polo groso da poboación traballadora? Por control “democrático” enténdese isto último (p. 15). 47 GARCIA, Alejandro Nieto. La “nueva” organización del desgobierno. Barcelona: Ariel, 1996, p. 35. 48 RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. La Dimensión Ética. Op. cit. 50
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orientación, que a pequeña escala tiene que ver con la frustración, el miedo, la drogodependencia, el alcohol, el sida y la criminalidad de muchos jóvenes, y a gran escala, con los nuevos escándalos políticos, económicos, sindicales y sociales.49 E em que medida esta crise toca a ética pública? Em muitos sentidos, por certo, eis que a ética sempre se refere a comportamentos humanos, os quais têm, potencialmente, projeção direta nas instituições (partidos políticos, órgãos públicos, serviços públicos, etc.), pelos simples fato de que os seus agentes não se encontram isolados do mundo ou protegidos de suas mazelas, ao contrário, constituem fenomenicamente tudo isto. Em outras palavras, determinada cultura organizacional alberga os valores sustentados, desenvolvidos e compartilhados por grupos sociais que integram as instituições, resultando daí condutas éticas ou antiéticas. Quando se afasta daquelas diretrizes e parâmetros normativos anteriormente referidos, a possibilidade do Estado Administrador estar se desviando de seus fins é muito grande, o que já demanda correção responsiva dos agentes que movimentam a máquina pública, configurando-se daí a importância de se poder contar com ferramentas hábeis e eficazes para o realinhamento de comportamentos e condutas desta natureza –com as respectivas atribuições de responsabilidades em face das improbidades levadas a efeito–. Não por outra razão que ainda na década de 1990 vai se assistir movimentos consistentes no Ocidente no âmbito da formatação de marcos regulatórios da ética pública, como, exemplificativamente, a Finlândia, que cria sua Lei de Funcionários do Estado; a Austrália, editando a Lei do Serviço Público; a Noruega, com a Lei da Função Pública; a Dinamarca, com a Lei de Pessoal da Administração Central e Local; a Holanda, com a Lei da Função Pública; a Nova Zelândia e Portugal (1990), com seus Códigos de Condutas dos Serviços 49 CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid: Editorial Taurus, 1998, pp. 111/112. Diz ainda a autora, no que concordo, que: En el actual momento la preocupación por establecer referentes éticos dice respecto a la confesión implícita de un gran vacío en la filosofía política en que descansa la convivencia ciudadana y búsqueda de criterios válidos para interpretar nuestra vida pública y regular sus inminentes transformaciones……lo que caracterizará la nueva etapa a la que nos dirigimos será, en el fondo, un cambio de naturaleza moral: una nueva manera de comprender y de organizar el ámbito social, poniendo fin a los comportamientos discrecionales del poder e inaugurando la vigencia de normas comúnmente aceptadas y socialmente exigibles. Más que reforma del Estado, lo que inconscientemente se busca y se desea es un cambio en las reglas éticas de la vida pública y en las justificaciones de las decisiones relacionadas con el bien común. 51
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Públicos; os Estados Unidos da América (1992), com as Normas de Conduta dos Funcionários do Poder Executivo; o Reino Unido (1995), publicando as Normas de Conduta da Vida Pública e o Código da Função Pública; e mesmo o Japão, editando sua Lei sobre Ética dos Serviços Públicos50. O Brasil possui hoje vários documentos que tratam do tema da Ética Pública, em especial o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal51 e o Código de Conduta da Alta Administração Federal52 –apenas para ficar com parâmetros mais gerais sobre a matéria53–. É de se ver que os principais pontos de regulação destas normas são: (a) uso indevido do cargo público; (b) enriquecimento ilícito no exercício da função; patrocínio de interesse privado perante a administração pública (tráfico de influência); (c) violação de sigilo; (d) uso de informação privilegiada; (e) prestação de assessoria a entidade privada; (f) atividade profissional paralela à função pública; (g) hipóteses de conflito de interesse; (h) limitações para atividade profissionais posteriores ao exercício do cargo (quarentena); (i) recebimento de presentes; (j) uso de recursos públicos e servidores em atividades particulares; (l) apropriação de fundos ou de bem móvel públicos, dentre outros. 50 ESPINOSA, Roberto Moreno. La ética en la gobernabilidad democrática. Op. cit., p. 42. 51 Instituído pelo Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994. Nele estão estabelecidos princípios e valores que visam a estimular um comportamento ético na Administração Pública. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/ d1171.htm. Acesso em 13/02/2013. 52 Instituído pelo Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm. Acesso em 13/02/2013. É interessante referir que as autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Administração Federal (CCAAF) são: ministros e secretários de Estado, titulares de cargos de natureza especial, secretários executivos, secretários ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) nível seis - presidentes e diretores de agências nacionais, de autarquias, inclusive especiais, de fundações mantidas pelo Poder Público, de empresas públicas e de sociedades de economia mista. Todos esses agentes públicos, além da declaração de bens e rendas de que trata a Lei n. 8.730/93, devem encaminhar à Comissão de Ética Pública as informações sobre sua situação patrimonial que, real ou potencialmente, possa suscitar conflito com o interesse público, indicando o modo pelo qual irá evitá-lo (art. 4º do CCAAF). 53 Há outras normas de igual importância que formatam um sistema normativo de ética pública hoje vigente, dentre as quais posso citar a Lei 8112/90, que estabeleceu o regime jurídico único do servidor; a Lei 9429/92, que tipificou os casos de improbidade; a Lei 9784/99, regulando o processo administrativo. 52
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Por outro lado, as normas básicas que visam à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins públicos (os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência) estão previstas na Lei nº 9.784, de 29/01/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Conta também o país com outra ferramenta importante à proteção da Ética Pública que é o sistema de declaração de bens dos servidores públicos em geral, introduzido no Brasil pela Lei n° 3.164, de 1/07/1957, instituindo o chamado registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exerçam cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não (art. 3º), sendo que a atualização dos dados dessa declaração deve ser feita anualmente, ou na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função, podendo substituí-la por cópia da declaração anual de bens e rendas apresentada ao Fisco federal (art. 13, § 4º). Já a Lei nº 8.73054, de 10/11/93, estabelece a obrigatoriedade de todos os agentes políticos e membros da magistratura e do Ministério Público da União, bem como os que exerçam cargos eletivos, empregos ou funções de confiança, na administração direta, indireta e fundacional, apresentarem declaração de bens, com indicação das fontes de renda, no momento da posse, no final de cada exercício financeiro, ao final da gestão ou mandato, exoneração, renúncia ou afastamento definitivo, como medida de controle interno do aumento do patrimônio dessas categorias de servidores e agentes políticos e a compatibilidade desse aumento com as rendas declaradas. É claro que foi preciso criar instâncias institucionais e sociais para dar exeqüibilidade a estes marcos regulatórios da Ética Pública, dentre os quais se pode citar: (a) as comissões de ética, previstas no Decreto 1171/94; (b) Controladoria-Geral da União; (c) Tribunais de Contas da União, dos Estados e do Município de São Paulo; (d) corregedorias específicas de determinados órgãos ou entidades; (e) secretarias de Gestão e de Recursos Humanos; (f) Secretaria Federal de Controle do Governo Federal; (g) Ministério Público Federal e Estadual; (h) comissões temáticas de cada uma das casas do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas e da Câmaras Municipais; (i) comissões 54 Esta lei também é aplicável aos governos estaduais e municípios. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8730.htm. Acesso em 13/02/2013. 53
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parlamentares de inquérito; (j) Polícia Federal e Polícia Civil dos Estados; (l) Poder Judiciário; (m) a própria cidadania com competência constitucional e infraconstitucional de fiscalização e cobrança dos gestores públicos. Ao lado destas instituições, foram se forjando mecanismos efetivos de controle e monitoramento da Ética Pública, dentre os quais se podem citar: (a) auditorias, inspeções e fiscalizações, que são realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, auxiliando no controle da gestão dos administradores públicos; (c) processo administrativo disciplinar, conduzido pelas comissões de sindicância e de inquérito, para apurar desvios de conduta pessoal; (d) inquérito civil público, promovido pelo Ministério Público; (e) ação civil pública de ressarcimento de danos, promovida pelo Ministério Público; (f) inquérito policial, realizado pela Polícia Federal e Estadual, a fim de apurar irregularidades dos gestores e na Administração Pública; (g) ação penal pública, promovida pelo Ministério Público; (h) ação de improbidade administrativa, promovida pelo Ministério Público, Advocacia Geral da União ou pelos órgãos jurídicos a ela vinculados; (i) ação popular, de autoria de qualquer cidadão, para anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa. Por fim, há se registrar a criação da Comissão de Ética Pública Federal, órgão consultivo do Governo Brasileiro, estabelecido por Decreto Presidencial de 26 de maio de 199955, e que constituiu uma rede de profissionais com responsabilidades em gestão da ética em cada uma das entidades e órgãos federais. São 165 representantes setoriais da Comissão, em 220 entidades e órgãos. Tais representantes vinculam-se tecnicamente à Comissão, mas não têm qualquer subordinação administrativa. A responsabilidade básica desses profissionais é apoiar a Comissão no cumprimento das suas funções, assim como zelar pela execução das funções básicas em gestão da ética em suas respectivas organizações. A Controladoria Geral da União – CGU do Brasil tem desenvolvido vários estudos sobre o tema da corrupção no Brasil –e, portanto, das situações que violam frontalmente a ética pública–, e mesmo em outros países, evidenciando como se tem evoluído no que diz com o seu controle e combate ao longo do tempo, e como o seu vírus incubador é mutante ao longo do período, eis que igualmente se transforma a fim de escapar das ferramentas que tentam enfrentá-la. 55 In http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/dnn/Dnnconduta.htm, acesso em 13/02/2013. Ver também o link http://Ética.planalto.gov.br/. 54
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Uma destas ferramentas criadas para tais fins é a chamada Metodologia de Mapeamento dos Riscos de Corrupção –www.cgu.gov.br/prevencaodacorrupcao/arquivos/metodologia.pdf–, a qual, em síntese, opera com as seguintes premissas e objetivos: a. Qualquer processo de trabalho –setor público ou privado– pode ter pontos vulneráveis à corrupção, considerando que um processo de trabalho é qualquer conjunto de atividades inter-relacionadas que recebe insumos e os transforma em serviços ou produtos para os cidadãos/consumidores, seguindo lógica pré-estabelecida e com agregação de valor;
b. Os resultados de processos de trabalho também podem produzir insumos ou informações para outros processos de trabalho;
c. Em regra, os processos de trabalho passam por cadeias de decisões com múltiplos pontos para chegar aos objetivos, devendo-se estar atento a cada um deles; d. Estas decisões têm distintas possibilidades constitutivas de valorações prévias, as quais precisam estar muito claras (não é de qualquer maneira que se quer atingir um resultado e tampouco qualquer resultado serve); e. Para que se viabilizem processos finalísticos de serviços ou atividades (públicas ou privadas), é necessário processos gerenciais fundados em serviços e produtos gerados por processos administrativos pontuais;
f. É preciso o controle qualitativo e quantitativo dos processos gerenciais das unidades organizacionais no que diz com as distintas possibilidades constitutivas de valorações prévias das escolhas a serem tomadas e de suas execuções; g. Os processos de trabalhos mais fáceis de serem mapeados são os que contém uma cadeia decisória na qual todos os passos estão sob a responsabilidade identificada –de preferência da própria organização–, bem como daqueles que produzam todo o ciclo de produção necessário para serem finalizados, apresentando conjunto de atividades em diferentes fases: planejamento, execução, acompanhamento ou controle, finalização e avaliação.
Neste estudo de referência, a CGU ainda detectou situações que fomentam em especial o risco à corrupção, dentre as quais: as que envolvam compras diretas de produtos ou serviços, com emprego de recursos financeiros significativos; as que envolvem a atribuição de direitos ou benefícios ao público; aquelas que envolvam transferência
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de recurso entre organizações públicas e privadas; aquelas que envolvam o cumprimento de obrigações e aplicação de penalidades. De igual sorte a avaliação identificou algumas variáveis que geralmente se fazem presentes nos processos de trabalho, decisão e produção de resultados, a saber: a dos beneficiados e prejudicados pelos processos, a legislação sobre a matéria dos processos, as implicações em outros processos. A corrupção pode atingir qualquer situação, fase ou variável dos processos de trabalho, decisórios ou executivos das instituições, ou seja, ela pode operar desde a solicitação para realizar os processos, no planejamento e concepção deles, nas suas atividades preparatórias, nas suas execuções, e mesmo no âmbito da apresentação dos seus resultados. A par destes elementos, o estudo da CGU apresenta conjunto de interrogantes que devem ser feitos naqueles processos passíveis de serem contaminados pela corrupção: 1. Que evento dá início ao processo de trabalho e quem é o responsável por isto? 2. Quais as informações, serviços e produtos necessários para cada fase do processo de trabalho?
3. Quais os resultados possíveis das decisões a serem tomadas ao longo de todo o processo de trabalho, em cada uma de suas fases?
4. Quais as informações que são ou devem ser agregadas aos resultados possíveis de cada fase para dar continuidade ao processo de trabalho? 5. Qual a decisão, a partir do resultado da decisão anterior e das informações agregadas, que permitem nova alteração significativa do andamento do processo de trabalho ou mesmo de seus objetivos? 6. Quais as possibilidades de resultado desta decisão?
No que tange às informações necessárias à eclosão dos processos, também se afigura importante estar atento às seguintes preocupações: se decorrem de disposições normativas cogentes; se são constituídas a partir de metodologias e critérios confiáveis; se contam com coleta de dados estruturada; se são consistentes e verificáveis; se o decisor tem a informação qualificada necessária quando decide; se há instâncias e mecanismos para controle e supervisão da decisão, bem como do acesso dos interessados às justificativas e ao conteúdo da
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decisão; se há controles de contato entre o decisor e os beneficiários ou partes interessadas na decisão. Este universo de elementos dialogam entre si na metodologia constituída pela CGU, podendo ser aplicada em qualquer unidade oganizacional e adminstrativa, de qualquer dos Poderes de Estado. V. Bibliografia
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El control judicial de la desviación del poder Mirta Gladis Sotelo de Andreau1 “El Poder se asemeja a las muñecas rusas. Cuando se abre su figura externa aparece oculta una segunda muñeca, también hueca que oculta, a su vez, una tercera y así hasta el infinito. El Poder se esconde y al final del análisis, según los gustos, se encuentra una persona concreta o una entelequia que no explica nada”. Alejandro Nieto, “La organización del desgobierno”.
I. Introducción El poder público es un imán poderoso y atrayente, todos quieren tomarlo y hacerlo propio haciendo un uso indebido por eso los sistemas instituidos para el control de su ejercicio son ejes centrales sobre los cuales se desarrolla el derecho público, y no son ejes sencillos pues se insertan en un campo complejo de vastas dimensiones para la exploración científica, abarcando distintas áreas temáticas, que van desde la concepción filosófica, pasando por la connotación sociológica, la política, la económica, la jurídica, y la histórica pues nada se explica si no se acota a un tiempo y una realidad determinados. El análisis que haré en éste trabajo responde a un sistema político concreto, el sistema democrático, vigente en la mayoría de nuestros países americanos, y europeos, centrándonos en la teoría de la divi1 Profesora de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la UNNE y de La Universidad de la Cuenca del Plata Investigadora de la Secretaria de Ciencia y Técnica de la UNNE. Miembro de las Asociaciones Argentina de Derecho Administrativo y de Derecho Procesal- Miembro de la Asociación de ex becarios del Gobierno del Japón. Miembro de la Inter American Bar Asociation. Ex Directora de la Escuela de Administración Publica. Ex Subsecretaria de Planeamiento y Ex Asesora de al Federación Económica de Corrientes. 1er. premio al Mejor Trabajo FIA Brasil 1997 2º Premio AL Mejor Libro FIA Perú 1998. 1er. premio al Mejor Trabajo FIA México 1999. 59
Mirta Gladis Sotelo de Andreau
sión de poderes, para cuya vigencia es necesario mantener el equilibrio en pleno funcionamiento, y ello solo ocurre si se efectúa el control interorgánico. Lo acotaré a un tiempo determinado y concreto, el actual, sin perjuicio de realizar algunas referencias históricas cuando la explicación del caso lo requiera. Tomaré dos vertientes conflictivas la de la relación interpoderes, y la de la relación entre el Estado y los particulares. Este último aspecto es el que considero mas importante pues cuando hay abuso del poder de la autoridad lo que se obtiene en la relación con el ciudadano es una inclinación forzada sobre él más débil, tornándose en un peso insoportable que hace prácticamente inalcanzable el logro del deseado equilibrio en la ecuación poder-libertad. El propósito es evitar que se instale en la sociedad un enemigo de la democracia y del Estado de Derecho: el poder absoluto. ¿Qué debemos hacer para lograrlo? Aquí nos posicionamos ya en el análisis estrictamente jurídico donde el objetivo que se persigue es justamente conducir el poder dentro de los carriles del derecho, efectuando los controles, correcciones y ajustes necesarios lo que no es tarea fácil, pero tampoco imposible. Los regímenes jurídicos han regulado controles preventivos y represivos: para evitar que el abuso del poder se produzca, o efectivizar la potestad sancionadora cuando la infracción se ha producido, pero el efecto deseado no aparece, la realidad cotidiana nos revela otra lectura. De la simple lectura de diarios y revistas, o lo que escuchamos en las radios o vemos en la televisión son innumerables las noticias que reflejan el abuso de poder realizado por distintos funcionarios en diferentes países del mundo y eso nos preocupa. Dada la extensión de éste campo de investigación me detendré en un área: la del control judicial, y dentro de ella una de las técnicas específicas la denominada desviación del poder técnica aplicable para corregir los vicios que se presentan cuando el ejercicio del poder se excede del fin para el que fue originariamente previsto. Al referirme al sujeto que ejerce el poder público lo acotaré a la Administración, es decir al poder que ejerce el Gobierno a través de
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la Administración, no ignorando por ello que el problema también se presenta en el Poder Legislativo y en el Poder Judicial. Haré un análisis del Instituto en el derecho francés y en el español y también dedicaré un espacio al derecho supranacional, porque pienso que sí el ejercicio indebido del poder nos genera múltiples conflictos dentro de cada nación, el problema se potencia cuando las naciones se unen formando regiones de interés superior como lo son en nuestro ámbito sudamericano el MERCOSUR y en Europa la Comunidad Europea. El tema es convocante, por lo menos para los que estudiamos el Derecho una de cuyas finalidades es analizar el cumplimiento de la legalidad del obrar de la Administración Este propósito me ha animado en investigaciones anteriores como por ejemplo el cumplimiento de la ética en la función pública2, que aunque es una cuestión supranormativa ubicada en el marco axiológico, nadie puede negar su incidencia, en el ejercicio debido del poder. O ya dentro del procedimiento administrativo sobre el silencio de la administración3 que ha originando en la práctica muchas controversias. o en la parte general de éste tema la antinomia facultad reglada facultades discrecionales4, donde he apuntando a la reducción de la zona de inmunidad que lo envuelve, entre otros trabajos. Las líneas de mi razonamiento apuntan como lo he expresado en los trabajos anteriores más que a la crítica y búsqueda de perfección de las normas jurídicas existentes, aunque algún comentario hago sobre ello, a la reflexión de las personas, de los funcionarios públicos, de los jueces, quienes en realidad son los verdaderos efectores del cumplimiento de la legalidad en la actuación estatal. El órgano que ejerce el poder nacional o supranacional y el órgano que ejerce su control son órganos ideales que necesitan de un sujeto, una persona física, que lo ponga en movimiento. Muchos de estos funcionarios lamentablemente al ejercer la misión para la que fueron designados pierden de vista el fin querido por la ley. La realidad nos 2 SOTELO DE ANDREAU, Mirta Gladis “La ética, la corrupción, la función pública. Tres elementos claves en los procesos de integración” Primer premio al mejor Trabajo otorgado por la Interamerican Barr Association México 1999. 3 SOTELO DE ANDREAU, Mirta Gladis “ El silencio de la Administración” en el libro “Procedimiento Administrativo” Editorial Ciencias de la Administración. Bs.As. Año 1998. 4 SOTELO DE ANDREAU, Mirta Gladis “El control de la Discrecionalidad Administrativa” publicado en el libro de las XX Jornadas Nacionales de Derecho Procesal”. Corrientes Año 1997. 61
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muestra que hay algunos que se olvidan que cuando ejercen la función pública únicamente representan a la competencia y finalidad asignada por la norma jurídica al organismo en el que se desempeñan y no su propia voluntad e interés y así persiguen por medio de sus decisiones fines ajenos a los queridos por la constitución, la ley o los reglamentos dictados en su consecuencia. En el ejercicio efectivo del control interpoderes, en el caso específico el jurisdiccional la propuesta concreta es que exista una mayor apertura de la revisión por la jurisdicción de los actos que por ésta causa se demandan peticionando su declaración de nulidad o existencia, modificándose la conducta de los jueces que exigen pruebas diabólicas de imposible cumplimiento para demostrar la veracidad del objeto demandado, cambiando de la concepción subjetiva a la concepción objetiva. El Estado de Derecho inserto en un sistema democrático exige que el ejercicio del poder se realice dentro de sus límites legales, pero el incumplimiento del ordenamiento jurídico específico, de los principios que regulan ese régimen, la violación de los marcos para los cuales ha sido instituido en el ordenamiento que cada país ha elegido para organizarse y la arbitrariedad por parte de las autoridades, son el pan nuestro de cada día. Los actos arbitrarios producen daños que ocasionan deterioros muchas veces irrecuperables tanto para los administrados como para la propia Administración. En las motivaciones de estos actos sólo proliferan razones arbitrarias que justifican muy mal el abuso del poder que realizan y los que nos llamamos a nosotros mismos juristas no podemos consentirlo expresando por lo menos nuestra opinión en contrario. Si con estas reflexiones aporto alguna mínima ayuda para el cambio en la conducta de quienes ejercen el poder y consecuentemente algún efecto beneficioso para los administrados que sufren sus consecuencias consideraré que el trabajo realizado ha resultado útil. La Administración ejecuta, produce hechos y actos con consecuencias jurídicas a veces beneficiosas y otras veces dañosas. En el último caso colocan al administrado en una situación perjudicial que les permite ante la propia administración o ante la Jurisdicción. Pero esto que hoy nos parece un razonamiento común, no ha sido siempre así, el sometimiento del órgano público detentador del poder político a un juicio en el que el particular pueda exigir justifica62
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ciones de su comportamiento ante el derecho y reparaciones por el daño causado, es una idea, que surge recién después de la Revolución Francesa por derivación de la aplicación de los principios de libertad y de legalidad. Ni aún hoy, la formación de la conciencia de sometimiento del poder a la ley,de la cultura de lo jurídico ha logrado la consagración de una tutela jurisdiccional totalmente efectiva sobre el ejercicio de la actividad estatal. No se trata de una tarea sencilla, reconoce aristas imbricadas, peldaños resbalosos que conforman una escalera que requiere de grandes esfuerzos para alcanzar la concreción de la Justicia. Peldaños sobre los cuales debemos trabajar diariamente para tratar de obtener el equilibrio que plantea la ecuación: libertad y poder. Uno de esos peldaños, es precisamente la existencia y dimensión de ciertas zonas de reserva, en la función de la Administración, que escapan al control Jurisdiccional. Como por ejemplo los llamados actos de gobierno, institucionales o políticos, o los actos discrecionales, tema que hoy nos ocupa. Cuándo nos preguntamos ¿porqué ocurre esto?, aparece en primer lugar una respuesta histórica y filosófica: Porque conjuntamente con los principios revolucionarios franceses del sistema que consagra la legalidad, la igualdad y la libertad, aparece una nueva forma de organización política cuyo postulado es dividir el poder, y allí dos fuerzas contrapuestas pujan: repartir y reservar. La separación de potestades, entre las funciones de Administración, Legislación y Justicia coexisten, está estructurada sobre un sistema de intercontroles, que tratan de distribuirse equitativamente entre cada una de las nuevas ramas en que se divide, en este juego armónica la Jurisdicción, aparece como el órgano máximo de control final motivando nuestras breves reflexiones.
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II. El poder “Poder no es la potestad de mandar, sino la capacidad de ser obedecidos. Mejor aún: la capacidad de influir sobre los otros incluso sin mandar“. Alejandro Nieto “La organización del desgobierno”.
Mucho se ha escrito sobre el poder, un concepto difícil y complejo, Duverger5 señalaba que el poder es una mezcla de violencia y creencias, “ el poder no es un simple hecho material... está vinculado íntimamente a las ideas, creencias y representaciones colectivas. Lo que los hombres piensan del poder es uno de los fundamentos esenciales del mismo”. El poder logra la obediencia de sus miembros bien por coacción o por convicción, la coacción va acompañada por un régimen punitivo y sancionatorio y la convicción en cambio es cuando el hombre cree que debe obedecer porque cree en lo que el grupo presenta como ideología o en los representantes del grupo que lo ejercen. Un presupuesto del poder es la legitimidad, Max Weber6 clasifica en tres las clases de legitimidad: la legitimidad histórica o tradicional, la carismática y la democrática o racional. En cada una de ellas hay diferentes razones que dan sustento a su existencia, ya sea por herencia, atracción o elección hay un grupo de sujetos que obedecen a determinados sujetos que ejercen el poder. Esto se relaciona también con los diferentes sistemas políticos donde el poder ha ocupado diferentes lugares, conforme al régimen que se adopte. En éste trabajo me refiero exclusivamente al sistema democrático liberal, por lo tanto no tomaré la concepción del poder como absoluto como podría darse en un sistema autoritario, sino por el contrario al poder sujeto a límites, dentro de un esquema representativo como el nuestro. Dentro de la democracia el derecho de los gobernantes está restringido en aras de garantizar la libertad de los ciudadanos. La libertad es un elemento esencial del hombre, en el marco de la concepción inusnaturalista e individualista, pero su ejercicio genera conflictos y 5 DUVERGER, Maurice “Institutions politiques et Droit constitutionnel”. París 1962, pág. 15. 6 WEBER, Max “Economía y Sociedad”. Fondo de la Cultura Económica de México. Vol I págs. 170 y ss. 64
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los conflictos requieren de un marco regulador, un complejo de reglas que garanticen, que permita la efectivización de esa libertad, que tampoco es absoluta, pues debe ceder en relación que se entabla en el ejercicio de la libertad por los demás ciudadanos. Ese sistema de garantías entronca con la necesidad de mantener en vigencia el Estado de Derecho y es el derecho quien debe encargarse de fortalecer esas relaciones entre el poder y el individuo como bien lo ha dicho Tomás Ramón Fernández7 “En el principio o en el final del camino, que eso depende sólo del punto de mira que se adopte uno se encuentra siempre cara a cara con una suerte de metafísica que comporta toda una concepción global del Derecho Público en su totalidad como expresión del intento dos veces secular de reducir el poder al Derecho”. El poder en su concepción política, es uno de los tres elementos clásicos que integran la noción de Estado (territorio, pueblo y poder), elementos que interactúan funcionalmente desde el momento de la constitución del Estado y aún antes de que éste se haya constituido formalmente. Señala Murillo Ferrol8 que el poder político tiene dos facetas, una activa o positiva y una del poder como privilegio. Como activa o positiva sería “ la posibilidad de condicionar de alguna manera el comportamiento de otros, obteniendo obediencia produciendo imperativos eficientes”, y como privilegio “consiste en la posibilidad de eludir sanciones por comportamientos prohibidos o imperados al común”. Las características de éste poder son La naturaleza: poder económico, religioso, cultural, político, etc. La extensión: número de personas condicionadas al mando, capítulo de las relaciones con otras sociedades completas o perfectas o imperfectas. La comprensión: número de acciones condicionadas por el mismo. La intensidad: apunta al condicionamiento a la implicancia de la persona respecto al mismo. Nuestro tema se inserta dentro de la tercera y cuarta característica pues es en ellas donde se estudian las competencias, su distribución, la estructura de los gobernantes, y también el ejercicio y garantía de la libertad y por lo tanto el del reparto de poderes y su limitación.
7 FERNÁNDEZ, Tomás Ramón “Arbitrariedad y discrecionalidad”. Ed. Cívitas Madrid. 1991 pág. 24. 8 MURILLO FERROL, F. “Estudio de sociología política”. Madrid 1963, pág. 63 y ss. 65
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III. El control judicial de la administración A través de los tiempos, en las distintas etapas y formas de ejercer u organizar los gobiernos en general no se admitía que el órgano que detentara el poder fuera controlado. Y se puede entender éste pensamiento si uno se traslada a otra realidad social, a otra época histórica, cuando el sistema filosófico y político concebía al soberano como recepcionando el poder directamente de un Ser Supremo, la autoridad era absoluta y no reconocía ningún límite. Pero, poco a poco se va introduciendo la idea del sometimiento del poder a la ley, hay un primer reconocimiento de los derechos subjetivos de los administrados, y consecuentemente los primeros atisbos del reconocimiento de la responsabilidad estatal, en el inicio de un complejo y largo camino cuya meta final aún no hemos alcanzado. En el Estado de Derecho no puede concebirse, el ejercicio del poder absoluto. Debe estar sujeto cuando menos al sistema normativo fundado sobre la organización de los principios que determina cada Constitución o piedra basal. La cuestión, pese a su incontrovertible certeza no es fácil de ejecutar, la Administración se resiste a ser controlada. Nos dice García de Enterría9 ”la historia de la reducción de estas inmunidades de esta constante resistencia que la Administración ha opuesto a la exigencia de un control judicial plenario de sus actos mediante la constitución de reductos exentos y no fiscalizables de su propia actuación es, en general, la historia misma del Derecho Administrativo” El propio origen del sistema contencioso administrativo, o sea del régimen del control del accionar de la Administración se estructura históricamente, en su país de nacimiento (Francia), sobre la base contraria al control judicial de la actividad de la Administración. Lo que se consagra, hasta fines del siglo XIX es un régimen por el cual la propia administración se enjuicia a sí misma “juger l’Administration c’est encore administrer” (juzgar a la Administración sigue siendo administrar)10. Esta concepción ha evolucionado en Francia sobre todo a partir de la Reforma de 1987,ampliándose el sometimiento a la intervención judicial. 9 García de Enterría, Eduardo. ”La lucha contra las inmunidades del Poder”. Ed. Civitas, Madrid. 1989. 10 Garcia de Enterría, Eduardo “Hacia una nueva Justicia Administrativa”. Segunda Edición ampliada. Ed. Cívitas. 1992. Madrid Introducción pág. 28: ”Su basamento está en efecto en la famosa ley de separación que fue la institucionalización en el modelo francés del principio de división de los poderes, esa ley de separación que aún sigue siendo el quicio del contencioso francés, y que es consecuentemente invocada hasta hoy por su jurisprudencia. 66
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Existen otros sistemas como el norteamericano, donde se instauran distintos tipos de controles algunos a través de entes administrativos como la International Trade Commission o judiciales como los tribunales de apelación en materia de impuestos, que a su vez se organizan en un sistema federal que culmina en la Corte Suprema de Justicia. En nuestro país, influye en el régimen de control judicial el sistema contencioso francés, en una extraña combinación con el derecho norteamericano. La Constitución Argentina consagra el sistema representativo republicano y Federal. Al ser un sistema republicano tenemos una organización nacional de división de poderes que establece en la armonía de Poderes la carga del control en el Judicial. Esto nace del artículo 116 de la Constitución Nacional donde se organiza el Poder Judicial, estableciéndose a través del régimen legal dictado en su consecuencia la regulación de la organización para los asuntos contenciosos administrativos con una doble instancia, compuesta de Juzgados de Primera Instancia y Cámaras, aunque también se admite la apelación de recursos por actos de la Administración en forma directa. En el ámbito provincial, por el contrario en general la competencia para el tratamiento de los temas contenciosos administrativos le es otorgada en forma originaria al más alto Tribunal de la Provincia, salvo casos como los de las Provincias de Córdoba, dónde hay Cámaras y Juzgados de Primera Instancia, o la del Chaco donde se encuentra en implementación el sistema ya aprobado por ley, y otras en las que se encuentran en estudio la modificación del Sistema. Un párrafo especial, en materia del control de la Administración, merece el código contencioso administrativo de la provincia de Corrientes (Ley Nº 4.106), obra del Dr. Gustavo Adolfo Revidatti. Este código es uno de los más adelantados y completos en la materia,regula el acceso a al jurisdicción consagrando una legitimación amplia: derecho subjetivo, interés simple e interés difuso( de incidencia colectiva), regulado en nuestra Provincia mucho antes que en la Constitución Nacional. El cuerpo normativo es completo y de gran avanzada en materia procesal, recepcionando todas las tendencias más modernas, en defensa de los administrados. En las acciones también consagra un amplio espectro de vías, la acción de plena jurisdicción es completa, abarca no solo los aspectos objetivos –reparación del acto– sino también los subjetivos –daños y perjuicios–. Regula la acción de interpretación, tomando como antecedentes el sistema anglosajón analizando el verdadero sentido de la 67
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norma administrativa, previa intervención y expresión fundada del órgano administrativo competente en la materia. Para la reparación más rápida del daño establece una vía sumarísima (el recurso facultativo) donde se puede obtener la resolución de la jurisdicción, en forma inmediata con plazos breves y factibilidad de renunciar al ofrecimiento de prueba. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico argentino, el contencioso administrativo no es la única vía procesal idónea por la cual es revisable el acccionar administrativo. También se pueden revisar los actos administrativos por la vía de los juicios civiles ordinarios (para el caso de la expropiación, por ej.), o los juicios de apremio (para el cobro de impuestos) o el amparo (ante actos de arbitrariedad manifiesta que no requieren pruebas), etc. Vemos que el espectro de posibilidades procesales es amplio. La segunda pregunta es entonces: ¿qué se controla a través del mismo? En principio la legalidad, pero pensamos que éste criterio clásico debe ser ampliado al del control de la juridicidad del acto administrativo, concepto que consideramos mas idóneo compartiendo los fundamentos expuestos Sesin11,”este es el alcance que consideramos debe darse al control judicial moderno, en materia del acto administrativo, el desequilibrio que por sí ya implica el ejercicio del poder debe tratar de contrabalancearse con la jurisdicción, pero evitando a su vez los excesos de jurisdicción que por contrario imperio consagren el llamado gobierno de los jueces. Un control de legalidad, de purismo exegético, no alcanza, como tampoco sirven la invasión de las esferas de competencias. Debemos controlar la juridicidad con equilibrio. IV. Concepto de la desviación de poder La desviación de poder es una falta grave, que comete quien lo detenta, cuando infringe el ordenamiento jurídico afectando un interés público concreto, un fin que justifica el ejercicio mismo de las potestades públicas. 11 Sesín Domingo Juan, Administración Pública. Actividad reglada discrecional y técnica Ed. Depalma Bs. As., 1994 pág. 348 conceptualmente sería mas preciso hablar de requisitos o elementos relativos a la juridicidad del acto administrativo, abandonando la tradicional terminología de “legitimidad” o “legalidad”, en razón de que el término actualmente en uso podría ser entendido prima facie demasiado apegado sólo a la ley, olvidando de tal forma que la administración moderna debe someterse a un contexto jurídico mucho mas amplio.” 68
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Una primer pregunta que nos debemos hacer es si la competencia es un presupuesto necesario para que se configure la desviación, si quién lo detenta debe o no ser competente para ejercerlo. Algunos autores entienden que se configura cuando el funcionario es competente para realizar un determinado acto pero no cumple con los fines para los cuales estaba dirigido. Ese fin, como lo explican García de Enterría y Tomás Ramón Fernández12, puede ser expreso o tácito, un interés privado o un fin publico pero distinto al previsto en el ordenamiento jurídico. La desviación del poder es a su vez una técnica de control judicial de la actividad administrativa especialmente la derivada del ejercicio de potestades discrecionales. Siguiendo la opinión de Carmen Chinchilla Marín13 entendemos que ese fin es un elemento reglado de la actividad administrativa, porque ya desde la Constitución se determina que la Administración actúa sometida a una determinada finalidad legal y las normas concretas serán tan solo un derivado de ese fin principal, por lo tanto están sometidos al control jurisdiccional en un todo. En España no existen discusiones respecto al concepto porque es la propia ley la que se encarga de conceptualizar que es lo que debe entenderse por desviación de poder. Se le han dado clásicamente dos ubicaciones dentro del sistema de las nulidades del Derecho Administrativo, por un lado se la ha considerado como vicio de la competencia y por el otro como invasión de un poder en la esfera de otro poder, pero en realidad se trata del incumplimiento del fin, por ello para determinar la existencia de la desviación de poder es necesario verificar, en el caso concreto, cual es el fin específico de la norma objetiva que otorgó esta facultad o potestad, norma que integra el ordenamiento jurídico estructurada en un sistema que es independiente de la voluntad del funcionario y cual es el fin que el órgano administrativo aplicó al ejercer la facultad que le fue otorgada por la ley. Si del control se determina que estos fines no son idénticos y la finalidad perseguida por la ley no se cumple el acto debe ser declarado anulable, nulo, o inexistente según el régimen jurídico de que se trate, y la gravedad del caso que corresponda tratar. 12 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón “Curso de Derecho Administrativo”. Ed Cívitas Tomo I, 9ª Ed. Madrid pág. 456 y ss pág. 456 y ss. 13 CHINCHILLA MARÍN, C. “La desviación de poder” Ed. Cívitas. Madrid 1989 y 2a. Edición actualizada y ampliada Ed, Civitas Madrid 1999, pág. 17. 69
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En la Argentina por ejemplo, existen ordenamientos jurídicos provinciales que admiten el sistema tripartito de sanciones de los vicios por ejemplo la Provincia de Corrientes. (Ley de Procedimiento Administrativos Nº 3.460). V. Los antecedentes doctrinarios Los antecedentes doctrinarios en la materia son bastante abundantes tanto en el derecho argentino como en el derecho comparado, los autores lo tratan en forma general al elaborar sus manuales y tratados o en forma específica en monografías o artículos especiales. También su ubicación en el análisis conceptual varía, algunos lo ubican al estudiar los vicios del acto administrativo, es decir al analizar los elementos del acto específicamente el de la finalidad o al estudiar la teoría de las nulidades y otros dentro del derecho procesal administrativo al referirse al procedimiento judicial del control. El uso del término desviación de poder (détournement de pouvoir) fue introducido por León Aucoc, refiriéndose a la desviación del poder de policía conferido a la Administración en la que el agente administrativo incurría usando su poder discrecional para un caso y por motivos distintos de aquellos para los cuales tal poder les había sido conferido. Laferriere14 fue el que realizó la primera y fundamental teorización de éste tema, en su libro lo trata junto con la incompetencia, el vicio de forma y la violación a la ley en uno de los motivos de impugnación clásicos del recurso por exceso de poder, definiéndolo éste autor en 1896 como el vicio consistente en desviar un poder legal del fin para el que fue instituido y hacerlo servir a fines para los cuales no estaba destinado. Duguit15 también ha desarrollado el concepto marcando su importancia (buscar libro de Duguit). En Italia se la estudió también como “sviamiento de poder”. Martín Retortillo Baquer16 siguiendo la posición de Orlando, Pressuti y Ferrero señala que el legislador italiano la recepcionó en el artículo 24 de la Ley del 2 de junio de 1889 con el único contenido de incompetencia absoluta, éste criterio es discutido en la doctrina italiana por otros au14 LAFERRIERE,E. “Traité de la jurisdiction administrative et des recours contentiex” 2ª ed. Paris 1986 vol. II, pág. 548. 15 DUGUIT, Leon “Les transformation du Droit Public” A Colin París 1913 pág. 285. 16 MARTIN RETORTILLO BAQUER, Sebastián “La desviación de poder en el derecho español”. RAP 22, 1957 Ed. Civitas Madrid España. 70
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tores como Codacci-Pisanelli17 por el contrario entiende que tanto el legislador como la jurisprudencia tomó el concepto francés de exceso de poder. El vicio que se llama ecceso di potere sostiene Retortillo ha sido más obra de la jurisprudencia, donde se ha hecho la verdadera valoración de la finalidad y de la télesis de la actividad administrativa. Carnelutti define el exceso del poder como aquel ejercitado más allá de la medida “por lo tanto exceso de poder será para él originariamente el uso de los poderes conferidos para una función determinada fuera de los límites de dicha función”18. En España González Navarro19 sostiene que la “desviación de poder” no es sino la versión administrativa de una unidad jurídica de aplicación del derecho en general “el fraude a la ley” remitiéndose como corroboración de su criterio a conceptos de Jaime Guasp en el libro titulado Derecho20, donde bajo el título de “fines jurídicos anormales” estudia éste autor lo que él denomina verdaderas enfermedades del derecho, el abuso y el fraude que ataca a todos los ámbitos jurídicos, citando para ello ejemplos de las distintas materias. Tomás Ramón Fernández21 al tratar el control judicial de las facultades discrecionales de la administración, entiende que el recurso por exceso de poder “responde todavía a la excepcionalidad de sus orígenes como un proceso objetivo que no se traba entre verdaderas partes procesales cuyo único Navarro… “los ejemplos citados por el autor prueban que el fraude a la ley se da en cualquier ámbito del ordenamiento jurídico: a) Derecho Internacional Público guerra que no se hace para dirimir un conflicto internacional auténtico sino, para dar salida a una dificultad interior, para lo que instituto de la guerra no está pensado jurídicamente,; es evidente que en tal caso “no se está ya ante una guerra justa o injusta sino ante una utilización del aparato bélico para la con17 CODACCI PISANELLI A. “L ‘ eccesso di potere nel contenzioso amministrativo” Scritti di diritto pubblico citta del Castello 1900 pág. 253 citado por Chinchilla Marín. Ob. Cit. 18 CARNELUTTI, Francesco “Ecceso di potere “ en Revista de Direitto proccesaules civile Nº 1 Italia 1924, pág. 33. 19 GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco, “Derecho Administrativo Español” El acto y el procedimiento administrativo. Ed. EUNSA Pamplona Navarra 1997, pág. 438. 20 GUASP, Jaime “Derecho” Instituto de estudios políticos Madrid 1971 pags. 370382 citado por González. 21 FERNÁNDEZ, Tomás Ramón “De la Arbitrariedad de la Administración” Ed. Civitas Madrid 1994, pág. 29. 71
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secución de un objetivo que no es el suyo propio sino que es, con relación a su tendencia específica una verdadera anormalidad”...; “b) Derecho Internacional privado: el caso “de aquel particular que se domicilia fingidamente en un país que no es el suyo par obtener ciertas ventajas anormales o hacer que otro experimente perjuicios que en realidad no deberían pesar sobre él.”... “c) Derecho Tributario: el contribuyente que deforma sus relaciones jurídicas para obtener ciertas ventajas fiscales comete lo que ha pasado a ser el fraude público por antonomasia”... “d) Derecho civil: La libertad contractual en particular en que tan ampliamente rige el dogma de la autonomía de la voluntad es un emplazamiento óptimo para las maniobras de ésta clase: por el camino de la reserva en virtud de razones de confianza, a través de los llamados negocios fiduciarios es posible desembocar en un resultado aparentemente intachable, pero que encubre soluciones definitivamente ilegales ; las manifestaciones de fraude civil son prácticamente infinitas y la lucha contra él extremadamente difícil ya que el fraude va continuamente situándose en trincheras cada vez mas remotas a medida que va teniendo que abandonar aquellas en que ya ha sido descubierto”... “El fraude consiste en contrariar con un cierto resultado jurídico admisible de suyo la significación reconocida de otra figura jurídica …en el fraude a diferencia del abuso el mecanismo defraudador es de suyo irreprochable porque en nada revela en su fin que puede originar un resultado que debe considerarse como anormal. Sólo abandonando su fin propio y examinando otras situaciones a las que la anterior afecta se ve hasta que punto era artificial e inexistente aquella aparente normalidad, Por eso, mientras que el que abusa del derecho, simplemente lo violenta, el que defrauda el derecho lo que hace en realidad es estafarlo” …objeto posible es la mera anulación de los actos administrativos irregulares y que concluye, en consecuencia con el reenvío a la Administración para que, tras la anulación del acto recurrido esta haga lo que sea de derecho”. En cambio Garrido Falla22 le da un sentido subjetivo a éste recurso, al tratar el recurso de anulación. Desdentado Daroca23 entiende por su parte que en la doctrina científica y en la jurisprudencial de España en general se ha mantenido la concepción subjetiva de la desviación de poder siguiendo la doctrina francesa, de ésta manera es importante determinar que consciente y 22 GARRIDO FALLA, Fernando. “El recurso subjetivo de anulación” RAP Nº 8 págs. 177 y ss. 23 DESDENTADO DAROCA, Eva “Discrecionalidad Administrativa y planeamiento Urbanístico” Construcción Teórica y Jurisprudencial” Ed. Aranzandí Navarra 1997. Pág.. 214. 72
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deliberadamente se persigue un fin distinto del que sabe que le corresponde satisfacer en ejercicio de la potestad en cuestión. Chinchilla Marín nos dice que si falta ese elemento de intencionalidad la Administración no habrá incurrido en un vicio de desviación de poder sino en un error de hecho o de derecho controlable a través de la verificación de los hechos determinantes. En Brasil se la ha estudiado también como desvío de poder24. En la Argentina la doctrina ubica a la desviación de poder como vicio en dos elementos del acto, una parte dentro del elemento de la voluntad25 y otra entiende que constituye un vicio en el elemento finalidad. VI. Los antecedentes jurisprudenciales No se puede dejar de reconocer la importancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés en la materia. Del control de los actos del juez pasó a los actos administrativos y de un control restringido a los vicios de forma y de competencia fue ampliando su esfera hacia los motivos internos de decisión de la actuación de los funcionarios. Se hace referencia a varios fallos importantes del Consejo de Estado que conforman el tratamiento jurisprudencial del recurso por exceso de poder, en los arrèts “Favatier” de fecha 17 de enero de 1902 y “Lalaque” de fecha 14 de febrero de del mismo año se incorporó la noción de la denominada “desviación del procedimiento”, figura esta que implica tanto una infracción de la legalidad interna como de la legalidad interna al encontrarse viciada la finalidad del procedimiento, aunque otros autores como Aucoc26 expresan que ya en el año 1858 en el arrèt Vernes del 19 de mayo ya se hacía referencia a la desviación de poder, si bien no se utilizaba la expresión se definía su concepto, el caso trataba del ejercicio abusivo del poder de policía del Alcalde de Trouville que restringía la libertad de los bañistas circunscribiéndolos a vestirse y desvestirse exclusivamente en determinadas zonas, pero las razones de tales prohibiciones no estaban fundadas realmente en 24 CRETELLA JUNIOR, “Do desvío de poder “ Editora Revista Dos Tribunais San Pablo 1964 pág. 17. 25 GORDILLO, Agustín “ Tratado de Derecho Administrativo” Ed. Macchi Bs.As. Tomo 3 Cap. 26 AUCOC, León “Conferences sur l’Administration et le Droit Administratif ” Paris Dunod 1878 pag. 467, citado por Tawil en “Administración y Justicia “Ed. Depalma” Bs. As. 1.993. pág. 271. 73
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razones de moralidad o seguridad publica sino en razón de intereses económicos. Sánchez Isac27 destaca que es opinión coincidente de la doctrina francesa que el origen de la desviación de poder puede fijare en el arrét “Vernes”. Pero es recién a partir de 1860 desde donde el Consejo de Estado afronta el control y valoración de los motivos de los actos administrativos. A su turno Tomás Ramón Fernández28 sostiene siguiendo a Sandevoir29 que en los arrèts Enjalbert el 25 de julio de 1820 y Ladrín del 4 de mayo de 1826 ya aparece el concepto de exceso de poder. Se trataban estos casos respectivamente de un Alcalde, incompetente en la materia, que había autorizado la construcción de un muro de terraza al borde de una calle que formaba parte de una carretera departamental en contra de los que disponían las leyes y reglamentos perjudicando el interés general. Y de un prefecto que fijaba la alineación de un edificio en una calle municipal a instancia de los vecinos vaciando la competencia municipal. En ninguno de ellos el Consejo de Estado entró al fondo de la cuestión ni se expidió sobre el derecho de los afectados pero restableció el orden alterado de la competencia y reenvió la cuestión a la Administración. Al exceso de poder (excés de pouvoir) se incorpora luego el desvío de poder (détournement de pouvoir), con el arrèt Lebats del 25 de febrero de 1864. Como técnica de control jurisdiccional se consolidó como uno de los motivos de impugnación del recurso por exceso de poder. La Jurisprudencia española como bien lo señala el profesor Retortillo ha usado diversa expresiones para referirse al tema abuso, exceso o desviación de poder y en general se refiere a la incompetencia pero en algunas sentencias se le ha dado su verdadero alcance como violación de los fines establecidos por la ley, por ejemplo en la sentencia del 3 de abril de 1959 el Tribuna Supremo español ha dicho que “…en la desviación de poder, el vicio de nulidad no se encuentra en la incompetencia, en defectos de procedimiento o en la violación de una situación jurídica preexistente, puesto que el acto ha sido dictado por 27 SÁNCHEZ ISAC J, “La Desviación de poder en los Derechos francés, italiano y español” IEAL Madrid 1973. 28 FERNÁNDEZ, Tomás Ramón “De la Arbitrariedad de la Administración” Ed. Civitas Madrid 1994, pag. 28. 29 SANDEVORI “Etudes sur le recours du pleine juridiction” LDGJ París 1964, citado por Tomás Ramón Fernández. 74
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órgano competente, reviste la forma procesal requerida y ha respetado externamente la regla de derecho. Por lo que, a través del recurso jurisdiccional, aquella viene a restablecer su imperio en la órbita de la Administración. Pues la teoría de la desviación del poder se basa en que la ley de donde arranca la facultad de decisión de la autoridad administrativa, tiene un fin determinado que cumplir y que el acto que ha dictado solo será válido si realiza éste fin, el cual es el elemento que determina la legalidad de la actuación del órgano jurídico y si el acto en que éste se concreta no lo cumple, la decisión administrativa no expresará la voluntad de la ley, estando desvinculada de su espíritu, faltando al obligado ligamen entre la idea de poder y la idea de fin de servicio, por lo que, el acto ejercitado, no obstante su apariencia legal deja de satisfacer la objetividad jurídica que motivó el nacimiento de la norma positiva… una decisión basada en motivos o encaminada a fines distintos de los que consagra el ordenamiento jurídico al aplicar, incide en la desviación de poder supone la existencia de un acto ajustado a la legalidad extrínseca, pero con vicios de invalidez, por no responder en su motivación interna al sentido teológico de la actividad administrativa orientada en la promoción del interés público y sometida a ineludibles imperativos de moralidad”. González Navarro, actual magistrado del Tribunal Supremo español en la obra citada30, nos dice que “la aplicación de esta técnica ha tropezado con un escollo importante: la dificultad de la prueba. Y aunque el Tribunal Supremo se ha mostrado no pocas veces demasiado severo en éste punto, con lo que la técnica de que se trata podría llegar a convertirse en una pieza de museo, otras veces se ha mostrado más sensible a las exigencias que impone el derecho a un a tutela judicial efectiva declarando que: – para que pueda declararse que hay desviación de poder “es suficiente la convicción moral que se forme el tribunal” (STS del 1 de diciembre de 1959) – aunque eso sí, ”no basta las meras presunciones ni suspicaz o especiosas interpretaciones del acto de autoridad y de la oculta intención que los determina” (STS del 7 de octubre de 1963). Según Desdentado Daroca31, es la concepción subjetiva lo que ha determinado la escasa aplicación de esta técnica por los Tribunales contenciosos administrativos. En la Argentina la Corte Suprema ha tratado el tema dentro de los vicios de los actos administrativos como vicio de la competencia, 30 GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco, “Derecho Administrativo Español” El acto y el procedimiento administrativo. Ed. EUNSA Pamplona Navarra 1997, pág. 439. 31 DESDENTADO DAROCA Obra citada. P. 215. 75
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Fallos 250: 491 o como vicio en los fines (que sería la posición más correcta) Fallos 118:278 “Zacarías Canale” donde fundado en los arts. 14. 17, 19, 20 y 28 de la Constitución Nacional, los jueces del máximo tribunal dijeron que la Jurisdicción es competente para revisar la oportunidad y conveniencia de las medidas legislativas y administrativas cuando las mismas no tienen relación con sus fines aparentes y que han desconocido con ellas innecesaria e injustificadamente derechos primordiales, reconociendo el apartamiento de la finalidad perseguida por la norma en el caso concreto. En general podemos decir que la regla del control mínimo es la que se aplica en la jurisprudencia de países como Francia España o Argentina, y ello es así fundada un poco en la tesis del apoderamiento personal por la cual como dice Nieto32 “la actividad revisora de los Tribunales debe limitarse a la comprobación de la regularidad formal del proceso de formación del juicio que el órgano administrativo tiene encomendada por la Ley” y otro poco en el principio de separación de poderes que postula la independencia de cada uno y la no ingerencia de uno en la competencia del otro se observa que la Jurisdicción no entra a suplantar o sustituir la misión de la Administración activa. VII. Los antecedentes legislativos Históricamente la idea de exceso de poder en lo que se refiere al régimen legal aparece plasmada en la Constitución de 1791 en Francia aunque constreñida al poder ejercido por la autoridad judicial “los actos de los jueces mediante los cuales se haya excedido los límites de su poder33” más adelante el Consejo de Estado por Decreto del 2 de noviembre de 1864 extendió el campo de control incorporando a los actos administrativos, pero pese a la categoría doctrinaria de importancia que le ha dado la jurisprudencia francesa al tema no alcanzó recepción legislativa específica. La desviación de poder está bastante bien regulada en el régimen legal español así la Constitución en el art. 106 regula que... “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa así como el sometimiento de ésta los fines que la 32 NIETO, Alejandro “Reducción jurisdiccional a la discrecionalidad en materia disciplinaria “ RAP N º 44. 33 CONSTITUCIÓN FRANCESA de 1791 art. 27 “El Ministro de Justicia denunciará a Tribunal a través del Comisario Real, y sin perjuicio del derecho de las partes interesadas, los actos de los jueces mediante los cuales se hayan excedido de los límites de su poder. 76
El control judicial de la desviación del poder
justifican…”, esta última frase es la que nos deja en claro el sometimiento de la Administración a los fines legales.
Esta norma coordina supranormativamente con la consagración del derecho a la tutela judicial efectiva refiriéndose al art. 24.1 de la C.E.
Es innegable la importancia de la consagración constitucional y como lo escribiera oportunamente Garrido Falla34 la positivización de una serie de principios “ que atañen a las relaciones de la Administración con los administrados, es de suyo suficiente para dar lugar a una jurisprudencia más cercana al ideal de la justicia administrativa”.
Ahora bien también el ordenamiento jurídico en muchos aspectos fue complementado con la Constitución y aunque muchos de estos principios ya estaban en el ordenamiento jurídico, como es el caso del desvío de poder.
La recepción de la desviación de poder como técnica de control de la legitimidad del acto ya fue regulada legislativamente en la LJCA del año 1956 pero pese a éste reconocimiento fue interpretada y aplicada restrictivamente por la jurisdicción. La nueva Ley reguladora de reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa Nº 29/1998, del 13 de julio en su art. 70 inc. 2 mantiene la institución definiendo incluso que debe entenderse por desviación de poder. “ Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativa para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico Aunque como bien lo afirma González Pérez, esta definición excede del ámbito de una ley procesal35.
Concordantemente la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) Ley Nº 30/1992, del 26 de noviembre en el art. 63. 1. dice que son “anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”, repitiendo el texto de la anterior ley de 1958,
Chinchilla Marín36 expresa que no se han conocido cuales han sido las razones que llevaron a los legisladores a seguir destacando la des34 GARRIDO FALLA, Fernando “Comentario al artículo 106.1. de la Constitución” en “Comentarios a la Constitución española” 2ª Ed. Ed. Civitas Madrid 1985 pág. 1463. 35 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús y GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común” Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. Tomos I y II Segunda Edición. Ed. Cívitas Madrid 1999. 36 CHINCHILLA MARIN, Carmen, ob. citada, pág. 40. 77
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viación de poder entre las causas de anulabilidad y resalta que si la intención era destacar la importancia del tema, evidentemente que esto se contrapone a la circunstancia de que no la incorporaron como causa de nulidad, y mucha veces se presentan casos graves que podrían dar lugar a la aplicación de ésta sanción. Resumiendo, la Constitución de 1978 la ha regulado expresamente al igual que la LRJPAC del año 1992 (repitiendo el texto de la Ley de 1958) y la LJCA de 1998 (que repite el texto de la de 1956) pero no se la ha consignado aún como vicio causante de nulidad. En Brasil ya fue recepcionada en la ley 221 del 20 de noviembre de 1984. En la Argentina en el orden federal la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 regula el tema, aunque no expresamente. En las provincias argentinas las leyes de procedimientos administrativos y los Códigos en el Contencioso han regulado la desviación de poder como vicio y desde el punto de vista del control jurisdiccional dentro del ejercicio de la acción de plena jurisdicción. En las Provincias fue regulado antes que en el orden federal así en La Rioja en 1946 (artículos 18 inc. c y 73), en Santa Fe Ley 4106 ( artículos 9º y 14 inc. c), también en la Ley de procedimientos de la Provincia de Corrientes Nº 3.460 y en el Código Contencioso Ley Nº 4106. El actuar de las Administraciones públicas exige del cumplimiento de formalidades legales. VIII. Subsanación Subsanación de vicios que afectan el elemento causal. ¿Es posible la subsanación del vicio de desviación de poder? “Parece difícil que la subsanación en cuanto técnica de convalidación pueda operar en estos supuestos. Como se ha dicho tantas veces, para que esta institución pueda ser aplicada es preciso eliminar el vicio, y en estos casos es evidente que no se puede suprimir el vicio sin eliminar el acto mismo”. BELADIEZ ROJO, Margarita “Validez y eficacia de los actos administrativos. Ed. Marcial Pons Madrid 1994. Estudio preliminar de Alejandro Nieto. Pág. 209.
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O controlo judicial das políticas de austeridade A propósito do Acordão 187/2013, de 5 de Abril, do Tribunal Constitucional português
Carlos Aymerich Cano1 I. Contexto político e social No meio de um intenso debate social e político, presidido pelas suspeitas de inconstitucionalidade do projeto presentado pelo governo à vista das decisões do Tribunal Constitucional português (doravante, TCP) sobre as leis de orçamento do Estado (LOE) para 2011 e 2012, a LOE 2013 foi impugnada não só por diversos grupos de deputados da Assembleia da República (AR)2, mas também pelo Provedor de Justiça e o próprio Presidente da República, aliás companheiro de partido do primeiro ministro3. A sociedade portuguesa agardaba con 1 Professor Titular de Direito Administrativo. Universidade da Corunha. 2 Desta vez o Partido Socialista (PS) apoiou oficialmente a presentação do recurso a diferença de 2011 – orçamento formulado por um goberno do PS – e 2012 – já com governo do Partido Social-Democrata (PSD)-Centro Democrático e Social (CDS)–, quando os deputados e deputadas socialistas apoiantes do recurso assinarão disentindo abertamente da linha oficial do partido. Por esta razão em 2013 sairam dous recursos diferentes das bancadas da AR: o promovido pelo grupo do PS e o assinado, conjuntamente, pelos grupos de esquerda: Partido Comunista Português (PCP), Bloco de Esquerda (BE) e Partido Ecologista Verde (PEV). De conformidade com o art. 281 CRP, podem apressentar recurso de inconstitucionalidade a décima parte dos deputados à AR. 3 Constitucionalmente, o Presidente da República tinha várias possibilidades. Por ordem cronológica podia pedir ao TCP a fiscalização preventiva de constitucionalidade da lei do orçamento (art. 278.1 CRP), vetá-la (art. 136 CRP) ou, como finalmente fez, promulgá-la e impugná-la, justo a seguir, através de recurso sucessivo de inconstitucionalidade (art. 281.2.a CRP). Em entrevista concedida ao diário “Publico” e publicada o 5 de Janeiro de 2013, Cavaco Silva explica a sua actuação em termos de normalidade democrática, negando que a sua decisão suponha a abertura de uma crise institucional: “É missão do Tribunal Constitucional verificar a conformidade das normas jurídicas com a Constituição da República. A Constituição não está suspensa. Em Portugal vigora o princípio da separação de poderes entre órgãos de soberania. Cabe a cada um desempenhar as funções que 79
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expetação a decisão do TCP, demandando-lhe rapidez e, dependendo da posição política em cada caso sustentada, instando-o ora a anular a LOE ora a se abster de tal fazer. Um interessante debate jurídico-político em torno a assuntos como a separação de poderes, o Estado de Direito e a vigência dos princípios constitucionais4, no que também fizeram aparição as tendências autoritárias e tecnocráticas que crescem ao calor da crise5. Em 2011 Portugal foi “resgatado” pela troika conformada pela UE, o BCE e o FMI, operação encarnada juridicamente num Plano de Assistência Económico-Financeira (PAEF) que incorpora a condicionalidade de política económica estabelecida inicialmente nos Memorandos de Entendimento (MoU nas suas siglas inglesas) assinados pelo governo português com o FMI e a UE em 17 de maio desse mesmo ano, escasas semanas antes de umas eleições que provocaram uma mudança no governo do pais. E por mais que o TCP não questionasse diretamente a constitucionalidade destes instrumentos, o certo é que esta sentencia representa, a olhos de alguns comentaristas, um certo ponto de inflexão: o início de uma reação face a imposição dum direito comunitário que de forma cada vez mais acentuada, tanto nas formas como nos conteúdos, se afasta radicalmente da que poderiamos denominar tradição europeia de constitucionalismo social. Condicionado pela declaração de inconstitucionalidade da suspensão dos subsídios de férias e Natal a empregados públicos e pensionistas efetuada pelo Acordão 353/20126, o legislador tenta obviar as consequências desse arresto estabelecendo medidas que, na prática, produzem efeitos equivalentes aos das já declaradas inconstitucioa Constituição e a lei lhe atribui. O Governo prepara as medidas de natureza orçamental, a Assembleia da República aprova-as e o Presidente da República, em caso de dúvida, requer a fiscalização do Tribunal Constitucional”. 4 Como mostra a opinión de Pedro Machado no semanario Visão, sob o expresivo título de “Uma decisão de mil milhões” (http://visao.sapo.pt/uma-decisao-demil-milhoes=f721848#ixzz2PxTHBVr6). 5 Neste sentido Paulo Gaião no diário Expresso de 28 de novembro de 2012, “E que tal uns meses de ditadura sem … o Tribunal Constitucional?” (http://expresso.sapo.pt/e-que-tal-uns-meses-de-ditadura-sem-o-tribunal-constitucional=f769983#ixzz2PxRL0FxI). 6 Este Acordão estimou o recurso apresentado por um grupo de deputados da AR contra os artigos 21 e 25 da LOE 2012 que acrescentabam os cortes salariais introduzidos em 2011 com a suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal a autoridades, trabalhadores públicos e pensionistas com retribuições mensais brutas superiores a 600€. A decisão, porém, limitou a eficacia da declaração de inconstitucionalidade de estas medidas permitindo, advertida pelo tribunal a concorrência de um “interesse público de especial relevo” na manutenção das medidas de consolidação fiscal, a sua aplicação no exercício de 2012. 80
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nais: suspender (ou reduzir) só um destes subsídios “extraordinários” para empregados públicos e pensionistas con remunerações superiores a 600€ por mês, prorrateiando o valor do outro, nominalmente conservado, através de uma sobretaxa no IRS de 3,5% para todos os contribuintes combinada, no caso dos pensionistas, com uma Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) que grava as pensões superiores a 1350€ com um tipo variável que vai do 3,5 até o 40% e, no caso de perceptores de prestações por desemprego ou doença, com um gravame do 6 e 5%, respetivamente. Além do mais, o orçamento inclui cortes na retribuição das horas extraordinárias dos empregados públicos e modificações na normativa do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRS) –reduzindo o número de tramos de 8 a 5, com o subsequente impacto na progressividade do imposto, e estabelecendo uma taxa liberatória única de 28% para os rendimentos de capital– medidas também impugnadas no recurso dos partidos da esquerda. II. A política de contenção do défice No seu pronunciamento sobre a LOE 2012, o TCP abriu a porta a uma consideração global das políticas de contenção do défice, tanto do lado da receita como do lado da despesa, nas que se insirem as reduições retributivas para empregados públicos e pensionistas. Trata-se de comprovar, à vista do resto das medidas adotadas, se os sacrifícios exigidos a estas categorias de pessoas resultam excessivos ou desproporcionados. Formalmente, o tribunal não discute nem a liberdade de conformação do legislador nem a legitimidade das obrigações europeias e internacionais das que as medidas impugnadas trazem causa. Na prática, porém e como habemos de ver, o TCP sentese com capacidade de questionar a sua compatibilidade com a ordem constitucional portuguesa numa linha similar à seguida pelo Tribunal Constitucional Federal alemão na fiscalização dos tratados comunitarios. É neste marco que debe ser analisada a exposição realizada no Acordão ao fio do próprio Relatório da LOE 2013, do quadro político e económico do orçamento: a orientação estratégica comprometida no PAEF, que fixa para 2013 um défice orçamental máximo do 3,0% (revisto posteriormente ao 4,5% para ser depois elevado, novamente, até o 5,5%). Para respeitar estes limites, e lembrando que o de 2013 será “um exercício particularmente difícil”7, o Relatório da LOE 2013 7 O quadro macroeconómico da LOE 2013 prevé uma contração do PIB do 1% –in81
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chama a atenção sobre a “necessidade imperiosa de continuar o processo de acumulação de credibilidade e confiança junto dos credores, bem como de honrar os compromissos internacionais assumidos polo Estado português”, por meio de medidas de consolidação orçamental heterogéneas tanto do lado da despesa como do lado da receita, medidas com um efeito agregado previsto do 3,2% do PIB8. Alargando o leque das medidas e o âmbito dos seus destinatarios, o legislador diz estar preocupado por “promover maior igualdade na distribuição do impacto das medidas de austeridade entre os diversos sectores da sociedade portuguesa de forma a garantir que os contribuíntes que revelam uma maior capacidade constributiva suportarão, na medida dessa capacidade, um esforço acrescido no esforço de consolidação … distribuído equitativamente entre o sector público e o sector privado, por um lado e … entre os titulares de rendimentos do trabalho e rendimentos de capital e da propriedade por outro”. Convencer, em definitiva, ao tribunal de que o orçamento para 2013 não incorre nos mesmos vícios que provocaram a anulação de algumas das medidas de corte incluídas na LOE para 2012, objetivo que não atinge totalmente, por mais que, como se mostra nas decisões de voto, a questão distasse de ser pacífica. E, com efeito, a decisão de voto do conselheiro Pedro Machete, após uma exposição exaustiva da situação económica e da resposta dos poderes públicos, ainda reconhecendo “que o quadro de emergência ferior à de anos anteriores–, uma contração do consumo privado de 2,2% e um incremento do desemprego até o 16,4%. Porém, como se aponta no Acordão, há já outros indicadores que revelam “um agravamento destes dados, que permitem situar a contração do PIB em 2,3% em média anual, a contração adicional do consumo privado em 3,5%, e a atual taxa de desemprego em 18,2%”. 8 Do lado da despesa, as medidas adotadas (com um impacto orçamental estimado de 4312,4M€, 2,6% do PIB), concretizam-se na (a) congelação salarial no SP, (b) a suspensão do pagamento do subsídio de férias, (c) a redução de efetivos ao 2% anual e outras medidas de “racionalização” do gasto de pessoal, (d) medidas no ámbito da proteção social, reforma e regime de aposentação (alteração das regras de desfrute do subsídio de doença, fixação da idade de aposentação em 65 anos, introdução de uma CES para pensões superiores a 1350€, suspensão do pagamento do 90% do subsídio de férias a reformados ou aposentados com pensões superiores a 1100€), (e) a redução do 50% das transferências a fundações, (f) o compromisso de reduzir encargos a Participações Público Privadas (PPP) no setor rodoviário, visando reduzir em 2013 o 30% face o valor originariamente contratado (art. 143 LOE 2013), e (g) a redução de custos no setor empresarial do Estado (reduzindo no 3% o número de trabalhadores, exceto nos hospitais). As medidas do lado da receita atingem (a) ao IRS: redução de escalões, sobretaxa geral do 3,5%, taxa liberatória do 28% para os rendimentos do capital, (b) ao Imposto de Pessoas Coletivas (IRC): manutenção da taxa adicional de 3% para os rendimentos superiores a 1,5M€ e do 5% para os superiores a 7,5M€, (c) e ao Imposto do Selo, IVA e especiais. 82
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descrito não tem, por si, força normativa: num Estado de Direito não vale a máxima salus populi suprema lex esto nem são os fins que legitimam os meios”, considera que a gravidade da situação “não pode deixar de implicar para o Tribunal Constitucional uma atitude de prudência na apreciação das medidas que lhe foram submetidas, a consciencialização dos limites funcionais da jurisdição constitucional e a ponderação das consequências da eventual rejeição daquelas medidas, incluindo a consideração das alternativas disponíveis”, em forma de “acrescido ónus de fundamentação” da eventual declaração de inconstitucionalidade de alguma delas, máxime quando, ao seu ver, as medidas adotadas na lei impugnada são o “meio indispensável” e “a única opção” que garante a consecução dos objetivos de consolidação fiscal. Objetivos que para este conselheiro, deben perseguir-se principalmente através de recortes na despesa antes que por meio do incremento de receitas fiscais, opinião fundada em argumentos ideológicos pouco compatíveis, em quanto que tais, com a neutralidade política que el próprio reclama à justiça constitucional9. III. Análise singular de alguns motivos impugnatórios 1. Violação do princípio de anualidade orçamental O art. 27 LOE 2013 –que reitera, por terceiro ano consecutivo, a redução dos haberes dos empregados públicos introducida em 2011– não especifica o seu ámbito temporal de vixencia, entanto a do art. 9 Sirva, para substentar esta afirmação o seguinte parágrafo tirado da decisão de voto: “O Estado controla a incidência e a taxa dos tributos, mas já não a sua coleta, uma vez que esta depende, em grande medida, da intensidade da atividade económica (argumento da eficácia). Como se acentua no acordão, a propósito da redução remuneratória dos trabalhadores da Administração Pública, “o que distingue as verbas despendidas com as remunerações dessa categoria de trabalhadores [tal como sucede com outras rubricas da despesa pública corrente, poderá acrescentar-se] é o seu impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas correntes do Estado”. Em segundo lugar, a receita fiscal traduz-se numa diminuição do rendimento disponível dos particulares e, mesmo que tal receita venha a ser afetada a despesas com pessoal e com prestações sociais, aumentando desse modo a procura interna (e, assim, contribuindo para a dinamização da economia por via do aumento do consumo), a verdade é que, por isso mesmo, e numa medida muito significativa, a poupança indispensável ao investimento não deixará de ser prejudicada (argumento da afetação da poupança). Finalmente –e esse é o aspeto mais crítico e específico da crise em que nos encontramos– está em causa na presente situação também a sustentabilidade da própria dívida externa portuguesa, de que a dívida pública é uma componente não negligenciável (aquela dívida inclui, além da componente imputável ao Estado, a dívida dos bancos, das empresas e de todos os particulares)”. 83
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29 –suspensão ou redução, segundo os casos, do pagamento dos subsídios de férias e Natal– faino coincidir coa vixencia do PAEF. à vista destes dados, o tribunal estabelece que estas “distintas opções legislativas, quanto à indicação de um termo final para a redução de remunerações, por um lado, e a suspensão de subsídios, por outro, não inviabilizam a qualificação unitária, que a ambas abrange, de medidas com caráter transitório. Apenas, no segundo caso, ficou normativamente expressa uma duração correspondente à do PAEF, o que, de todo o modo, como adiante veremos, não dispensa para dar essa vigência temporal à suspensão, a renovação da medida em cada orçamento desse período, dada a regra de anualidade orçamental – exigência exatamente coincidente com a que se submete a redução de remunerações, para obter aplicação plurianual”. Em consequência, “nada de substancial distingue, pois quanto a este ponto os dois regimes apresentando eles de comum uma vigência temporária, não definitiva”. Com esta fundamentação desestima-se o alegato de inconstitucionalidade do art. 29 LOE 2013 por violação do princípio de anualidade orçamental. Ainda tendo aquel um termo final de vigência que ultrapassa o ano a que se refere o exercício orçamentado, “não tem, ela própria, uma expressão orçamental equivalente – isto é, não se traduz numa previsão de receita ou de despesa de duração correspondente–, a respectiva vocação plurinual, não só não dispensa a reiteração nas leis orçamentais subsequentes abrangidas ainda pelo período de vigência do PAEF, como não viola, por aquela razão, a regra constitucional de anualidade do orçamento” até porque esta é compatível com a orzamentação plurianual admitida pelo art. 105 CRP ao prever a orçamentação por programas. 2. Violação do caso julgado Dá-se por manifestamente infundada esta alegação. “Ainda que possa admitir-se que a fundamentação jurisprudencial de uma decisão de inconstitucionalidade tenha a virtualidade de desempenhar um papel de orientação de futuras atuações legislativas (mas sem eximir ao legislador à sua responsabilidade política própria, quando decide tomar medidas alternativas às declaradas inconstitucionais), é constitucionalmente inadmissível pretender que essa fundamentação tenha força de caso julgado e seja, por si, invalidante de uma nova solução legislativa”, dado que o conteúdo das normas impugnadas da LOE 2012 –suspensão/reduição de subsídios de férias e Natal– e 2013 –apenas o de férias– não é idéntico, “conclusão que não é infirmada por uma eventual identidade de medida da afetação patrimonial que elas possam causar na esfera dos sujeitos abrangidos, por efeito da aplicação cumulativa de outras medidas”.
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3. Violação das obrigações decorrentes de lei e contrato na elaboração do orçamento (art. 105.2 CRP) Não é duvidoso que os encargos com o pessoal ao serviço do Estado integram as obrigações decorrentes de lei e de contrato a que se refere o art. 105.2 CRP. Mas para o TCP essa norma não é invocável autonomamente no caso que nos ocupa por quanto ao que obriga é a que as tais obrigações legais e contratuais não sejam desconhecidas pelo orçamento e estejam reconhecidas nel como condição necessária para o seu processamento e pagamento, “mas nada nos di quanto à substância e valor monetário dessas obrigações, em nada obstando que estes sejam orçamentalmente definidos de modo diferente do que resultaria de anteriores instrumentos jurídicos”. 4. Violação do direito à negociação coletiva O TCP considera que sendo o de negociação colectiva um direito de configuração legal, no que o legislador conta com uma larga margem constitutiva, o estabelecemento de normas imperativas em matéria laboral (quer porque não poden ser substituídas, quer porque estabelecen mínimos garantidos) não faz senão fixar o marco legal em que esse direito pode ser exercido. No caso concreto (normas que suspenden ou reducem retribuções dos trabalhadores públicos), não se viola o conteúdo essencial do direito por três razões: (a) o interesse público em presença (consolidação orçamental), (b) não posta em causa da reserva de um “conjunto minimamente significativo de matérias aberto à negociação coletiva” e (c) necessidade de que a negociação colectiva não possa derrogar essas normas, como condição necesaria para a sua eficacia. 5. Aplicação da “Constituição fiscal” às medidas de corte retributivo No parecer dos recorrentes, ainda que a suspensão/redução do subsídio de ferias poda presentar-se, do ponto de vista contábel, como uma medida de corte de gasto público, tal é apenas uma distinção formal porque, de um ponto de vista substantivo e jurídicoconstitucional, a suspensão é um imposto que lhes é unilateralmente exigido aos trabalhadores públicos para o financiamento do Estado. Qualificado como um imposto, a medida supõe um tratamento fiscal diferenciado para uma categoría determinada de cidadãos que violaria os princípios da “Constituição fiscal” e, mais em concreto, os de 85
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unidade e universalidade do imposto sobre os rendimentos e capacidade contributiva. Porém, o TCP considera que debe diferenciar-se entre as actuações do Estado como poder público soberano (normas que se impõem à generalidade dos cidadãos) e o Estado como empregador (normas que operam no âmbito da relação laboral com os seus trabalhadores) e que, nessa linha, enquadradas no marco do direito à retribução inerente à relação jurídica de emprego público, como já fizeram os Acordãos 396/2011 e 353/2012, as medidas de corte retributivo son constitucionalmente legítimas. Admite o TCP que a concentração num mesmo ente, o Estado, das qualidades de sujeito ativo da relação jurídico-tributária e sujeito passivo de uma relação de emprego público que o obriga a satisfazer uma remuneração, pôde dificultar a diferenciação entre as actuações realizadas numa e noutra esfera, máxime se repararmos na relativa indiferenciação dos seus efeitos práticos. Mas para o tribunal, esta posição garantista (imposição dos princípios da “Constituição fiscal” a qualquer medida de consolidação orçamental que contenda con posições individuais) suporia uma drástica limitação do exercício do poder público soberano na orientação das medidas a tomar no campo das finanzas públicas. Em conclusão, é conforme com a Constituição portuguesa submeter a um tratamento diferente um incremento do imposto aplicável unicamente aos trabalhadores públicos (como manifestação do Estado-fiscal) e a supresão transitória de parte da sua remuneração (adoptada pelo Estado-empregador), por mais que os seus efeitos económicos possam ser os mesmos. Os limites, neste segundo caso, decorreriam do princípio de igualdade no reparto dos encargos públicos (art. 13 CRP) e não dos princípios estruturantes da constituição fiscal, proclamados no art. 104, que não se pode aplicar, no caso ajuízado, como parámetro autónomo de constitucionalidade10.
10 Paradoxalmente, e ainda que neste caso concreto as consequências sejam “antipáticas”, esta distinção formal –no sentido de derivada da forma jurídica da medida, da potestade exercida em cada caso– entre medidas economicamente equivalentes é um novo exemplo da reivindicação da tradição constitucional portuguesa face a aproximação funcional propia do direito comunitário europeu, em quanto que ordenamento estruturado por princípios de origem económica e orientado para a sua plena eficácia (sobre esta questão vid. BAQUERO CRUZ, Entre competencia y libre circulação …, cit., pág. 117 e ss). 86
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6. Violação do direito à retribução Neste ponto o tribunal lembra os pronunciamentos vertidos a propósito das LOE 2011 e 2012 que, em síntese, estabelecem que os subsídios de férias e de Natal fazem parte da retribução11 e que o direito fundamental à remuneração (art. 59.1 CRP) não supõe garantir um quantum salarial determinado. Em consequência, o controlo de constitucionalidade das mudanças lexislativas que afetarem negativamente ao conteúdo do salário tem de se fazer “à luz dos princípios constitucionais pertinentes”, é dizer, os de proteção da confiança, proporcionalidade e igualdade. III. O corte da remuneração básica dos empregados públicos (art. 27, 29 e 31 LOE 2013) Na análise do art. 27 LOE 2013, que reitera a redução retributiva introduzida em 2011 para o conjunto dos empregados públicos, o tribunal reconhesce que o Acordão 396/2011 avalou a constitucionalidade desta medida, tanto do ponto de vista do princípio de proteção da confiança como do de igualdade, se fundando tanto no seu carater excecional como na também existência de uma razão legítima para diferenciar entre quem recebe de verbas públicos e o resto dos cidadãos. Mas a seguir, sem se separar deste critério, o acordão passa a analisar se o efeito acumulativo desta redução com a suspensão e/ou redução do subsídio de férias e Natal representa um tratamento desproporcionadamente desigual capaz de conduzir à anulação da medida. Deste modo, o tribunal começa o exame do art. 29 realizando uma declaração de princípio no sentido de que, por exigência do Estado de direito, a actuação do legislador recortando as retribuções dos empregados públicos está constitucionalmente vinculada aos princípios de proteção da confiança legítima, da igualdade e de proporcionalidade em relação, sobretodo, à forma em que se efetiviza e, mais em concreto, à análise das razões, necessariamente de interesse público, que levam o Estado a intervir unilateralmente na relação de emprego público. Tras repassar exaustivamente as motivações aducidas no Relatório da lei12 e negar que as medidas impugnadas possam ser 11 O acordão cita o art. 70.3º da Lei 12-A/2008 (“a remuneração base anual é paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao subsídio de Natal e outra ao subsídio de férias, nos termos da lei”) e os art. 258 e ss. do Código do Trabalho. 12 Que, basicamente, são os seguintes: - Salvaguarda dos princípios estruturantes da ordem constitucional portuguesa numa conjuntura económico-financeira excecional, demonstrada pela necessidade de ajuda internacional ao pais: manter a capacidade de financiamento é fun87
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qualificadas de arbitrárias –bem ao contrário, “encontram-se dirigidas à prossecução de um interesse público real, percetível, claro e juridicamente enquadrável, coincidente com a preservação da capacidade de financiamento do Estado no âmbito das obrigações assumidas e, por essa via, com as possibilidades de realização de tarefas fundamentais ao seu cargo”– o tribunal dirige agora os seus raçoamentos a esclarecer se suponhem uma intervenção proibida pelos princípios constitucionais de proteção da confiança, igualdade e proporcionalidade 1. Proteção da confiança Ainda reconhecendo que a restituição dos subsídios de férias e de Natal (tras ser declarada inconstitucional a sua suspensão pelo Acordão 353/2012) pôde ter incrementado as expetativas dos afetados13, o tribunal conclui que não há razões para realizar uma ponderação diferente de aquela que suscitou a manutenção da redução salarial porque a suspensão do subsídio de férias –que já fora adotada o ano anterior, juntamente com o de Natal– integra-se numa linha de atuação programada, de caráter plurianual, “que visa a realização de objetivos
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damental para poder afrontar a realização das tarefas fundamentais que a CRP encomenda ao Estado, para a sustentabilidade do Estado social e os direitos dos cidadãos. Propósito de justiça intergeracional (redução das cargas legadas às gerações futuras). Enquadramento no princípio constitucional de realização da integração europeia, no que se integram as obrigações em matéria de finanzas públicas que impenden sobre Portugal como membro do eurozona. Medidas aferidas à luz dos princípios de igualdade, proporcionalidade e proteção da confiança. As medidas agora propostas asumem-se como a única opção que garante o logro do objetivo traçado: défice do 4,5% PIB em 2013. Respeito pela progressividade fiscal: a sobretaxa, que se acumula com a de solidariedade aplicável aos rendimentos mais elevados, não incide sobre a parte equivalente ao SMN. Não se ignora que algumas das medidas de contenção orçamental afetam apenas aos traballadores do setor público, mas (a) o alcance destas medidas “é agora substancialmente limitado” ao se repor um dos subsídios que se eliminara em 2012, compensando-se essa reposição com a imposição de uma sobretaxa no IRS para todos os contribuíntes com rendimentos superiores ao SMN e (b) diferenciação entre trabalhadores do setor público e do setor privado que está em linha com as decisões do TCP sobre medidas de consolidação e que (c) além do mais, justifica-se pelo carácter transitório das medidas “as quais se encontram estritamente limitadas na sua aplicação temporal à verificação de um equilíbrio efetivo das contas públicas”. Previamente o TCP lembrara a “fluidez de contornos e o grau de indeterminação de conteúdo” do princípio de proteção da confiança legítima. 88
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orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de particular excecionalidade”, elementos todos eles que contribuem para a eliminação da nota de imprevisibilidade. Poderia apreciar-se violação deste princípio se as medidas impugnadas representassem “uma postergação intolerável, arbitrária, opressiva ou demasiado acentuada” de aqueles mínimos de certeça e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar”14. Mas no caso debatido o TCP conclui que não se está perante um quadro injustificado de instabilidade da ordem jurídica porque (a) há indícios consistentes de mantemento das medidas de control orçamental e (b) porque há razões de interesse público que as justificam. 2. Princípio de igualdade Nos Acordãos 396/2011 e 353/2012, rejeitados os argumentos da superioridade media das retribuções dos trabalhadores públicos e de maior garantia de subsistência do seu vínculo laboral, a única razón justificativa apreciada pelo TCP foi apenas “a eficácia das medidas [de corte retributivo] adotadas na obtenção de um resultado de inegável e relevante interesse público”, já que pela “sua certeza e rapidez na produção de efeitos” a opção adoptada revela-se como “particularmente eficaz para uma redução do défice a curto prazo”, resultando desse jeito “coerente com uma estratégia de atuação, cuja definição caberia dentro da margem de livre conformação política do legislador”. Assim pois, situando o fundamento para o tratamento diferenciado na natureza e especificidade da situação subjacente e dos efeitos procurados pelo legislador ordinário, o TCP admite a legitimidade de introduzir “alguma diferenciação” entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia, excluindo que nesse contexto económico e financeiro tenha de ser considerada como “injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros”. A justificação deste tratamento diferente dispensado a trabalhadores públicos e pensionistas retribuídos com recursos públicos é “o seu impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas correntes do Estado, que poderia produzir, no curto prazo, efeitos favoráveis à satisfação dos objetivos de redução do défice orçamental que se pretendia atingir” ou, dito por outras palabras, a súa peculiar relação com os fins das normas questionadas e da fonte 14 Ideia da arbitrariedade como excessiva onerosidade, aos efeitos da tutela do princípio de segurança jurídica na vertente material da confiança, de clara origem na jurisprudência constitucional alemã que fora já empregue no Acordão 12/2012. 89
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desas remunerações. Reconhece o relator que outras opções também poderiam ser possíveis, mas ese é o domínio da definição das linhas de atuação política, reservado ao legislador democraticamente legitimado. Não corresponde ao TCP julgar a maior ou menor bondade das medidas impugnadas, mas apenas se estas são “arbitrárias, por sobrecargarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria de cidadãos”. Em conclusão, à luz da igualdade como proibição de tratamento arbitrariamente desigual, a redução das remunerações dos trabalhadores públicos não é, por si própria, inconstitucional. Outra será, porém, a conclusão à vista do princípio de igualdade como proibição de tratamento desproporcionadamente desigual. Fazer este juízo requere submeter as medidas em causa a um juízo de proporcionalidade, quer à vista das razões que justificam o tratamento desigual, quer à vista da medida da diferença verificada entre os destinatários da norma e os excluídos do seu âmbito de aplicação. A ideia é que além de certo limite, o esforço adicional exigido aos primeiros supõe um tratamento inequitativo e desproporcionado, que deixa de estar justificado pelas vantagens comparativas que esse modo de consolidação orçamental possa supór se comparado com outras alternativas possíveis. Estas considerações, que se aproximam ao conceito da “justa medida”, já foram formuladas no Acordão 353/2012, concluindo nessa ocasião o tribunal que na medida em que nenhuma das medidas de corte tinha equivalente para o resto dos cidadãos que não são remunerados com recursos públicos, a diferença de tratamento era de tal modo acentuada e significativa que não podia encontrar justificação nas razões de eficacia apontadas (para a consolidação orçamental), sendo portanto declaradas inconstitucionais por “ultrapassar(em) os limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional”. Feitas estas considerações preliminares, a senténcia passa a analisar que foi o que mudou entre 2012 e 2013. Apreciando o tribunal que o contexto –económico, normativo, de execução do orçamento– mudou, interessa precisar em que consistiu o cambio porque é justamente ele o que fundamenta as diferenças entre o Acordão de 2013 e os seus precedentes de 2011 e 2012: - O défice para 2012 será superior ao inicialmente previsto. Nesse contexto, o TCP reconhece que, mesmo contando com as revisões do PAEF e a redução dos limites de défice, “não é plausível que se tenha tornado dispensável a perduração de medidas de contenção orçamental”. Mantém-se, pois, a necessidade de adotar estas medidas o 90
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qual não supõe negar que estas possam supôr uma carga especial para trabalhadores públicos e pensionistas.
- O tribunal reconhece que a LOE 2013, em maior medidas que as suas predecessoras, contém medidas de contenção do défice de alcance geral que visam asegurar a repartição justa das cargas públicas. Porém, “verifica-se que elas foram tomadas, mas não em substituição integral das medidas que afetam exclusivamente aos funcionários públicos e equiparados. Trata-se de medidas adicionais … que se aplicam cumulativamente com a redução de vencimentos e a suspensão do pagamento do subsídio de férias” e que, nese sentido, agravam ainda mais a redução de poder adquisitivo destas duas categorias de cidadãos15. Em definitiva, em 2013 os cidadãos remunerados com cargo aos recursos públicos seguirão a suportar um esforço adicional que lhes não é exigido ao resto dos cidadãos que obtêm rendimentos de outras fontes, com independência de qual for o seu montante. Aliás, o Relatório da LOE 2013 reconhece expressamente que esta foi a opção do legislador (“não se ignora que algumas das medidas de contenção orçamental atingem apenas os trabalhadores do SP … diferenciação essa que se justifica, além do mais, pelo caráter transitório das medidas, as quais se encontram estritamente limitadas na sua aplicação temporal à verificação de um equilíbrio efetivo das contas públicas”), de modo que a questão de fundo que deve resolver o tribunal, à luz do princípio de igualdade, é a de saber se o alcance das medidas diferenciadoras é agora substancialmente limitado, como pretende o Relatório da LOE 2013. Para responder a esta pergunta, o tribunal deverá responder previamente várias questões.
15 Em concreto, do lado da despesa, algumas destas medidas repercutem especialmente na situação dos trabalhadores públicos (redução adicional do pagamento por horas extraordinárias, prohibição geral de revalorizações remuneratorias decorrentes de progressões ou promoções, ídem da atribuição de prémios de gestão aos diretivos de empresas e institutos públicos e entidades reguladoras, redução anual de efectivos do 2% a respeito de 2012, redução do número de contratos de trabalho temporais, alteração da regra de atribuição do aboamento das ajudas de custo em caso de deslocações, redução do subsídio de habitação, redução do 50% da subvenção paga aos trabalhadores em situação de licença extradordinária por mobilidade espacial e redução no 3% do número total de trabalhadores do SP). E o mesmo acontece do lado da receita, por quanto a sobretaxa no IRS atinge também aos afetados pelas citadas reduções retributivas. 91
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a. Pode-se seguir a defender em 2013 que as medidas de corte retributivo são a única medida de eficacia certa para conter o défice? O acordão recorda que quando a LOE 2011 incorporou pela primeira vez a redução retributiva para os trabalhadores públicos para, em 2012, agravá-la com a suspensão dos subsídios de férias e de Natal, o legislador invocou a “necessidade urgente de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o profundo agravamento das finanças públicas, considerando tais medidas como absolutamente necessárias para assegurar as metas exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar a manutenção e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento da economia portuguesa”16. Nessa altura, o TCP asumiu que a redução de salarios públicos era uma medida de eficacia certa, que permitia conseguir resultados a curto prazo e que não podía ser compensada, con efeitos idénticos, nem através doutros cortes na despesa nem tampouco por meio de medidas dirigidas a incrementar a recadação fiscal. Porém, entrandose já no terceiro exercício consecutivo que pretende dar cumprimento ao PAEF, “o argumento da eficácia imediata das medidas de suspensão de subsídio não tem agora consistência valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relação à LOE 2012) dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por verbas públicas”17. Já não é invocável, pois, o argumento da excecionalidade. Neste contexto, já se não pode sustentar que a redução de salários e pensões públicas “seja ainda a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos na redução do défice e a única opção – como se afirma no Relatório do OE para 2013 – para garantir a prossecução do objetivo traçado”. Porque para o tribunal as razões de urgência na obtenção de resultados alegadas na LOE 2011, “não apresentam o mesmo grau de convencimento em relação aos períodos orçamentais ulteriores”. Acrescenta, citando um voto particular ao Acordão 353/2012, que “o decurso do tempo implica um acréscimo de exigência ao legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta, e exige ao legislador um ónus de fundamentação em termos de valores previsíveis para as diversas alternativas possíveis de aumento da receita ou redução de despesa”. 16 Cfr., Relatório LOE 2012. 17 Sobretodo tendo em conta, engade o tribunal, que os límites de consolidação orçamental, agora impostos polo PAEF, xa vinham dantes impostos pelo PEC e despois polo MoU assinado entre Portugal, o FMI, o BCE e a Comisão da UE assim como também pelo Memorando de Políticas Económicas e Financeiras negociado com o FMI. 92
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b. Podem-se justificar as medidas de corte retributivo na situação estatutária dos funcionários públicos? Além do anterior, a suspensão do subsídio de férias, cumulada com as reduções salariais que provêm xa de exercício anteriores e o forte agravamento fiscal para todos os rendimentos do trabalho “não pode encontrar justificação suficiente no princípio de vinculação ao interesse público” porque este só vincula aos trabalhadores públicos quando exercem as súas funções, sem poder afetar ou limitar a sua vida privada ou o exercício dos seus direitos. Lembra o tribunal que se bem anteriores senténcias admitiram a possibilidade de que, em virtude da vinculação ao interesse público, pudesse haber uma redução de haberes em caso de modificação dos serviços18 ou de alteração do regime de carreiras19, asuntos analisados à luz do princípio de proteção da confiança, “o que não faz sentido é que se convoque a vinculação do interesse público dos trabalhadores da Administração Pública … como fundamento para a imposição continuada de sacrifícios a esses trabalhadores por via da redução unilateral dos salários, quando assim não se pretenda mais do que um objetivo de caráter geral em vista ao cumprimento das metas de redução do défice”. c. E na melhor situação (em termos meios, retributivos e de estabilidade no emprego) dos trabalhadores do setor público face os do privado? No Acordão 353/2012 o TCP já rejeitara que a suposta melhor situação, em termos meios, dos trabalhadores do setor público face os do privado em matéria retributiva e de estabilidade no emprego pudesse operar validamente como parámetro valorativo. E isto porque, à margem da dificuldade de comparar qualitativamente a situação dos trabalhadores públicos em relação com os do setor privado20, o que 18 Acordão 4/2003. 19 Acordão 12/2012. 20 Aliás,de cada vez mais próximas como consequência da progressiva contratualização do sistema de emprego público. O TCP chama a atenção sobre este fenómeno, reparando na evolução do regime da função pública cara a laboralização (Lei nº 12-A/2008, de 7 de febreiro), com a redução do âmbito da função pública em sentido próprio e o alargamento do contrato de trabalho (Lei nº 59/2008, de 11 de setembro, que aproba o Contrato de Trabalho em Funções Públicas, CTFP) que implica, para a entidade empregadora, “os mesmos condicionamentos, no âmbito da correspondente relação jurídica de emprego, que se encontram estabelecidos para o empregador privado”. Processo acentuado com a Lei nº 66/2012, de 31 de dezembro, que unifica os regimes do Código do Trabalho e do Código dos Trabalhadores da Função Pública em matéria de flexibilização de horários, retribuções suplementares, eliminação do descanso compensatório remunerado, alteração do 93
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interessa do ponto de vista do princípio de igualdade é a comparação entre a situação subjetiva de um trabalhador público com a de um trabalhador privado, em pleno emprego e com o mesmo nível retributivo ou, ainda, com qualquer outro titular de rendimentos de idêntico volume (v.gr., rendimentos do capital). O sacrifício mais intenso imposto aos trabalhadores públicos “não pode ser justificada por fatores macroeconómicos relacionados com a recessão ou o aumento do desemprego, que terão de ser solucionados por medidas de política económica e financeira de caráter geral e não por via de uma penalização dos trabalhadores que, no plano da empregabilidade, não suportam, ou não suportam em idêntico grau, os efeitos recessivos da conjuntura económica”. d. Em definitiva, respeitam as medidas de corte retributivo adotadas na LOE 2013 as exigências do princípio de igualdade ante os encargos públicos? A sentencia, sem pór em causa a liberdade do legislador, adverte que esta não é absoluta: “na escolha da decisão política, não poderia ter deixado de atribuir um relevo autónomo ao princípio de igualdade perante os encargos públicos”. Mas não é isto o que acontece na LOE 2013. Bem ao contrário, simulando dar cumprimento ao Acordão 353/2012, o legislador suspende para 2013 apenas o subsídio de férias, aplica uma sobretaxa do 3,5% (igual, quantitativamente ao subsídio de Natal, que agora é pago em duodécimos) e introduz um acusado agravamento fiscal que afeta a todos os contribuíntes. Representando um agravamento da situação de todos os contribuíntes, estas medidas incidem especialmente na posição dos traballadores públicos que experimentam uma redução do rendimento disponível mesmo superior à que resultava da LOE 201221. Para o TCP, “importa reter, no entanto, que a redução salarial aplicada aos trabalhadores da Administração Pública, por efeito da cumulação da diregime de cómputo dos días de férias, etc. 21 O Acordão analisa especificamente a situação dos trabalhadores públicos com emolumentos mais baixos, os que percebem entre 600 e 1500€ e aos que se lhes suspende o subsídio de férias mas sem estarem sujeitos à redução salarial do art. 27 LOE 2013. Para o tribunal, se tratando de rendimentos tan exíguos, “um sacrifício adicional por via da supressão, ainda que parcial, de complementos salariais que integram a retribuição, é já de si excessivamente gravoso”. Tendo em conta que tamén para eles se aplica a sobretaxa do 3,5% no IRS, “estas reduções suscitam ainda, do ponto de vista do princípio da igualdade, dificuldades acrescidas de validação constitucional, tendo em conta que rendimentos muitíssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho, a elas ficam imunes” (sejam rendimentos do trabalho privado ou de capital). 94
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minuição da remuneração mensal, que vigora desde 2011, com a suspensão de um dos subsídios agora imposta, representa objetivamente um entorse ao princípio da igualdade de contribuição para os encargos públicos, implicando que certos sujeitos passivos do imposto (definidos em função de certo estatuto profissional) disponham de menor capacidade económica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que foi imposto generalizadamente a todos os cidadãos” porque “Numa situação conjuntural em que se pretende fazer face a objetivos de consolidação orçamental, a penalização de uma certa categoria de pessoas por intermédio da conjugação de medidas de agravamento fiscal e de diminuição de salários, põe em causa o modo de distribuição dos encargos públicos.”. Lembra que ainda que nos Acordãos 396/2011 e 353/2012 se declarasse admissível realizar alguma diferenciação entre trabalhadores públicos e privados e também que, em circunstáncias excecionais, o legislador pudesse reduzir os rendimentos dos primeiros como meio de dimunuir rapidamente o défice público, a segunda das decisões citadas já advertira que os efeitos cumulativos e continuados dos sacrifícios impostos a quem recebe remunerações públicas “sem equivalente para a generalidade dos outros cidadãos que auferem rendimentos provenientes de outras fontes, corresponde a uma diferença de tratamento que não encontra já fundamento bastante no objetivo de redução do défice público. E implica por isso uma violação do princípio de igualdade proporcional, assente na ideia de que a desigualdade justificada pela diferença de situações não está imune a um juízo de proporcionalidade e não pode revelar-se excessiva”. Este juízo debe manter-se em 2013: na medida em que persiste “uma diferença de tratamento, o aumento da carga fiscal idêntico para todos os contribuintes, independentemente da fonte dos seus rendimentos, não é suscetível de atenuar essa diferença, que apenas afeta a quem recebe por verbas públicas”. Para o tribunal, a suspensão do subsídio de férias viola o princípio da igualdade proporcional e da justa repartição dos encargos públicos, “não só porque (a) o tratamento diferenciado dos trabalhadores do setor público não pode continuar a justificar-se através do caráter mais eficaz das medidas de redução salarial, em detrimento de outras alternativas possíveis de contenção de custos, como também (b) porque a sua vinculação ao interesse público não pode servir de fundamento para a imposição continuada de sacrifícios a esses trabalhadores mediante a redução unilateral de salários, nem como parâmetro valorativo do princípio da igualdade por comparação com os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento. E ainda (c) porque a penalização de certa categoria de pessoas, por efei95
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to conjugado da diminuição de salários e do aumento generalizado da carga fiscal, põe em causa os princípios da igualdade perante os encargos públicos e da justiça tributária”. Em conclusão, a sentencia declara a inconstitucionalidade do art. 29 LOE 2013 por violação do principio de igualdade na repartição dos encargos públicos e do principio de igualdade proporcional e, por consequência, declara também contrário à CRP o art. 31 LOE 2013, que estende esta suspensão do subsídio de férias aos contratos de docencia e investigação. IV. Redução da retribução das horas extraordinárias dos trabalhadores públicos (art. 45 LOE 2013) O art. 45 LOE 2013 reduz a retribução das horas extraordinárias realizadas pelos empregados públicos, incrementando um recorte que já se introducira na LOE 201222. De entrada, o TCP descarta que exista violação do princípio de proteção da confiança por se tratar, a diferença dos subsídios de férias e de Natal, de uma retribução variável e não periódica não integrada na retribução básica. Empregando o princípio de igualdade como parámetro de controlo, o TCP toma como termo de comparação o pagamento suplementar satisfeito por horas extraordinárias aos traballadores do setor privado para concluir que, ainda existindo uma diferença importante entre ambos os dous regimes23, não cabe identificar, “sem margem para dúvidas, uma situação de desigualdade desrazoável” dada a concorrência de outros elementos da situação laboral “relevantes no mesmo campo de valoração” – tais como o horário normal de traballo – nos que a diferença é favorável para quem desenvolve funções públicas. V. Suspensão parcial do pagamento do subsídio de ferias a apossentados e reformados (art. 77 LOE 2013) A norma impugnada impõe uma redução do 90% do subsídio de férias a reformados ou aposentados que recebam, por qualquer títu22 Consoante com a norma impugnada, para o exercício 2013 o incremento retributivo das horas extraordinárias eleva-se ao 12,5 % da remuneração na primeira hora (face o 25% anterior), ao 18,75 % da remuneração nas horas ou frações subseguintes (antes 37,5%) e ao 25% em días feriados ou de descanso semanal (dantes, 50%). 23 A reforma do Código do Trabalho operada pela Lei nº 23/2012 reduciu estes valores: agora são 25% para a primeira hora ou fração, 37,5% para as horas ou frações subseguinte e 50% para horas em dias de descanso semanal ou feriados. Resulta que os valores estabelecidos para os trabalhadores públicos são, justamente, a metade destes. 96
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lo (incluídos planos privados de pensões) rendimentos superiores a 1100€/mês, prevendo também uma redução, ainda que em menor medida, aos que percebam entre 600 e 1100€, reduções que se aplicam cumulativamente com a Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) do art. 78 que infra será examinada. Mesmo reconhecendo certas diferenças entre esta medida e a aplicada aos traballadores públicos, que a fazem “ligeiramente menos penalizadora”, o TCP considera que aquelas não são quantitativamente tão importantes como para fazer modificar as valorações realizadas a respeito do art. 29, por mais que se neste caso o seu razoamento pivotava arredor do direito à retribução, agora deva fazé-lo sobre o direito à pensão. 1. Direito à pensão como manifestação do direito à segurança social (art. 63 CRP) Da jurisprudência anterior do TCP tira-se que (a) o direito à pensão é uma manifestação do direito à seguranza social (art. 63 CRP) decorrente da dignidade da persoa humana (art. 1 e 2 CRP), (b) que algumas dimensões do direito à pensão de aposentação –cómputo do tempo de serviço– podem ter uma tutela análoga à dos direitos, liberdades e garantías (ex art. 18 CRP) e (c) que o controlo das normas de reforma do regime das pensões deve limitar-se ao confronto com os princípios de igualdade e proteção da confiança legítima já que tratando-se de um direito económico, social e cultural, fóra do seu conteúdo ou nuclear, o legislador deve contar com uma larga margem de livre configuração superior de aquela com a que contaria no caso de outros direitos e liberdades24.
24 Acordão 3/2010. No caso resolvido por esta decisão discutíase o direito à pensão como direito a constituir (cómputo do tempo, cálculo da pensão) entanto que no Acordão 187/2013 a cuestión versa sobre um direito a pensão xa constituído, é dicer, sobre as posições xurídicas de cidadáns que xa adquiriron definitivamente o estatuto de pensionistas. No entanto, o TCP considera que este dado não é tan relevante como para fundamentar uma posição diferente do tribunal. Se em casos anteriores o interese público em causa era a sustentabilidade do sistema de pensões, cuxa salvagarda xustificaba uma ampla liberdade de conformação ao lexislador, agora hai outro interese público igualmente relevante –garantía da sustentabilidade económico-financeira do Estado– polo que “do ponto de vista do princípio da igualdade, não existe uma diferença muito significativa entre aqueles que adquiriram já o estatuto de pensionistas e os trabalhadores que, contando já com uma longa carreira contributiva, se encontram prestes a preencher os requisitos legais para atingirem a mesma condição jurídica”. 97
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Em conclusão, o reconhecemento constitucional do direito a pensão não afasta, em princípio, a possibilidade de reduzir o montante concreto da pensão. Como xa fizera com o direito à retribução, o TCP declara que o direito constitucional à segurança social, além da garantia de um mínimo existencial, garante o direito a pensão mas não o direito a uma pensão com um montante determinado. 2. Direito à pensão como manifestação do direito de propriedade (art. 62 CRP) Seguindo neste ponto a REIS NOVAIS25 a senténcia exclui que o direito a pensão – como pensão já constituída e, como tal, já integrado na esfera jurídica do seu titular – possa ser protegido através do direito de propriedade (art. 62.2 CRP), como mais outra manifestação do mesmo. Sublinha-se que esta aproximação, que é a seguida pelo TCF alemán ou pelo TEDH, é própria de ordenamentos que carecem de um catálogo de direitos sociais e económicos, caso tanto da Lei Fundamental de Bona como da Convenção Europeia de Direitos do Homem. Mas existindo na CRP uma norma expressamente dedicada à segurança social e às pensões (art. 63) é dubidoso que possa afirmarse “uma dimensão proprietária no direito dos pensionistas”. Acrescenta ainda o tribunal que no sistema português de segurança social, de repartição e não de capitalização individual, não existe uma relação direta entre a contribuição realizada e a pensão recebida26, elemento que representan mais outro obstáculo para a proteção da pensão através do direito de propriedade. Assim as coisas, a redução do montante da pensão não pode ser considerada como uma expropriação parcial, tanto porque a medida em causa não constitui uma substração individualizada como também porque a natureza social do sistema de pensões, como sistema común de solidariedade organizado polo Estado, afastaria este direito do carácter persoal da propriedade. Excluida deste modo a inclusão da medida no âmbito do direito de propriedade, a decisão sobre a sua constitucionalidade depende da aplicação dos princípios constitucionais de igualdade e proteção da confiança, em conexão com o de proporcionalidade. 25 Cfr., Os direitos …, cit. 26 Embora exista uma relação sinalagmática entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações (art. 54 Lei Geral de Segurança Social, LGSS). 98
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3. Principios constitucionais de igualdade, proteção da confiança e proporcionalidade Razoa o tribunal que o juízo de constitucionalidade desta medida de redução das pensões deve ser realizado com os mesmos parámetros empregados para julgar a redução dos salários dos empregados públicos, sem que tal suponha desconhecer as diferenças existentes entre trabalhadores em ativo e pensionistas, bem como as suas condições de vida gerais, quando tal for necessário para averiguar a sua conformidade com os princípios de proporcionalidade e proteção da confiança27. Da aplicação deste critério, o Acordão vai tirando algumas conclusões que a levam a considerar que concorrem todos os elementos que fazem possível, neste caso, a tutela da confiança: - Aos pensionistas podem-se-lhes estender as considerações realizadas a respeito dos trabalhadores públicos em relação ao impacto da redução de rendimentos resultante suspensão do subsídio de férias cumulada com o incremento da carga fiscal via IRS. O único elemento diferenciador é a CES que, como logo se há ver, grava aos pensionistas com rendimentos superiores a 1350€/mês. Mesmo assim, na prática os pensionistas estariam equiparados totalmente com os trabalhadores públicos em activo ao ser o valor da CES igual à redução salarial aplicada aos pensionistas desde 2011. - Posição mais sólida dos pensionistas ante a aplicação do principio de proteção da confiança já que (a) estamos perante um direito já constituído mediante descontos ao longo de uma carreira contributiva e (b) o pensionista não dispõe de elementos de autotutela ou da possibilidade de mudar o seu plano de vida “o que gera uma situação de confiança reforçada na estabilidade da ordem jurídica e na manutenção das regras que, a seu tempo, serviram para definir o conteúdo do direito à pensão”.
- Diferenciando entre o direito genérico à pensão e o direito a uma pensão já determinada, o tribunal considera “legítima a confiança gerada na manutenção do exato montante da pensão, tal como fixado por ocasião da passagem à reforma. Sobretudo porque o nosso sistema é um 27 Sendo ambos direitos económicos, a tutela conferida ao direito à pensão não difire da outorgada ao direito ao salario, embora com relação a este a CRP seja bem mais explícita (art. 59). Contudo, a concisão do art. 63 CRP –que reconhece o direito à pensão– deve completar-se com uma interpretação sistemática e combinada com o direito à segurança social e à segurança económica das pessoas idosas do art. 72.1 CRP, segundo o TCP tém estabelecido em decisões anteriores como o Acordão 576/96. 99
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sistema de benefício definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre os vencimentos de referência”. Restaria ainda por examinar a relevância do interesse público em presença, dirimindo-se a questão em forma de juízo de proporcionalidade em sentido estrito entre, de um lado, a frustração da confiança e, do doutro, a intensidade do interesse público. Em linha de princípio, e à vista dos argumentos esgrimidos pelo legislador –excepcionalidade económico-financeira e necessidade de garantir a sustentabilidade do sistema de pensões– poderia concluir-se, razoa o tribunal, que a supresão do 90% do subsídio de férias aos pensionistas não fosse, nese contexto, “uma ofensa desproporcionada à tutela da confiança”. Porém o exame da medida à luz do princpio de igualdade conduz uma conclusão distinta. Para o fazer, o tribunal toma como termo de comparação os trabalhadores públicos (que ainda sofrendo reduções de rendimento a maiores da suspensão do subsídio de ferias não están sujeitos à CES), os titulares de rendimentos sobre os que não incide em nenhuma dessas medidas ou os pensionistas sujeitos à CES mas não à suspensão do subsídio de férias por não integrarem o sistema público de pensões. Se com relação à LOE 2012 o Acordão 353/2012 declarara que os efeitos cumulativos impostos a trabalhadores públicos e pensionistas constituiam uma diferença de tratamento face o resto de cidadãos que ultrapassaba “os limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional”, agora, à vista das medidas incorporadas na LOE 2013 esta situação, longe de se ter atenuado, acentua-se: “há boas razões para considerar que a situação de desigualdade perante os encargos públicos que justificou esse juízo de inconstitucionalidade é agora mais evidente no que se refere aos pensionistas”28. Em conclusão, o TCP mantém para o art. 77 o mesmo juízo de inconstitucionalidade que pronunciara a respeito do 29, máxime quando no caso dos pensionistas não se pode estabelecer vinculação nenhuma com o interesse público nem quaisquer comparações com os trabalhadores em ativo do setor privado. Este juízo estende-se também aos pensionistas com rendimentos inferiores a 1350€/mes, embora não estejam sujeitos à CES, porque “trata-se de pensões de valor de tal modo baixo, que a supressão, ainda que parcial, do pagamento do subsídio de férias, independentemente do efeito cumulado de outras medidas, é de si 28 O propio Relatorio da LOE 2013 reconhece esta situação de maior vulnerabilidade dos pensionistas e, se baseando nela, justifica o “menor” sacrifício a eles imposto (redução do 90% do subsídio, não da totalidade como aos traballadores públicos). 100
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excessivamente gravoso e justificativo de um juízo de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade proporcional”. VI. A contribuição extraordinária de solidariedade (CES) A diferença dos gravames específicos sobre pensões que com este mesmo nome introducira a LOE 2011 e mantivera a LOE 2012, esta nova CES alarga o universo de pensões atingidas - todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas, a qualquer título, a aposentados, pensionistas, reformados, pré-aposentados ou equiparados –e rebaixa o limiar de aplicação– apartir de 1350€/mes. A nova CES integra-se, em realidade, por dous gravames diferenciáveis, regulados respectivamente nas alíneas 1 e 2 do art. 78 LOE 2013: por um lado uma taxa progressiva do 3,5% entre 1350 e 1800€, do 16% sobre o remanente até 3750€, do 10% sobre a totalidade das pensões superiores a 3750€ e, em segundo lugar, taxas do 15% –para as pensões cujo importe esteja compreendido entre os 5030 e os 7545,96€ mensais– e do 40% para as de importe superior ao indicado, que se aplicam cumulativamente à primeira29. 1. Natureza jurídica da CES Neste ponto trata-se de diluzidar, principalmente, se a CES constitui ou não uma medida de natureza tributária e se, portanto, deve ou não sujeitar-se aos princípios da “Constituição fiscal”. Consciente do problema, o Relatório da LOE 2013 qualifica-a de medida “do lado da despesa” que “visa alcançar um efeito equivalente à medida de redução salarial aplicada aos trabalhadores do setor público em 2011 e 2012 e que será mantida em 2013, com a diferença de que os limites de rendimento a partir da qual a mesma é aplicada são inferiores em 10% aos limites fixados para os ativos”30. A inconsistência desta argumentação reside em que a CES afeta tanto às pensões públicas como às privadas que não se nutrem, logicamente, de recursos públicos.
29 5030€/mes é o importe máximo da pensão “estatutária” (é dicer, do sistema contributivo da segurança social) estabelecido no art. 32 e ss. polo Decreto-Lei 187/2007 para os beneficiarios inscritos a partir do 1 de janeiro de 2002. As pensões de aposentação são ainda superiores (de media un 10% mais elevadas), por mais que estejam em processo de equiparação com as primeiras. 30 Diferença justificada porque os pensionistas não estám sujeitos a contribução a sistemas de previsão, que representa um gravame do 11% para os ativos, perseguindo-se deste modo alcançar uma certa igualdade nos importes líquidos. 101
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Pela sua parte, o TCP considera que, dada a sua natureza unitária, a CES é varias cousas a um tempo: um tributo parafiscal que incide sobre os pensionistas dos regimes complementares e substitutivos da segurança social, equivalente às contribuções dos trabalhadores em ativo e também uma medida de aforro de despesa no caso das pensões públicas31. Surpreendentemente, apesar de lhe reconhecer uma natureza tributária “atípica”, o tribunal resolve que a CES não fica sujeita aos principios tributários gerais –designadamente os de universalidade e unidade da tributação sobre o rendimento pessoal do art. 104.1 CRP– dados os seus traços diferenciadores com os impostos: tratar-se de uma receita afetada diretamente ao financiamento da Segurança Social e carecer de um caráter realmente unilateral, dada a estreita relação que os regimes complementares guardan com o sistema público de segurança social por ser este o que, globalmente considerado, lhes dá suporte jurídico-institucional. A CES constituiria, pois, uma das “demais contribuições financeiras a favor dos serviços públicos” às que se refere o art. 165.1.i) CRP. Descartada deste jeito a aplicação dos princípios tributários gerais do art. 104 CRP, o juízo de constitucionalidade da medida debe fazer-se à luz do direito de propriedade e dos princípios de igualdade, proporcionalidade e proteção da confiança. 2. Direito de propriedade Para algum dos recorrentes, o gravame que a CES representa para as pensões mais elevadas teria caráter confiscatório e violaria o conteúdo essencial do direito de propriedade32. O TCP não nega que, de acordo com a sua doutrina33, o âmbito do direito de propriedade possa se estender “também a outros direitos que normalmente não são incluídos sob a designação de «propriedade», tais como, designadamente, os direitos de crédito e os «direitos sociais» - entendendo por tais a participação em sociedades civis ou mercantis”. Considera, contudo, que mesmo situando o direito à pensão no marco do direito de propriedade, a violação deste só se podería afirmar para o caso de existir uma estrita correlação entre o montante das contribuções 31 Com a particularidade de lhes ser exigida aos actuais beneficiários dos regimes de previsão, elemento que o TCP reconhece que representa um “desvio” do sistema. No entanto, aduce o tribunal, nada obsta a que o sistema de previsão social possa recorrer a fontes de financiamento diferentes às contribuções de empresarios e trabalhadores. 32 Argumento empregue também no voto particular do conselheiro Pedro Machete. 33 Cita, em concreto, os Acordãos 273/2004 e 374/2003. 102
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e o valor das prestações. No entanto, engade, o princípio que rege a Segurança Social é o de “equivalência global”, que sempre pode ser corrigido em função do princípio de solidariedade como um dos elementos estruturantes do sistema. A objeção de que este argumento não é aplicável aos sistemas substitutivos ou complementares da Segurança Social que funcionam em regime de capitalização é salvada pelo tribunal – de forma, ao meu ver, pouco convincente – aludindo à “estreita relação” destes sistemas com a Segurança Social e ao paralelismo entre o CES e as cotizações dos trabalhadores em ativo, de forma que “não se vê em que termos é que esses rendimentos devam encontrar-se cobertos pelo âmbito de proteção do direito de propriedade, quando ainda estamos no domínio da parafiscalidade”. Do resto, o caráter confiscatório da medida é negado em atenção ao seu caráter excecional e porque, aliás, “as taxas adicionais de 15% e 40% são aplicadas só a partir de rendimentos especialmente elevados e deixam ainda uma margem considerável de rendimento disponível”. Considera-se, em definitiva, que o legislador atuou dentro da liberdade de conformação que lle é própria. 3. Princípio de igualdade A situação estatutária em que se encontram pensionistas e aposentados justifica, em opinião do tribunal, a imposição do CES como medida conjuntural que tem como finalidade específica assegurar o financiamento do sistema de Segurança Social num contexto extraordinário de exigências de financiamento “que de outro modo sobrecarregariam o Orçamento do Estado ou se transfeririam para as gerações futuras”. Afasta-se asim, à partida, o caráter arbitrário da medida, que estaria apoiada “numa racionalidade coerente com uma estratégia de atuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre conformação política do legislador”, razoamento no que é inevitábel não advertir o cámbio de tom e de discurso do TCP. E se a situação estatutária de pensionistas e aposentados é fundamento suficiente para este tratamento diferenciado, os valores cuantitativos da medida “não se revelam excessivamente diferenciadores, face às razões que se admitiram como justificativas da imposição desta medida penalizadora dos pensionistas”, umas por serem similares às reduções retributivas estabelecidas para os empregados públicos e outras, as máis elevadas, por incidirem sobre pensões “cujo montante não deixa de justificar um maior grau de progressividade”. Em definitiva, para o TCP, “a prossecução do fim de interesse público que preside a esta medida e 103
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a sua emergência, aliadas a um imperativo de solidariedade, tem uma valia suficiente para fundamentar a diferenciação estabelecida entre o nº 1 e o nº 2 do artigo 78º”. 4. Princípio de proteção da confiança Embora reconheça a existência de uma expetativa legítima dos pensionistas na manutenção do marco normativo e que áqueles não lhes pode ser exigível que tivessem feito planos de vida alternativos para a eventualidade dessa mudança, o TCP justifica a CES em atenção ao “condicionalismo que rodeou” a súa implementação, que atuaria assim como atenuante das “expetativas de estabilidade da ordem jurídica” legitimando “uma excecional e transitória descontinuidade do comportamento estadual”. É por isso que, ainda reconhecendo a intensidade do sacrifício imposto aos pensionistas, o interesse público em causa encontra-se, no parecer do TCP, plenamente identificado e reveste “uma importância fulcral e um caráter de premência que lhe confere uma manifesta prevalência”. Esta negativa a tutelar as legítimas expectativas dos pensionistas matiza-se, no entanto, com o anúncio de eventuais e futuras declarações de inconstitucionalidade, atendida a énfase que se põe no caráter conjuntural e de emergência da medida. Com efeito, de forma análoga ao declarado em 2011 no que diz respeito aos cortes retributivos aos traballadores públicos, estes elementos extraordinários34 justificariam a adopção desta medida “apenas durante o presente ano orçamental”. Conclui o tribunal por declarar a conformidade da CES com os “princípios estruturantes do Estado de direito democrático”, em atenção à “natureza excecional e temporária desta medida, tendo por finalidade a satisfação das metas do défice público exigidas pelo Programa de Assistência Económica e Financeira”. 5. Princípio de proporcionalidade No parecer do relator e da maioria dos conselheiros, a CES não viola o princípio de proporcionalidade, aparecendo como uma medida idónea, necessária e não excessiva – em quanto que adecuada ao fim 34 “ Excecionalidade descrita no Acordão como “conjugação de uma diminuição das receitas do sistema de segurança social, face ao forte aumento do desemprego, redução dos salários e às novas tendências migratórias, com um aumento das despesas com o apoio ao desemprego e às situações de pobreza, e à consequente necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurança social, agravando desse modo o défice público”. 104
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de obtenção de um financiamento suplementar do sistema de Segurança Social, não se evidenciando a existência de alternativas menos gravosas e não aparecer como excessivo o esforço reclamado, dado o seu carácter excecional e transitório e, ainda, por afetar apenas às pensões de importância superior a 1350€/mes. Tal juízo assenta, ademais, no paralelismo existente entre esta medida e a redução salarial aplicada aos empregados públicos em 2011 e 2012, medida mantida na LOE 2013, “a qual no acórdão n.º 396/2011 também se considerou não ser desproporcionada ou excessiva”. Em conclusão, o TCP pronuncia-se pela constitucionalidade do art. 78, embora tal decisão não fosse, nem muito menos, pacífica à vista das decisões de voto que defendem a inconstitucionalidade da CES, com argumentos diversos mas reconducíbeis, com caráter geral, à violação dos princípios de igualdade, proteção da confiança e unidade da imposição sobre o rendimento pessoal35. 6. Decisões de voto Embora matizada pela referência ao seu caráter extraordinário e excecional, a desestimação dos recursos de inconstitucionalidade dirigidos contra a CES foi uma decisão contestada por um grupo importante de conselheiros que, mesmo dissentindo profundamente em outras questões, coincidem neste ponto, bem que con argumentos diversos. Chama a atenção, em primeiro lugar, que conselheiros que dissentem da maioria por estimarem constitucionais as medidas que afetan aos subsídios extraordinários de empregados públicos e pensionistas ou, até, o gravame que reduz as prestações por desemprego e doença considerem, todavia, que a senténcia deberia ter declarado inconstitucional a CES. Tal é o caso de Pedro Machete –que diverge quanto à declaração como inconstitucionais dos art. 27, 31, 77 e 117 LOE 2013– e de José da Cunha Barbosa –que o faz a respeito dos arts. 27, 31 e 77– e que, curiosamente, estimam inconstitucional a CES por, diz o primeiro dos citados, pressentar natureza tributária e violar os princípios da “constituição fiscal” quebrando, no que aos regimes complementares diz respeito, a tutela debida à confiança e ao direito de propriedade. O segundo funda o seu dissenso na violação dos prin35 Decisões de voto dos conselheiros e conselheiras Pedro Machete, José da Cunha Barbosa, Catarina Sarmento, Maria José Rangel de Mesquita e Fernando Vaz Ventura. 105
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cípios constitucionais de segurança jurídica, proteção da confiança e proporcionalidade. Há, sem dúvida, preconceitos ideológicos que explicam a aparente contradição, razões que Pedro Machete explicita quando, depois de justificar em nome da eficácia e da necessidade o corte na remuneração de empregados públicos e pensionistas36, afirma que “a imposição de sacrifícios mais intensos aos trabalhadores que exercem funções públicas pode ser justificada por fatores macroeconómicos relacionados com a necessidade imperiosa de reduzir ou financiar a despesa pública, prevenindo desse modo o recurso à via fiscal, tida como inconveniente por agravar a recessão económica e o aumento do desemprego – como sucedeu precisamente nas leis orçamentais referentes a 2011, 2012 e 2013”. Mais consistente aparece, neste sentido, a posição sustentada por outros conselheiros que, aplicando à CES os motivos que os levaron a considerar inconstitucionais as outras medidas de corte retributivo, consideram que esta é inconstitucional, além do mais, por violar os princípios da referida constituição fiscal portuguesa37. E até a da conselheira Maria Fátima Mata-Mouros que, reputando inconstitucional a alinea 1 do art. 78 –é dicer, a parte do CES que grava progressivamente as pensões superiores a 1350€/mes– considera constitucional a alínea 2, por julgar que o gravame suplementar que esta introduz para as pensões mais elevadas, na parte em que excedem do montante máximo permitido às novas pensões, pode considerar-se ajustado ao princípio de proporcionalidade e fundado em razões de justiça inter-geracional38. VII. Contribuição sobre os subsídios de doença e desemprego O art. 117.1 LOE 2013 estabelece uma taxa do 5% sobre o montante dos subsídios concedidos por doença (execto as concedidas para incapacidades de duração inferior a 30 días) e do 6% no caso de desemprego. Medida que alguns dos recorrentes consideram contrária ao 36 Com o argumento de que “sob pena de remeter o legislador exclusivamente para a via fiscal e de inviabilizar, pelo menos no curto e médio prazo, a redução da rubrica «despesas com pessoal» no total da despesa pública, é inevitável que o legislador nas atuais circunstâncias se socorra, em alguma medida, da diminuição das remunerações dos trabalhadores da Administração Pública”. 37 Tal é o caso dos votos particulares de Catarina Sarmento e Castro, Maria José Rangel de Mesquita e Fernando Vaz Ventura. 38 Argumento, este último, que Catarina Sarmento e Castro refuta por entender que tal objetivo, de natureza estrutural, não pode ser perseguido através de uma medida declaradamente conjuntural e extraordinária como o CES. 106
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princípio constitucional de igualdade e aos direitos de proteção dos trabalhadores em situação de desemprego ou doença (art. 59.1 CRP) e ao direito à segurança social (art. 63.3 CRP). A medida impugnada afeta a prestações contributivas e susbtitutivas dos rendimentos do trabalho, obxjeto ambas de recentes modificações (Decretos-Lei 133 e 64/2012) ditadas ao amparo da situação económica e financeira e a necessidade de cumprir o MoU. À margem de algumas subidas muito concretas, estas modificações traduciram-se em uma rebaixa do ámbito de proteção (tanto temporal como quantitativo, assim como também na estensão do tempo de cómputo à totalidade do periodo contributivo). O legislador justifica estes cortes pela necessidade de adotar medidas que contrariem a tendência deficitária do sistema de Segurança Social. O TCP cualifica a medida como um corte de gasto e não como uma medida tributária, reparando em especial no dado de que a contribução é “deduzida pelas instituições de Segurança Social do montante das prestações por elas pagas”39. De modo que o parámetro de constitucionalidade virá constituido não pelos princípios da Constituição fiscal mas pelos art. 63.3 –direito à segurança social– e 59.1 CRP –direito à proteção dos trabalhadores em situação de desemprego– preceitos que, em palavras da relator, aseguram “diretamente um direito dos trabalhadores a assistência material quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego e dirige um comando ao legislador no sentido de este prever, no sistema de segurança social, formas de assistência material aos trabalhadores em situação de doença. Foi este o imperativo a que o legislador deu execução, no âmbito do subsistema previdencial, através dos regimes jurídicos de proteção social nas eventualidades de desemprego e doença”. Mas estes direitos não garantem um quantum prestacional determinado, “pelo que a irredutibilidade dos montantes prestacionais não se inclui no âmbito de proteção do direito dos trabalhadores à assistência material em situação de desemprego e, por maioria de razão, no âmbito do direito à assistência em situação de doença”, sempre e quando a tal redução fosse de uma importância tal que desnaturalizase, ao inviavilizá-las, as funções protectoras por elas desempenhadas (substitução de remunerações) aproximando-as às prestações assistencialistas (não contributivas). 39 Resolve-se, de este modo, a discussão relativa à natureza da medida, com a consecuência de excluir a aplicação dos princípios da “Constituição fiscal”. Mas não sem problemas. O próprio Acordão reconhece que a medida constitui “um desvio ao funcionamento do sistema, na medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurança social que abarca os próprios beneficiários das prestações sociais. Podendo apenas discutir-se, em tese geral, a razoabilidade ou a proporcionalidade da medida”. 107
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Seja como for, o TCP conclui que, em princípio, “não será esse o caso de uma redução na ordem dos 5% ou 6%, como a que aqui está em causa”. Acolhendo implicitamente a doutrina alemã da “reserva do possível”40, a senténcia adverte que o cumprimento do programa constitucional de proteção de doentes e desempregados, “depende, em cada momento histórico, de fatores financeiros e materiais, sendo tarefa do legislador definir o elenco das situações que carecem de proteção e o conteúdo do correspondente direito social”. E sería isso, precisamente, o que o legislador fez neste caso, máxime ao se tratar de uma “medida excecional de caráter transitório”. Porém, a inconstitucionalidade da medida decorre de que, assim reducidas, o montante de estas prestações fica por baixo do mínimo existencial, ou seja, do “limite mínimo que o legislador fixou, em geral, para o conteúdo da prestação devida para qualquer dessas situações”, isto é, o “30% do valor diário da retribuição mínima mensal estabelecida para o setor de atividade do beneficiário” para a subsídio de doença e no de desemprego, o 65% do valor de referência com o limite mínimo de 419,22€ (valor do indexante dos apoios sociais). Após aplicar, com resultado negativo, o teste de proporcionalidade a fim de analisar se o gravame reune as notas de idoneidade, necessidade e razoabilidade41, declara-se a inconstitucionalidade da norma impugnada por violação do direito fundamental a uma existência condigna: “Embora não possa pôr-se em dúvida a reversibilidade dos direitos concretos e das expectativas subjetivamente alicerçadas, não pode deixar de reconhecer-se que 40 Formulada polo TCF alemão, entre outras, nas suas senténcias de 18 de julho de 1972 (BverfGE 33, 303) e 8 de fevereiro de 1977 (BverfGE 43, 291), “Numerus Clausus”, nas que, a respeito do acceso à universidade, declarou-se que a efetividade do direito abstrato, constitucionalmente protegido, de todo cidadão que reunir os requisitos de titulação legalmente exigidos de aceder ao programa de formação universitária da súa eleição (direito decorrente do de livre eleição de profissão ou ofício) está condicionada aos límites do possível, isto é, áquilo que um individuo pode razoavelmente reclamar da sociedade. 41 Com efeito, segundo a decisão do tribunal, não se pode julgar como adequada uma medida que “sem qualquer ponderação valorativa, atinja aqueles beneficiários cujas prestações estão já reducidas a um montante que o próprio legislador, nos termos do regime legal aplicável, considerou corresponder a um mínimo de sobrevivência para aquelas específicas situações de risco social”. Por outra parte, “uma tal opção legislativa é de todo desrazoável, quando é certo que ela atinge os beneficiários que se encontram em situação de maior vulnerabilidade por não disporem de condições para obterem rendimentos do trabalho para fazer face às necessidades vitais do seu agregado familiar, e abrange as prestações sociais que precisamente revestem uma função sucedânea da remuneração salarial de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto corresponderem, no limite, ao mínimo de assistência material que se encontrava já legalmente garantido”. 108
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haverá sempre de ressalvar, ainda que em situação de emergência económica, o núcleo essencial da existência mínima já efetivado pela legislação geral que regula o direito às prestações nas eventualidades de doença ou desemprego, pelo que poderá estar, também, aqui em causa o parâmetro constitucional da existência condigna” que, proclamado no art. 29.2 CRP e desenvolvido através de uma consolidada jurisprudéncia42, estabelece como padrão quantitativo mínimo o valor do Salário Mínimo Nacional (SMN). Este parecer maioritário é contestado por algum dos conselheiros dissidentes43 para quem a medida de corte das prestações por desemprego e doença não pode ser considerado inconstitucional por tres ordens de razões: em primeiro lugar, porque a determinação legal do conteúdo dos direitos sociais “depende, em cada momento histórico, de fatores financeiros e materiais, e, como referido, por ser assim, não pode considerar-se, à partida, constitucionalmente ilegítimo um retrocesso em relação a anteriores decisões político-legislativas”; em segundo termo porque a medida não contraria o princípio constitucional do mínimo existencial pela simples razão de que, ao seu juízo, as “duas prestações em análise correspondem a aspetos parcelares de um regime de proteção social correspondente ao sistema previdencial geral, que não está vocacionado para satisfazer o direito a uma existência condigna, mas antes substituir parcialmente e mitigar a perda de remuneração nas eventualidades de doença e desemprego” e, por fim, porque a medida, aparecendo como adequada, razoável e necessária, respeita as exigências do princípio de proporcionalidade envolvendo, ademais, uma poupança considerável para as arcas públicas44. VIII. Modificações no regime do IRS Finalmente, tras rejeitar todas as alegações dos recorrentes tendentes a aplicar as exigências da “constituição fiscal” a medidas como a CES ou as reduções retributivas de pensões e salários públicos, o tribunal debe pronunciar-se expressamente sobre a eventual violação dos princípios de progressividade e capacidade contributiva em relação com a redução dos escalões do IRS, a imposição dun teto global 42 Entre outras, o Acordão 232/1991 em materia de pensões ou o 117/2002, em materia de inembargabilidade de determinadas prestações. 43 Vid. a Decisão de Voto de Pedro Machete. 44 “Acresce que a poupança que se estima associada à diminuição do valor de tais prestações de que dá conta a Nota enviada pela Presidência do Conselho de Ministros a este Tribunal, a título de resposta aos diversos pedidos de fiscalização da Lei do Orçamento do Estado para 2013 –153 milhões de euros (cfr. p. 3)– aponta no sentido de o interesse orçamental prosseguido ser suficientemente importante para justificar a medida”. 109
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às deduções, a sobretaxa lineal de um 3,5% nesse mesmo imposto para todos os contribuintes e, por fim, a constitucionalidade da taxa liberatória única do 28% estabelecida para os rendimentos de capital. 1. Alteração dos escalões da tarifa A LOE 2013 reduce 8 a 5 os tramos da tarifa elevando, con caráter geral, as taxas aplicáveis a cada um de eles, medida que ao ver de alguns recorrentes seria inconstitucional por violar o princípio de progressividade (art. 104.1 CRP)45. Outra é, porém, a conclusão a que chega o tribunal depois de delongadas considerações acerca da progressividade46. Sendo esta um conceito jurídico indeterminado que admite graus muito diversos de concretização, o TCP conclui que “no caso em apreço, as alterações operadas pela Lei do Orçamento não são reconduzíveis a uma situação de mera proporcionalidade ou sequer de progressão mínima. O sistema continua a revelar suficiente sensibilidade à diferença de níveis de rendimento para se poder concluir que a fração livre de imposto é proporcionalmente mais elevada para os rendimentos mais baixos, com um assinalável grau de progressão”. E embora a redução de escalões possa responder a uma certa deminuição da progressividade, esta não é, em si própria, inconstitucional “pois, ainda que o grau de progressividade tenha sido reducido, essa redução situa-se na margem de livre conformação da política fiscal”. Idêntico razoamento é aplicado à denominada “taxa adicional de solidariedade” que grava os rendimentos mais elevados –os incluídos 45 Note-se que, como reconhece a senténcia, desta redução de escalões resulta que em algum de eles o limite mínimo é a metade do máximo, aplicando-se-lhes a ambos, no entanto, idêntico tipo de gravame. 46 A diferença da Constituição espanhola (CE), o art. 104.1 CRP estabelece expressamente que “o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar”. É por iso que a sentencia declara que, à luz deste preceito, não serve calquer progresividade: só é constitucional aquela que contribúa para uma deminução da desigualdade de rendementos. Dito coas palabras do tribunal, “não é possível validar um sistema de ‘progressividade mínima’, traduzido na existência de uma taxa única, proporcional (flat tax), associada à garantia da não tributação do rendimento correspondente ao mínimo de existência. Como salienta Saldanha Sanches (Manual de Direito Fiscal, pág. 237), o objetivo constitucional da ‘repartição justa dos rendimentos’ não é compatível com uma progressividade mínima, pois a existência de um imposto de rendimento pessoal que vise a ‘diminuição das desigualdades’ implica ‘um grau mais elevado de progressividade do que aquele que existe num sistema que, sem conter preocupações redistributivas, se limita a não tributar os rendimentos mínimos’”. Mas no parecer do tribunal este não é, ainda, o caso da reforma operada pela LOE 2013. 110
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no último escalão– embora neste caso, atendida a natureza transitória e excecional da medida –a declaração de constitucionalidade se estenda unicamente ao exercício orçamental em curso–. 2. Redução das deduções aplicáveis A LOE 2013 estabelece um teto global máximo para as deduções à quota tributária por gastos de saúde, educação, pensões de alimentos, cargas familiares e equipamentos novos de energias renováveis, salvo para os contribuíntes do primeiro escalão –até 7000€– e com um tratamento específico para pessoas con discapacidade e famílias, segundo qual for o seu número de filhos47. Embora os recorrentes estimem que esta medida contraria o princípio de capacidade contributiva, como no caso anterior, o TCP acaba por concluir que estas modificações no regime do IRS englobam-se dentro da “margem de liberdade de conformação do legislador”48. 47 O tribunal realiza uma comparação entre o regime anterior e o alterado pela lei de orzamentos que resulta de interesse para conhecermos o alcance da medida: “- No escalão de rendimento coletável até €7000 (correspondente aos anteriores dois primeiros escalões, cujo limite superior era €7410), continuam a admitir-se deduções “sem limite”; - No escalão de mais de €7000 até €20000, o limite é de €1250 (idêntico ao que vigorava para o anterior escalão de mais de €7410 até €18 375); - No escalão de mais de €20 000 até €40 000, o limite foi reducido para € 1000 (no anterior escalão de mais de €18 375 até €42 259, o limite era de €1 200); - No escalão de mais de €40 000 até €80 000, o limite foi estabelecido em €500 (quando anteriormente o escalão entre €42 259 até €61 244 tinha um limite de €1 150; e o escalão entre €61 244 até €66 045 tinha um limite de €1 100); - No último escalão, superior a €80 000, não há lugar a deduções (no regime anterior a inexistência de deduções começava no escalão de mais de €66 045). Nos termos do nº 8 do artigo 78º, estes limites continuam a ser majorados em 10% por cada dependente ou afilhado civil que não seja sujeito passivo de IRS nos escalões com rendimento coletável entre €7 000 e €80 000 (anteriormente, esta majoração abrangia rendimentos coletáveis entre €7 410 e €66 045)”. 48 No parecer da maioria do tribunal, os maiores problemas residem na drástica redução das deduções aplicáveis no escalão entre 40.000 e 80.000€ e na supresão da possibilidade de aplicá-las nos rendimentos superiores ao último dos valores indicados. Chega-se mesmo a afirmar que tal representa “objetivamente uma desconsideração da capacidade contributiva e do critério de tributação segundo as necessidades do agregado familiar, que tem como necessária consequência um agravamento do imposto a pagar por parte dos titulares de rendimentos mais elevados, contribuindo para diminuir o grau de personalização do imposto”, por mais que, num contexto generalizado de incremento da carga fiscal, “pode entender-se que a adoção de soluções legislativas mais exigentes em relação a titulares de rendimentos mais elevados, no que se refere à dedução de despesas com a satisfação de necessidades básicas, como as de saúde, educação ou habitação – que esses contribuintes, em princípio, sempre estarão em condições de suportar -, 111
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3. Sobretaxa de 3,5% para todos os contribuíntes A LOE 2013 cria uma sobretaxa de 3,5% no IRS na parte que excede, por sujeito pasivo, do valor anual do SMN. Sobretaxa que alguns dos demandantes recorrentes consideram inconstitucional por infração dos princípios de unidade da imposição sobre os rendimentos e de progressividade. Porém, antes de entrar na análise de estas alegações, o tribunal realiza certas considerações preliminares acerca da vigência temporal da medida (ao não se especificar esta na lei) concluindo, em coerência com o afirmado a respeito de outras medidas, que dada a súa natureza orçamental não pode haver dúvida nenhuma do seu caráter não permanente. Sobre a invocada violação do principio de unidade do imposto, após analisar o contexto histórico em que este princípio foi introduzido na CRP –contrariar a realidade pré-constitucional de tributação diferenciada dos rendimentos segundo qual for a sua natureza: predial, industrial, etc.– o tribunal lembra que que a tal unidade visa, sobretudo, evitar a fragmentação de rendimentos pessoais segundo qual for a sua fonte e não tanto proibir a imposição de taxas suplementares às taxas já previstas sobre o valor global do rendimento pessoal, valorado de forma compreensiva de modo que, em definitiva, conclui-se que a medida impugnada não é contraria a este principio. Acerca da alegada infração do mandado constitucional de progressividade, e ainda constituindo a medida em causa uma taxa fixa, para o TCP “a consideração conjunta da sobretaxa e do IRS e do seu efeito agregado sobre a esfera patrimonial dos contribuintes, mantém, na globalidade do sistema, um suficiente índice de progressividade”. De este modo, aplicando o critério já empregado com relação à redução de escalóns, a senténcia resolve que a sobretaxa –introducida para compensar a reintrodução do subsídio de Natal que fora suspendido em 2012– “está ainda dentro da margem de liberdade do legislador fiscal, pois não se mostra manifestamente ofensiva da progressividade constitucionalmente exigida”. Sublinha-se, em qualquer caso e com as consequência já apontadas, que se trata de um remédio de “natureza excecional e transitória, destinada a dar resposta a necessidades de finanzas públicas extraordinárias”. 4. Taxa liberatoria única para os rendimentos de capital O estabelecemento de uma taxa liberatória única do 28% para os rendimentos de capital viola, para os recorrentes, o princípio constipode ainda manter-se dentro dos critérios da constituição fiscal”. 112
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tucional de justiça fiscal na sua vertente de igualdade na repartição dos encargos públicos à vista das taxas maiores que se aplicam aos rendimentos do traballo. Assim formulado o requerimento de inconstitucionalidade, o TCP considera que o que se pede não é uma decisão sobre a constitucionalidade de previsão de taxas liberatorias para determinados rendimentos mas sobre a diferença entre o tratamento fiscal dos rendimentos sujeitos às taxas comuns do IRS e os beneficiados por taxas liberatórias ou especiais. Assim centrada a questão, e de jeito algo surpreendente49, o TCP conclui que “não tendo os requerentes, como vimos, questionado a (in)admissibilidade constitucional de exceções à tributação geral (tendencialmente única, progressiva e personalizada) dos rendimentos, e mostrando-se inviáveis os termos da pretendida comparação, por estarem em causa taxas inscritas em mecanismos de diferente natureza e operatividade50, mostra-se impossível encontrar a “medida da diferença” e, consequentemente, decai a invocada inconstitucionalidade”.
49 Por quanto o próprio Acordão, num parágrafo anterior, já se pronunciara acerca da difícil compatibilidade de estas taxas liberatórias com o princípio constitucional de unidade da imposição sobre o rendimento (“A unidade do imposto sobre o rendimento pessoal foi inscrita logo na versão originária da Constituição de 1976 (no então artigo 107.º), num contexto em que o sistema de impostos pré-constitucional assentava numa tributação parcelar (cedular) dos rendimentos, consoante a respetiva natureza (v.g. contribuição predial, industrial, imposto profissional) a que, mais tarde, foi adicionado um imposto complementar. Apesar do comando constitucional, o sistema cedular de tributação e a sua substituição pelo atual imposto sobre o rendimento das pessoas singulares só ocorreu com a reforma do sistema fiscal de 1984-1988, cujos objetivos foram assumidamente os da equidade, eficiência e simplicidade do sistema fiscal. E, ainda assim, essa reforma não atingiu plenamente a ideia da unidade do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares: em sede de IRS mantêm-se, ainda hoje, diversos elementos de sentido contrário, designadamente, a utilização de várias categorias de rendimentos e, mais intensamente, a existência de taxas liberatórias para certas categorias de rendimentos”). 50 Motiva o tribunal a súa decisão afirmando que a pretendida pelos recorrentes “é uma comparação inviável. Primeiro, porque tais taxas não incidem sobre rendimentos apurados da mesma forma; depois, porque sendo diferente a natureza das referidas taxas e o modo como operam, não é possível estabelecer uma comparação baseada no seu valor nominal; e ainda porque as taxas em causa correspondem a mecanismos com uma lógica de funcionamento diversa (progressiva vs proporcional) e que, por isso, concretizam de modo diferente a distribuição da carga fiscal: as taxas gerais assentam numa lógica de tributação pessoal, enquanto que as taxas liberatórias ou autónomas correspondem a uma tributação real”. 113
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5. Decisões de voto Três decisôes de voto –as assinadas por Pedro Machete, Catarina Sarmento e Castro e Maria José Rangel de Mesquita– dissentem do parecer maioritário do tribunal ao julgarem que a eliminação da possibilidade de deducir o gasto em necessidades básicas –vivenda, saúde, formação, etc.– nos rendimentos superiores a 80.000€ viola os princípios constitucionais de igualdade e capacidade contributiva, ao dar idêntico tratamento a situações diferentes51 e ao desconsiderar de forma absoluta a capacidade contributiva dos suxeitos, tal e como de forma clara explica a conselheira Sarmento de Castro: “Muito embora se aceite que o princípio da capacidade contributiva confere ao legislador fiscal margem de liberdade de conformação, não definindo com exatidão o quantum do limite mínimo admissível das deduções à coleta, sempre se dirá que a observância desse mesmo princípio não pode conviver com a total ablação destas em qualquer dos escalões. Se pode haver dúvida de concretização quanto ao grau da consideração dos descontos ao imposto derivados de necessidades básicas, dúvidas não pode haver de que o «grau 0» de deduções é incompatível com a exigência constitucional”. IX. Epílogo: alcance e limites do control judicial das medidas de corte social 1. As obrigações europeias de consolidação fiscal como marco justificativo das medidas de corte 51 Em palabras da conselheira Rangel de Mesquita, “a norma, na parte em que não prevê deduções, desrespeita a vinculação derivada do princípio da igualdade, por tratar de forma igual o que é, ou pode ser, diferente. Isto, tendo em conta as diferentes necessidades dos agregados familiares dentro de cada escalão de rendimento coletável – a igualdade (e as diferenciações que a mesma imponha) deve ser aferida não apenas verticalmente mas também na sua dimensão horizontal”. Tamén Pedro Machete reafirma esta ideia: “a impossibilidade absoluta de deduzir à coleta parte do valor daquele tipo de despesas no escalão de rendimento coletável superior a 80.000 euros redunda, desde logo, numa desconsideração do agregado familiar contrária à diretriz do artigo 67º, nº 2, alínea f), e ao estatuído no artigo 104º, nº 1, ambos da Constituição. Além disso, a mesma impossibilidade cria uma desigualdade de tratamento incompatível com o artigo 13º, nº 1, da Constituição entre sujeitos passivos posicionados no mesmo escalão de rendimento coletável –uma desigualdade, por assim dizer, horizontal–, já que, ao impedir em absoluto tais deduções, a lei abstrai por completo da circunstância dos sujeitos passivos em causa viverem sozinhos ou antes integrados num agregado familiar, suportando as inerentes e acrescidas necessidades financeiras: por causa destas últimas, o rendimento disponível –ou seja, aquele que deve relevar para a determinação da capacidade contributiva no âmbito dos impostos sobre o rendimento (cfr. o artigo 6º, nº 1, da Lei Geral Tributária)– de quem vive sozinho é sempre superior ao de quem tem outros a seu cargo e com eles convive”. 114
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Os recursos apresentados contra as LOE para 2011, 2012 e 2013 confrontaram o TCP com medidas –cortes retributivos, incrementos impositivas e criação de novos gravamens– que o legislador justifica na necessidade de cumprir com as obrigações assumidas por Portugal como Estado integrado na União Económica e Monetária (UEM), decorrentes do Pato de Estabilidade e Crecimento (PEC) e do já citado PAEF. Em princípio, o tribunal não cuestiona a validade de estas obrigações nem a do interesse público nelas envolvido em termos coincidentes, em geral, com as justificações aduzidas nos correspondentes Relatórios das LOE para 2011 e 2012. Num tom bem mais neutro, o Acordão 187/2013 limita-se a reproducir as declarações recolhidas no Relatório da LOE 2013 mencionando, não por acaso, as sucessivas revisões do PAEF como mostra do incumprimento dos objetivos inicialmente previstos: “De acordo com o enquadramento constante do Relatório que acompanhou a Lei do Orçamento de Estado para 2013, o conjunto das normas impugnadas inscreve-se no âmbito da concretização de uma orientação estratégica comprometida com o prosseguimento do esforço de consolidação orçamental previsto no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) acordado entre o Governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e 2014, apesar de inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente, foram revistos para 5%, 4,5% e 2,5%”. De modo que na análise que o TCP realiza de estes instrumentos avalia-se, de forma concreta, se as finalidades declaradas foram ou não efetivamente atingidas, na medida em que no Acordão 396/2011 a declaração de constitucionalidade das medidas de corte nas retribuções dos empregados públicos descansava, entre outras razões, na sua excecionalidade e transitoriedade. Em conclusão, o TCP não analisa a constitucionalidade das obrigações comunitárias e internacionais de consolidação fiscal das que decorrem as medidas de corte de despesa e de incremento de receitas fiscais introducidas polas LOE para 2011, 2012 e 2013. E não o faz pela simples razão de que tal não constituiu, ao menos primariamente, o objeto dos recursos. No entanto, apesar de não intervir diretamente no debate aberto pelo TCF alemão52 sobre as relações entre as constituições estatais e o direito comunitario, o 52 A diferenza quizais resida em que, a diferença dos Acordãos “Mastrique” “Solange” e “Lisboa” do alto tribunal germánico, o TCP não se tém de pronunciar acerca da constitucionalidade de un tratado comunitário mas apenas acerca da constitucionalidade de uma lei interna, por muito que esta transponha, em boa medida, normas e tratados comunitários e internacionais. 115
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alto tribunal português afirma, de un modo que não deixa lugar a dúvidas, a “autonomia” da Constituição portuguesa face estas obrigações e objetivos económicos e a primacia dos direitos fundamentais e dos princípios estruturantes do Estado de direito. É precisamente sobre esta reivindicada “autonomia” da Constituição portuguesa, dos direitos que ela proclama e dos princípios em que se fundamenta que o TCP analisa a constitucionalidade das normas orçamentais impugnadas. 2. Controlo de constitucionalidade e margem de actuação do legislador O debate entre estes dois princípios pivota em torno a duas problemáticas fundamentais: em primeiro lugar, a eventual existência de um princípio de não retrocesso nos direitos ou prestações sociais já conquistadas e, relacionada com ela, o controlo de constitucionalidade como limitação do princípio democrático. 2.1. Princípio de não retrocesso social Na súa formulação original, procedente da jurisprudência do TCF alemão53, as realizações do mandato constitucional de “Estado Social” do art. 20.1 da Lei Fundamental beneficiriam-se de uma proteção especial ficando garantidas, face actuações legislativas posteriores, os níveis já adquiridos no reconhecemento dos direitos económicos, sociais ou –posteriormente– ambientais.54. Este princípio, limitante 53 A teoría, coñecida no direito alemán como Nichtumkehrbarkeitstheorie ou a Rückschrittsverbot (é dicer, teoría da irreversibilidade ou proibição de retrocesso) comeza a aparecer em senténcias do TCF como a de 18 de junho de 1975 (as. pensões de Orfandade II, BverfGE 40, 121) e foi desenvolvida doutrinalmente pelo constitucionalista – e juíz do TCF – Konrad HESSE (cfr., “Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland”, Heidelberg-Karlsruhe, 1978). 54 Com um alcance similar, o Conseil Constitutionnel francés formulou o conceito de effet cliquet para restringir a capacidade legislativa em matéria de direitos e liberdades fundamentais, incluidos os sociais, declarando inconstitucionais as derrogações de esquemas legais de reconhecemento de estes direitos ou liberdades que não se acompanhem de outras que ofereçam um grau de proteção equivalente. Cfr., J. Andriantsimbazovina, “La conception des libertés par le Conseil constitutionnel et par la Cour européenne des droits de l’homme”, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 32, 2011, (acesível em http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-9053.pdf): “Cet aspect de la conception des libertés [o autor refere-se à por el denominada conceição “ofenssiva”] est moins développé chez le juge constitutionnel français mais il existe à travers la jurisprudence dite de l’«effet 116
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da liberdade de conformação do legislador, servia para contrapesar outro contrário, também sustentado nessa mesma altura, segundo o qual a efetividade dos denominados “direitos a prestações” estaria condicionada, em todo caso, à “reserva do financeiramente possível” correspondendo ao legislador, em virtude do princípio democrático, a decisão de cómo distribuir os recursos públicos. É certo, como aponta REIS NOVAIS55, que esta construção jurisprudencial obedece, em boa medida, à uma particularidade alemã qual é a carência na Lei Fundamental de um catálogo de direitos económicos e sociais e à correlativa necesidade de um mecanismo de proteção de direitos e prestações que, embora estarem só reconhecidos por normas legais, beneficiavam-se já materialmente, na consideração da sociedade, de valor constitucional. Porém, deve reconhecer-se também que a sua receção em outros ordenamentos –como, no caso que nos ocupa, o português– é algo mais do que a importação de uma “invenção alemã”. Também na cláusula de progressividade56 do art. 2.1 do Pacto Internacional dos direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC) pode fundamentar-se um princípio semelhante que, aliás, acostuma também ser proclamado nos instrumentos europeus57 e cocliquet ». Le Conseil Constitutionnel considère le législateur ne saurait modifier ou abroger des dispositions législatives touchant une liberté comme la liberté de communication qu’«em vue d’em rendre l’exercice plus effectif ». Il ne s’agit pas à proprement parler d’une obligation positive mais c’est une forme d’action positive em faveur d’une protection de la liberté. Ce souci de faire prévaloir certaines libertés se traduit aussi dans la création de la catégorie des objectifs de valeur constitutionnelle sans que celle−ci ne crée une véritable obligation à la charge du législateur. Significative à cet égard est la consécration comme objectif de valeur constitutionnelle de « la possibilité pour toute personne de disposer d’um logement décent»”. 55 Cfr., Os direitos fundamentais-Teoria jurídica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, Coimbra Ed., 2010. 56 “Cada um dos Estados parte no presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por separado como a meio da assistência e a cooperação internacionais, especialmente económicas e técnicas, até o máximo dos recursos de que disponha, para lograr progressivamente, por todos os meios apropriados, inclusive a adoção de medidas legislativas, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos”. 57 Neste sentido o art. G, “Restrições”, na Parte V, da Carta Social Europeia, do Conselho de Europa - “1. Os direitos e princípios enunciados na Parte I, uma vez levados à prática, assim como o seu ejercício efetivo consoante o disposto na Parte II, não poderão ser objeto de restrições ou limitações que não estejam especificadas nas Partes I e II, a exceção das estabelecidas pela lei e que sejam necessárias em uma sociedade democrática para garantir o respeito dos direitos e liberdades de terceiros ou para proteger a ordem pública, a segurança nacional, a saúde pública ou os bons costumes” –ou o parágrafo final da Carta Comunitária de Direitos Fundamentais dos Trabalhadores– “Considerando que a proclamação solene dos direitos sociais fundamentais na Comunidade Europea não pode justificar, no 117
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munitários em matéria de direitos sociais e até nas directivas de harmonização da legislação laboral58. Seja como for, o certo é que no nível doutrinal semelha ter-se alcançado um certo consenso acerca do caráter fundamental dos direitos sociais e, em consequência, do submetimento das suas restrições ao regime geral aplicável às limitações ao exercício dos direitos, isto é, a garantía do conteúdo essencial e o controlo à luz dos principios de igualdade, dignidade da persoa, proteção da confiança e segurança jurídica59. Consenso recolhido pelo TCP desde o Acordão 509/2002 no qual, depois de recordar a sua doutrina anterior, o tribunal fez sua a que já era uma opinião comum na doutrina portuguesa: “ …, a proibição do retrocesso social operará tão só quando, como refere J. J. Gomes Canotilho, se pretenda atingir «o núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana», ou seja, quando «sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios», se pretenda proceder a uma «anulação, revogação ou aniquilação pura e simples desse núcleo essencial». Ou, ainda, tal como sustenta José Carlos Vieira de Andrade, quando a alteração redutora do conteúdo do direito social se faça com violação do princípio da igualdade ou do princípio da protecção da confiança; ou, então, quando se atinja o conteúdo de um direito social cujos contornos se hajam iniludivelmente enraizado ou sedimentado no seio da sociedade”60. momento da sua aplicação, nenhuma regressão a respeito da situação atualmente existente em cada Estado membro”. 58 Entre muitas outras, o art. 12.5 da Directriz 38/2009/CE, em materia de constitução de um comité de empresa europeu ou de procedimentos de informação e consulta aos trabalhadores nas empresas e grupos de dimensão comunitária: “A aplicação da presente Directriz não constituirá motivo suficiente para justificar um retrocesso con respeito à situação existente nos Estados membros em relação com o nível geral de proteção dos trabalhadores no âmbito cuberto pela Directriz”. Sobre a neutralização destas cláusulas através da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), vid. LUISA CORAZZA, “Hard Times for hard Bans: Fixed-Term Work and So-Called não-Regression Clauses in the Era of Flexicurity”, European Law Journal, vol. 17, nº 3, 2011, pág. 385 e ss. 59 Neste sentido, J. REIS NOVAIS (Os direitos … cit.), C. COURTIS (Ni um paso atrás. la prohibição de regresividad em materia de derechos sociales, ed. del Puerto, Buenos Aires, 2006, pág. 17 e ss.), G. PISARELLO (“La justiciabilidad de los derechos sociales em el sistema constitucional español” em Los derechos sociales como derechos justiciables: potencialidades y límites, ed. Bomarzo, Albacete, 2009), I. W. SARLET (“Los derechos sociales a prestaciones em tiempos de crisis”, Procura nº 2, 2012, pág. 20 e ss.) e J. J. GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 2002, pág. 477). 60 Esta é também a posição sustentada a nível comunitário. O art. 52 (“âmbito de aplicação”) da Carta de Direitos Fundamentais da UE, aprovada no Conselho de Nice em 2000 e incorporada agora ao Tratado de Lisboa, estabelece que “qualquer limitação do exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser estabelecida por lei e respeitar o conteúdo essencial de ditos direitos e li118
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Assim formulado o princípio, o seu alcance dependerá, em cada caso, tanto da concreta formulação que do direito social em causa realizar a Constituição como do grau de “densificação” que o mesmo tenha alcançado na legislação ordinária e até do seu “enraizamento” na consciéncia social. Sem chegar a se referir expressamente ao princípio de não retrocesso, esta é a perspetiva adoptada pelo TCP no ajuizamento das normas impugnadas –estas sim de claro retrocesso social por mais que, consciente da vigência do princípio, o legislador insista em negá-lo61–. Assumido o caráter relativo de este princípio (ou, de outro ponto de vista, a plena aplicação aos direitos sociais do instrumental desenvolvido relativamente às limitações dos direitos fundamentais) e que os direitos em causa são direitos de configuração legal, trata-se de precisar os âmbitos respetivos do controlo judicial e de livre conformação do legislador democrático. 2.2. A liberdade de actuação do legislador democrático Um dos temas fundamentais levantados por esta decisão é o do alcanceço do controlo judicial das leis, na procura de um equilíbrio adequado entre o controlo de constitucionalidade das leis e o respeito à liberdade de conformação do lexislador democrático. Debate que no campo da fiscalização da política económica apresenta peculiaridades relevantes, derivadas do contraste entre a laxidão com a que, com os relevantes matices que se apontarão, atuam os tribunais constitucionais em este âmbito e o ativismo que, em sentido contrário, carateriza a actuação do Tribunal de Justiça da UE na aplicação da “constituição económica” comunitaria62. Prova da importância do asunto oferece-a berdades. Só se poderão introducir limitações respeitando o princípio de proporcionalidade, quando fossen necessárias e responderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela UE ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de outrém”. 61 No Relatório da LOE 2011 lé-se que «uma medida como a da redução remuneratória só é adoptada quando estão em causa condições excepcionais e extremamente adversas para a manutenção e sustentabilidade do Estado Social. Não se pretende instituir qualquer tipo de padrão ou retrocesso social, mas sim assegurar a assumpção das responsabilidades e dos compromissos do Estado português, quer internamente, continuando a prestar um serviço público de qualidade, quer internacionalmente, desde logo na esfera da União Europeia, no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento». 62 Sobre esta questão, relacionada com a proclamada “neutralidade económica” das constituções estatais posteriores à II GM (modelos de economia mista) face a inspiração direta dos tratados comunitários em doutrinas económicas concretas –em concreto no ordoliberalismo da escola de Friburgo, con notáveis influências neo119
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o dado de que boa parte das decisões de voto fundam precisamente nel o seu disenso com o parecer maioritário do tribunal. Uns por excesso, por julgarem que o Acordão invade ilegitimamente o espaço de livre configuração reservado ao legislador63, entanto outros, por defeito, consideram que o tribunal deveria ter sido ainda mais incissivo na fiscalização das normas objeto de recurso64. O certo, contudo, é que neste ponto o tribunal manteve-se dentro de umas margenes bem prudentes, ajustando o seu controlo a um juízo de razoabilidade das normas impugnadas e se limitando apenas a anular as consideradas inconstitucionais sem se imiscuir no âmbito que ao legislador lhe é próprio. De fato, o próprio Acordão, expressamente, descarta a possibilidade de substituir a decisão do legislador: “Outras opções de base, quanto à política de consolidação orçamental, são teoricamente admissíveis. Mas, justamente, esse é o domínio da definição das linhas de atuação política, sujeito a controvérsia e debate nas instâncias próprias, e reservado ao legislador democraticamente legitimado. O Tribunal afirmou-o com toda a clareza nos acórdãos nros. 396/2011 e 353/2012, podendo ler-se no primeiro daqueles arrestos que não lhe cabe apreciar a maior ou menor bondade das medidas implementadas, mas apenas “ajuizar se as soluções impugnadas são arbitrárias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria de cidadãos”65. Atuando dentro do marco assim delimitado, o TCP procede, em primeiro termo, a identificar a existência de um interesse público cuja relevância permita excluir o caráter arbitrário da medida para, a seguir, ajuizar a sua constitucionalidade à luz dos principios de dignidade da pessoa, proteção da confiança, igualdade e proporcionalidade, enquanto a Constituição portuguesa não declare direitos nem prescreba normas que, de forma direta, possam operar como parámetro de constitucionalidade dos preceitos impugnados. Neste sentido, se com referência à redução retributiva estabelecida no art. 29 LOE 2013 para os empregados públicos, o último parágrafo do ponto 30 do Acordão 187/2013 explicita este iter lóxico do razoamento: “A questão não é, portanto, a da existência de um interesse público com cuja prossecução as medidas em causa possam ser funcionalmente relacionadas –o que exclui liberais apartir dos anos 60-70 do pasado século– vid. BAQUERO CRUZ, “Entre competencia y libre circulação …”, 1992, pág. 69 e ss. 63 A assinada conjuntamente por Vítor Gomes, Pedro Machete, Maria João Antunes, José Cunha Barbosa e Maria Lúcia Amaral. 64 As assinadas por Fernando Vaz Ventura, Maria José Rangel de Mesquita, Catarina Sarmento e Castro, José Cunha Barbosa e, parcialmente, Maria de Fátima MataMouros. 65 Cfr., ponto 35. 120
O controlo judicial das políticas de austeridade
a possibilidade de considerá-las arbitrárias– mas a de saber se, do ponto de vista da posição jurídica afetada, a relação entre esse interesse e estas medidas, o modo como o legislador ordinário a estabeleceu e valorou, e, essencialmente, a opção que nessa valoração fez radicar –que é a de fazer recair sobre as pessoas que auferem remunerações por verbas públicas o esforço adicional correspondente à redução das retribuições base superiores a €1.500 e à suspensão total ou parcial do pagamento do subsídios de férias, ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º meses a partir de €600– traduzem ou não, no contexto que resulta da Lei do Orçamento de Estado para 2013, uma intervenção proibida pelos princípios da proteção da confiança, da igualdade e/ou da proporcionalidade”. É aqui que se fundamenta a caraterização do controlo exercido sobre as lei de orçamento para 2013 –e previamente, para 2011 e 2012– como prudente. O TCP mantêm-se longe de padrões fiscalizadores mais exigentes como os aplicados pelo TCF alemão, que não duvida em ultrapassar a simples anulação de normas consideradas incompatíveis com princípios constitucionais para fixar –bem que com caráter transitorio– um quantum prestacional concreto em substitução dos estabelecidos na norma anulada e marcando-lhe ao legislador um prazo perentório para a adoção de novas disposições acordes com a Lei Fundamental nos termos indicados no arresto66. 66 Tal é o caso da senténcia do TCF alemão de 9 de fevereiro de 2010, que anula parcialmente a denominada Lei Hartz IV, de cortes em matéria de proteção por desemprego e benestar social, por considerar que o novo subsídio introduzido pela mesma em substituição do anterior auxílio para pessoas desempregadas e para os menores e dependentes que com eles convivessem não satisfacía a exigência constitucional de garantia do “mínimo existencial”, decorrente do princípio de dignidade humana proclamado no art. 1 da Lei Fundamental. O arresto põe o 31 de dezembro de 2010 como data limite para o legislador adotar uma nova normativa conforme com a Lei Fundamental. Com posterioridade a esta senténcia Hartz IV uma nova decisão ditada pelo TCF o 18 de julho de 2012 anulou, com idêntico fundamento, as prestações económicas estabelecidas numa Lei de 1993 para os solicitantes de asilo por considerá-las manifestamente insuficientes à luz do princípio de dignidade humana que, declara a senténcia, não pode ser relativizado em atenção a considerações de política de inmigração. Neste caso o tribunal estabelece transitoriamente, e com eficácia retroativa desde o 1 de janeiro de 2011, a aplicação aos estrangeiros demandantes de asilo das prestações básicas previstas, con carácter geral, na legislação social. Acerca destas sentencias do TCF alemão vid. C. BITTNER, “Human Dignity as a Matter of Legislative Consistency in an Ideal World: The Fundamental Right to Guarantee a Subsistence Minimum in the German Federal Constitutional Court’s Judgment of 9 February 2010”, em German Law Review, vol. 12, nº 11, 2010, pág. 1941 e ss.; B. HORBACH, “Benefícios Sociais e a garantia do mínimo existencial: o Caso Hartz IV”, Observatório da Jurisdição Constitucional, Ano 4, 2010/2011, p. 11.; S. EDIGY, “The Fundamental Right to the Guarantee of a Subsistence Minimum in the Hartz IV Decision of the German Federal Constitutional Court”, German Law Review, vol. 12, nº 11, 2010, 121
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Diga-se, em qualquer caso, que esta (auto)limitação no controlo não é incompatível, todo ao contrário, com a intensidade na aplicação dos parámetros escollidos. Porque a mesma excecionalidade e gravidade da crise económica, que salva a constitucionalidade de algumas das medidas de corte, é a que justifica um maior rigor na sua fiscalização, na ideia de que “quanto maior é o grau de sacrifício imposto aos cidadãos para satisfação de interesses públicos, maiores são as exigências de equidade e justiça na repartição desses sacrifícios”67 afastando-se o tribunal, neste ponto, do parecer de uma minoría que advogaba por um “control mínimo” apartir da idea de que quando a diferenciação realizada pelo legislador não violar expressamente uma prohibição de discriminação explicitada na Constitução –e tal seria o caso do tratamento diferenciado dispensado pelas lei do orçamento e quem aufere por verbas públicas– a justiça constitucional só pode anular as decisões do legislador para o caso de estas se mostrarem, à evidência, excessivas ou dispensáveis68. Este rigor material exigido pelo TCP encontra o seu correlato procesual na ideia, formulada por PISARELLO, do controlo judicial não como uma via para o desenho de políticas públicas concretas (assumindo deste jeito a justiça uma tarefa que, em virtude do princípio democrático, deve corresponder ao legislativo) mas como espaço no qual “discutir mejor, con mayor información y con mayor implicación de los afectados, la calidad democrática y la sensibilidad garantista de las políticas públicas existentes”69. De modo que, para concluir, quanto menor é a participação e debate na elaboração da norma e maiores os sacrifícios que ela impõe –carateres presentes, desde logo, nas leis de orzamentos e máis também nos numerosos Decretos-Lei de “reformas” aprovados pelo governo espanhol desde maio de 2010– mais incissivo e exigente têm de ser o controlo judicial, como garantia última de vigência dos direitos e princípios constitucionais afetados.
pág. 1961 e ss.; H.M. HEINIG, “The Political and the Basic Law’s Sozialstaat Principle—Perspectives from Constitutional Law and Theory”, German Law Review, vol. 12, nº 11, 2010, pág. 1887 e ss. 67 Acordão 353/2012, ponto 5. 68 Decisão de voto dos conselheiros e conselheiras Vítor Gomes, Pedro Machete, Maria João Antunes, José com uma Barbosa e Maria Lúcia Amaral ao Acordão 187/2013. 69 Cfr., “La justiciabilidad …”, cit. 122
O controlo judicial das políticas de austeridade
3. As comparações son odiosas: o caso espanhol Examinada à luz da atuação do TCP, a reação da justiça constitucional –e ordinária– espanhola ante as medidas de corte retributivo, incremento regressivo da carga tributaria e, em geral, de supressão e eliminação legislativa de direitos empregando a crise económica como justificação, oferece uns contrastes interessantes. Destaca, em primeiro lugar, o tempo da resposta. No caso espanhol é, impensável que o tribunal constitucional (doravante, TCE) se pronúncie sobre uma lei de orçamentos quatro meses após a súa promungação. Nem tão sequer durante o exercício orçamental. CARRILLO chamou a atenção sobre o risco, bem real, de que a demora do TCE na resolução de recursos de inconstitucionalidade que afetam a leis de grande transcendência social prive a CE de eficácia normativa70. E isto acontece, adverte o constitucionalista catalão, quando o TC demora, de média, dez anos em resolver recursos de inconstitucionalidade contra normas de rango legal. De acordo com os seus dados, em 2012 a maioria das senténcias resolutórias de recursos ou conflitos de competência sobre leis ditadas polo TC español “han enjuiciado la constitucionalidad de normas que fueron aprobadas entre 1999 y 2002. um retraso medio de 10 años comporta que em más de una ocasión, cuando el Tribunal ya ha decidido sobre el recurso, lo está haciendo respecto de una disposición que en ese largo lapso de tiempo ya ha sido modificada, es decir, que se está pronunciando sobre um derecho histórico”71. Constatação que mantén a súa validade em 2013 com o agravante de que, na matéria que nos ocupa, o tribunal emprega – ao meu ver de forma abusiva – a faculdade que lle outorga o art. 37.1 LOTC para inadmitir, como “notoriamente infundadas” a imensa maioria das questões de inconstitucionalidade formuladas contra os Decretos-Lei que instrumentam as medidas de corte social adotadas desde 201072. 70 “Es una obviedad, pero cuando una constitución se aplica tarde por la jurisdicción constitucional encargada de asegurar su eficacia jurídica, el Estado democrático tiene un problema grave. Y lo es porque afecta a una de las señas de identidad de la constitución, como es su carácter normativo y su exigibilidad jurídica ante los tribunales. Una constitución que el Tribunal Constitucional tarde em aplicar pierde legitimidad política y corre el riesgo de devenir, como decía Loewenstein, en una constitución nominal, es decir, aquella que en realidad no se aplica” (cfr., “Esperando a la Constitución”, El País, 31 de julho de 2012, accesível em http:// elpais.com/elpais/2012/07/23/opinion/1343043508_702154.html). 71 Ibídem. 72 Em realidade, todos salvo, que se tenha notícia, o formulado pela sala do contencioso-administrativo da Audiencia Nacional contra o RD-Lei 20/2012, que suprimiu a paga extra de dezembro dese ano a todos os empregados públicos. 123
Carlos Aymerich Cano
Note-se, em segundo lugar, que –ao menos até a reforma constitucional de 27 de setembro de 201173– os tribunais constitucionais espanhol e português dispõem de ferramentas substancialmente iguais para enfrentarem as medidas de corte. O que varia é a vontade de empregá-las ou a decisão com a que se empregam, questão que, provavelmente, algo tenha a ver com a genética, neste caso ben diferente, das constituições espanhola e portuguesa. Quizais iso explique porque, malia estar o pais submetido aos ditados do PAEF e governado de facto pela troika BCE-Comisão Europea-FMI, a regra de ouro de limitação do défice e da débeda não fosse introducida, por enquanto, na Constituição portuguesa e porque, nas decisões do TCP que estamos a comentar, o posicionamento dos conselheiros e conselheiras que dele fazem parte no que diz respeito às normas impugnadas não atenda às origens políticas da sua nomeação. Algo impensável num TCE que assume com normalidade a existência de magistrados “progressistas” (sic) e “conservadores” e no que instrumentos como a recusação são empregues taticamente para conformar maiorias e asegurar a estimação de determinados recursos74. E repare-se, enfim, em que o TCE ainda não ditou senténcia nenhuma resolutória de recursos contra as numerosas medidas de corte social adotadas pelo governo espanhol desde o começo da crise e, em especial, desde maio de 2010. As únicas resoluções do TCE son autos que inadmitem –por considerá-las “notoriamente infundadas”75 ou, num caso, por apreciar obstáculos processuais que impedem a súa admisão76– questões de inconstitucionalidade formuladas por julgados e tribunais das ordens social e contencioso-administrativa contra Decretos-lei que contêm medidas regressivas e em concreto, dando prova da parsimónia caraterística do alto tribunal espanhol, a respeito do primeiro deles: o RD-Lei 8/2010, de 10 de maio. Semelha que ainda que só fosse pelo impacto social e económico das medidas questionadas, o asunto bem merece um bocado mais de atenção por parte do TCE, desinteresse contagioso, pelos vistos, à vista de alguma recente decisão do Tribunal Supremo77. 73 Que constitucionaliza, modificando em tempo récord o art. 135 CE, a denominada golden rule dos limites de débeda e défice. 74 Tal sucedeu com a recusação do magistrado Pérez Tremps em relação com o recurso apresentado pelo Partido Popular (PP) contra o Estatuto de Catalunha resolvido finalmente pela STC 31/2010. 75 Autos nº 85/2011, de 7 de junho; 179/2011, de 13 de dezembro; 8/2012, de 13 de janeiro; 35/2012, de 14 e fevereiro; 242/2012, de 18 de dezembro. 76 Caso do Auto 39/2012, de 28 de fevereiro. 77 É o caso da senténcia de 2 de março de 2013, na que o TS desestima o recurso formulado por uma auditora do Tribunal de Cuentas contra a redução salarial 124
O controlo judicial das políticas de austeridade
Seja como for, e sempre de forma sucinta, estas decisões pronunciam-se –quer expressamente, quer se remitindo à senténcias anteriores– sobre os asuntos que envolvem as políticas de austeridade: proibição de retrocesso e condicionamento financeiro dos direitos sociais, liberdade de configuração do legislador e alcanceço do controlo constitucional das decisões de política económica, eficácia direta e indireta dos direitos sociais e económicos (à segurança social, à retribução), aplicabilidade dos principios da constituição fiscal às medidas de recorte e ponderação entre a urgência e caráter excecional das medidas à vista do interesse público alegado pelo legislador para as justificar e os princípios e valores (proporcionalidade, proteção da confiança, igualdade) próprios de um ordenamento democrático. Mais o fazem com uma deferência absoluta cara o governo –na laxitude com que se examinam os limites que o art. 86.1 CE coloca aos Decretos-Lei– e com uma surpreendente subordenação de princípios e direitos constitucionais, em consideração jurisprudencial agora confirmada pelo novo art. 135 CE, às exigências políticas da crise78. Porém, estes pronunciamentos do TCE merecem uma análise específica que ultrapassa o objeto deste trabalho.
aplicada por este organismo em aplicação do RD-Lei 8/2010, recusando a presentação da questão de constitucionalidade interessada pela demandante. 78 Baste, para justificar as afirmações do texto, esta citação do Auto do TCE 85/2011, de 7 de junho: “en efecto, en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2010 el Gobierno ofrece, de forma explícita y razonada, y en consonancia con la previa explicación ofrecida al respecto en el Congreso de los Diputados por el Presidente del Gobierno, una justificación rotunda para la adopción de las medidas extraordinarias para la reducción del déficit público contenidas en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, entre las que destaca la minoración de retribuciones de los empleados públicos”. 125
Los acuerdos colusorios en las Licitaciones Públicas: Cuando los postores afectan la libre competencia Juan Carlos Morón Urbina1 1. Planteamiento del problema La libre competencia es un principio basal internacional de las contrataciones públicas. Pero la competencia libre no es un estado natural en muchos mercados cuya estructura es más bien anticompetitiva, por lo que frente a ellos la acción de adquisición estatal debe adecuarse para maximizar una competencia a través de la estrategia logística adecuada. Adicionalmente, la afectación a la libre competencia puede provenir de la acción concertada de los propios ofertantes mediante comportamientos contrarios a la competencia para alterar las reglas y obtener ventajas que no obtendrían de otro modo. A diferencia de lo que acontece en el mundo2, no parecen ser un problema recurrente en nuestro país los acuerdos colusorios entre 1 Abogado por la Universidad San Martín de Porres. Maestría en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Directivo de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo y miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Catedrático en diversos cursos de derecho administrativo a nivel de pregrado y postgrado en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad ESAN y Universidad de Piura. Es Socio del Estudio Echecopar. 2 Este tema ha sido objeto de diversos estudios oficiales por parte de la OCED (Organismo para la Cooperación Económica y Social) y diversos países que han emitido importante documentos para advertir de su presencia y orientar para su combate. Entre los primeros caben mencionarse los “Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes en Licitaciones Públicas” y “Collusion and Corruption in Public Procurement”. Entre los documentos estatales que merecen mencionarse tenemos los siguientes: “Combate a la colusión en los procedimientos de compras públicas del Instituto Mexicano de Seguridad Social (México), “Compras Públicas y Libre competencia” (Chile, publicado por la Fiscalía Nacional Económica, Abril 2011), “Instrucciones para la Prevención de la colusión entre oferentes”. Directiva de Contratación Publica Nº 11. (Dirección de Chile Compra, Chile), “Guía 127
Juan Carlos Morón Urbina
postores que falsean, manipulan o alteran, de manera coordinada, la competencia en las licitaciones públicas. Existen amplios estudios, documentos y acuerdos sobre el tema, porque se es consciente que estas prácticas afectan negativamente el mercado, la gestión de las entidades públicas y a los ciudadanos, en su doble condición, como contribuyentes y como usuarios de los servicios que las entidades les brindan con bienes, servicios y obras que adquieren en el mercado. En la vida cotidiana de las compras públicas se hablan de múltiples problemas, pero nada sobre estos acuerdos. A nivel del Tribunal del OSCE no se ha identificado ningún caso y menos sancionado. No muy diferente ha sido en INDECOPI donde muy pocos casos han visto resolución efectiva, pero ninguno digno de mencionar como un leading case3. ¿No existen? ¿No los queremos ver? ¿Hemos oído alguna vez de los carteles o clubes de contratistas? ¿Hemos escuchaPráctica para combatir la colusión en licitaciones” (Colombia, Superintendencia de Industria y Comercio), “Guía sobre Contratación Pública y Competencia” (España, Comisión Nacional de la Competencia), “Detectando y previniendo ofertas colusorias en las Compras Públicas” (Superintendencia de Competencia de El Salvador, 2010), 3 El único caso resaltante que conocemos ya concluido por INDECOPI ha sido la sanción a tres empresas que presuntamente incurrieron en la práctica restrictiva de la competencia en la modalidad de reparto de mercado en los procesos de selección convocado por ESSALUD para la adquisición de oxigeno medicinal líquido y gaseoso a nivel nacional entre el periodo enero de 1999 y junio 2004 (R. No. 1167-2013/SDC/INDECOPI de 15 de julio de 2013. (Exp. No. 002-2008/CLC). Cabe indicar que el procedimiento fue sustanciado durante once años en INDECOPI (fue iniciado por denuncia de ESSALUD) y ahora se encuentra judicializado al haberse interpuesto demanda contencioso administrativa contra la sanción aplicada. Con anterioridad existieron otros casos menores como la Resolución Nº 004-97-INDECOPI-CLC y Resolución Nº 255-97-TDC, recaídas en el procedimiento iniciado por denuncia de Petróleos del Perú S.A. - PETROPERÚ en contra de las empresas Rheem Peruana S.A. y Envases Metálicos S.A., por infracción al Decreto Legislativo Nº 701, por concertación de precios y reparto de mercado y la Exp. Nº 001-2000/CLC, Resolución No. 017-2000-INDECOPI/CLC por la denuncia presentada por la empresa Electro Sur Este S.A.A. en contra INTI E.I.R.L., Percy Enríquez Esquivel - Ingeniero Contratista y Quiroga Contratistas Generales S.R..L., por infracción al Decreto Legislativo Nº 701, en la modalidad de concertación de ofertas en el Concurso Público de Precios “Renovación de Redes de Distribución Secundaria de la Zona Céntrica de Puerto Maldonado SS.EE. Nros. 211, 405, 305 311”. Incluso se admitió la posibilidad de archivar la investigación por el compromiso de cese que presentan los integrantes del pacto colusorio (Resolución Nº 003-99-INDECOPI-CLC). Decisión emitida en el procedimiento iniciado por la denuncia presentada por la Municipalidad El Tambo contra las empresas constructoras Villa Rica S.A. Contratistas Generales, E y R S.A. Contratistas Generales, J&J Ingenieros Asociados S.R.Ltda., JERRSA Contratistas Generales y Constructora Antares S.A por presunta práctica restrictiva de la libre competencia consistente en la concertación de ofertas en un Concurso Público) 128
Los acuerdos colusorios en las Licitaciones Públicas: Cuando los postores afectan la libre competencia
do a algún postor que afirme de manera explícita o implícita que es necesario concertar para “acordar” precios justos, para mantener la “rentabilidad del negocio”, para “proteger la industria”, para poder “ingresar” al mercado de las compras públicas, para “evitar propuestas ruinosas” o para no terminar “afectándose entre ellos mismos”? Parece que no4. Puede percibirse que existen pero no es fácil comprobar su existencia. No solo porque de ordinario en la realidad no se les encuentra en estado puro, sino involucrados con otros actos como lobby o corrupción con funcionarios públicos. Pero la mayor dificultad radica en poder acreditar las evidencias directas (cartas, actas, conversaciones, anotaciones, acuerdos, comunicados), e indirectas (comportamientos paralelos de los postores, intercambio de información e inexistencia de otra explicación económica para tal comportamiento) del acuerdo colusorio. Por ello existe el consenso que la detección de las licitaciones colusorias se produce por lo general, por la suma de indicios y no por evidencia directa5. 2. La libre competencia en las Licitaciones públicas En la práctica por las propias características del mercado, por el propio marco regulador de la contratación pública y, porque no decirlo, la conducta indebida de los postores por afectar la competencia, 4 A nivel local no existen estudios sobre esta problemática desde la perspectiva de la contratación pública. Merece destacarse, desde la perspectiva de libre competencia, el trabajo de KUROIWA HONMA, David; “Bid Rigging for Dummies. Aproximaciones a las Prácticas colusorias horizontales en Licitaciones. Revista Ita Ius Esto Nº 07. http://www.itaiusesto.com/wp-content/uploads/2012/12/7_8Kuroiwa-Honm-.pdf 5 De la vasta literatura sobre el tema, es interesante revisar el documento de trabajo “Licitaciones Colusorias”. Estudio de la Secretaria de la UNCTAD, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Naciones Unidas, Nueva York, 1985. En este documento (p. 84 y ss) se mencionan como los principales métodos utilizados para la detección de indicios de pactos colusorios entre ofertantes al examen de datos relativos a una serie de licitaciones para productos o servicios similares con participación de las misma empresas: i) examen a largo plazo del nivel general de precios ofrecidos en licitaciones consecutivas para detectar secuencias, incrementos subidos o decrementos sin explicación en reglas de mercado; ii) examen a largo plazo de estructura de costos de la empresas ganadora y de las perdedoras para analizar coordinación, solidez y seriedad; iii) examinar los precios propuestos por las mismas empresas en procesos de selección sucesivos o paralelos; iv) examinar ubicación de licitadores ganadores recurrentes para determinar acuerdos de distribución de mercados; v) recurrencia de empresas potencialmente competidoras o competidoras como subcontratistas del ganador. 129
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el grado ideal de competencia es muy difícil de encontrar en las compras públicas. El principio de libre competencia en nuestro régimen de contrataciones estatales se encuentra referido a que las reglas de los procedimientos de selección deben fomentar una concurrencia amplia, objetiva e imparcial y la participación plural de postores potenciales. Como se puede apreciar, el principio vincula necesariamente a otros dos principios: tratamiento igualitario y eficiencia. Sin tratamiento igualitario no hay libre competencia, y sin competitividad difícilmente haya eficiencia en la adquisición o en los términos en que es realizada. Como principio actúa desde el momento en que la entidad define sus necesidades y las condiciones de las Bases, los requerimientos técnicos mínimos del bien, servicio u obra a contratar, los factores de evaluación, el método de evaluación y calificación, pero indudablemente también guía la labor de su aclaración e interpretación, esto es, el proceso mismo de la selección y la resolución de cualquier controversia de ellas se deriven. Por este principio, las reglas del proceso, su interpretación y aplicación impuestas por las entidades convocantes deben tener como objetivo: i. Fomentar una pluralidad de concurrentes al proceso entendido como la estimulación al mayor número de posibles interesados al proceso, mediante acciones de difusión (publicación o invitación a pluralidad de postores) o que por cualquier otra razón (ej. precio atractivo, la inexistencia de cargas u obligaciones costosas o irracionales) las bases despierten la atención de los potenciales proveedores del Estado (factor numérico) ii. Promover que la concurrencia de postores tenga las características de amplitud, objetividad e imparcialidad (factor cualitativo)
iii. Permitir un desenvolvimiento libre de los postores en respeto a su competitividad tanto para el acceso al proceso, como dentro del proceso licitatorio. (Dimensión dinámica de la competencia dentro del proceso). La competencia que implica todo proceso licitatorio solo puede ser delimitada por la acción de la administración-adquirente al momento de definir las reglas del proceso, que por ello deben ser las mínimas que permitan comparar las ofertas y elegir entre todas, la mejor para los fines de la entidad. La administración está obligada a realizar su actividad contractual de manera notoria o pública o lo que es lo mismo, publicitar su demanda de bienes, servicios u obras como medio de promoción de 130
Los acuerdos colusorios en las Licitaciones Públicas: Cuando los postores afectan la libre competencia
la concurrencia privada. En esta línea, la libre competencia tiene por objeto asegurar la participación del mayor número de oferentes calificados, para que la entidad esté en condiciones de obtener las mejores condiciones que el mercado le pueda ofrecer. De este modo, se presume que la concurrencia, posibilita la defensa del interés económico del Estado en el contrato, pues solo operando dentro de un mercado de competencia cabe obtener el mejor precio o, lo que es lo mismo, la mejor oferta de adhesión para el esquema contractual elaborado por la Administración. Como se dice, es la posibilidad de elegir mejor lo que facilita la concurrencia, porque a mayor cantidad de oferentes, mayores serán las opciones de escoger, y, por ende, de obtener un elevado nivel de idoneidad del cocontratante que satisfaga las expectativas del ente que llama a la competencia En ese sentido, el principio de libre competencia o de concurrencia en las compras estatales ha sido concebido fundamentalmente en favor de los propios intereses del Estado de obtener una mayor pluralidad de ofertas para escoger la más conveniente a sus necesidades. Desde la perspectiva de los proveedores potenciales, la búsqueda de una amplia y libre concurrencia en el contrato se fundamenta en la necesidad de poner las condiciones iguales para que los interesados puedan participar en satisfacer la demanda de bienes, servicios u obras del Estado. Virtualmente estamos frente a un derecho del postor a que se facilite su participación por el solo hecho de interesarse en el proceso, delimitado solo por razones de su idoneidad y las calidades técnicas, económicas y profesionales de su oferta. Nótese que el principio de libre competencia en su vertiente entre las empresas postoras proyecta esta principio hacia otras competencias y regulaciones ad hoc, diferenciadas del fuero propio de las contrataciones y adquisiciones del Estado La necesidad de promover libre competencia entre los interesados y postores hace que la administración convocante actúe de conformidad con la búsqueda de fomentar la más amplia concurrencia de interesados, y respecto de estos, mantener las mayores posibilidades para que compitan de manera objetiva e imparcialidad competencia. Para ello, la entidad convocante asume un deber positivo de actuar de modo que propicie la mayor concurrencia posible, y un deber negativo de abstenerse de cualquier regla o exigencia que implique afectar la libre competencia de los interesados. En ese sentido, la autoridad debe emplear los medios más eficaces para asegurar la concurrencia de los oferentes y para evitar que alguno de ellos quede irrazona131
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blemente o inoperantemente excluido o limitado. Si la Administración Publica requiere ofertas no se puede concebir por su parte una conducta que frustre su demanda. Debe crear, por ello, un adecuado régimen de garantías y ejercer un tratamiento de colaboración que no malogre la finalidad de la concurrencia. Es bueno tener presente siempre que toda reglamentación administrativa incluso la que se incluye en los pliegos y actos contractuales, pueden “afectar la conducta del proveedor no solo al modificar la capacidad del proveedor para competir, sino cambiando los incentivos de estos para actuar como rivales sólidos (….)”6. Entre los aspectos contenidos en el deber positivo de promover la mayor y más libre competencia de interesados, consideramos: - La exigencia que las Bases de toda Licitación o Concurso Público deban contener mecanismos que fomenten la mayor participación de postores en función al objeto del proceso y la obtención de la propuesta técnica y económica más favorable. - La exigencia de mecanismos amplios de publicidad de la demanda del Estado para interesar a los potenciales postores.
- Si una primera convocatoria resulta desierta, es necesario que la administración, previamente a la segunda, analice, detecte y corrija aquellos factores que hubieren incidido en la ausencia de postores válidos para propiciar en la siguiente sea posible una mayor y mejor concurrencia.
- La excepcionalidad y criterio restrictivo de figuras que permitan a la administración evitar una libre competencia, tales como las exoneraciones a los procesos licitarios o la estandarización de marcas. - La restricción para que sean postoras entidades del Estado cuando las condiciones ventajosas de su contratación provengan del uso o aprovechamiento de ventajas o prerrogativas estatales, o respecto a las empresas del Estado que realizan actividad habitual.
Por otro lado, algunos de los aspectos contenidos en el deber negativo de abstenerse de introducir al proceso cualquier regla que implique afectar la libre competencia de los interesados, tenemos las siguientes disposiciones: La exigencia que las características técnicas deban ser razonables y congruentes con el bien, servicio o la obra requerido con su costo o precio, quedando prohibido establecer características desproporcionadas o incongruentes con el mercado y con el objeto de la convocatoria, el señalamiento que la descripción de los 6 GÓMEZ ASENCIO, Carlos; “La mejora regulatoria (better regulation): aplicaciones en materia de contratación pública”. Tirant le Blanch, Valencia, 2013, p. 318. 132
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bienes y servicios a adquirir o contratar no se oriente la selección a un proveedor o producto específico, como por ejemplo, si se hiciera referencia a marcas, nombres comerciales, patentes, diseños, etc., la exigencia que los factores de evaluación sean objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Es importante que las características técnicas del bien, servicio u obra a contratar y los factores de evaluación a ser aplicados sean razonables, racionales y proporcionales con el objeto de la convocatoria, porque con ello nos afiliamos a aquella doctrina que sustenta como un principio adicional de las compras estatales, al de razonabilidad. Como se sabe, para que una decisión, en este caso, el empleo de un requerimiento mínimo y un factor de evaluación para valorar las ofertas técnicas, sea compatible con el principio de razonabilidad debe a su vez, ser adecuada, necesaria y proporcional a los fines establecidos. En este sentido, el requerimiento mínimo y su factor de evaluación debe ser idóneo para poder comparar las ofertas y poner el piso inferior a las mismas, según su estudio de mercado y definición de necesidades. También deben ser necesarias, esto es ser indispensable, de suerte tal que la diferenciación de ofertantes que implica sea en la forma y medida estrictamente necesarias para que cumpla su finalidad. Pero finalmente, también deben ser proporcionales, es decir, que guarden una relación razonable –ventajas y desventajas– con el fin que se procura alcanzar. La suma de estos factores determina la reducción de la discrecionalidad administrativa para escoger un requerimiento mínimo y un factor de evaluación. Las maneras de fomentar la competencia son: decisiones sobre la elección del mecanismo de compra, en el diseño del proceso de selección y las bases, en la conducción del proceso mismo, en el desarrollo y ejecución de los contratos y, finalmente, realizando de manera oportuna la vigilancia sobre la posible colusión de postores. Al favorecer la concurrencia libre se está implícitamente reduciendo la capacidad de las empresas para coludir, desalentando a quienes tengan dudas de sumarse a la colusión, a salirse del pacto si lo hubieren acordado, y marginado a quien lo propusiera.
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3. Los acuerdos colusorios entre postores en los procesos de selección públicos De manera general, los carteles o colusiones son aquellas prácticas que se producen en los mercados cuando existiendo varias empresas llamadas a competir en un mismo mercado, deciden -en lugar de competir- ponerse de acuerdo respecto de algunas de las variables de competencia. Con ello se busca crear y ejercer un poder de mercado en beneficio de los miembros del cartel y en detrimento de terceros. Estos acuerdos colusivos pueden versar, entre otras, sobre: (i) el precio de un bien o servicio, (ii) la cantidad de bienes a producir o servicios a prestar, (iii) una repartición de áreas geográficas; o (iv) una repartición de clientes. Ahora bien, cuando el adquirente es el Estado y, su voluntad de adquisición se formaliza a través de procedimientos formales, también aparecen estos acuerdos por lo que dan la apariencia de ser una subespecie de carteles pero en verdad tiene características distintas. Cuando hablamos de acuerdos colusorios nos estamos refiriendo a la manipulación secreta de los procesos de selección convocados por las entidades realizada por las empresas interesadas quienes en vez de competir independientemente, defraudan el proceso competitivo coordinando, negociando y actuando para definir por ellas mismas, al o los adjudicatario (s), los precios de la competencia o las características técnicas del bien, servicio u obra a adquirirse, o inclusive hacer fracasar el proceso de selección. Para su mejor explicación, vamos a diferenciar entre tres elementos: - La apariencia externa del acuerdo colusorio. - El objeto o contenido del acuerdo colusorio.
- Los mecanismos de compensación para incentivar el acuerdo colusorio. 3.1. Apariencia externa del acuerdo colusorio Desde el punto de vista formal o externo, la concertación indebida puede darse a través de acuerdos formales en el cual media el consentimiento de los postores (ej. Convenio, pactos o convenios); por medio de decisiones o recomendaciones adoptadas por asociaciones o grupos de postores o a través de sus representantes comunes; o, simplemente practicas concertadas entre los postores (hechos o com-
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portamientos materiales y conscientes de los postores que de manera concordada dan indicios de actuación concertada) que tienen por objeto o efecto restringir, impedir o falsear la libre competencia. En cualquiera de estos supuestos se entenderá que la conducta del postor tiene una base en el concierto de voluntades previa de no competir lealmente. 3.2. El objeto o contenido de pacto colusorio Desde el punto de vista de contenido los acuerdos colusorios pueden tener como objeto específico concertar o coordinar previamente las posturas que se presentarán a un proceso de selección alterando la competencia que se esperaría debería producirse cabalmente entre ellos, para pretender dirigir sus resultados. En principio, tiene razón Klitgaard cuando afirma que “(…) la colusión o confabulación se refiere a un acuerdo entre los posibles proveedores antes de presentarse a una licitación: los proveedores forman una suerte de cartel, por el cual arreglan un precio de oferta por sobre el mínimo competitivo. Se elige a uno de los proveedores para que resulte beneficiado con la oferta ganadora aunque artificialmente alta; entonces otras firmas hacen ofertas aún más elevadas, y de esta manera la ganancia extra se divide de una u otra forma entre los participantes”7. De modo similar se refiere a ella la OCDE, para quien “(…) la manipulación de licitaciones (o la colusión entre oferentes en licitaciones) se presenta cuando las compañías, que se esperaría que compitan entre sí, conspiran secretamente para aumentar los precios o reducir la calidad de los bienes o servicios que ofrecen a los compradores que buscan adquirir bienes o servicios por medio de un proceso de licitación” 8 Los conceptos antes enumerados nos ubican en el centro del problema, pero no agotan los extensos alcances que pueden alcanzar los pactos colusorios. Los más arquetípicos son los que tienen como objeto elegir al ganador de la licitación, pero puede haber otros más preparatorios, como coordinar las cotizaciones para el estudio de mercado para elevar los valores referenciales o incorporar especificaciones 7 KLITGAARD, Robert; Controlando la corrupción. Una indagación practica para el gran problema social de fin de siglo. Editorial Sudamérica. Buenos Aires: 1988, p. 150 8 OCDE, “Guidelines for Fighting Bid Rigging in Public Procurement”. DAF/ COMP (2009). 135
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técnicas que solo un grupo cumple. También pueden haber pactos que no consistan en elegir a un ganador específico, sino solamente acordar banda de precios para no competir fuera de esos márgenes, o incluso para no participar en el llamamiento hasta conseguir algún cambio en las condiciones del proceso. No puede desconocerse además los pactos que consisten en la presentación de ofertas idénticas para compartir el negocio, los acuerdos sobre formas comunes para calcular precios o condiciones de oferta (ej. Plazos de ejecución, características técnicas, etc.), acordar la supresión de ofertas, la eliminación o restricciones de participación a otros competidores independientes, organizar consorcios innecesarios entre empresas que podrían competir entre sí pero se suman para presentar una sola propuesta, organizar la rotación de postores ganadores en procesos sucesivos, la organización para identificar y seleccionar de antemano a los ganadores en función de áreas geográficas o grupos de entidades, entre otros. Mucho depende de las características del mercado y hasta de la creatividad de los agentes del mercado. Entre todos ellos, las modalidades de pactos colusorios más comúnmente estudiadas han sido las referidas a la identificación del postor ganador de la licitación, que mostramos a continuación: 3.2.1. La presentación de posturas simuladas (mal llamadas de cortesía, simbólicas, de resguardo o complementarias) Consiste en el acuerdo, la decisión, la recomendación o simplemente la práctica por la que uno o más interesados “presentan” posturas a sabiendas que están destinadas a fracasar porque no pueden ser seleccionadas por la entidad, para aparentar o fingir tratarse de un proceso competitivo. Para ello, esta postura simulada suele tener un monto económico más elevado que la acordada previamente como la ganadora, encarecida o por debajo de los umbrales previstos en la legislación, con algún incumplimiento a los requisitos técnicos mínimos o requisitos formales insubsanables o sin atender a los factores de competencia, simplemente con un puntaje demasiado bajo como para ser tomado en cuenta, o una oferta condicionada que no puede ser aceptable para la entidad convocante. La propuesta simulada puede haber sido elaborada por el mismo postor adjudicatario o por los mismos miembros del acuerdo, a quienes se les ofrece estimularlo reconociéndole los gastos incurridos en la elaboración u ofreciéndole subcontratar después durante la ejecución del contrato. 136
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3.2.2. La abstención o retiro de interesados Consiste en el acuerdo, la decisión, la recomendación o simplemente la práctica mediante la cual una o más empresas interesadas en la convocatoria desisten de participar o de presentar propuestas, con la finalidad de facilitar la adjudicación de la buena pro a aquel preseleccionado a través del acuerdo, dada su condición de único postor. Incluso, en los regímenes de compras en que se permite el desistimiento de propuestas o excluirse del proceso en alguna de sus etapas, el pacto colusorio puede producirse durante el proceso de selección provocando el apartamiento de alguno de los competidores hasta eso momento. 3.2.3. Rotación de postores ganadores en licitaciones repetidas en el tiempo Consiste en el acuerdo, la decisión, la recomendación o simplemente la práctica por la cual entre las empresas se alternaran o rotan en la posición de ganadores en los procesos que se convoquen por la entidad en varios periodos seguidos, siguiendo un patrón preestablecido tomando turnos para adjudicarse la buena pro. En términos del OCDE, “en los esquemas de rotación de ofertas las empresas coludidas siguen licitando, pero acuerdan tomar turnos para ganar (es decir, ser el oferente que califique con precio más bajo). La forma en que la rotación de ofertas se implementa puede variar. Por ejemplo, los conspiradores podrían decidir asignar a cada empresa valores monetarios aproximadamente iguales para un cierto tipo de contratos o asignar los volúmenes que correspondan al tamaño de cada compañía”.9 3.2.4. Distribución de mercados por áreas geográficas, ítems o clientes/ entidades Consiste en el acuerdo, la decisión, la recomendación o simplemente la práctica por la cual entre las empresas coludidas se reparten el mercado según los ítems convocados, las entidades públicas convocantes o por áreas geográficas de las entidades convocantes. Las demás empresas del acuerdo se abstienen de participar para no competir en los ítems, las áreas geográficas o en las entidades asignadas a otro postor o únicamente presentan ofertas ficticias.
9 OCDE; op. cit., p. 3. 137
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3.3. Los mecanismos de compensación del acuerdo colusorio El tercer elemento clave de la colusión, es el incentivo que permite la falsa competencia, presentar ofertas destinadas al fracaso o autoexcluirse, total o parcialmente, de la competencia. Esto es, qué decide a un postor destinado por naturaleza a competir, precisamente a negarse a ello. Innegablemente sigue siendo el ánimo de lucro que persigue toda empresa. Solo que varía el alea de la competencia, por la seguridad del acuerdo que le debe reportar al algún beneficio. Esos son los mecanismos de compensación con que los acuerdos colusorios suelen “premiar” a los postores perdedores o excluidos de la competencia por parte de la empresa adjudicataria. La experiencia enseña que esos mecanismos pueden ser diversos, pero los más comunes suelen ser: - La subcontratación (necesaria o innecesaria) de parte de los trabajos adjudicados con la empresa coludida y perdedora. Como regla general, la subcontratación de empresas tiene sentido cuando la subcontratada por separado no tenía la aptitud para ser contratista principal. - La contratación de la empresa coludida y perdedora como proveedora para aprovisionar a la ganadora de bienes o servicios para la prestación a la entidad, - Los pagos compensatorios en dinero (por el gasto de presentación de propuestas fallidas, el costo oportunidad de no presentarse), - El pago de facturas de favor por trabajos inexistentes (por ejemplo, servicios o consultorías).
- El pacto de reciprocidad para otro proceso de selección futuro o en paralelo. Como resulta evidente, de una u otra manera, estos costos adicionales que la compensación hace necesario son financiados con un mayor costo que el Estado paga al contratista ganador coludido. 4. Condiciones (naturales o creadas) que incrementan el riesgo de acuerdos colusorios en determinados mercados Ciertamente que en cualquier mercado, los potenciales interesados deliberadamente pueden llegar a acuerdos colusorios. Sin embargo, podemos afirmar que la experiencia y estudios10 enseñan que 10 Para una mayor ilustración de estas condiciones puede acudirse a KLITGAARD, Robert; op. cit., p. 154; OCDE, “Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes en Licitaciones Públicas”, p. 3 y ss; KRAMER, Michael; “Promoviendo 138
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esta conducta suele tener presencia en algunos mercados más que en otros, por razones propias orgánicas o por los productos que en ellos se comercializan. La hipótesis básica es que los intentos de realizar pactos colusorios suelen tener ocasión propicia, cuando el mercado específico permite a los agentes ser capaces de identificarse como tales, de acordar objetivos y medios comunes para no competir, luego, poder verificar la ejecución del pacto ilícito y finalmente, sancionar a los que incumplan el acuerdo. Precisamente estas condiciones se presentan en los mercados con algunas de las siguientes características estructurales o son creadas artificialmente por la propia intervención estatal o por la acción de los mismos agentes económicos. - Mercado concentrado: cuando existe un número reducido de empresas o su estructura de costos es similar entre ellas. Incluso cuando existiendo un número mayor de empresas en el rubro, por la especialidad, calificación, experiencia o capital requerido, solo pueden participar un grupo pequeño de ellas dominando el mercado. - Cuando los postores interactúan repetidamente en el tiempo en el mismo o en mercados diferentes (contactos multimercados) de modo tal que se conocen perfectamente.
- Cuando existen barreras de ingreso que dificulta, difiera o impida a nuevos proveedores acceder al mercado y participar en las convocatorias, las ya establecidas gozan de cierto grado de previsibilidad para llegar a acuerdos dado que no tienen la preocupación de probables competidores en lo inmediato. - Cuando el mercado en particular tiene estabilidad en la demanda o en la oferta existente, sus postores, sus accionistas o sus gerentes se suelan frecuentar, y será normal que no aparezcan nuevos postores al mismo mercado, ni existan cambios relevantes en la demanda o innovaciones tecnológicas que permitan reducción de costos importantes o mejoras de condiciones técnicas para el servicio.
- La transparencia entre empresas, que facilita el conocimiento de los otros postores sobre la estructura de costos, los presupuestos, los contratos, los clientes, entre otros, a la competencia.
Practicas Anticorrupción: El fraude en las contrataciones Públicas”. Material de Enseñanza, p. 20 y ss. 139
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- Cuando los bienes o servicios son homogéneos a lo largo del tiempo con pocos cambios tecnológicos, de modo que sus estructuras presupuestales y de costos sean comunes.
- Cuando existan vínculos activos entre los postores en el mercado, que faciliten la coordinación para arribar a acuerdos y el seguimiento en caso, de incumplimiento. Por ejemplo, los gremios, asociaciones, coordinadoras y similares tienen fines legítimos de defensa institucional, representación colectiva, modernización, capacitación, entre otros, pero también pueden producirse distorsiones como intercambios de información propias para condicionar ofertas, recomendar no participar en determinados procesos o con determinadas reglas, encargar estudios de mercado o estudios de costos de la industria para orientar las propuestas, etc. - Cuando los procesos de selección en ese mercado sean frecuentes, regulares y previsibles (repetitivos), sin varias sus características esenciales, de modo que permitan tomar acuerdos de rotación de ganadores en futuros procesos y saber los resultados de los anteriores.
- Cuando de manera natural o por reglas de los procesos los bienes o servicios a adquirir no admitan productos sustitutos o alternativas posibles. Por lo general, se suele afirmar que conforme a los estudios realizados y la experiencia internacional, estas condiciones se suelen producir en mercados como suministro de leche o alimentos, reparación de ascensores, agencias de viaje, suministro de medicamentos, construcción vial, reparación y mantenimiento, saneamiento y recolección de desperdicios, seguros, ambulancias, vacunas, equipos para bomberos, suministros de oficina y similares. 5. El diseño de los procesos de selección y las prácticas adecuadas para reducir el riesgo de acuerdos colusorios (la prevención) Las decisiones administrativas sobre los procesos de contratación pueden influir de manera importante en la formación de la competencia entre los postores. Desde la propia decisión de preparar el requerimiento o determinar su necesidad, escoger el procedimiento, diseñar las condiciones de la licitación, la duración del contrato, el desarrollo y conducción del procedimiento de selección suelen ser los hitos más importantes en esta línea.
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Los mismos documentos internacionales recomiendan que las áreas logísticas del Estado deban adoptar un papel vigilante para identificar los riesgos para la existencia de colusiones entre postores. Para ello algunos de los consejos más recurrentes son: - Contar con información adecuada del mercado al cual se dirige para definir necesidades y características del proceso a convocarse.
- Informarse de tendencias recientes, precios ofrecidos en procesos similares por los proveedores recurrentes. - Optar por diseño que mejore la participación potencial de postores que compitan.
- Ser consciente que cada exigencia favorece a alguien y restringe a otros. Hay que estar en la posibilidad de identificar a quien favorece y a quien perjudica cada requisito técnico mínimo o condición exigida. - Evitar exigencias (requisitos técnicos mínimos o factores de competencia) de poco o nulo uso. - Dar suficiente tiempo para la preparación de propuesta o entrega de los bien o servicio. - Emplear métodos electrónicos de presentación de propuestas preferentemente.
- Definir requisitos técnicos mínimos adecuadamente y elegir razonablemente criterios para seleccionar la propuesta más conveniente. - Evite referirse a productos específicos, a marcas, a lugares de procedencia y si a “indicadores de desempeño” de los bienes a adquirirse. - Permitir bienes alternativos o sustitutivos.
- Incorporar reglas que reduzcan la comunicación entre oferentes. Evite reuniones presenciales con los interesados o postores antes de la presentación, permita presentación de consultas, observaciones o documentos por vía correo electrónico, mantenga el anonimato de los interesados (por ejemplo, al atender sus consultas). - Analizar estratégicamente el procedimiento menos compatible con los acuerdos colusorios. - Informar y concientizar preventivamente al personal y a los oferentes sobre las consecuencias de un pacto colusorio.
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- Haga seguimiento con posterioridad a la licitación: identifique y entreviste a los que dejaron de participar, identifique si quienes se desistieron luego son proveedores o subcontratista del ganador.
- Prudencia con la transparencia de la información sobre el proceso. Si bien uno de los baluartes de la lucha contra la corrupción en las contrataciones públicas es la transparencia, debe estarse alerta con que “en ciertas circunstancias, las medidas de fomento de la transparencia pueden facilitar la colusión entre los proveedores”11, permitiendo los acuerdos colusorios y dando las condiciones para que los coludidos controlen el cumplimiento del acuerdo. Aunque parezca un contrasentido, el aumento de la transparencia con el objetivo de reducir la corrupción puede conducir a ampliar el margen de maniobra de las prácticas anticompetitivas. Como advierten las Naciones Unidas12, la supresión artificial de la incertidumbre sobre la actuación de los competidores tiende a eliminar per se la rivalidad competitiva ordinaria y permitir los acuerdos indebidos así como controlar mejor el cumplimiento del pacto por las empresas. Es conocido que “las regulaciones que requieren que los participantes en un mercado publiquen información sobre sus niveles de precios o de producción pueden contribuir en buena medida a la formación de carteles, ya que un requisito clave para la operación de esta estructura de mercado es que sus participantes tengan un seguimiento eficaz de la conducta de sus competidores (o co-conspiradores en el mercado”. 13 Por ejemplo, la identificación de los potenciales postores, interesados incluso postores al proceso da información permite tomar decisiones sobre con quien concertar, la información sobre las propuestas presentadas por los postores permite a los participantes del acuerdo a controlar quienes lo cumplieron y quienes se desviaron e hicieron propuestas competitivas, la información que los postores presentan al proceso como contratos anteriores, detalle de precios, clientes principales, da información base importante para hacer acuerdos de rango de precios o distribución de mercados. 11 OCDE, Foro Latinoamericano de Competencia, Sesión III – Mejorando la eficacia en las licitaciones públicas: combatiendo la colusión y la corrupción. Documento Base. Setiembre, 2012; p. 10. 12 Naciones Unidas. “La política de la competencia y las adquisiciones del sector publica”. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Grupo Intergubernamental de Expertos en Derecho y Política de la Competencia. Ginebra 2012. TD/B/C.1/ CLP/14 13 GOMEZ ASENCIO, Carlos; “La mejora regulatoria (better regulation): aplicaciones en materia de contratación pública”. Tirant le Blanch, Valencia, 2013, p. 320. 142
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6. Criterios indiciarios de acuerdos colusorios Los estudios sobre prácticas colusorias y en materia de corrupción han logrado identificar algunos eventos que sin llegar a ser evidencia suficiente para demostrar la existencia de un pacto de este tipo, proporcionan elementos de juicio importantes que sirven, para con otros elementos de juicio, determinar la necesidad de acometer una investigación. Con razón, se afirma que en el análisis de estos indicadores, usualmente aceptados por los estudios, “su fiabilidad y capacidad para revelar la existencia de acuerdos colusorios es mayor si su análisis se realiza de forma sistemática, comparando los resultados y las practicas observadas a lo largo del tiempo o en licitaciones similares. El esfuerzo dirigido a la detección de patrones de conductas sospechosas mantenidos durante determinados periodos de tiempo es, en ese sentido, más útil que los intentos de identificación de problemas en una única operación específica”14 6.4. Indicios en las ofertas - Retiros inesperados de proveedores
- Un número de proponentes inferior al habitual con respecto a potenciales interesados actuando en el mercado o en convocatorias similares de otras entidades. - Ofertas constantemente descalificadas o con puntaje ínfimo por errores similares o sin serlo, que sean evidentes. - Subcontratación de empresas competidoras.
- Un postor que no tiene experiencia o no cumple factores de competencia como para participar exitosamente, presenta posturas que son rápidamente desestimadas. 6.5. Indicios en las propuestas económicas - Similitud de precios entre varios oferentes en un mismo proceso.
- La presentación de precios diferentes por parte del mismo proveedor ante entidades distintas en similares condiciones. - Reducción de precios respecto a los anteriores o presentados en procesos paralelos ante la aparición de un nuevo oferente.
14 Comisión Nacional de la Competencia, “Guía sobre Contratación Pública y Competencia”, p. 38. 143
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- Aumentos de precios sin justificación aparente en comparación con costos estimados, lista de precios, contratos paralelos o promedios del mercado.
- Las empresas competidoras presentan estructura de costos idénticos en todo o en gran parte de las partidas, o poco realistas, que reflejan una poco diligente labor por ser una postura complementaria. - Presentación de cotizaciones inusualmente altas para un estudio de mercado por los interesados, anunciando un posible acuerdo para incrementar el presupuesto del contrato. - Ausencia de postores ante una licitación sin motivo aparente con precios obtenidos del propio mercado.
- Postores presentan garantías (cartas fianzas) secuenciales o contratadas el mismo día al mismo banco. 6.6. Indicios en el comportamiento de los oferentes durante el proceso o en la ejecución del contrato - Aparición de los mismos postores en varios procesos, coincidiendo las empresas perdedoras. - Postores perdedores son contratados luego por el ganador como su proveedor o como subcontratista.
- Las empresas conforman un consorcio con una cuota relevante del mercado sin justificación alguna para ello. - Postores incluyen como subcontratista a empresa que podrían haber competido con ella por el contrato principal.
- Propuestas consorciadas de empresas que usualmente se presentan solas y con capacidad para hacerlo en el proceso en específico. - Proveedores aptos e interesados en el proceso (por ejemplo, que adquieren bases o formulan consultas) no postulan y aparecen como subcontratistas.
- Interesados usuales en el mercado se inscriben o formulan consultas, pero no postulan sin motivo aparente, mientras siguen acudiendo a otros procesos de similares características. - Una misma persona adquiere bases del proceso o realiza actos del proceso para más de una empresa postora.
- Varias empresas presentan una propuesta en consorcio a pesar, que al menos una de ellas, podría haberlo hecho de manera individual y obteniendo puntaje importante.
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- Las empresas consorciadas concentran una parte significativamente del mercado sin que el objeto, la coyuntura económica o las condiciones contractuales lo ameriten.
- Una empresa solamente mantiene un rol activo en el proceso de selección, realizando consultas, observaciones, planteamientos, visitas al lugar de la obra, etc. 6.7. Indicios en los rasgos de la documentación - Patrones comunes en dos o más propuestas que indiquen acuerdo de postores. (idéntico tipo de letra, errores de ortografía comunes, direcciones comunes, correcciones.
- Comunicaciones (consultas, cotización, oferta, etc.) del postor a la entidad enviados desde la misma dirección electrónica, correo, fax. - Fianzas de varios postores con números correlativos y provenientes del mismo banco. - Propuestas perdedoras no cumplen con especificaciones técnicas, con precios altos y similares causales de descalificación evidentes, y solo una propuesta es admisible y a costo elevado.
- Postores perdedores son desconocidos o nuevos en el mercado y aparecen compitiendo frente a otro postor que repetidamente gana los procesos. - Errores semejantes en más de una propuesta: errores de cálculos, errores tipográficos. 7. Consideraciones para desalentar las colusiones en las compras públicas La Administración debe organizarse para tomar decisiones que desalienten en los postores tomar la decisión de coludirse en vez de competir abiertamente por los contratos. Algunas de las conductas recomendadas son: - Ampliar el número de postores, variando el diseño de los procesos de selección para no hacerlo repetitivamente cada año con las mismas condiciones.
- Evitar la predictibilidad de las condiciones de contratación en los contratos para atender necesidades permanentes de las entidades (Fraccionamiento en lotes o paquetes, evitar reiterar el mismo diseño todos los años y cuando ha quedado desierta o anulado un
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proceso, hacer adquisiciones plurianuales, hacer compras conjuntas).
- Mantener reserva sobre la identificación de los interesados y participantes en el proceso así como sobre información sensible de los postores.
- Establecer competencias claras para identificar y sancionar las propuestas colusorias. (articulación entras las autoridades de competencia y autoridades de contratación). - Introducir instrumentos disuasivos de la colusión de propuestas: considerarlo como causal de exclusión de propuestas, declaraciones juradas de no colusión u ofertas independientes.
- La consagración legal de la delación compensada como instrumentos más eficaz para la detección, investigación y persecución de acuerdos colusorios entre competidores. Consiste básicamente en otorgar reducción o exención de multas al ejecutor de prácticas colusivas si aporta elementos que conduzcan a la acreditación de la conducta en cuestión y a la determinación de sus responsables. 8. La regulación ineficiente sobre las prácticas colusorias en Licitaciones Públicas peruana Uno de las aspectos dignos de resaltar es la ineficiente regulación da al tratamiento de las practicas colusorias en las licitaciones públicas. Para empezar, el Estado se ha privado de tener una respuesta penal contra estas empresas que realizan pactos colusorios15 limitándose solo a un tratamiento represivo administrativo que es revisable en sede judicial con posterioridad. En este régimen dual, la Ley de Contrataciones del Estado (D. Leg. Nº 1017) establece lo siguiente: 15 En efecto, el Código Penal previa inicialmente esta conducta (art. 241 numeral 3) pero ha sido derogado por el Decreto Legislativo No. 1034. Artículo 241.- Serán reprimidos con pena privativa de libertad no mayor de tres años o con ciento ochenta a trescientos sesenticinco días-multa quienes practiquen las siguientes acciones: 1. Solicitan o aceptan dadivas o promesas para no tomar parte en un remate público, en una licitación pública o en un concurso público de precios. 2. Intentan alejar a los postores por medio de amenazas, dadivas, promesas o cualquier otro artificio. 3. Conciertan entre sí con el objeto de alterar el precio (Derogado por D.Leg. 1034). Si se tratare de concurso publico de precios o de licitación pública, se impondrá además al agente o a la empresa o persona por el representada, la suspensión del derecho a contratar con el Estado por un periodo no menor de tres ni mayor de cinco años. 146
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Articulo 11. Prohibición de prácticas que afecten la mayor concurrencia y competencia en los procesos de contratación. Se encuentra prohibida la concertación de precios, condiciones o ventajas, entre proveedores o entre proveedores y terceros, que puedan afectar la mayor concurrencia y/o competencia en los procesos de contratación. Esta afectación a la libre competencia también puede materializarse mediantes acuerdos para no participar o no presentar propuestas en los procesos de contratación. El funcionario o servidor público que intervenga o favorezca estas prácticas será sancionado administrativa o penalmente de acuerdo a la normativa correspondiente. A continuación, este mismo ordenamiento prevé la competencia sancionadora en el Tribunal de Contrataciones del modo siguiente: Artículo 51. Infracciones y sanciones administrativas. 51.1. Infracciones Se impondrá sanción administrativa a los proveedores, participantes, postores y contratistas que: i) Incurran en la transgresión de la prohibición prevista en el artículo 11 de la presente ley o cuando incurran en los supuestos de socios comunes no permitidos según lo que establece el reglamento. Por otro lado, con posterioridad ha sido aprobado el régimen por el Decreto Legislativo Nº 1034, Ley de represión de Conductas Anticompetitivas, el cual establece lo siguiente en su artículo 11: Artículo 11. Prácticas colusorias horizontales. 11.1. Se entiende por prácticas colusorias horizontales los acuerdos, decisiones, recomendaciones o practicas concertadas realizadas por agentes económicos competidores entre sí que tengan por objeto o efecto restringir, impedir o falsear la libre competencia, tales como: j) Concertar o coordinar ofertas, posturas o propuestas o abstenerse de éstas en las licitaciones o concursos públicos o privados u otras formas de contratación o adquisición pública previstas en la legislación pertinente, así como en subastas públicas o remates; Este tratamiento exclusivamente administrativo posee las siguientes características singulares que afectan su eficiencia: - Regímenes paralelos de tipificación de las prácticas colusorias: una aprobado en las normas de contrataciones del Estado y otro des147
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de la regulación de represión de las conductas competitivas. Por una lado, para las normas de contrataciones se califica como prácticas que afectan la competencia a “la concertación de precios, condiciones o ventajas, entre proveedores o entre proveedores y terceros, que puedan afectar la mayor concurrencia y/o competencia en los procesos de contratación. Esta afectación a la libre competencia también puede materializarse mediante acuerdos para no participar o no presentar propuestas en los procesos de contratación”16. Por otro lado, para las normas de competencia, las practicas colusorias horizontales están constituidas por “(…) los acuerdos, decisiones, recomendaciones o practicas concertadas realizadas por agentes económicos competidores entre sí que tengan por objeto o efecto restringir, impedir o falsear la libre competencia, tales como: j) Concertar o coordinar ofertas, posturas o propuestas o abstenerse de éstas en las licitaciones o concursos públicos o privados u otras formas de contratación o adquisición pública previstas en la legislación pertinente, así como en subastas públicas o remates”. Como se puede apreciar, no se trata de las mismas conductas tipificadas normativamente como para justificar una punición uniforme. - Competencias administrativas paralelas para procesar y sancionar estas infracciones (INDECOPI y el Tribunal de Contrataciones del Estado) pero sin una articulación clara entre ambas. Por un lado, la norma anterior establece que el Tribunal de Contrataciones es competente para sancionar directamente a las empresas coludidas con inhabilitación para contratar con el Estado17. Por el contrario, la norma sobre represión de conductas anticompetitivas indica una preeminencia y vía previa en la decisión de Indecopi para que recién el Tribunal de Contrataciones para aplicar la sanción posteriormente. En efecto, esta norma indica: Segunda Disposición Complementaria Final. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado, cuando el Tribunal de Contrataciones del Estado identifique alguna conducta que pudiera constituir una práctica anticompetitiva en los términos de esta Ley, comunicara tal hecho al INDECOPI para que éste, a través de sus órganos competentes, y de ser el caso, inicie el procedimiento sancionador correspondiente y determine la responsabilidad que pudiere existir. 16 Artículo 11, Ley de Contrataciones del Estado. 17 Artículo 51.1. de la Ley de Contrataciones del Estado. 148
Los acuerdos colusorios en las Licitaciones Públicas: Cuando los postores afectan la libre competencia
Únicamente en caso de que el INDECOPI determinara la existencia de una infracción y ésta quedara firme, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado –OSCE procederá a la inscripción de los infractores en el Registro de Inhabilitados para contratar con el Estado que corresponda.18 - Dos sanciones administrativas impuestas por organismos estatales distintos de manera sucesiva. Esta dualidad de regímenes hace que el INDECOPI sólo cuente con la competencia sancionada basada únicamente en multas administrativa, mientras que a posteriori y por los mismos hechos, el Tribunal de Contrataciones aplica la inhabilitación, con lo cual se pone en cuestión la compatibilidad de este tratamiento con el principio del non bis in ídem. 9. Conclusiones 1. El principio de libre competencia en las licitaciones públicas se suele ver afectado naturalmente por la estructura de algunos mercados de los cuales la Administración se provee de bienes, servicio u obras; por las decisiones incorrectas de la entidad convocante al estructurar el proceso o establecer algunas reglas del mismo que provoca una reducción a los incentivos de los proveedores a competir, pero también, por acción de los propios postores a través de los acuerdos colusorios. En estos casos los proveedores en vez de colaboradores de la administración, se tornan en conspiradores contra la libre competencia en las compras públicas. 2. Los acuerdos colusorios constituyen una manipulación clandestina de los procesos de selección que convocan las entidades por parte de las empresas interesadas quienes en vez de competir independientemente, defraudan el proceso competitivo coordinando, negociando y definiendo por ellas mismas, al o los adjudicatario(s), los precios de la competencia o las características técnicas del bien, servicio u obra a adquirirse, o inclusive hacer fracasar el proceso de selección. 3. Los acuerdos colusorios tienen diversos objetivos, todo fraudulentos. Pueden ser para elegir al ganador de la licitación, coordinar las cotizaciones para el estudio de mercado para elevar los valores referenciales o incorporar especificaciones técnicas que solo un
18 Nótese que la norma no indica que se establezca la sanción previo proceso ante el Tribunal o que este gradué o aplique la sanción, sino que por el mérito de la decisión de INDECOPI proceda directamente a la inscripción en el Registro de Inhabilitados, como si ello fuera automático y sin acto administrativo previo. 149
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grupo cumple, acordar banda de precios para no competir fuera de esos márgenes, para no participar en el llamamiento hasta conseguir algún cambio en las condiciones del proceso, presentación de ofertas idénticas para compartir el negocio, acuerdos sobre formas comunes para calcular precios o condiciones de oferta, acordar la supresión de ofertas, la eliminación o restricciones de participación a otros competidores independientes, organizar consorcios innecesarios entre empresas que podrían competir entre sí pero se suman para presentar una sola propuesta, organizar la rotación de postores ganadores en procesos sucesivos, la organización para identificar y seleccionar de antemano a los ganadores en función de áreas geográficas o grupos de entidades, entre otros. Pero todos los acuerdos colusorios poseen tres elementos estructurales: la apariencia externa del acuerdo colusorio, el objeto o contenido del acuerdo, y los mecanismos de compensación para incentivar el acuerdo colusorio.
4. La condiciones que incrementan las posibilidades de riesgos de acuerdos colusorios son: i) Mercados concentrados; ii) Interacción repetida de los interesados en el tiempo en el mismo o en mercados diferentes (contactos multimercados) de modo tal que se conocen perfectamente; iii) las barreras de ingreso que dificultan, difieran o impidan a nuevos proveedores acceder al mercado y participar en las convocatorias; iv) La estabilidad en la demanda o en la oferta existente; v) La transparencia entre empresas que facilita el conocimiento de los otros postores; vi) Cuando los bienes o servicios son homogéneos a lo largo del tiempo con pocos cambios tecnológicos, de modo que sus estructuras presupuestales y de costos sean comunes; vii) Cuando existan vínculos activos entre los postores en el mercado, que faciliten la coordinación para arribar a acuerdos y el seguimiento en caso, de incumplimiento; viii) Cuando los procesos de selección en ese mercado sean frecuentes, regulares y previsibles (repetitivos), sin varias sus características esenciales; ix) Cuando de manera natural o por reglas de los procesos los bienes o servicios a adquirir no admitan productos sustitutos o alternativas posibles. 5. Existe una preocupación creciente en el sistema económico por el impacto de las colusiones de los postores en las licitaciones públicas que se concreta en diversos acuerdos internacionales, recomendaciones de especialistas, documentos nacionales de orientación y creación de organismos especializados para su combate.
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Los acuerdos colusorios en las Licitaciones Públicas: Cuando los postores afectan la libre competencia
6. Las entidades convocantes deben estar atentas a la detección de criterios indiciaros de los acuerdos colusorios que pueden presentarse en la forma de preparar la ofertas, en las propuestas económicas mismas, en el comportamiento de los oferentes durante el proceso de selección o en la ejecución del contrato, o en los rasgos de la documentación que se presenta. 7. El tratamiento nacional a los acuerdo colusorios es ineficiente por crear dos regímenes paralelos de descripción de estos acuerdos, con competencias sucesivas en dos organismos estatales y dos sanciones sucesivas también en sede administrativa.
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Corrupción, contratación pública y sus nuevos paradigmas Alejandro Pérez Hualde1 Introducción2 Con la finalidad de dar respuesta a las cuestiones planteadas por la Mesa es necesario hacer algunas precisiones acerca del régimen de los contratos públicos en Argentina, a fin de establecer las bases desde donde analizaremos la presencia de los posibles nuevos paradigmas que inspiran su desarrollo. Su carácter público no da lugar a dudas puesto que la legislación ha sido comprensiva de todas las modalidades de contratación y de todos los entes vinculados por el patrimonio o por su sistema orgánico de decisión. Pero en cuanto a los métodos, se presentan dos enfoques aparentemente dispares pero de resultados semejantes. Mientras en el régimen nacional el principio normativo, para algunos autores, es el de la libre contratación pero con límites precisos en los casos en que se 1 Profesor titular Derecho Administrativo II Universidad Nacional de Cuyo. 2 Abreviaturas: CIADI: Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones perteneciente al Banco Mundial. CICC: Convención Interamericana Contra la Corrupción. CN: Constitución de la Nación Argentina sancionada en 1853-60 y reformada en 1994. CNUCC: Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Fallos: Colección de fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. LPAN: Ley Nacional 19549 de Procedimientos Administrativos de la República Argentina. OEA: Organización de los Estados Americanos. OMC: Organización Mundial del Comercio. RCE: Decreto Delegado nº 1023/2001, reformado por Decretos 666/2003 y 204/2004. 153
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supera determinado monto o cuando se trata de obras públicas3, para la mayoría de la doctrina “no hay dudas que todas las normas de nuestro país exigen como regla la licitación pública, que cabe entonces interpretarla como requisito general, claro que sujeta a las numerosas excepciones que en cada caso autoriza la legislación”4. Por su parte, en el Derecho Público Provincial se ha adherido a esta última regla; tal es el caso de mi provincia. La constitución de Mendoza de 1916, en el art. 37, ha establecido que “Toda enajenación de bienes del fisco, compras y demás contratos susceptibles de licitación, se harán precisamente en esa forma y de un modo público, bajo pena de nulidad, sin perjuicio de la responsabilidad por defraudación si la hubiere, salvo las excepciones que la Ley determine en cuanto se refiere a la licitación”. Coincidimos con quien ha afirmado que la licitación pública “puede admitirse como un requisito implícito e inherente a la gestión de la cosa pública”5; sin olvidar –y observar con interés– que hay quienes opinan que “no puede ya sostenerse genéricamente que la licitación sea el único o el mejor sistema”… pues “tratándose de la variada gama de nuevos contratos o acuerdos que celebra la administración moderna, la licitación carecerá, en general, de posibilidades de aplicación, ya que el elemento intuitae personae en la contratación o en la naturaleza misma del acuerdo o su objeto, excluyen la aplicabilidad de todo procedimiento licitatorio”6. Siempre estuvo presente una tensión inevitable entre publicidad y transparencia, por un lado, y eficiencia, por el otro. Esta confrontación es la que ha hecho que la contratación pública y –en especial– su metodología fueran sumamente criticadas.
3 LINARES, J.F., “Valoración de los sistemas de selección del contratista”, AA.VV., Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Contratos públicos, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad de Mendoza, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Mendoza, 1980, p. 184. 4 GODILLO, A.A., “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 2, 9ª ed., Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2009, p. XII-3. 5 BEZZI, O.M., “La licitación pública en la selección del contratista internacional”, AA.VV., Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Contratos públicos, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad de Mendoza, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Mendoza, 1980, p. 220. 6 SILVA CENCIO, J.A., “Apuntes sobre el presente y futuro de la licitación pública”, AA.VV., Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Contratos públicos, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad de Mendoza, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Mendoza, 1980, p. 239. 154
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Señala Boquera Oliver que “siempre se valorarán más positivamente aquellos procedimientos que consigan garantizar los intereses de la administración y los derechos de los administrados con el menor sacrificio de la eficacia”7. I. Contratos comprendidos El Régimen de Contrataciones del Estado Nacional de la República Argentina (en adelante RCE) es de aplicación obligatoria (art. 2) a todas las entidades incluidas en la Ley de Administración Financiera 24.156 (art. 8), que es la que rige los procedimientos de control de cuentas en la Nación. En otras palabras, todos los sujetos sometidos al control de cuentas están sometidos a la ley de contrataciones públicas. Esas entidades son: a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social; b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias; c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones; d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional. Su amplitud es notable en cuanto a los sujetos, pues cabe hacer notar que hasta privados podrían caer bajo su imperio; los parámetros de análisis son dos: patrimonio y decisión. La presencia del Estado en cualquiera de ellos determina la aplicación del régimen público exorbitante a sus contratos. 7 BOQUERA OLIVER, J. M., “Valoraciones de los distintos sistemas de selección del contratista. Principios generales”, AA.VV., Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Contratos públicos, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad de Mendoza, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Mendoza, 1980, p. 171. 155
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En cuanto a los contratos excluidos solamente han sido colocados fuera de su alcance el de empleo público –que tiene su propia ley-, las compras de caja chica, los que se celebren con estados extranjeros o con organismos multilaterales de crédito internacional y las operaciones de crédito público8. II. Principios que las rigen El RCE, en su art. 3°, bajo el título “Principios generales”, detalla los que regirán la gestión de las contrataciones: a) razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público comprometido y el resultado esperado; b) promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes; c) transparencia en los procedimientos; d) Publicidad y difusión de las actuaciones; e) responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones; f) igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes. Estos principios han sido sostenidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y refrescados hace no mucho tiempo en el fallo “Lix Klett”9, donde se referencia a una trayectoria muy importante de ese Tribunal en su respaldo. Así se mencionan expresamente, y se remite a ellos, los casos “Hotel Internacional Iguazú”10 (1986), “Radeljak”11 (1988), “Vicente Robles”12 (1993), “Más Consultores”13 (2000), “Servicios Empresarios Wallabies”14 (2000), “Ingeniería Omega”15 (2000), “Carl Chung Ching Kao”16 (2001),
8 Art. 5º del RCE. Por su parte, el Dec. Reglamentario 893/2012, ha excluido de su propio alcance a los contratos de obras públicas, concesiones de servicios públicos y licencias, que sí están comprendidos expresamente por el art. 4º inc. b del RCE. 9 Expte. nº L.249.XLV, fallo del 31 de julio de 2012. Un excelente análisis de este fallo puede consultarse en CAPARROZ, L. D., Los principios que rigen a los contratos administrativos de acuerdo a la reciente jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación, en Micro Juris del 1 de febrero de 2013, cita: MJ-DOC-6132-AR. 10 CSJN, Fallos 308:618. 11 CSJN, Fallos 311:2831. 12 CSJN, Fallos 316:382. 13 CSJN, Fallos 323:1515. 14 CSJN, Fallos 323:1841. 15 CSJN, Fallos 323:3924. 16 CSJN, Fallos 324:3019. 156
Contratación pública y sus nuevos paradigmas
“Magnarelli”17 (2003), “Laser Disc”18 (2003), “Indicom”19 (2004) y “Roberto Punte”20 (2006). El fallo “Lix Klett” mencionado recuerda otros dos principios, el de programación, en la medida en que fulmina con su inexistencia aquellos contratos que no están debidamente programados con su correspondiente partida presupuestaria con respaldo legal. Se ajusta al art. 6 del RCE que impone: “Cada jurisdicción o entidad formulará su programa de contrataciones ajustado a la naturaleza sus actividades y a los créditos asignados en Ley de Presupuesto de la Administración Nacional”; y el de legalidad, en tanto y en cuanto exige imperiosamente el cumplimiento de las formas legales que el RCE impone. Dice: “la validez y eficacia de los contratos administrativos se supedita al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales pertinentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación”. Estos principios están orientados a satisfacer las “exigencias funcionales” que destaca Linares21: “a) necesidad de rapidez; b) necesidad de acierto en la selección del cocontratante; c) necesidad de evitar toda sospecha de inmoralidad en la contratación misma; d) necesidad de obtener el mejor precio posible compatible con las necesidades anteriores”. III. Los altos niveles de corrupción Para una cabal comprensión de las normas que rigen la contratación pública en mi país, es necesario tomar en cuenta la experiencia y la realidad en materia de corrupción que nos afecta de modo estructural. En el ranking 2012 brindado por el Banco Mundial a través de “Transparency International”, que indica el grado de percepción de corrupción en el sector público, según empresarios y analistas del país, Argentina se encuentra en el puesto 102º, acompañada de Gabón y Tanzania. En este listado, donde Dinamarca, Finlandia y Nueva Zelanda encabezan el tope, y Estados Unidos de Norteamérica está ubicado en el lugar 19º, la mayoría de los países hermanos de Iberoamérica se encuentran en mejores colocaciones: Chile y Uruguay 17 18 19 20 21
CSJN, Fallos 326:1280. CSJN, Fallos 326:3206. CSJN, Fallos 327:84 CSJN, Fallos 329:809. LINARES, ob. cit., p. 183. 157
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(20º), España (30º), Portugal (33º), Costa Rica (48º), Cuba (58º), Brasil (69º), Perú, El Salvador y Panamá (83º), Colombia (94º). Unos pocos, los menos, nos superan en nivel de degradación, y son México y Bolivia (105º), Guatemala (113º), Ecuador y Dominicana (118º), Nicaragua (130º), Honduras (133º), Paraguay (150º) y Venezuela (165º). Siempre sobre un total de 176 países. Estamos convencidos de la relativa utilidad de la clasificación, en la medida en que se trata de una percepción interesada de aquellos empresarios que se orientan en función de sus reales y posibles negocios, pero creemos que es un indicador que merece su atención ya que surge de quienes posibilitan inversiones que son cada vez más necesarias y requeridas en nuestra región. Esta corrupción acompaña estrechamente, como es habitual, a la contratación pública en nuestro país en las últimas tres décadas. Las prácticas corruptas derrumbaron a la empresa pública argentina a fines de los 80 del siglo pasado. La misma ausencia de ética caracterizó a los contratos de la mal llamada privatización22 de esas empresas en la década siguiente y al seguimiento de su ejecución y cumplimiento; y no ha sido menor la corrupción y las sospechas que han acompañado al programa de “recuperación” de algunas de ellas en la primera década de este siglo. Gobiernos corrompidos con empresarios corruptores, en una dupla nefasta, han provocado una profunda desconfianza en toda la contratación pública hasta nuestros días. Estos niveles extraordinarios de corrupción exigen la construcción de una nueva actitud de la sociedad que encuentre las razones y los argumentos que construyan las bases para el repudio social y cultural hacia esos comportamientos tramposos y fraudulentos, tal como nos propone el Dante en su “Infierno” de la Divina Comedia cuando describe los círculos más profundos del averno y ubica a allí a príncipes, papas, políticos, es decir, a quienes estafan y defraudan al pueblo ya en aquellos tiempos de la Italia del siglo XIV. Dice el poeta23: “como el fraude es una maldad propia del hombre, por eso es más desagrada-
22 Decimos “mal llamada” privatización, porque, como sabemos, la venta de las empresas públicas tuvo como destinatarias, inicialmente, a otras empresas estatales – no privadas- extranjeras. Las de electricidad a una estatal francesa; aerolíneas, teléfonos y petróleo a estatales españolas. Algunas fueron privatizadas luego, en el extranjero, integrando el patrimonio de la empresa foránea vendida conforme a las reglas de ese otro país. Tal es el caso de las españolas que adquirieron Iberia, Telefónica de España, Repsol, etc. 23 ALIGHIERI, D., “Infierno”, Divina comedia, canto Undécimo. 158
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ble a los ojos de Dios, y por esa razón también los fraudulentos están debajo, entregados a un dolor más vivo”. IV. Puntos de análisis propuestos Procuraremos dar nuestras reflexiones sobre los cuestionamientos que nos propone la organización para la Mesa Redonda sobre “Modernización de la contratación pública” mediante el desarrollo de cuatro aspectos: contratación electrónica, apoyo de objetivos sociales, lucha contra la corrupción y modernización sobre la base de normas internacionales sobre contratos. 1. Simplificación de trámites procedimentales y la obligatoriedad de la utilización de medios electrónicos Sobre la base de un estricto cumplimiento de los principios reseñados es, más que posible, necesario procurar una simplificación de trámites en la contratación pública. Es más, la utilización obligatoria de medios electrónicos está estrechamente vinculada a esa meta. La eficiencia que, como vimos, propone la normativa, obliga al mejor aprovechamiento de los medios a disposición de la administración; recordemos que la ineficiencia en la administración pública es corrupción. Para la doctrina de mi país son contratos electrónicos los que “se realizan mediante la utilización de algún medio electrónico con influencia decisiva, real y directa sobre la formación de la voluntad, la ejecución o la interpretación del acuerdo”24. Y así lo entiende el RCE, pues en su art. 21 establece que: “Las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artículo 2° estarán obligadas a aceptar el envío de ofertas, la presentación de informes, documentos, comunicaciones, impugnaciones y recursos relativos a los procedimientos de contratación establecidos en este régimen, en formato digital firmado digitalmente, conforme lo establezca la reglamentación. Se considerarán válidas las notificaciones en formato digital firmado digitalmente, en los procedimientos regulados por el presente. Deberá considerarse que los actos realizados en formato digital firmados digitalmente cumplen con los requisitos del artículo 8° 24 CORRÁ, M. I., “Breves apuntes sobre la Contratación Pública Electrónica”, Revista Argentina de la Administración Pública, nº 334, p. 46. 159
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de la Ley N° 19.54925, su modificatoria y normas reglamentarias, en los términos establecidos en las disposiciones referentes al empleo de la firma digital en el Sector Público Nacional, las que se aplicarán, en el caso de las contrataciones incluidas en los artículos 4° y 5° de este régimen, aun a aquellos actos que produzcan efectos individuales en forma directa. Los documentos digitales firmados digitalmente tendrán el mismo valor legal que los documentos en soporte papel con firma manuscrita, y serán considerados como medio de prueba de la información contenida en ellos”. Se ha planteado como objetivo oficial, contribuir a la transparencia de los procedimientos, favorecer el acceso rápido y amplio a la información relacionada, a la participación y fortalecer el control abierto. También colabora de modo importante a la concurrencia y a la competencia, al permitir superar los límites creados por la distancia, los horarios, los idiomas, y asegura una mayor eficacia, calidad y economía en la gestión pública, al reducir tiempos y costos y al simplificar los procedimientos administrativos a través de la normalización de los trámites y su automatización26. 2. La utilización de la contratación pública en apoyo de objetivos sociales como la protección del medio ambiente Como principio general de rango constitucional podemos afirmar que no sería posible, en modo alguno, para la administración descomprometerse de sus obligaciones frente a objetivos sociales como la protección del ambiente sano y equilibrado, el cuidado de las aguas y los recursos naturales, etc. Normalmente, todos esos objetivos sociales están estrechamente ligados a derechos fundamentales de rango constitucional. Tampoco podría excluirse de políticas públicas como el compromiso social con los sectores excluidos y otras políticas de estado; pues de lo contrario implicaría admitir la existencia de espacios estancos o de áreas apartadas de la integridad del accionar estatal. De igual modo, existen convenios supranacionales que obligan a grupos de países a producir resultados de mercado en forma conjunta, como protecciones regionales, como en el caso de la Unión Europea, del Mercosur, del Alca, etc. 25 Es la Ley Nacional que rige los Procedimientos Administrativos de la República Argentina. 26 CORRÁ, Breves… ob. cit., p. 45. 160
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Ya la realización del ideal reflejado por los contenidos de los tratados internacionales de Derechos Humanos incorporados con igual rango en la constitución (art. 75 inc. 22 CN), implica un plexo de valores no económicos, pero sí con consecuencias económicas, que condiciona fuertemente la actividad de la administración. Afirma Brewer Carias que “uno de los signos más característicos del constitucionalismo contemporáneo es, sin duda, el de la constitucionalización de los principios reguladores de la economía”... “es decir, las constituciones contemporáneas además de su contenido político, formulan, jurídicamente, una constitución económica para ordenar la totalidad de la actividad económica, sea que ésta corresponda ser desarrollada por el sector público, sea por los particulares”27. Se trata de condicionamientos no económicos que tienen gran influencia en la contratación pública porque le imponen parámetros de comportamiento que afectan sus resultados estrictamente económicos. Como un ejemplo del carácter vinculatorio de algunos de los regímenes que alteran la contratación, en el caso de la protección ambiental, el art. 41 CN, en sus dos primeros párrafos, dice: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”. La doctrina ha entendido que cuando la norma se refiere a las autoridades, lo hace dirigiéndose a todas ellas, ejecutivas, legislativas y judiciales, nacionales, provinciales y municipales28. 27 BREWER-CARÍAS A.R., “Reflexiones sobre la constitución económica”, en Sebastián Martín- Retortillo (coordinador), Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo V, Civitas, Madrid, 1991, p. 3840. 28 GUAJARDO, C. A., “Algunas reflexiones sobre la protección a consumidores, usuarios y al mercado en el nuevo art. 42 de la Constitución Nacional”, en AA.VV. (dir. Sarmiento García), La reforma constitucional interpretada, prólogo de Pedro J. Frías, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 110; el autor se refiere específicamente a idéntica mención introducida en el art. 42 CN respecto de los consumidores y usuarios. 161
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En estos tiempos de crisis mundial, a partir de 2008, nos encontramos con una nueva visión del Estado; este sujeto se caracteriza por la presencia de un gobierno protagonista que participa de las cuestiones de la sociedad. Es más, paradójicamente se ha convertido en el salvador providencial de crisis en el mundo financiero luego del derrumbe de “Lehman Brothers”29. Hemos contemplado a un estado, principalmente aquel de los países más desarrollados del mundo, que contribuye generosamente mediante intervenciones en forma directa en los mercados a través de subsidios por sumas nunca antes registrado30; prueba de ello es el caso de Estados Unidos de Norteamérica frente a la General Motors y de España ante sus bancos. La contratación pública no podría sostenerse por fuera de los objetivos sociales y de política económica de sus gobiernos; más allá de su acierto o error. 3. Impulsar la lucha contra la corrupción con reformas en la legislación de contratos públicos Tal como lo manifestara Revidatti31 en el Congreso Internacional de Derecho Administrativo, celebrado en Mendoza en octubre de 1977, donde se debatió sobre contratos públicos en general y la licitación pública en especial, “no aparece aun a la vista ningún sistema que asegure que no se cometerán incorrecciones éticas por parte de los funcionarios que intervengan en el manejo de los procedimientos administrativos, Toda la cadena es tan fuerte como el más débil de sus eslabones y aun las máquinas y sistemas sofisticados, dependen, en uno o varios lugares de la voluntad y moralidad del hombre que las maneja”. El RCE ha contemplado el caso de corrupción en su art. 10º, bajo el título “Anticorrupción” donde establece: “Será causal determinante del rechazo sin más trámite de la propuesta u oferta en cualquier estado de la licitación o de la rescisión de pleno derecho del contrato dar u ofrecer dinero o cualquier dádiva a fin de que: a) Funcionarios o empleados públicos con competencia referida a una licitación o contrato hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones. b) O para que hagan valer la influencia de su cargo 29 CARDENAL, A., “El caso Lehman Brothers: explicaciones y consecuencias”, en “Inversor Global”, www.inversorglobal.com.ar/noticias/research/ 15-9-2008. 30 EMBID IRUJO, A., “El derecho de la crisis económica”, Prensas Universitarias de Zaragoza, Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 2009, p. 79. 31 REVIDATTI, G.A., “Valoración de los sistemas de selección de contratistas”, AA.VV., Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Contratos públicos, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad de Mendoza, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Mendoza, 1980, p. 202. 162
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ante otro funcionario o empleado público con la competencia descripta, a fin de que éstos hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones. c) Cualquier persona haga valer su relación o influencia sobre un funcionario o empleado público con la competencia descripta, a fin de que éstos hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones. Serán considerados sujetos activos de esta conducta quienes hayan cometido tales actos en interés del contratista directa o indirectamente, ya sea como representantes administradores, socios, mandatarios, gerentes, factores, empleados, contratados, gestores de negocios, síndicos, o cualquier otra persona física o jurídica. Las consecuencias de estas conductas ilícitas se producirán aun cuando se hubiesen consumado en grado de tentativa”. La República Argentina ha adherido a la CICC (Convención Interamericana contra la Corrupción) firmada en la tercera sesión plenaria de la Organización de los Estados Americanos (OEA), mediante la Ley 24759 en el año 1997; luego, también lo ha hecho a la CNUCC (Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción), adoptada en Nueva York el 31 de octubre de 2003, mediante ley 26097 del año 2006. Estamos por cumplir doce años desde el dictado de la Ley 25188 de “Ética en el ejercicio de la función pública”, que fue emitida en cumplimiento del art. 36 CN (último párrafo) según la reforma de 1994, y que fue complementada por los diversos decretos dictados en su consecuencia (152/1997, 41/1999, 467/1999). El art. III, inc. 5, del CICC prevé que los estados parte introduzcan medidas tendientes a crear, mantener y fortalecer… “Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas”. Por su parte, la CNUCC, en su art. 9º (inc. 1) señala que se “adoptará las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces”. Y prevé, concretamente en materia de contratos: “a) la difusión pública de información relativa a procedimientos de contratación pública y contratos, incluida información sobre litaciones e información pertinente u oportuna sobre la adjudicación de contratos, a fin de que los licitadores potenciales dispongan de tiempo suficiente para preparar y presentar sus ofertas; b) la formulación previa de las condiciones de participación, incluidos criterios de selección y adjudicación y reglas de licitación, así como su publicación; c) la aplicación de criterios objetivos y predeterminados para la adopción de decisiones sobre contratación pública a fin de facilitar la ulterior verificación de la apli163
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cación correcta de las reglas o procedimientos; d) un mecanismo eficaz de examen interno, incluido un sistema eficaz de apelación, para garantizar recursos y soluciones legales en el caso de que no se respeten las reglas o los procedimientos establecidos conforme al presente párrafo; e) cuando proceda, la adopción de medidas para reglamentar las cuestiones relativas al personal encargado de la contratación pública, en particular declaraciones de interés respecto de determinadas contrataciones públicas, procedimientos de preselección y requisitos de capacitación”. En todas esas normas hay previsiones expresas en materia de contratos públicos, pues constituyen uno de los centros de detección de mayor cantidad de irregularidades y de fuentes de corrupción de funcionarios y empresarios. En general, todas las estipulaciones relacionadas con la corrupción en los contratos públicos se han encuadrado dentro de las preocupaciones de la ética pública, pero sólo aquellos casos relacionados con el enriquecimiento económico personal –o de los parientes– de los funcionarios. Se persigue la imposición de una normativa que contemple los casos de negocios alcanzados a través de actos u omisiones provocados por dádivas o pagos a los funcionarios responsables de determinada acción u omisión de la actividad estatal32. Se ha colocado en un segundo plano la desviación, o abuso, de poder dirigido a perseguir otras ventajas ilegítimas en las contrataciones. Algo parecido también ocurre con el punto de enfoque de la mencionada CICC. Se contemplan numerosas conductas de enriquecimiento individual. No obstante se puede observar que se ha previsto la posibilidad de que en esos comportamientos exista una finalidad de naturaleza política y –con ese fin específico- se ha buscado evitar el intento de llevar el caso a una caracterización de político en el delito emergente de esa situación, pues podría desembocar en su impunidad33. Por su parte, la CNUCC aborda el tema desde un perfil más consciente de su contenido político y de sus causas por cuanto señala que “cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del 32 CAPUTI, M.C., “La ética pública”, prólogo de Agustín Gordillo, Buenos Aires, Depalma, 2000, p. 95 y ss. 33 Ver artículo XVII. 164
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imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas” (art. 5.1). No obstante la claridad del marco normativo, no se ha aplicado este régimen, en forma directa, en algún supuesto real. En otras palabras, frente al fenómeno de la corrupción, cuando alcanza grados estructurales, no es suficiente el instrumento legal, ni su cantidad –que como vemos es numerosa–, para su combate, porque –justamente– el problema está en el desprecio a la ley. Ese desprestigio de la ley no se arregla con más leyes; aunque fueran mejores, más duras, más precisas, con más penas, con sanciones más severas, etc. Señala Héctor Mairal34 que cuando se votó en el Congreso de la Nación el instrumento legal de aprobación que incorporó la normativa de la CICC, se deja constancia en el borrador taquigráfico de la sesión legislativa que se producían “risas en la sala”. Debemos prestar atención a la advertencia de Gordillo quien nos señala que “la tradición administrativa hispanoamericana es del silencio, el secreto, la reserva, no la publicidad”35; pues la corrupción necesita del secreto, o –al menos– un marco de discreción36, su dimensión estratégica exige “el silencio y el disimulo de tal modo que el número de miembros del subsistema de la corrupción no aumente disfuncionalmente”37. Por esta razón resultan imprescindibles los instrumentos de los medios de difusión y comunicación independientes y de internet para el acceso amplio, tanto para esos medios, para los competidores, como para la comunidad en general. En la administración todavía existen reductos donde impera el secreto injustificado de las actuaciones, como ha ocurrido en algunos procedimientos de renegociación de contratos públicos, como es el caso de la concesión del “Sistema Nacional de Aeropuertos”38, donde 34 MAIRAL, H. A., “Las raíces legales de la corrupción. O de cómo el Derecho Público fomenta la corrupción en lugar de combatirla”, prólogo de Agustín Gordillo, en la Revista Argentina de Administración Pública, Buenos Aires, 2007, p. 12. 35 GORDILLO, A. A., “La administración paralela”, Civitas, 1ª reimp., Madrid, 1997, p. 54. 36 MALEM SEÑA, J. F., “La corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos”, Gedisa Editorial, Barcelona, 2002, p. 34. 37 GARZÓN VALDÉS, E., “Acerca del concepto de corrupción”, en AA.VV. (coord. Miguel Carbonell y Rodolfo Vázquez) Poder, derecho y corrupción, Instituto Federal Electoral, ITAM, Siglo XXI Editores, México, 2003, p. 29. 38 Su trámite fue fuertemente criticado por cuanto se estableció para este caso un 165
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se admitió la declaración de confidencialidad de puntos materia de la renegociación39. Ante esta lamentable experiencia cabe la pregunta: ¿es posible pensar en la recomposición de una ecuación económico financiera de un contrato de concesión de un servicio público con puntos secretos, apartados del conocimiento de los usuarios? Lo secreto es incontrolable, y en materia de servicios públicos es inconstitucional pues ahí se garantiza la información adecuada y veraz y el control (art. 42 CN). En el terreno de los contratos públicos, en el de empleo público en especial, la realización de concursos públicos para el acceso a la carrera administrativa en los distintos poderes del Estado –en todos sus niveles– es otro de los instrumentos que acompañan necesariamente a una política de transparencia y que son imprescindibles para el combate contra la corrupción. Podríamos decir que el esquema de prevención de la corrupción se completa con la exigencia, contenida en la CNUCC, art. 9, inc. b, que impone la necesidad de un “mecanismo eficaz de examen interno, incluido un sistema eficaz de apelación, para garantizar recursos y soluciones legales en el caso de que no se respeten las reglas o los procedimientos establecidos”.
procedimiento secreto “especial” a partir de los Decretos 1535/2002, 1622/2002 y 2297/2002. 39 La Resolución del Ministerio de Economía de la Nación n° 317/2002 ha tenido en consideración el hecho de que “algunas de las empresas concesionarias de los servicios públicos involucrados en las gestiones de renegociación en marcha, han efectuado expresas peticiones invocando la existencia de compromisos de confidencialidad en función de los cuales debería restringirse la difusión o divulgación de parte de los antecedentes que oportunamente se les solicitara. Que a fin de evaluar las peticiones aludidas, la Administración analizará asimismo determinados instrumentos que contengan información cuya divulgación o difusión se encuentre restringida por compromisos contractuales preexistentes de confidencialidad o por disposiciones legales que imponen recaudos similares”. Y la Resolución 20/2002, guía de las renegociaciones, establece que “las Empresas podrán solicitar, por razones debidamente fundadas, que determinada información o documentación sea considerada confidencial y en consecuencia se proceda a su reserva de acuerdo a las previsiones contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su reglamentación. Las peticiones de reserva deberán efectuarlas las Empresas por escrito ante la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, y para su tratamiento se aplicarán las disposiciones de la Ley N° 19.549 y el Decreto Reglamentario N° 1759/72 (t.o. 1991). El acto administrativo que resuelva las mencionadas solicitudes será suscripto por el Señor Subsecretario Legal del Ministerio de Economía, previa intervención del servicio jurídico permanente del citado Ministerio”. 166
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Publicidad y difusión, que impiden o –al menos– dificultan el imprescindible secreto, y oportunidad procedimental de defensa y cuestionamiento de los procedimientos irregulares, constituyen ambos un soporte mínimo para posibilitar un control eficaz sobre la contratación. A estos instrumentos debería sumarse la precisión de comienzo y fin del tiempo que abarca la posibilidad de planteamiento formal de la situación irregular. Debe quedar claramente establecido que el período comienza desde la publicación del proyecto en internet, antes del comienzo de la licitación, y dura hasta el final de la ejecución del contrato, porque es hasta ese momento en que pueden llevarse a cabo conductas que violenten la igualdad de las que fueron oportunamente oferentes, mediante componendas y cambios en las reglas o en las exigencias sobre la prestación contratada. Los procedimientos de contratación, en la medida que establecen reglas para personas, funcionarios, que disponen de recursos económicos que no les pertenecen, y que poseen una finalidad de utilidad común, que ha sido determinada por las leyes que han respaldado su obtención e inversión, están destinados a asegurar la máxima transparencia que garantice la posibilidad de controlar en todo momento su rumbo dirigido a alcanzar esa utilidad. 4. El proceso de modernización de la contratación pública por las normas internacionales en la materia o el Derecho Administrativo global Coincidimos con Moreno Molina40 en que la contratación pública es uno de los ámbitos “que mejor refleja en la actualidad el proceso de formación, desarrollo y consolidación de este derecho administrativo global”. Como destaca el autor, en estos días contamos con legislación, acuerdos, órganos de decisión y jurisprudencia, que han fijado principios y normas de procedimiento. También la doctrina italiana41, aunque de un modo crítico, ha puesto de manifiesto la realidad que significa el desarrollo de un derecho administrativo internacional, no legado por el estado, con una administración global, y una afirmación de reglas globales, producto 39 MORENO MOLINA, J.A., “Derecho global de la contratación pública”, Foro de Jóvenes Administrativistas, AIDA, IDEA, editorial Ubijus, México, 2011, p. 1. 41 CASSESE, S., “Oltre lo Stato”, Laterza, Roma, 2006, p. 73; el autor sostiene una posición crítica por cuanto afirma que el derecho administrativo es esencialmente estatal. 167
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de tratados y de organizaciones internacionales, pero dirigidas a los estados y a los particulares. Esa malla de principios y procedimientos que destaca la doctrina italiana, se convierte en un listado de limitaciones al constitucionalismo tradicional, pues este: 1) debe admitir un orden superior a la constitución; 2) debe soportar la introducción de normas extrañas en el derecho interno; 3) acatar decisiones de tribunales extranjeros que juzgan en función de una normativa superior y ajena a la constitución; 4) que ese derecho internacional llegue más allá de los tratados de base de acuerdo de los estados parte42. Hizo notar Alberto Antonio Spota, a fines de los años 90, que “la globalización en cierta forma, pero siempre con gran importancia y trascendencia, arremete y en los hechos desintegra la concentración de poder que significan tanto los estado naciones como las propias comunidades económicas o políticas”; por ello “lo característico será la negativa con mayor o menor éxito de las franjas de poder globalizadas a sujetarse al plexo legislativo de estado naciones o de comunidades económicas. Allí radicará y ya radica el centro o lugar de colisión”43. El objetivo perseguido en la generalidad de los casos por la normativa internacional es la integración y expansión de mercados más allá de las fronteras de los países individuales. Se procura constituir mercados de gran amplitud de tal modo de lograr un crecimiento sostenido de las empresas que están en condiciones de atender con eficiencia esos mercados medidos en cientos de millones de personas. Atrás de estas metas vienen las otras que se han caracterizado por acompañar al comercio desde la época de los fenicios, es decir, la integración y comunicación mundial, el desarrollo cultural, etc. La Declaración del G-2044, en Londres, del 2 de abril de 2009, pronunciada con motivo de la crisis del último trimestre de 2008, contiene obligaciones individuales de los países signatarios: expreso compromiso de abstención de aplicar devaluaciones competitivas de las respectivas monedas (cláusula nº 12); obligación de establecimiento de sistemas reguladores fuertes por cada uno de los países (cláusula nº 14); eliminación del secreto bancario (cláusula nº 15); no levantar 42 CASSESE, ob. cit., p. 184. 43 SPOTA, A.A., “Globalización, integración y Derecho Constitucional”, revista jurídica La Ley, tomo 1999-A, p. 912/913. 44 Grupo de países integrado por Estados Unidos, Alemania, Canadá, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón, Rusia, la Unión Europa, Argentina, Australia, Brasil, China, India, Indonesia, México, Arabia Saudita, Sudáfrica, Corea del Sur, Turquía. 168
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barreras a la inversión o al comercio ni refugiarse en el proteccionismo financiero (cláusula nº 22); y a llevar a “una conclusión ambiciosa y equilibrada para la Ronda de Desarrollo de Doha, urgentemente necesaria” (cláusula nº 23). La referencia expresa a la Ronda de Desarrollo de Doha, celebrada en noviembre de 2001, debe entenderse como remisión a su declaración formal donde se propuso “mantener el proceso de reforma y liberalización de las políticas comerciales” y a “rechazar todo recurso al proteccionismo” (punto 1), y también que “no deberá impedirse a ningún país que adopte medidas para la protección de la salud y la vida de las personas y los animales o la preservación de los vegetales, o para la protección del medio ambiente, a los niveles que considere apropiados, a reserva de la prescripción de que esas medidas no se apliquen de manera que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta del comercio internacional, y de que en lo demás sean conformes a las disposiciones de los Acuerdos de la OMC” (punto 6). Sin duda alguna, así como se advirtió oportunamente respecto de los comportamientos de los integrantes de la Unión Europea, en cuanto a su tendencia a establecer preferencias locales sustrayendo de la competencia abierta a los contratos públicos45; de igual modo, en otros ámbitos internacionales, como la OMC (Organización Mundial del Comercio), se han acordado reglas que tienen por finalidad proteger la igualdad de trato entre los aspirantes a contratar en el terreno público de los países miembros. Así el Acuerdo sobre Contratación Pública, celebrado como resultado de la Ronda de Uruguay (1986-1994), se propone46: “En lo que respecta a todas las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas relativos a los contratos públicos comprendidos en este Acuerdo, cada Parte concederá de forma inmediata e incondicional a los productos, servicios y proveedores de las demás Partes que ofrezcan productos o servicios de las Partes, un trato no menos favorable que el otorgado: a) a los productos, servicios y proveedores nacionales; y b) a los productos, servicios y proveedores de cualquier otra Parte”.
45 MORENO MOLINA, J.A., “Contratos públicos: Derecho comunitario y Derecho español”, prólogo de José Luis Piñar Mañas, Monografía, Ciencias Jurídicas, Mc Graw-Hill, Madrid, 1996, p. 51. 46 Artículo III, 1. 169
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En ese mismo rumbo, los tratados de protección recíproca de inversiones han perseguido la garantía a los inversionistas frente a políticas de contratación que otorguen condiciones desiguales en razón del origen y a decisiones que impliquen su expropiación sin pronta y adecuada indemnización. Como consecuencia de este objetivo, claramente perseguido en el nivel internacional como herramienta de integración de mercados mediante su expansión, se elaboraron diversas normas que tienen por finalidad evidente el garantizar el control de ejecución de dicha finalidad; transparencia, publicidad, etc. son mecanismos que permiten detectar los incumplimientos. Nos animamos a sostener que, en el plano general internacional, el proteccionismo ha sido de aplicación permanente y habitual; los países en desarrollo que abrieron sus puertas se han encontrado con que no ocurre lo mismo con los países destinatarios de sus productos. La prédica del libre comercio tiene países impulsores que practican el proteccionismo de sus productos e industrias mientras sus destinatarios ven crecer fuertemente la desocupación y la marginalidad. A todo ello se ha sumado el impresionante aporte de distorsión que ha significado la irrupción del mercado del extremo oriente con sus costos imbatibles para países que protegen a sus trabajadores y a sus condiciones de dignidad, a su ambiente, a sus niveles de ocupación, etc. La experiencia argentina en este ámbito ha sido muy grande, en extensión y en volumen. Frente a un mundo desarrollado que ha desplegado todo tipo de incumplimientos a esos compromisos de mercado libre no han tenido otras opciones que proteger, tal como lo hacen los países más adelantados, en forma individual o conjunta, sus fuentes de trabajo de modo práctico. También ha sido grande la experiencia en el ámbito del Banco Mundial, donde se encuentra el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones47 (CIADI); donde Argentina ha sido demandada en el marco de más de 57 tratados de protección recíproca de inversiones. En el CIADI la Argentina está presente en el trámite normal de trece (13) causas pendientes de laudo48, a ello debemos sumar tres (3) 47 Ver: https://icsid.worldbank.org/ICSID 48 Son los siguientes: Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. and Interagua Servicios Integrales de Agua S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/17); Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. and 170
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que se encuentran esperando un fallo sobre planteos de nulidad49, y una (1) que se reinicia por haber sido anulado el laudo50. Algunas causas han sido suspendidas en su trámite por causa de haberse producido un acuerdo –presumimos provisorio- entre las partes, son seis (6) en total51, mientras que tres (3) más se encuentran suspendidas por falta de depósito de los gastos52. Ahora bien, son numerosas las que se encuentran, con o sin laudo pendiente, pero finalizada su tramitación por existir un pedido del demandante o por la existencia de un acuerdo que ha sido puesto en conocimiento del tribunal y éste ha tomado razón de él; es el caso de catorce (14) causas ya extinguidas53. Vivendi Universal S.A v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/19); Enersis S.A. and others v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/21); EDF International S.A., SAUR International S.A. and León Participaciones Argentinas S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/23); Total S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/1); SAUR International v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/4); Mobil Exploration and Development Inc. Suc. Argentina and Mobil Argentina S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/16); Abaclat and others v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/07/5); Giovanni Alemanni and others v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/07/8); HOCHTIEF Aktiengesellschaft v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/07/31); Ambiente Ufficio S.p.A. and others v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/08/9); Teinver S.A., Transportes de Cercanías S.A. and Autobuses Urbanos del Sur S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/09/1); y, el más reciente, Repsol, S.A. and Repsol Butano, S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/12/38). 49 Ellas son: El Paso Energy International Company v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/15); Daimler Financial Services AG v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/05/1); e bImpregilo S.p.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/07/17). 50 Se trata del caso Sempra Energy International v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/02/16). 51 Son los siguientes casos: Enron Creditors Recovery Corporation (formerly Enron Corporation) and Ponderosa Assets, L.P. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/01/3); LG&E Energy Corp., LG&E Capital Corp. and LG&E International Inc. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/02/1); AES Corporation v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/02/17); Camuzzi International S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/2); Gas Natural SDG, S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/10); y Unisys Corporation v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/27). 52 Son ellos: Azurix Corp. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/30); Asset Recovery Trust S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/05/11); e Impregilo S.p.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/08/14). 53 Son las siguientes causas extinguidas: Lanco International, Inc. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/97/6); Mobil Argentina S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/99/1); Empresa Nacional de Electricidad S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/99/4); Siemens A.G. v. Argentine Republic (IC171
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Finalmente, las causas terminadas con laudo en contra de nuestro país son cinco (5) en total54 a las cuales cabe agregar dos (2) que fueron rechazadas por el tribunal55. Un análisis detenido de los casos, más de cuarenta (40), permitiría extraer conclusiones de gran importancia pero que excederían el espacio y la temática que nos ha convocado en este caso. Alguna de las reflexiones, que no queremos dejar afuera, es la notoria diferencia entre los montos reclamados y los que finalmente son acogidos por el tribunal. Hablamos de condenas que se acercan a una tercera o a una quinta parte de la pretensión inicial; hacen dudar acerca de las posibilidades razonables que podría haber tenido el país demandado de evitar ser llevado ante esos tribunales. La sobre actuación de los reclamos y la consiguiente plus petitio en el ámbito internacional llevan a que la jurisdicción se convierta en inevitable y a que la atmósfera diste de convocar a un arreglo y se parezca más a un verdadero litigio que nada tiene que ver con el espacio que el Banco Mundial propició para arreglos. Conclusiones Si aplicamos a la administración los criterios de eficiencia con que se califica a la contratación del empresariado privado, incurriremos SID Case No. ARB/02/8); Camuzzi International S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/7); Pioneer Natural Resources Company, Pioneer Natural Resources (Argentina) S.A. and Pioneer Natural Resources (Tierra del Fuego) S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/12); Pan American Energy LLC and BP Argentina Exploration Company v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/13); Aguas Cordobesas S.A., Suez, and Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/18); Telefónica S.A v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/20); BP America Production Company and others v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/8); CIT Group Inc. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/9); France Telecom S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/18); RGA Reinsurance Company v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/20); y Compañía General de Electricidad S.A. and CGE Argentina S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/05/2). 54 Se trata de: Compañía de Aguas del Aconquija S.A. and Vivendi Universal S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/97/3); Houston Industries Energy, Inc. and others v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/98/1); Azurix Corp. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/01/12); Metalpar S.A. and Buen Aire S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/5); Continental Casualty Company v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/03/9). 55 Ellas son: Wintershall Aktiengesellschaft v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/04/14); y TSA Spectrum de Argentina, S.A. v. Argentine Republic (ICSID Case No. ARB/05/5). 172
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en un grave error de naturaleza del objeto analizado y la conclusión será frustrante. Una alternativa es “aliviar” a la administración de sus deberes y compromisos con los principios de la contratación pública mediante normas que establezcan márgenes de contratación directa y libre confiando en la capacidad y –sobre todo- en la honestidad del funcionario a cargo. Pero la experiencia ha demostrado que luego, la imposibilidad de controlar el accionar del gestor de los contratos, ha transformado a ese derrotero en sumamente gravoso para el interés público. Por el contrario, si tomamos conciencia del marco público que entorna a los procedimientos de contratación administrativa, donde existen limitaciones ineludibles que afectan únicamente a la administración por su carácter de pública y porque empeña en su actuar fondos públicos, veremos que los parámetros de control de eficiencia deben ser otros. Es obvio que el diseño de los controles impedirá siempre a la administración el aprovechamiento de ofertas y de negocios de ocasión. Los principios de programación y de publicidad y –especialmente– de difusión, entre otros, serán estorbos insalvables a la hora de la oportunidad. También lo será el respeto a la igualdad. El régimen público impone a los contratos otro parámetro de ponderación de la eficiencia en ese terreno, pues, no la habrá en modo alguno si se sacrifica en forma directa o indirecta, el objetivo de la imposición del régimen público; en otras palabras, y como ya dijimos, no hay eficiencia si no se sostienen en forma permanente los valores –no económicos– que determinan, inspiran, guían y condicionan el accionar de la administración. Los factores directos que determinan, inspiran y sirven de guía al accionar de la administración en el ámbito de la contratación son aquellos objetivos políticos que sirven de causa a la decisión legal, normalmente de base constitucional, de atribuir a determinada autoridad de la administración las competencias para concurrir al acuerdo de voluntades; y también los que ha previsto la normativa legal que determina la finalidad de aplicación de los fondos. Los factores indirectos que la condicionan al momento de contratar y ejecutar su cometido, son aquellos que, sin estar estrechamente vinculados al accionar concreto de ese procedimiento de contratación, son inevitables para la administración en su accionar. La polí173
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tica de protección del ambiente, de protección del trabajo digno, de fomento de sectores –como la contratación de personas liberadas de las prisiones por cumplimiento de condena con fines dirigidos a su reinserción social–, etc. son condicionantes que la administración no puede soslayar. A la hora de medir la eficiencia, entonces, será imprescindible tener en cuenta ambos factores porque son ellos los que jamás pueden ser sacrificados, so pretexto alguno, en el accionar de la administración. Jamás podría haber calidad o eficiencia contractual sobre la base del apartamiento a alguno de esos factores fundamentales. De acuerdo a la norma internacional ISO 9000:2000, calidad es el “grado en que un conjunto de características inherentes cumple con los requisitos”. Esos requisitos, en el caso de la contratación pública, en primer lugar, son aquellos factores directos que guiaron al legislador cuando le atribuyó al organismo público la competencia para llevar adelante el acuerdo de voluntades y determinó el fin de la inversión de los fondos; en segundo lugar, debe tenerse en cuenta a los factores indirectos que condicionan su actuación. De todos modos cabe aclarar que la introducción de los requisitos del régimen público en la determinación de la eficiencia de la contratación administrativa no significa establecer la irracionalidad económica en su funcionamiento. Solo significa la determinación de los factores preponderantes en su análisis, el canal por donde debe transitar su ejecución contractual y los límites en el control de su cumplimiento. No es posible el desarrollo del sistema sin un efectivo instrumento de control del procedimiento de contratación y de cumplimiento efectivo de sus metas. En cuanto a esos factores indirectos, fundados en otros valores importantes pero involucrados en forma general, como la protección del ambiente sano comprometido en todos los actos de la administración, le impedirán también asumir riesgos objetivos que suelen ser habituales en la contratación privada. Un empresario que conduce sus propios bienes, y sus propios riesgos, puede asumir, de hecho lo hace frecuentemente, la posibilidad de tener que enfrentar responsabilidades administrativas, civiles y hasta penales. Algo inadmisible en un funcionario que no es dueño de los bienes ni responsable de las consecuencias de los riesgos que asume en cumplimiento de sus funciones.
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Es evidente que desde la normativa contractual puede colaborarse grandemente al combate contra la corrupción. Pero su alcance es muy limitado. Sólo puede abrir la publicidad y difusión de sus procedimientos y actuaciones; apertura que posibilita el control y la visualización de las posibles trampas y desviaciones en los comportamientos de los funcionarios y de los empresarios involucrados. Pero necesitará, siempre, en todos los casos, de alguien que tenga interés en mirar por esa ventana y controlar. Si ese alguien no existe, el problema es mucho más grave y su solución mucho más complicada y difícil. Finalmente, seguimos con atención la construcción de un derecho administrativo global que asienta sus bases en gran medida sobre la base de las normativas establecidas para la contratación pública. Claro que ello se debe a que es la única contratación que se puede orientar obligadamente hacia objetivos concretos; la contratación privada no la admite. Pero debemos ser conscientes de que, como lo destaca la doctrina italiana, es necesario un marco normativo de tipo constitucional que le sirva de marco y de referencia para su control. Recordemos, una vez más, la declaración del G-20: “Partimos de la creencia de que la prosperidad es indivisible; de que el crecimiento, para que sea constante, tiene que ser compartido; y de que nuestro plan global para la recuperación debe centrarse en las necesidades y los puestos de trabajo de las familias que trabajan con ahínco, no sólo en los países desarrollados, sino también en los mercados emergentes y en los países más pobres del mundo; y debe reflejar los intereses no sólo de la población actual, sino también de las generaciones futuras. El único cimiento sólido para una globalización sostenible y una prosperidad creciente es una economía basada en los principios de mercado, en una regulación eficaz y en instituciones globales fuertes”56. No contamos todavía con la regulación eficaz; tampoco con las instituciones globales fuertes. Son demasiados, y muy poderosos, los actores protagonistas de ese mercado global que se encuentran por fuera de todo control y de toda autoridad que no sean las de ellos mismos57. 56 Punto 3 de la Declaración del G-20 en Londres el 2 de abril de 2009. 57 El Punto 13 de la misma Declaración del G-20 señala: “Las grandes fallas en el sector financiero y en la regulación y la supervisión financieras fueron causas fundamentales de la crisis. La confianza no se recuperará hasta que no reconstruyamos la confianza en nuestro sistema financiero. Tomaremos medidas para crear un marco supervisor y regulador más fuerte y globalmente más coherente para el 175
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Mientras tanto, es de esperar el repliegue de los que tengan posibilidades de refugiarse en sus espacios pequeños pero eficaces para sobrevivir a un entorno que solo ofrece la ley de la selva como respuesta. Nuestro rol de docentes nos impide el pesimismo; nos empuja fuertemente al compromiso con los valores sobre los que debemos construir esa respuesta global. Valores, como la equidad y la solidaridad, que no son la especulación meramente económica; pero conscientes de que las ventajas comerciales vendrán pero sólo como consecuencia de esa rampa de valores compartidos. Bibliografía
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Contratación pública y sus nuevos paradigmas
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PARTE II
Aspectos políticos y culturales de la corrupción
Aspectos políticos y culturales de la corrupción, con especial referencia al Uruguay Felipe Rotondo1 I. Corrupción: consideraciones generales 1. Ámbitos comprendidos La corrupción puede ser enfocada respecto del sector público y, entonces, implica el uso indebido del poder o de la función pública dirigido a obtener un beneficio privado. Supone, por tanto, la incidencia de un interés particular en el ámbito público contra los principios y reglas que le rigen. La corrupción se verifica en todos los sectores de la sociedad por lo cual en el sector privado puede darse el uso indebido de una posición, con una finalidad ajena a la que le corresponde. En todos los casos se trata de una conducta que infringe el compromiso asumido y que altera la esencia de la actividad que se efectúa, con la sustitución del fin debido por otro, oculto. En esta exposición se tendrá en cuenta la corrupción en el sector público, el cual es tal –precisamente – porque cumple servicios dirigidas al público, el que se ubica en diversas posiciones jurídicas (como usuario, beneficiario, contribuyente, en general administrado, etc.). Las entidades públicas deben actuar en pos del interés general –expresión constitucional uruguaya del bien común y su actuación, como regla, debe ser pública o no secreta respecto a potestades que confiere el ordenamiento jurídico a fin de cumplir cometidos delimitados (principio de especialidad). 1. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad de la República; Profesor en Cursos de Maestría de la Universidad de Montevideo. 183
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“( …).No podemos olvidar que los ciudadanos son los dueños de las instituciones públicas y que los funcionarios, por muy altos que estén, no son nada más y nada menos, que gestores de intereses ajenos”2. Ello no se cumple si los funcionarios no separan radicalmente el interés público y el personal y se da una mixtura de estos para enriquecerse o con otros fines privados, situación en la que se da una especie de concepción patrimonial del poder (comprende apropiación indebida, fraudes, tráfico de influencias, uso de información privilegiada, etc.). 2. Incidencia sociopolítica La corrupción en el sector público afecta el funcionamiento de la sociedad y del Estado y posee aspectos políticos, culturales, económicos, éticos, lo que permite darle un enfoque sociológico e, incluso, antropológico. En efecto, como fenómeno de desintegración del tejido social ataca la credibilidad del sistema político, incide negativamente en la economía (distorsiona las inversiones, quita recursos dirigidos a la producción y a políticas sociales, acrece el costo de las operaciones del sector público) y se contrapone a la ética al implicar la lesión del concepto de dignidad de la persona y la desviación de los deberes de la función pública. “La corrupción distorsiona de raíz el papel de las instituciones representativas porque las usa como terreno de intercambio político entre peticiones clientelísticas y prestaciones de los gobernantes”; además es una de “las causas que en mayor medida concurren al subdesarrollo y la pobreza”3. 3. Concepto El uso indebido del poder o de la función pública busca beneficios particulares por parte de quien lo comete, ajenos a lo que corresponde. Algunas veces la noción se limita a beneficios económicos4, pero 2 Rodríguez-Arana, Jaime. Ética, Poder y Estado. Ed. RAP, 1ª ed., p. 149 3. Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia Nº 411 y 447, cit. por el documento “La Lucha contra la Corrupción” del Consejo Pontificio para la Justicia y la Paz. Ciudad del Vaticano, 21-IX-2006, Quincenario “Entre todos” de la Arquidiócesis de Montevideo, 11-XI-2006. 4 Las Normas uruguayas sobre Conducta en la Función Pública no hacen una definición cerrada si bien destacan el beneficio económico: “Se entiende que existe corrupción, entre otros casos, en el uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consu184
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le damos una amplitud mayor, como “utilización de una determinada posición, sea cual sea, para obtener para sí o para otro, un beneficio indebido cualquiera sea su naturaleza”5. Esa utilización puede ser directa o mediante la interposición de terceros; el beneficio puede ser de cualquier tipo y el destinatario es, también, amplio, puede ser para el funcionario mismo o un tercero o terceros (grupo político, sindical, etc.). Cabe incluir el manejo irresponsable de bienes y fondos públicos, el uso inadecuado del tiempo que corresponde dedicar al servicio y el ambiente de incompetencia o mediocridad6. La debilidad del sistema de rendiciones de cuentas y de controles así como una importante dosis de discrecionalidad en el ejercicio del poder público propicia la corrupción. Esta puede configurar una conducta penalmente punible o infringir el Derecho administrativo, el cual ha asumido la ética del servicio público en amplio sentido. II. La corrupción en el Uruguay 1. Referencias generales En el Uruguay la corrupción no es un fenómeno permanente o endémico y ello e specialmente en virtud de circunstancias tales como la pequeñez de su mercado y la existencia de una visibilidad social importante. También cabe tener en cuenta la incidencia de una tradición democrático-republicana con valores cívicos extendidos y una sociedad con grado importante de integración, en la que dominó un modo discreto de vivir y un acercamiento al “otro” como igual. A este respecto se advierte, sin embargo, un proceso de degradación con exaltación del individualismo y de la obtención de status inmediatos o efímeros (se habla de standing). Ello en una sociedad muy urbanizada y en proceso de fragmentación lleva a que existan sectores “aislados” y a que la gente se conozmado o un daño al Estado” (ley Nº 17.060 de 23-XII-1998, art. 3º y decreto 30/003, art. 10). 5 Durán Martínez. Augusto. Derechos Humanos y Corrupción administrativa. Estudios de Derecho Público. Vol. I. Mdeo. 2004, p. 331. 6 Rodríguez Arana, Jaime. Ética y valores del servicio público en el Proyecto de Estatuto de la Función Pública en España. Rev. de D. Administrativo. Año 11 Nº 30-31. Bs. As.1999, p. 133. 185
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ca menos entre sí, circunstancias que coadyuvan a la corrupción o a conductas que no se ven como tales o se toleran como “corruptelas”, especie de “corrupción blanca”. Esas conductas tienen diferencias cuantitativas pero no cualitativas con la corrupción. Por ejemplo dicen relación con el “amiguismo” por pertenencia a cierto grupo (ejemplo, partido político) que se utiliza para favorecer trámites u obtener puestos de trabajo o contratos de diverso tipo (en base a “muñeca”), admitir “curros” (ejemplo, traslado en comisión de funcionario a lugar en el que se dedica a tareas privadas) y “avivadas” como negociar con el inspector de tránsito para que no aplique una multa. La cuestión está en la “fineza” de la cultura ya que lo que puede parecer como corrupción en una cultura puede considerarse como una simple lealtad en otra”7; también puede evolucionar en el tiempo, dentro de una misma cultura. Con respecto a los cargos políticos, de máxima jerarquía, el camino se pretende legitimar con ideas como la de que “aunque roben, hacen algo”. 2. Datos numéricos El Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional -que desde 2012 efectúa una escala de 0 (altamente corrupto) a 100 (muy limpio), y en el cual en el 2013, Dinamarca y Nueva Zelanda aparecen con el máximo de 91 y en el último lugar están Corea del Norte, Somalía y Afganistán con 8 Uruguay aparece con 73 puntos y ocupa el lugar 19 en 177 países, de los cuales 2/3 tienen menos de 508/9. De todos modos, 45% de uruguayos entiende que ha aumentado la corrupción (34% del partido de gobierno y 59% de la oposición)10., si 7. I Conf. Informe de Transparencia Internacional. www.denunciasdecorrupcion. com/informe-transparencia-internacional pág. visitada el 24-XI-2013. 8. Portugal está en el lugar 33 con 62 puntos; España, lugar 40 con 59 puntos; Brasil, lugar 72 con 42 puntos; Perú, lugar 83 con 38 puntos; Argentina y México, lugar 106, con 34 puntos. Datos del 3-XII-2013. 9. Hasta 2011, la escala era de 0 (altamente corrupto) a 10 (muy limpio). En el lapso 1995-2011, Uruguay tuvo un índice promedio de 5,8; pasó de ser visto como relativamente corrupto (4) a 7 10. El 48% de uruguayos considera que los partidos políticos son corruptos; el 47%, la policía; el 40 %, los funcionarios públicos; el 39% el Poder Judicial; el 38% el Parlamento. Www.montevideo.com.uy/notnoticias_205888-1.html pág. visitada el 18-XI-2013. 186
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bien cabe destacar la independencia e imparcialidad del Poder Judicial11 y la existencia de medidas de prevención y represión de conductas de corrupción a las que se aludirá más adelante. III. Aspectos políticos 1. Enfoque en especial en relación a Uruguay La actividad política está encaminada a realizar el bien común e involucra cualidades y virtudes de quienes en ella participan, que vivan “para” la política y no “de” la política. Responde a cualidades que antaño señalaron los filósofos griegos: a) lealtad hacía la Constitución establecida; b) capacidad para el cargo y c) virtudes12. Esto es relevante en sociedades como la uruguaya, la cual es o está muy politizada porque los habitantes y los diversos grupos sociales están atentos hacia el Estado, su regulación, sus posibles apoyos, incentivos o desincentivos, controles, etc13. Se atraviesa, además, una cierta crisis de confiabilidad de la clase política, en lo que indicen casos puntuales que llegaron a nivel de la Justicia; esa crisis se trasmite a cargos altos de la burocracia, cuyo involucramiento con una reforma del Estado que introduzca fuertes medidas anticorrupción es decisivo14. 11. De acuerdo con la tabla comparativa del Foro Económico Mundial 2010-2012, en cuanto a la independencia del Poder Judicial, Uruguay ocupa el lugar 28 en 142 países, superando a Bélgica, Estados Unidos y Francia. Ha habido casos aislados de corrupción, como el de una jueza que se apoderó indebidamente de fondos relacionados con expedientes que manejó y que fue denunciada por otro juez y procesada. 12. Ossorio y Gallardo, Ángel. El alma de la toca. Reus S.A. Madrid 2008 expresa que “la rectitud de conciencia es mil veces más importante que el tesoro de los conocimientos: primero, ser bueno; luego, ser firme; después, ser prudente; la ilustración viene en cuarto lugar; la pericia en el último”. Refiere al abogado, pero perfectamente puede aplicarse al servidor público. 13. “Cuando el juego político es prioritario, es porque el Estado está ominipresente. De ese modo, la sociedad se vuelve muy endeble y el equilibrio se torna inestable, ya que todo el grueso de su entramado social queda en manos de quien transitoriamente haya captado el poder político (...)”. Ramos Inthamoussu. Alfonso Mª. Juez y Gendarme o Levitán, en Orden Ecónomico y Derecho Administrativo. AMF. Mdeo 1980, p. 51. 14. Ejemplos de situaciones planteadas que llevan a esa falta de confianza: maniobras fraudulentas con vales de combustibles o uso indebido de fondos provenientes de la ONU para las Fuerzas de Paz en el extranjero; sobreprecios y faltas de controles en procedimientos de licitación en Organismo estatal de Energía, los que 187
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La cuestión se ve agravada con criterios como los de que “la política está sobre lo jurídico”, que “hay que hacer política en todos lados. Ese cuento de que las Fuerzas Armadas tienen que ser independientes (…). En ningún lado son independientes, o están para un lado o para el otro”15 o que “se acepta robar mientras se robe poco”16. No condice con el sistema democrático-republicano que un Estado se utilice para retribuir apoyos partidarios o lealtades personales mediante cargos o contratos de cualquier naturaleza, en una especie de “patronazgo”. En el caso de la función pública ello podrá incidir, y relativamente, en cargos jurídicamente calificados como políticos o de particular confianza, los que quedan fuera de la carrera administrativa (Constitución uruguaya, art. 60) pero no debe extenderse para comprender lo propio de esta carrera, en la que sólo debe incidir lo funcional. Dicha Constitución prevé que “el Estatuto del Funcionario” tiene la “base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”, art. 59, “principio básico de buena organización”, que “debe guiar toda interpretación de las normas vigentes”17. Por otra parte, que el funcionario está “al servicio de la Nación y no de una fracción política”, art. 58. 2. Corrupción y globalización El fenómeno de la corrupción trasciende las fronteras de los Estados y se inserta en el de la globalización, la cual “no es, a priori, ni buena ni mala. Será lo la gente haga de ella”18. fueron denunciados al Juez por el jerarca del Ente; vulneración de procedimiento competitivo y facturas no conformadas, liquidadas en Intendencia, que llevaron al enjuiciamiento de ex jerarca (caso 13.433 de la Rev. “La Justicia Uruguaya”). 15. Palabras del Presidente de la República; al respecto, un ex Ministro de Defensa Nacional del partido de gobierno expresó: “Creo que sí, que política se hace en todos lados. Pero creo que en las autoridades de las Fuerzas Armadas, por todo lo que representan, no debemos hacer política partidaria”. Semanario “Búsqueda” de 24-X-2013. 16. Palabras del Intendente del Departamento de Flores, de partido de oposición, respecto a dirigentes que consideraron que el mantenimiento de vehículo particular a cargo de fondos públicos por parte de ex Intendente del mismo Partido no implica cuestionamiento ético que impida ser candidato. Semanario Búsqueda de 14-XI-2013. 17. Sayagués Laso, Enrique Tratado de Derecho Administrativo. T. I, 9ª edición puesta al día a 2010 por Daniel Hugo Martins. FCU, p. 311. 18. Juan Pablo II. Entrevista al periódico La Croix, 20-VIII-1997. 188
Aspectos políticos y culturales de la corrupción, con especial referencia al Uruguay
De allí importa el acuerdo de Estados y la adopción de medidas comunes como las que se establecen en la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (ley uruguaya Nº 18.056 de 20-XI2006) cuyo art. 8º, por ejemplo, refiere a Códigos de conducta para funcionarios públicos a fin de promover su integridad, honestidad, responsabilidad; a que se procurará aplicar, en los respectivos ordenamientos, normas de conducta para el honorable, correcto y debido cumplimiento de las funciones públicas. En su Preámbulo, alude entre otras consideraciones, a “las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley” y los “vínculos” que posee “con otras formas de delincuencias, en particular la delincuencia organizada y la económica, incluida el blanqueo de dinero”. También la Convención Interamericana contra la Corrupción, 1996, (ley uruguaya Nº 17.008 de 25-IX-1998), que define conductas corruptas independientemente del lugar en que se cometan19 y crea mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de la normas de conducta de la función pública y fortalecer al personal20.
19. Su art. VI prevé que es aplicable a: a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; b. El ofrecimiento u otorgamiento, directa o indirectamente a funcionario público o persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; c. La realización por parte de funcionario público o persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere la disposición. e. La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo. Agrega que la Convención “también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella”. 20. Se creo el MESICIC, Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención. 189
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IV. Aspectos institucionales en el Uruguay: medidas 1. Excusación. Regalos. Declaraciones juradas. Faltas disciplinarias A nivel del sector público, estatal y no estatal, rigen Normas de Conducta (ley Nº 17.060 de 23-XII-1998 y decreto 30/003), que prevén el deber de “distinguir y separar radicalmente los intereses personales del interés público” y al deber de adoptar “todas las medidas” para prevenir o evitar todo conflicto o conjunción de esos intereses en el desempeño de sus funciones. Si considerase dudosa la existencia de conflicto”, el funcionario debe “informar de ello al superior para que este adopte la resolución que corresponda”. “Por razones de decoro o delicadeza el funcionario podrá solicitar a su superior que le excuse del caso,ateniéndose a lo que este resuelva”21. También que el funcionario debe observar “una conducta honesta, recta e íntegra”, con preeminencia del interés público, desestimar todo beneficio personal indebido y evitar, incluso, toda acción que exteriorice la apariencia de violar las Normas de Conducta de la Función Pública”. Más aún le corresponde revelar o mostrar la conducta debida. No debe solicitar o aceptar regalos por hacer o no hacer lo que debe, lo que es relevante en relación “a actividades reguladas o fiscalizadas por el órgano o entidad” en que el funcionario se desempeña o en cuanto a la gestión o explotación de “concesiones, autorizaciones, privilegios o franquicias otorgadas” o en que aquel “sea contratista o proveedor de bienes o servicios”. Se admiten reconocimientos protocolares o “atenciones de entidad razonable recibidas en oportunidad de las fiestas tradicionales en las condiciones que los usos y costumbres lo admiten”. Estas reglas merecen mayor precisión entre otros aspectos en cuanto a destino del “beneficiario” del regalo (si es el funcionario o la entidad en que trabaja). Por otro lado, se prevé la obligación de formular una declaración jurada de implicancias ante el jerarca del servicio, con mención de las actividades o vínculos con empresas privadas que puedan generar situaciones de conflicto con el interés público22. 21 El Estatuto del Funcionario aprobado por ley 19.121 de 20-VIII-2013, art. 30 trata esta cuestión como prohibición o incompatibilidad: “tramitar asuntos como gestores, agentes, corredores y, en general, tomar en ellos cualquier intervención que no sea la correspondiente a los cometidos del cargo o función”; “intervenir en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, en la atención, tramitación o resolución de asuntos que impliquen un conflicto de intereses”, etc. 22 “El interés público se expresa, entre otras manifestaciones, en la satisfacción de 190
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Además quienes ocupen cargos jerárquicos, políticos y de particular confianza, del servicio exterior, gerenciales, inspectivos, aduaneros, “todos los funcionarios del Ministerio del Interior, sin excepción”23, etc. deben efectuar una declaración jurada de bienes e ingresos a cualquier título24. Bajo la denominación de “Buena administración financiera”, la normativa citada dispone que todos los funcionarios con tareas vinculadas a la gestión patrimonial del Estado deben ajustarse a las reglas aplicables, “a los objetivos y metas previstas, al principio de buena administración en la relativo al manejo de los dineros o valores públicos y a la custodia o administración de bienes de organismos públicos. Sus transgresiones constituyen faltas administrativas aun cuando no ocasionen perjuicios económicos”. Se trata de una manifestación del principio de responsabilidad (accountability) aplicable a funcionarios y al propio Estado. En general el incumplimiento de los deberes explicitados en el decreto 30/003 y la violación de sus prohibiciones constituyen “faltas disciplinarias”, lo que supone la juridización de la ética pública en el ámbito del Derecho administrativo. 2. Controles Importa su existencia, con efectividad, por lo cual debe estar a cargo de órganos independientes, a saber: necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos. La satisfacción de necesidades colectivas debe ser compatible con la protección de los derechos individuales, inherentes a la personalidad humana o los que se deriven de la forma republicana de gobierno (art. 7 y 72 de la Constitución)” (ley 17.060, art. 20 y decreto 30/003, art. 9). 23 Estos según ley 19.149 de 24-X-2013, art. 139. 24 En total son alrededor de 14.000 funcionarios en actividad. La declaración comprende bienes e ingresos del declarante, su cónyuge o concubino, personas sometidas a patria potestad, tutela o curatela, participación en sociedades nacionales o extranjeras, etc. Se formula cada dos años; si el funcionario cesa en su cargo, debe presentar una declaración final dentro de los treinta días del cese, que se mantiene por cinco años. Las declaraciones del Presidente y Vicepresidente de la República son abiertas y su publican en el Diario Oficial y en la página web de la Junta de Transparencia y Ética Pública; las demás son reservadas y se abren ante solicitud del interesado, Justicia Penal, Comisión Parlamentaria de Investigación y por la propia Junta, por decisión fundada, con vista del interesado. 191
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2.1. Poder Judicial; luego de la creación por ley Nº 18.362 de 6-X2008, art. 414, la competencia de los Juzgados Letrados en materia Penal con especialización en Crimen Organizado comprende en Montevideo y Canelones los delitos contra la Administración Pública (si superan actualmente el monto de U$S 20.000); también se crearon Fiscalías con esa especialización25. 2.2. Tribunal de Cuentas, órgano creado por la Constitución, con autonomía funcional, que controla toda gestión relativa a la Hacienda Pública y audita a entidades privadas que reciben fondos públicos. Debe denunciar las irregularidades en el manejo de esos fondos; controla el desarrollo de los procedimientos y la adopción de las medidas administrativas y judiciales que correspondan; emite dictamen una vez completado el sumario para la precisa determinación de la responsabilidad, estableciendo si el gestor de la Hacienda Pública ha incurrido o no en falta, su naturaleza y entidad, y en su caso, la cuantía de los daños y perjuicios eventualmente ocasionados al erario. También presta asesoramiento técnico cuando lo soliciten los jueces en materia civil o penal y a los órganos legislativos si la responsabilidad recae sobre funcionarios sometidos a juicio político; etc. (art. 140 y sigs. del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera). En cuanto a la intervención preventiva en gastos y pagos para certificar su legalidad, el Tribunal puede observarlos, por ejemplo, por falta de crédito disponible, omisión del procedimiento debido (ejemplo, licitación) o no justificación de la contratación directa, fraccionamiento infundado del gasto, falta de balance debidamente auditado, etc. Estas obervaciones no impiden que el ordenador insista, dándose cuenta entonces al órgano legislativo y, en su caso, al Poder Ejecutivo, para que estos asuman el control, lo que no se ha dado en la práctica y es una debilidad del sistema. De acuerdo con la Memoria del Tribunal citado- 2011, este revisó 823 licitaciones, de las cuales observó 213 (26%; en 2010 había sido 34%) e intervino en 387 compras directas, de las cuales observó 112 (29%, en el 2010 había sido 25%). 25 Esos Juzgados poseen técnicas especiales de investigación o medios de prueba proactivos; cada Juez designa un oficial de cada caso que se encarga de las investigaciones y trabaja con personal de su confianza. Con la base de la prueba que recolecta se realizarán las actividades judiciales. 192
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2.3. Junta de Transparencia y Ética Pública, órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo-Ministerio de Educación y Cultura, dotado de autonomía técnica que tiene el cometido de asesorar en materias de delitos contra la función pública, la economía y la hacienda pública imputados a funcionarios de personas estatales y públicas no estatales; asesorar a órganos judiciales y a la Administración en temas de su materia; a los órganos legislativos nacional y departamentales respecto de actuaciones en que medió observación del Tribunal de Cuentas caratuladas de urgente consideración26; custodiar y llevar el registro de las declaraciones juradas de situación patrimonial de los funcionarios públicos, a las que antes se hizo referencia, etc. 2.4. Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo27 Se trata de una “institución del Poder Legislativo” para la “defensa, promoción y protección, en toda su extensión, de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y el derecho internacional”, no sujeta a jerarquía y con “un funcionamiento autónomo”; no puede “recibir instrucciones ni órdenes de ninguna autoridad”. En tanto especie de ombudsman, dicta recomendaciones y no puede modificar ni anular actos administrativos o jurisdiccionales; su competencia abarca a todos los organismo públicos, estatales o no, las sociedades de economía mixta y las entidades privadas que prestan servicios públicos o sociales (respecto a las personas no estatales, se conecta “con los organismos públicos de su contralor y supervisión”). Puede efectuar denuncias penales e interponer el recurso de amparo. Dados los derechos que pueden lesionarse en caso de actos de corrupción, es viable la intervención de esta Institución, la que no obsta el ejercicio de otras vías legales que pueda tener el denunciante. 2.5. Transparencia y Acceso a la Información Pública La transparencia, forma espontánea de la publicidad, es propia de un sistema democrático-republicano, el cual no condice con la opacidad. A su respecto, bien se ha dicho que “se trata de subrayar cómo la sociedad quiere que sea la Administración: no sólo debe servir sino debe mos26 La ley 18. 834 de 4-XI-2011, art. 51, establece que la Junta actuará “con las más amplias facultades de auditoría e investigación, como auxiliar pericial del órgano legislativo, con autonomía técnica”. 27 Creada por ley 18.446 de 24-XII-2008, con modificaciones de la Nº 18.806 de 14-IX2011. 193
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tar cómo sirve, lo cual exige que se abierta a la información, a la participación y al control democrático”.28 La ley uruguaya Nº 18.381 de 17-X-2008 tiene por “objeto” “la transparencia de la función administrativa de todo organismo público, sea estatal o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de las personas al acceso” de referencia. Presume pública la información en poder o bajo control de esas entidades y prevé la obligación de transparencia activa respecto de cierta información (estructura orgánica, facultades de cada unidad, estructura de remuneraciones, concesiones, licitaciones, etc.). Las excepciones al acceso son de interpretación estricta y el silencio por el plazo de 20 días hábiles desde la respectiva solicitud, implicará la admisión al acceso. Crea un órgano administrativo de control y prevé que denegado el acceso, podrá accionarse judicialmente de modo directa, mediante un proceso sumario. La transparencia no se restringe a esta ley. Por ejemplo, a sus efectos, “se han establecido líimites muy estrechos entre el desempeño de un cargo público y la realización de actividades privadas conexas, cuando ambas convergen en la misma persona (...). Alcanza con que el funcionario se encuentre en situaciones de incompatibilidad”29. 3. Procedimientos de responsabilidad En un Estado de Derecho son básicos la responsabilidad del Estado y de su personal y, por tanto, la existencia de procedimientos que contribuyan a hacerla efectiva. Es que responsabilizar cuándo y cómo corresponde “es un acto de justicia, del que la sociedad es acreedora principal. Transparencia, ética, buen ejemplo y responsabilidad son notas sustantivas y distintivas de toda república democrática y un deber de los gestores de intereses públicos”30. He ahí un punto relevante: “hay que evitar la inhibición de políticos y directivos públicos en la aplicación de sanciones ante los comportamien28 Delpiazzo, Carlos E. De la ética individual a la ética pública, en Congreso Internacional de Derecho Administrativo-X Foro Iberoamericano de D. Administrativo. El Salvador 2011, p. 699. 29 Sentencias 745/007 y 403/008 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 30 Ivanega, Miriam Mabel. http://www.periodicotribuna.com.ar/6591-funcionarios-publicos-y-conducta-debida.html 194
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tos discordantes” con los códigos de conducta de la función pública31. Muchas veces existen los instrumentos jurídicos y falta voluntad para hacer efectiva la responsabilidad, lo cual no condice con la conducta debida. Al respecto cabe tener en cuenta que en la propia responsabilidad penal no está en juego solo la conservación de los bienes del Estado sino que se produce una defraudación de la confianza que la sociedad ha puesto en la persona que debe custodiar los intereses comunes. En ese sentido, se ha dicho que “La Administración Pública no es estrictamente un bien jurídico. Su concepto gira en torno a intereses sociales e individuales respecto del desenvolvimiento de la función pública”32. 4. Entidades estatales de derecho privado En el Uruguay existe la tendencia a utilizar un mecanismo que no favorece la aplicación del principio de responsabilidad y puede facilitar la corrupción: se trata de la creación de figuras que son personas jurídicas de derecho privado pertenecientes al Estado. Con él se busca evitar los mecanismos de contratación pública y los controles a que aquel está sujeto, en una huida del Derecho (y no sólo del Administrativo) A este respecto, buen criterio ha sido el de la sentencia Nº 1006 dictada por la Suprema Corte de Justicia el 6-IV-2011, según la cual, “la circunstancia de que un ente estatal (...) acuda a la creación de una sociedad comercial (entidad instrumental) para el cumplimiento de sus cometidos, no puede aparejar irresponsabilidad del ente matriz ni ocultar su estatalidad consecuente con la pertenencia al ente estatal”. Del mismo modo, la resolución de la Junta de Transparencia y Ética Pública Nº 3555/2011 que incluye a los administradores o directores de dichas entidades en la obligación de presentación de declaración jurada de bienes e ingresos33. 31 Ramió Matas, Carlos. Los problemas de la nueva gestión pública en las Administraciones Públicas Latinas: modelo de Estado y Cultura Institucional, Revista CLAD Reforma y Democracia N° 21, Caracas 2001. 32 Terragni, Marco Antonio. Delitos propios de los funcionarios públicos. Ed. Jurídicos, Cuyo, Mendoza, 2003, pp. 37-40, con cita de jurisprudencia argentina. 33 El Tribunal de Cuentas, por resolución de 29-X-2003, entendió que el control se ejerce sobre el organismo estatal mientras que sobre la entidad privada instrumental se circunscribe a si formulan estados contables auditados y que se publiquen debidamente. V. Pinto Nerón, Ximena y Zak Godoy, Pablo. Sociedades Privadas Estatales y Paraestatales y su control por el Tribunal de Cuentas. Anuario de D. Administrativo T. XVI. Mdeo.2010, p. 47. Tampoco se las entiende com195
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5. Formas de participación ciudadana La participación racional y espontánea del ciudadano en los asuntos públicos contribuye al fortalecimiento de la democracia; se requiere que sea libre y no ficticia o dirigida. Ella no se obtiene por ley o decreto. La Constitución uruguaya se abre a la participación (mediante institutos de iniciativa popular, referéndum, plebiscito para reformar la propia Carta) y, también, a través de diversos leyes como las de Educación 18.437 de 12-XII-2008 que reconoce que la participación es un “principio fundamental” en la materia34 o la llamada de “Descentralización Política y Participación Ciudadana” Nº 18.567 de 13-IX-2009, que lo incluye como “principio cardinal del sistema de descentralización local” y regula la iniciativa popular. Producida esa participación, por los medios y procedimientos que corresponda, importa que se la considere n o necesariamente reciba en correcta disposición dictándose, a su respecto, una resolución fundada. No se trata de encuestas; si se hace de otro modo, se deslegitima el principio y desmotiva a la población. Ejemplo de circunstancia contraria a este principio, ea la acaecida en reciente elección interna, voluntaria, de un sector departamental del Partido de gobierno, para definir candidato a Intendente, en la cual se denotó un desmesurado caudal de votos para un candidato, lo cual se debió al “acarreo de votantes” mediante pago de una suma de dinero. V. Medidas relativas a partidos políticos en el Uruguay 1. Normativa: previsiones y omisiones Los partidos políticos son esenciales en un sistema democrático y en la Constitución uruguaya tienen un especial reconocimiento: “El prendidas en la ley de Acceso a la Información Pública citada en IV.2.5. 34 Su art. 9 expresa que es así, “en tanto el educando debe ser sujeto activo en el proceso educativo para apropiarse en forma crítica, responsable y creativa de los saberes. Las metodologías que se apliquen deben favorecer la formación ciudadana y la autonomía de las personas”. El art. 76 crea Consejo de Participación en cada centro educativo integrado por estudiantes, educadores, padres o responsables y respresentantes de la comunidad, que formularán propuestas sobre proyecto educativo, obras y funcionamiento del centro, destino de recursos, etc. e intervendrán en los procesos de autoevaluación del respectivo centro. 196
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Estado velará por asegurar”(les) la más amplia libertad”, sin perjuicio de lo cual, deben “ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades” y “dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programas de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente”, art. 77 num. 11. Importa, pues, el contenido de sus ideas y e ntonces la coherencia del accionar de quienes, por su intermedio, sean elegidos para cargos de gobierno. También que quienes no accedan a estos cargos, no irrumpan en los de la carrera administrativa, propiamente técnicos y no de incidencia partidaria. Otro aspecto es el uso de fondos públicos para influir directa o indirectamente en sectores políticos o en medios de comunicación “amigos”, lo que sucede a veces con la publicidad oficial, que se vuelve discriminatoria. Esta ha sido una cuestión debatida en relación a un Proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual remitido por el Poder Ejecutivo al Parlamento el 20-V-2013, el cual pese a tener 182 artículos, no incluyó ninguno sobre el tema; el proyecto se encuentra en trámite en el Parlamento, sin que se haya incorporado nada al respecto. 2. Financiamiento público y privado El financiamiento partidario, sea el relacionado con las campañas electorales o el permanente, tiene relevancia porque puede vincular a empresas, fundaciones extranjeras, etc.donantes con los partidos y luego con el gobierno. En el Uruguay rige la ley 18.485 de 11-V-2009, que luego de declarar de “interés nacional para el afianzamiento del sistema democráticorepublicano la existencia de partidos políticos y su libre funcionamiento”, dispone que ninguno “podrá ser patrimonio de persona, familia o grupo económico” y que “el Estado contribuirá a solventar” sus gastos. En este sentido, este entrega el equivalente en pesos uruguayos al valor de 87 Unidades Indexadas35 por cada voto válido emitido a favor de las candidaturas a la Presidencia de la República, suma que se distribuye 20% al candidato a la Presidencia, 40% para las listas a Senadores y 40% a las de Representantes del partido. Dentro de los 60 días anteriores a la elección, se les adelanta hasta un 50% de las sumas 35 Al 1-XII-2013, la Unidad Indexada se sitúa en $ 2,7345. 197
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que presumiblemente recibirán según el número de votos obtenidos en la elección anterior. En cuanto al financiamiento privado, las donaciones tienen un tope36, deben ser nominativas y no pueden deducirse a efectos fiscales. El comité de campaña de cada partido está obligado a presentar a la Corte Electoral, 30 días antes de la elección, “un presupuesto inicial” en el cual se se indican “los gastos e ingresos previstos en términos generales así como los detalles de las donaciones recibidas hasta la fecha”; “dentro de los 90 días posteriores (...), deberá presentar una rendición de cuentas defnitiva”, la cual será pública, insertándose un resumen en el Diario Oficial y página electrónica oficial. Con respecto al financiamiento permanente, el Estado contribuye con una partida anual equivalente al valor de 4 UI por cada voto obtenido en la última elección nacional, la cual se hace efectiva a través del Poder Legislativo en doce cuotas mensuales. En cuanto al financiamiento privado, las donaciones deben ser nominativas y registrarse en la contabilidad de los partidos, sectores internos o listas de candidatos, con tope por cada donante y año civil. Se prohiben contribuciones anónimas, con excepción de las que no superen las 4.000 UI ni que excedan el 15% de los ingresos anuales; también las que provengan de organizaciones delictivas, empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas, asociaciones sindicales, gobiernos o entidades extranjeras, etc. Para caso de incumplimiento, se prevé una multa del doble de la donación o contribución ilícita o del gasto no registrado; en caso de reiteracion, la suspensión, hasta por un año, de la entrega de partidas. 3. Códigos y tribunales de ética No existe duda de la utilidad de su existencia, si ella es operativa, pero queda en el marco de cada partido político en ejercicio de su libertad. La tendencia es la establecer reglas generales de comportamiento (observar conducta cívica que prestigie al partido y respeto de las Cartas o Programas de Principios y crear un Tribunal de Ética o Comi36 300.000 Unidades Indexadas. Si se donan servicios o materiales, además del nombre del donante, se debe asentar su valor estimado. 198
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sión Asesora de Disciplina, con miembros de reconocida trayectoria ciudadana y partidaria y representatividad de sectores partidarios, competente para sancionar (apercibir, suspender, expulsar) previo un debido proceso. La cuestión clave es la efectividad de su actuación y de las medidas que adopte. VI. Aspectos esencialmente culturales 1. Incidencia “Si la corrupción es un grave daño desde el punto de vista material y un enorme costo para el crecimiento económico, sus efectos son todavía más negativos sobre los bienes inmateriales, vinculados más estrechamente con la dimensión cualitativa y humana de la vida social (…)”. “(...) impide la promoción de la persona y hace que las sociedades sean menos justas y menos abiertas”37. Por lo mismo es necesaria una acción concertada de instituciones públicas y privadas, partidos políticos, sindicatos, medios de comunicación y, en general, organizaciones de diverso tipo, religiosas, educativas, etc. 2. Importancia de la educación Es básico educar sobre cómo la corrupción ataca la dignidad personal y lesiona el bien común. La Constitución uruguaya, art. 71 inciso 2º, prevé que “En todas las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos”38.
37 Conf. “La lucha contra la corrupción”, Consejo Pontificio para la Justicia y la Paz, cit. 38 El art. 13 de la ley general de Educación Nº 18.437 de 12-XII-2008 incluye entre los “fines” de la educación, el “promover la justicia, la solidaridad, la libertad, la democracia, la inclusión social, la integración regional e internacional y la convivencia pacífica”; “procurar que las personas adquieran aprendizajes que les permitan un desarrollo integral relacionado con aprender a ser, aprender a aprender, aprender a hacer y aprender a vivir juntos”; “formar personas reflexivas, autónomas, solidarias, no discriminatorias y protegonistas de su comunidad local, de la cultura, (…)”; “propender al desarrollo de la identidad nacional desde una perspectiva democrática (…)”; etc. 199
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Si esa formación no existe, no habrá educación sino mera instrucción39. Corresponde, entonces, una educación en valores, los propios de un sistema democrático republicano que tiene a la persona humana como su centro; sin esos valores la educación quedaría en lo que se ha dado en llamar una enseñanza vestibular, porque los grandes temas no formarían parte del proceso enseñanza-aprendizaje. “Educar es incorporar a alguien a un cierta tradición cultural, infundiéndole principios y los principios jamás son neutros” expresó el Maestro del Derecho Constitucional uruguayo Justino Jiménez de Aréchaga; agregó que “(…) la dogmática del Estado democrático se integra con el dogma de la libertad, por eso mismo, el Estado democrático debe permitir la difusión de otros dogmas, pero en cuanto docente, en cuanto organizador de instituciones de enseñanza, debe difundir y explicar los dogmas en los cuales el Estado democrático se funda (…)”40. 3. Ecología humana Con respecto a la corrupción lo dicho sobre educación se inscribe en un contexto más amplio, en lo que la doctrina social de la Iglesia Católica ha propuesto como “ecología humana” (Centesimus annus, 38), centrada en los principios de dignidad de la persona humana, bien común, solidaridad, subsidiariedad, y destino universal de los bienes, por lo cual se proyecta sobre toda la sociedad. La corrupción los contrasta porque instrumentaliza a la persona, usándola con desprecio para conseguir intereses egoístas y sigue criterios individualistas, de ilícitos intereses de parte; produce injusticia y pobreza y no respeta los diversos roles sociales e institucionales, sino más bien los corrompe. Por ello, se debe apostar “por los rasgos virtuosos del hombre, pero también incentivarlos; pensar que la lucha contra la corrupción es un valor, pero también una necesidad; la corrupción es un mal, pero también un costo; el rechazo de la corrupción es un bien, pero también una ventaja (...)”41. En ese cometido, mucho pueden hacer los medios de comunicación. 39 Enseñar es sinónimo de mostrar; educar viene de duc, lat, encaminar hacia la cultura. 40 Justino Jiménez de Aréchaga. La Constitución Nacional s/f. T. II,p. 99 y sigs. 41 Conf. “La lucha contra la corrupción”, del Consejo Pontificio cit. 200
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Importa, también, una valorización del respeto del ordenamiento jurídico, que se sepa que lo político indicará los objetivos pero que su consecución debe darse con respeto del Derecho. Interesa la estructuración y el contenido de dicho ordenamiento, con un margen más acotado de la discrecionalidad, un control y responsabilidad del Estado y su personal así como el aseguramiento de una tutela jurisdiccional efectiva. Entonces, el castigo de los actos de corrupción y una cultura ética de la buena contratación (“un mal destino de los fondos públicos, sigue siéndolo aun cuando se haga dentro de la ley; se trata de hacer bien aquello que es correcto, no de hacer correctamente aquello que no es bueno”42). VII. Comentario final “Una sociedad democrática no puede combatir eficazmente a sus enemigos –empezando por la corrupción – si sus instituciones no están firmemente respaldadas por valores éticos, si una rica vida espiritual no florece en su seno como un antídoto permanente a las fuerzas destructivas, disociadoras y anárquicas que suelen guiar la conducta individual cuando el ser humano se siente libre de responsabilidad”43. De allí la pertinencia de “políticas de integridad” como “conjunto de instrumentos, normas, procesos y estructuras de que se vale el buen gobierno para prevenir la corrupción y fomentar un servicio público coherente con los principios y valores que fundamentan su ética profesional en un régimen democrático”44.
42. Ferran Termes, Anglès. El control de performance en AAVV. Los órganos de control externo y el sector público. Sevilla 1992, cit. por Vallés Vives, Francesc. El control externo del gasto público. Configuración y garantía constitucional. Madrid 2003, p. 238. 43. Vargas Llosa, Mario. La fiesta y la cruzada. Semanario Búsqueda, Mdeo. 1-IX2011. 44. Villorria Mendieta, Manuel. La ética pública y los códigos de conducta administrativa vs. corrupción y escándalos políticos, en El derecho a una buena administración y la ética pública. Tirant monografías 746. Valencia 2011 Carmen Ávila y Francisco Gutiérrez Rodríguez, Coordinadores, p.179. Esas políticas comprenden un marco conceptual, uno organizacional y uno de gestión. 201
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho Alfonso Buteler1 I. Introducción El presente trabajo tiene por objeto analizar las diversas causas de la corrupción que impregna la actividad estatal de muchos países y compartir algunas reflexiones sobre sus efectos. En virtud de ello, efectuaremos algunas consideraciones sobre los aspectos económicos, sociales, morales y políticos de ese flagelo, haciendo particular hincapié en el papel del derecho como herramienta para contrarrestar la corrupción. II. Aspectos generales 1. Evolución Como ya lo hemos señalado en otra oportunidad2, la corrupción, como desnaturalización del poder3 no es un fenómeno reciente sino 1 Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina), Magíster Derecho Administrativo (Universidad Austral) Docente de Derecho Administrativo (Facultad de Derecho, UNC) y de Derecho Procesal Público (Universidad Empresarial Siglo 21), Miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNC), Coordinador Nacional del Foro Permanente de Debate de Jóvenes Administrativistas de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo (AADA) Autor de numerosas publicaciones en obras colectivas y revistas especializadas sobre la materia. 2 BUTELER, Alfonso, “Corrupción y derecho administrativo”, en A & C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Editora Forum, Belo Horizonte, Brasil, n° 48, p. 97 y ss. 3 Cfr. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, “Ética, política y urbanismo”, Revista del Régimen de la Administración Pública, Nº 333 p. 83, esp. p. 98. 203
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que remonta su origen a unos milenios atrás, tal como lo demuestran las obras que se han dedicado a esta temática4. Lo que si tiene cierta actualidad es el creciente avance de esta problemática, la consiguiente preocupación que han evidenciado los estados y la internacionalización del flagelo. Con relación a lo primero, es importante señalar, que se ha advertido desde un tiempo a esta parte que la corrupción –al menos desde el punto de vista político- atenta contra las bases del Estado de Derecho en sus diversas versiones (Estado democrático, Social, Constitucional, etc.) o regímenes comunistas5, al generar inestabilidad institucional y desconfianza de los ciudadanos que terminan socavando el ejercicio mismo del poder. La segunda cuestión, es el producto del auge de las operaciones financieras internacionales, del comercio transnacional y la globalización tanto de la economía como de la política, que han ido creando un contexto favorable para que las conductas corruptas vayan aumentando gradualmente. Por tal motivo, en los considerandos de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción6 se señala que “la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías, lo que hace esencial la cooperación internacional para prevenirla y luchar contra ella”. Fue precisamente en la década de 1970 que el gobierno de los Estados Unidos de América comenzó a detectar la existencia de empresas de esa nación que pagaban sobornos a los funcionarios públicos de los países –generalmente subdesarrollados– en donde pretendían hacer negocios, sean estos públicos o privados. Así, durante la presidencia de Richard Nixon (1969-1774), como consecuencia de esas prácticas, surgieron los conocidos casos de “Watergate” y “Lockheed”.
4 González Pérez nos recuerda que ya Séneca escribió, hace muchos siglos, que la corrupción es un vicio de los hombres, no de los tiempos. ya que desde la aparición del poder, la corrupción lo acompaña como la sombra al cuerpo (GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, “La Ética Pública”, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Nº 283, p. 1 y 2) Para ampliar sobre el derrotero histórico de la corrupción, véase GRONDONA, Mariano, La Corrupción, Buenos Aires, Planeta, 1993, p. 35 y ss; BALLEN, Rafael, Corrupción. Los otros bandidos, Bogotá (Colombia), Ediciones jurídicas Gustavo Ibañez, 2004, 2ª Ed., p. 29 y ss. 5 Así lo demuestran las declaraciones del Presidente Raúl Castro con relación a la realidad cubana (cfr. www.elmundo.es) 6 En adelante CNUCC. 204
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
Tan grave fue la situación que terminó con el mandato de dicho presidente y el dictado en 1977 de la Foreign Corrupt Practices Act (FCPA).7 Ese cuerpo legislativo dispuso que las empresas estadounidenses o que residían en ese país del norte, sus directivos, empleados o agentes, que hayan ofrecido o prometido o dado el pago en dinero o en especie o funcionarios o políticos extranjeros o candidatos a ello para que actúen o ejerzan influencia para lograr o alcanzar el acuerdo mercantil eran pasibles de la aplicación de una multa o de la pena de prisión. Cabe destacar que esa normativa no penalizaba los “pagos de engrase” o los actos de corrupción entre privados. Las críticas que se dieron contra ese régimen legal hicieron que diez años después fuera modificada por la Omnibus Trade and Competitiveness Act (OTCA) por la cual se eliminaron ciertas vaguedades que la misma contenía, se ampliaron las penas y se mejoró la técnica legislativa; aspectos que habían sido los principales defectos de su antecesora8. El avance de la corrupción, sobre todo a partir de 1990, fue motivando el dictado de normativas internas por diferentes países9 pero, sobre todo la preocupación internacional; evidenciada en la gran cantidad de reuniones internacionales que tuvieron lugar. Así, por ejemplo en 1994 se realizó en EE.UU. el primer Congreso Internacional de Ética pública, en 1996 se celebró el Convenio de la OCDE10 sobre soborno transnacional y tuvo lugar la Convención Interamericana Contra la Corrupción11. El año siguiente el Consejo de la Unión Europea aprobó el Convenio relativo a la lucha contra los 7 Ley de corrupción en las prácticas extranjeras. 8 MALEM SEÑA, Jorge, La corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Barcelona, Gedisa, 2002, p. 191. 9 Puede citarse, por ejemplo, la ley polaca de anticorrupción de 1992, o la Corruption and Economic Crime Act de Bostwana de 1994. 10 Organización y Cooperación para el Desarrollo Económico. El Consejo de esa organización, el 3 de abril de 1998, adoptó una serie de principios de índole ética, recomendando a los países miembros que los establecieran en sus administraciones para asegurar el correcto funcionamiento de las instituciones y la promoción de la conducta ética de los servidores públicos. Ese instrumento internacional surgió de la necesidad de establecer reglas de juego claras para las inversiones de las empresas de los países más desarrollados. En el año 2000 fue ratificada por la República Argentina. 11 Cabe destacar que solo se refiere a la corrupción pública. Allí se estableció la figura del enriquecimiento ilícito, dispone la cooperación en materia de personas (extradición) y de bienes (asistencia mutual legal para embargos e inmovilización). En el art. III regula lo relativo a la prevención y, por último, está la parte penal que es considerada la más fuerte. (En adelante CICC) 205
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actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados Miembros de la esa unión.12 De la primera década del Siglo 21 merece destacarse la Convención de la Unión Africana para prevenir y combatir la corrupción (2003), la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2003) y sobre todo la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción13 (2006) 2. Aproximación conceptual Ahora bien, como ocurre con otras nociones14, no resulta fácil saber a qué nos referimos cuando hablamos de corrupción dadas las dificultades para establecer un concepto. De hecho, amén de las diversas apreciaciones doctrinarias sobre el punto, en los mismos instrumentos internacionales que regulan la cuestión los países firmantes no han podido consensuar ni siquiera una definición, tal como acontece con la CICC y la CUNCC15. A pesar de las aludidas dificultades algunos autores han afrontado la difícil tarea de definir a este fenómeno. Así, por ejemplo, Malem Seña16 al diferenciar la corrupción de otras figuras jurídicas ha señalado los siguientes atributos de la corrupción: a) Tiene una marca de carácter individual; corruptor y corrompido se conocen y sellan su acuerdo de una manera indubitable; b) Constituye un modelo de influencia que va contra ciertas reglas que gobiernan la práctica política democrática; c) La actividad es secreta o realizada en un marco de discreción que procura ocultar la acción corrupta; d) Se persigue un 12 A ello se suma el Convenio de derecho penal sobre la corrupción, aprobado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 27 de enero de 1999, el Convenio de derecho civil sobre la corrupción, aprobado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1995. 13 Ese instrumento internacional extiende la corrupción a los privados. Además, le da la misma importancia a la prevención que a la cooperación y lo penal pero se suma la regulación del tema del recupero de activos. La prevención toma protagonismo a través de diversas figuras: 1) La política de prevención es obligatoria así como los organismos de prevención; 2) se regula el tema de las contrataciones públicas y el conflicto de intereses. 14 Con relación al interés público vid.: WUNDER HACHEM, Daniel, Princípio constitucional da supremacía do interesse público, Belo Horizonte, Forum, 2011. 15 Se ha destacado que hubo arduos debates en el seno del Comité Especial para tratar de llegar a una definición consensuada de “corrupción”, sin embargo ello no fue posible. (RAIGORODSKY, Nicolás R., Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, Buenos Aires, Oficina Anticorrupción, Serie Estrategias para la Transparencia, 2ª ed. act. p. 27) 16 MALEM SEÑA, J, op. cit., p. 24 y ss 206
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
beneficio extra posicional en donde la ganancia no debe ser necesariamente económica sino que también puede ser política, sexual, laboral, etc.; e) Implica la violación, activa o pasiva, de un deber posicional establecido por un sistema normativo de referencia.17 Por su parte, Garzón Valdez18 ha sostenido que: a) el concepto de corrupción está lógicamente vinculado con el de sistema normativo, es decir que no se puede hablar de corrupción sin hacer referencia al contexto normativo en donde el acto corrupto tiene lugar; b) En los actos o actividades corruptas interviene por lo menos un decisor; c) La corrupción implica siempre un acto de deslealtad o hasta traición con el sistema normativo y d) Requiere, además del decisor, la intervención de una o mas personas decisoras o no. Estévez sostiene que la mayoría de las definiciones de la corrupción se han efectuados desde la estadística o desde la economía y que resulta necesario abordar la temática desde el punto de vista éticoindividual, es decir teniendo en cuenta al individuo como autor de conductas morales y como responsable de ellas. A su vez, entiende que los factores estructurantes de la corrupción son: 1) Concentración de poder y profundización de las desigualdades; 2) “Ethos” tecnocrático, eficientismo, pragmatismo; 3) Baja institucionalización; 4) Individualismo extremo y 5) Grandes transiciones, crisis o cambios.19 III. Sobre las causas y los efectos de la corrupción 1. Aspectos sociales El fenómeno de la corrupción produce un gran impacto desde lo social en tanto los fondos que se destinan a esa práctica delictiva no son destinados a atender las necesidades de los sectores más vulnerables de cada Estado, sea mediante subsidios, plantes de viviendas, servicio médico, etc., poniendo en evidencia la directa vinculación que existe entre ese mal y la pobreza.20
17 De ello se deriva que una acción moralmente corrupta puede estar penada en un país y no en otro o, incluso, puede no estar regulada en ningún sitio pero ser moralmente reprochable. A modo de ejemplo puede traerse a colación el caso de los “pagos de engrase” que están criminalizados en algunos sitios y en otros no. 18 GARZÓN VALDÉS, Ernesto, Calamidades, Barcelona, 2004, Gedisa, p. 202. 19 ESTÉVEZ, Alejandro M., “Corrupción y políticas públicas: algunos factores estructurantes; apuntes para una agenda de investigación, Universidad de Buenos Aires, 2004, p. 5. 20 MALEM SEÑA, J, op. cit., p. 178. 207
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Los datos numéricos confirman esa tendencia ya que una investigación ha demostrado que el costo social de la corrupción en la República Argentina desde el regreso de la democracia en 1983 ha sido estimado en la suma de diez mil millones de pesos (unos mil millones de dólares, aproximadamente).21 La perspectiva de análisis influye, asimismo, de acuerdo al grado de desarrollo que presenta cada comunidad en un momento determinado. Así, en los países más desarrollados, la corrupción se presenta a través de actos aislados y se concentra en los cargos más altos de la administración pública, sean éstos políticos o de carrera. Es que allí el control por parte de los organismos competentes resulta más complejo, existen mayores intereses comprometidos y funcionan las redes de interés que los protegen. En los estratos públicos inferiores de este tipo de sociedades, la corrupción es claramente más baja; hay una cultura general de respeto a las reglas y los organismos de control actúan con eficacia detectando y castigando los actos de corrupción.22 En los países en vías de desarrollado, en cambio, la corrupción impregna todo la actividad del Estado23 dando lugar a un sistema de corrupción “institucionalizada” cuyas características según Rodríguez - Arana Muñoz24 son las siguientes: 1. La burocracia posee criterios éticos externos que se contradicen con la práctica administrativa interna;
2. La praxis interna administrativa anima la omisión de los criterios éticos que se predican hacia el exterior;
3. Los funcionarios que se distinguen por su honestidad e imparcialidad son una excepción y deben renunciar a los beneficios de una actuación corrupta generalizada;
21 Cfr. con informe “La parálisis de la justicia frente a los casos de la corrupción” en www.acij.org.ar. 22 Cfr. MORENO OCAMPO, Luis, “Una Propuesta de acción” en GRONDONA, Mariano, La Corrupción, Buenos Aires, Planeta, 1993, p. 129. Para evitar la corrupción en E.E.U.U. y otros países se ha regulado el tema de los conflictos de intereses dado que de esa manera se prevé la posibilidad de actos corruptos (Cfr. GARCIA MEXIA PABLO, “Reflexiones al hilo de I Congreso Internacional de ética pública. Manifestaciones jurídico – publicas”, Revista de Administración Pública española, (1993) n° 95, p. 497. 23 Cfr. GRONDONA, M., op. cit, p. 60. 24 RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, Ética, Poder y Estado, Buenos Aires, RAP, 2004, p. 152. 208
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
4. Los funcionarios corruptos, que son mayoría, son protegidos y cuando se los descubre se los trata con indulgencia mientras que los denunciantes son víctimas de persecución; 5. Los funcionarios honestos encuentran dificultades para desarrollar su labor profesional dentro de la esfera pública;
6. Los encargados de perseguir la corrupción raramente actúan y, cuando lo hacen, disculpan cualquier incidente como un hecho aislado; 7. Se produce la ausencia de la idea de servicio público. Los funcionarios contemplan al trabajo administrativo como una oportunidad para exportarlo en beneficio propio; 8. La corrupción crece allí donde los ciudadanos no se identifican con los intereses colectivos y donde las autoridades se distancian del pueblo y
9. Ausencia de virtudes cívicas. En estos países es más importante la ganancia personal que colaborar en la gestión de intereses colectivos. En esa línea, una investigación realizada en la Universidad de Harvard ha demostrado la relación existente entre corrupción e igualdad habida cuenta que en los países en donde existe mayor desigualdad social se presenta un índice de corrupción notablemente superior. A partir de esa ecuación puede llegarse a la conclusión de que la desigualdad facilita la corrupción y ésta aumenta la desigualdad en una relación de uno a cinco (un punto de corrupción cinco puntos de desigualdad social, aproximadamente)25 2. La cuestión económica Asimismo, debemos poner de resalto que el fenómeno de las prácticas corruptas impacta de lleno sobre la economía de los estados en diversos planos y con distintas intensidades.26 Ello, en primer lugar, en virtud de que ese mal afecta el desenvolvimiento del comercio internacional, sea aumentando los costos de las transacciones o, directamente, imposibilitando la concreción de inversiones de aquellas empresas que tiene reparos éticos con la corrupción. En ese orden de ideas, resulta habitual que determinadas 25 Cfr. KLIKSBERG, Bernardo, “Corrupción. Más allá de los mitos”, en www.elpais. com. 26 Para ampliar véase: ROSE ACKERMAN, Rose, La corrupción y los gobiernos. Causas, consecuencias, reforma, Madrid, Siglo XXI, 2001. 209
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compañías decidan no hacer negocios en lugar en donde deben pagar sobornos, sea para poder desarrollar la actividad o para obtener los permisos de manera más ágil. En segundo término, el impacto económico de la corrupción puede apreciarse con claridad en el aumento de los “costos” que implica el pago de sobornos en los contratos públicos. Es que esa práctica ilegal termina encareciendo los gastos del Estado que, en última instancia, los termina soportando el ciudadano a través del pago de los impuestos o de tarifas de servicios públicos más caras. En tercer lugar, ese mal impide la equitativa distribución de las riquezas, la implementación de las políticas necesarias para la comunidad e implica la negación de servicios fundamentales que el Estado está obligado a brindar. De esta manera, la inversión que realiza el Estado se incrementa en aquellos países que muestran índices más elevados de corrupción, pero lo hace de una manera improductiva asignando recursos, por ejemplo, a obras públicas innecesarias o a proyectos de infraestructura que nunca entran en funcionamiento, pagando un precio mayor al que corresponde en el mercado y retrayendo recursos de sectores necesitados o más productivos.27 3. El costado moral Tampoco la cuestión moral puede pasarse por alto ya que la falta de ética trae corrupción28. Desde este enfoque se ha sostenido que la corrupción es el producto de la degradación de los valores morales29 en virtud del triunfo del materialismo exacerbado y el hedonismo. Es que, en el mundo actual se pone el acento en lo que uno tiene y no en lo que uno es30 y el relativismo extremo, por otra parte, hace que los juicios de valor siempre dependan de la vara del juzgador, habida cuenta que de acuerdo a esta concepción, no hay nada que pueda catalogarse de correcto de una manera apriorística y ninguna persona tiene autoridad para hacerlo. El trasplante de esos razonamientos al campo de la ética nos impone el subjetivismo y obliga a descartar teorías de tipo objetivo. 27 MALEM SEÑA, J, op. cit., p. 178. 28 JEANNERET DE PÉREZ CORTES, María, “Ética y función pública”, L.L. 2005-D, 1097, esp. p. 1102. 29 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, “La Ética Pública”, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Nº 283, p. 6. 30 Cfr. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, Ética, Poder y Estado, op. cit, p. 172 210
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
En ese contexto, que se presenta en la mayoría de los países pero con diferente intensidad, como vimos, muchos funcionarios o empleados públicos ven a la función estatal como la oportunidad para beneficiarse a sí mismos, a sus familiares, a un partido político, a grupos económicos, etc. Es que su actuar no está ya incardinado a alcanzar el interés de la comunidad sino el propio o de los sectores que compone. A partir de ese panorama, esas personas no se sienten como servidores que sufren ante las carencias de los ciudadanos sino que éstas le son indiferentes ya que han perdido la sensibilidad y, por ende, la capacidad de ver personas y problemas en los expedientes administrativos.31 Dado ese panorama, Jaime Rodríguez Arana Muñoz señala que los códigos deontológicos se muestran como una barrera que pone coto a la práctica de la corrupción. Sin embargo, dicho autor, admite que, en definitiva, la vida moral se resuelve dentro del corazón del hombre en la intención recta y en el saber, y no responde a comportamientos externos aunque admite que el cumplimiento de los parámetros éticos responde a la obligación de transparencia32. Desde esta perspectiva Garzón Valdés plantea cuatro diversas tesis sobre la moralidad en la corrupción33. En primer lugar menciona la tesis de la inmoralidad incondicionada de la corrupción según la cual ésta es siempre condenable habida cuenta que implica siempre la destrucción de algo que se considera valioso, más allá de lo que dispongan las normas. En segundo lugar, menciona la tesis de la inmoralidad relativa según la cual, la corrupción puede ser una sustitución civilizada de la violencia y no obstante ser moralmente reprochable, implicando un progreso en la moral política de una sociedad en un momento determinado, poniendo como ejemplo de ello la Inglaterra de las reformas de 1660 y 1668 en donde se sustituyó con el soborno, el patronato y la corrupción el método anterior del derramamiento de sangre. En tercer lugar, está la tesis de la moralidad contextual de la corrupción en donde la evolución moral de la conducta queda fuertemente ligada al contexto en donde se realiza.34 Por último, encontramos la tesis de la 31 Ídem., p. 40. 32 RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, “Ética, política y urbanismo”, op. cit., p. 96. 33 GARZÓN VALDÉS, Ernesto, “Acerca de la calificación moral de la corrupción”. Tan solo una propuesta”, Insonomía nº 21, octubre de 2004, citado por SAID, José Luis, “La corrupción como causa de nulidad del acto administrativo y el reglamento”, en AA.VV, Cuestiones de acto administrativo, reglamento y otras fuentes del derecho administrativo, Buenos Aires, RAP, 2009, p. 496. 34 Como ejemplo el autor citado trae a colación el caso de Schindler durante el Na211
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moralidad funcional de la corrupción en donde la corrupción en ciertos contextos, puede ser la manera para lograr la estabilidad de un sistema político que es moralmente mejor que la alternativa latente o la anterior a la que no se quiere retornar, citando como ejemplo casos de América durante el Siglo XVIII. Jeanneret de Pérez Cortés, por su parte, es de la opinión que para el combate de la corrupción resulta primordial la implementación de un sistema de educación basado en valores, en el respeto de los bienes públicos y la revitalización en la sociedad del valor de la conciencia moral y del interés público.35 Con similar orientación Pérez Hualde36 propone como pilares anticorrupción los siguientes: a) la educación en valores; b) La transparencia; c) El acceso al empleo público mediante concursos públicos; d) El fortalecimiento de organizaciones públicas no estatales y e) La participación en la elaboración de las normas. 4. Políticos En los últimos lustros se ha tomado conciencia los graves efectos que provoca la corrupción sobre los regímenes democráticos que se encuentran en funcionamiento y sobre las reglas que rigen en un Estado de derecho. La mejor muestra de ello es que la CICC37 al señalar en sus considerandos que “la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos” y que “el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social”. La misma línea se sigue en la CNUCC al indicar que “Los Estados Parte en la presente Convención Preocupados por la gravedad de los problezismo. 35 JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, María, “El derecho administrativos ¿es fuente de corrupción?”, en AA.V.V, Cuestiones de acto administrativo, reglamento y otras fuentes del derecho administrativo, Buenos Aires, RAP, 2009, p. 389. 36 PÉREZ HUALDE, Alejandro, “Instrumentos para un régimen jurídico de combate a la corrupción”, La Ley, 20/6/2011. 37 Cabe destacar que solo se refiere a la corrupción pública. Allí se estableció la figura del enriquecimiento ilícito, dispone la cooperación en materia de personas (extradición) y de bienes (asistencia mutual legal para embargos e inmovilización). En el art. III regula lo relativo a la prevención y, por último, está la parte penal que es considerada la más fuerte. 212
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
mas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley”. Es que, evidentemente, la corrupción genera una gran inestabilidad institucional y una fuerte desconfianza de los ciudadanos que termina socavando el ejercicio mismo del poder estatal. Pues, si los habitantes no confían en sus gobernantes y sienten que ellos sólo procuran su bien personal, la suerte del sistema de representación está terminada. Por tales motivos, uno de los mayores temores que se tiene desde la política es que ese grave mal termine afectando a la democracia misma y las reglas que rigen en un Estado de Derecho. Pues, como lo señala Malem Seña, la corrupción corroe los fundamentos que de la moderna teoría de la representación que está bajo el ideal democrático.38 Es que, para dicho autor, el círculo vicioso de corrupción e impunidad “produce en el ciudadano una sensación de que ´todo vale´, un descreimiento aun mayor en el sistema judicial y un incentivo más para operar como un free riders. Se genera de ese modo una cultura de la corrupción donde muchos pretenden alcanzar sus metas a través de métodos ilegítimos y donde el que cumple con las leyes pierde siempre”39. Por tal motivo, es que se ha señalado que la falta de probidad de los funcionarios públicos pone en debate el problema capital de la lealtad democrática, habida cuenta que la proliferación de actividades corruptas indica la existencia de un problema mayor y más profundo: la tendencia a sustituir el ideal democrático de cooperación por formas de competencia y de imposición de los propios intereses que contradicen radicalmente ese ideal40. Con similar orientación Pérez Hualde41 entiende, por ese motivo, que el campo de la corrupción no solo debe involucrar la temática referida al enriquecimiento de los funcionarios públicos sino que “se ubica en el terreno de la frustración de los fines perseguidos por la leyes del Estado” ya que considera, como otros42, que la esencia de 38 39 40 41
MALEM SEÑA, J, op. cit., p. 121. Idem, p. 127. SAID, José Luis, op. cit, p. 499. PÉREZ HUALDE, Alejandro, “Instrumentos para un régimen jurídico de combate a la corrupción”, L.L. 20/6/2011. 42 NINO, Carlos, Un país al margen de la ley, Ariel, 2005. 213
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la corrupción está en la actitud del sujeto de colocarse por encima de la ley, de las reglas, que rigen a todos sus conciudadanos y de manipular el orden normativo en su beneficio.43 Por tal razón, concluye dicho autor que la corrupción “no es otra cosa que una manifestación moderna de la crisis que afecta al principio de legalidad siendo un cuestionamiento abierto al Estado de Derecho”. En tal orden de ideas, Garzón Valdés44 compara al hombre corrupto con el revolucionario dado que ambos se sublevan contra el sistema con la particularidad que el corrupto necesita del sistema para mantener su predominio y, en cambio, el revolucionario quiere que el sistema caiga para darle lugar a otro. IV. El rol del derecho frente a la corrupción Al estudiar esta temática no puede soslayarse que cualquier enfoque que se haga de la corrupción debe ser de carácter multidisciplinario y no meramente jurídico, pues sus causas y consecuencias son multívocas: jurídicas, sociales, políticas, éticas, económicas, filosóficas, etc.45 Sin perjuicio de ello, consideramos que el Derecho puede hacer una gran contribución –sobre todo desde el punto de vista preventivo- para resolver el problema de la corrupción y de la falta de conductas éticas, estableciendo reglas claras y precisas, tanto de actuación como de contralor que permitan disminuir los efectos nocivos de este terrible mal.46 Pues, como lo ha apuntado Mairal, “cuando el Derecho está presente la corrupción disminuye; cuando el Derecho desaparece surgen otros factores que inciden en la decisión pública. La corrupción es el mas importantes de esos otros factores”.47 Tampoco, se puede desconocer, que muchas veces el derecho puede actuar como aliado de la corrupción, lo que se verifica de dos maneras bien diferenciadas. Por un lado, al crear una estructura “para43 PÈREZ HUALDE, A., op. cit., p. 3. 44 GARZÓN VALDÉS, E., Calamidades, op. cit., p. 211. 45 Ello sin desconocer el papel que pueden cumplir otras disciplinas en la solución del problema, tales como las ciencias de la administración o las ciencias políticas. 46 Para Vanossi, en cambio, la corrupción provoca una situación de descreimiento en el sistema jurídico en donde las sociedades entran en una especie de anomia en donde entra a regir la ley de la selva y en donde el derecho resulta impotente para paliar esa realidad. (VANOSSI, Jorge R. “Primera aproximación al enfoque jurídico de la corrupción”, E.D., 149:745) 47 MAIRAL, Héctor A., “El efecto de la crisis en el Derecho”, Revista del Régimen de la Administración Pública, nº XXVI-2, p. 239. 214
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
lela” 48 que funciona y que compite con la vía “legal” y en donde la primera ofrece mayores ventajas de éxito y celeridad, permitiendo, de ese modo, la consecución prácticamente segura de los objetivos de los administrados y de los inversores. Por otro lado, el derecho puede utilizarse para la creación de un sistema que busque favorecer esas prácticas irregulares, creando los mecanismos y momentos precisos para que verifiquen los actos corruptos, tal como se ha sostenido respecto de la República Argentina49. Además, la consagración normativa de amplias atribuciones discrecionales a la autoridad pública50, por lo general, facilita la concreción de prácticas corruptas pues, como señala Jaime Rodríguez Arana Muñoz esas potestades en muchos casos se ejercen “en clave patrimonial y en beneficio personal en lugar de aspirar al servicio solidario de los intereses colectivos”51. A su vez, sobre todo en los sistemas democráticos, se presenta una paradoja pues quien detenta el poder, por un lado, rompe las reglas de juego al obtener un beneficio extra posicional pero, por el otro, necesita que el sistema se mantenga para poder seguir llevando adelante esa actividad espuria.52 Se ha detectado, también, que los países que poseen leyes de acceso a la información pública tienen un nivel más bajo de corrup48 Vid. GORDILLO, Agustín, La administración paralela, Civitas, Madrid, 1997, 2ª Ed. 49 MAIRAL, Héctor A., Las raíces legales de la corrupción: o de cómo el derecho público fomenta la corrupción en lugar de combatirla, Buenos Aires, RAP, 2007. 50 La Corte ha distinguido la actividad reglada de la administración pública del ejercicio de facultades discrecionales de la siguiente manera: “mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos –reemplazando así el criterio del órgano estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completará el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional)” (Fallos, 315:1361, consid. 6º, “Consejo de la Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los derecho humanos”) 51 RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., Ética, Poder y Estado, op. cit., p. 39. 52 GARZÓN VALDÉS; E., op. cit., p. 208. 215
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ción. Cabe destacar que en la República Argentina sólo contamos en la actualidad, con el Decreto 1172/0353 de aplicación en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, es decir, que no existe una ley aplicable a todo el Estado federal.54
53 B.O. 4/12/2003. A su vez, mediante la Resolución conjunta 3/2008 de la Fiscalía de Control Administrativo y la Resolución conjunta 1/2008 de la Secretaría de Gabinete y Relaciones Parlamentarias se aprobó el procedimiento de tramitación de las denuncias por incumplimiento de las obligaciones previstas en el Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional. 54 De manera reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dictado su primera sentencia en donde reconoce sin corta pisas y de manera amplia el derecho de acceso a la información pública poniendo sobre el tapete muchos asuntos que hasta el momento eran motivo de discusiones doctrinarias y sentencias de tribunales inferiores. Se trataba de la acción de amparo promovida por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) en contra del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) con el objeto de que se hiciera entrega de la información relativa a cómo dicha entidad repartía la pauta oficial. El eje central de la contienda rondaba en torno a las posibilidades de aplicación del Decreto 1172/03 a la demandada en tanto su carácter de persona pública no estatal. El Alto Tribunal entiende que al tratarse de un derecho constitucional netamente operativo debe permitirse el acceso a la información con independencia de que existan normas al respecto. Por tales motivos, consideró que aquel decreto se aplica a todos de manera supletoria en la medida en que carezca de regulación. Para concluir de tal modo sostuvo que “aun cuando el recurrente no posea naturaleza estatal, dadas sus especiales características y los importantes y trascendentes intereses públicos involucrados, la negativa a brindar la información requerida constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los principios de una sociedad democrática e implica, en consecuencia, una acción que recorta en forma severa derechos que son reservados -como se verá- a cualquier ciudadano, en tanto se trate de datos de indudable interés público y que hagan a la transparencia y a la publicidad de gestión de gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie de ser democrática.” Asimismo, haciendo hincapié en el tema de la legitimación pasiva dispuso que para que los Estados cumplan con su obligación de adecuar su ordenamiento interno a los tratados de derecho humanos “no solo deben garantizar este derecho en el ámbito puramente administrativo o de instituciones ligadas al Poder Ejecutivo, sino a todos los órganos del poder público” para concluir que “Dicha amplitud supone incluir como sujetos obligados no solamente a los órganos públicos estatales, en todas sus ramas y niveles, locales o nacionales, sino también a empresas del Estado, hospitales, las instituciones privadas o de otra índole que actúan con capacidad estatal o ejercen funciones públicas” teniendo como norte el principio de máxima divulgación (.S.J.N., 04/12/2012, “Asociación Derechos Civiles c. EN - PAMI - (dto.1172/03) s/ amparo ley 16.986”, A. 917. XLVI) 216
Sobre las causas y los efectos de la corrupción: el papel del Derecho
Así, mientras para algunos55 el tema de la corrupción está íntimamente vinculado al principio de legalidad, para otros56, ultrapasa la cuestión de la necesidad de cumplimiento de la ley o el respeto a los códigos de ética. Por lo general, desde el punto de vista criminal, el acto corrupto genera un efecto cascada o una “bola de nieve” dado que muchas personas físicas o jurídicas que han cometido actos de corrupción luego se ven obligados a manipular los asientos contables para que no se advierta la irregularidad o a incurrir en el delito de lavado de dinero o en la necesidad de intentar sobornar a funcionarios judiciales para no ser descubiertos, etc. Según Mairal, en la República Argentina, ello es insuficiente ya que es muy común, incluso, que se pidan sobornos para aplicar la ley57 “pagos de engrase” o que el funcionario honesto tenga miedo a resolver conforme a derecho por temor a ser sospechado como corrupto.
55 PÉREZ HUALDE, Alejandro, “Instrumentos para un régimen jurídico de combate a la corrupción”, La Ley, 20/6/2011. 56 OSORIO NUNES, Antonio Carlos, “Corrupcao: o combate a través da prevencao”, en AA.VV. Corrupcao, ética e Moralidade administrativa, Forum, Belo Horizonte, 2008, (Luis Manuel Fonseca Pires, Muricio Zockun y Renata Porto Adri, Coordinadores, p.15. 57 Cfr. MAIRAL, Héctor A., Las raíces…, op. cit., p. 55. 217
Anomia y corrupción1 Alberto M. Sánchez2 I. Introducción La corrupción, para nuestra lengua, es la “degeneración de las costumbres”. Además, entendemos por “degenerar” el perder una persona o cosa sus buenas cualidades, y por “costumbre”, una manera habitual de proceder. Este recurso al Diccionario de la Real Academia nos permite entender que la corrupción no es solamente, como comúnmente se piensa, la coima o la malversación, sino esta pérdida habitual de las buenas cualidades, este proceder habitual contrario a la virtud. Desde esta perspectiva, la corrupción es un dato de la realidad, no solamente propio de los tiempos actuales ni de nuestro país. Ha existido siempre y en todos lados, porque el obrar vicioso es consecuencia de la naturaleza caída del hombre, de esta tendencia que todos tenemos hacia el mal, ínsita en nuestra propia condición humana. Esto sería un dato sumamente desalentador si no fuera acompañado de lo que para los creyentes es una certeza: nuestra naturaleza caída ha sido redimida por el Salvador y, gracias a esa acción suya, podemos elevarnos por sobre nuestras propias miserias y alcanzar la virtud, hábito de obrar el bien. Hago esta consideración porque la palabra “bien” ya ha aparecido varias veces en estas pocas líneas, y el contenido de ella varía sustancialmente si se cree en la Trascendencia o si se prescinde de ella. En el primer caso, buscaremos construir nuestra vida en base al bien, la verdad y la belleza que provienen del 1 El autor ha mantenido el carácter coloquial de su disertación. 2 Doctor en Derecho. Miembro Correspondiente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y de la Academia de Ciencias Sociales de Mendoza. Profesor de postgrado de Derecho Administrativo en varias universidades del país. 219
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Creador; en el segundo, el bien, la verdad y la belleza serán el resultado del consenso o de la opinión de la mayoría o de la imposición de quien tiene el poder. Y hay una diferencia enorme entre ambas cosmovisiones, que inciden notoriamente en el contenido de lo que llamamos “corrupción”. Dicho esto, corresponde referirnos a nuestra realidad temporal y geográfica: ¿qué decir de la corrupción hoy en la Argentina? Como primera aproximación, no hay duda de que existe en la Argentina legislación que favorece o promueve la corrupción, como también lo hacen, por acción o por omisión, algunas manifestaciones de política gubernamental. A la par de ello, son también numerosos y graves los hechos de corrupción solapados, ocultos. Múltiples son las causas que la producen y alimentan, y sería imposible en este breve espacio referirme a todas ellas. He elegido por eso una sola de ellas: la falta de ejemplariedad de la autoridad, causa a su vez de la anomia. II. La anomia La anomia es la ausencia de ley. Según el DRAE, para la Psicología y la Sociología es el “conjunto de situaciones que derivan de la carencia de normas sociales o de su degradación”. La Argentina es un país enfermo de anomia. Nuestro caso no es precisamente un ejemplo de “carencia de normas”. Normas hay muchas. Lo que hay es “degradación de las normas”. Hay ley, pero es como si no hubiera. Los argentinos vemos en la ley un consejo, una sugerencia, un ideal, algo noble, plausible y recomendable, pero en ningún caso obligatorio para uno mismo. A lo sumo para los demás. La anomia es eso: vivir la realidad al margen de la ley, no porque ésta sea injusta, sino porque es molesta, porque nos limita, porque no creemos en su poder educativo y formativo, porque, en el fondo, no nos gusta que nadie –tampoco la ley– nos diga qué hacer. Detrás de esto hay un elemento cultural: el incumplimiento de la ley como “modus vivendi” es algo que se elige en la creencia –equivocada por cierto- de que se puede obtener ventajas violándola. Es un rasgo del más cruel individualismo, porque no se apuesta al orden social sino a la anarquía, al supuesto beneficio del “río revuelto”.
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Por eso, el incumplimiento de la norma es, para nosotros, un rasgo de inteligencia superior. La habilidad para escapar de los alcances de la ley, para encontrar la trampa una vez hecha la ley, es admirada, cuando no envidiada. Una prueba irrefutable de ello es que el “éxito” en la violación normativa es comentado por el protagonista como una hazaña y recibe el entusiasta aplauso de no pocos tristes admiradores, quienes lejos de escandalizarse, sueñan con estar en ese lugar. Sin embargo, los países que funcionan institucionalmente y se desarrollan económicamente se caracterizan por lo contrario: el decisivo valor social que asignan al cumplimiento de la ley. Son países donde la hija de un presidente en ejercicio puede ser condenada por consumir alcohol en público sin tener la edad requerida para ello, o donde la esposa de un primer ministro puede ser multada con el retiro de su carnet de conducir por reiteración de infracciones de tránsito. Y no son ejemplos hipotéticos, sino muy reales. III. “La corrupción de lo mejor es lo peor” Santo Tomás de Aquino, siguiendo a Platón, decía que la corrupción de lo mejor es lo peor. Quien ostenta la autoridad, debe dar el ejemplo; si no lo hace, su autoridad pierde vigencia y sólo queda de ella su sustrato formal. Todos llevamos ínsita en nuestra condición la tendencia al menor esfuerzo, a la conquista del placer, al ejercicio de una “libertad” que no quiere ir de la mano de su hermana siamesa, la responsabilidad. Respetar las normas de tránsito, pagar correctamente impuestos y cumplir a rajatabla nuestros deberes laborales no son cosas que se nos dan como por añadidura, de manera alegre y espontánea. Todos debemos, en mayor o en menor medida, realizar un esfuerzo y vencernos a nosotros mismos para realizar dichas acciones puntual y cabalmente. Por eso, la persona común y corriente cumple la ley siempre y cuando se den ciertos requisitos: que sea razonable; que no cumplirla pueda traer aparejado un serio problema (multas, inhabilitaciones, cárcel, etc.); que los demás la cumplan. ¿Dónde comienza el respeto por la ley por parte del ciudadano común? ¿De dónde recibe el ciudadano común las influencias en este campo? En primer lugar, de los dirigentes de la sociedad y, muy en particular, de los gobernantes. “Dirigente” viene del latín “dirigere”, que quiere decir “conducir hacia”. Se trata por tanto de la ejemplarie221
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dad. Lo duro de ser dirigente es que todo el mundo está observando el comportamiento cotidiano, porque el dirigente es una referencia. Sus conductas son modélicas, para bien o para mal. Esto, que es predicable de cualquier institución, lo es con mayor razón del Estado, en el que el dirigente es el gobernante. Ahora bien: ¿Puede legítimamente un gobierno exigir de la sociedad comportamientos que sus propios funcionarios y magistrados no ejercitan en el cumplimiento de su función? Ejemplos hay muchos: un juez exige a los litigantes el cumplimiento estricto de los plazos procesales, pero él no los respeta en absoluto; un legislador decide “no dar quórum”, es decir, no presentarse a trabajar, porque no quiere que se apruebe un proyecto de ley que le parece reprobable, pero el taquígrafo debe estar presente, aunque tampoco le guste el proyecto, porque si no será sancionado; otro legislador, en una votación en el recinto, “se abstiene”, es decir, no vota por la afirmativa ni por la negativa, como ordena el Reglamento, pero un asesor debe dictaminar, sin que a nadie se le ocurra que puede “abstenerse” de hacerlo; un presidente o un gobernador contratan agentes para que realicen tareas habituales y permanentes de la administración pública, sin incorporarlos en planta permanente, pero la misma acción está prohibida y ferozmente perseguida en la actividad privada; el presidente de la bancada oficialista en una legislatura declara públicamente, respecto de un determinado proyecto de ley, que está esperando las instrucciones del titular del Ejecutivo, olvidando torpemente la independencia de los poderes del Estado. En todos estos casos, y en muchos otros, se advierte que quienes deberían ser ejemplares, se convierten en corruptores, ya que no solamente su conducta es corrupta o viciada, si no que por su carácter de autoridad “contagian” a la ciudadanía su proceder nocivo. IV. Conclusión Lo que quieren significar los ejemplos dados es que, muchas veces, quienes ostentan el poder piensan que están más allá de la ley, que las normas no les son aplicables. Como una reencarnación de Luis XIV, el nuevo absolutismo proclama: “la ley soy yo”. Por eso, no pocas veces, el funcionario político le reclama al asesor letrado un dictamen en determinado sentido porque la cuestión debe resolverse “políticamente”, es decir, al margen de la ley. ¿Es que puede acaso la política ejercerse en contra de la ley? Lo que está al margen de la ley no es “lo político”, sino lo ilegal. 222
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Ante este panorama, el ciudadano adopta determinadas posturas. a. Algunos cumplen de todas formas la ley, pero se sienten oprimidos e injustamente tratados, porque las cargas no son parejas y la injusticia comienza en quien debe encarnar, de manera ejemplificadora, el acatamiento de la norma, y no lo hace. b. Otros ciudadanos, al ver que el gobernante ignora la ley, harán lo propio, porque en la dinámica de las relaciones entre el poder y la sociedad lo que se impone es siempre el ejemplo, bueno o malo, y no el “relato” ni el discurso.
Exigir cumplimiento desde el incumplimiento no es razonable y, obviamente, no da buenos resultados. Es una conducta propia de las tiranías, de las dictaduras, del absolutismo, pero jamás de la democracia ni de la república. Para que la democracia funcione, quienes gobiernan deben ser ejemplares; para que exista república, quienes gobiernan deben ser los primeros en someterse a la ley. Relata el primer libro de los Reyes que cuando, muy joven, Salomón asumió el trono de David, Yavé se le apareció en Gabaón durante la noche y le dijo: “Pídeme lo que quieras que te dé”. Salomón pidió: “Da a tu siervo un corazón prudente para juzgar a tu pueblo y poder discernir entre lo bueno y lo malo”. No pidió riquezas, ni salud, ni larga vida, sino “entendimiento para hacer justicia”. Y Yavé se lo concedió, convirtiéndole en el hombre más sabio de todos los tiempos. El poder existe para eso: para servir y para hacer justicia. Y tanto el servicio como la justicia pasan por la ley justa, por el derecho como “lo justo”. El poder sirve para conducir, desde la verdad y desde el ejemplo y acá radica la sabiduría del gobernante. La peor corrupción es servirse del poder para provecho propio; utilizar esa herramienta de servicio en un arma para enriquecerse, para imponerse, para perpetuarse en el cargo. Sin embargo, y culmino con esto, la corrupción del gobernante reconoce, las más de las veces, un aliado privado: un empresario que soborna para obtener una licitación, un particular que coimea para evitar una multa justa, un sector que ejerce influencias en su provecho en las legislaturas, etc. Es difícil la corrupción del gobernante en una sociedad compuesta mayoritariamente de virtuosos. La corrupción es contagiosa y el corrupto se siente mejor si está rodeado de corruptos, y prospera si sus acciones son toleradas. Por ello, todos deberíamos tomar conciencia de que la corrupción comienza 223
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cuando se vota a un corrupto. El “roba pero hace” es un lema de país corrupto, de sociedad corrompida, que privilegia el hacer por sobre el deber ser, el pragmatismo por sobre la virtud, el beneficio espurio por sobre el bien. Sin embargo, se olvida así que a corto plazo la corrupción es como un bumerán, que vuelve para golpearnos. Deberíamos tener muy presente que tolerar la corrupción es una forma de corrupción. Se trata de elegir. En la Argentina se le llama “vivo” al que tiene esa habilidad, innata o adquirida, para sacar partido de cualquier situación en detrimento de otros. Desde esta perspectiva, “vivos” han existido siempre y en todos lados. El problema grave surge cuando son muchos o cuando están en lugares clave porque, que quede claro, en el país de los vivos el más corrupto es el rey.
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Apontamentos sobre a responsabilidade administrativa disciplinar do servidor público no Brasil Luiz Egon Richter1 - Ianaiê Simonelli da Silva2 1. Considerações iniciais O presente artigo tem a finalidade de trazer à discussão a responsabilidade administrativa disciplinar do servidor brasileiro fazendo uma análise da legislação constitucional, infraconstitucional, doutrinária, bem como, envolvendo ainda os estatutos de servidores acerca do tema. Inicialmente faz-se uma abordagem sobre o modo em que a Constituição Federal trata do assunto, e, posteriormente, tratar-se-á a respeito da responsabilidade administrativa disciplinar do servidor público em nível infraconstitucional. 2. A responsabilidade administrativa disciplinar do servidor público na Constituição Federal A administração pública brasileira é orientada, entre outros, pelo princípio da moralidade em face das disposições constitucionais notadamente no artigo 37, caput que prevê expressa a obrigatória obediência pela Administração Pública, direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; o artigo 55 prevê que o Deputado ou Senador perderá o mandato se tiver conduta incompatível com o decoro parlamentar e o artigo 85 dispõe que o Presidente da República comete crime de 1 Professor Titular Disciplina de Direito Administrativo – Graduação UNISC – Universidade de Santa Cruz do Sul. 2 Advogada, Mestranda, Turma 2013, Universidade de Santa Cruz do Sul - Bolsista do Programa BIPSS - Bolsas Institucionais para Programas de Pós-Graduação da Universidade de Santa Cruz do Sul, RS, Edital 01/2014. 225
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responsabilidade sempre que seus atos atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra a probidade na administração. No artigo 5.º, LXXIII está assegurado a qualquer cidadão a legitimidade para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Portanto o princípio da moralidade constitui uma norma-princípio que orienta a atuação de todos os órgãos do Estado e o desempenho das correspondentes funções públicas. Isso se dá porque a legitimação do Direito se vale da vinculação e da abertura do discurso jurídico à argumentação moral.3 A doutrina sobre o princípio da moralidade administrativateve início com Maurice Hauriou que a associou a noção de boa administração, tendo como núcleo fundamental o desvio de poder.4A moralidade pública não se confunde com a moral individual, mas é inegável que contempla valores extraídos da sociedade num determinado momento e espaço geográfico. O exercício da função administrativa tem no princípio da moralidade administrativa um de seus pressupostos de validade.5 É justa3 “Finalmente é preciso considerar que os discursos jurídicos, independentemente do modo como se ligam ao direito vigente, não podem mover-se num universo fechado de regras jurídicas univocamente fixadas, Isso é uma consequência da própria extratificação do direito moderno em regras e princípios. O direito constitucional revela que muitos desses princípios possuem uma dupla natureza: moral e jurídica. Os princípios morais do direito natural transformaram-se em direito positivo nos modernos Estados constitucionais. Por isso, a lógica da argumentação permite ver que os caminhos da fundamentação, institucionalizados através de processos jurídicos, continuam abertos aos discursos morais.”HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre Facticidade e Validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, vol.2, p.203 4 BARBOZA, Márcia Noll. O princípio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu significado e suas potencialidades à luz da noção de moral crítica. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2002, p. 86 e seguintes 5 “A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art. 37, caput). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como ‘o conjunto de regras de conduta toradas da disciplina interior da Administração’. Desenvolvendo sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e 226
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mente na consagração de valores de ordem moral que o Direito impõe ao servidor público condutas, comportamentos prescritos que o conduzem no caminho da legalidade e da moralidade.6 Por um lado a Constituição Federal é irradiadora dos princípios que orientam a Administração Pública, entre eles os da legalidade e da moralidade e, por outro, a legislação infraconstitucional –leis e atos administrativos normativos– prescrevem condutas que impõem obrigações de fazer e de não fazer e as respectivas sanções na hipótese de descumprimento. Nesse sentido pode-se afirmar que o princípio da moralidade é pautado pele legalidade, porque sem a consagração da regra de conduta na lei, não tem como exigir o seu cumprimento pelo servidor público.7 o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de Direito e de Moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente a lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo o que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos ‘non omne quod licethonestum est’. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrti9va é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.” MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Décio Balestero e BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo brasileiro, 39ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 92 6 “O direito positivo, por sua vez, consagra valores que recolhe de outras ordens normativas do comportamento humano, inclusive desta ou daquela ordem moral. E também há padrões de comportamento consuetudinário consagrados que, se compatíveis com aqueles juridicamente positivados, podem ser invocados no mundo do Direito”. CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006, p.64 7 No julgamento da ADI nº 3026-4/DF, o Ministro Eros Grau, delimitou o conteúdo do princípio da moralidade administrativa. Segundo ele “a sua consagração como princípio no plano constitucional [art. 37 da Constituição do Brasil] e no plano infraconstitucional [art. 3º da Lei nº 8.666/93, v. g] não significa uma abertura do sistema jurídico para a introdução, nele, de valores morais. O que importa assinalar, ao considerarmos a função do direito positivo, o direito posto pelo Estado, é que esse põe de modo a construir-se a si próprio, enquanto suprassume a sociedade civil, a ela conferindo, concomitantemente, a forma que a constitui. Nessa medida, o sistema jurídico tem que recusar a invasão de se próprio a regras estranhas a sua eticidade mesma, advindas das várias concepções morais ou religiosas presentes na sociedade civil, ainda que isto não signifique o sacrifício de valorações éticas. Ocorre, no entanto, que a ética do sistema jurídico é a ética da legalidade. E não pode ser outra, senão esta, de modo que a afirmação pela Constituição e pela legislação infraconstitucional, do princípio da moralidade, o situa, necessariamente, no âmbito desta ética, ética da legalidade, que não pode ser ultrapassada, sob pena de dissolução do próprio sistema. Assim, compreenderemos esteja confinado, o questionamento da moralidade da Administração, 227
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Os servidores públicos estão sujeitos aos limites adjacentes da noção de função pública, porque o conceito de função pública e a observância da finalidade pública que a Administração Pública deve alcançar, são critérios para aferir a legalidade, a legitimidade e a moralidade do agir administrativo. Se o servidor público desempenha função pública com vistas a alcançar uma finalidade distinta do interesse público, isso caracteriza desvio de finalidade, abuso de poder. O exercício da função pública pelos servidores públicos está delimitada pelo ordenamento jurídico, onde se destacam os estatutos dos servidores públicos, os códigos de ética profissional, porque neles estão delimitados os direitos, os deveres, as proibições e as responsabilidades. O Estado materializa o bem comum por meio de pessoas, cujo desempenho deve ser impessoal, ou seja, atender ao interesse público previsto no ordenamento jurídico, cujos contornos são encontrados nos artigos 1.º e 3.º da Constituição federal. Nessa senda os estatutos dos servidores públicos e os códigos de ética devem estar em consonância com os valores instrumentais e finalísticos apontados pelo texto constitucional, ou seja, o regramento do desempenho da função pública, notadamente aquele que dispõe sobre os deveres e proibições do servidor público, com vistas ao desempenho em favor do interesse público, devem estar em sintonia com a Constituição Federal. Um dos focos de corrupção está na contratação pública sob a responsabilidade de servidores públicos e, talvez, isto ocorra porque os instrumentos jurídicos disponíveis não apresentam um grau de eficácia e eficiência compatíveis com os objetivos fundamentais. É isso que se pretende investigar na sequência, fazendo uma análise comparativa dos códigos de ética e dos estatutos dos servidores públicos da União8, do Rio Grande do Sul9, Santa Catarina10e do Paraná11.
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nos lindes do desvio de poder ou de finalidade. Qualquer questionamento para além desses limites estará sendo postulado no quadro da legalidade pura e simples. Essa circunstância é que explica e justifica a menção, a um e a outro, a ambos os princípios, na Constituição e na legislação infraconstitucional”. Lei federal n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990 Lei Complementar n.º 10.098, 3 de fevereiro de 1994 Lei estadual n.º 6.745, de 28 de dezembro de 1985 Lei estadual n.º 6.174, de 16 de novembro de 1970 228
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3. A responsabilidade administrativa disciplinar do servidor público infraconstitucional Inicialmente, verificar-se-á se os códigos de ética e os estatutos foram aprovados após a Constituição federal de 1988 ou foram recepcionados por ela; depois se existe sintonia entre os diversos estatutos, posteriormente se os estatutos estão em consonância com o texto constitucional e, por fim, apontar o que precisa e pode ser feito para melhorar a responsabilização do servidor pública no desempenho da função de contratação pública. No plano federal a Lei 8.027, de 12 de abril de 1990, anterior à publicação do Estatuto do Servidor Público Federal, dispõe sobre normas de conduta dos servidores públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas, e dá outras providências. Para os efeitos dessa lei servidor público é a “pessoa legalmente investida em cargo ou em emprego público12 na administração direta, nas autarquias ou nas fundações públicas.”13 O artigo 2.º da referida Lei arrola, em onze incisos, rol de deveres que os servidores públicos devem observar no exercício da função administrativa e, na sequência a Lei classifica as faltas administrativas e às correspondentes sanções administrativas. Prevê, ainda, que pelo exercício irregular de suas atribuições o servidor público civil responde civil, penal e administrativamente, podendo as cominações civis, penais e disciplinares cumular-se, sendo umas e outras independentes entre si, bem assim as instâncias civil, penal e administrativa. Na aplicação das penas disciplinares definidas na lei 8.027, de 12 de abril de 1990, deverão ser consideradas a natureza e a gravidade da infração e os danos que dela provierem para o serviço público, podendo cumular-se, se couber, com as cominações previstas no § 4º do art. 37 da Constituição. Em 1994, por meio do Decreto n.º 1.171, de 22 de junho de 1994, portanto após a publicação do Estatuto do Servidor Público Federal, foi aprovado o Código de Ética Profissional do Servidor Público do Poder Executivo Federal. No Capítulo I, Seção I, define as regras deontológicas que regem o comportamento ético do servidor público,14 12 A definição de servidor público difere da definição do Estatuto do Servidor Público Federal que contempla apenas a pessoa que titulariza cargo público. 13 Artigo 1.º 14 I. A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do pró229
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prio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. II. O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal. III. A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo. IV. A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se, como consequência, em fator de legalidade. V. O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio. VI. A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional. VII..Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem a negar. VIII. Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação. IX. A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimônio público, deteriorando-o, por descuido ou má vontade, não constitui apenas uma ofensa ao equipamento e às instalações ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligência, seu tempo, suas esperanças e seus esforços para construí-los. X. Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço, não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos XI. 0 servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta 230
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na seção IIprescreve os principais deveres15do servidor público e na negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acúmulo de desvios tornam-se, às vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo imprudência no desempenho da função pública. XII. Toda ausência injustificada do servidor de seu local de trabalho é fator de desmoralização do serviço público, o que quase sempre conduz à desordem nas relações humanas. XIII. 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode receber colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nação. 15 São deveres fundamentais do servidor público: a. desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou emprego público de que seja titular; b. exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o fim de evitar dano moral ao usuário; c. ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; d. jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo; e. tratar cuidadosamente os usuários dos serviços aperfeiçoando o processo de comunicação e contato com o público; f. ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se materializam na adequada prestação dos serviços públicos; g. ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público, sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; h. ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal; i. resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrência de ações imorais, ilegais ou aéticas e denunciá-las; j. zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa da vida e da segurança coletiva; l. ser assíduo e frequente ao serviço, na certeza de que sua ausência provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; m. comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrário ao interesse público, exigindo as providências cabíveis; n. manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os métodos mais adequados à sua organização e distribuição; o. participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum; p. apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exercício da função; q. manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação 231
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seção III as vedações ao servidor público.16 Pesquisou-se no site da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul17 e foi encontrado o Decreto n.º 15.746, de 14 de jupertinentes ao órgão onde exerce suas funções; r. cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. s. facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito; t. exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses dos usuários do serviço público e dos jurisdicionados administrativos; u. abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei; v. divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência deste Código de Ética, estimulando o seu integral cumprimento. 16 E vedado ao servidor público; a. o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem; b. prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos que deles dependam; c. ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou infração a este Código de Ética ou ao Código de Ética de sua profissão; d. usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material; e. deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister; f. permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores; g. pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; h. alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providências; i. iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em serviços públicos; j. desviar servidor público para atendimento a interesse particular; l. retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público; m. fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros; n. apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente; o. dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; p. exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso. 17 http://www.al.rs.gov.br/filerepository/repLegis/arquivos/DEC%2045.746.pdf 232
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lho de 2008 instituidor, no âmbito da Administração Pública Direta e Indireta do Estado do Rio Grande do Sul, do Código de Conduta da Alta Administração (Anexo I); do Código de Ética dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Estadual (Anexo II) e criador da Comissão de Ética Pública. O Código de Ética dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Estadual, tem por finalidade o reconhecimento de deveres éticos inerentes ao desempenho de suas atribuições, a serem avaliados por deliberação da Comissão de Ética Pública.18 O exercício do cargo ou função pública por parte do servidor público deve pautar-se pelos deveres de respeito à dignidade, decoro, moralidade, probidade e transparência.19 Trata-se, portanto, de um código de ética e não propriamente de um código de conduta disciplinar, que descreve obrigações funcionais de fazer e de não fazer com previsão das correspondentes sanções. O Código de Ética reconhece deveres éticos inerentes ao desempenho da função administrativa e os descreve, mas não aponta sanções. Para os efeitos da responsabilidade funcional administrativa do servidor público do Estado do Rio Grande do Sul, os tipos de condutas e as correspondentes sanções estão previstas no Estatuto do Servidor Público Estadual.
18 Artigo 1.º do Anexo II 19 Artigo 2.º do Anexo II 233
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Encontram-se arrolados no referido Código de Ética rol de deveres éticos20 dos servidores e vedações de condutas21 sem prejuízo dos deveres funcionais previstos em lei, e respectivas sanções disciplinares relativas a seu descumprimento, bem como da apuração de responsa-
20 Art. 3° - São deveres éticos dos servidores públicos, sem prejuízos de seus deveres legais: I. exercer com dedicação e correção seus deveres funcionais; II. agir com probidade, lealdade, retidão e justiça no desempenho de suas atribuições; III. não retardar providência que tenha de realizar de ofício ou, mediante ordem ou orientação de seu superior hierárquico; IV. tratar com cuidado, urbanidade e respeito os usuários dos serviços públicos e a população em geral; V. zelar pelo patrimônio público, dos bens e direitos da Administração; VI. zelar pela moralidade e pela probidade no exercício das suas atribuições; VII. resistir a propostas de vantagens indevidas, bem como de adoção de conduta em violação da lei e dos preceitos éticos queorientam a atuação do servidor público; VIII. dar conhecimento a seu superior hierárquico, bem como aos órgãos competentes, sobre situação ou comportamento lesivo ao interesse público, bem como em violação da legislação; IX. manter-se atualizado em relação à legislação, aos regulamentos e demais normas relativas ao desempenho de suas atribuições; X. desempenhar suas atribuições visando à plena realização do interesse público. 21 Art. 4° - É vedado ao servidor público: I exercer cargo ou função para obter favorecimento para si ou para outrem, bem como para prejudicar ou perseguir outro servidor ou terceiros; II. ser solidário com prática realizada por outro servidor público ou por terceiro, que caracterize ilícito, ou simplesmente venha a causar prejuízo à Administração e à eficiência do serviço público; III. utilizar artifícios para impedir que outro servidor ou terceiros usuários dos serviços públicos exerçam regularmente seus direitos; IV. pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; V. comprometer a integridade de documento público, falsear seu conteúdo, ou produzir documento falso; VI. desviar servidor público ou quem por qualquer modo esteja a serviço da Administração, para a satisfação de interesses particulares; VII. fazer uso de informações privilegiadas ou recobertas de sigilo, em favor de si próprio, parentes, amigos ou quaisquer terceiros; VIII. retirar, sem autorização, do seu local de origem, bens e documentos públicos, bem como ocultá-los, para favorecer interesse próprio ou de terceiro; IX. apresentar-se sob efeito de substâncias que alterem seu estado mental para o exercício de suas atribuições; 234
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bilidade civil, penal e administrativa,tudo na forma estabelecida nas Constituições Federal e Estadual, e na legislação ordinária.22 Pesquisou-se no Código de Conduta da Alta Administração e no Código de Ética dos Servidores Públicos Civis do Poder Executivo Estadual utilizando os vocábulos “licitação” e “contratação” para verificar se existe previsão de regras comportamentais éticas específicas sobre condutas a serem observadas quando o servidor público desempenha função administrativa contratual e não foi encontrada nenhuma previsão. No que tange à pesquisa elaborada nos sites dos Governos e nos portais dos servidores públicos dos Estados de Santa Catarina23e do Paraná24 não se encontrou nenhuma lei ou ato administrativo dispondo sobre regras comportamentais para o desempenho da função administrativa com vistas a atender ao princípio da moralidade pública. Os deveres e as obrigações que sujeitam os servidores desses Estados estão descritos nos respectivos Estatutos dos Servidores Públicos. No âmbito federal foi encontrado, ainda, o Código de Conduta da Alta Administração Federal, aprovado pelo Presidente da República em 21 de agosto de 2000, que compreende regras deontológicas e um conjunto de Decretos e Resoluções que dispõem sobre condutas comportamentais aplicáveis às altas autoridades da Administração Pública Federal, mas que tem reflexos verticalizados, atingindo todo o corpo de agentes públicos do Executivo Federal.25 A pesquisa desenvolvida acercadas leis e dos atos administrativos normativos que dispõem sobre regras de condutas para os servidores públicos federais e, também, no Código de Conduta da Alta Administração Federal utilizando os vocábulos “licitação” e “contratação” para verificar se existem regras comportamentais específicas sobre condutas a serem observadas quando o servidor público desempenha função administrativa contratual. 22 Artigo 5.º Anexo II 23 http://www.portaldoservidor.sc.gov.br/index.php?option=com_content&task= view&id=147&Itemid=267 24 http://www.portaldoservidor.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo. php?conteudo=518 25 C669 Código de Conduta da Alta Administração Federal. Brasília: Presidência da República, Comissão de Ética Pública, 2008. Edição revisada e atualizada. Disponível em: http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais-1/ catalogo/orgao-vinculado/comissao-de-Ética-publica/codigo-de-conduta-daalta-administracao-federal-normas-complementares-e-legislacao-correlata. Acesso em 03/04/2014 235
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A palavra “contratação” aparece quatro vezes no Código de Conduta da Alta Administração Federal na seção “perguntas e respostas”. Nas questões 16 e 17 que tratam de atividades paralelas e nas questões 1 e 3 extraídas do Decreto n.º 1.171, de 22 de junho de 1994. A palavra licitação não aparece em nenhuma das regras descritivas de condutas para os servidores públicos. O Estatuto do Servidor Público federal foi instituído pela Lei federal n.º 8.112, de 11 de novembro de 1990, portanto, após a promulgação da Constituição de 1988 e considera servidor público, para efeitos estatutários,a pessoa legalmente investida em cargo público provido em caráter efetivo, que compreende o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. A Lei Complementar n.º 10.098, datada de 3 de fevereiro de 1994, instituiu o Estatuto dos Servidores Públicos do Estado do Rio Grande do Sul, portanto após a promulgação da Constituição de 1988, e considera servidor, para os efeitos estatutários,a pessoa legalmente investida em cargo público que compreende o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor. No Estado de Santa Catarina o Estatuto dos Servidores Públicos, instituído pela Lei estadual de n.º 6.745, de 28 de dezembro de 1985, mas o regime jurídico único, previsto no artigo 39 da Constituição federal, foi instituído pela Lei Complementar de n.º 028, de 11 de dezembro de 1989. Esse regime jurídico único considera Servidor Público Civil, o empregado ou funcionário, investido em emprego ou cargo público, de provimento efetivo ou em comissão, da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas dos Poderes Legislativos, Executivo e Judiciário. E no Estado do Paraná, o Estatuto do Servidor Público foi instituído pela Lei estadual n.º 6.174, de 16 de novembro de 1970. Essa Lei considera funcionário, para os efeitos estatutários, a pessoa legalmente investida em cargo público, que percebe dos cofres estaduais vencimentos ou remunerações pelos serviços prestados, ou seja, designa os servidores de funcionários em sintonia com a nomenclatura anterior à Constituição de 1988. Ao fazer uma análise inicial, ainda que por amostragem, concluise que nem todos os estatutos foram aprovados após a promulgação da Constituição de 1988 e, também, a definição de servidor público não é a mesma em todos os estatutos.
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Enquanto que nos estatutos dos servidores públicos da União e do Estado do Rio Grande do Sul, os estatutos foram aprovados e instituídos após a vigência da Constituição de 1988, a definição de servidor público para efeitos estatutários é a da pessoa legalmente investida em cargo público, o que afasta das definições, todo e qualquer outro agente público que não titulariza cargo provido em caráter efetivo. Os estatutos dos servidores públicos dos Estados do Paraná e Santa Catarina são anteriores à Constituição de 1988, e neles a definição é de funcionário público, designação corrente até o advento da atual Constituição. No estatuto paranaense a definição de funcionário público é a pessoa legalmente investida no cargo público, que perceba dos cofres estaduais vencimento ou remuneração pelos serviços prestados. De acordo com essa definição, também, não são considerados servidores públicos, designação atual para os efeitos estatutários, os agentes públicos sujeitos a outros vínculos jurídicos que não seja o estatutário e de provimento em caráter efetivo. Assim, o estatuto do servidor público de Santa Catarina, definia originariamente o funcionário público, como sendo a pessoa legalmente investida em cargo público criado por lei, de provimento efetivo ou em comissão, com denominação, função e vencimento próprios, número certo e pagamento pelo erário estadual. Posteriormente, a Lei Complementar n° 28, de 11.12.89, numa linguagem sintonizada com a constitucional, considera Servidor Público Civil, para os efeitos desta Lei, o empregado ou funcionário, investido em emprego ou cargo público, de provimento efetivo ou em comissão, da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Por conseguinte, o estatuto catarinense considera como servidor público para os efeitos estatutários, além daqueles que titularizam cargos públicos de provimento efetivo, também os empregados públicos que ocupam empregos públicos, os agentes públicos que ocupam cargos por força de provimento comissionado. O poder punitivo do Estado tem como um de seus pressupostos a liberdade de agir daquele que teve conduta tipificada ou qualificada como ilícita. Sem liberdade de escolha entre uma conduta de acordo com a lei e o Direito ou contrária à lei e ao Direito, não há como responsabilizar um sujeito por conduta tipificada como ilícita.
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A sociedade adota valores – consenso social, decorrente da democracia – que orientam o agir de seus membros e a liberdade, fundada na razão, no discernimento orienta as escolhas entre um valor e outro. Se a escolha no momento de agir recair sobre um valor inaceitável pela sociedade, o poder punitivo do Estado pode ser acionado. Cabe ao Direito, a despeito de existirem outras ordens que também valoram as relações sociais, como por exemplo, a moral e a religião, fruto de um determinado contexto social, em seu tempo e lugar. São os valores de cada sociedade que ditam as condutas que seus membros devem ter para a coesão social e o bem-estar de todos. A liberdade de escolha entre condutas lícitas e ilícitas pode levar à responsabilização se a escolha for a última. Para prevenir, punir e compensar o Direito dispõe de instrumentos que podem ser utilizados pelo próprio Estado no exercício punitivo ou particulares na busca, em face do Estado, pela compensação por danos sofridos, ou seja, a sanção em sentido amplo será sempre imposta pelo Estado. O Direito brasileiro, de origem Romana, “conhece dois tipos de responsabilidade: a privada, derivada da conduta lesiva, e a pública, que independe de dano e pode originar-se no simples descumprimento de uma regra de conduta. À primeira dá-se o nome de responsabilidade reparatória, e à segunda, de responsabilidade punitiva.”26 Quando a pessoa responsável pela conduta for um agente público, ela estará sujeita aos dois tipos de responsabilidade: a civil e a pública. A primeira, que independe de um agir livre27, é a reparatória e deriva de conduta lesiva, causadora de dano, cujo tratamento está no Código Civil28. A finalidade é reparar o dano, e por isso, é imprescindível que o dano tenha ocorrido.
26 ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 25 27 A responsabilidade não prescinde da existência de uma conduta que seja fruto da vontade livre do homem. Ainda quando a lei atribua responsabilidade ao homem o dano causado por animais ou objetos sob sua guarda, não está dispensando a ação livre do homem para a configuração da responsabilidade civil, visto que existe uma conduta voluntária que consiste em ter animais ou coisas sob sua guarda e, consequentemente, em assumir a responsabilidade por eles”. ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 27 28 Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. 238
Apontamentos sobre a responsabilidade administrativa disciplinar do servidor público no Brasil
Paralelamente, à responsabilidade civil, reparadora de dano e com a finalidade de reestabelecer a situação anterior ao fato danoso, existem responsabilidades decorrentes de condutas ilícitas, cuja finalidade é alterar o comportamento daquele que infringiu regras e princípios jurídicos. A alteração do comportamento se dá por meio da aplicação de sanções administrativas e penais, as primeiras com base no direito administrativo e as últimas com fundamento no direito penal. Esclarece-se que a mudança de comportamento, por meio da atuação punitiva do Estado, somente se legitima se a pessoa à qual foi imputada a conduta ilícita, tinha liberdade de escolha entre a lícita e ilícita, porque a sanção punitiva é a consequência da prática de um ato ilícito ao qual a norma jurídica comina uma pena.29 O fundamento punitivo do Estado está presente no contexto social, ou seja, nos valores que a sociedade elege como fundamentais à coesão social e ao desenvolvimento político, econômico e social num ambiente democrático e sustentável. Se por um lado o Direito tem como um de seus pressupostos a liberdade do homem, por outro, tem por objetivo limitar o exercício dessa liberdade,30porque imprescindível para a sobrevivência da própria sociedade.31 A legitimidade do exercício do poder punitivo, no Estado Democrático de Direito, está assentada na utilização de instrumentos e critérios em conformidade com o ordenamento jurídico, porque aceitos socialmente. O exercício arbitrário do poder estatal, não apenas no âmbito punitivo, deslegitima complemente a ação estatal. Com vistas à prevenção de condutas ilícitas, o exercício do poder punitivo no âmbito da Administração Pública apresenta duas modalidades sancionatórias: a aplicação de sanções decorrentes do exercício do poder de polícia e a aplicação de sanções decorrentes do exercício do poder disciplinar. Essa última não se confunde com as sanções 29 ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 38 30 ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 39 31 “De forma geral, pode-se dizer que a finalidade do Estado é garantir a sobrevivência da comunidade, determinando a forma pela qual o poder político será exercido, bem como as regras de conduta necessárias ao convívio entre os membros do corpo social.” ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 46. 239
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de natureza penal, política e as decorrentes do exercício do poder de polícia. As sanções impostas pelo Estado, com fundamento em uma relação geral que tem com todos os que estão em seu território, com o objetivo de proteger a existência social, são estudadas pelo Direito penal e pelo Direito Administrativo e aplicadas com base no poder penal e no poder de polícia.32 Por outro lado, as sanções impostas com fundamento em relações específicas que determinadas pessoas detém com o Estado, como por exemplo os servidores públicos, visam prevenir condutas ilícitas, em desacordo com as regras e com os princípios que orientam a boa administração pública. É importante salientar que a aplicação das sanções penais e administrativas obedecem a competências e ritos processuais distintos, substancialmente não há diferença entre a infração penal e a infração administrativa.33A diferença existente é quanto à natureza das sanções, mas não das infrações. O fundamento e a finalidade das sanções penais e administrativas decorrentes do exercício do poder de polícia, são as mesmas, ou seja, “permitir o convívio social por meio da proteção dos mais importantes valores da sociedade”, razão pela qual, a “tipificação e a imposição de penalidades pelo direito administrativo devem pautar-se pelas garantias de legalidade, anterioridade, tipicidade e, principalmente, de culpabilidade”.34 Embora a responsabilidade por conduta funcional ilícita, não se insere no contexto geral da convivência social, ou seja, na supremacia geral que o Estado tem sobre aqueles sujeitos à sua jurisdição, é inegável que a conduta ilícita do servidor público atinge os valores mais nobres que orientam a Administração Pública, que por sua vez é a responsável pelo atendimento do interesse público, cujos contornos estão nos fundamentos e nos objetivos da República Federativa do Brasil. 32 ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 59 33 ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 60 34 ARÊDES, Sirlene. Responsabilidade do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p. 60 240
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O poder sancionador decorrente do exercício da função disciplinar tem como finalidade proteger a relação de função pública entre o servidor e o Estado. A proteção visa resguardar a legalidade e a moralidade substancial da função pública, de sorte que a conduta do servidor público não se desvie da finalidade imposta pela ordem jurídica. A responsabilização do agente público, com fundamento no exercício do poder disciplinar do Estado, também deve observar os princípios da legalidade, anterioridade, tipicidade, culpabilidade e a garantia e a proteção do devido processo legal e da ampla defesa e contraditório, sob pena de intervenção punitiva ilegítima. 4. Considerações finais A responsabilização administrativa35 do servidor público decorre, como já se viu, do exercício do poder disciplinar do Estado em face de seus agentes. Os valores norteadores da boa administração pública, eleitos pela sociedade como instrumentais e finalísticos, ditam as condutas que os servidores devem ter no exercício legítimo da função pública. Por isso, condutas omissivas ou comissivas de servidores públicos que contrariam leis ou regulamentos, culposa ou dolosamente, são designadas como faltas funcionais e podem ensejar a responsabilização administrativa por ilícito administrativo. A Lei 8.112/90 –estatuto do servidor público federal– prevê que o servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições36. Portanto, a responsabilidade administrativa decorre de condutas irregulares de suas atribuições em sentido amplo, compreendendo o exercício das competências, assim como os deveres e as proibições prescritas no estatuto e nos Códigos de Ética e suas respectivas regulamentações. Por outro lado, a responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do 35 “Responsabilidade administrativa é a que resulta da violação de normas internas da Administração pelo servidor sujeito ao estatuto e disposições complementares estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da função pública. (...) A falta funcional gera o ilícito administrativo e dá ensejo à aplicação de pena disciplinar, pelo superior hierárquico, no devido processo legal”. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 39ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 564 36 Artigo 121 241
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fato ou sua autoria37, ou seja, se no processo crime for reconhecida a inexistência do fato delituoso ou a negativa de autoria, o servidor público não poderá ser responsabilizado cível e administrativamente. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função38, ou seja, tanto a responsabilidade civil, que é reparadora de dano, como a administrativa, que se origina de conduta ilícita, podem resultar de atos comissivos ou omissivos no desempenho da função pública. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros39e a responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade40. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de cargo, emprego ou função pública.41. O Estatuto do Servidor Público do Estado do Rio Grande do Sul prevê que “pelo exercício irregular de suas atribuições, o servidor responde civil, penal e administrativamente”.42 Dispõe, também, que responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que importe em prejuízo à Fazenda Estadual ou a terceiros43 e que a responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função.44 De acordo com as definições acima, as três responsabilidades decorrem, necessariamente, do exercício irregular da função pública, destacando que a responsabilidade civil pode se originar de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que importe em prejuízo à Fazenda Estadual ou a terceiros; a responsabilidade administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função e a penal por força de conduta tipificada como crime. 37 38 39 40 41 42 43 44
Artigo 126 Artigo 124 Artigo 122 Artigo 123 Artigo 126-A Artigo 184 Artigo 185 Artigo 186 242
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O Estatuto do Servidor público de Santa Catarina prevê que funcionário responde civil, penal e administrativamente, pelo exercício irregular de suas atribuições, sendo as cominações independentes entre si.45 O funcionário é responsável por todos os prejuízos que, nessa condição, causar aopatrimônio do Estado, por dolo ou culpa, devidamenteapurados. Se o funcionário adquirir materiais –contratação– a em desacordo com disposições legais e regulamentares, será responsabilizado pelo respectivo custo, sem prejuízo das penalidades disciplinares cabíveis.46 O pagamento da indenização a que ficar obrigado não exime o funcionário da pena disciplinar em que incorrer.47 O Estatuto do Servidor Público do Estado do Paraná dispõe que “pelo exercício irregular de suas atribuições, o funcionário responde civil, penal e administrativamente”48A responsabilidade civil decorre de procedimento doloso ou culposo, que importe em prejuízo da Fazenda Estadual ou de terceiros.49A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções imputados ao funcionário nessa qualidade50 e a responsabilidade administrativa resulta de atos praticados ou omissões ocorridas no desempenho do cargo ou funções.51.
45 46 47 48 49 50 51
Artigo 131 Artigo 133 Artigo 134 Artigo 286 Artigo 287 Artigo 288 Artigo 289 243
PARTE III
ética y corrupción en la contratación pública
Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay Carlos E. Delpiazzo1 I. Delimitación del objeto Conductas éticas y conductas corruptas en la contratación pública son como los dos extremos de una relación que tensa el encuentro entre las Administraciones públicas y sus proveedores, constituyendo el objeto de este análisis y, por ende, los términos de la cuestión sobre la cual trabajar. 1. Sobre ética y corrupción En nuestros días “La Ética suele ser mirada con cierto desprecio burlón. Se considera contraproducente, demasiado humana, porque 1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay. Catedrático de Derecho Administrativo, de Derecho Informático y de Derecho Telemático en la Facultad de Derecho de dicha Universidad. Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo. Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga. Autor de 65 libros y más de 400 trabajos publicados en el país y en el exterior. Profesor Invitado del Instituto Nacional de Administración Pública (España). Profesor Visitante de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad de Belgrano (Argentina). Profesor Extraordinario Visitante de la Universidad Católica de Salta (Argentina). Miembro del Comité Académico de la Maestría de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral (Argentina) y de la Comisión Académica del Programa de Doctorado de Derecho Administrativo Iberoamericano liderado por la Universidad de La Coruña (España). Miembro del Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, del Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad Notarial Argentina, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, de la Asociación de Derecho Público del Mercosur, de la Academia Internacional de Derecho Comparado, de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, y de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Secretario General del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. 249
Carlos E. Delpiazzo
relativiza el dinero y el poder. Se la siente como una amenaza, pues condena la manipulación y la degradación de la persona”2. Partiendo de la eminente dignidad de la persona3, “es imposible concebir una ética que no se base en el respeto de los derechos de cada ser humano, por el Estado y por los demás hombres, … Ese respeto de los derechos de los demás, como un deber de asegurar mis propios derechos y el respeto de los derechos de todos, es un presupuesto necesario, a su vez, para que el Estado y el Gobierno encuentren su justificación. Puede decirse que esto es hoy un principio ético fundamental”4. Es que la conexión entre los derechos humanos y la Ética es evidente5 ya que a ella compete discernir acerca de la moralidad como cualidad que corresponde a los actos humanos por el hecho de proceder de la libertad, y que determina la consideración de los mismos como buenos o malos. Al respecto, la inteligencia advierte de modo natural la bondad o maldad de los actos libres y cualquiera tiene experiencia de cierta satisfacción o remordimiento por las acciones realizadas6. En efecto, con vocación de universalidad7 la Ética refiere a lo que está objetivamente bien u objetivamente mal por encima de las opiniones subjetivas de cada persona. Tal calificación debe tener en cuenta siempre tres elementos: el objeto, el fin y las circunstancias8. Por lo tanto, no basta la buena intención y el fin no justifica los medios. Es en la universalidad de las reglas a aplicar que uno puede medir si las conductas son objetivamente buenas o malas; dicho en términos negativos: “no hagas a los demás lo que no quieres que hagan contigo”, y dicho en términos positivos: “trata a los otros como te gustaría ser tratado”. Como contrapartida, la corrupción atenta contra los derechos humanos y se aparta de la Ética en la medida que -como dice el Preám2 Papa Francisco – Exhortación Apostólica “Evangelii Gaudium” de 24 de noviembre de 2013, Nº 57. 3 Jesús GONZÁLEZ PÉREZ – “La dignidad de la persona” (Civitas, Madrid, 1986), pág. 202 y sigtes. 4 Héctor GROS ESPIELL – “Derechos humanos y vida internacional” (UNAM, México, 1995), pág. 41 y sigtes. 5 Augusto DURÁN MARTÍNEZ – “Derechos humanos y corrupción administrativa”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, Nº 8 (2004), pág. 300. 6 Ángel RODRÍGUEZ LUÑO - “Ética” (EUNSA, Pamplona, 1982), pág. 17. 7 Tomás TRIGO (Editor) – “En busca de una ética universal: un nuevo modo de ver la ley natural” (EUNSA, Pamplona, 2010), pág. 53 y sigtes. 8 Carlos E. DELPIAZZO – “De la ética individual a la ética pública”, en Congreso Internacional de Derecho Administrativo (San Salvador, 2011), pág. 787 y sigtes. 250
Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay
bulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción suscrita en Mérida (México) del 9 al 11 de diciembre de 20039– socava “los valores de la democracia, la ética y la justicia”. Dicha Convención, al igual que la precedente Convención Interamericana contra la Corrupción suscrita en Caracas (Venezuela) el 29 de marzo de 199610, no contienen una definición de corrupción. En su sentido literal, ella consiste en la acción y efecto de corromper, es decir, de echar a perder o podrir y, por extensión, pervertir o viciar. Por eso, desde hace años, insisto en la necesidad de promover las virtudes (en tanto hábitos operativos buenos) como el modo más eficaz de neutralizar los vicios que se les oponen11. Desde el punto de vista de nuestro Derecho positivo, el art. 3º de la ley Nº 17.060 de 23 de diciembre de 1998 define a la corrupción como “el uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consumado o no un daño al Estado”. Sin embargo, en la realidad, muchas veces la corrupción no pasa por el provecho de tipo económico sino que, más ampliamente, se configura toda vez que se verifique “la utilización de potestades públicas para intereses particulares, cualquiera que sea la forma de manifestarse, sea en beneficio propio o de un tercero o del partido político, sea por razón de amistad o por dinero o por otras prestaciones”12. Es que quizás “la versión más grave de la corrupción sea ese conjunto de prácticas que, sin ser contrarias formalmente a la ley, suponen un claro atentado a la conducta que cabe esperar de los funcionarios y a la imagen misma del funcionamiento de la Administración”13.
9 Aprobada por la ley Nº 18.056 de 20 de noviembre de 2006. 10 Aprobada por la ley Nº 17.008 de 25 de setiembre de 1998. 11 Carlos E. DELPIAZZO – “Ética no exercicio da função administrativa”, en Rev. Informativo de Direito Administrativo e Responsabilidade Fiscal (Curitiba, 2001), Nº 5, pág. 420 y sigtes., “Profesionalización de la función pública en Uruguay”, en La profesionalización de la función pública en Iberoamérica (Instituto de Administración Pública de España, Madrid, 2002), pág. 241 y sigtes.; “Ética en la función pública”, en AA.VV. – “Ética y Función Pública” (Quito, 2005), pág. 10 y sigtes.; e “Imperiosa revalorización de la Ética pública”, en Rev. de la red de Expertos Iberoamericanos en Gestión Pública, Año 2008, Nº 3, pág. 4 y sigtes. 12 Jesús GONZALEZ PEREZ – “La ética en la Administración pública” (Civitas, Madrid, 1996), pág. 53. 13 Jaime RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ – “Ética, Poder y Estado” (RAP, Buenos Aires, 2004), pág. 160. 251
Carlos E. Delpiazzo
Por eso, desde el punto de vista conceptual, cabe coincidir con Augusto DURÁN MARTÍNEZ cuando define a la corrupción como “la utilización de una determinada posición, sea cual sea, para procurar obtener para sí o para otro, un beneficio indebido cualquiera sea su naturaleza”. Agrega dicho autor: “No interesa que el beneficio sea económico para que haya corrupción. No interesa que haya daño al Estado o a la organización a la cual el corrupto pertenece. No interesa tampoco que el sujeto sea funcionario público o no. Lo que importa son dos cosas: a) que un sujeto, en virtud de ocupar una determinada posición, sea cual sea y donde sea, ejerza sus poderes para procurar obtener un beneficio de cualquier naturaleza para sí o para otro, que de no tener esa posición no lo habría podido obtener; y b) que ese beneficio sea ilegítimo”14. De ahí la importancia de promover en todos los ámbitos conductas éticas como antídoto a los comportamientos corruptos en el sentido de éticamente reprochables, más allá de las definiciones legales. 2. Sobre la contratación pública En cuanto al otro aspecto que delimita el objeto de estas consideraciones, se impone realizar un doble enfoque: conceptual y regulatorio. Desde el punto de vista conceptual, si bien tanto en el Derecho comparado como en el lenguaje corriente se emplean como sinónimas las expresiones “contratación administrativa” 15(14), “contratación estatal”16 y “contratación pública”17, en rigor las mismas no pueden identificarse ya que, por un lado, el ámbito de lo público es más am14 Augusto DURAN MARTINEZ – “Corrupción. Mecanismos sociales y jurídicos para su control”, en La Justicia Uruguaya, tomo 134, sección Doctrina, págs. 7 y 8; y “Corrupción y derechos humanos. Aspectos de Derecho Administrativo”, en Estudios sobre Derechos Humanos (Ingranusi, Montevideo, 1999), pág. 138; y en Estudios en memoria de Héctor Frugone Schiavone (A.M.F., Montevideo, 2000), págs. 155 y 156. 15 Así: Carlos E. DELPIAZZO – “Manual de Contratación Administrativa” (Pronade, Montevideo, 1992 y 1994), 2 tomos; y “Contratación Administrativa” (U.M., Montevideo, 1999, reedición 2005). 16 Así: Mario LINARES – “El contrato estatal” (Grijley, Lima, 2002); y José Luis BENAVIDES - “El contrato estatal” (Universidad Extenado de Colombia, Bogotá, 2005). 17 Así: José Luis LOPEZ MUÑIZ y Juan C. LAGUNA DE PAZ (Coordinadores) – “Contratación pública” (Marcial Pons, Madrid, 1996); y José A. MORENO MOLINA y Andry MATILLA CORREA (Coordinadores) - “Contratos públicos en España, Portugal y América Latina” (Difusión Jurídica, Madrid, 2008). 252
Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay
plio que el de lo estatal18 y, por otro lado, lo administrativo tiene un sentido no sólo institucional sino también de actividad19. En primer lugar, sin perjuicio de la diversidad de criterios que la doctrina ha exhibido para caracterizar a la contratación administrativa, es valor aceptado que la misma responde predominantemente a un criterio orgánico20: si interviene una Administración pública en ejercicio de la función administrativa, el contrato que celebre será un contrato administrativo en sentido amplio (por oposición a la superada doctrina que distinguía entre contratos administrativos en sentido estricto y contratos privados de la Administración). En segundo lugar, la referencia a contratación estatal o a compras estatales alude al similar ámbito de los contratos en que una entidad estatal (integrante del Estado en sentido amplio como organización jurídica de la colectividad) es parte del acuerdo generador de obligaciones y derechos con fuerza vinculante para las partes. En tercer lugar, la contratación pública responde a un criterio funcional más amplio, en virtud del cual se procura responder a la diversificación de contratantes y globalización de los mercados21, superando el dato de la Administración pública actuante por el criterio del poder adjudicador, el cual no sólo comprende a las Administraciones públicas sino también a otras entidades del sector público no estatal o privadas creadas para satisfacer necesidades de interés general las que quedan abarcadas por el régimen positivo de contratación 22(21). Desde el punto de vista regulatorio, tanto desde la perspectiva internacional como del Derecho interno de muchos países, es dable constatar una extensión del alcance subjetivo de la normativa relativa 18 Carlos E. DELPIAZZO - “Actividad empresaria del Estado” en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo VII, Nº 39, pág. 213 y sigtes.; “Derecho Administrativo Uruguayo” (Porrúa – UNAM, México, 2005), pág. 123 y sigtes.; y “Derecho Administrativo Especial” (A.M.F., Montevideo, 2009), volumen I, segunda edición actualizada y ampliada, pág. 165 y sigtes. 19 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo Uruguayo” cit., pág. 7; y “Derecho Administrativo General” (A.M.F., Montevideo, 2011), volumen I, pág. 55. 20 Carlos E. DELPIAZZO – “Contratación Administrativa” cit., pág. 7 y sigtes; y “Derecho Administrativo Uruguayo” cit., pág. 203 y sigtes. 21 Carlos E. DELPIAZZO - “Sujetos de la contratación pública”, en “Contratación Pública” (Adrus, Arequipa, 2013), volumen 2, pág. 725 y sigtes.; y “Acerca de los sujetos en los contratos públicos”, en Estudios de Derecho Administrativo (La Ley Uruguay, Montevideo, 2013), Nº 8, pág. 87 y sigtes. 22 Carlos E. DELPIAZZO - “Tránsito de la contratación administrativa a la contratación pública”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador) - “Nuevos aspectos de las relaciones administrativas” (F.C.U., Montevideo, 2011), pág. 337 y sigtes. 253
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a contratos en los que está presente, mediata o inmediatamente, el poder público. En tal sentido, crece con fuerza una tendencia normativa a escapar al intento de categorización de las Administraciones públicas (de por sí difícil por la diversidad organizativa de los distintos Estados integrados en espacios mayores), haciendo referencia a los denominados “poderes adjudicadores”, es decir, entes que disponen del poder público de adjudicar contratos, cualquiera sea su naturaleza jurídica23. Tal no es todavía el caso del Derecho uruguayo, en el cual permanece vigente la noción clásica de contratación administrativa, por lo que las personas públicas no estatales y las sociedades anónimas de propiedad estatal se rigen por el Derecho común y no están alcanzadas por todas las normas de Derecho público vigentes en materia contractual. Esta cuestión reviste significativa trascendencia en relación al tema que nos ocupa ya que el Derecho privado no es adecuado para regular contratos en los que se invierten fondos públicos y a través de los cuales se ejecutan políticas públicas al margen de todo control y, por ende, generando un caldo de cultivo para conductas contrarias a la ética que corresponde al Derecho administrativo prevenir y evitar24. II. Dimensión del problema Frente al avance de la corrupción en el campo de la contratación pública, no alcanza con tipificar nuevas faltas y delitos sino que es necesario modificar las conductas y, sobre todo, no sustraerlas del campo del Derecho público. 1. Enfoque por la positiva “Si se quiere, de verdad, regenerar la vida pública, si se quiere afrontar con seriedad la tarea de hacer una Administración pública que, no sólo no suscite la desconfianza y recelo de los administrados, sino que pueda servir de ejemplo a las actividades privadas, es preci-
23 Martín María RAZQUIN LIZARRAGA - “Contratos públicos y Derecho comunitario” (Aranzadi, Pamplona, 1996), pág. 223 y sigtes. 24 Carlos E. DELPIAZZO - “El Derecho Administrativo como garante de la ética pública”, en Suplemento de Derecho Administrativo de Rev. El Derecho (Buenos Aires, 27 de abril de 2011), Año XLIX, Nº 12.737, pág. 1 y sigtes. 254
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so no limitarnos a sancionar el nauseabundo mundo de la corrupción, y recordar otros elementalísimos deberes”25. Por eso, desde hace tiempo vengo insistiendo en la imprescindible revalorización de la Ética en la función administrativa26, convencido de que no alcanza con el castigo de las diversas formas de corrupción (enfoque negativo o represivo) sino que se impone la promoción de la Ética pública (enfoque positivo o preventivo)27. Ello no significa ignorar o menospreciar las estrategias anticorrupción28, sino apostar a jerarquizar lo que está bien, fomentándolo, y a discernir lo que está mal, atendiendo a la realidad, a lo común, a los hechos de la vida29. Desde esa perspectiva, interesa desentrañar los principios y normas de contenido ético que resultan del marco regulatorio de la contratación pública según se hará más adelante. 2. Dificultades que plantea el desborde del Derecho público La revalorización de la ética pública y el esfuerzo por su juridización30 adquieren especial relevancia en momentos en que existe una peligrosa tendencia de muchas Administraciones a migrar hacia el Derecho común31. 25 Jesús GONZÁLEZ PÉREZ – “La ética en la Administración pública” cit., págs. 31 y 32. 26 Carlos E. DELPIAZZO – “Ética en el ejercicio de la función administrativa”, en Rev. Iberoamericana de Derecho Público y Administrativo (San José de Costa Rica, 2003), Nº 3, pág. 27 y sigtes.; y “Transformación del Estado y Ética Pública”, en Rev. Iberoamericana de Derecho Público y Administrativo (San José de Costa Rica, 2013), Nº 13, pág. 78 y sigtes. 27 Carlos E. DELPIAZZO – “Promoción de la Ética pública”, en INSTITUTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO – “Procedimientos administrativos y función pública en la actualidad” (F.C.U., Montevideo, 2014); y “Normas de contenido ético en el estatuto del funcionario”, en III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo (UCUDAL; Montevideo, 2014). 28 Alan DOIG y Stephen RILEY – “La corrupción y estrategias anticorrupción: algunas cuestiones y estudio de casos en países en vías de desarrollo”, en Gestión y Políticas Públicas (INAP, Madrid, 2001), Nº 21, pág. 117 y sigtes. 29 Cristopher MARTIN – “Ética y sentido común” (I.E.E.M., Montevideo, 1992), pág. 6. 30 Carlos E. DELPIAZZO – “Juridización de la ética pública. A propósito del Decreto Nº 30/003 de 23 de enero de 2003”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año III (2004), Nº 6, pág. 7 y sigtes., y “Derecho Administrativo General” cit., volumen 2, pág. 77 y sigtes. 31 Carlos E. DELPIAZZO - “Actividad administrativa y Derecho privado”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo (Montevideo, 2002), Año I, Nº 1, 255
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En rigor, la llamada “huída del Derecho Administrativo” es una típica manifestación de la corrupción ya que, con la excusa de una pretendida eficacia, se procura evadir el control y la responsabilidad32. En materia contractual, la lamentablemente difundida práctica de acudir al Derecho privado para posibilitar una migración de las Administraciones públicas del régimen jurídico público que les es propio, ha dado lugar a lo que antes de ahora he llamado “fugas regulatorias” (con respecto a las actividades comprendidas en su competencia) o “fugas organizativas” (con respecto a su institucionalidad)33. En particular, estas últimas constituyen un uso patológico y, por ende, censurable 34(33) del instrumento asociativo porque se traducen en la creación de entidades instrumentales del obrar de la Administración tendientes a evadir las normas de Derecho público, especialmente en materia de control y responsabilidades35. En efecto, suele hablarse de “Administración instrumental” para referir al “conjunto de personas jurídicas que una Administración Pública como competencias propias crea, para la mejor consecución de sus fines y sobre la que ejerce una posición superior de dependencia”36. Por lo tanto, dos son las notas esenciales que caracterizan a este fenómeno de “instrumentalización”, a saber: a. la personalidad jurídica propia de los entes instrumentales; y
pág. 25 y sigtes.; y “Pasado, presente y futuro del Derecho Administrativo”, en Rev. Argentina del Régimen de la Administración Pública (Buenos Aires, 2007), Año XXIX, Nº 348, pág. 243 y sigtes. 32 Carlos E. DELPIAZZO – “Panorama actual de la responsabilidad estatal”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador) – “Transformaciones actuales del Derecho Administrativo” (F.C.U., Montevideo, 2010), pág. 13 y sigtes. 33 Carlos E. DELPIAZZO y Graciela RUOCCO – “Tratado Jurisprudencial y Doctrinario sobre Actos y Contratos de la Administración” (La Ley Uruguay, Montevideo, 2013), tomo I, pág. 323 y sigtes. 34 Gabriel DELPIAZZO ANTON – “Censura de la huida del Derecho Administrativo a través de sociedades comerciales”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año VII (2008), Nº 13, pág. 125 y sigtes. 35 Carlos E. DELPIAZZO - “La responsabilidad estatal ante la huída del Derecho Administrativo”, en Rev. Argentina del Régimen de la Administración Pública (Buenos Aires, 2009), Año XXXI, Nº 370, pág. 157 y sigtes.; y en Rev. de Direito Administrativo e Constitucional (Belo Horizonte, 2009), Año 9, Nº 35, pág. 13 y sigtes. 36 José ORTIZ MALLOL – “La relación entre la entidad matriz y la instrumental: algunas notas”, en AA.VV. - “La Administración Instrumental. VIII Jornadas del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía” (Sevilla, 2005), pág. 192. 256
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b. su relación de instrumentalidad o dependencia con la Administración que los crea y a cuyos fines sirven. Por ende, se trata de diferentes personas jurídicas, pero que sirven instrumentalmente a un mismo interés, que no puede ser otro que el interés general de la Administración37. La personalidad jurídica de los entes instrumentales los convierte en centros de imputación de situaciones y relaciones jurídicas, pero esto no evita que el ente y el órgano estatal del cual depende constituyan un “complejo orgánico unitario”. La relación de dependencia con respecto al órgano estatal es entonces, y precisamente por esto, muy estrecha. Tal como ha establecido la Suprema Corte de Justicia en su sentencia Nº 1006 de 6 de abril de 2011, “la circunstancia de que un ente estatal (en el caso, el BHU) acuda a la creación de una sociedad comercial (entidad instrumental) para el cumplimiento de sus cometidos, no puede aparejar la irresponsabilidad del ente matriz ni ocultar su estatalidad consecuente con la pertenencia al ente estatal”. Los problemas jurídicos derivados de la generación de entidades de Derecho privado para vehiculizar un cambio de régimen de las actividades asignados a Administraciones públicas son múltiples y diversos, destacándose la inviabilidad de interponer recursos administrativos contra sus actos, la inaplicabilidad de las normas relativas a la contratación administrativa y la ausencia de control presupuestal, entre otros38. III. Respuesta al desvío normativo Frente la realidad corrupta de regímenes que pretenden “privatizar” la contratación pública sin otro propósito que el de actuar al margen de todo control y sin tener que responder por los actos que se realizan, el Derecho Administrativo como “garante de la ética pública” ofrece respuestas que van más allá de las normas evadidas. En tal sentido, corresponde reivindicar desde nuestra disciplina la importancia de los principios generales de Derecho como fuente directa y principal de todo el ordenamiento, la trascendencia práctica 37 José Luis MEILAN GIL – “La funcionalidad de los entes instrumentales como categoría jurídica”, en AA.VV. - “Administración instrumental. Homenaje al Profesor Manuel Francisco Clavero Arévalo” (Civitas, Madrid, 1994), tomo II, pág. 988. 38 José Luis ECHEVARRÍA PETIT - “Actuación del Estado a través de personas de Derecho privado: la huída del Derecho público”, en Rev. de Derecho y Tribunales (Montevideo, 2007), Nº 5, pág. 121 y sigtes. 257
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de capacitar a los funcionarios de compras en las buenas prácticas, la significación de hacer verdad una cultura asentada en valores, y la necesidad de instrumentar políticas públicas estables y consistentes para el logro del bien común. 1. Relevancia de los principios generales de Derecho Desde el punto de vista conceptual, innecesario resulta destacar la importancia de los principios generales de Derecho como soportes estructurales del sistema jurídico39, auténticos cimientos del mismo40 en cuanto constituyen los primeros criterios o fundamentos que expresan el asiento –piedras sillares41– del ordenamiento al que dan sustento. Siendo así, su relevancia de base se vincula indisolublemente a su máxima eficacia formal42 en tanto participan de lo que Maurice HAURIOU llamó la “supralegalidad constitucional”43, vale decir, el reconocimiento de que tienen un valor (en el sentido de fuerza pasiva o de resistencia) y una fuerza (en el sentido de fuerza activa o de innovación) superiores a otras reglas de Derecho. Por lo tanto, su recepción por el Derecho positivo no produce una transformación de su esencia ni limita su alcance al específico aspecto 39 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 105 y sigtes.; “Reconocimiento de los principios generales de Derecho en el Derecho Administrativo uruguayo”, en Jaime ARANCIBIA y José Ignacio MARTINEZ (Coordinadores) - “La primacía de la persona. Estudios en homenaje al Prof. Eduardo Soto Kloss” (Legal Publishing, Santiago de Chile, 2009), pág. 229 y sigtes.; y “Recepción de los principios generales de Derecho por el Derecho positivo uruguayo”, en AA.VV. - “Los principios en el Derecho Administrativo Iberoamericano. Actas del VII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo” (Netbiblo, La Coruña, 2008), pág. 607 y sigtes., y en Mariano R. BRITO, Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, Carlos E. DELPIAZZO y Augusto DURAN MARTINEZ – “Los principios en el Derecho Administrativo Uruguayo” (A.M.F., Montevideo, 2009), pág. 32 y sigtes. 40 Héctor FRUGONE SCHIAVONE - “Principios del procedimiento administrativo”, en AA.VV. - “El nuevo procedimiento administrativo” (Pronade, Montevideo, 1991), págs. 31 y 40. 41 Mariano R. BRITO - “Principios generales de Derecho”, en “Derecho Administrativo. Su permanencia, contemporaneidad, prospectiva” (U.M., Montevideo, 2004), pág. 37 y sigtes. 42 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, págs. 100 a 102; y Horacio CASSINELLI MUÑOZ - “Oposición superviniente: ¿derogación o inconstitucionalidad?”, en Rev. Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 55, pág. 157 y sigtes. 43 Maurice HAURIOU - “Principios de Derecho Público y Constitucional” (Reus, Madrid, 1927), pág. 304 y sigtes. 258
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para el que se los alude sino que seguirán siendo principios generales con independencia del valor y fuerza de la norma positiva que los recoja. Igualmente, la explicitación de algunos principios no excluye la aplicación de otros no recogidos por el Derecho positivo, todos munidos con una importante carga ética. Desde el punto de vista de la contratación pública en concreto, el art. 149 del Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) vigente44 enuncia los siguientes principios que “servirán de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las disposiciones pertinentes”: a. flexibilidad; b. publicidad;
c. igualdad de los oferentes; d. concurrencia;
e. razonabilidad; f. delegación;
g. ausencia de ritualismo; h. materialidad; i. veracidad;
j. transparencia; y k. buena fe.
Tanto la doctrina45 como la jurisprudencia administrativa y judicial46 han acudido permanentemente a estos principios no sólo por 44 Carlos E. DELPIAZZO – “Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera” (F.C.U., Montevideo, 2014), 10ª edición actualizada, pág. 104. 45 Carlos E. DELPIAZZO – “Los principios generales en la contratación pública”, en Juan Carlos CASSAGNE y Enrique RIVERO ISERN (Directores) – “La contratación pública” (Hammurabi, Buenos Aires, 2007), tomo I, pág. 543 y sigtes.; “Manual de Contratación Administrativa” cit., tomo I, pág. 32 y sigtes.; “Contratación Administrativa” cit., pág. 19 y sigtes.; “Derecho Administrativo Uruguayo” cit., pág. 242 y sigtes.; y “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 428 y sigtes. 46 Carlos E. DELPIAZZO - “Eficacia aplicativa de los principios generales de Derecho en la contratación administrativa”, en Anuario de Derecho Administrativo, tomo XIII, pág. 65 y sigtes.; “Normas y principios de la contratación administrativa” (F.C.U., Montevideo, 2002), pág. 27 y sigtes.; y Carlos E. DELPIAZZO y Graciela RUOCCO – “Tratado Jurisprudencial y Doctrinario sobre Actos y Contratos de la Administración” cit., tomo I, pág. 225 y sigtes. 259
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la función directiva, interpretativa, integradora y constructiva que ostentan, sino también por su potencialidad ética para hacer verdad la buena administración, por lo que es útil referir a su alcance y proyecciones. En primer lugar, el principio de flexibilidad se define por contraposición a la noción de rigidez y apunta a que la relación entre la Administración y el cocontratante no quede encorsetada en reglas pétreas sino que ambiente una vinculación fluida y dinámica de colaboración entre las partes. En cuanto a su alcance, en sentido amplio, se ha dicho que “la flexibilidad que se plantea es lo opuesto a la rigidez y al uniformismo. Implica reconocer el hecho de la imposibilidad de prever todas las situaciones y de reglamentar su resolución. Implica darle al administrador y al controlador una batería de instrumentos para utilizar en función del objetivo a lograr. Lo que implica confiar en su honestidad y buen juicio y hacerle asumir su responsabilidad... Y el intérprete deberá abandonar las construcciones jurídicas literales indiferentes a la realidad y atender al espíritu de la norma y a la realidad de la compra más que a la letrita chica y fría, ajena a la necesidad a satisfacer”47. Con un sentido más restringido, se ha enfatizado que el principio de flexibilidad es aplicable a los requisitos de forma y de los procedimientos de contratación administrativa, pero ajeno al estricto cumplimiento de los requisitos esenciales o sustanciales48. Consiguientemente, dichos procedimientos no deben estar sometidos a una secuencia ritual, rígida y predeterminada de actos y trámites; por el contrario, su flexibilidad debe permitir adecuarlos a las características y necesidades de cada caso, sin omitir aquellos que condicionan la validez del acto final a dictarse49. Las proyecciones de este principio son múltiples, pero merece destacarse la que tiene en el ámbito de la moderna contratación electrónica, realizada a través de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones.
47 Alberto SAYAGUÉS - “El nuevo régimen de compras” (F.C.U., Montevideo, 1991), págs. 45 y 46. 48 Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO - “Sobre procedimientos de contratación de la Administración”, en Anuario de Derecho Administrativo, tomo VII, pág. 15. 49 Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO - “Procedimiento Administrativo” (Idea, Montevideo, 1992), pág. 26. 260
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En segundo lugar, el principio de publicidad –que abarca todo el obrar administrativo50– adquiere una especial tonalidad en el campo de la contratación pública, donde debe reputarse fundante de la misma, junto a los de igualdad y concurrencia. Al respecto, su alcance es doble. Así, desde el llamado, la publicidad implica la posibilidad de que el mayor número de interesados tome conocimiento de la voluntad administrativa de contratar, y luego, durante el procedimiento de selección, la publicidad implica que las actuaciones administrativas se cumplan en forma pública51 y no de manera clandestina y oculta a los ojos de los participantes, lo que no equivale a permitir a los oferentes inmiscuirse en el procedimiento de evaluación de las ofertas, pues éste es un trámite interno de la Administración, pero sí implica el derecho a conocer las ofertas de los demás oferentes de modo de poder impugnar con fundamentos la preadjudicación, si así correspondiere52. En sus proyecciones, la recta aplicación del principio de publicidad apunta a superar la interpretación maniquea de que es suficiente publicar un anuncio en un determinado lugar para satisfacer el requisito; la publicidad debe realizarse también por medios electrónicos y a través de Internet, incluyendo todos los detalles en vez de reservarlos a pliegos cuyos precios oscilan entre carísimos y prohibitivos. Su finalidad debe ser no sólo promover la más amplia concurrencia sino también permitir la crítica pública, facilitar la participación ciudadana y potenciar el control judicial53. En tercer lugar, el principio de igualdad referido a los oferentes, es una aplicación al caso concreto de los procedimientos competitivos, lo que no excluye hacer caudal del mismo más allá de dicho supuesto. En cuanto a su alcance, dicho principio trasciende el trámite de selección54 y debe regir, con ciertas modulaciones, durante la ejecución del contrato a fin de preservar los derechos de los oferentes ante even50 Horacio CASSINELLI MUÑOZ - “El principio de publicidad en la gestión administrativa”, en Rev. Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 58, pág. 162 y sigtes.; y Elbio J. LOPEZ ROCCA - “Publicidad y secreto en la Administración Pública”, en Rev. de Derecho Público, Año 2003, Nº 24, pág. 39 y sigtes. 51 Roberto DROMI - “Licitación pública” (E.C.A., Buenos Aires, 1995), pág. 104. 52 Héctor MAIRAL - “Licitación pública” (Depalma, Buenos Aires, 1975), pág. 18. 53 Agustín GORDILLO - “Tratado de Derecho Administrativo” (F.D.A., Buenos Aires, 1998), tomo 2, 3ª edición, pág. XII-9 y sigtes. 54 Mauricio BEAU TARAMBURELLI - “El principio de igualdad en el procedimiento de licitación pública”, en Anuario de Derecho Administrativo, tomo XI, pág. 9 y sigtes. 261
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tuales cambios del contrato que podrían permitirles sostener que, de haberlos conocido en su momento, hubieran variado el contenido y alcance de sus ofertas55. Pese a sus amplias proyecciones, el principio de igualdad no impide el establecimiento previo de preferencias impersonales para todos los que se hallen en determinada situación, siempre que respondan a categorías objetivas razonablemente fundadas. En cambio, cabe sostener que atenta contra el principio cualquier forma de exclusión de ofertas que apareje una posición de privilegio para otros oferentes, a la vez que un trato discriminatorio para el excluido no respaldado por ninguno de los criterios tradicionalmente usados por la doctrina y la jurisprudencia para justificar tratos diferenciados56. Asimismo, por aplicación de este principio, la Administración no puede establecer cláusulas discriminatorias ni beneficiar o perjudicar con su comportamiento a uno de los licitantes frente a los demás. Sin embargo, la mayor o menor experiencia que pueda alguien tener frente al objeto a licitar en modo alguno atenta contra el principio de igualdad. Según la certera enseñanza de Julio Rodolfo COMADIRA, las proyecciones del principio de igualdad se manifiestan frente a los pliegos de condiciones, a las ofertas y al contrato57. El contenido igualitario de los pliegos es decisivo para la regularidad de todo el procedimiento licitatorio. En disposición no siempre valorada en sus justos términos, el art. 49 del TOCAF dispone que “La comprobación de que en un llamado a licitación se hubieren formulado especificaciones o incluido cláusulas cuyo cumplimiento sólo sea factible para determinada persona o entidad, de manera que el llamado esté dirigido a favorecer situaciones particulares, dará lugar a su anulación inmediata en el estado de trámite que se encuentre, y a la iniciación, también inmediata, del sumario pertinente para determinar los responsables”. 55 Beltrán GAMBIER - “El principio de igualdad en la licitación pública y la potestad modificatoria en los contratos administrativos”, en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 1995), Año 7, Nº 19-20, pág. 442 y sigtes. 56 Martín RISSO FERRAND - “Derecho Constitucional” (F.C.U., Montevideo, 2005), tomo I, pág. 471 y sigtes. 57 Julio Rodolfo COMADIRA - “La licitación pública. Nociones, principios, cuestiones” (Depalma, Buenos Aires, 2000), pág. 46 y sigtes. 262
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En cuanto a las ofertas, el principio de igualdad obliga a la inadmisibilidad de las presentadas extemporáneamente y determina la imposibilidad de modificarlas después de presentadas. Respecto a la proyección del principio sobre el contrato, el mismo impone la coherencia entre los pliegos y el contrato (vedando la incorporación al contrato de contenidos apartados del pliego o distintos al mismo), y la inalterabilidad de la sustancia misma del acuerdo y de su ecuación económico financiera en favor del cocontratante del Estado. En cuarto lugar, el principio de concurrencia tiene el alcance de postular la participación “en la comparación de ofertas de la licitación de la mayor cantidad posible de oferentes, de modo tal que la autoridad cuente con la mayor cantidad posible de alternativas de elección, para escoger con más posibilidad de acierto la que proponga las mejores condiciones en el objeto contractual: en general, precio, cantidad, calidad, condiciones, y en ocasiones, proyecto técnico, financiamiento, etc., según el objeto específico de cada licitación”58. En su proyección actual, se privilegia este principio de concurrencia o competencia entre los oferentes como verdadero y casi exclusivo principio fundamental de la licitación59, en el entendido de que la concurrencia no rige a favor de los oferentes sino en beneficio del Estado60. Su aplicación no impide admitir limitaciones fundadas en el interés público, como cuando se exige determinada capacidad técnica o solvencia económico financiera. No obstante, en caso de duda, la misma debe ser resuelta a favor del principio de concurrencia61. En quinto lugar, el principio de razonabilidad impone que la actuación pública sea idónea, indispensable y proporcionada, es decir, adecuada en relación al fin debido, necesaria respecto a los demás medios
58 Agustín GORDILLO - “El informalismo y la concurrencia en la licitación pública”, en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 1992), Año 4, Nº 11, pág. 301. 59 Héctor Jorge ESCOLA - “Tratado integral de los contratos administrativos” (Depalma, Buenos Aires, 1977), tomo I, pág. 334. 60 Bartolomé FIORINI e Ismael MATA - “Licitación pública” (Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1972), pág. 44. 61 María de las Mercedes CALOGERO - “Los principios en los procedimientos de selección del contratista”, en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 1999), Año 11, Nº 30-31, págs. 236 y 237. 263
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igualmente eficaces, y proporcionada en la ecuación costo beneficio y en el respeto de los derechos involucrados62. En cuanto a su alcance, el recordado Eduardo J. COUTURE enseñó que la idea de razonabilidad es uno de los más valiosos estándares jurídicos de nuestro tiempo, que constituye un límite infranqueable a toda actividad del Estado63. Respecto a sus proyecciones, la razonabilidad del comportamiento se debe apreciar desde múltiples perspectivas64 y primeramente según las reglas de la lógica. Además, la razonabilidad debe apreciarse según las reglas técnicas de la materia de que se trate. Aún desde la valoración jurídica, la razonabilidad implica ponderar adecuadamente los intereses contenidos en el sector del ordenamiento jurídico que vincula la actuación respectiva. Es que la actividad administrativa, en cuanto medio para la obtención de un fin, debe ser apta o idónea para obtenerlo y ésta es una cuestión de legitimidad y no de mérito porque la vinculación de la Administración al fin debido es cuestión de legitimidad y no de oportunidad o conveniencia. En sexto lugar, la proclamación del principio de delegación en el campo contractual se hace por oposición al centralismo, entendido como el fenómeno en virtud del cual se hace depender toda decisión formal de la autoridad máxima de cada Administración, de modo que aún las cuestiones de índole más rutinaria son elevadas al pronunciamiento de la autoridad, con el consiguiente enlentecimiento y desborde de los trámites y decisiones. Siendo así, el alcance y la proyección de este principio radica en neutralizar o contrarrestar ese centralismo, que deriva la decisión final al jerarca y que es germen de lentitud, irresponsabilidad de los mandos medios y autoritarismo. 62 Juan CIANCIARDO - “El principio de razonabilidad” (Abaco, Buenos Aires, 1998), pág. 25. 63 Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO - “Sobre Derecho Administrativo” (F.C.U., Montevideo, 2008), tomo II, segunda edición ampliada, pág. 55. 64 Carlos E. GUARIGLIA – “Razonabilidad y legitimidad en el Derecho Administrativo”, en Estudios Jurídicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito (F.C.U., Montevideo, 2008), pág. 470 y sigtes., y “Proporcionalidad y discrecionalidad en el Derecho Administrativo”, en Estudios de Derecho Administrativo (La Ley Uruguay, Montevideo, 2010), Nº 1, pág. 280 y sigtes. 264
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En séptimo lugar, el principio de ausencia de ritualismo se define negativamente por oposición al ritualismo entendido como el exagerado predominio de las formalidades y trámites reglamentarios, que lleva a ejecutar y exigir en forma monocorde y carente de significado trámites y requisitos de cuya utilidad o sentido nadie se pregunta. Consecuentemente, el alcance de dicho principio connota que la forma es un medio y no un fin en sí misma; que la actividad administrativa se debe juzgar en función de la sustancia y no de la forma; que deben eliminarse trámites o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o dificulten el desenvolvimiento de cualquier actuación65. En su proyección práctica, la aplicación de este principio conduce a descartar soluciones apegadas a viejas prácticas rituales –porque “siempre se hizo así”– que desnaturalizan el quehacer administrativo y opacan la relación entre las partes, que debe ser de colaboración y no de confrontación, máxime cuando ésta está determinada por ritos carentes de sustancia o significación. En octavo lugar, el principio de materialidad refiere a lo que, en la Ciencia de la Administración, se denomina significatividad66 y que, con una terminología jurídica más usual, puede traducirse como relevancia o trascendencia67. Quiere decir que su alcance es el de realzar lo verdaderamente importante frente a la mera forma o formalismo, que es, patológicamente, la tendencia a concebir las cosas como formas y no como esencias, a sustentar la creencia de que aprobando reglas formales, los problemas se solucionan. Por lo tanto, su proyección aplicativa es la de neutralizar el formalismo y evitar actitudes formalistas, procurando subsanar las irregularidades de detalle, como por ejemplo centrando el análisis comparativo sobre los aspectos de fondo de cada oferta. Asimismo, el principio de materialidad aboga contra la severidad en la admisión y la exclusión por omisiones intrascendentes sugiriendo su reemplazo por aclaraciones oportunas y actos de subsanación de deficiencias de carácter leve que no vulneren la esencia del trato igualitario ya que 65 Héctor FRUGONE SCHIAVONE - “Principios del procedimiento administrativo”, en AA.VV. – “El nuevo procedimiento administrativo” (Pronade, Montevideo, 1991), pág. 33. 66 Alberto SAYAGUÉS - “El nuevo régimen de compras” cit., pág. 47. 67 Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO - “Sobre procedimientos de contratación de la Administración” cit., pág. 15; y “Procedimiento Administrativo” cit., pág. 26. 265
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la Administración tiene la carga de obviar inconvenientes menores y permitir la mayor afluencia posible de ofertas. Por eso, el principio de materialidad puede caracterizarse por oposición a lo carente de relevancia, tanto sustantiva como jurídica y, con referencia a la contratación, conduce a valorizar la materia, entendida como contenido y objeto del pacto, de manera de jerarquizar la sustancia en detrimento de los elementos secundarios, que al calificarlos como tales no los desprecia sino que los ubica en sus justos términos; su carácter es instrumental de cara a obtener el fin primordial de satisfacer el interés público comprometido en cada caso. En noveno lugar, el principio de veracidad enfatiza la cualidad de veraz del obrar general, presumiéndolo hasta que se pruebe lo contrario. En tal sentido, su alcance implica el rechazo a la mentira y la desconfianza. Mientras que en nuestra sociedad el principio general es que las personas son honestas y puede confiarse en ellas hasta que se demuestre lo contrario, en la Administración pública parece ocurrir al revés68. Frente a esa patología, la proyección práctica de erigir a la veracidad como principio tiene el efecto de oponerse a la desconfianza, evitando que esa desconfianza y el ritualismo se retroalimenten. En gráficas palabras, “lo que todo procedimiento administrativo procura es hacer honor a la verdad, que es única y objetiva, constituyendo el reflejo de una realidad ajena a las apetencias personales, de las cuales no depende, ya que lleva en sí misma la pauta cierta, a partir de la cual deberán deducirse las consecuencias jurídicas que de ella derivan… Es éste un principio que gravita con pretensiones imperativas no sólo respecto de la autoridad licitante sino también en relación con los propios oferentes sobre quienes pesa el deber de colaborar con la Administración, deber éste que, cuando se incumple, genera consecuencias disvaliosas sobre ellos”69.
68 José PINI y Alberto SAYAGUÉS - “Desburocratización y desestatización”, en AA.VV. – “Gestión del Estado y Desburocratización” (O.N.S.C. – I.L.P.E.S., Montevideo, 1989), págs. 216 y 217. 69 Julio Rodolfo COMADIRA y Héctor Jorge ESCOLA - “Derecho Administrativo Argentino” (Porrúa – UNAM, México, 2006), págs. 627 y 628. 266
Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay
En décimo lugar, el principio de transparencia refiere a la diafanidad debida del obrar público en su triple dimensión jurídica, ética y tecnológica70. En cuanto a su alcance, la transparencia supone algo más que la publicidad ya que supone dar un paso más respecto a la publicidad: mientras que la publicidad implica mostrar, la transparencia implica algo más, implica dejar ver, que el actuar de la Administración se deje ver como a través de un cristal71. La proyección expansiva de este principio es evidente ya que la lucha contra la corrupción y la transparencia confluyen en destacar lo que es visible y accesible, lo que puede ser conocido y comprendido, por contraposición a lo cerrado, misterioso, inaccesible o inexplicable. Además, del contraste entre las sombras y la luz, entre opacidad y transparencia, nacen nuevos métodos que tratan de referir el principio de legalidad, como límite y fundamento de la acción administrativa, al principio de consecución del interés público y del respeto por los derechos de los ciudadanos en el marco del bien común, métodos que tratan de promover los principios de colaboración ciudadana, de participación y de promoción de una nueva y diferente forma de concebir el poder administrativo más próximo a los ciudadanos72. En décimo primer lugar, bien se la dicho que el principio de buena fe representa una de las vías más fecundas de irrupción del contenido ético social en el orden jurídico y, concretamente, el valor de la confianza en la conducta de los agentes públicos y de los administrados73. Respecto a su alcance, corresponde coincidir con Jesús GONZALEZ PEREZ en cuanto a que “La aplicación del principio de buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en que la Administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para 70 Carlos E. DELPIAZZO – “Triple dimensión del principio de transparencia en la contratación administrativa”, en Rev. Trimestral de Direito Publico (Sao Paulo, 2007), Nº 46, pág. 5 y sigtes.; y “Transparencia en la contratación administrativa”, en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 138 y sigtes. 71 Carlos E. DELPIAZZO - “De la publicidad a la transparencia en la gestión administrativa”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo (Montevideo, 2003), Año II, Nº 3, pág. 113 y sigtes. 72 Jaime RODRÍGUEZ-ARANA - “La dimensión ética” (Dykinson, Madrid, 2001), pág. 312. 73 Mariano R. BRITO - “Principios del procedimiento administrativo común”, en AA.VV. - “Procedimiento administrativo” (UCUDAL, Montevideo, 1991), págs. 14 y 15; y Héctor FRUGONE SCHIAVONE - “Principios del procedimiento administrativo” cit., pág. 35. 267
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la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en el lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas. (...) La aplicación del principio de buena fe, por otra parte, conllevará la confianza de la Administración en que el administrado que con ella se relaciona va a adoptar un comportamiento leal en la fase de constitución de las relaciones, en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones frente a la propia Administración y frente a otros administrados”74. En sus proyecciones en materia contractual, el principio de buena fe ha tenido interesantes aplicaciones jurisprudenciales, tanto con referencia a la celebración cuanto a la ejecución de los contratos 75(74), en línea con lo ocurrido en países más avanzados donde, en el campo específico de la contratación pública, manifestaciones del principio han sido consideradas con relación a la vinculación de las ofertas y de los pliegos de condiciones, así como también al intercambio de las prestaciones76. Desde la perspectiva de nuestro Derecho positivo, no puede prescindirse de considerar que “Todos [los contratos] deben ejecutarse de buena fe”, según el claro tenor del art. 1291 del Código Civil, en disposición que no puede limitarse en su eficacia aplicativa tan sólo a los contratos regulados por el Derecho privado. 2. Capacitación en las buenas prácticas Desde el punto de vista conceptual, las buenas prácticas en el ejercicio de la función pública refieren a estándares de comportamiento que tienen un valor complementario de las disposiciones estatutarias sobre deberes funcionales. La capacitación del personal de la Administración respecto a las mismas es un supuesto imprescindible para adquirir y mantener la idoneidad requerida por el recto desempeño de la tarea en el marco
74 Jesús GONZALEZ PEREZ - “El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo” (Civitas, Madrid, 1999), págs. 91 y 92. 75 Alberto REYES TERRA - “El principio de la buena fe en la práctica judicial civil” (F.C.U., Montevideo, 1969), págs. 71 y sigtes. y 89 y sigtes. 76 Jesús GONZALEZ PEREZ - “El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo” cit., págs. 136 y sigtes. y 164 y sigtes. 268
Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay
de una adecuada profesionalización del servicio77 en aras de la buena administración como imperativo no sólo jurídico sino ético. Desde el punto de vista de la contratación pública en concreto, en el marco de los principios generales enunciados y de las normas de conducta aplicables, los funcionarios públicos deben ser inducidos a adoptar buenas prácticas en aspectos tales como los siguientes78: a. utilización adecuada de bienes públicos; b. uso apropiado de la información;
c. facilitación del conocimiento y la misión; d. publicidad de gastos, e. buen trato;
f. prevención de conflictos de interés;
g. no aceptación de beneficios de ningún tipo; h. ajuste a normas técnica conocidas; i. difusión de resultados; y
j. cuidado de la calidad del trabajo. En primer lugar, la utilización adecuada de los bienes públicos que se ponen a disposición para el desempeño de la función debe ser prudente y ajustada a lo necesario, quedando prohibido todo empleo para provecho personal. Ello implica cuidar los útiles de trabajo, guardarlos apropiadamente al culminar cada jornada, no aplicarlos a fines diversos a los debidos y, en definitiva, no perder de vista que se cuenta con ellos en interés de la sociedad a la que la Administración se debe por su naturaleza servicial para el logro del bien común79. En segundo lugar, el uso apropiado de la información a la que se tenga acceso en el ejercicio de la función impone no utilizarla para fin distinto al inherente a la misma, siendo indebido todo empleo en beneficio propio o de terceros de información secreta, reservada o privilegiada. 77 Carlos E. DELPIAZZO – “Profesionalización de la función pública en Uruguay”, en AA.VV. – “La profesionalización de la función pública en Iberoamérica” (INAP, Madrid, 2002), pág. 256 y sigtes. 78 Carlos E. DELPIAZZO - “Promoción de la ética en la función pública”, en INSTITUTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO – “Procedimientos administrativos y función pública en la actualidad” (F.C.U., Montevideo, 2014). 79 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 55, y “Derecho Administrativo Uruguayo” cit., pág. 7. 269
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Sin perjuicio del derecho a la libre expresión del pensamiento, los funcionarios deberán abstenerse de formular declaraciones públicas o dar a conocer documentos o actuaciones en trámite que pudieran afectar su eficacia o la imagen de la institución en la que se desempeñan80. En tercer lugar, la facilitación del conocimiento y la misión a través de la página web, manuales y folletos deben ayudar a encauzar la actuación conforme a las reglas aplicables, previniendo conductas y actos observables o reprobables. En cuarto lugar, la publicidad de gastos es una manifestación del principio de transparencia que permite conocer a la sociedad la disposición de los recursos presupuestalmente asignados, rindiendo pública cuenta de ellos y contribuyendo así a la gobernanza debida81. En quinto lugar, el buen trato a los proveedores, entre estos y con los funcionarios debe ser una condición inherente al relacionamiento de todos los que participan en la preparación de los contratos y en su ejecución. En el caso de los funcionarios públicos, el deber de respeto refiere a la consideración debida por el funcionario público a los demás funcionarios y a terceros, especialmente a los administrados a cuyo servicio se dirige teleológicamente su trabajo82. Al tenor del art. 21 de la ley anticorrupción Nº 17.060 de 23 de diciembre de 1998, “el funcionario público debe respetar a los demás funcionarios y a las personas con quienes debe tratar en su desempeño funcional y evitar toda clase de desconsideración”. En sexto lugar, la prevención de conflictos de interés obliga a distinguir y separar radicalmente los intereses particulares del superior interés público, evitando situaciones que puedan generar conflictos reales o potenciales. A fin de preservar los principios generales y reglas de conducta aplicables, ningún funcionario podrá mantener relaciones ni colocarse 80 Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO – “La libertad de comunicación de pensamientos de los funcionarios públicos”, en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 82 y sigtes. 81 Carlos E. DELPIAZZO – “Marco conceptual de la gobernanza con especial referencia a Internet”, en anuario “Derecho Informático” (F.C.U., Montevideo, 2009), tomo IX, pág. 33 y sigtes.; y “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 75 y sigtes. 82 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo General” cit., volumen 2, pág. 56. 270
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en situaciones en las cuales sus intereses particulares entren o puedan entrar en conflicto con el interés público ni intervenir en o vincularse con organismos que hubiere conocido o en los que se hubiere estado desempeñando por encargo de la Administración a la que pertenece. Así lo reconoce el art. 72 del TOCAF cuando dispone que “Los ordenadores, asesores, funcionarios públicos, aquellos que desempeñen una función pública o mantengan vínculo laboral de cualquier naturaleza, de los órganos competentes de la Administración Pública deberán excusarse de intervenir en el proceso de contratación cuando la parte oferente o contratante esté ligada por razones de parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad o tercero de afinidad” (inc. 1º). Agrega la norma que “En igual sentido deberán excusarse en caso de tener o haber tenido en los últimos doce meses con dicha parte alguna vinculación de índole profesional, laboral o empresarial” (inc. 2º). La prevención de implicancias evita la corrupción, caracterizada como “la irrupción del interés privado, actuando por fuera de las normas, en el recinto de lo público”83, como la conducta de quienes, “en lugar de servir al interés general, se sirven de su ejercicio para su provecho”84. En séptimo lugar, la no aceptación de beneficios de ningún tipo implica que ningún funcionario podrá aceptar, ni menos solicitar, beneficios, regalos, dádivas o favores de ningún tipo para sí o para terceros, sea como gratificación por su tarea, sea para hacer valer su influencia en el ámbito en el que se desempeña, sea para incidir en cualquier aspecto vinculado al desempeño de la función, o sea por cualquier otra razón. Además de lo que viene de señalarse antes, cabe recordar que la citada ley Nº 17.060 define a la corrupción como “el uso indebido del poder público o de la función pública para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consumado o no un daño al Estado” (art. 3º). En octavo lugar, el ajuste a normas técnicas conocidas –especialmente las consignadas en los pliegos de condiciones– hace previsible el ejercicio de la función y permite hacer un seguimiento público de la gestión, su visibilidad pública, sus resultados y el impacto que producen. 83 Washington ABDALA y Guillermo MACIEL - “Manual de Ciencia Política” (F.C.U., Montevideo, 1996), tomo II, pág. 219. 84 José A. CAGNONI - “Justicia y sociedad: los fenómenos de la corrupción”, en Rev. de Derecho Público (Montevideo, 1997), Mº 11-12, pág. 15. 271
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En tal sentido, merece destacarse la previsión del art. 151, lit. E) del TOCAF, a cuyo tenor se confía a la Agencia de Compras “Realizar la más amplia difusión, preparación de materiales y capacitación en las normativas relativas a las contrataciones del Estado y a las mejores prácticas aplicables, propugnando la aplicación de criterios y procedimientos simples y uniformes que faciliten la tarea de compradores y proveedores”. En noveno lugar, la difusión de resultados y conclusiones acerca de la función cumplida debe ser proporcionada en términos comprensibles a la sociedad a través de los medios de comunicación y de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones de modo que puedan ser ampliamente conocidos. En décimo lugar, el cuidado de la calidad del trabajo contribuye a la mejora de la gestión y redunda en una mayor eficacia en el logro de los resultados. Como bien se ha destacado, la ética en la Administración pública no se agota en la fidelidad al interés público sino que reclama el trabajo bien hecho, lo cual “exige una entrega al servicio, un afán de perfeccionamiento en las técnicas y un esfuerzo en intentar la perfección de lo que se hace85. 3. Difusión de una cultura asentada en valores Desde el punto de vista conceptual, como agudamente ha diagnosticado el Papa Francisco, “En la cultura predominante, el primer lugar está ocupado por lo exterior, lo inmediato, lo visible, lo rápido, lo superficial, lo provisorio. Lo real cede el lugar a la apariencia. En muchos países, la globalización ha significado un acelerado deterioro de las raíces culturales con la invasión de tendencias pertenecientes a otras culturas, económicamente desarrolladas pero éticamente débiles” 86(85). Frente a esa realidad, se impone que todas las fases de la acción humana, también en el ámbito administrativo, se asienten en valores, es decir, en criterios que valen por sí mismos y que deben aprenderse e imitarse ya que no hay valor sin su modelo correspondiente. Por qué adoptar unos valores y no otros tiene que ver con la educación y la 85 Jesús GONZÁLEZ PÉREZ - “La ética en la Administración pública” cit., págs. 57 y 58. 86 Papa Francisco – Exhortación Apostólica “Evangelii Gaudium” de 24 de noviembre de 2013, Nº 62. 272
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libertad; de ellas depende qué valores se encarnen: “dime con quién andas [a quién imitas o tienes como modelo] y te diré quién eres”87. La relación entre valores y principios es de reciprocidad en cuanto los primeros expresan el aprecio que se debe atribuir a aquellos como puntos de referencia para la estructuración oportuna y la conducción ordenada de la vida social. Desde el punto de vista de la contratación pública en concreto, importa destacar que el obrar de todos los actores, tanto públicos como privados, conforme a valores es rentable88 y vale la pena. Los valores –especialmente la verdad, la libertad y la justicia– requieren el ejercicio personal de las virtudes y su práctica es el camino seguro y necesario para alcanzar la perfección personal y una convivencia social más humana. Sabido es que, según la enseñanza aristotélica, las virtudes son hábitos operativos buenos, por lo que nadie nace virtuoso sino que las virtudes se adquieren y aumentan por repetición de actos mediante esfuerzo, lucha y educación89. Por eso, la Constitución, al proclamar el principio de igualdad en el art. 8º, agrega que no se reconocerá entre las personas “otra distinción entre ellas sino la de los talentos y las virtudes”, es decir, lo que a cada uno viene dado y lo que cada uno construye por sí. Siendo así y, sin que la enumeración tenga carácter taxativo, en el campo de la contratación pública, se impone cultivar las siguientes virtudes: a. prudencia; b. justicia;
c. fortaleza;
d. templanza; e. orden;
f. perseverancia; g. paciencia; y h. sinceridad.
87 Ricardo YEPES STORK y Javier ARANGUREN – “Fundamentos de Antropología” (EUNSA, Pamplona, 1998), tercera edición, pág. 106 y sigtes. 88 UNIAPAC – “La rentabilidad de los valores” (ACDE, Montevideo, 2008), pág. 45 y sigtes. 89 David ISAACS – “La educación en las virtudes humanas” (EUNSA, Pamplona, 1988), pág. 40 y sigtes. 273
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En primer lugar, la prudencia suele definirse como “la recta medida de lo que se ha de obrar”90, de modo que inclina la inteligencia a juzgar acerca de los actos concretos conforme al bien, considerando las experiencias pasadas, examinando con circunspección las circunstancias del caso y obrando tempestivamente. Que administradores y administrados deban ser prudentes no quiere decir que no deban ser comprometidos o que no asuman responsabilidades, adoptando actitudes de autoprotección. El “no te metas” no traduce prudencia sino que muchas veces puede ser imprudente o negligente. La educación de la prudencia supone desarrollar, entre otras, las capacidades de observar, de distinguir entre hechos y opiniones, de discernir entre lo importante y lo accesorio, de buscar información, de seleccionar fuentes, de reconocer los propios prejuicios, de analizar críticamente la información recibida, de relacionar causa y efecto, y de recordar91. En segundo lugar, la justicia es, en palabras de Eduardo J. COUTURE, la “virtud consistente en la disposición constante del ánimo de dar a cada uno lo que le corresponde”92. Consecuentemente, la virtud de la justicia se da en la ocurrencia de tres condiciones: el otro como término, lo debido como objeto, y la igualdad como medida93. En tercer lugar, la fortaleza implica la firmeza frente a las dificultades para emprender la acción buena debida y, a la vez, la resistencia a las dificultades del esfuerzo prolongado para llevarla a término. Por eso, la persona fuerte es serena, da seguridad a los demás y a sus obras, sabe eliminar los temores procedentes de la imaginación y la especulación inútil, domina el nerviosismo y se ubica por encima de las pequeñeces. En cambio, el débil suele ser indiferente porque no asume sus responsabilidades y adopta una actitud pasiva, cómoda o perezosa.
90 Angel RODRIGUEZ LUÑO - “Ética” cit., pág. 140. 91 David ISAACS – “La educación en las virtudes humanas” cit., pág. 342. 92 Eduardo J. COUTURE – “Vocabulario Jurídico” (Depalma, Buenos Aires, 1976), pág. 372. 93 Rodolfo Carlos BARRA – “Principios de Derecho Administrativo” (Abaco, Buenos Aires, 1980), pág. 58 y sigtes.; y “Tratado de Derecho Administrativo” (Abaco, Buenos Aires, 2002), tomo 1, pág. 104 y sigtes. 274
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En cuarto lugar, la importancia de la templanza radica en que evita que la persona resulte dominada por lo material. Junto con la sobriedad, la templanza libera de lo superfluo y del afán inmoderado de comodidad. Quien cultiva esta virtud, no queda atenazado por caprichos y necesidades ficticias y, por ende, es más libre y dueño de sí94. En quinto lugar, el orden es no sólo una virtud sino un “concepto nuclear” de la organización administrativa95. En tanto virtud, el orden “nos ayuda a disponer de más tiempo, ser más eficaces, aumentar el rendimiento y conseguir más fácilmente los objetivos previstos. El orden nos proporciona tranquilidad, confianza y seguridad, nos evita disgustos y contratiempos y nos ayuda a ser más felices con menos esfuerzo”96. En sexto lugar, la perseverancia consiste en llevar a cabo lo decidido aunque surjan dificultades o disminuya la motivación para hacer lo debido. Tanto en la función pública como en la vida privada, no debe confundirse con la terquedad y tampoco con la rutina repetitiva carente de sentido. En séptimo lugar, la paciencia es la virtud conforme a la cual, una vez conocida o presentida una dificultad a superar o un bien deseado que tarda en llegar, soporta las molestias presentes con serenidad. En el tiempo que nos toca vivir, muchas veces la paciencia no es vista positivamente porque la búsqueda del placer y el querer resolver todo “ya” conducen a no ver con buenos ojos el autodominarse, que es imprescindible en la función pública y para vivir en sociedad. En octavo lugar, la sinceridad es imprescindible para cumplir el principio de veracidad. Ser sincero no equivale a decir lo primero que a uno se le ocurre, ante quien sea y donde sea sino que la sinceridad debe estar gobernada por la prudencia y por la caridad. No sólo el exceso de sinceridad 94 José Antonio ALCAZAR y Fernando COROMINAS – “Virtudes humanas” (Palabra, Madrid, 1999), pág. 70. 95 Carlos E. DELPIAZZO - “El orden como base de la organización administrativa”, en Rev. de Derecho y Tribunales (Montevideo 2012), Nº 18, pág. 11 y sigtes.; y “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 211 y sigtes. 96 José Antonio ALCAZAR y Fernando COROMINAS – “Virtudes humanas” cit., pág. 31. 275
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implica una desviación de la virtud sino también la falsa apreciación de la realidad o la manifestación equívoca de una realidad conocida, como la hipocresía, la adulación, la murmuración o la calumnia. 4. Articulación de políticas públicas consistentes Tan importante como la incorporación vital de los principios generales, la capacitación en las buenas prácticas y la educación en valores y virtudes, y la lucha contra la corrupción desde la visión positiva de promoción de la ética pública, es la articulación de políticas públicas consistentes y estables en la materia. En ese sentido, nuestro país viene desarrollando una política pública dirigida a prevenir la corrupción (mediante la clarificación de normas de conducta para el cumplimiento de la función pública, la promoción de la transparencia en las contrataciones públicas, el fortalecimiento de los sistemas de control, y la participación ciudadana), y a reprimir los graves actos de corrupción (por medio de la penalización de los mismos)97. Como ya lo he destacado reiteradamente antes de ahora, un auxiliar imprescindible de cualquier acción gubernamental en la materia es, a no dudarlo, el control social sobre los agentes públicos, cualquiera sea su jerarquía98. IV. Conclusión De cuanto viene de decirse puede concluirse que la contratación pública es uno de los campos más fértiles para enfatizar en el desarrollo de conductas éticas, tanto del lado de los funcionarios actuantes a nombre de la Administración como de los particulares que interactúan con ella, sea durante los procedimientos de selección, sea en la ejecución de los contratos.
97 Adolfo PEREZ PIERA – “Corrupción: el marco internacional y la postura uruguaya”, en JUTEP – “Políticas públicas contra la corrupción en Uruguay” (Montevideo, 2012), pág. 41 y sigtes. 98 Carlos E. DELPIAZZO – “Desafíos actuales del control” (F.C.U., Montevideo, 2001), pág. 97 y sigtes.; “La regulación legal del control social y transparencia”, en Rev. de Antiguos Alumnos del IEEM (Montevideo, 2002), Año 5, Nº 1, pág. 29 y sigtes.; y “Control social de la Administración y transparencia”, en Rev. Ius Publicum (Santiago de Chile, 2003), Nº 11, pág. 43 y sigtes. 276
Ética y corrupción en la contratación pública en Uruguay
No se está en el buen camino para ello cuando se procura huir del Derecho público en aras de una pretendida eficacia que normalmente no es tal. Por el contrario, el desafío de nuestro tiempo es volver a los principios generales sobre la base de los cuales se estructura nuestro ordenamiento jurídico, capacitar a agentes públicos y proveedores privados en las buenas prácticas necesarias para su adecuado relacionamiento contractual, educar en las virtudes acordes a los valores que merece vivir nuestra sociedad, y enmarcar tales acciones en políticas públicas estables y serias. Todo ello redundará en una eficaz prevención de la corrupción y, en los supuestos en que ella aparezca, la represión jurídica –tanto en el orden disciplinario como penal– deberá ser rápida y contundente para desestimular prácticas indebidas que contrarían el deber ser.
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A construção de categorias de observação do contrato público e suas relações com a corrupção a partir de uma perspectiva processualista1 Caroline Müller Bittencourt2 - Janriê Rodrigues Reck3 1. Introdução Este artigo versa sobre a construção de procedimentos de reflexão teórica (re) construir uma teoria geral da contratação pública e estabelecer as relações com o fenômeno da corrupção. A corrupção, bem como a contratação pública, vão ser entendidas em termos de Teoria Geral do Direito, o que significa a pretensão de estabelecimento de categorias jurídicas universais. O problema que vai mover o trabalho é, precisamente, a pergunta de como é possível reconstruir categorias de observação dos contratos públicos a partir de uma perspectiva processualista para a identificação das patologias corruptivas? A hipótese é a de que, a partir de conceitos tais como diferenciação entre fases da contratação e processos de contratação, unidades processuais, decisões e argumentos vai ser possível uma nova visão sistêmica e processualista do contrato público. Esta nova visão é a base para um pacto semântico onde se estabeleçam as oportunidades possíveis de ocorrerem patologias cor1 Este artigo é fruto das pesquisas do projeto de Rede interinstitucional de patologias corruptivas na contratação pública, nos eixos temáticos dos autores, projeto desenvolvido no Centro de Pesquisa de Políticas Públicas na Universidade de Santa Cruz do Sul. 2 Doutora em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul. Professora do programa de Mestrado e Doutorado em Direito da Universidade de Santa cruz do Sul. 3 Doutor pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Professor da Graduação, Mestrado e Doutorado, da Universidade de Santa Cruz do Sul. Professor da Graduação e pós-graduação da Universidade Federal de Pelotas. 279
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ruptivas, bem como para o estabelecimento das oportunidades curativas destas patologias. Assim, o objetivo deste trabalho é eminentemente metodológico, isto é, de fundamentação de processos epistemológicos que serão difundidos na comunidade preocupada com o fenômeno. O caminho consiste em, um primeiro momento, na reconstrução dos conceitos de contratação pública e de corrupção. A primeira vai ser entendida como uma unidade de processos, e não mais como um ato em específico tomado isoladamente dentro do agir da Administração Pública. Entenda-se unidade de processos por que a contratação envolve diversos processos, de diversas ordens, os quais coexistem simultaneamente, e que envolvem diversas decisões regidas por regimes jurídicos diferenciados mas vinculados com o tema central da geração de direitos e obrigações para o poder público. Já a corrupção vai ser entendida em seu sentido mais amplo possível, enquanto gênero, de modo a transcender as figuras típicas do Direito Penal para abranger conceitos do Direito Financeiro, Civil e Administrativo, tais como a improbidade administrativa. Em um segundo momento, será necessário assentar de maneira mais especificada o que se entende por contratação enquanto unidade processual, bem como descrever os processos que compõem o todo maior da contratação pública. Isto vai implicar uma postura interdisciplinar e transversal, superando as divisões comuns entre o Direito Financeiro e o Administrativo, por exemplo, e compreendendo que vai ser necessário superar a noção de fases – entendida como decisões em sucessão – a partir da noção de processos, o que inclui decisões agrupadas sob uma certa unidade funcional. 2. Reconstrução dos conceitos de contratação pública e de corrupção Delimitar o tratamento conceitual da corrupção é fundamental para fins desse estudo, uma vez que a hipótese principal segue no sentido de que a corrupção deve ser observada de modo muito mais amplo da forma como é concebida pela legislação e doutrina pátria. Se o seu conceito é ampliado, consequentemente as hipóteses e remédios jurídicos ao seu tratamento, acabam igualmente estendidas. Esse é o intuito desse breve tópico: estabelecer os contornos das regras que podem reger um conceito de corrupção otimizado, complexo e ampliado, com o intuito de tal pacto semântico guiar as análises no momento da realização do estudo de caso acerca da prática de atos 280
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corruptivos na contratação pública. Dito isso, duas conceituações são fundamentais: a de corrupção e a de contratação pública. Inicia-se tal discussão com a relação que pode ser traçada entre a corrupção em contraposição ao dever de ética pública. Ocorre que, para muitos autores, a ética pública resulta em um dever de probidade. Um ponto ainda preliminar ao tema compreende a polêmica distinção que a doutrina faz entre ética pública e ética privada. A ética aplicada à função pública tem em seu cerne a ideia de uma busca pelo bem comum e de pessoas voltadas a atuação de serviços de interesses gerais; contudo, tal definição é igualmente “problemática” dada a amplitude dos conceitos que a definem, como interesse geral e bem comum. Muito embora não seja pacífica na doutrina a distinção entre ética pública e ética privada, no sentido que a ultima estaria voltada para a moral crítica com sanções exclusivamente internas e autônomas, e a primeira teria seu campo mais específico, peculiar, em que os deveres públicos seriam distintos dos privados e com maior tratamento normativo também. Isso, pois, seria da natureza da função pública um conjunto de problemas éticos diferentes, demandando uma disciplina específica. A exemplo, da oposição da ética pública a tendência em determinados nichos de negar as responsabilidade às pessoas atribuindo a coletividades de diferentes índoles. (OSÓRIO, 2010) O objetivo da ética pública seria a preservação dos elementos essenciais da responsabilidade pessoal contra pressões da vida institucional, que poderiam inclusive ser diluídas num plano coletivo. A ética pública implica e exige responsabilidades diferenciadas dos seus agentes, bem como uma forma de interpretar e aplicar os princípios que deveriam guiar suas condutas. Não deveria então um agente ser julgado apenas pela sinceridade de seus motivos ou mesmo pelo seu caráter, mas sim em decorrência de suas decisões políticas e administrativas que direta ou indiretamente afetam seus administrados. A ética pública tem por objetivo proporcionar um vínculo entre as ações dos indivíduos e as estruturas das organizações. (OSÓRIO, 2010). A ética pública pode ser observada na perspectiva da ética política, que supõe decisões e responsabilidades no campo da política, contudo, quando se observa a ética pública das responsabilidades enquanto responsabilidade jurídica faz-se necessário um discurso ético-normativo, que perpassa o direito constitucional, administrativo, direito punitivo. Conforme Osório (2010, p. 36):
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De fato, alguns sistemas, como o brasileiro, estão cada vez mais centrados na ética da improbidade, expressão mais ampla, constituindo a corrupção uma das facetas mais preocupantes do problema, mas não sua totalidade. Na linguagem cotidiana, a improbidade substitui a corrupção, abarcou ou absorveu as modalidades de enriquecimento ilícito, porque esta é a linguagem dos meios forenses que se transplanta ao meio jornalístico. Há toda uma tendência de alargamento dos tentáculos estatais em busca de repressão de múltiplas modalidades de atos ilícitos, seja na forma de desonestidades, seja na forma de ineficiências intoleráveis. O autor busca situar a improbidade administrativa em um marco ético institucional, como uma espécie de má gestão pública, sendo que, observa como dificuldade o fato de situar corretamente a improbidade no campo axiológico da má gestão pública, ou seja, como uma categoria ético-normativa apta a designar fenômenos situáveis no âmbito da má gestão pública. Logo, trata-se de conceitos próximos, mas ao mesmo tempo distintos, pois nem toda má gestão pública será improbidade, muito embora o inverso seja verdadeiro. Separar essas categorias analíticas integradoras da gestão pública permite proporcionar densidade normativa ao princípio da proporcionalidade, permitindo tanto uma maior eficiência do direito punitivo, bem como uma maior consistência dos direitos fundamentais envolvidos nesse contexto. (OSÓRIO, 2010). Note-se que para o referido autor, “nem toda má gestão é improbidade”, mas toda “improbidade é uma má gestão”. Visto por este aspecto, pode-se questionar aonde a corrupção enquanto fenômeno se insere nessa questão? Logo, seria a corrupção um gênero e à improbidade uma espécie? E a questão da má gestão se configurar improbidade pode ser observada a partir de que perspectiva? Não teria também o gestor público um dever de eficiência, economicidade e uma vinculação ao interesse público? Atos de má gestão não veriam a ferir tais preceitos constitucionais? Teria contornos seguros a distinção entre improbidade, má gestão e corrupção? Ainda, indaga-se acerca da possibilidade de olhar o dever de lidar com o interesse público sob uma dimensão objetiva, significando dizer que ao aceitar tal responsabilidade, tal gestor não teria deveres de conduto aos quais recebe um imputação em caso de não cumprimento? Importaria aqui saber os motivos que o levaram a se afastar do interesse público (se foi ele simplesmente um “mau” gestor ou alguém que se beneficiou de situações ilícitas?).
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Todas estas reflexões inserem-se em um contexto de pluralidade semântica e contínuo abandono do espaço público em favor do privado, ou, ainda em observações mais radicais, porém altamente coerentes, o progressivo declínio da noção de público em favor de um privado (enquanto sentimento, enquanto família e propriedade, etc.) que se expande e invade as considerações públicas (SENNETT, 2011). Tal debate, guarda por sua vez, com o que vem se evidenciando em relação a autonomia jurídica da moralidades administrativa enquanto princípio constitucional, sem depender para sua efetividade de outros princípios que a ela se referem, como legalidade, finalidade, economicidade, boa-fé. Essa associação reflete-se a associação da moralidade com a probidade, dizendo-se a probidade como espécie do gênero moralidade (LEAL, 2014), o que é de fundamental importância, haja vista que, a Constituição é parâmetro para interpretação das demais normas do ordenamento, não se pode fazer uma inversão, utilizando-se uma lei (Lei da Improbidade Administrativa) para interpretar um princípio constitucional. O que se deve ter em mente é que o princípio da moralidade Constitucional é que é a baliza para interpretação da improbidade, enquanto relação proposta entre gênero e espécie. Nesse sentido é que se segue a conclusão de Leal (2014, p. 105): Por todas essas razões não há como aceitar a orientação normativa e jurisprudencial de que má gestão pública provocada por despreparo dos agentes públicos, mesmo que transgressora dos princípios da Administração, para fins de Lei de Improbidade Administrativa. Pensando-se nessas indagações impossível não se questionar, que indiferente da intenção da conduta do agente público, seja por improbidade ou má gestão, por exemplo, pode-se dizer que o prejuízo ao interesse e ao bem público é o resultado de qualquer uma das referidas ações. Logo, se observado pelo fim e não pelo meio, a conduta independente da espécie produz um mesmo resultado. Sob este aspecto que, defender a corrupção como um fenômeno multifacetado, amplia as possibilidades punitivas àquela que não só age de forma ímproba, como contra aquele que comete prejuízo ao interesse público, seja por falta de gestão, seja por falta de eficiência, entre outros. E daí, vê-se que a resposta a estes problemas não podem ser operacionalizadas de forma tão estanques, como para o direito penal, ou para o direito administrativo ou para o direito civil, como se fossem nichos nos quais o direito não se comunicaria. Logo, para problemas complexos, devese produzir respostas tão complexas quanto para seu enfrentamento.
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Olhar a corrupção como um fenômeno multifacetado faz com que o direito precisa dar respostas múltiplas e comunicadas entre si. Por ser de competência do poderes estatais instituídos, ainda que não somente deles, buscar constantemente através de padrões éticos e institucionais a realização dos fundamentos da República Federativa, tais como cidadania, justiça social, dignidade humana, pluralismo político a fim de concretizar os objetivos expostos no preâmbulo da Carta Constitucional. Motivo pelo qual, os atos administrativos (enquanto gênero) devem estar em sintonia com tais princípios, pois são eles condições e possibilidades a existência e legitimidade dos próprios atos, afigurando-se como causa e fonte do sistema jurídico e Estatal. A rigor, eventual violação do conteúdo de tais princípios “torna ilícitos e ilegítimos aqueles atos, matéria que pode ser aferida ou sindicada, tanto pela via administrativa como pela jurisdicional. (LEAL, 2013). Ressalta Leal, que o fenômeno corruptivo não se restringe a esfera institucionalizada, nem mesmo pode ser reduzido à estrita concepção jurídica do fenômeno, mesmo porque, segundo Leal (2013, p. 18): Há uma dimensão simbólica do que significa a corrupção em termos de valores democráticos que independe dos seus efeitos práticos e quantitativo-financeiros, ou mesmo os que dizem com sua consumação de benefício ou não –modalidade da tentativa–, pois estão em jogo as bases normativo-principiológicas fundantes das relações sociais e da confiança nas instituições representativas –públicas e privadas–. Contudo, ante o fato de tal trabalho buscar discutir as patologias corruptivas na contratação pública, o conceito aqui de corrupção será observado no âmbito dos atos emanados dos agentes públicos, dado que sua vinculação não é apenas moral ou ética em relação ao interesse público, mas sim legal sob o olhar da ética pública e da moralidade administrativa, constituindo-se a causa de legitimidade do gestor, bem como o fim de todas suas ações. Dito isso, ao buscar analisar na jurisprudência brasileira os atos corruptivos mais praticados na contratação pública, com intuito de se observar em quais momentos do processo de contratação pública mostram-se mais vulneráveis a tais atos, a corrupção aqui será tratada como todo ato praticado pela administração pública direta ou indireta, que de forma intencional ou não, cause prejuízo ao interesse público, independente de benefício próprio ou alheio do agente praticante. Sendo assim, o critério determinante é a lesão a interesse público, independente 284
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do enquadramento jurídico da conduta do agente. Nesse sentido os atos corrptivos na contratação pública merecem ser observados no seu aspecto administrativista (como por exemplo atos improbos), no aspecto civilista (no tocante a responsabilidade civil), bem como no aspecto penalista (em todas possibilidades de enquadramento como crime de sua conduta), de forma que a resposta produzida tenha sido fruto de uma comunicação em todas a suas variantes punitivas. Superada a questão do tratamento conceitual de corrupção nesse estudo, passa-se a fazer o mesmo esforço para definir conceitualmente o que se entende por contratação pública, o que também é imprescindível para a coleta das jurisprudências para o estudo de caso. A doutrina costuma dividir as manifestações da Administração Pública em atos e contratos. As noções de ato e contrato jurídicos advém de uma recepção das diferenciações adotadas pelo normativismo civilista que surge com a reconstrução do Direito Romano no período pós-renascimento. Os atos seriam aquelas manifestações livre da vontade, os quais, quando sofrem a incidência do Direito, tornam-se jurídicos. Há diversos tipos de atos jurídicos, sendo que alguns expressam uma certa liberdade na negociação dos termos, e outros onde a configuração jurídica é mais simplificada pela lei, onde de uma manifestação de vontade decorreria uma consequência previamente posta (DI PIETRO, 2013). Os atos e contratos seriam a forma pela qual seriam exercidas diversas atividades com perfis diferenciados pela Administração Pública ou alguém por ela, tais como a autorização para o uso de um bem público, a aplicação de uma sanção de poder de polícia, uma orientação de trânsito, um ato material de tapar um buraco na rua, a publicação de um edital e a formalização de obrigações. Tais atividades são agregadas na doutrina sob a égide de grandes temas, como o Poder de Polícia, os Serviços Públicos e os Bens Públicos. Assim, enquanto o ato administrativo seria uma manifestação jurídica unilateral de vontade da Administração Pública, o contrato administrativo seria aquela manifestação de vontade bilateral entre a Administração Pública e um particular, com vontades divergentes (FURTADO, 2010). Existem ainda institutos não-categorizados nos atos e contratos administrativos, tais como os convênios administrativos, os contratos de gestão e os termos de parceria. 285
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Foram importadas as noções de existência e validade do Direito Civil. Assim, a depender da doutrina utilizada, a emissão ou a publicação do ato ou contrato administrativo faz ele existir, já a validade é expressada a partir de diferentes dimensões, tais como competência, forma e finalidade. Para se identificar quando se está frente a um ato ou contrato administrativo, existiram diversos critérios, os quais se confundem com a própria busca do objeto do Direito Administrativo. Existiram o critério subjetivo (o ato administrativo seria aquilo que advém da administração pública; entretanto, tal concepção pressupõe-se que se saiba antes o que é administração pública), objetivo (a administração Pública realizaria uma certa atividade, aprioristicamente determinada), do regime jurídico (a Administração Pública seria regida por um regime jurídico peculiar, precisamente o Direito Administrativo, porém, para se saber qual o regime jurídico aplicável seria necessário antes saber a quem incide o referido Direito) e, finalmente, a da função pública, ou seja, atos e contratos administrativos seriam praticados por entes no exercício de uma função pública. Pensar na contratação pública como um processo é agregar complexidade na medida em que o estabelecimento das obrigações e seu adimplemento passam a ser vistos como um processo (sobre processos ver LUHMANN, 1996). Assim, conforme o desenvolvimento da doutrina civilista, à pactuação do contrato antecedem atos e obrigações, e o mesmo valendo para a fase posterior ao final do contrato. Em verdade, a grande contribuição aqui, foi pensar que a obrigação não se resume ao adimplemento primário da obrigação, mas sim considerá-lo no seu todo, em relação aos elementos que a constituem (COUTO E SILVA, 2007). Nesse sentido, não seria errôneo dizer que a finalidade da contratação pública é obviamente a satisfação do interesse público. Contudo, visto a contratação pública como um processo, importa dizer que essa satisfação do “credor” (administrado) se dará em todos os momentos desse contrato. Atualmente, não seria nem mesmo possível dizer que a perfeito cumprimento do contrato se exaure no adimplemento da obrigação principal, haja vista a necessidade de se observar tal princípio da primazia do interesse público antes, durante e depois da realização contratual. E daí, uma série de conceitos interessaram a administração pública na observância de suas obrigações, tais como, a eficiência, a moralidade, os direitos fundamentais, a democracia deliberativa, entre outros.
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Importa a lição de Couto e Silva (2007, 222) para demonstrar a importância desse diálogo de fontes: A obrigação, vista como processo, compõem-se em sentido largo, do conjunto de atividades necessárias à satisfação do interesse do credor. Dogmaticamente, contudo, é indispensável distinguir os planos em que se desenvolve e se adimple a obrigação. Os atos praticados pelo devedor, bem como os realizados pelo credor, repercutem no mundo jurídico, nele ingressam e são dispostos e classificados numa ordem, atendendo-se aos conceitos elaborados pela teoria do direito. Esses atos evidentemente tendem a um fim. É precisamente a finalidade que determina a obrigação como processo. (Grifos nosso). Ocorre que tanto as categorias de ato administrativo quanto de contrato administrativo são observadas a partir de uma perspectiva metafísica e estática, sem a necessária inserção dentro dos processos de ação administrativa. O foco é no ato administrativo tomado isoladamente, quando em realidade a esmagadora maioria dos atos da Administração acontecem em processos com diversos atos sucessivos. Por exemplo, a multa de trânsito abrange a escolha do servidor de ficar esperando em um determinado local, a observação do servidor da conduta do motorista em contraste com a rodovia e com as normas de trânsito, a lavratura do auto de infração, o envio e oportunidade para defesa, etc. Uma observação complexa da contratação pública vai ser definida como aquela ação administrativa onde o patrimônio público (não só dominical, mas também ético e comunitário) vai estar envolvido com uma ideia de bom governo. A ação administrativa sempre é processual. Licenças-interesse, multas de trânsito e aquisição de bens sempre são processos que compreendem diversos atos e fases. É importante dizer, contudo, que, como qualquer outro significado do mundo, quando se fala em contratação pública se fala em um sentido formado por um regime jurídico, as quais estão conectam decisões. Este regime jurídico é uma unidade formada por uma pluralidade. Esta pluralidade não é uma pluralidade linear, mas sim uma pluralidade de fontes em princípio desorganizadas, mas que formam um sentido próprio quando reunidas em rede. Assim, a contratação pública é uma sucessão de decisões, decisões estas que formam unidades processuais, e estas unidades processuais formam um processo maior. Cada uma destas decisões são decisões “possíveis”, isto é, em potência, não necessariamente ocorrendo, mas 287
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inseridas nos jogos de linguagem da lei. As decisões relacionam-se umas com as outras, formando novamente unidades. É importante dizer que tanto estas decisões quando as unidades formadas pelos conjuntos de decisões são decisões regradas pelo ordenamento jurídico. Deste modo, tem-se como contratação pública esta sucessão de decisões jurídicas que são regradas pelo ordenamento. Como são diferentes decisões, tem-se diversas regras diferentes. Novamente o conceito de rede é importante, uma vez que cada decisão, cada unidade processual e o processo todo de contratação pública estarão regidas por diferentes normas, e submetendo-se a diferentes processos de controle. 3. Ampliação das categorias de observação dos contratos públicos a partir de uma perspectiva processual A reconstrução do Direito Administrativo em direção a uma perspectiva mais complexa, operativa e conforme aos Direitos Fundamentais vai implicar a necessidade de novas teorizações sobre a teoria da contratação pública. Como foi visto acima, a contratação pública será observada não como um único ato ou um processo simples, mas sim como uma unidade (CLAM, 2006) de diversos processos. São diversos processos por que são complexos de atos com funções e regimes jurídicos diferentes. Por exemplo, há um processo de gestão financeira, que corre em paralelo com um processo de acompanhamento do cumprimento das obrigações do contratado, dentre outros. A diferenciação entre processos de contratação pública e fases da contratação vai se tornar necessária na medida em que se dá conta da simultaneidade dos processos de contratação pública. A gestão financeira está o tempo todo ocorrendo a medida que também se dá o processo de publicização. Deste modo, surge a necessidade de se complexificar a observação da contratação pública. Uma construção de base importante é a relacionada com as fases da contratação pública. Por fases entenda-se a sucessão, no tempo, de decisões conectadas entre si e fechadas à fase seguinte. Tal tipo de entendimento vai ser necessário para se ter uma noção do que é o início, o meio e o fim da contratação pública. A primeira fase vai ser a fase do planejamento orçamentário. A fase do planejamento orçamentário, em sede de contratação pública, vai implicar na observação acerca das decisões relacionadas com a previsão de receitas e autorizações de despesas. Compreende a elaboração das peças orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes 288
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Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) e seu regime jurídico (notadamente, além da Constituição Federal, as Leis 4320 e Lei Complementar 101). O ramo do Direito que rege esta fase é um ramo que nasceu do Direito Administrativo, o Direito Financeiro, e se rege por princípios tais como o do planejamento e da não vinculação de receitas. Além de reger propriamente o processo de elaboração das leis orçamentárias, bem como o seu conteúdo, o Direito Financeiro é um direito que prevê meios de controle e participação nestes processos, além de disciplinar regras acerca da necessidade da efetiva arrecadação dos tributos, limites de endividamento e equilíbrio entre receitas e despesas. Precisamente nesta fase é que se inicia o processo de contratação pública. Ocorre que, diante do quadro normativo brasileiro, as obras de relevo deverão constar nas leis orçamentárias; o mesmo valendo para compras e também para a contratação de serviços e servidores. Assim, é correta a afirmativa que a contratação pública começa já no planejamento orçamentário. A segunda fase vai ser a fase de planejamento administrativo. É uma fase regida simultaneamente pelo Direito Administrativo e Financeiro. Uma vez estabelecida a autorização de despesa, resta ao Administrador esperar a dotação orçamentária para pôr em prática as políticas públicas. Neste meio tempo, vai ser necessário estabelecer o cronograma de desembolso financeiro, bem como, finalmente, estabelecer que tipo de obra, serviço ou compra a Administração pretende adquirir, diante dos autorizativos orçamentários. Estabelecido o planejamento administrativo, a fase seguinte vai ser a de formação do contrato público. Na fase de formação do contrato, regida pelo Direito Administrativo, ter-se-á o comprometimento do patrimônio público, mas também a aquisição de direitos por parte da Administração Pública. No mais das vezes, o estabelecimento das obrigações e direitos será iniciada a partir de um edital de licitação – procedimento Administrativo para seleção de contratantes cabível nas hipótese de compras de bens, contratação de serviços para a Administração ou para terceiros, construção de obras públicas, bem como para concessões e permissões. Ocorre que em determinadas situações, a Administração Pública comprometerá o seu patrimônio administrativo ou material mesmo sem a necessidade de licitação ou contrato no sentido estrito do termo, de modo que uma nova visão sobre a contratação pública implicará na superação da noção de contratação enquanto processos que envolvem manifestações de vontade bilaterais. De fato, no caso das autorizações de uso de bem público, a noção clássica do Direito Administrativo é a de ato unilateral precá289
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rio. De todo modo, mesmo aqui há comprometimento do patrimônio da Administração Pública e o surgimento de obrigações a ambos os lados, ainda que sem a existência de um contrato em seu sentido tradicional. A fase de execução contratual envolve a realização das obrigações da Administração Pública e do contratado. Necessário dizer que, diante das novas construções do Direito Civil, vai ser necessário perceber o contrato administrativo também como regido por uma ideia de boa-fé (e seus consectários, como os deveres anexos), o qual vai se somar com a tradicional noção de interesse público e tipicidade dos contratos administrativos. A Administração deve pagar pela prestação recebida nos termos contratuais e legais, e o mesmo deve se passar com o parceiro privado. Ato contínuo, a execução do contrato será confirmada e homologada pela autoridade administrativa, para então passar pelos processos de fiscalização. Se a descrição das fases ajuda na análise das diferentes eclusas que existem em termos de contratação, facilitando a construção de uma noção de tempo para a contratação, com início, meio e fim, a ideia de contrato enquanto processo ajuda, por outro lado, a identificar as diferentes unidades funcionais que existem dentro da contratação pública. De fato, se todo o contrato público tem por função o atingimento de algum benefício público a partir da assunção de direitos e obrigações recíprocas, é também correto dizer que, dentro deste grande processo, encontram-se diferentes processos regidos por funções diferentes. Estas funções diferenciadas vão conectar decisões, e, com isto, dar-lhes unidade. As decisões são unidades formadas pela eleição de alternativas, a alternativa escolhida e a justificação de sua eleição no tempo (LUHMANN, 1997). Assim, tem-se a decisão administrativa/ política como o menor elemento de análise da contratação pública, seguido por um processo que terá uma função específica dentro do todo maior da contratação pública, e, finalmente, o processo de contratação pública, o qual unifica, sob uma unidade apenas, todas as demais funções, sendo esta unidade a de gerar direitos e obrigações relacionados com a satisfação do interesse público. Os processos de contratação estão descritos na forma mais genérica possível, mas de modo a evitar também a vagueza excessiva. Com muita abertura linguística, os processos poderiam se conectar a qualquer outra comunicação do ordenamento. A ideia aqui é manter um nível de generalidade suficiente para abarcar as diferentes formas que a Administração Pública utiliza para gerar direitos e obrigações ante os parceiros privados. 290
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Pode-se elencar, a título de hipótese, os seguintes processos funcionais: 1. Processos de participação: conjunto de decisões conectadas com a adequada abertura à partição popular, as quais, conforme se pode notar, deve estar presente desde a fase de planejamento orçamentário até a fase de execução contratual.
2. Processos de publicização: decisões relativas à ampla divulgação de todos procedimentos de contratação pública, nas mais diversas fases, inclusive o gasto em tempo real. 3. Processos de formalização: decisões cuja função é dará forma legal que é exigida para as diferentes decisões dentro do processo de contratação. 4 Processos de fundamentação: decisões relacionadas à explicitação das razões dos atos, certamente voltados ao interesse público.
5. Processos de seleção de contratantes: são as decisões relacionadas às diferentes formas pelas quais se escolhe o parceiro. Note-se que, no campo contratual público, a Administração Pública pode contratar com entidades da própria Administração, bem como com parceiros privados pessoas jurídicas e físicas. Os processos de seleção, como dito, usualmente envolvem decisões dentro de um procedimento de licitação. Entretanto, dentro do conceito expandido de contratação pública, prefere-se falar justamente em processos de seleção ao invés de licitação, uma vez que a Administração Pública brasileira também se obriga também mediante convênios, termos de parceria, processos de seleção simplificada e atos discricionários, dentre outros. 6. Processos de controle fiscal: decisões relacionadas com o controle da execução orçamentária, do equilíbrio fiscal (limitação de empenho, limites de gasto com pessoal, etc.) e outras matérias relacionadas a orçamentos públicos. É importante ressaltar que as questões orçamentárias, no Brasil, não se restringem apenas à construção do orçamento: faz parte do orçamento também o acompanhamento da realização da receita e das despesas, o que implica a comparação, a todo instante, do orçamento em lei com o orçamento em execução. 7. Processos de seleção de direitos e obrigações contratuais públicas: são decisões cuja função é a formação das obrigações contratuais, como o edital, o contrato, os aditivos e as autorizações. Não se fala aqui simplesmente em formação do contrato por que o contrato público é um processo dinâmico, onde as obrigações vão 291
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surgindo e sendo modificadas, dado o princípio da mutabilidade contratual administrativa.
8. Processos de formação do orçamento: não há identificação aqui com a fase de planejamento orçamentário. É evidente que a fase de planejamento orçamentário compreende a elaboração do orçamento. Ocorre que a formação do orçamento continua mesmo depois de promulgados o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes e Bases e a Lei Orçamentária Anual, via a constante adaptação à realidade das necessidades públicas através da abertura de créditos adicionais. 9. Processos de planejamento: as diversas decisões unificadas e relacionadas com a construção do planejamento administrativo, como o planejamentos dos serviços públicos (ex.: linhas de ônibus) e obras públicas.
10. Processos de satisfação das contrapartidas públicas e privadas: decisões relacionadas com o pagamento tanto por parte do poder público (pagamentos simples, subsídios) como por parte do privado (outorga). 11. Processos de execução e acompanhamento da contratação pública: durante todo o processo de contratação, a Administração Pública observa seus próprios atos, avalizando, homologando e certificando a tomada de decisões por parte de outros órgãos da própria Administração Pública, o que inclui, por exemplo, a verificação de se as obras foram realizadas e os pagamentos feitos.
12. Processos de controle administrativo: os processos serão a todo momento (isto é, previamente, concomitantemente e posteriormente) objeto de observação de outras estruturas administrativas, diferenciadas das que tomaram a decisão originária, configurando o que se comumente se chama de controle externo. Eventualmente, as decisões serão substituídas por outras decisões, ou simplesmente extintas, como no caso das decisões tomadas pelo Tribunal de Contas. Estes processos adquirem densidade a partir de diferentes enlaces. Isto quer dizer que as decisões de cada unidade processual estão conectadas com outras decisões fundamentais do sistema jurídico, de modo que as decisões, as unidades e todo o processo de contratação pública só irão adquirir juridicidade plena a partir da satisfação argumentativa destas conexões. A depender do regime jurídico, o não preenchimento de alguma de estas conexões pode levar à nulidade da decisão (ou seja, uma de-
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cisão que ordena que outra decisão seja desconsiderada), do processo inteiro ou da contratação pública. Estas conexões configuram-se em argumentos para a verificação da própria idoneidade da contratação. Assim, os conceitos apresentados abaixo apresentam dupla face: são conexões necessárias para a validade dos processos de contratação pública; como são assim considerados, são também elementos de argumentação para a verificação da própria idoneidade da contratação pública. O argumento do bom governo (ou boa administração)4, antes de propriamente referir o por quê seria uma argumento fundamental a ser utilizado para o controle dos atos corruptivos, para GIL (2013) existiria uma distinção sobre direito ao bom governo e à boa administração pública, em que basicamente trata o bom governo como as aspirações da sociedade, enquanto o direito à boa administração pública está, de certa forma, está delimitado pelo dever de realização das políticas públicas e guarda submissão ao direito, às determinações legais no qual está vinculado. Contudo, para fins desse estudo utilizar-se-á a denominação de bem governo, por se considerar ainda mais ampla para se tratar de controle de corrupção. Pode-se dizer ser relativamente novo na seara doutrinária do direito administrativo o direito ao bom governo, muito embora uma investigação mais profunda, mostrará que suas origens são estão na ideia de bem comum e viver bem, por exemplo, podendo remontar a pensadores como Aristóteles e Thomás de Aquino Na verdade, dos gregos ao Estado Contemporâneo, da sua maneira (ou seja, em consonância com sua realidade histórica) o fim que justifica a existência de uma organização política em sociedade é o chamado bem comum. (GIL, 2011) Ocorre que, conforme nos ensina Arana Muñoz (2006), o direito ao bom governo assume novos e importantes contornos com sua configuração jurídica no art. 41 da Carta de direitos fundamentais da União Européia, porque passa de uma aspiração meramente programática para converter-se em um direito fundamental. Identifica ainda o autor, uma série de princípios e posições jurídicas-subjetivas dedutíveis do direito fundamental à boa administração pública, bem 4 Vale ler a distinção sobre direito ao bom governo e à boa administração pública, em que basicamente trata o bom governo como as aspirações da sociedade, enquanto o direito à boa administração pública está, de certa forma, está delimitado pelo dever de realização das políticas públicas e guarda submissão ao direito, às determinações legais no qual está vinculado. 293
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como, a vinculação estatal a uma ordem objetiva de valores, implicando uma teoria de deveres estatais à realização da boa administração, podendo ser plenamente invocáveis pelos cidadãos frente à administração e mesmo à jurisdição. Araña (2006) entende que governo e administração pública não podem reduzir-se a meras articulações de procedimentos, devem em seu agir priorizar a preeminência da pessoa humana e de seus direitos, para as quais os poderes públicos devem subordina-se desprovidos de qualquer despotismo ou autoritarismo. Nesse sentido que para o autor governo e administração pública são acima de tudo finalidades éticas, o que acaba impondo uma série de deveres objetivos a ser observados pelo homem público. Para Araña (2006, p. 59): “En ningún sitio es más cierto que en la politica que el hombre es la medida de todas lãs cosas, en tanto en cuanto lãs acciones políticas tienen valor en na medida que valen para o dessarrllo humano” Por tais motivos, não restam dúvidas que o direito ao bom governo é um argumento destinado ao controle dos atos corruptivos porque está conectado ao direito fundamental de um cidadão em obter a realização do interessa público, e todo ato corruptivo, é contrário ao que se espera de uma administração voltada ao interesse público Outro argumento é o argumento dos direitos fundamentais, haja vista que pela teoria dos direitos fundamentais largamente difundida e contemplada nas Constituições ocidentais, os poderes estatais encontram-se vinculados á sua realização. Logo, tratar da realização de direitos fundamentais é concretizar a democracia, pois não se concebe hoje forma Estatal que não seja destinada a plena realização desses direitos. Logo, caso o processo de contratação pública, ainda que agindo em conformidade com a legalidade formal, estiver desrespeitando ou não atuado no sentido de máxima efetivação dos direitos fundamentais, pode-se estar diante de uma causa passível de anulação ou de controle do ato administrativo. O argumento da economicidade encontra respaldo tanto na Constituição quanto nas normas infraconstitucionais, a exemplo da Lei. 8.666, e dele se extrai o dever da administração pública de contratar com a oferta do menor preço, viabilizando assim a economia financeira para a realização de outras demandas destinadas à realização do interesse público. Contudo, o argumento da economicidade não pode estar desconexo do argumento do custo benefício, pois na realização do interesse público não apenas a oferta do menor preço que pode ser a mais van294
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tajosa ao olhar de outras perspectivas. Por exemplo, a administração pública realiza a compra de equipamentos com o critério do menor preço, contudo, tais equipamentos podem ser mais custosos na questão da poluição ambiental, ou no uso de energias, etc; vê-se que em tal no caso em tela, a administração também guarda dever de preservação do meio ambiente, sendo que, nesse caso o melhor preço deverá também ser observado numa realização de custo benefício sob a ótica de outros direitos envolvidos. O argumento da eficiência que aparece numa série de dispositivos infraconstitucionais e também como princípio constitucional da administração pública, guarda relação com o dever de otimização dos serviços, numa relação de quantidade/qualidade dessa prestação, a fim de obter melhores resultados com menores esforços. Contudo, em se tratando de eficiência, seu conteúdo não é menos polêmico, conforme Bitencourt (2013, pp. 323-324): Sobre eficiência, o método que gera o melhor resultado é considerado o mais eficiente, mas não é uma tese suficiente, pois alguns elementos podem ser parâmetros de avaliação, mesmo que os objetivos iguais sejam atingidos. A execução de um empreendimento para usar a mão de obra desocupada pode ter maior eficiência que outra,. se, por exemplo, não for poluente.; porém, os dois métodos podem gerar o pleno emprego. Então, a avaliação de eficiência vai depender, em algumas situações, dos recursos que não estejam retamente ligados às expectativas sobre os meios de realização de determinado dado e, sim, das questões que eventualmente nem foram analisadas ou mesmo apenas marginais. Por fim, o que dificulta o conceito de eficiência é a definição da relação baseada em termos econômicos entre investimentos e resultados. Boa parte da doutrina trata da relação da eficiência sob o aspecto da economicidade; o problema é que os conceitos de custo não podem ser tomados em sentido absoluto, pois não se trata só de verificar a proporcionalidade de determinada política em termos de custo\benefício, mas, sim de estabelecer parâmetros comparativos entre diferentes medidas, todas proporcionais mais ou menos uma avaliação do velho “o barato que sai caro”. Certo é que por mais complexo que tal conceito possa se mostrar, também ele se mostra apto para ser utilizado no controle dos atos corruptivos na contratação pública. O argumento do interesse público é um argumento debatido à exaustão no campo do Direito Administrativo. Se é bem verdade que a contratação pública deve estar vinculadas às decisões legislativas e 295
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administrativas, sendo estas, em um primeiro momento, a representação do interesse público, nem sempre isto vai ser verdade, posto que é necessário estabelecer um parâmetro de crítica destas mesmas decisões. Assim, mesmo diante da vagueza dos termos interesse público, é evidente que este vai estar oposto a utilidade individual. A contratação não pode servir a benefícios individuais, a não ser que estes benefícios individuais sejam simétricos e regidos por uma ideia de igualdade. Embora não se tem aqui a pretensão de trazer todo o debate acalorado dos administrativistas acerca da conceituação de interesse público, cumpre apenas uma referência no tocante a abordagem do tema através de Hachem (2011), ao trazer uma categorização, em face das diferentes formas que o termo é utilizado de acordo com duas noções de direito administrativo. A primeira se refere a um interesse público em sentido amplo, considerado como o interesse protegido em sentido genérico e por todo ordenamento jurídico, logo, contrariando a norma definida pelo sistema jurídico, ter-se-ia uma violação do interesse público em sentido amplo. Já o tratamento do interesse público em sentido estrito, relaciona-se a situações que estando presentes autorizam a administração pública a agir, mas para revestir-se de validade o ato administrativo (ação da administração pública) praticado necessita a existência desse interesse público qualificado. Podendo ser assim explicado, Hachem (2011, pp. 377-378): (a) Diz respeito ao interesse da coletividade em si considerada (interesse geral), que pode, no caso concreto, prevalecer sobre interesse específicos (individuais e coletivos), igualmente protegidos pelo ordenamento e definidos em termos de ordenamento positivo; (b) deve ser identificado concretamente pelo Poder Público, nas hipóteses em que a norma jurídica exigir um interesse público qualificado para habilitar a sua atuação, através das seguintes formas: (i) explicitamente, quando se tratar de interesse público como conceito legal; (ii) implicitamente, mediante a atribuição de uma competência discricionária; (c) quando utilizado para embasar juridicamente a ação administrativa, impõe motivação expressa do ato administrativo, com exposição dos fatos e fundamentos jurídicos que ensejam sua prática, ficando o ato submetido a posterior controle jurisdicional para verificar a existência efetiva do interesse público; (d) funciona como condição positiva da validade de atividade estatal, pois exige que haja um interesse público especial para autorizar a administração pública a manejar determinadas prerrogativas, sem o qual a prática do ato não estará permitida. 296
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Nesse sentido, parece que a exposição através da divisão entre interesse público em sentido lato e em sento estrito, torna mais clara a forma de vinculação e os deveres do gestor no tocante a necessidade de observar o interesse público e torna ainda mais amplo o controle da administração pública através do argumento do interesse público. Um outro argumento é o relacionado com a legitimidade da contratação pública. Conforme explicitado no art. 71 da Constituição Federal, é permitido aos órgãos de controle da própria Administração Pública, notadamente os Tribunais de Contas, julgar a contratação pública a partir de um critério de legitimidade. Evidentemente, o conceito não pode ser assimilado ao conceito de interesse público, devendo possuir um conteúdo próprio. Este conteúdo, ao que parece, está conectado a justiça da contratação. Assim, somente contratações que privilegiem a liberdade e a igualdade entre as pessoas serão contratações permitidas. Toda decisão terá de ser tomada pelo agente e pelo órgão competente.O ordenamento jurídico, para fins de ao mesmo tempo fomentar que decisões sejam tomadas, mas que elas estejam sob um certo nível de previsibilidade para a formação de expectativas normativas, traz determinados programas normativos com um perfil curioso. Tratam-se das normas de competência. As normas de competência são decisões sobre decisões, isto é, decisões que indicam tanto a forma pela qual uma decisão será tomada como também o conteúdo temático e mínimo da decisão. Com isto, além da geração de expectativas, diminui-se a possibilidade de superinformação, ou seja, a ideia de que um determinado órgão teria de decidir sobre tudo, o que seria paralisante. Nesse sentido, Reck ( 2011, pp. 70-71). A competência é uma espécie de comunicação que tem por função estreitar o campo de decisões possíveis de determinados órgãos. A noção de competência leva a uma comunicação cujo enlace é, precisamente, evitar que um determinado órgão tenha de decidir tudo. A competência permite a especialização dos órgãos e, com isso, diminui a hiperinformação. Por outro lado, a competência não elimina os excedentes de informação das justificativas para o exercício da competência: qualquer razão pode ser mobilizada e deve ser objeto de exame. De outra banda, a competência tem uma função de ligação: a comunicação competência opera para formar a ligação entre a decisão tomada e a especialização do órgão. Assim, é um elemento de justificação. Ao se questionar por que determinada decisão foi tomada, a competência vai servir como uma razão, posto que seria uma função daquele órgão em específico.A competência é, ela mesma, 297
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uma comunicação do tipo jurídico e é produzida pelo próprio Direito. Neste sentido, trata-se de uma prestação do sistema jurídico ao sistema da organização: empresta-lhe o sentido de condicionantes para a ação. A competência não só seleciona as possibilidades de decisões, mas também o tipo de decisões, isto é, delimita se a competência será exercida por política pública, por serviço público, e assim por diante. Do mesmo modo, a competência serve de legitimação para o tipo de decisão produzida pelo órgão. Se a comunicação/decisão produzida pelo órgão. Se, como dito a cima, a competência não só seleciona possibilidades de decisões, mas também acaba definindo o tipo de decisão, a identificação dos órgãos competentes é imprescindível para o tipo de decisão que se espera do órgão, bem como o tipo de decisão que em função de sua competência estará o órgão legitimado a tomar. Motivo pelo qual, o argumento da competência deve estar conectado as possibilidades de controle acerca dos atos corruptivos. A legalidade como traduz-se em uma das conquistas civilizatórias das mais importantes. Representa a ideia de uma comunidade que atua sobre ela mesma de forma igualitária, uma vez que se obedece à vontade da lei – criada mediante a atuação de representantes e, portanto, sendo fruto da autonomia – e não à vontade impessoal de um agente administrativo. A legalidade é observada modernamente como sendo uma rede de diversos programas normativos, os quais incluem tanto os princípios como as regras. Não se trata mais apenas de obedecer a lei de regência de um determinado instituto de Direito Administrativo (por exemplo, a Lei de Concessões e Permissões), mas sim de verificar o sentido formado pela reunião em rede das diversas referências legais. A finalidade também é um conceito-chave na tradição do Direito Administrativo. Muito embora seja de difícil identificação em situações concretas, o conceito pelo menos é simples: para cada espécie de contratação pública há uma finalidade. O desvio da finalidade compromete a contratação. Evidentemente que, diante dos fenômenos comunicativos emergentes, a finalidade vai ter de ser construída argumentativamente caso a caso e a partir do cotejo entre as diversas referências do ordenamento. Conceito parente e assemelhando a finalidade é o de causa. Tratase de um conceito do Direito Civil. Reside no campo da teoria dos contratos e foi recentemente incorporada ao ordenamento nacional pelo Código Civil de 2002. Por causa entenda-se as motivos determi298
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nantes da contratação. O que deu início ao processo. Uma vez verificado que a causa do contrato é uma patologia corruptiva, abrem-se as portas para a nulificação do ato e consequentemente responsabilização administrativa e jurisdicional. Tais argumentos serão evidenciados individualmente e coletivamente na exposição de um estudo de caso, haja vista que são os casos concretos que darão os subsídios para observar quais as fases em que ocorreram a prática de atos corruptivos, bem como, quais os argumentos que foram ou poderiam ter sido utilizados para exercer o controle de ato. Sendo assim, o estudo do caso é que se mostrará adequado para o enfrentamento do problema a partir das categorias ora apresentadas. Considerações finais Este é um artigo científico que não pretende obter conclusões, mas sim delinear premissas para compreender a contratação pública como um processo, estabelecendo pacto semântico sobre o conceito de corrupção que serve a este estudo, bem como, justificar o porquê da metodologia de estudo de caso eleita para identificar os momentos da contratação pública que se encontram mais expostos às patologias corruptivas, para, a partir da identificação dos argumentos destinados ao controle possibilitar uma maior amplitude no controle jurídico e social. As categorias estabelecidas como a distinção entre fases, processos e argumentos, ainda que provisórias, servem para agregar complexidade à observação do processo de contratação pública, possibilitando com isso uma maior exposição dos momentos passíveis de controle dos atos corruptivos. No que toca às patologias corruptivas, este esquema de observação é de utilidade evidente. A diferenciação em processos permite maior complexidade de observação acerca de quais decisões podem ser susceptíveis de corrupção, permitindo que se construa um regime jurídico onde, a depender da gravidade do ato corruptivo, ou a decisão tomada isoladamente é nulificada, ou o processo tomado isoladamente ou inclusive o todo da contratação pública. Ao mesmo tempo, a pluralidade de argumentos aumenta também a capacidade analítica de observação, e, com isto, também aumenta as possibilidades de detecção e controle da corrupção. Para tanto, o estudo de caso mostra-se o mais adequado para aplicação das categorias descritas –haja vista que é no caso concreto que poderão se evidenciar quais as fases em 299
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que ocorreram a prática de atos corruptivos, bem como, quais os argumentos que foram ou poderiam ter sido utilizados para exercer o controle de ato–. Bibliografia ARAÑA MUÑOZ, Jaime Rodríguez. Direito fundamental à boa administração pública - Coleção Europalatinoamericana de direito público. São Paulo: Fórum, 2012. __El Buen Gobierno y La Buena Administración de Instituciones Públicas. Cizur Menor, Navarra: Editorial Aranzadi, 2006. BITENCOURT, Caroline Müller. Controle jurisdicional de políticas públicas. Porto Alegre: Nuria fabris, 2013. CLAM, Jean. Questões fundamentais de uma teoria da sociedade: contingência, paradoxo, só –efetuação. São Leopoldo: Unisinos, 2006. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26ª Ed. São Paulo: Atlas, 2013. FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Fórum, 2010. GADAMER, Hans-Georg. Verdade e Método I: Traços Fundamentais de uma Hermenêutica Filosófica. 6 ed. Petrópolis: Vozes, 2004. GIL, José Luis Meilán Una construcción jurídica de la buena administracion in Revista de Direito Administrativo e Constitucional - ano 13, n. 54. Belo Horizonte: editora fórum, 2013. HACHEM, Daniel Wunder. Princípio constitucional da supremacia do interesse público. Belo Horizonte: Fórum, 2011. LEAL, Rogério Gesta. Imbricações necessárias entre moralidade administrativa e probidade administrativa in Revista de Direito Administrativo e Constitucional - ano 14, n. 55. Belo Horizonte: editora fórum, 2014. pp. 87-108. __Patologias corruptivas nas relações entre estado, administração pública e sociedade: causas consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2013. LUHMANN, Niklas. La ciencia de la sociedad. Anthropos: México, 1996. __Organización y Decisión. Autopoiesis, acción y entendimiento comunicativo. Anthropos: México, 1997. OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa. Má gestão – corrupção e ética pública. 2ª edição, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. RECK, Janriê Rodrigues. Observação pragmático-sistêmica da personalização dos entes federativos e suas competências em políticas públicas. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogério Gesta. Direitos sociais e políticas públicas. Desafios Contemporâneos. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2001.
SENNET, Richard. El declive del hombre público. Barcelona: Anagrama, 2011.
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Ética en la contratación pública Más normas, ¿producirán más ética? José Luis Echevarría Petit1 Me cabe, en primer lugar, agradecer a la Universidad de Montevideo y al profesor Carlos Delpiazzo por la invitación a participar de estas jornadas. En una época de gran velocidad de los acontecimientos y urgencia vertiginosa en la vida cotidiana, la oportunidad de reunirse con destacados colegas del Brasil y de Uruguay para reflexionar sobre la ética pública, y en especial en la contratación administrativa, es un privilegio. Y lo es en un doble sentido, por un lado, porque la preparación de una intervención en estos temas implica a la vez revisar algunos conceptos ya aprendidos, y adentrarse en otros enfoques quizás no visitados con anterioridad. Por otro lado, porque la reflexión en grupo, como el trabajo en equipo, genera una riqueza que es muy superior a la suma algebraica de los conocimientos de cada integrante. La única intención del presente trabajo es justamente lo dicho, proponer un tema para la reflexión, antes que exponer una serie de conclusiones claras y definidas sobre este tema tan arduo. El asunto de la ética es a la vez vasto y puede encararse desde aproximaciones muy diversas, muchas de las cuales serán abordadas por los distinguidos colegas que exponen en estas jornadas. Dado que estamos ante un auditorio de naturaleza internacional, no me limitaré a un enfoque de derecho positivo que tenga interés exclusivo para los 1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay; Magíster en Derecho de la Empresa, Universidad de Montevideo. Profesor de la materia Contratación Administrativa en el Master en Derecho Administrativo Económico de la Universidad de Montevideo. 301
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colegas del Uruguay, sino que pondré en común algunas ideas acerca de si es viable o idóneo regular con más derecho positivo aspectos que, en última instancia, pertenecen al dominio de la conciencia. Ello impone alguna confesión inicial para evitar que se interprete que el autor de estas líneas desprecia el sentido y la finalidad del Derecho o tiene una visión pesimista del mismo. Soy amante de la Libertad y del Derecho, entendiendo al mismo como la herramienta que asegura la libertad del hombre, haciéndola compatible con su dimensión social, y le asegura el goce de los derechos que corresponden a su calidad de tal, a su propia naturaleza. Dicho esto, quizás corresponda también aclararla preocupación por un fenómeno que, a mi juicio, constituye una de las mayores amenazas que penden sobre la libertad: la pérdida de la seguridad jurídica por la proliferación de normas jurídicas2. Esta seguridad jurídica que muchas veces se inmola en el altar de la justicia concreta, privando al sujeto de la previsibilidad de las consecuencias de sus actos. Esta seguridad jurídica que se intenta establecer por medio de cataratas de normas legales, que han perdido sus caracteres esenciales de generalidad y abstracción para ser particulares y concretas, dando por resultado una proliferación de normas que hace imposible conocerlas y, por lo tanto, poniendo jaque el paradigma de que la ignorancia del derecho no sirve de excusa. La ignorancia de la ley es hoy consecuencia inevitable del propio actuar del Estado. Y por último, también es de orden aclarar que, si bien el Derecho debe contener un mínimo ético, la pretensión de incorporar en el derecho la ética implica uno de los mayores peligros que enfrenta el individuo: la regulación de los temas de libertad de conciencia. Los gobernantes que intentan atrapar la ética, que es el dominio de la conciencia, en el Derecho, las más de las veces persiguen el dominio de esa conciencia antes que elevar la ética de una sociedad. Es una regla de oro que la calidad de una democracia es inversamente proporcional a la cantidad de veces que se la nombra, quizás lo mismo se pueda predicar de la ética. Cuando la ética de una sociedad es fuerte, poco se habla de ella: se ejerce. 2 Sobre esta preocupación, ver: José Luis Echevarría Petit, “Proliferación de Normas y Seguridad Jurídica” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo CajarvillePeluffo, Fundación de Cultura Universitaria, 2011. 302
Ética en la contratación pública Más normas, ¿producirán más ética?
Es por ello que invito al lector a leer estas líneas con el sólo propósito de generar sus propios pensamientos y no a adoptar los míos, y en la esperanza de que interpretará las mismas a la luz de la preocupación por el peligro que implica la proliferación de normas y la aspiración de muchos gobernantes a que el Derecho penetre en el dominio íntimo de la conciencia. I. Introducción El tema que nos convoca surge por la preocupación que a nivel global despiertan diversos hechos de corrupción en diversos círculos asociados al poder. Ello no es casual, se repiten en el mundo (y no exclusivamente en américa latina) diversos hechos que demuestran que las personas actúan en interés propio so pretexto de perseguir el interés general, o trafican con influencias, o directamente se venden al mejor postor. La respuesta de los diversos estados al tema ha sido frecuentemente la emisión de nuevas normas jurídicas de índole administrativa o penal, en la que se definen conductas reñidas con la ética como faltas administrativas o como delitos. En la medida en que dichas conductas no conjugaran el verbo nuclear de una norma penal o sancionatoria existente, es perfectamente válida la descripción de nuevos delitos, puesto que ello lo que impone el principio de tipicidad propio del Derecho Penal Liberal, que debe también aplicarse al derecho sancionatorio de índole administrativa. Pero dicha respuesta no se ha agotado en la descripción de nuevas conductas como delitos o faltas. Varios estados y organismos internacionales han establecido determinados “principios” que se proclaman como principios generales de la actuación administrativa, y en muchos casos han definido genéricamente como falta o delito la violación de estos principios. Ello configura una verdadera amenaza para el funcionario que se ve expuesto al juicio que haga el Juez sobre qué debería haber hecho a la luz de tales principios, desde un punto de vista completamente ajeno al momento y a las circunstancias que rodean al funcionario. En este entorno, si consideramos la evolución de la ética en la función pública y en especial la ética en la contratación administrativa,
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veremos fenómeno paradójico: la calidad de la ética pública decae al tiempo que proliferan las normas jurídicas que la pretenden regular. Esta paradoja nos debe llamar a la reflexión sobre si la creación de nuevas normas que postulan “principios éticos” son idóneos y viables para mejorar la ética pública y en especial la ética en la contratación administrativa. II. La esquizofrenia estatal Uno de los aspectos que se advierten claramente cuando se analiza la evolución del as normas sobre contratación administrativa de los últimos tiempos en el Uruguay, es la continua tendiente a flexibilizar el control de las administraciones que administran fondos públicos (tanto estatales como paraestatales). Esta flexibilización se expresa en diversas normas recientes. Eliminación de la licitación pública como procedimiento por defecto. La Ley 18.834 de 4 de noviembre de 2011 ha modificado una gran cantidad de normas del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), y por decreto 150/2012, en cumplimiento de dicha ley se creó un nuevo texto ordenado. Una de las modificaciones más importantes es la derogación de la norma que imponía la licitación pública para todos los contratos de los que se derivaban gastos, salidas o inversiones para el Estado, (entendiendo al mismo en sentido amplio, comprensivo de la Persona Pública Mayor, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y los Gobiernos Departamentales). El nuevo artículo 33 del TOCAF establece que los contratos del Estado se celebrarán por medio de licitación pública u otro procedimiento competitivo expresamente previsto. Esta norma es el resultado de una continua caída en el número de licitaciones públicas llevadas a cabo en los últimos tiempos, en violación del principio general que la imponía como procedimiento por defecto, y el aumento consiguiente de la aplicación de excepciones que admiten la compra directa. Es decir que, lejos de propender a la aplicación del procedimiento que otorga más garantías al Estado y al Particular, se opta por eliminar dicha regla general.
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Extensión de la lista de excepciones habilitantes de la compra directa. Otra evolución (involución, deberíamos decir) ostensible es el constante aumento de las causales de excepción. A la ya extendida lista de situaciones excepcionales, se han agregado algunas de gran significación. Tal es la acumulación de excepciones que una de las modificaciones del “nuevo TOCAF) es que las mismas ya no se enumeran con letras (el alfabeto ya se había agotado, incluyendo algunos literales con bis) sino con números, y alcanzan y alcanzan el número 33. Algunos de las excepciones introducidas son, entre otras: • Se incluye dentro de las causales de excepción las contrataciones con empresas privadas de titularidad del Estado, nefasto recurso sobre el que más adelante me referiré. • Se habilitó a la Administración de Puertos a contratar que entendiera conveniente todo lo referido al dragado y se le quita el efecto suspensivo a los recursos que interpusieran los particulares en dichos procedimientos.
• Se habilitó al MIDES (Ministerio de Desarrollo Social) a contratar libremente servicios de cooperativas sociales inscriptas ante el mismo y con sindicados de trabajadores, asociaciones de profesionales y fundaciones vinculadas a la Universidad de la República. • Se habilitó a contratar directamente bienes y servicios destinados a servicios que se encuentren de hecho o derecho en regímenes de libre competencia, a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del estado y se quitó el efecto suspensivo de los recursos interpuestos en dichos procesos. • Se habilitó a contratar libremente bienes y servicios a la unidad operativa central del Plan de Integración Socio Habitacional Juntos dependiente de Presidencia de la República.
Creación de decenas de empresas privadas estatales. Otra vía de “escape” de las normas de contratación pública ha consistido en la creación de decenas de sociedades anónimas y fideicomisos que administran fondos estatales eludiendo contralores típicos del manejo de fondos públicos. Realización de cometidos estatales a través de personas públicas no estatales. Otra vía de evitar la aplicación de las normas establecidas de contratación pública ha sido el desplazamiento de cometidos estatales en sectores tan importantes como el vial y el ferroviario a una per-
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sona pública no estatal (Corporación Nacional para el Desarrollo) que a la vez las concedió a sociedades anónimas (Corporación Vial del Uruguay S.A. y Corporación Ferroviaria del Uruguay S.A. Todas estas recientes iteraciones de las normas de contratación administrativa tienden al menor control de las compras del Estado, y por tanto al manejo de fondos públicos, generando campos fértiles para la corrupción, lo que es totalmente incompatible con un intento de elevar los niveles de ética pública en la contratación administrativa. Es por ello que he referido al fenómeno de esquizofrenia estatal, porque a la vez que incentiva el desorden y con ello ambienta la corrupción, manifiesta preocupaciones sobre ética pública y proclama principios diametralmente opuestos a estas conductas. Esta contradicción debe ser puesta de manifiesto: la prédica más eficaz es la de el ejemplo y si el Estado debe elevar la ética pública, debe al menos abstenerse de dictar normas que la socaven. III. Ética teórica “astronomía de los valores” Uno de los tópicos preferidos en los últimos tiempos es la postulación de “principios” de carácter ético, por medio de normas de diversa jerarquía de derecho positivo. Los diferentes autores que han estudiado la ética a través de los tiempos nos han entregado diversas definiciones de ética, y quizás en los matices de cada definición se escondan aspectos muy importantes que debieran ser atendidos, pero por la extensión de este trabajo no pueden ser abordados. Digamos simplemente, como convención previa, que la ética es la disciplina teórico práctica que analiza el comportamiento del hombre calificando sus actos de buenos o de malos, a la luz de determinados valores. Ahora bien, la ética es una disciplina concreta. Es concreta en cuanto juzga los actos del sujeto en su propias circunstancias –al decir de Ortega y Gasset– o en su propias instalaciones al decir de Julián Marías3. O dicho de otra forma como afirma Eduardo Vaz Ferreira, la moral debe ser concreta y no verbal4. 3 Marías, Julián. “Tratado de lo Mejor. La Moral y las formas de vida”. Alianza Editorial S.A. Madrid, 1995. 4 Vaz Ferreira, Eduardo. “Moral para Intelectuales”. Homenaje de la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. 306
Ética en la contratación pública Más normas, ¿producirán más ética?
A lo que refieren estos autores es al hecho de que la ética no se agota en la enunciación de principios de orden abstracto ni en el juzgamiento de conductas aisladamente a la luz de dichos principios. Por el contrario, la ética estudia el comportamiento del ser individual en relación con el bien o el mal, tomando en cuenta las circunstancias que rodean al sujeto. Por supuesto que ello, como se dirá, no implica que la ética sea individual ni antojadiza, lo que significa es que el juzgamiento de la conducta debe realizarse a la luz de circunstancias que rodean al sujeto en el momento de la decisión. Postulan que, si bien existen determinados principios de vigencia universal, el juzgamiento de la conducta del individuo no puede ser automático ni desprovisto del análisis del entorno del mismo. En el caso de la ética pública, y en especial de la ética en la contratación administrativa, las circunstancias especiales que rodean al individuo son, entre otras, su condición de funcionario público, y su participación en un proceso de adquisición por parte del Estado. En esta situación concreta, el sujeto se encuentra en esta relación funcional, y con un conjunto de circunstancias y principios que deben regir sus decisiones, que, en tanto servidor del Estado, deben estar presididas por el bien común antes que por el interés particular del sujeto. En dicha calidad, el funcionario se ve enfrentado innumerables veces a la elección de distintas alternativas y debe resolver actuar en función del bien común. Es por cierto útil la enunciación de principios de actuación, como lo hace nuestro Texto Ordenado en el artículo 149 al establecer un conjunto de principios y al establecer que los mismos servirán también como criterios interpretativos, y quizás debamos también resaltar que servirán para la integración de las normas. Pero debemos evitar caer en la tentación de pensar que la proposición o enumeración de principios en norma jurídicas es la solución a los problemas éticos de la contratación pública. Julián Marías nos alerta acerca de esta tentación que ha aglutinado a una multitud de autores. Al respecto expresa: “La enorme difusión de las mentalidades abstractas que abarcan hoy la mayor parte de lo que se llama, no sin impropiedad, “el pensamiento”, se debe a una
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extraña fecundidad de los Principios. Lo abstracto opera mecánicamente, pierde el carácter visual, propio del pensamiento concreto, y prolifera de modo ilimitado sin tener en cuenta la realidad que impone su estructura y obliga a ajustarse a ella”5. El propio Julián Marías, cita a Heidegger, quien critica por dicha tendencia a la ética de Hartmann, cuando expresa: “esto no es una ética, es una ‘astronomía de los valores’”. La metáfora de Heidegger resulta por demás gráfica, la ética no puede concebirse aisladamente del sujeto, como si los principios estuvieran completamente aislados de lo concreto como lo están las estrellas y la tierra. Por el contrario, la conducta se juzga a la luz de los principios, pero siempre tomando en cuenta al sujeto concreto, a la situación concreta. El dilema ético aparece en la situación concreta, en la actuación del funcionario concreto, en la dificultad de resolver qué conducta debe adoptar, a la luz de principios objetivos. Es más, la actual tendencia de postular principios de pretendida vigencia general en listados extensos, muchas veces genera múltiples dificultades. Pongamos un ejemplo: el artículo 149 del Tocaf enumera en su primer literal la flexibilidad, en el segundo la igualdad de los oferentes, y en subsiguientes la ausencia de ritualismo y la materialidad frente al ritualismo. ¿Cómo resuelve un funcionario la situación de que uno de los oferentes no presentó un documento? Hay por lo menos cuatro principios en pugna. Y obviamente el orden de enumeración no puede tomarse como orden de importancia, desde que no puede entenderse más importante la flexibilidad que la igualdad que proviene de la Constitución. Como se advierte, el funcionario no se ve ayudado por la enumeración de estos principios, porque entre otros factores no se le da un orden, y aún que se le diera en una norma concreta un orden, esto no resolvería el caso cuando hay otras normas con otros principios enumerados. Encontramos al sujeto, en su circunstancia (funcionario público, encargado de resolver si excluir o no a un oferente), enfrentado a múl5 Marías, Julián. Ob.cit. 308
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tiples principios que, aisladamente le inducen a soluciones contradictorias. Debe resolver. ¿Qué herramienta tiene en este caso? Su conciencia, su noción de cuál es la solución justa basándose en la importancia que le otorgue a cada uno de los principios. ¿Cuál es el punto de este ejemplo? Demostrar que en una situación concreta en la que tenemos una norma que es correcta, y que establece una diversidad de principios que en su mayoría son valiosos y razonables, en última instancia no se puede prescindir del proceso interno del individuo y su conciencia para resolver. Como se advierte, las enunciaciones de principios no dan la solución, ni establecen una pirámide jerárquica del valor de los principios. Es aquí, donde la verdadera ética debe campear, porque la verdadera ética es la disciplina de elegir o preferir6 entre diversas alternativas, a la luz de esos valores, en la circunstancia dada, en vistas al bien. Es por ello que nada suple a la conciencia íntima del sujeto que debe resolver y una ética basada en postulación de principios suele ser insuficiente. IV. Ética y Derecho Es pacífico que el Derecho tiene una raíz ética, que es un mínimo ético. Sin embargo, Ética y Derecho son dos disciplinas distintas y que persiguen diversos fines. Mientras que el Derecho tiene por finalidad asegurar la coexistencia pacífica de los miembros de una sociedad, la Ética se refiere al comportamiento del individuo con fin a su perfeccionamiento supremo como ser humano, mediante el juzgamiento de su conducta. Mientras que la ética es de raíz autónoma (interna), y sus reglas tienen una naturaleza unilateral (es decir que imponen deberes que no tienen correlato en un derecho de otro sujeto), y refieren al sujeto y su ser interno (incluyendo el juicio al pensamiento desprovisto de acción), el Derecho es heterónomo, (esto es, impuesto desde fuera del sujeto), es bilateral, en cuanto genera un deber en una persona que a la vez constituye un derecho de otro sujeto, y se refiere a la conducta en cuanto la conducta tiene repercusión sobre terceras personas. 6 Marías, Julian. Ob. cit 309
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Normas de contenido ético en el derecho vigente En cierto sentido, una gran cantidad de normas que regulan la contratación administrativa recogen imperativos de orden ético en cuanto tienden a concretar los principios de Igualdad, Imparcialidad, Probidad, que son principios que revisten tal carácter. Sin ir más lejos, la enumeración de Principios del artículo 149 del Tocaf actual contiene una lista de principios, aunque también incluye alguna técnica de organización administrativa bajo el título de principios como la delegación (inciso D). Podemos citar entre las normas que refieren a comportamientos éticamente correctos la norma del artículo 46 del Tocaf que regula la capacidad de contratar con el Estado. Dicho artículo contiene determinadas prohibiciones destinadas a prevenir conjunciones de interés público con el privado del funcionario público oferente (numeral 1º), y a prevenir la desigualdad entre oferentes por disposición de información privilegiada de quien participó en la preparación del pliego o el proyecto (numeral 4º). Por otro lado, existe el artículo 49 del Tocaf que establece la nulidad de procesos competitivos dirigidos a un oferente determinado (artículo 49º) y establece sanciones para los autores de dichos actos. Es sin lugar a dudas otra norma en la que se condensan principios de hondo contenido ético como el de honestidad, el de igualdad de los oferentes frente a la administración, el de imparcialidad del funcionario actuante y el de concurrencia entre los postulantes. También el artículo 72 del Tocaf prevé situaciones en las que el funcionario debe excusarse de intervenir por razones de índole familiar, y ello ciertamente previene la situación del conflicto de intereses, y constituye otra norma de hondo contenido ético. El artículo 73 del Tocaf contiene la regulación relativa a los recursos administrativos en los procesos de contratación (más allá de las exclusiones establecidas más arriba). Esta norma prevé consecuencias negativas para aquellos recurrentes que actúen de mala fe al recurrir, lo que es consistente con el deber ético de actuar de acuerdo al principio de la buena fe. Por otra parte, debemos aludir a las normas de la Ley 17.060 de 23 de diciembre de 1998 que, como se aludió al comienzo del presente trabajo, prevé figuras penales definen delitos en la actuación de los funcionarios públicos y de las personas privadas y establece sancio-
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nes para el incumplimiento de determinados principios de acuerdo a la Constitución y las Leyes. Y por último, existen Convenciones Internacionales en la materia, y directivas de diversas instituciones internacionales, a las que no nos referiremos en aras de la brevedad. V. Ética pública y ética privada Otro asunto sobre el que han escrito diversos autores refiere a si la ética es una sola o si hay diversas éticas. El profesor Vaz Ferreira se refiere a la ética de los intelectuales y dentro de su obra refiere a la ética de las diversas profesiones. Entiendo que no significa que haya diversas éticas, sino que la ética aplicada a las distintas profesiones y actividades tiene sus particularidades. Ello no entraña ninguna contradicción con lo sostenido hasta el momento, sino todo lo contrario, justamente la profesión es una de las circunstancias del sujeto, y cada una tiene sus propios dilemas corrientes, que constituyen el desafío cotidiano de quien las ejerce. Entiendo en síntesis que, en sintonía con lo anterior, no hay una ética privada y una ética pública distinta. Pedro José Jorge Coviello, en su ponencia en el Foro Iberoamericano de Ética Pública en el Salvador (2011), expresa que si bien se habla del Estado como un sujeto ético, en realidad, la ética radica en sus funcionarios. Si, como enseñaba el profesor Mariano Brito, el Estado es una institución vicarial, y sus funcionarios deben cumplir sus tareas animados por dicha finalidad, entonces la ética del funcionario debería traducirse en actuar para “servir bien”. O de otra forma, si como ha dicho el profesor Delpiazzo, una de las máximas éticas es “trata a los demás en la forma en que te gustaría que te trataran”, entonces la máxima de la ética pública sería “Sirve de la misma forma en que te gustaría que otros sirvieran”. VI. Necesidad de justificar los actos El Hombre por ser racional, debe justificar sus conductas.
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No se concibe que un hombre actúe sin una justificación. En la vida del ser humano, hay una infinidad de elecciones que no involucran lo bueno o lo malo, sino que están sujetos a las sensaciones, preferencias, e incluso caprichos del individuo. En estos casos, la simple preferencia del sujeto servirá de justificación. Pero hay otra infinidad de elecciones que involucran valores morales, o dicho de otra manera, implican optar entre una acción u omisión buena o mala, y en esa instancia, la justificación de la conducta se apoya en las circunstancias del sujeto y en los valores a que presiden su conducta. Una visión posmoderna y relativista, ha llevado a muchos pensar que el hombre no tiene por qué justificar su conducta, que la elección de sus conductas es soberana y válida por el simple hecho de haber sido tomada por el sujeto determinado. Vaz Ferreira, cuando refiere a la Moral de los Abogados, describe un fenómeno singular, que es el desánimo de los abogados frente a la dificultad práctica que significa determinar cuál es la decisión moralmente correcta en el caso concreto. Una consecuencia posible y temible de este desánimo consiste en abandonar toda referencia a los valores y actuar sin la guía que los principios éticos significan. Muchos afirman no tener que justificar sus conductasa la luz de valores de vigencia general. Por un lado niegan la existencia de tales valores de vigencia general y por la otra postulan la existencia de “una moral de cada uno”. Esta afirmación normalmente encierra un sistema de autosatisfacción y auto justificación basada en las debilidades y caprichos del sujeto, y no una verdadera filosofía discorde con la teoría de los valores. “Si no vives como crees, terminarás creyendo como vives”, se ha dicho. Creo que esta frase describe en gran medida lo que hoy ocurre con los valores. La comodidad y la indolencia han ganado espacio, y han determinado que las personas abandonen el esfuerzo que significa adaptar su vida a los valores verdaderamente valiosos. Pero la conciencia del sujeto no le permite abandonar del todo la necesidad de justificarse, y por ello adecúa sus valores a cómo vive. Este fenómeno se incrementa exponencialmente en virtud de la falta de una debida enseñanza de la ética a nuestros niños y jóvenes, tanto en la formación teórica, como en la prédica con el ejemplo.
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No hay otra manera de exigir ética que impartir en los niños y jóvenes –nuevamente– el concepto de que deben orientar su conducta en base a valores éticos REALES, y, al mismo tiempo, darles el ejemplo. Y por valores éticos reales, me refiero a los que verdaderamente lo son, y no los que se utilizan verbalmente para encubrir intenciones espurias y sirven de eslogan: como la solidaridad como disfraz para el asistencialismo electoral, o el buen compañerismo como disfraz del encubrimiento. Sólo los que tengan una fuerte ética personal podrán inspirar y determinar actos éticos de parte de los órganos del Estado, es decir que sólo quienes tengan una autoridad ética sólida podrán, “prestar su voluntad y su ética humana” al Estado. VII. La pregunta propuesta No cabe duda de la necesidad de que las normas tengan un contenido ético y en ese sentido postulen ciertos Principios, u ordenen o prohíban ciertas conductas, y de que determinados comportamientos reñidos con la ética sean definidos típicamente como delitos. Pero la pregunta que propongo debatir es, si por la vía de creación de más y más normas jurídicas, realmente elevamos la ética pública y la de la contratación en especial. Porque como dijimos al principio, la evolución reciente exhibe un aumento exponencial de normas y un decaimiento en la ética pública. Y la respuesta que me parece que se impone es la negativa: más normas no implicarán más ética en la contratación pública, y ello por diversos argumentos. El ámbito de la ética es la libertad, y en especial lo íntimo, lo recóndito en el ser humano. La determinación de conductas debidas o prohibidas en las normas jurídicas, transforma aquello que es ética en derecho. Es más, si la ética es la disciplina que parte de la libertad y califica los actos humanos como buenos y malos a la luz de los valores, el Derecho establece conductas debidas o prohibidas y ello despoja a dichas conductas de espontaneidad (autonomía), y sin espontaneidad o libertad, no hay decisión ética, hay obediencia debida.
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Por otra Parte, como no se pueden prever todas las conductas, no se puede regular todo sin caer en la proliferación de normas, que si algo provoca, es la verdadera inseguridad. La imposibilidad del individuo de prevenir ajustadamente la consecuencia de sus actos. En la nebulosa de la proliferación de normas jurídicas, es donde probablemente los verdaderos deshonestos estén más cómodos que los honestos. Porque esos huecos que produce esta nebulosa, o siguiendo la imagen, estos verdaderos agujeros negros son donde encuentran cobijo las acciones oscuras, las acciones con apariencia de legitimidad y substrato de injusticia. Pero además, y siguiendo a Julián Marías, el resultado de esta práctica de dictar más y más normas que transforman lo ético en jurídico, arroja un resultado paradójico: la moral se diluye en el Derecho. O dicho de otra manera, crece la convicción de que cumpliendo el derecho se actúa bien moralmente. Todos hemos visto en las películas la frase típicamente estadounidense, “soy un ciudadano que paga sus impuestos”, como si con ello bastara para serun superhéroe ético intachable. Es por ello que el Derecho no puede ni debe pretender tomar el lugar de la ética. Siempre en última instancia, es la ética íntima la que va a conducir al funcionario a actuar bien o mal, a preferir. VIII. Revalorización de la enseñanza de la ética El camino hacia la mejor ética pública, y en cuanto nos interesa, de la ética en la contratación administrativa, no admite caminos cortos. La transformación de principios éticos en normas, no ha tenido el resultado deseado, sino que quizás todo lo contrario: ha mellado la seguridad jurídica pero no evitó los hechos de corrupción. La construcción de la ética pública, a mi juicio,pasa por pocas normas jurídicas claras y aplicadas sin excepciones, y una gran cargaética de las personas por medio de las que actúa el Estado. Esta ética es la que se aprende desde niño, y que consiste en pensar que uno debe justificar sus acciones a la luz de principios y valores positivos, es decir: actuar dirigiéndose hacia el bien. Hay valores que son universales (quizás sean sólo un puñado y no los miles que vemos en las normas) y debemos enseñárselos a los ni314
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ños para que, en las circunstancias en que les toque vivir, su conducta se ajuste a esos Principios y ello les haga sentir la íntima satisfacción de haber actuado conforme al bien. Ese niño, a través de las diversas etapas de su existencia verá la profunda dificultad de las alternativas de la vida, pero sentirá la íntima necesidad de justificar los actos y se forjará en los supremos valores de la rectitud, honestidad, veracidad, imparcialidad, verdadera solidaridad, generosidad, etc. El funcionario público Probo será aquél niño, cuando entre a la función pública. Las normas de alto contenido ético (preferiblemente pocas) son bienvenidas, pero recordemos que nada sustituirá a la conciencia del funcionario al momento de decidir dilemas éticos. Lo que el Derecho calificará y castigará, no será el apartamiento ético, sino el incumplimiento de un deber jurídico. Quizás así haya menos normas y más ética.
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Corrupción y contratos Alejandro Pérez Hualde “Me gustan mucho más los murciélagos que los burócratas. Vivo en la Era del Dirigismo, en el mundo dominado por la Administración. El mayor mal no se hace ahora en aquellas sórdidas ‘guaridas criminales’ que a Dickens le gustaba pintar. Ni siquiera se hace, de hecho, en los campos de concentración de trabajos forzados. En los campos vemos su resultado final, pero es concebido y ordenado (instigado, secundado, ejecutado y controlado) en oficinas limpias, alfombradas, con calefacción y bien iluminadas, por hombres tranquilos de cuello de camisa blanco, con las uñas cortadas y las mejillas bien afeitadas, que ni siquiera necesitan alzar la voz. En consecuencia, y bastante lógicamente, mi símbolo del Infierno es algo así como la burocracia de un estado-policía, o las oficinas de una empresa dedicada a negocios verdaderamente sucios”1. 1. Normas contra la corrupción La República Argentina ha adherido a la “Convención Interamericana contra la Corrupción” (CICC) firmada en la tercera sesión plenaria de la Organización de los Estados Americanos –OEA– mediante la Ley 24759 en el año 1997; luego, también lo ha hecho a la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción” (CNUC), adoptada en Nueva York el 31 de octubre de 2003, mediante ley 26097 del año 2006. Estamos por cumplir doce años desde el dictado de la Ley 25188 de “Ética en el ejercicio de la función pública”, que fue emitida en cumplimiento del art. 36 CN (último párrafo) según la reforma de 1994, y que fue complementada por los diversos decretos dictados en su consecuencia (152/1997, 41/1999, 467/1999). 1 Clive Staples Lewis, Cartas del diablo a su sobrino, 14ª edición, Rialp, Madrid. 2008, p. 15; prólogo fechado en julio de 1941. 317
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Sin sumar los decretos mencionados, este conglomerado normativo de rango legal comprende veintiocho artículos –en el caso de la CICC–, setenta y uno –en la CNUC– y cuarenta y ocho –en la “Ley”–; un total de ciento cuarenta y siete disposiciones en las que se contemplan las posibles conductas corruptas y su persecución y castigo. Todo esto sin incluir algunas normas específicas de nuestro Código Penal y de sus leyes complementarias. No faltan normas jurídicas. Sobran. La realidad indica que en el ranking 2013 brindado por el Banco Mundial a través de “Transparency International”, que estima el grado de percepción de corrupción en el sector público, según empresarios y analistas del país, Argentina se encuentra en el puesto 106º, acompañada de Gabón, Bolivia, México y Nigeria. En este listado, donde Dinamarca, Nueva Zelandia, Finlandia y Suecia encabezan el tope, y Estados Unidos de Norteamérica está ubicado en el lugar 19º –junto con Uruguay–, la mayoría de los países hermanos de Iberoamérica se encuentran en mejores colocaciones: Chile (21º), Portugal (33º), España (40º), Costa Rica (49º), Cuba (63º), Brasil (72º), Perú y El Salvador (83º), Colombia (94º) y Panamá y Ecuador (102º). Unos pocos, los menos, nos superan en nivel de degradación, y son Guatemala y Dominicana (123º), Nicaragua (127º), Honduras (140º), Paraguay (150º) y Venezuela (160º). Siempre sobre un total de 177 países. Estamos convencidos de la relativa utilidad de la clasificación, en la medida en que se trata de una percepción interesada de aquellos empresarios que se orientan en función de sus reales y posibles negocios, pero creemos que es un indicador que merece su atención ya que surge de quienes posibilitan inversiones que son cada vez más necesarias y requeridas en nuestra región. 2. ¿Qué es la corrupción? Se ha sostenido que “No sólo la utilización de las funciones públicas en fines privados de enriquecimiento personal sino una manipulación de esas funciones para colocarse por encima de la ley común; se trata pues de un conjunto de prácticas gracias a las cuáles los hombres –que por los cargos públicos que detentan así como por sus relaciones privadas- pueden librarse impunemente a realizar acciones que la ley prohíbe y reprime o gozar de las ventajas inaccesibles al común de los ciudadanos”2. La esencia de la 2 Alicia Noemí Farinati, Ley y corrupción. Un planteo político-jurídico, en H. R. Sandler y N. Rajland (coordinadores), Corrupción. Una sociedad bajo sospecha, 318
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corrupción está, desde este punto de vista, en la actitud del sujeto de colocarse por encima de la ley y de las reglas que rigen a todos sus conciudadanos y esa ubicación le permite manipular el orden normativo en su beneficio. En este mismo sentido se ha afirmado que “no es el deseo de enriquecerse, no es el bajo deseo de apropiarse de bienes y de riquezas, el ánimo verdadero de la corrupción italiana, su principal móvil. Creo que, psicológicamente, es algo totalmente diverso: es el privilegio, es –sobre todo- la ambición de distinguirse, de pertenecer al grupo de aquellos para quienes no valen las reglas que valen para todos. Comenzando por aquella regla suprema que es la ley”3. Siguiendo a varios autores que han investigado el fenómeno desde la filosofía del derecho, Malem Seña ha sostenido que la corrupción implica la violación de un deber posicional, que se ha sumido en el marco de un sistema normativo, que no siempre es un delito, pero sí persigue un beneficio extraposicional, y todo ello en un ámbito de reserva y secreto4. Mairal, que manifiesta que “lo que está claro es que se puede ser corrupto desde la derecha, el centro y la izquierda; se hace corrupción desde el neoliberalismo que hoy está de moda denostar, y desde la intervención reguladora y dirigista de la economía que hoy está de moda intentar hacer revivir; desde el gobierno y fuera de él”5; y también a pesar de la advertencia de Alejandro Nieto quien pone de manifiesto que “siendo los políticos los
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja” y La Ley S.A., Buenos Aires, 1997, p. 80; la autora cita a J.F. Spitz, Corruption, obligation et liberté civile, Paris, Gallimard, 1993. 3 Ernesto Galli Della Loggia, Privilegi, favori, corruzione. L’opacitá del potere, Corriere della Sera, sábado 12 de junio de 2010, Roma, p. 1, afirma en su artículo que “Non è il desiderio di arricchire, non è il basso desiderio di impadronirsi di beni e ricchezze, l’ anima vera della corruzione italiana, il suo principale movente. Psicologicamente credo che sia qualcosa di diverso: è il privilegio, l’ ambizione innanzitutto di distinguersi, di appartenere al gruppo di coloro per cui non valgono le regole che valgono per tutti. A cominciare da quella regola suprema che è la legge. Si ruba, si viola il codice penale, convinti che tanto a noi non toccheranno le conseguenze che invece toccherebbero a un comune mortale”. 4 Jorge F. Malem Seña, La corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Gedisa Editorial, Barcelona, 2002, p. 32-34. 5 Héctor A. Mairal, Las raíces legales de la corrupción. O de cómo el Derecho Público fomenta la corrupción en lugar de combatirla, prólogo de Agustín Gordillo, RPA, Buenos Aires, 2007, p. 13. 319
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primeros beneficiados de la corrupción, si ellos la combatiesen tendrían que cortar en su propia carne”6. 3. Corrupción y contratos El RCE, en su art. 3°, bajo el título “Principios generales”, detalla los que regirán la gestión de las contrataciones: a) razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público comprometido y el resultado esperado; b) promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes; c) transparencia en los procedimientos; d) Publicidad y difusión de las actuaciones; e) responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones; f) igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes. El fallo “Lix Klett” mencionado pone el acento en dos principios: a. el de programación, en la medida en que fulmina con su inexistencia aquellos contratos que no están debidamente programados con su correspondiente partida presupuestaria con respaldo legal. Se ajusta así al art. 6 del RCE que impone: “Cada jurisdicción o entidad formulará su programa de contrataciones ajustado a la naturaleza sus actividades y a los créditos asignados en Ley de Presupuesto de la Administración Nacional”; y b. el de legalidad, en tanto y en cuanto exige imperiosamente el cumplimiento de las formas legales que el RCE impone. Dice: “la validez y eficacia de los contratos administrativos se supedita al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales pertinentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación”.
Esta corrupción acompaña estrechamente, como es habitual, a la contratación pública en nuestro país en las últimas tres décadas. Las prácticas corruptas derrumbaron a la empresa pública argentina a fines de los ’80 del siglo pasado. La misma ausencia de ética caracterizó a los contratos de la mal llamada privatización de esas empresas en la década siguiente y al seguimiento de su ejecución y cumplimiento; y no ha sido menor la corrupción y las sospechas que han acompañado al programa de “recuperación” de algunas de ellas en la primera década de este siglo. Gobiernos corrompidos con empresarios corruptores, en una dupla nefasta, han provocado una profunda desconfianza en toda la contratación pública hasta nuestros días. 6 Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, Ariel, Barcelona, 2008, p. 337. 320
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Tal como lo manifestara Revidatti7 en el I Congreso Internacional de Derecho Administrativo, celebrado en Mendoza en octubre de 1977, donde se debatió sobre contratos públicos en general y la licitación pública en especial, “no aparece aun a la vista ningún sistema que asegure que no se cometerán incorrecciones éticas por parte de los funcionarios que intervengan en el manejo de los procedimientos administrativos. Toda la cadena es tan fuerte como el más débil de sus eslabones y aun las máquinas y sistemas sofisticados, dependen, en uno o varios lugares de la voluntad y moralidad del hombre que las maneja”. El RCE ha contemplado el caso de corrupción en su art. 10º, bajo el título “Anticorrupción” donde establece: “Será causal determinante del rechazo sin más trámite de la propuesta u oferta en cualquier estado de la licitación o de la rescisión de pleno derecho del contrato dar u ofrecer dinero o cualquier dádiva a fin de que: a) Funcionarios o empleados públicos con competencia referida a una licitación o contrato hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones. b) O para que hagan valer la influencia de su cargo ante otro funcionario o empleado público con la competencia descripta, a fin de que éstos hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones. c) Cualquier persona haga valer su relación o influencia sobre un funcionario o empleado público con la competencia descripta a fin de que éstos hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones. Serán considerados sujetos activos de esta conducta quienes hayan cometido tales actos en interés del contratista directa o indirectamente, ya sea como representantes administradores, socios, mandatarios, gerentes, factores, empleados, contratados, gestores de negocios, síndicos, o cualquier otra persona física o jurídica. Las consecuencias de estas conductas ilícitas se producirán aun cuando se hubiesen consumado en grado de tentativa”. El art. III, inc. 5, del CICC prevé que los estados parte introduzcan medidas tendientes a crear, mantener y fortalecer… “Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas”. Por su parte, la CNUCC, en su art. 9º (inc. 1) señala que se “adoptará las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces”. Y prevé, concretamente en materia de contratos: “a) la difusión pública de información relativa 7 Gustavo Adolfo Revidatti, Valoración de los sistemas de selección de contratistas, AA.VV., Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Contratos públicos, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad de Mendoza, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Mendoza, 1980, p. 202. 321
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a procedimientos de contratación pública y contratos, incluida información sobre litaciones e información pertinente u oportuna sobre la adjudicación de contratos, a fin de que los licitadores potenciales dispongan de tiempo suficiente para preparar y presentar sus ofertas; b) la formulación previa de las condiciones de participación, incluidos criterios de selección y adjudicación y reglas de licitación, así como su publicación; c) la aplicación de criterios objetivos y predeterminados para la adopción de decisiones sobre contratación pública a fin de facilitar la ulterior verificación de la aplicación correcta de las reglas o procedimientos; d) un mecanismo eficaz de examen interno, incluido un sistema eficaz de apelación, para garantizar recursos y soluciones legales en el caso de que no se respeten las reglas o los procedimientos establecidos conforme al presente párrafo; e) cuando proceda, la adopción de medidas para reglamentar las cuestiones relativas al personal encargado de la contratación pública, en particular declaraciones de interés respecto de determinadas contrataciones públicas, procedimientos de preselección y requisitos de capacitación”. En todas esas normas hay previsiones expresas en materia de contratos públicos, pues constituyen uno de los centros de detección de mayor cantidad de irregularidades y de fuentes de corrupción de funcionarios y empresarios. En general, todas las estipulaciones relacionadas con la corrupción en los contratos públicos se han encuadrado dentro de las preocupaciones de la ética pública, pero sólo aquellos casos relacionados con el enriquecimiento económico personal –o de los parientes– de los funcionarios. Se persigue la imposición de una normativa que contemple los casos de negocios alcanzados a través de actos u omisiones provocados por dádivas o pagos a los funcionarios responsables de determinada acción u omisión de la actividad estatal8. Se ha colocado en un segundo plano la desviación, o abuso, de poder dirigido a perseguir otras ventajas ilegítimas en las contrataciones. Algo parecido también ocurre con el punto de enfoque de la mencionada CICC. Se contemplan numerosas conductas de enriquecimiento individual. No obstante se puede observar que se ha previsto la posibilidad de que en esos comportamientos exista una finalidad de naturaleza política y –con ese fin específico– se ha buscado evitar el intento de llevar el caso a una caracterización de político en el delito emergente de esa situación, pues podría desembocar en su impunidad. 8 María Claudia Caputi, La ética pública, prólogo de Agustín Gordillo, Buenos Aires, Depalma, 2000, p. 95 y ss. 322
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Por su parte, la CNUCC aborda el tema desde un perfil más consciente de su contenido político y de sus causas por cuanto señala que “cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas” (art. 5.1). 4. Instrumentos contra la corrupción No obstante la claridad del marco normativo, no se ha aplicado este régimen, en forma directa, en algún supuesto real. En otras palabras, frente al fenómeno de la corrupción, cuando alcanza grados estructurales, no es suficiente el instrumento legal, ni su cantidad –que como vemos es numerosa–, para su combate, porque –justamente– el problema está en el desprecio a la ley. Ese desprestigio de la ley no se arregla con más leyes; aunque fueran mejores, más duras, más precisas, con más penas, con sanciones más severas, etc. Señala Héctor Mairal9 que cuando se votó en el Congreso de la Nación el instrumento legal de aprobación que incorporó la normativa de la CICC, se deja constancia en el borrador taquigráfico de la sesión legislativa que se producían “risas en la sala”. Debemos prestar atención a la advertencia de Gordillo quien nos señala que “la tradición administrativa hispanoamericana es del silencio, el secreto, la reserva, no la publicidad”10; pues la corrupción necesita del secreto, o –al menos– un marco de discreción11, su dimensión estratégica exige “el silencio y el disimulo de tal modo que el número de miembros del subsistema de la corrupción no aumente disfuncionalmente”12. Por esta razón resultan imprescindibles los instrumentos de los medios de difusión y comunicación independientes y de internet para el acceso amplio, tanto para esos medios, para los competidores, como para la comunidad en general. 9 Mairal, ob. cit., p. 12. 10 Agustín A. Gordillo, La administración paralela, Civitas, 1ª reimp., Madrid, 1997, p. 54. 11 Malem Seña, ob. cit., p. 34. 12 Ernesto Garzón Valdés, Acerca del concepto de corrupción, en AA.VV. (coord. Miguel Carbonell y Rodolfo Vázquez) Poder, derecho y corrupción, Instituto Federal Electoral, ITAM, Siglo XXI Editores, México, 2003, p. 29. 323
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En la administración todavía existen reductos donde impera el secreto injustificado de las actuaciones, como ha ocurrido en algunos procedimientos de renegociación de contratos públicos, como es el caso de la concesión del “Sistema Nacional de Aeropuertos”, donde se admitió la declaración de confidencialidad de puntos materia de la renegociación13. Ante esta lamentable experiencia cabe la pregunta: ¿es posible pensar en la recomposición de una ecuación económico financiera de un contrato de concesión de un servicio público con puntos secretos, apartados del conocimiento de los usuarios? Lo secreto es incontrolable, y en materia de servicios públicos es inconstitucional pues ahí se garantiza la información adecuada y veraz y el control (art. 42 CN). En el terreno de los contratos públicos, en el de empleo público en especial, la realización de concursos públicos para el acceso a la carrera administrativa en los distintos poderes del Estado –en todos sus niveles- es otro de los instrumentos que acompañan necesariamente a una política de transparencia y que son imprescindibles para el combate contra la corrupción. Podríamos decir que el esquema de prevención de la corrupción se completa con la exigencia, contenida en la CNUCC, art. 9, inc. b, que impone la necesidad de un “mecanismo eficaz de examen interno, incluido un sistema eficaz de apelación, para garantizar recursos y soluciones legales en el caso de que no se respeten las reglas o los procedimientos establecidos”. No es solución suprimir o disminuir la discrecionalidad. Es como suprimir el gobierno de calidad. La selección democrática persigue justamente distinguir entre el buen o mal desempeño del funcionario y es en ese espacio donde se detecta. 5. Publicidad de la publicidad Publicidad y difusión, que impiden o –al menos– dificultan el imprescindible secreto, y oportunidad procedimental de defensa y cuestionamiento de los procedimientos irregulares, constituyen ambos un soporte mínimo para posibilitar un control eficaz sobre la contratación. 13 El trámite de renegociación de aeropuertos previó para este caso un procedimiento secreto “especial” a partir de los Decretos 1535/2002, 1622/2002 y 2297/2002; a esto cabe agregar la Resolución del Ministerio de Economía de la Nación n° 317/2002 donde se justificó el secreto. 324
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A estos instrumentos debería sumarse la precisión de comienzo y fin del tiempo que abarca la posibilidad de planteamiento formal de la situación irregular. Debe quedar claramente establecido que el período comienza desde la publicación del proyecto en internet, antes del comienzo de la licitación, y dura hasta el final de la ejecución del contrato, porque es hasta ese momento en que pueden llevarse a cabo conductas que violenten la igualdad de las que fueron oportunamente oferentes, mediante componendas y cambios en las reglas o en las exigencias sobre la prestación contratada. Los procedimientos de contratación, en la medida que establecen reglas para personas, funcionarios, que disponen de recursos económicos que no les pertenecen, y que poseen una finalidad de utilidad común, que ha sido determinada por las leyes que han respaldado su obtención e inversión, están destinados a asegurar la máxima transparencia que garantice la posibilidad de controlar en todo momento su rumbo dirigido a alcanzar esa utilidad. Debe, entonces, alcanzar también –precisamente– a los contratos de publicidad del Estado con las empresas de difusión. Pues en muchas oportunidades ocurre que es desde ese momento en que se frustra toda la tarea posterior que se pretende transparentar. Difícilmente una contrato poco transparente de publicidad de los actos de gobierno pueda mostrar con transparencia –valga la redundancia– la acción pública en materia contractual. 6. Reflexiones provisorias Nuestro estado moderno ha abandonado el abstencionismo neoliberal y ha emplazado gobiernos que actúan sobre la realidad económica con mayor grado de intervención y en forma creciente. Esto ha significado un incremento notable de la contratación estatal. Un ejemplo local es la contratación de personal, de agentes del Estado. Esta situación, que no es nuestro objetivo analizar en esta oportunidad, exige mayor transparencia y publicidad en el accionar del Gobierno y, muy especialmente, en su actividad de contratación. La Nación se orientó en modo correcto a través del Dec. 1172/2003 con sus anexos. Mendoza dio un ejemplo con el Dec. 291/2005 por el cual se aprueba el “Acuerdo de Compromiso Público de Transparencia de Gobierno” donde se propone expresamente “asumir un compromiso con-
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Alejandro Pérez Hualde
creto en convertir a las medidas que garanticen la participación ciudadana y la transparencia en políticas de Estado”. Falta la realización efectiva de las normas que dictamos. Y eso no es un defecto de las normas sino de nuestra cultura y de nuestra convicción en que la meta de erradicar la corrupción puede ser alcanzada. Y eso requiere de instrumentos culturales, sociales y políticos; pues los jurídicos ya están y no sirven sin el soporte cultural. Si la corrupción importa siempre la colocación por encima de la ley, fuera de su alcance, no es en un sistema de normas donde encontraremos la respuesta. Es en la cultura. En la corrupción, por ello en todo contrato afectado de corrupción, siempre hay –también- una instrumentación de lo que legítimamente es de todos, o de algunos miembros de la comunidad, con fines egoístas e individuales. En el contrato corrupto hay una ruptura del pacto social que nos une. Hay un uso de lo que nuestros conciudadanos son –o que les pertenece- en nuestro beneficio; no importa si ese beneficio es económico, social, de grupo, de partido, de secta. En el contrato corrupto hay una ruptura del sinalagma legítimo del acuerdo de voluntades en favor de un interés distinto, desviado en favor de otros fines. En la relación sinalagmática propia del contrato se produce un desequilibrio en perjuicio de lo que es de todos. Y a este desequilibrio se suma al propio implícito en la contratación corrupta que es el que produce el funcionario que protagoniza respecto de su propio contrato que lo une con la sociedad en tanto y en cuanto funcionario que defrauda su mandato. Finalmente, completando este cuadro lamentable, se ubica el tercero, individuo, empresa o grupo, beneficiado por el desequilibrio producido. El paso cultural que falta es el repudio conceptual y social hacia ambos cómplices del acto fraudulento. Pareciera haberlo hacia el funcionario aunque cabe dudarlo porque ese grado de rechazo desciende notoriamente cuando el bienestar económico mejora y crece cuando empeora; lo cual hace dudar de la honestidad y convicción social y cultural del rechazo.
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PARTE IV
ética y corrupción en la función pública
Función pública: su carácter ético Felipe Rotondo1 1. Función pública: breve caracterización 1.1. Couture, en su Vocabulario Jurídico anota que el término “funcionario” viene del francés fonctionnaire, del siglo XVIII, a su vez formado de fonction, tomado del latín jurídico functio, nis, servicio público2. El funcionario integra este servicio, entendido en sentido orgánico y este se debe a la sociedad a la que, por lo mismo, debe servir. Brevemente conviene perfilar la función pública, la que en el régimen jurídico uruguayo comprende a “todo individuo que ejerce funciones publicas en una entidad estatal, incorporado mediante designación u otro procedimiento legal”3 sea que ejerza funciones políticas, de alta administración o cumpla actividades subordinadas, presupuestados o contratados, etc. Los funcionarios tienen a su cargo la función públican entendida como “la actividad jurídica y material, que compete realizar a los órganos estatales, ejerciendo el poder etático soberano, con el objeto de lograr el fin del Estado”4. Puede ser de naturaleza legislativa, jurisdiccional o administrativa y no altera lo dicho la forma de acceder a los cargos, por ejemplo por elección de sectores determinados o existencia de una previa propuesta de estos. 1 Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Profesor en Cursos de Maestría en la Universidad de Montevideo. 2 Eduardo J. Couture, Eduardo J. Vocabulario Jurídico. Ed. Depalma. Buenos Aires 1976, p. 298. 3 Enrique Sayagués Laso. Tratado de Derecho Administrativo, Tratado de Derecho Administrativo T. I 9a. ed. Puesta al día por Daniel H. Martins. 2010, p. 265. 4 Daniel Hugo Martins. El Estatuto del funcionario”. Mdeo. 1965, p. 52. 331
Felipe Rotondo
1.2. En cuanto al Estado se refiere, el orden jurídico nacional impone su ser instrumental para el interés general. Porque él, carente de existencia sustantiva sólo es un ser para otros, para que los componentes del cuerpo social puedan alcanzar plenamente sus fines propios”5. El interés general “es la dimensión pública de los intereses de cada individuo en cuanto participa de la sociedad (jurídicamente organizada en el Estado). Puede contradecir a un determinado interés individual pero “es de toda evidencia, que no puede existir un interés público que choque con los intereses de cada uno de los miembros de la sociedad (...)”6, ya que su objetivo es el de que cada uno estos se realice de todo punto de vista. Por lo dicho es clave el compromiso del funcionario a ese servicio, lo que lleva a la confianza en el aparato estatal, en su administración como organización para la comunidad; importa que cumpla una función de servicio y no una función para su propio servicio. 1.3. Por la esencia de las entidades estatales y en lo que también es propio del Derecho Público, su actuación debe ser como regla pública o no secreta, en ejercicio de poderes que confiere el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de cometidos delimitados por la normativa jurídica (principio de especialidad)7 ; más aún, debe ser abierta y transparente. 2. Ética y función pública 2.1. La ética refiere a los principios y fundamentos del deber que rigen la conducta humana dirigida al bien; la moral implica su práctica, la suma de las conductas; “cuando reflexionamos en torno a la ética, hablamos, aunque no nos demos cuenta, de desarrollar virtudes humanas” y estas, como decía Aristóteles, son hábito operativo bueno con el cual se es responsable en el sentido de responder a lo que se debe, lo que es clave en Ética y en el propio Derecho, ya que las distinciones derivadas de las virtudes son admitidas por nuestra Constitución en su art. 8º. 5 Mariano R. Brito. ¿Derecho público y derecho privado?, en Derecho Administrativo. Su permanencia, contemporaneidad, prospectiva UM 2004., p. 273. 6 Celso A. Bandeira de Mello, C.A. Grandes temas de Direito Administrativo. 1a. de. 2ª. Tirajen. Malherio Ed. S. Paulo 2010, A noçao jurídica de interesse público, p. 181. 7 Lo expuesto respecto al carácter servicial y a la actuación transparente, cabe extenderlo a las personas jurídicas de derecho público no estatal y a entidades de derecho instrumentales del Estado, sin perjuicio de las especificidades que puedan existir y que no corresponde tratar aquí. 332
Función pública: su carácter ético
No se trata en ningún ámbito de hacer lo que se desee en una fórmula abusiva de una (pseudo) libertad8. 2.2. En el caso del funcionario público, la ética exige actuar en atención al interés general, al fin público inherente al respectivo organismo estatal y a través de los medios y vías adecuados. “La ética del funcionario público debe, por el rol que cumple y transmite a la sociedad, ser mucho más estricta y consciente de su función ejemplarizante. La transparencia, diligencia y competencia que debe existir en el funcionario público ha de ser simple consecuencia de su rol de administrador; de estar cumpliendo una labor de servicio a la sociedad y de responder a los ciudadanos todos los días de su gestión”. Por ello en la función pública, como en otros ámbitos, la ética y su problemática no pueden enfocarse como tema de simple moda, “eso no sería ética sino etiquética, aunque se trate de un tema que está en el tapete porque hay crisis de valores”9. “En el interés actual por la Ética hay razones circusntanciales, como pueden ser los escándalos” de notoriedad. Hay razones políticas en este interés desusado, porque la Ética se ha convertido en un valor de primer orden, o cuando menos (...) como un cierto valor para el mercadeo político. Además, hay también situaciones de desconcierto, ante las nuevas posibilidades que ofrece la técnica”·, con cambios en los modos de convivencia, que permiten afirmar que se asiste a un cambio de civilización10. “En el ámbito político se debe constatar que la veracidad en las relaciones entre gobernantes y gobernados; la transparencia en la administración pública; la imparcialidad en el servicio de la cosa pública, el uso justo y honesto del dinero público son principios que tienen su base en el valor trascendente de la persona y en las exigencias morales objetivas del funcionamiento de los Estados”11. 2.3. En suma, como expresa Giorgi, en el Estado de Derecho existen deberes jurídicos con contenidos morales. “La aptitud moral del ciudadano para el ejercicio de la función pública es un presupuesto necesario” 8 “La libertad rectamente entendida no consiste en escoger a capricho entre lo bueno y lo malo, sino el mayor bien entre varios posibles (…) Podemos escoger el mal, pero entonces abusamos de la libertad”, Leo J. Trese. La sabiduría del cristiano. Madrid 1983, p. 44. 9 Nicolás Etcheverry Estrázulas. Un torneo de todos: ética en la persona, la empresa y el Estado. Universidad de Montevideo, 2006, pp. 126 y 15. 10 Jaime Rodríguez Arana. Ética y responsabilidad del personal al servicio de la Administración Pública, en Derecho Administrativo: Innovación, cambio y eficacia. La Ley-Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Lima 2014, pp. 357 y sigs. Expresa que “De lo que se trata es, en relación con los valores humanos, de pensarlos, de remozarlos, de renovarlos, de dotarlos de una nueva virtualidad (...)”. 11 S.S. Juan Pablo II. Encíclica Veritatis Splendor, punto 101. 333
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que lleva a motivar su voluntad en defensa del interés público y de los derechos y fines que el Estado debe amparar”12. Así la relación de empleo público es realmente una “relación ética”, en tanto en su desarrollo debe perseguirse el interés general, realizándose un trabajo bien hecho a fin de lograr ese objetivo y actuándose de buena fe13. Hoy “no se admite que la gestión estatal pueda estar desprovista de un contexto de probidad” y “los principios fundamentales del Derecho público en el siglo XXI sólo puede concretarse en las bases de la ética, buena fe y legalidad, que han de definirse preferentemente por el mecanismo primordial de la publicidad”14. A esos efectos, se verifica una juridización de la ética. Por ello se “ha comenzado a tomar conciencia de la necesidad de regenerar la vida pública”, no limitándose a la prevención o reacción frente a la corrupción sino garantizando la vigencia y realización de todos los valores éticos en el ámbito de la Administración, fundados en el valor trascendente de la persona y en el carácter servicial de la Administración ya que, “en definitiva, es la dignidad humana la que marcará las pautas de conducta. Dignidad en el administrador y en el administrado, en el que realiza las funciones administrativas y en su destinatario”15. 3. Corrupción (del latín corruptio, corruptionis; a su vez del prefijo de intensidad com-rumpere, romper) 3.1. Es un fenómeno que puede verificarse en todos los sectores de la sociedad, a través de una conducta que infringe el compromiso asumido y que altera la esencia de la actividad que se efectúa, con la sustitución del fin debido por otro, oculto, o el uso indebido de una cierta posición.
12 Héctor Giorgi. Las condiciones jurídicas y ética de la actividad del Estado ADA. T. IV Mdeo. 1994, p. 41 y sigs. Incluido en Estudios de Derecho Administrativo, Obras y Dictámenes. Recopilación. La ley 2010, p.489 y sigs. 13 Conf. B. Villegas Basavilbaso cit. por Claudia Caputi. El nuevo Código de Ética para la función pública. Rev. Der. Adm. Año 10 No.27-29, Bs. As. 1998, p. 305 y ss. 14 Enrique Silva Cimma. Una visión a la Administración Pública del Siglo XX, y los principios orientadores del Estado para el Siglo XXI, en Estudios Jurídicos en homenaje a Mariano R. Brito, Mdeo. 2008, pp. 301 y sigs. 15 Carlos E. Delpiazzo. El Derecho Administrativo como garante de la ética pública.. Suplemento de Derecho Administrativo. Rev. El Derecho Bs. As. Abril 2011, con cita de Jesús González Pérez.. La ética en la Administración pública. Civitas, Madrid, 1996, p. 33. 334
Función pública: su carácter ético
Enfocada respecto del sector público, implica el uso indebido de la función para obtener un beneficio no público, con incidencia de un interés particular en el ámbito público, por lo cual “constituye un agravio a lo justo, moralmente considerado”16. Ello se verifica si los funcionarios no separan radicalmente el interés público y el que no lo es, y se da una mixtura de estos para enriquecerse o con otros fines privados (poder, honor) en una especie de concepción patrimonial del poder. “Es concebir a las leyes como un decorado y actuar detrás de él; es jugar con la existencia y dignidad de los seres humanos”17. 3.2. Noción “(...) las definiciones de corrupción tienden a referirse a uno de tres dominios principales: un dominio jurídico (la corrupción como una infracción por parte de un servidor público); un dominio de mercado (la corrupción como un tipo de decisión económica tomada por un servidor público); y un dominio político (la corrupción como la subversión del interés público por intereses particulares)”. Esos dominios no se excluyen entre sí18. El uso indebido de la función pública busca beneficios particulares por parte de quien lo comete, ajenos a lo que corresponde. Algunas veces la noción se limita a beneficios económicos19 pero procede darle una mayor amplitud, como “utilización de una determinada posición, sea cual sea, para obtener para sí o para otro, un beneficio indebido cualquiera sea su naturaleza”20. Esa utilización puede ser directa o mediante la interposición de terceros; el beneficio puede ser de cualquier tipo y el destinatario es, también, amplio, puede ser para el funcionario o un tercero o terceros 16 Conf. José A. Cagnoni. Justicia y sociedad: los fenómenos de la corrupción. Rev, Der. Pùblico Nº 11-12 Mdeo. 1997, p. 9. 17 Jaime Barilko, Ética para argentinos. Aguilar. Bs As. 1998, p. 20. 18 Heidenhammer cit. por Manuel Cortés Cortés, Ricardo Estrada García y German Monroy Alvardo, Corrupción, ética y administración.en Clusters Microfinanciamiento Factores Laborales, comps. L.P. Peñalva R. y M.M. Saleme A., Depto. Producción Económica, DCSH, UAM-X, México, 2003, pp.159 y sigs. 19 Las Normas uruguayas sobre Conducta en la Función Pública no hacen una definición cerrada si bien destacan el beneficio económico: “Se entiende que existe corrupción, entre otros casos, en el uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consumado o un daño al Estado” (ley Nº 17.060 de 23-XII-1998, art. 3º y decreto 30/003, art. 10). 20 Augusto Durán Martínez. Derechos Humanos y Corrupción administrativa. Estudios de Derecho Público. Vol. I. Mdeo. 2004, p. 331. 335
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(grupo político, sindical, etc.); por ello se ha llegado a distinguir la corrupción egoísta de la solidaria. En todo caso se trata de una conducta ilegitima, no ética, en perjuicio del interés general que adopta quien tiene la función pública, cierta esfera de poder; el administrado puede ser un corrupto y ofrecer ventajas indebidas, pero la decisión será de aquel; ambos forman parte de la corrupción como una especie de negocio. 3.3. Categorías La conducta corrupta puede cometerse “de acuerdo con las reglas” o “en contra” de estas. En la primera, el funcionario recibe un beneficio indebido por hacer algo que debe hacer según el ordenamiento jurídico; en la segunda, para obtener servicios que el funcionario no debía hacer. Cabe incluir en la noción el manejo irresponsable de bienes y fondos públicos, el uso inadecuado del tiempo que corresponde dedicar al servicio y el ambiente de incompetencia o mediocridad21. 3.4. Factores coayuvantes Son de variada índole: formales (falta de clara delimitación entre lo público y lo privado, existencia de un ordenamiento jurídico inadecuado a la realidad, inoperancia de las instituciones públicas, por ejemplo en cuanto a debilidad del sistema de rendiciones de cuentas, de controles y una muy importante dosis de discrecionalidad en el ejercicio de la función pública. Aunque ella configure una conducta penalmente punible, es necesario que el Derecho Administrativo asuma plenamente la ética del servicio público en el sentido amplio del término. Hay también causas culturales, relativas a actitudes generalizadas en la sociedad que incluyen cierta tolerancia, debido a un proceso de degradación, con exaltación del individualismo y de la obtención de status inmediatos o efímeros (standing)22. Se admiten o toleran conductas que no se ven como corrupción, “corruptelas”, especie de “co21 Jaime Rodríguez Arana. Ética y valores del servicio público en el Proyecto de Estatuto de la Función Pública en España. Rev. de D. Administrativo. Año 11 Nº 30-31. Bs. As.1999, p. 133. 22 Rafael Bayce, Entrevista realizada por Wáshington Abdala. Corrupción en Uruguay. Opiniones sin censura. Ed. Sudamericana. Mdeo. 1993, p-51. 336
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rrupción blanca” que tienen diferencias cuantitativas pero no cualitativas con la corrupción. También hay causas materiales atinentes a situaciones concretas, las distintas brechas existentes entre el orden jurídico y el orden social vigente.“ 3.5. Incidencia socio política La corrupción, como enómeno de desintegración del tejido social ataca la credibilidad del sistema político, incide negativamente en la economía (quita recursos dirigidos a la producción y a políticas sociales, acrece el costo de las operaciones del sector público, distorsiona las inversiones), y, por cierto, se contrapone a la ética al implicar la lesión del concepto de dignidad de la persona y la desviación de los deberes de la función pública. “(...)distorsiona de raíz el papel de las instituciones representativas porque las usa como terreno de intercambio político entre peticiones clientelísticas y prestaciones de los gobernantes”; además es una de “las causas que en mayor medida concurren al subdesarrollo y la pobreza”. “ Si la corrupción es un grave daño desde el punto de vista material y un enorme costo para el crecimiento económico, sus efectos son todavía más negativos sobre los bienes inmateriales, vinculados más estrechamente con la dimensión cualitativa y humana de la vida social (…)”. “(...) impide la promoción de la persona y hace que las sociedades sean menos justas y menos abiertas”23. En ese sentido, en el Preámbulo de la Conveción de las Naciones Unidas contra la Corrupción, se alude a “las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley” y los “vínculos” que posee “con otras formas de delincuencias, en particular la delincuencia organizada y la económica, incluida el blanqueo de dinero”.
23 Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia Nº 411 y 447, cit. por el documento “La Lucha contra la Corrupción” del Consejo Pontificio para la Justicia y la Paz. Ciudad del Vaticano, 21-IX-2006, Quincenario “Entre todos” de la Arquidiócesis de Montevideo, 11-XI-2006. 337
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4. Normativa jurídica: mención 4.1. Base constitucional Existen “deberes constitucionales implícitos” que ‘se derivan de la forma republicana de gobierno”24, por lo que no puede dejarse de mencionar que “La Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno al Derecho” y que son principios generales de actuación administrativa, entre otros, los de imparcialidad, legalidad objetiva, economía, eficacia, flexibilidad, buena fe, lealtad, etc25, lo que necesariamente se proyecta en la conducta del personal. La Constitución prevé que “el Estatuto del Funcionario” tiene la “base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”, art. 59, “principio básico de buena organización”, que “debe guiar toda interpretación de las normas vigentes”26. Por otra parte, dispone que el funcionario está “al servicio de la Nación y no de una fracción política”, art. 58; su conducta debida implica un desempeño ajustado al ordenamiento jurídico, el cual involucra una “eficacia eficiente”27 y una actuación transparente. El citado art. 58 declara ilícito el proselitismo de cualquier especie; sustancialmente lo cometerá quien sirva al interés, por ejemplo, de un partido político y no al interés público; obraría para una “fracción política”, contrariando esa disposición constitucional y principios republicanos28. 4.2. Normativa infraconstitucional El Estatuto del Funcionario aprobado por ley 19.121 de 20-VIII2013, prevé que el “perfil del funcionario” radica en una “actitud y aptitud” enfocadas “a servir las necesidades de la comunidad”: art. 4 apartado 3; su ap. 6 refiere a lo que denomina “valores”, transparencia, imparcialidad, buena fe, probidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad y ética. 24 Juan Pablo Cajarville Peluffo. Régimen jurídico de los funcionarios públicos. A propósito de la libertad de comunicación de pensamientos, en Sobre Derecho Administrativo. T: II FCU 2007, p. 478. 25 Reglamento de Procedimiento Administrativo (decreto 500/991), art. 2, que explicita dichos principios. 26 Enrique Sayagués Laso Tratado de Derecho Administrativo. T. I, cit., p. 311. 27 En los términos de Luciano Parejo Alfonso. La eficacia administrativa y la calidad total de los servicios públicos, Parte IV Perspectivas del Derecho Administrativo para el próximo milenio, Ed. Jurídicas Gustavo Ibáñez. Bogotá, 1998. 28 Felipe Rotondo Tornaría. La conducta debida del funcionario público, en Pasado y presente del Derecho Administrativo uruguayo. Carlos E. Delpiazzo Coord. Iinstituto de Derecho Administrativo. FCU Mdeo.2012, pp. 141 y sigs. 338
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Además enumera obligaciones de los funcionarios, art. 29, entre ellas la de “desarrollar sus funcionarios, atribuciones y deberes administrativos, con puntualidad, celeridad, economía, eficiencia y cortesía”; “vigilar y salvaguardar los intereses, valores, bienes, equipos y material del Estado (…)”; “responder por el ejercicio de la autoridad que les haya sido otorgada y por la ejecución de las órdenes que imparta”, etc. 4.3. Con un ámbito subjetivo más amplio, porque rige a todo el sector público, estatal y no estatal, la ley 17.060 de 23-XII-1998 y el decreto 30/00329, refieren, entre otros, a los deberes de: a. probidad, con observervancia de “una conducta honesta recta e íntegra”, con preeminencia del interés público, desechando todo beneficio personal indebido y evitando, incluso, toda acción que exteriorice la apariencia de violar las Normas de Conducta de la Función Pública; más aún corresponde revelar o mostrar la conducta debida (art. 11). Son conductas contrarias a la probidad, entre otras: “valerse del cargo para influir sobre una persona con el objeto de conseguir un beneficio directo o indirecto para sí o para un tercero”; “tomar en préstamo o bajo cualquier otra forma dinero o bienes de la institución, salvo que la ley expresamente lo autorice” (art. 12). b. actuar de buena fe y con lealtad (art. 13). Esta lealtad es la institucional, que hace que el funcionario se constituya en “leal servidor del interés público”. No significa “servilismo” o adhesión a determinada o determinadas personas sino “lealtad al servicio”30. “En el cumplimiento de sus deberes funcionales han de prescindir de toda opinión o interés político”; “en todos sus actos deben moverse inspirados exclusivamente por las conveniencias públicas”31. Se exige, entonces, el ejercicio adecuado, la dedicación responsable y diligente a la función32, sin omisiones ni descuidos, lo que se relaciona con la idoneidad. 29 La numeración citada corresponde a este decreto. 30 Bartolomé Fiorini, Manual de Derecho Administrativo. T. I Buenos Aires, 1968, p. 566 y sigs. 31 Enrique Sayagués Laso. Tratado T. I cit., p. 321. 32 La dedicación se relaciona con la afectación al cargo, el horario y lugar donde realiza el servicio pero “también al cumplimiento leal, correcto y de buena fe sobre las normas, reglamentaciones y órdenes que regulan el objeto de su servicio”. B. Fiorini, cit. 339
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c. respeto a los otros funcionarios y a todos a quienes deba tratar en su desempeño (art. 15)33 y ejercicio de las prerrogativas y los medios técnicos y materiales que le correspondan para sus funciones, a la vez que efectúe un uso adecuado del tiempo de trabajo. d. ejercer las tareas con separación radical del interés personal y del público y con motivación de sus decisiones (en especial arts. 16 a 18). En el apartado 6 se vuelve sobre este aspecto.
e. observar una conducta idónea, capacitándose para el mejor desempeño (art. 22)34. El Estatuto antes citado, art. 29 (6) prevé que el funcionario atienda “las actividades de formación, capacitación”.
f. utilizar la información o conocimientos derivados de su calidad funcional a los efectos de su tarea, con la reserva debida. El multicitado Estatuto, art. 29 (7), refiere a “mantener reserva sobre asuntos e informaciones conocidos en razón de su función, aun después de haber cesado en la relación funcional”35/36.
Lo dicho no contradice el principio de transparencia que permite que la sociedad tenga el derecho a estar informada sobre la actividad de la Administración y que se presuma pública la información en poder de esta, ley 18. 381 de 17-X-2008 y art. 18 del decreto 30/003. g. no solicitar o aceptar regalos por hacer o no hacer lo que se debe, lo que es especialmente relevante en relación “a actividades reguladas o fiscalizadas por el órgano o entidad” en que el funcionario se desempeña o en cuanto a la gestión o explotación de “concesiones, autorizaciones, privilegios o franquicias otorgadas” o en que aquel “sea contratista o proveedor de bienes o servicios”, art. 31. Además, bajo la denominación de “Buena administración financiera”, dispone que todos los funcionarios con tareas vinculadas a la ges33 Ese respeto excluye cualquier forma de acoso; respecto al sexual, procede tener en cuenta la ley Nº 18.561 de 11-IX-2009, cuyo art. 7º alude a denuncia ante el organismo del Estado en que se desempeñe el trabajador “afectado”. 34 Alude a “capacitarse para actuar con pleno conocimiento de las materias sometidas a su consideración y, en particular, deberán asistir a los cursos de actualización referentes a la moral administrativa, incompatibilidades, prohibiciones y conflictos en la función pública (...)”. 35 Puede llegarse a configurar el delito de revelación de secretos, el que requiere el abuso de las funciones y atañe a hechos, etc. “que deben permanecer secretos”, lo cual es más exigente que el deber de reserva. 36 “El funcionario, sin perder su condición de ciudadano libre, no puede expresarse sin mesura con relación a la Administración. Y ésta, para no anular las libertades fundamentales, no debe abusar de su potestad correccional” expresa Augusto Durán Martínez. El deber de reserva de los funcionarios públicos, en Estudios de Derecho Administrativo. Parte General Mdeo. 1999, p. 35 y ss. 340
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tión patrimonial del Estado deben ajustarse a las normas aplicables, “a los objetivos y metas previstas, al principio de buena administración en la relativo al manejo de los dineros o valores públicos y a la custodia o administración de bienes de organismos públicos. Sus transgresiones constituyen faltas administrativas aun cuando no ocasionen perjuicios económicos” (art. 23). Y quienes ocupen cargos jerárquicos, políticos y de particular confianza, del servicio exterior, gerenciales, inspectivos, aduaneros, “todos los funcionarios del Ministerio del Interior, sin excepción”37, etc. deben efectuar una declaración jurada de bienes e ingresos a cualquier título. En general el incumplimiento de los deberes explicitados en el decreto 30/003 y la violación de sus prohibiciones constituyen “faltas disciplinarias” (art. 38), lo que supone la juridización de la ética pública en el ámbito del Derecho administrativo, sin perjuicio de lo que lo sea en otros ámbitos si corresponde, entre ellos el del Derecho penal. 4.4. La Acordada Nº 7688, dictada por la Suprema Corte de Justicia el 28-VIII-2010, aprobó los “Principios de Ética Judicial Iberoamericana” previstos en la Parte I del Código Modelo de Ética Judicial (XIII Cumbre Judicial Iberoamericana); entre ellos los de imparcialiad, motivacion, conocimiento y capacitación, responsabilidad institucional, justicia y equidad, cortesía, integridad, transparencia, secreto profesional, prudencia, diligencia, honestidad profesional. 4.5. El Código de Ética del Regulador, aprobado por decreto 206/002, prevé “principios generales” y “particulares”; entre estos últimos, el deber de observar “una conducta digna y decorosa” y “honrar el buen nombre y prestigio de la institución”. El “nepotismo o favoristismo” figura expresamente como “impedimento funcional”. 4.6. El decreto 216/014 aprobó el Código de Ética de la Defensoría Policial del Ministerio del Interior y como “principios y normas de conducta” refiere a integridad (desempeño honesto, diligente y responsable, respeto de leyes y de los “objetivos legítimos y éticos” de la organización), competencia profesional, etc. 4.7. Normativa internacional El fenómeno de la corrupción trasciende las fronteras de los Estados y se inserta en el de la globalización. 37 Ley 19.149 de 24-X-2013, art. 139. 341
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Por ello importan los acuerdos de Estados y la adopción de medidas comunes como las que se establecen en la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (ley uruguaya Nº 18.056 de 20-XI2006) cuyo art. 8º, por ejemplo, refiere a Códigos de conducta para funcionarios públicos a fin de promover su integridad, honestidad, responsabilidad; a que se procurará aplicar, en los respectivos ordenamientos, normas de conducta para el honorable, correcto y debido cumplimiento de las funciones públicas. Por su parte, la Convención Interamericana contra la Corrupción, 1996, (ley uruguaya Nº 17.008 de 25-IX-1998) define conductas corruptas independientemente del lugar en que se cometan y crea mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de la normas de conducta de la función pública y fortalecer al personal38. Se ha planteado crear una Corte Internacional Anticorrupción, “porque muchos gobiernos han creado una cultura de impunidad, en la que no existe la voluntad ni la capacidad de castigar la corrupción”39. 5. Efectividad: mecanismos de prevención y responsabilidad 5.1. Procede asegurar que las reglas no sean teóricas; la ética pública refiere a actos efectivamente realizados, a vida vivida por funcionarios en el cumplimiento del deber; lo que supone la sensibilización, el desarrollo de la conciencia por la adopción personal de las reglas de comportamiento y la práctica de valores40. Su realidad contribuye a evitar arbitrariedades y abusos en el ejercicio del poder, a crear y mantener la confianza hacia la administración por parte de la sociedad que paga los sueldos y a elevar la calidad de la gestión pública. 5.2. En una administración muy formalizada, de modelo burocrático weberiano, el tema se atendía a través del dictado de reglas de derecho con efectos en la validez de lo actuado y sanciones. En una administración menos reglamentada, con conceptos de gestión pública enfocada en resultados, se hacen relevantes como base de la cultu38 Se creo el MESICIC, Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención. 39 Juez federal y ex funcionario del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de Norte América Mark L. Wolff, cit. por Andrés Oppenheimer, El País 2-VIII2014, p. A17. 40 Oscar Diego. Introducción a la Ética Pública, febrero 2008. http://www.dilemata. net/index.php/Ética-publica-y-buen-gobierno/introducci-la-ica-pca.html 342
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ra organizacional, códigos de ética y deonotología, sin desmedro de la aplicación de aquellas reglas41. Además “cualquier técnica aplicada en la gestión pública: calidad, evaluación, rendición de cuentas, etc. podrá tener mayor impacto si se acompaña de la ética. El principal reto que afronta la ética pública no sólo es el establecimiento de valores sino su interiorización en las personas, es decir, es posible saber cuáles son los valores éticos deseables pero lo difícil es aplicarlos en la práctica diaria, logrando que las cualidades éticas florezcan en la vida de los servidores públicos”42. 5.3. La integridad ética inserta en la cultura organizacional es esencial para combatir la corrupción desde la misma organización, sin esperar cambios en la cultura de la sociedad; en ello son básicos la capacitación sobre los valores del servicio, el liderazgo que sea ejemplo ético, el control (jurídico, contable, de gestión) y una sana política de personal, basada en la carrera administrativa y con salarios adecuados. En todo caso, un valor a destacar es el no aceptar lo corrupto como algo inevitable o tomarlo con indiferencia. 5.4. La responsabilidad (concretada en sede administrativa, civil, penal, política) es esencial en un Estado de Derecho, tanto de su personal como del propio Estado y, por lo mismo, la existencia de controles que contribuyan a hacer efectiva. Es que responsabilizar cuándo y cómo corresponde “es un acto de justicia, del que la sociedad es acreedora principal. Transparencia, ética, buen ejemplo y responsabilidad son notas sustantivas y distintivas de toda república democrática y un deber de los gestores de intereses públicos”43. “(...) hay que evitar la inhibición de políticos y directivos públicos en la aplicación de sanciones ante los comportamientos discordantes” con los códigos de conducta de la función pública44.
41 V. Antonio Bar Cendión. Responsabilidad y ética: el papel de los valores y los procedimientos legales en el mejoramiento de las normas. biblio.juridicas.unam. mx/libros/3/1317/7.pdf 42 Conf. Oscar Diego. Introducción a la Ética Pública, febrero 2008. http://www. dilemata.net/index.php/Ética-publica-y-buen-gobierno/introducci-la-ica-pca. html 43 Miriam Mabel Ivanega. http://www.periodicotribuna.com.ar/6591-funcionarios-publicos-y-conducta-debida.html 44 Conf. Carlos Ramió Matas. Los problemas de la nueva gestión pública en las Administraciones Públicas Latinas: modelo de Estado y Cultura Institucional, Revista del CLAD Reforma y Democracia ° 21, Caracas 2001. 343
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Muchas veces no se aplican, como correspondería, instrumentos jurídicos de control o procedimientos disciplinarios, subrayándose que a respecto existe una conducta debida45. 5.5. En el ámbito de la sociedad, es necesaria una acción concertada de instituciones públicas y privadas, partidos políticos, sindicatos, medios de comunicación y, en general, organizaciones de diverso tipo, religiosas, educativas, etc. Importa la educación y la promoción del apoyo de la opinión pública; se suma la cooperación internacional ante la globalización, en investigación, prevención y corrección, sobre la base de cómo la corrupción ataca la dignidad personal y lesiona el bien común. La Constitución uruguaya, art. 71 inciso 2º, prevé que “En todas las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos”. Sin esa formación, no habrá educación sino mera instrucción46. ;corresponde, entonces, una educación en valores, los propios de un sistema democrático republicano que tiene a la persona humana como su centro. De otro modo la educación se convierte en una enseñanza vestibular, porque los grandes temas no formarían parte de su proceso. “Educar es incorporar a alguien a un cierta tradición cultural, infundiéndole principios y los principios jamás son neutros”47. Ello es hoy especialmente relevante porque existe un “desdibujamiento entre lo que es moral afirmativamente y lo que es inmoral o negativamente moral, y el sustituir en la consideración intelectual y por allí en la práctica los valores éticos que tienen que ver con la conducta sustancial tanto en lo individual cuanto en lo social, por los valores inferiores, de acceso o de utilidad”48. 5.6. Con respecto a la corrupción lo dicho sobre educación se inscribe en un contexto más amplio, en lo que se ha llamado “ecología humana” 49, centrada en los principios de dignidad de la persona hu45 El Estatuto aprobado por la ley 19.121, art. 70 lo explicita en cuanto a disponer la instrucción de ese procedimiento y a que constatada la falta y su responsable, “se debe imponer la sanción correspondiente”; lo reitera el decreto reglamentario Nº 222/014. 46 Enseñar es sinónimo de mostrar; educar viene de duc, lat., encaminar hacia la cultura. Importa construir una conciencia moral. 47 Justino Jiménez de Aréchaga. La Constitución Nacional s/f. T. II,p. 99 y sigs. 48 J.A. Cagnoni. Justicia y sociedad cit. 49 Carta Encíclica Centesimus Annus, 38-SS Juan Pablo II, 1991“(…) nos esforzamos muy poco por salvaguardar las condiciones morales de una auténtica ‘ecología humana’. No sólo la tierra ha sido dada por Dios al hombre, el cual debe usarla respetando 344
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mana, bien común, solidaridad, subsidiariedad, y destino universal de los bienes, por lo cual se proyecta sobre toda la sociedad. Ella será la base de un ambiente o infraestructura ética (OCDE, Roma 1996)50. Se debe apostar “por los rasgos virtuosos del hombre, pero también incentivarlos; pensar que la lucha contra la corrupción es un valor, pero también una necesidad; la corrupción es un mal, pero también un costo; el rechazo de la corrupción es un bien, pero también una ventaja (...)”51. De allí la pertinencia de “políticas de integridad” como “conjunto de instrumentos, normas, procesos y estructuras de que se vale el buen gobierno para prevenir la corrupción y fomentar un servicio público coherente con los principios y valores que fundamentan su ética profesional en un régimen democrático”52. ; 5.7. “(...) es dable señalar que la ética pública va más allá del estricto cumplimiento de la legalidad vigente como parámetro de moralidad, es así que Rodríguez Arana señala que se debe combatir el paradigma, que supone una desnaturalización de lo que siempre se ha entendido como parámetro de actuación de los funcionarios públicos. Es el planteamiento legalista en virtud del cual la ley es el paradigma de la moralidad. (...) no es suficiente que los gobiernos tengan sólo estructuras basadas en reglas o sustentadas en su cumplimiento. Los sistemas de cumplimiento por sí solos pueden motivar, de manera inadvertida a que algunos servidores públicos ejerzan sus funciones simplemente al filo del comportamiento, argumentando que si no violan la ley, ello significa que están actuando éticamente, Transparencia Internacional 2000, p. 276)53. También que “la concreción positiva de reglas de actuación funcional que pauten una conducta ética de los servidores públicos se traduce generalla intención originaria de que es un bien, según la cual le ha sido dada; incluso el hombre es para sí mismo un don de Dios y, por tanto, debe respetar la estructura natural y moral de la que ha sido dotado”. 50 Incluye: 1) compromiso político de gobernantes; 2) estructura jurídica eficaz; 3) mecanismos de responsabilidad; 4) códigos de deontología practicables; 5) mecanismos de socialización profesional; 6) condiciones motivadoras (salarios adecuados, seguridad en el empleo); 7) organismos de coordinación ética, con tareas de guarda y promoción. 51 Conf. “La lucha contra la corrupción”, del Consejo Pontificio cit. 52 Manuel Villorria Mendieta, Manuel. La ética pública y los códigos de conducta administrativa vs. corrupción y escándalos políticos, en El derecho a una buena administración y la ética pública. Tirant monografías 746. Valencia 2011. Carmen Ávila y Francisco Gutiérrez Rodríguez, Coordinadores, p.179. Esas políticas comprenden un marco conceptual, uno organizacional y uno de gestión. 53 Ética y función Pública. JUTEP Serie Manuales de Capacitación Nº 1 Mdeo. 2009. 345
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mente en deberes, las mismas no siempre tienen igual “marketing” que los derechos en los tiempos que corren”54. 6. Criterios a destacar 6.1. Fines y medios “Acertar con el justo equilibrio entre los fines y los medios”, “es a la par difícil e importante”55. Interesa la finalidad objetiva de la conducta, “aquello a lo que tiende cualquier acción humana, en algún sentido”, el resultado al que a veces se llama objeto, que es “el primero y principal criterio de moralidad”. Se distingue de la finalidad subjetiva que persigue el agente, que incide en la moralidad del acto; por otro lado, las circunstancias (el, dónde, cómo, cuándo, con qué medio), que modifican “más o menos gravemente la sustancia del acto moral”. “El fin nunca justifica los medios”56. Habrá corrupción si se desvirtúa esa relación en cualquiera de sus elementos considerados conjunta o separadamente, sean medios corruptos para un fin correcto como medios correctos para un fin corrupto, con perjuicio del (real) interés general. En ese sentido, una posible nota sobre la corrupción sería la racionalidad técnica que no trata sobre los fines últimos de la conducta sino sobre la “viabilidad técnica” o eficiencia de una decisión, con un criterio de pragmatismo como criterio de valor de la acción humana, que no toma en cuenta sus efectos en relación a lo moral. Vale la pena señalar que el mínimo de ética, base para el derecho, no es “minimalista”, no consiste “en una especie de moral de rebajas (...) sino que nace de la conciencia de que socialmente podemos exigirnos mutuamente esos mínimos de justicia, con fundamento en una razón “sentiente”57. 54 Carlos E. Delpiazzo Promoción de la ética en la función pública. Semana Académica. 2013 del Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad de la República, inédito. 55 Bertrand Russell, Autoridad e individuo, cit. por J.Barylko. Ética para argentinos cit. p. 106. Agrega que “Si a uno le interesa dar más importancia a los medios, puede demostrar que la diferencia entre un hombre civilizado y un salvaje, y entre un adulto y un niño, consiste principalmente en una diferencia en cuanto a la importancia que tienen los fines y los medios en la conducta (…) Y puesto que la previsión es difícil y requiere el dominio de impulsos, los moralistas insisten en su necesidad y dan más importancia a la virtud del sacrificio actual que a lo agradable de la recompensa subsiguiente (…)”. 56 Rafael Gómez Pérez. Deontología Jurídica.EUNSA Pamplona 1982, pp. 59-61. 57 Adela Cortina. Prefacio, Ética mínima. Introducción a la filosofía práctica Tecnos 346
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Los máximos “son el suelo nutricio de los mínimos”; para la excelencia, “el derecho es insuficiente; es preciso forjar el “ethos”, el carácter de la actividad, que se forma con valores, principios y virtudes (...)”58. 6.2. La Ética Pública no puede ser una ética de situación, ya que no son las circunstancias las que presiden la actuación del funcionario público, sino la fuerza de la noción de servicio a la colectividad59. Ello interesa en el encare de la propia política, a la que muchas veces se la mira a través de una “moralidad de roles”, postergadora de consideraciones morales, de modo que inspirándose en la obra honómina de Sartre, se hable de la necesidad de “manos sucias” en la política o, en palabras de Maquiavelo, de que “de que sea necesario que el príncipe que desee mantener su posición aprenda a no ser bueno, y a utilizar o no este conocimiento según sea necesario”60. 6.3. Conflictos de intereses Se trata de situaciones que se originan cuando una persona puede ser influida en su actuación (juicio, decisión, etc.) por un fin diverso al que está obligada a perseguir por su rol, que la puede llevar a optar por motivaciones relacionadas con un interés no apropiado. Corresponde prevenir estos conflictos lo que exige distinguir y separar radicalmente el interés particular del interés público, evitando situaciones que puedan generarlos o intervenir en o vincularse con 6ª ed. Madrid 2000. 58 Adela Cortina Ética y formación universitaria Revista Iberoamericana de Educación, mayo-agosto 2002-OEI. Analiza la opinión pública, como “uno de los órganos por los que se expresa el ‘republicanismo moral’ y que “es urgente analizar cuál debe ser la naturaleza” del “proceso de deliberación pública, dilucidar en qué consiste la ética cívica que debe ir siendo descubierta a través de él, y discernir qué papel deben tener en ese proceso público las éticas aplicadas”. 59 Jaime Rodríguez Arana. Ética, Poder y Estado cit., que recoge Carlos E. Delpiazzo. De la ética individual a la ética pública en X Foro Iberoamericano de Derecho Adminisrativo. El Salvador 2011, pp. 789 y sigs. 60 El Príncipe, 1513, p. 52. C.A. J. Coady La política y el problema de las manos sucias, en Compendio de Ética. Peter Singer (ed.) Alianza Diccionarios Madrid 1993, p. 507 y sigs. expresa que “un ámbito puede ser moralmente más peligroso que otro sin estar moralmente menos limitado. La mayoría de las exposiciones modernas estiman las decisiones de manos sucias como exigidas al menos por la significación o peso de las consecuencias del caso. Es verdad que las decisiones políticas tienen efectos de amplio alcance y a menudo atañen a intereses importantes, aunque también es verdad que la significación de las decisiones y las crisis políticas pueden exagerarse fácilmente y los políticos son los primeros en hacerlo, seguidos muy de cerca por los medios de comunicación”. 347
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organismos que hubiere conocido o en los que se hubiere estado desempeñando por encargo de la Administración. Lo que importa es “la resolución correcta” del conflicto, la cual comienza “con la declaración de posibilidad de su ocurrencia y de las medidas tomadas frente a ella, ya sea retirándose o permitiendo una atenta observación de la misma por terceros. Muchas veces los actores no perciben claramente la posibilidad de encontrarse en estas situaciones, como lo puede realizar un observador externo; se plantean a menudo argumentos como los de que los actores pueden dominar por sí mismos el conflicto y que no tienen intención de realizar perjuicios a otros”61. En ese sentido, el decreto 30/003, art. 17 establece que el funcionario “debe adoptar todas las medidas a su alcance para prevenir o evitar todo conflicto o conjunción” de intereses personales y del interés público” y, según art. 22 num. 4 de la ley 17.060, si se considera “dudosa la existencia de conflicto”, procede “informar de ello al superior para que este adopte la resolución que corresponda”; “los funcionarios que integren un órgano colegiado podrán plantear la excusación o deberán informar de la implicancia al Cuerpo del que forman parte, a cuya resolución se estará”62. Por su parte, el art. 3 del decreto 500/991, modificado por el 420/007, prevé el deber de excusarse “cuando medie cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su imparcialidad”63. “Adquiere contenido ético” la “necesaria excusación, sin necesidad de petición o recusación motivada, en todas las actuaciones que pudieren crearle incompatibilidades morales con su servicio” (repudio a toda actividad de venganza, resentimientos interesados, venta de influencia)64. A fin de asegurar el interés publico, los arts 29 y 30 del decreto 30/003 prevén la obligación de formular una declaración jurada de 61 María Teresa Rotondo. Relaciones profesionales: conflictos de intereses. Rev. Médica del Uruguay 2006; 22, pp. 88 y sigs. 62 En el caso de un jerarca unipersonal, un planteo similar procedería ante la Junta de Transparencia y Ética Pública o, en su caso, al órgano que ejerza su supervisión o tutela. 63 “(...) por interés en el procedimiento en que intervienen o afecto o enemistad en relación a las partes, así como por haber dado opinión concreta sobre el asunto en trámite (prejuzgamiento)”. Agrega que “la autoridad competente para decidir deberá disponer preventivamente la separación” de la intervención del posiblemente involucrado, “cuando existan razones que, a su juicio, lo justifiquen”. La referencia a “circunstancia comprobable” puede ser equívoca; cabe que sea comprobable a posteriori o, aunque no lo sea en ningún momento, ella exista. 64 B. Fiorini, cit 348
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implicancias (dudosas o supervinientes) ante el jerarca del servicio, con mención de las actividades o vínculos con empresas privadas que puedan generar situaciones de conflicto con el interés público. El Código de Ética del Regulador, aprobado por decreto 206/002 establece que “A fin de preservar los principio de equidad, autonomía técnica e independencia de criterio, el funcionario no puede mantener relaciones ni colocarse en situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros puedan entrar en conflicto con el cumplimiento de sus deberes funcionales (...)·, art. 32. El art. 30 ap. 3 a 6 del Estatuto aprobado por la ley 19.121 trata esta cuestión como prohibición o incompatibilidad: “tramitar asuntos como gestores, agentes, corredores y, en general, tomar en ellos cualquier intervención que no sea la correspondiente a los cometidos del cargo o función”; “intervenir en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, en la atención, tramitación o resolución de asuntos que impliquen un conflicto de intereses”. En otro aspecto, son mecanismos últiles la divulgación, como elemento formativo, de situaciones reales o posibles de conflictos de intereses, la identificación de zonas de riesgo para adoptar medidas de prevención y la creación de comités de ética para atender los casos que se presenten. 7. Anotación final Dada su reciente fecha cabe citar la “Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública”65, cuyo Cap. 2, punto 12 refiere al “Principio de ética, en cuya virtud todas las personas al servicio de la Administración pública deberán actuar con rectitud, lealtad y honestidad, promoviéndose la misión de servicio, la probidad, la honradez, la integridad, la imparcialidad, la buena fe, la confianza mutua, la solidaridad, la transparencia, la dedicación al trabajo en el marco de los más altos estándares profesionales, el respeto a los ciudadanos, la diligencia, la austeridad en el manejo de los fondos y recursos públicos así como la primacía del interés general sobre el particular”.
65 Aprobada por el Consejo Directivo del CLAD, Caracas- octubre de 2013, en cumplimiento del mandato de la XV Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado celebrada en Panamá, de junio de 2013. 349
Da responsabilidade administrativa do servidor público no Brasil: análise dos estatutos e dos códigos de conduta dos servidores públicos federais e estaduais Luiz Egon Richter1 - Rafael Santin Brandini2 1. Introdução A responsabilidade administrativa do servidor público é um tema que perpassa o exercício da função pública, porque se exige dele –servidor– conduta em sintonia com as regras, os princípios e os valores do ordenamento jurídico. A inobservância do Direito3 pode acarretar, dentre outras, a responsabilidade administrativa. Pretende-se, ainda que breve, fazer uma análise descritiva e prospectiva acerca do tema responsabilidade administrativa, com base na Constituição Federal, estatutos dos servidores públicos, códigos de condutas e doutrina brasileira. O texto terá como ponto de partida considerações acerca da teoria da responsabilidade administrativa do servidor público, a definição legal e a conceituação do servidor público no Brasil, o fundamento constitucional da responsabilidade administrativa do servidor público, da noção de responsabilidade civil, passando pelos estatutos dos servidores públicos da União e dos Estados da Federação, dos códigos de condutas e, por fim, a função do regime disciplinar do servidor público numa perspectiva do Estado Democrático Brasileiro.
1 Professor de Direito Administrativo da Universidade de Santa Cruz do SulUNISC. 2 Mestrando em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC; Advogado. 3 Direito como um conjunto de regras, princípios e valores. 351
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2. Da teoria da responsabilidade administrativa do servidor público A responsabilidade administrativa4 tem que ser compreendida em bases teóricas que lhe deem suporte e a distinguem das outras responsabilidades que o servidor público está sujeito, como a penal e a civil. Em sentido bastante amplo, responde administrativamente o servidor público que infringir normas administrativas no exercício da função pública.5 Por outro lado, em sentido estrito a responsabilidade administrativa “significa a obrigação de responder perante a Administração pela prática de ilícito administrativo na infração de regras de conduta relacionadas à função pública, desdobrando-se em ilícito disciplinar e funcional”.6 De acordo com o Araújo, a responsabilidade administrativa tratada de forma genérica pela doutrina, pode decorrer da não observância das regras que regem a relação hierárquica entre subordinante e subordinado, da qual o exemplo mais frisante é sua ocorrência por desobediência a ordem não manifestamente ilegal de superior hierárquico e da inobservância de regras que regem a conduta funcional.7 Na primeira hipótese estar-se-ia diante de uma responsabilidade disciplinar, porque o servidor não observou as regras disciplinares da esfera hierárquica. Na segunda hipótese, estar-se-ia diante de uma responsabilidade funcional, porque o servidor não observou as regras que regem a conduta funcional, notadamente as que dizem respeito à sua função ou atribuições.8 O Estado Democrático de Direito tem como objetivo, dentre outros, a construção de uma sociedade, livre, justa e solidária e, para tanto, as leis devem ser feitas, aplicadas e executadas em consonância com os valores, princípios e as adequações sociais. Nesse sentido, o servidor público tem que atuar em conformidade com a finalidade do Estado e responde se isso não ocorrer. 4 “Responsabilidade administrativa é a que resulta da violação de normas internas da Administração pelo servidor sujeito ao estatuto e disposições complementares estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da função pública.” MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 39ª edição, São Paulo: Malheiros, 2013, p.564 5 ARAÚJO, Edmir Neto de. Curso de direito administrativo, 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 910 6 Idem, p. 910 7 Idem, p. 911 8 Idem, p. 911 352
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E na busca por essa atuação comprometida com as finalidades do Estado, uma das consequências é a responsabilização administrativa do servidor público, que tem seu fundamento no poder disciplinar do Estado9 e decorre da sujeição do servidor público a um regime jurídico especial que estabelece, entre outros, deveres e proibições, ou seja, obrigações de fazer e de não fazer, com a finalidade de prevenir e corrigir o exercício da função pública10. O poder disciplinar que não se confunde com o poder punitivo do Estado, tem por um lado a finalidade proteger a boa gestão do interesse público tanto interna quanto externamente; e, de outro, proteger os direitos do servidor público, de sorte que a ação punitiva não se transforme em arbitrária. Todo o instrumental que a Administração Pública pode utilizar para o exercício da função disciplinar está amparado numa base teoria que, em linhas gerais, é orientada por um conjunto de princípios que orientam o Poder Legislativo no momento da feitura da lei, o Poder Executivo no momento da execução da função disciplinar e, também, o Poder Judiciário no momento de aplicar a lei e o Direito, se demandado. De acordo com Osório11, o servidor público somente pode ser responsabilizado administrativamente se o sujeito for ativo legalmente apto a cometer o ilícito administrativo, segundo o princípio da capacidade infratora. Também não pode ser responsabilizado o servidor objetivamente, ou seja, a culpabilidade é verdadeiro pressuposto de responsabilização das pessoas físicas, em sintonia com o princípio da culpabilidade, fundado nas garantias individuais contra o arbítrio, 9 “Para tanto, as normas jurídicas determinam a responsabilidade dos agentes políticos, delimitam a parcela de poder que cada agente detém e a forma que irá exercê-la. A fim de tornar o sistema político legítimo perante as sociedades atuais, o direito também passou a prever mecanismos de punição para os agentes públicos que se desviam da função pública e exercem o poder com fins outros que não o interesse geral. Um sistema democrático deve prever, ademais, mecanismos para que o povo, legítimo titular do poder político, possa exercer o controle sobre seus mandatários”. ARÊDES, Sirlene. Responsabilização do agente público: individualização da sanção por ato de improbidade administrativa, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012, p.44/45 10 “Assim, embora o Estado não tenha qualquer noção de moralidade, nem de religião, nem mesmo de direito, cabe ao homem responsável pela emissão da vontade imputável ao Estado pautar o exercício de sias funções segundo os fins que a sociedade espera do Estado. No contexto brasileiro, isso quer dizer uma atuação conforme a moralidade e o direito.” Idem, p.44 11 OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.311 353
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que são o devido processo legal, contraditório e a ampla defesa, a razoabilidade e a proporcionalidade na aplicação da sanção que deve ser pessoal e a individualizada. Ainda de acordo com o mesmo autor, outro princípio é o da pessoalidade da sanção, por ser um desdobramento do princípio da culpabilidade, rejeita a responsabilidade objetiva e repele a responsabilidade solidária porque a infração é praticada por pessoa física e a que praticou é que deve sofrer as consequências da responsabilização. Nessa linha aparece, também, o princípio da individualização da sanção que se baseia na assertiva de que “cada infrator deve receber um tratamento individualizado, particular, com a possibilidade de reconhecer as concretas e específicas razões do ato sancionador, podendo impugná-lo ou aceita-lo”.12 O que se percebe é que a teoria da responsabilidade administrativa do servidor público foi construída no sentido de prevenir e corrigir as infrações decorrentes da relação de hierarquia interna e as infrações funcionais, ou seja, as regras de conduta funcional. Contudo, começa a apresentar uma tendência no sentido de ultrapassar os estritos limites internos da relação hierárquica e funcional para responsabilização do servidor público quando este não atender aos fins cometidos à Administração Pública. 3. Da definição de servidor público no Brasil A busca pela definição de servidor público foi feita nos estatutos dos servidores públicos da União e dos Estados da Federação13 e constatou-se o seguinte: primeiro, existem estatutos anteriores à Constituição Federal de 1988; segundo, não existe uniformidade de tratamento na designação do servidor público: nos estatutos anteriores à Constituição Federal de 1988, em número de dez, a designação é “funcionário Público ou funcionário público civil” e nos estatutos instituídos após 1988, em número de dezessete, a designação é “servidor, servidor público ou servidor público civil” e, por fim, a maior parte dos estatutos relaciona o funcionário ou servidor público, como a pessoa legalmente investida em cargo público. Diferentemente o Estatuto dos servidores públicos do Mato Grosso do Sul, em seu artigo 3º define o servidor ou funcionário como a 12 Idem, p.342 13 Fez-se uma busca nos sites oficiais da União e dos Estados da Federação de onde foram extraídos os Estatutos para efeitos da pesquisa. 354
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pessoa legalmente investida em cargo público ou emprego público da administração direta, ou de autarquia ou fundação pública. Essa definição foi introduzida pela Lei estadual de n.º 2.157, de 26/10/00, portanto já na vigência da Constituição Federal de 1988. Portanto, o estatuto do Mato Grosso do Sul define o servidor ou funcionário como a pessoa legalmente investida em cargo ou emprego público. A Constituição Federal prevê no artigo 37, II que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. E o artigo 39 da Constituição apresentava a seguinte redação: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.” Essa redação levou ao entendimento de que o regime jurídico único era o estatutário, afastando a possibilidade de contratação de empregados públicos na Administração Direita e autárquica. Posteriormente, por força da Emenda Constitucional nº 19, de 04.06.1998, a redação foi alterada, passando a ser: “União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.” Mas a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2135-4 fez retroagir à redação originária até o julgamento de mérito.14 14 Ação Direta de Inconstitucionalidade 2135-4 – Fragmento da ementa - Após o voto do Senhor Ministro Néri da Silveira, Relator, deferindo a medida acauteladora para suspender a eficácia do artigo 039, cabeça, da Constituição Federal, com a redação imprimida pela Emenda Constitucional nº 019, de 04 de junho de 1998, em razão do que continuará em vigor a redação original da Constituição, pediu vista, relativamente a esse artigo, a Senhora Ministra Ellen Gracie. Em seqüência, o Tribunal, por unanimidade, declarou o prejuízo da ação direta quanto ao ataque ao artigo 026 da Emenda Constitucional nº 019/98. O Tribunal, por unanimidade, indeferiu a medida cautelar de suspensão dos incisos 00X e XIII do artigo 037, e cabeça do mesmo artigo; do § 001º e incisos do artigo 039; do artigo 135; do § 007º do artigo 169; e do inciso 00V do artigo 206, todos da Constituição Federal, com a redação imprimida pela Emenda Constitucional nº 019/98. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Marco Aurélio. Relativamente a estes artigos, a Senhora Ministra Ellen Gracie, esteve ausente, justificadamente, não participando da votação. Após o voto do Relator, indeferindo a medida cautelar quanto ao § 002º do artigo 041 da Constituição Federal, com a redação da Emenda Constitu355
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O regime jurídico dos servidores públicos, titulares de cargos públicos, não se confunde com o regime jurídico dos empregados públicos, que ocupam empregos públicos no âmbito das pessoas jurídicas de direito privado da Administração Pública indireta, salvo aquelas que foram contratadas à época em que vigia a redação do artigo 39 dada pela EC 19/98. São, portanto, duas categorias de agentes públicos, com regimes jurídicos distintos. Além dos empregados públicos, existem outras categorias de agentes públicos que não se sujeitam ao regime jurídico estatutário dos servidores públicos, tais como os agentes políticos, honoríficos, delegados, entre outros. Portanto, define-se servidor pública toda a pessoa legalmente investida em cargo público, por força de concurso público de provas ou de provas e títulos e mantém com o Estado um vínculo jurídico estatutário que dispõe, entre outros, o regime jurídico disciplinar. No plano doutrinário encontra-se conceitos amplos e conceitos restritos de servidor público. De acordo com Mello15, “Servidor público, como se pode depreender da Lei Maior, é a designação genérica ali utilizada para englobar, de modo abrangente, todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público” Uma definição mais restrita é esposada por Justen Filho16, ao definir o servidor público como, “uma pessoa física que atua como órgão de uma pessoa jurídica de direito público, mediante vínculo jurídico de direito público, caracterizado pela investidura em posição jurídica criada por lei, pela ausência de função pública, pela ausência de intecional nº 019/98, foi suspensa a apreciação. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello, e, neste julgamento, o Senhor Ministro Nelson Jobim. - Plenário, 08.11.2001.Após os votos da Senhora Ministra Ellen Gracie e do Senhor Ministro Sepúlveda Pertence, acompanhando o voto do Relator, deferindo a liminar para suspender a eficácia do artigo 039, cabeça, da Constituição nº 019, de 04 de junho de 1998, pediu vista o Senhor Ministro Nelson Jobim. Não votou o Senhor Ministro Gilmar Mendes por suceder ao Senhor Ministro Néri da Silveira, que já proferira voto. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. - Plenário, 27.06.2002. 15 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 31ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p.253 16 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo, 8ª edição, Belo Horizonte: editora Fórum, 2012, p.846 356
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gração em corporações militares e pela remuneração proveniente dos cofres públicos.” Feitas estas considerações acerca da definição e conceituação do servidor público, passar-se-á para a abordagem sobre o fundamento constitucional para a responsabilidade do servidor público, notadamente aquela decorrente da prática de atos ilícitos. 4. Do fundamento constitucional da responsabilidade do servidor público por atos ilícitos A ordem jurídica impõe ao servidor público, tanto no exercício da função pública, como na vida privada, conduta sintonizada com os valores morais que alicerçam a sociedade. Mas é no exercício da função público que se exige uma conduta republicana, em sintonia com as regras, princípios e valores da organização política e jurídica consagrados na Constituição Federal. O princípio republicano, “É, na verdade, um comando objetivo aplicável e exigível a toda a aplicação do sistema normativo brasileiro, constitucional e infraconstitucional. O princípio republicano, aliado à condição de Estado Democrático de Direito, é, pois, impositivo a todas as relações entre o Estado e seu povo, e, ainda, no interior de ambos.17 Por isto é que, na hipótese de o servidor agir em desconformidade com a legalidade, estará sujeito à responsabilidade administrativa. A responsabilidade administrativa se relaciona com a função disciplinar que tem como objetivo preservar a boa administração pública e a proteção da ordem administrativa interna, fundada na culpabilidade do servidor público. Esta função apresenta, em linhas gerais, três elementos que são a imputabilidade, a consciência da ilicitude e a exigibilidade de conduta diversa. Só é possível responsabilizar alguém se for possível imputar a ela conduta ilicitude; além da imputabilidade é necessário que a pessoa tenha consciência da ilicitude, ou seja, tem noção de que a conduta dela afronta a legalidade18; e, também, a exigibilidade de conduta diversa, ou seja, a pessoa tinha a liberdade de agir em confor17 LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto. Dos princípios fundamentais, in: Comentários à Constituição do Brasil, J.J. Gomes Canotilho [et al], São Paulo: Saraiva, 2013, p. 108 18 Legalidade como conjunto de regras, princípios e valores. 357
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midade com a legalidade, mas optou por agir em desconformidade com ela. O ilícito administrativo decorre de condutas comissivas ou omissivas do servidor público em face da legalidade no exercício da função pública. A transgressão à ordem jurídica positivada, seja por ação, seja por omissão, pode acarretar a responsabilidade administrativa, sem prejuízo da responsabilidade civil e penal. Assim é possível é possível afirmar que a responsabilidade administrativa do servidor público tem como fundamento originário o princípio republicano e os princípios fundamentais referidos expressamente no artigo 1.º da Constituição Federal, nos objetivos fundamentais descritos no artigo 3.º e, também, nos princípios derivados que informam a Administração Pública, notadamente os preconizados no artigo 37 da Constituição Federal, sem afastar do direito público subjetivo à boa administração pública19 que, embora não expresso, é possível extrair do conjunto de princípios e diretrizes que regem a Administração Pública no Brasil. Porque se por um lado o cidadão tem o direito público subjetivo à boa administração pública; por outro, o servidor público tem a obrigação de agir em conformidade com o Direito porque este compreende a legalidade, os princípios e os valores instrumentais e finalísticos que regem a função pública. A ilicitude fere o princípio da dignidade da pessoa humana que, em última análise, é o princípio em torno do qual giram os direitos fundamentais e, esses, por sua vez se apresentam como o principal norte teleológico da função pública20. 19 “trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. A tal direito corresponde o dever de a administração pública observar, nas relações administrativas, a cogência da totalidade dos princípios constitucionais que a regem”. FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração pública. São Paulo: Malheiros, 2007, p.20 20 “El centro de la acción pública, repito, es la persona, la gente. La persona, el indivíduo humano, no pude ser entendida como um sujeto passivo, inerme, puro receptor, destinatário inerte de las decisiones políticas. Definir a la persona como cenjtro de la acción pública significa no solo, ni principalmente, calificarla como centro de atención, sino, sobre todo, consederarla el protagonista por excelência de la vida política. Aqui se encuentra uma de las expressiones más acabadas de lo que entendo por buen governo, por buena administración em el marco democrático.” RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ, J.: El buen gobierno y la buena Administración delas Instituciones Públicas, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006, p.52 358
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Destaca-se, também, que o princípio da moralidade pública informa e impõe um padrão ético para o exercício da função pública. O servidor público não pode, no desempenho de sua função, desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, em sua atuação, não pode decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. A título exemplificativo, o inciso IX do art. 116 da Lei n. 8.112/90 –estatuto do servidor público federal– estabelece como um dos deveres do servidor o de “manter conduta compatível com a moralidade administrativa”. A moralidade da Administração Pública, portanto, não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do agir do servidor público. Neste contexto, a Administração Pública não pode se afastar das diretrizes axiológicas demarcadas pela Constituição e legislação ordinária, pois estaria assim agindo usurpando Poder que não possui, podendo até configurar ilícitos administrativos, cíveis e penais21.
21 LEAL, Rogério Gesta. Imbricações necessárias entre moralidade administrativa e probidade administrativa. Texto inédito, 20 páginas. 359
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5. Dos estatutos dos servidores públicos A vinda da Família real para o Brasil deu início às atividades administrativas e por consequência a contratação de pessoas para atuar no âmbito do Estado, executando atividades estatais. Porém, o marco impulsivo à instrumentalização normativa do Estatuto dos Servidores Públicos no Brasil deu-se através do art. 17022, da Constituição de 1934, e foi na vigência da Carta de 1937, por vias ditatoriais, que se chegou à criação e vigência do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União - Decreto-lei 1.713, de 28.10.1939. Neste sentido, em 20.02.1941, o Governo de Getúlio Vargas, expediu o Decreto-Lei 3.070, compelindo os Estados brasileiros, no mesmo ano, a elaborarem os respectivos projetos estatutários do funcionalismo público, em condições uniformes ao Estatuto da União23. Um dos objetos dos estatutos dos servidores públicos sempre foi o regime disciplinar, com a finalidade de mantar a ordem interna dos serviços públicos. E nesse sentido, a responsabilidade administrativa tem por finalidade preservar a boa administração pública, a proteção da ordem administrativa interna, fundada na culpabilidade do servidor público. Para tanto os estatutos ordinariamente estabelecem um conjunto de deveres e proibições que orientam a atuação funcional, em sentido amplo, do servidor público. Os deveres e as obrigações impostas ao servidor impõem regras disciplinares de natureza hierárquica e, também, regras que dizem respeito à sua função ou atribuições. Num breve levantamento feito nos estatutos dos servidores públicos da União e dos Estados da Federação, verifica-se que a maioria dos Estatutos apresentam a seguinte estrutura: deveres, proibições, responsabilidades e penalidades. O Estatuto dos servidores do Estado da Goiás substitui o subtítulo “das proibições” por “das transgressões funcionais”. Também o Estatuto dos servidores públicos de Santa Catarina inova um pouco ao estruturar o capítulo do regime disciplinar da seguinte forma: das responsabilidades, das infrações disciplinares e das penas, fugindo um pouco do usual. E por fim, o Estatuto dos servidores públicos do Estado de Tocantins inova ao acrescentar, no capítulo disciplinar, um rol de princípios e. além disso, a inserção do ajustamento de conduta com o servidor que é um termo de compro22 Art 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor: (...). 23 OURO PRETO, Luiz Vicente B. de. Evolução do Regime Legal dos Funcionários Públicos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 1, p. 338, jan. 1945. 360
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misso de ajuste de conduta quando a infração administrativa disciplinar, no seu conjunto, apontar ausência de efetiva lesividade ao erário, ao serviço ou a princípios que regem a Administração Pública. Os deveres impõem aos servidores públicos obrigações de fazer, que em linhas gerais e com poucas variações, são as seguintes: exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; ser leal às instituições a que servir; observar as normas legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; atender com presteza: ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo, à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal e às requisições para a defesa da Fazenda Pública; zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público; guardar sigilo sobre assunto da repartição; manter conduta compatível com a moralidade administrativa; ser assíduo e pontual ao serviço; tratar com urbanidade as pessoas e representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder. Além das obrigações de fazer acima arroladas, alguns estatutos impõem aos servidores públicos a obrigação de levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração. Como já foi referido, paralelamente às obrigações de fazer, os Estatutos dos servidores públicos da União e dos Estados da Federação apresentam um rol de proibições, ou seja, obrigações de não fazer que, em linhas gerais e com algumas variações, são as seguintes: ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição; recusar fé a documentos públicos; opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço; promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político; manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil; valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na 361
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qualidade de acionista, cotista ou comanditário;24 atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro; receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições; aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro; praticar usura sob qualquer de suas formas; proceder de forma desidiosa; utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares; cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias; exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho; recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado. Para efeitos de impor o cumprimento das obrigações de fazer e de não fazer, os estatutos preveem que os servidores públicos estão sujeitos a responder administrativamente, cuja responsabilidade é apurada internamente, por meio de processo administrativo disciplinar, cujo rito processual é estabelecido por cada estatuto. E em caso de descumprimento das obrigações de fazer ou de não fazer, observado o devido processo legal, assim como o contraditório e a ampla defesa, em considerado culpado o servidor público este poderá ser sancionado administrativamente. Os estatutos preveem as respectivas sanções, que não se confundem com as penas impostos por comportamentos tipificados como crime. Em linhas gerais as sanções são: advertência; suspensão; demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo em comissão e destituição de função comissionada. De acordo com o Estatuto do Servidor Público federal, “na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais e o ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar.”25 24 Ordinariamente a vedação de participar de gerência ou administração de sociedade privada não se aplica quando a participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou entidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação no capital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços a seus membros; e quando gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses. 25 Artigo 128 e parágrafo único 362
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O que se percebe é que a concepção dos estatutos dos servidores públicos, tem no regime disciplinar, o ponto forte no regramento disciplinar de natureza hierárquica e, também, sobre a função ou atribuição do servidor. As disposições que compõem o conjunto de obrigações de fazer e de não fazer sinalizam com a preocupação disciplinar hierárquica e funcional, mas não sinalizam de forma contundente a necessária vinculação do exercício da função pública com os valores e finalidades cometidas ao Estado. Esta concepção clássica precisa ser superada para entrar em sintonia com a Constituição federal, notadamente com os princípios e os objetivos fundamentais. É sabido que o Estado atua por meio de seus órgãos e de seus agentes, por isso, se a Constituição comete ao Estado finalidades públicas, essas somente serão materializadas pela atuação dos agentes públicos. O servidor público, espécie de agente público, tem como dever agir em consonância com as finalidades atribuídas ao Estado, sob pena de responsabilidade. Superada esta concepção disciplinar em sentido estrito, na qual o regime jurídico disciplinar cuida somente de aspectos disciplinares de natureza hierárquica e funcional –atuação em conformidade com o regramento em sentido formal–, o servidor estará sujeito à responsabilização, também, quando ele não atuar em conformidade com os princípios fundamentais e todos os demais que orientam o exercício da função pública, assim como os valores e objetivos fundamentais. Destaca-se que entre os princípios que regem a função pública está o da moralidade pública, que exige não apenas uma conduta ética de meios, mas também uma ética finalística, ou seja, não basta o exercício moralmente aceito, mas é necessário que o servidor alcance um resultado moralmente esperado. Por isso, os estatutos dos servidores públicos da União e dos Estados da federação classificam a corrupção como de elevado potencial ofensivo à Administração e aos seus fins e, por isso, preveem a sanção administrativa de demissão do servidor público. Ainda com a finalidade de concretizar a moralidade pública, a União e alguns Estados da Federação adotaram códigos de conduta, com a finalidade de instrumentalizar eficazmente a ordenação comportamental dos servidores públicos, segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé, com a finalidade de dignificar a vida humana.
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6. Dos códigos de conduta dos servidores públicos no Brasil As crises institucionais da década de 1990, conciliadas ao movimento social e político que conduziu ao impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, em 1992, acirrou na opinião pública a cobrança por mecanismos de controle mais eficientes no combate à corrupção. Assim, em dezembro de 1993, o governo federal, na busca de dar respostas, formou uma comissão especial presidida pelo jurista Modesto Carvalhosa, que elaborou o Projeto do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, que veio a ser aprovado por meio do Decreto nº 1.171, em 22 de junho de 199426. O referido Código de Ética foi complementado através da criação da Comissão de Ética Pública (Decreto de 26 de maio de 1999) e pelo Código de Conduta da Alta Administração, no ano de 2000. Neste sentido, alguns Estados da federação passaram editar seus Códigos ou Normas de Condutas, a exemplo os seguintes Estados: Mato Grosso (2002); Minas Gerais (2004); Rio Grande do Sul (2008); Rio de Janeiro (2011). De todo forma, apesar dos Códigos de Condutas dos Servidores estaduais e federais vigentes não conterem uma sistematização uniformizada, a finalidade dos mesmos converge no mesmo sentido, ou seja, tratam-se de documentos normativos que apresentam, de forma clara e objetiva, regras de comportamento que se espera do servidor público, bem como as condutas que não são permitidas. Tutelam valores norteados ao correto, honroso e devido cumprimento das funções públicas, os quais deverão promover a integridade, a honestidade e a responsabilidade dos funcionários públicos, além de estabelecer medidas disciplinares contra aqueles que transgredirem as normas. Logo, estabelecem os padrões de comportamento e complementam as leis, já que regulam condutas nem sempre abrangidas pela legislação. Entre as regras de comportamento funcionais que os Códigos de Condutas que estão em vigor no Brasil vedam, de forma compatível, ou seja, obrigações de não fazer que, em linhas gerais e com algumas variações, são as seguintes: utilizar-se de cargo, emprego ou função, de facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem; prejudicar delibera26 MENDES, Annita Valéria Calmon. Ética na administração pública federal: a implementação de Comissões de Ética setoriais - entre o desafio e a oportunidade de mudar o modelo de gestão. Brasília: FUNAG, 2010. Págs. 37-38 364
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damente a reputação de outros servidores, de superiores hierárquicos ou de cidadãos que deles dependam; usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa; deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister; permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores; pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; aceitar presentes, benefícios ou vantagens de terceiros, salvo brindes que não tenham valor comercial ou que, sendo distribuídos a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos especiais ou datas comemorativas, não ultrapassem o valor de um salário mínimo; alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providências; iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em serviços públicos; desviar servidor público para atendimento a interesse particular; retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público; fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros; apresentar-se embriagado no serviço ou, habitualmente, fora dele; dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; exercer atividade profissional antiética ou ligar o seu nome a empreendimentos que atentem contra a moral pública; e permitir ou concorrer para que interesses particulares prevaleçam sobre o interesse público. Os estatutos de condutas abordados preveem sanções que não se confundem com as penas impostas por comportamentos tipificados como crime. E de forma similar legislam as seguintes sanções: advertência, aplicável às autoridades no exercício do cargo e censura ética, aplicável às autoridades que já tiverem deixado o cargo. Em estudo, acerca da evolução dos Códigos de Condutas e de Ética brasileiros, DIAS e REIS27 realizarem análises sobre os referidos institutos em vigência e diagnosticam a vinculação de conteúdo des27 DIAS, Maria Clara; GOMES, Nelson Gonçalves; e REIS, Claudio Araujo. Ética no Serviço Público. ENAP - Escola Nacional de Administração Pública. Pág. 78. 365
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tes em face do princípio da moralidade administrativa e com o teor do artigo 37, da CF. Neste mesmo sentido, oportuno o teor da exposição de motivos do Código de Conduta da Alta Administração Federal (CCAAF), que esclarece no sentido de que as normas de natureza comportamentais ora divulgadas ou reeditadas inspiraram-se na disposição constante do artigo 37 da Constituição Federativa do Brasil, cujos princípios norteiam a atividade da Administração Pública. E que embora o CCAAF se aplique às altas autoridades da Administração Pública Federal, como expresso no seu artigo 2º, trata-se de diploma com reflexos verticalizados, atingindo todo o corpo de agentes públicos do Executivo Federal, na forma do que dispõe. Assim, a normatização de regras e padrões de conduta do agente público traduz o propósito de retomada de valores e princípios que as inspiram e proporciona o balizamento das ações das autoridades. Acarretando um evidente estímulo ao respeito do público em geral, afastando dúvidas sobre a retidão ética do comportamento administrativo. Porém, a partir da instituição das regras sobre a conduta e a ética integral por parte do funcionalismo público derivam o compromisso e o esforço estatal em desenvolver uma estrutura composta por órgãos incumbidos de zelar por sua consecução. Este papel primordial dos componentes do Sistema de Gestão da Ética vem, atualmente, sendo o principal desafio para tornar os Códigos efetivos, por razões como aponta Frey28, em que o processo de colocar em prática as Comissões de Ética Setoriais é tão complexo quantos valores e condutas que tenta instituir porque envolve atores com interesses individuais e coletivos: a administração pública, os servidores públicos e a sociedade civil, os quais agem segundo os interesses pessoais e as identidades sociais. 7. Qual é a função do regime disciplinar do servidor público numa perspectiva do Estado Democrático Brasileiro? O Estado Democrático de Direito é o meio de realização das demandas sociais e o servidor público é o elemento ativo para a materialização das demandas. Por isso, o servidor público está sujeito a 28 FREY, K. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática de análise de políticas pública no Brasil. Planejamento e políticas Públicas, v. 21, jun. 2000. 366
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um regime jurídico diferente daquele que rege as relações entre os particulares. O Estado e, por consequência o servidor público, tem objetivos, finalidades a ser alcançadas. A função do regime disciplinar do servidor público, numa perspectiva de Estado Democrático de Direito, é a de induzir comportamentos compatíveis com a disciplina interna da Administração Pública, mas também com os objetivos fundamentais do Estado e os princípios que orientam a boa administração pública, de sorte que se exige do servidor público conduta de servidor – aquele que serve ao público. Portanto, o regime disciplinar do servidor público precisa ter mecanismos de indução para o bom, eficaz e eficiente exercício da função pública, e, também, tem que ter instrumentos sancionatórios, que tem por finalidade punir as infrações e, assim, proteger o bem jurídico maior que é o interesse público. 8. Conclusão A teoria estatutária da função pública, determinada de forma unilateral, geral e impessoal em sintonia com a concepção burocrática de Estado, não atende mais às demandas relacionadas com o atual quadro relacional entre Estado Democrático de Direito e servidor público. Entende-se por servidor público, a espécie de agentes públicos que titulariza cargos públicos em regime jurídico especial, estatutário. Exige-se do servidor público uma conduta republicana, em sintonia com as regras, princípios e valores da organização política e jurídica consagrados na Constituição Federal e, para tanto, os estatutos dos servidores públicos têm capítulos que dispõem sobre o regime disciplinar. Contudo, as disposições que compõem o conjunto de obrigações de fazer e de não fazer sinalizam com a preocupação disciplinar hierárquica e funcional, mas não sinalizam de forma contundente a necessária vinculação do exercício da função pública com os valores e finalidades cometidas ao Estado. Portanto, para fazer frente às patologias corruptivas e outras ilicitudes funcionais que assolam as administrações públicas, talvez se faça necessária uma nova teoria estatutária da função pública, notadamente da ilicitude funcional, fundada nos princípios instrumentais e teleológicos que informam o Estado Democrático de direito.
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Ética, legalidad y representación sectorial en entes públicos Miguel Pezzutti1 1. Un caso reciente y su proyección En julio de 2014 la Justicia Penal procesó a dos funcionarios, uno de ellos Director de un servicio descentralizado, por gestiones realizadas en favor de la contratación de una empresa cooperativa conformada por ex trabajadores. La particularidad radica en que ese Director respondía a la llamada “representación de los trabajadores” en el Directorio de ASSE. El Juez sostuvo en este caso que “en su condición de funcionario público y actuando a veces conjuntamente y en otras a través de XX, en las gestiones emprendidas por la Asociación que él mismo y XX ayudaron a conformar
, con el fin de procurar la obtención de un provecho indebido para (la Asociación), como ser el beneficio consecuente de asegurar la contratación de la misma por otros hospitales (.) llamó en ciertas ocasiones para ejercer presión en beneficio de la Asociación
desde su cargo de director, en el máximo órgano de superindentencia y contralor como lo era ASSE, en relación a las unidades hospitalarias dependientes”. Luego, siguiendo a Langon, afirma: “Conjunción significa reunión, mixtura, confusión, superposición y mezcla entre el interés público al que debe servir en exclusividad el funcionario y el provecho que puede ser de cualquier naturaleza, que no debe verificarse”. A poco que se analiza esta situación, se revela la necesidad de atender a un aspecto que posiblemente no haya sido objeto de mayores 1 Profesor en la Maestría de Derecho Adminitrativo Económico de la UM y en la Maestría de Derecho y Técnica Tributaria de la misma Universidad. Asistente de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la UdelaR. Coordinador del Anuario de Derecho Administrativo. 369
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desarrollos y puede, en términos prácticos, comprometer las mejores intenciones legislativas o,incluso, constitucionales: ¿cuál es el interés que persiguen los llamados “representantes sectoriales” en los directorios de los entes públicos que integran? Sin una previa definición sobre el tema, es problable que se estén desarrollando actividades direccionadas en sentidos no admitidos por el ordenamiento, y peor aún, sin que sean percibidas como conductas tachables o dignas de censura. Asimismo, cuando el tratamiento se deriva de casos concretos en los que puede verse involucrada una conducta calificable de corrupta, la incidencia de intereses y discusiones políticas modificando el eje de discusión, arriesga acabar por poner en tela de juicio la existencia misma de estos mecanismos de participación. Así las cosas, entendemos que el presente caso se ofrece como punto de partida para, con la prudencia que estas situaciones siempre delicadas requieren, analizar los aspectos de fondo involucrados y definir, de ser ello posible, un marco de actuación esperable de parte de los llamados “representantes sectoriales”. 2. Participación sectorial en entes públicos 2.1. Introducción Nuestro texto constitucional no utiliza el vocablo “participación” para referir a la intervención de sectores o categorías en la actuación gubernamental, más que para dos hipótesis: la relativa a la especial participación de la mujer en el régimen penal de menores (art. 43) y para los usuarios y la sociedad civil en materia de servicio público de agua potable (art. 47). Sin embargo, el fenómeno de la intervención sectorial en la gestión de la cosa pública es objeto de la más amplia referencia. Ella, probablemente por esa amplitud, se ofrece con matices e intensidades diversas, por lo que podemos aproximarnos al fenómeno desde un intento de sistematización de sus diversas modalidades.
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GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNANDEZ2 hablaron de un auge de la idea de participación –partizipationeuphorie– y de la sensibilidad que a ella se asocia3. Es posible identificar en esta idea la fase final en el pasaje de un modelo de Estado autoritario, pasando por uno de tipo imperativo hasta arribar a uno de tipo participado; tanto que en determinados sectores –como el de los servicios sociales– ha llegado a sostenerse que implica una verdadera solución de principio4. Sin embargo, no puede habrá de confundirse la transformación en el esquema del ejercicio del poder con su legitimación o fuente de la que proviene. Porque él –el poder– se deriva, como se ha sostenido frecuentemente, de unos fines particulares y de su encauce a la regla de derecho. Por ende, la participación no implica necesariamente ejercicio de la soberanía directamente, cuando se trata de una participación por sectores o colectivos, ni tampoco se trata de una remisión o debilitamiento del modelo representativo tradicional. Simplemente, se trata de incorporar manifestaciones que se expresan “dentro de subsistemas en el seno de la comunidad política”, “que pretende servir de cauce a la expresión de las demandas sociales y eventualmente a fenómenos limitados de autoadministración”5 aunque nunca superando el fundamento central de manifestación del interés general que representa la Ley. Sin perjuicio de estas puntualizaciones, los citados autores intentaron sistematizar los distintos elementos que caracterizan este fenómeno y hablaron de tres círculos de “actuación ciudadana sobre las funciones administrativas”: a. una actuación orgánica, ordenada sobre el modelo corporativo, en que el ciudadano se incorpora a órganos estrictamente tales de la Administración;
2 García de Enterría y Fernández. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, 5ª. Ed, Civitas, p. 82 y sgts. 3 La Constitución española, fiel reflejo de este fenómeno, establece en su art. 9.2 que “Corresponde a los poderes públicos
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”, y también en el art. 23.1, donde se reconoce el derecho fundamental de los ciudadanos a “participar en los asuntos públicos, directamente o mediante representantes libremente elegidos”. 4 Barranco Vela, Rafael. El principio de participación en las leyes de servicios sociales. En Alternativa, Cuadernos de trabajo social, N° 2, 1992, p. 230 5 García de Enterría y Fernández, cit, p. 85. 371
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b. una actuación funcional, en que el ciudadano actúa desde su propia posición privada, sin incorporarse a un órgano administrativo formal; c. en tercer lugar, una actuación cooperativa en que el administrado, sin dejar de actuar como tal y sin cumplir funciones materialmente públicas. Respecto de nuestro trabajo, según veremos, el modelo que resulta especialmente relevante es el primero, por cuanto implica una incorporación efectiva a la Administración y por ende, el ejercicio de funciones públicas por parte del funcionario designado o electo. Respecto de esta categoría, resulta también ilustrativa la sistematización que efectúan los citados profesores españoles, al identificar “dos pares de distinciones: participación en órganos auxiliares de asistencia externa, y participación en órganos principales de decisión”, así como “representación de intereses y participación de expertos”. 2.2. Breve resumen del fenómeno en la Constitución y la Ley en Uruguay A partir de la necesaria distinción de los alcances de la participación, para luego definir los deberes éticos de los funcionarios llamados a su actuar, entendemos que es posible referir a dos modalidades básicas, y ellas dependen del tipo de función adminsitrativa que se ejerce: consultiva o resolutoria. 2.2.1. Participación en la administración consultiva (o auxiliares de asistencia externa) Así, el art. 230 de la Constitución de la República dispone que la OPP “formará Comisiones Sectoriales en las que deberán estar representados los trabajadores y las empresas públicas y privadas.“ El Decreto 96/985 dispuso que en tales Comisiones “deberán estar representados el Estado, los sectores empresariales y los trabajadores”. 6 Asimismo confirió a la OPP los poderes jurídicos para reglamentar la forma y procedimientos de integración y funcionamiento7. 6 Art. 9 7 Art. 10 372
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En este marco, por ejemplo, la resolución de la OPP de fecha 24/9/986 dispuso la creación y reglamentó el funcionamiento de la Comisión Sectorial del Arroz, ratificando su carácter consultivo. Asimismo el art. 206 de la Constitución econmienda a la ley la facultad de crear un Consejo de Economía Nacional, con carácter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y profesionales del país. Si bien esta disposición fue incorporada ya en la Carta de 19348 y generó arduos debates9, fue recién con la Ley 17.935, de 26 de diciembre de 2005, que tuvo efectiva consagración. La Ley ratifica, como no podía ser de otro modo, el carácter consultivo del Consejo. Él podrá ser oído en el análisis de los proyectos de Ley de Presupuesto y de Rendición de cuentas, así como podrá elevar informes o anteproyectos que serán evaluados por el Poder Ejecutivo en su carácter de titular iniciativa parlamentaria. Su integración refleja un carácter amplio, y define –de modo indirecto– lo que son los intereses sectoriales relevantes a los efectos de una política de diálogo social, sin perjuicio de que en algunos casos, esa caracterización puede resultar objetable.10 8 Texto de las disposiciones en la Constitución de 1934 Artículo 207. La ley podrá crear un Consejo de la Economía Nacional, con carácter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y profesionales del país. La ley indicará la forma de constitución y funciones del mismo. Artículo 208. El Consejo de la Economía Nacional se dirigirá a los Poderes Públicos por escrito, pero podrá hacer sostener sus puntos de vista ante las Comisiones Legislativas, por uno o más de sus miembros. 9 Se discutió si la incorporación de este mecanismo no implicaba una consagración de poder corporativo, al estilo fascista. Estos temores fueron aventados sobre la alegación de que la finalidad perseguida por la norma no era generar un organismo de decisión sino meramente de opinión, y por ende, no vinculante para los poderes públicos. Ver al respecto el trabajo de Ana Ma. Ferraris: “El Consejo de Economía Nacional. Arts. 206 y 207 de la Constitución “. En Revista de Derecho Público, T. 30, p. 53 y sgs. 10 La Ley establece que estará compuesto por 14 representantes de los trabajadores (doce por los activos y dos por los pasivos), 14 por los empresarios (doce por los industriales, comerciales, agropecuarios y de otros servicios, y dos por los empresarios pasivos); 3 por los cooperativistas, 3 por los profesionales universitarios, 3 por los usuarios y consumidores; y 3 por las organizaciones no gubernamentales que realizan convenios con el Estado. En un plano puramente técnico, esta última categoría carece de rigor desde que no hay una definición legal de “organización no gubernamental”. De hecho, una empresa privada puede calificar como tal. Por ende, sería deseable un mayor sentido de estrictez en esta disposición, lo que repercute posiblemente, en las poco logradas definiciones que 373
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La Ley fue reglamentada, conforme el mandato que surge de su propio texto, por el Decreto 299/006. Sin embargo, la existencia del Consejo no llegó a consolidarse como ámbito de funcionamiento dinámico, habiendo quedado relegado a una presencia prácticamente formal. Lo común a estos ámbitos, tanto el Consejo como las Comisiones, es que sus decisiones en aquellos aspectos que son el objeto de su propia existencia, no revisten el carácter de actos administrativos desde que no producen efectos jurídicos. Por ende, simplemente sirven de ámbito de discusión, emitiendo conclusiones que en muchos casos pueden ser tomadas por los órganos competentes para el dictado de los actos. Por ello, en mucho se presentan como estructuras de diálogo, negociación e incluso debate; por ello, la relevancia de la forma en que se comportan los representantes de los sectores es un reflejo fiel de los intereses que cada uno de ellos representa, sin perjuicio de los matices que puedan presentarse. 2.2.2. Participación en órganos con poderes resolutivos. La Constitución consagró la participación en funciones de administración activa de diversos sectores, mediante la integración de personas electas o designadas por grupos o colectividades en los órganos de dirección de los mismos. En otros casos, esa participación se deriva del perfilamiento legal de los organimos de administración descentralizada. i. Seguridad Social En 1967, con la norma contenida en la letra M de las disposiciones transitorias y especiales, se dispuso que el Directorio del Banco de Previsión Social (ente autónomo de existencia necesaria conforme dispone el art. 195 de la carta) se integraría con cuatro miembros designados por el Poder Ejecutivo y “b) uno electo por los afiliados activos; c) uno electo por los afiliados pasivos; d) uno electo por las empresas contribuyentes“11. luego realiza el art. 3 del Decreto Reglamentario. 11 Esta norma especial contiene también una transitoria, que dispuso que mientras no se realizaran las elecciones de los representantes de los afiliados en el Directorio del Banco de Previsión Social, éste estará integrado por los miembros desig374
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Cabe recordar que con la formula incluida en el art. 190 de la Constitución de 1952, se interpretó que este tipo de participación sectorial en las Cajas Jubilatorias estaba vedado12 por lo que el cambio resultó de tan radical como justificado. En efecto, la doctrina señaló que esta definición política implicó una “reacción contra la anterior forma política de integración que permitía lo que se llamó la conspiración del silencio, traducida en la falta de conocimiento por los interesados de la política interna y resoluciones de las Cajas de Jubilaciones”13. Por otra parte, esta solución ha sido recogida con similar tenor en otras legislaciones14. Sin perjuicio de esto, la azarosa vida institucional del BPS15 incidió en la demora de la efectiva elección de los llamados “representantes sociales”, y luego ella se verificó vías también diversas. nados por el Poder Ejecutivo y en ese lapso el voto del Presidente del Directorio será decisivo en caso de empate, aun cuando éste se hubiere producido por efecto de su propio voto. 12 La norma disponía que la designación de directores de organismos descentralizados debía efectuarse por el Consejo Nacional de Gobierno en determinadas condiciones, que incluía una comunicación al Senado. Sin embargo, quedan exceptuados de este mecanismo contenido en el art. 187, los organismos meramente asesores, los que actúan sin patrimonio propio, los que administran fondos de previsión, seguros o compensaciones formados principalmente con contribuciones de patronos y obreros, salvo los jubilatorios, y todos aquellos a los que la Ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, les atribuya otra forma especial de integración, en atención a su naturaleza con la especialidad técnica de las funciones que deban cumplir. Sin perjuicio de ello, la formula aplicable a las Cajas Jubilatorias no permitía asumir que la Constiución fuera contraria a la participación sectorial, desde que el art. 191 previno la posibilidad de que la ley por tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara, podría declarar electiva la designación de los miembros de los Consejos o Directorios, determinando en cada caso las personas o los Cuerpos interesados en el servicio, que han de efectuar esa elección. 13 Rodríguez Sanguinetti, Héctor. En “Orden Económico y Derecho Administrativo”, Amalio Fernández, 1980. 14 El art. 129 de la Constitución Española dispone que “ la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general”. El art. 194.7 de la Constitución Brasileña, dispone el carácter democrático y descentralizado de la gestión administrativa en materia de previsión social, con la participación de la Comunidad, en especial de los trabajadores, empresarios y pensionistas. 15 Cabe recordar que durante el gobierno militar, mediante el dictado de sucesivos actos institucionales, se centralizó la seguridad social en un órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Dirección General de la Seguridad Social. La ley 15.800, de 17 de enero de 1986, luego de retornada la 375
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La Ley 16. 241, de 9 de enero de 1992, consagró la elección por voto directo en cada uno de los órdenes. Se dispuso asimismo que el voto fuera secreto y obligatorio. Sin embargo, razones organizativas llevaron a que en la elección de 2001 la Ley 17294,de 31 de enero de 2001, habilitara con carácter extraordinario la de representantes de afiliados activos y de empresas contribuyentes por organización gremial16. ii. Educación El art. 203 de la Constitución17 consagra la participación de distintos sectores o colectivos en la gestión de los Consejos Directivos de los servicios docentes18. La fórmula constitucional refiere a que serán designados o electos en la forma que establezca la ley sancionada por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara. El Art. 58 de la Ley 18437, de 12 de diciembre de 2008, en la redacción dada por la Ley 19187 de 2 de enero de 2014, establece que el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública, se integra por cinco miembros, tres designados por el Poder Ejecutivo al tiempo que “ los otros dos … serán electos por el cuerpo docente del ente, según la reglamentación que oportunamente apruebe el Poder Ejecutivo. Durarán cinco años en sus funciones, pudiendo ser reelectos solamente por un período subsiguiente, debiennormalidad democrática reinsitucionalizó el BPS. Sin embargo, ella no dispuso la elección de representantes, quedando diferido al dictado de un acto legislativo posterior (art.7) 16 Distintos factores confluyen en una visión muchas veces crítica de este mecanismo por parte de los propios interesados: por un lado, el carácter obligatorio de la elección, que genera necesarios controles de presencia en padrón y la exposición a sanciones ulteriores; por otra parte, las dificultades en el entorno burocrático –movilización de recursos humanos y materiales para un evento de este portey finalmente, la relativamente frecuente existencia de listas únicas en distintos sectores con la consiguiente sensación que existe una exigencia de participación meramente formal. 17 Un prolijo resumen de la evolución en esta materia puede verse en el trabajo conjunto de los profesores Martins y Rotondo “Régimen legal de la educación”, ed. La Ley, 2010, p. 1 a 24. 18 Otros ejemplos que siguen el mismo espíritu: España: Art. 27: 5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.
7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca. 376
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do para una nueva elección mediar por lo menos cinco años desde su cese. La elección estará a cargo de la Corte Electoral.” En lo que refiere a la UdelaR, el art. 203 de la Constitución también lo considera, estableciendo que el Consejo Directivo de la Universidad de la República será designado por los órganos que la integran, y los Consejos de sus órganos serán electos por docentes, estudiantes y egresados, conforme a lo que establezca la ley sancionada por la mayoría determinada en el inciso anterior. La ley 12.549, de 16 de octubre de 1958, regula el tema19 y se ha reconocido a la propia Universidad de la República la posibilidad de dictar reglamentos autónomos a los efectos de establecer cuestiones vinculadas a dicha participación. En ejercicio de tales facultades, el Consejo Directivo Central ha delineado el concepto de “docente”, “estudiante” y “egresado”, definiendo sus alcances con criterio estricto fijando márgenes de razonabilidad en la inclusión de sujetos en las mencionadas categorías20. iii. Salud La Ley 18.161, de 29 de julio de 2007, dispone en su art. 2 que la Administración de los Servicios de Salud del Estado será dirigida y administrada por un Directorio compuesto de cinco miembros, quienes serán designados de conformidad con lo dispuesto por el inciso primero del Artículo 187 de la Constitución de la República. Establece la que cuando el Poder Ejecutivo elabore la propuesta de Directores tendrá especialmente en cuenta, como condiciones personales de dos de los cinco miembros, que sean representativos de los usuarios y de los trabajadores de ASSE. Dentro de los seis meses contados desde la promulgación de la Ley, el Poder Ejecutivo debía reglamentar la forma en que los usuarios y los trabajadores formularían sus respectivas propuestas El Decreto 341/008 se dio cumplimiento (tardío) a la Ley, y dispuso que para el primer Directorio de la Administración de los Servicios de 19 Arts. 17, 68, 71 a 73. 20 “Esto es razonable porque si se admitiera como electores
a todos los docentes, inclusivo por ejemplo a un docente contratado por un mes
la conducción política universitaria estaría en manos de un electorado formado mayoritariamente por individuos carentes de un mínimo de integración institucional
” Resolución del CDC de fecha 29/8/997, citada por Martins y Rotondo, “Regimen legal
”, cit, p. 123 377
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Salud del Estado, el representante de los usuarios sería designado por el Poder Ejecutivo, escuchando las propuestas de la organización de los mismos que tenga mayor grado de representatividad. Asimismo dispuso que el representante de los trabajadores sería designado por el Poder Ejecutivo, escuchando las propuestas del PITCNT. Hasta el presente, no se reglamentó un sistema de propuesta de carácter permanente. 3. Intereses que persiguen los sujetos que integran un órgano como resultado de un proceso de participación ¿Cuál es el interés cuya satisfacción ha de perseguir aquella persona que es colocada en posición de lo que –en términos cuya precisión analizaremos– se denomina “representante” o “delegado”? La cuestión central de este análisis parte de un supuesto que creemos responde a una realidad palpable: en general no se profundiza sobre este aspecto ni reflexiona mucho más allá del reclamo de lealtad hacia los sectores que designan a un funcionario cuando la participación sectorial se encuentra habilitada. A consecuencia de ello, cuando a un dirigente sindical o gremial empresarial se lo designa para “representar” a “su” sector, pueden plantearse confusiones respecto de si éste debe admitir un cierto cambio de perspectiva y por ello habrá de atender a otros intereses que incluso, pueden ser contrapuestos a los que representa. El cuestionamiento a la pertinencia de este planteo de apego a un interés no necesariamente confluyente con el del grupo o sector designante, puede provenir del esquema constitucional y legal: ¿qué sentido tiene dar participación a estos intereses por medio de representantes si luego no se deben a esos intereses sino a un interés diverso, y pueden ser incluso encausados penalmente por defender aquél mandato? Ello puede resultar algo más discutible cuando se trata de una participación vinculada al ámbito consultivo o no decisorio21 porque no se verifica en ese rol ninguna creación de efectos jurídicos ni afectación de situaciones jurídicas de la Administración pública, sino una 21 Esto puede vincularse con lo que García de Enterría y Fernández llaman la “representación de intereses”, técnica de colaboración ciudadana donde se manifiestan directamente opiniones de un sector específico. 378
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mera preparación de una voluntad administrativa que será dispuesta luego, por el titular de la competencia para resolver. Pero a nuestro entender, la inexistencia de un mandato vinculante para el llamado “representante” emergente del interés del grupo o sector, en el terreno de la actividad administrativa que se desenvuelve en planos resolutivos, debe asumirse como tesis acertada. Y ello porque el reclamo de una actuación ética comprometida con el interés general antes que el propio (individual o colectivo) repercute en la cuestión de la legalidad del acto administrativo (su validez y su eficacia jurídica) Así las cosas, la justificación ensayada mediante el argumento de que el interés a perseguir es el del sector que se “representa” porque se deriva indirectamente de la previsión normativa de la participación sectorial, se revela insuficiente. Ello en tres niveles de fundamentación. 3.1. Los textos no hablan de representantes En el plano del lenguaje es posible identificar que la imprecisión de los vocablos empleados ha podido llevar a consecuencias no deseadas en este tema. En efecto, por lo general se habla sin más de “delegados” o “representantes”. Pero a poco que se atienda con detalle, habrá de percibirse que en las disposiciones que hemos analizado, la Constitución habla de personas “designadas”, “electas” o “representativas” para ocupar cargos en órganos resolutivos, y no refiere en cambio representantes o delegados –terminología que en todo caso, se puede atribuir a alguna disposición reglamentaria–. Esta diferencia no es menor. Representar no es lo mismo que ser representativo, desde que lo primero habla de una actividad que vincula transferencia de voluntad de un sujeto a otro –que la manifiesta– y lo último de una cualidad del sujeto, algo que según reza el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es característico en tanto “Perteneciente o relativo al carácter” o “dicho de una cualidad: Que da carácter o sirve para distinguir a alguien o algo de sus semejantes.”
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Así las cosas, lo que pretenderían las normas, en su recta interpretación, no es un individuo que actúe en nombre del interés de sus semejantes, sino que proviniendo de un determinado extracto, pueda incidir, controlar y decidir conforme ciertas pautas de experiencia, conducta y también respeto a la diversidad de intereses en juego, pero no necesariamente desatento del interés general. En otras palabras, es posible entender que cuando se habilita una participación mediante un sujeto representativo o designado por un sector, lo que se procura es que ese sector obtenga una garantía de presencia por parte de alguien confiable, con quien se identifica y que aporta una forma de ver y analizar el interés general del modo en que ese sector lo percibe. 3.2. El sujeto representativo es incorporado en la función pública, y con ello, en el estatuto que le corresponde como funcionario No existiendo regla de derecho que permita entender lo contrario, el comúnmente llamado representante es funcionario, y como tal sujeto a los derechos y deberes de todo funcionario público. Ellos se deriva de la existencia de une estatuto –que puede ser formal o simplemente material– del que se deriva una serie de actos regla que, a partir del acto condición que constituye la designación, enmarcan el régimen jurídico que le vincula con la Administración. Así, las normas relativas a la ética funcional le resultarán enteramente aplicables. Más aún, le resultarán especialmente aplicables desde que integre un órgano jerarca, puesto que ello hace también a la imagen y ejemplo que representa22. En tal entendido, resulta sometido a las reglas constitucionales que disponen la supremacía de la función (ella existe antes para el bien común que para satisfacer las necesidades o pretensiones del funcionario), la servicialidad para con el interés general (explicitado por el art. 2 del Decreto 500/991 pero de indudable raigambre constitucional) y la interdicción del ejercicio de la función en beneficio de una facción política (art. 59). 22 No debe olvidarse que conforme establece la Constitución de la Republica, para los cargos de dirección de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, existe una causal adicional a las de ineptitud, omisión o delito para proceder a la destitución. Ella es la comisión de actos que afecten el buen nombre de la repartición a la que pertenecen. 380
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Asimismo, los funcionarios electos están sometidos al deber de actuar conforme disponen los arts. 20 a 24 de la Ley 17060, de 23 de diciembre de 1998, respetando las ideas centrales de dicha normativa: • Desempeño ajustado a los valores de probidad, de modo honesto.
• Desarrollo de su función de modo acorde al principio de buena fe.
• Adopción de una conducta basada en el respeto, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido de su cargo o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos • Mención final, no a modo de resabio sino de especial énfasis, para la cuestión de la imparcialidad. En efecto, este es el punto donde la particular posición del funcionario designado por un sector o colectivo, enfrenta los mayores desafíos y reclamos de prudencia. La normativa le reclama imparcialidad y no existe dispensa consagrada en la Constitución ni en la Ley. Sin embargo ella, en tanto concepto jurídico indeterminado, requiere de definición en lo concreto, en el caso. Al respecto la doctrina que desde medio siglo atrás manejaba con cierta firmeza la existencia de tal categoría23 hoy la encuentra en plena tarea de revisión24. Ciertamente resulta seductora la idea de que no hay un irreductible binomio en cada aplicación concreta del concepto jurídico indeterminado, pero ella no puede llevar a la conclusión de que fuera de la zona de certeza absoluta de inclusión y de certeza absoluta de ininclusión, existe un ámbito indefinido librado a la discrecionalidad. Antes bien, será posible reconocer un ámbito de duda razonable, donde la adopción de una solución pueda resultar discutible, pero también prudentemente aceptable sin que el juzgador se sustituya al administrador. Es en este campo, tan fecundo como delineable, donde la particular posición del funcionario designado o electo por un sector puede hacer confluir los intereses legítimos de ese sector y el interés general. 23 García de Enterría, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del Poder, CIVITAS, 1995, p. 32. 24 Bandeira de Mello, Celso. Grandes Temas de Direito Administrativo. 1ª. Ed, Malheiros, p 42 y sgts. 381
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Y ello, porque desde la particular y legítima visión del sector que él integra, ése es el sentido de realización más adecuado del interés general. Este camino no está exento de dificultades. No en vano, para evitar las confusiones que podrían generase en estos aspectos, la doctrina señala que lo usual es que la integración sectorial o social sea por lo general minoritaria25 3.3. Finalmente, porque no hay poder público que pueda ejercerse legítimamente al margen del interés general. Finalmente no puede admitirse actuación administrativa legítima si ella no se finca en la búsqueda del interés general, del que es gestora de manera irrenunciable. Nuestro sistema no admite el gobierno de corporaciones privadas ni sectoriales. Ellas no están en condiciones legítimas de restringir ni ampliar ninguna situación jurídica de terceros de forma imperativa. Por ende, si el supuesto legitimador del ejercicio del poder es la búsqueda de la satisfacción del interés general, cualquier confusión entre éste y el interés de un grupo o corporación –sino cuando confluyen– conlleva a la inexistencia de un presupuesto esencial en la actuación administrativa –el fin– y por ende, a su invalidez. Recientemente26 hacíamos nuestras las reflexiones de RODRÍGUEZ ARANA, quien afirma que el interés general “está ínsito en la misma actividad administrativa, porque es su causa y su fin. La Administración existe y se justifica constitucionalmente en la medida en que su actuación se ordena al servicio objetivo, al interés general” Sostuvimos por nuestra parte que “el derecho administrativo se manifiesta con nota distintiva mediante la existencia de poderes exorbitantes justificados en la satisfacción del fin perseguido. Pero este conjunto de poderes, ¿es un supuesto fundante o una herramienta que se soporta a su vez en otra cuestión? Cuando hablamos del Derecho Administrativo como el derecho del Poder para la Libertad, asumimos la distintiva función instrumental del poder. Como hemos dicho, este poder se sustenta en el interés perseguido, lo que es, a su vez, su finalidad.” 25 García de Enterría y Fernandez, “Curso
”, cit., p. 85. 26 Perspectivas del Contencioso Anulatorio en Uruguay. Exposición en las Jornadas organizadas por el Anuario de Derecho Administrativo en homenaje al Prof. Mariano Brito, mayo 2014, en vías de publicación. 382
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Si el funcionario existe para la función y ella para satisfacer al interés general, no hay lugar posible a equívocos. No existe interés general en un gobierno de grupos o colectivos, incluso por mayoritarios que ellos pudieren ser. Porque en el sacrificio indebido de los minoritarios, habrá de resentirse el interés general27. Y aún cuando resulte difícil definirlo en sentido positivo28 ello no resulta imposible mediante un perfilamiento de los aspectos que le resultan extraño o incluso, algunas pautas que permiten identificarlo en sentido positivo. Bien podría decirse que el interés general es "un estado de plenitud ontológica de la sociedad. Es el bien que puede ser participado por todos y cada uno de los miembros de una comunidad humana"29. Esa participación reconoce por causa, a su vez, la identidad esencial de naturaleza de todos los hombres (art. 8 de la Constitución). Identidad que no excluye la diferencia y la esencial tolerancia y respeto respecto de esa diferencia La realización personal en seguridad y libertad –en síntesis, el desarrollo en dignidad– reclama la limitación que antes que restricción o constreñimiento es dibujo, balizamiento o diseño de su campo propio para hacer posible, en convivencia, el bienestar de todos y cada uno. Al decir de Brito, interés general es también seguridad. No hay satisfacción del interés general si ante una situación no existe certeza de que primará el derecho objetivamente considerado y en su lugar se desenvuelve una acción, más o menos descarada, de protección de pares por un vínculo de amistad o pertenencia. Y si aún este perfilamiento positivo del interés general no fuera posible, con Justen Filho podemos identificar aquellas manifestaciones que claramente no representan ese interés. Afirma el profesor brasileño que no puede confundirse interés público con el interés del Estado, ni con el interés del aparato administrativo Tampoco se confunde con el interés del agente público, si con el interés de la totalidad de los sujetos privados 27 Suprema Corte de Justicia, sentencia 365 de 2009. 28 Muñoz, Guillermo Andrés. “El interés general es como el amor”, en Revista de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, N° 8, p. 6. 29 Antonio MILLAN PUELLES, “El bien común”, en GER-Gran Enciclopedia RIALP, T. 4, p. 225). 383
Miguel Pezzutti
No es el interés de la mayoría de los sujetos30, y por ende, tampoco –afirmamos nostros– el interés de un grupo de sujetos, que si está determinado o es determinable, habrá de llamarse colectivo. Ello no implica ni quiere decir que en determinadas circunstancias, el interés del grupo o colectivo dado no sea coincidente con el interés general. Cuando ello ocurra, se tratará de un interés legítimo cuya titularidad podrá referir a un colectivo o a los individuos que lo integran. En tal caso, si la actuación administrativa es discrecional, dentro de los márgenes para este tipo de competencias, el funcionario podrá defender esos intereses y su eventual satisfacción. Pero es necesario precaver y distinguir esta situación de una premisa simplista y corporativista que lleve al funcionario designado a perseguir unas finalidades que, por reñidas con el ordenamiento vigente, conlleven sanciones que en definitiva terminan por afectar una herramienta saludable del sistema democrático, como la participación social en la gestión pública.
30 Esta afirmación encuentra basamento en los conceptos de la Suprema Corte de Justicia cuando señala que hay una esfera de derechos individuales no sujetas a decisión de mayorías. Y si no hay restricción posible, es porque no hay interés general que lo legitime. Expresa textualmente nuestro máximo órgano judicial: “ Como sostiene Luigi Ferrajoli, las normas constitucionales que establecen los principios y derechos fundamentales garantizan la dimensión material de la “democracia sustancial”, que alude a aquello que no puede ser decidido o que debe ser decidido por la mayoría, vinculando la legislación, bajo pena de invalidez, al respeto de los derechos fundamentales y a los otros principios axiológicos establecidos por ella (Democracia y garantismo, p. 32). El mencionado autor califica como una falacia metajurídica la confusión que existe entre el paradigma del Estado de Derecho y el de la democracia política, según la cual una norma es legítima solamente si es querida por la mayoría. “De forma distinta “las cuestiones pertenecientes a la que he llamado “esfera de lo decidible”, los derechos fundamentales “están sustraídos a la esfera de la decisión política y “pertenecen a la que he llamado “esfera de lo no “decidible” (qué si y qué no). Esta es por tanto su “característica específica: tales derechos son “establecidos en las constituciones como límites y “vínculos a la mayoría justamente porque están siempre “de los derechos de libertad a los derechos sociales” “contra las contingentes mayorías. Es más: ésta es la “forma lógica que asegura su garantía. Siempre que se “quiere tutelar un derecho como fundamental se lo “sustrae a la política, es decir, a los poderes de la “mayoría,... como derecho inviolable, indisponible, e “inalienable. Ninguna mayoría, ni siquiera por “unanimidad, puede decidir su abolición o reducción” (ob. cit., p. 55). La “esfera de lo no decidible” es una expresión de un contenido significativo similar a la del “coto vedado” de Garzón Valdés, o a la del “territorio inviolable” de Norberto Bobbio.” 384
Ética, legalidad y representación sectorial en entes públicos
4. Conclusiones La somera apreciación que precede no agota el tema. Es en todo caso, expectante preludio de una profundización que con carácter general brinde pautas de actuación seguras, claras y legítimas para quienes actúan en calidad de funcionarios designados por sectores o colectivos sociales, económicos o culturales. El aporte de una visión sectorial e incluso la promoción y la defensa de los intereses legítimos de ese sector no implican de modo alguno la violación del interés general cuando se desenvuelve dentro de los márgenes de actuación debida –lo que incluye la faz ética- por parte del funcionario. La calificación de intereses legítimos, presupone que ellos no son contrarios a ninguna regla de derecho ni implican que el poder a ejercer sea desviado o empleado con abuso o exceso. Así las cosas, dentro de la actuación discrecional del órgano que integran, podrán brindar una visión sectorial y proteger los intereses del sector en tanto ello no implique afectación del interés general. Pero si existe interés general manifestado en una regla de derecho que impone el sacrificio del interés sectorial, más allá de la gestión por vías legítimas para modificarla, el funcionario debe someterse a ella de manera leal, actuando de buena fe y con apego al principio de imparcialidad. Lo contrario implicaría asumir que, sin norma constitucional que lo disponga a título de excepción, algunos funcionarios sean serviciales a una función distinta de la pública, la que se legitima y fundamenta en la satisfacción del interés general.
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Ética pública e ética privada: interlocuções necessárias1 Denise Bittencourt Friedrich2 1. Introdução A preocupação com a ética no âmbito público vem de longa data. Os filósofos da antiga Grécia se ocuparam, direta ou indiretamente, da análise da corrupção sob a perspectiva ética. O tema da ética e da moral é muito vasto, já que pode ser tratado pela política, filosofia, sociologia, etc, mas a opção feita neste trabalho foi pelo enfoque filosófico, por entender ser a abordagem que melhor abrange às demais áreas ao oferecer subsídios para que elas busquem medidas efetivas para controlar a corrupção por meio do enfoque oferecido pela filosófico da ética e da moral. Também a doutrina que trata do assunto é bastante diversificada, por isso se faz necessário a eleição de alguns nomes, dentre os quais Aristóteles, Imannuel Kant, serão apresentados. A retomada do tema mostra-se importante no âmbito da administração pública, haja vista que expansão da racionalidade burocrática gerou o abandono da ética, apegando-se apenas na ética da responsabilidade, segundo a qual leva-se em conta os fins alcançados, num total desapego aos meios.
1 Este artigo é o resultando de pesquisas feitas junto ao Centro de Direitos Sociais e Políticas Públicas, do Programa de Doutorado e Mestrado da Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC, e vinculado ao Diretório de Grupo do CNPQ intitulado Estado, Administração Pública e Sociedade, coordenado pelo Prof. Titular Dr. Rogério Gesta Leal, bem como decorrência de projeto de pesquisa intitulado Patologias corruptivas nas relações entre estado, adminstração pública e sociedade: causas, conseqüências e tratamentos. 2 Professora de Direito Administrativo da Universidade de Santa Cruz do Sul, Doutoranda em Direito pelo PPGD da Universidade de Santa Cruz do Sul; integrante do Projeto de Pesquisa Internacional sobre Patologias Corruptivas. 387
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Além disso, a racionalidade que a modernidade inaugura buscou atingir um conhecimento verdadeiro, neutro e universal, para tanto pregou-se o desapego a questões metafísicas e míticas, o que também influenciou na consolidação de uma postura política e administrativa distanciada da ética e da moral pública. Ocorre que, hoje, os caminhos trilhados pela humanidade não a levaram a uma situação de emancipação do individuo, pois o homem, e política é uma ação humana, não pode ser dissociado se sua formatação valorativa, por isso, torna-se necessário retomar a discussão sobre a ética e a moral. Porém há de se ter cuidado, para que seja mantida a intimidade e autonomia privada do homem, tendo em vista que não pode o Estado adentrar em certas áreas de intimidade blindadas pelo ordenamento jurídico constitucional, tais como escolhas sexuais, profissionais, todas de cunho pessoal e individual. Sob esta perspectiva, torna-se importante discutir os separação entre ética pública e privada, sem contudo, pregar uma rígida e absoluta separação, na medida em que há momentos em que o ordenamento jurídico brasileiro tem ditado imperativos tanto em relação à ética publica, que é de sua competência, e em relação à ética privada. Quanto a esta, há de fazer um juízo de ponderação para averiguar os limites de tal atuação. Este trabalho foi dividido em três partes. A primeira deter-se-á na observação de autores e teorias que tratam do tema da ética e da moral. Na segunda parte analisar-se-á como que ética publica e ética privada relacionam-se. Num terceiro momento, apresentar-se-ão duas situações em que o ordenamento jurídico brasileiro faz a interconexão entre ética publica e ética privada, são eles: no Código Penal, no artigo 92, inciso I, alínea b que impõem a perda do cargo público quando o agente público for condenado a pena privativa de liberdade superior a 4 anos por crime comum; outro caso a ser analisado referese a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) que admite a apreciação da conduta moral para o ingresso em algumas carreiras públicas. 2. A ética e a moral no centro das discussões filosóficas No livro Política, Aristóteles (2001) preocupou-se –de maneira repetitiva e incisiva– com o tema da virtude do bom governo. Nesta obra o autor indaga se a virtude do homem de bem e do bom cidadão é a mesma? A virtude do cidadão repousa no fato de ele trabalhar pela “conservação de sua comunidade, ou seja, para a salvação do Estado” (2001, p. 20). E apenas os bons cidadãos estão aptos a gover388
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nar o Estado. Daí se percebe como, para o autor, há a vinculação entre a política e a virtude daquele que se ocupa dela, ou seja, o político deve ser um homem virtuoso. Para o autor, o bom cidadão é aquele que sabe obedecer e comandar, e assim, experimentando ambos, pode exercer um ou outro, ou seja, saber obedecer para depois saber comandar. O governo civil é o comando que se submetem as pessoas livres, fato importante, porque, segundo ele, só se aprende começando por obedecer. Com base na valorização que o autor faz da aptidão em obedecer, parece ser fundada a afirmação de que a obediência é uma virtude do cidadão. O que diferencia o homem que comanda e o que obedece é a prudência que aquele deve possuir. Todas as outras virtudes são comuns entre ambos. Os homens que obedecem não precisam de prudência, necessitam sim de confiança e de docilidade, para poder servir de instrumento para os que comandam. Diante desta afirmação, parece que o autor não defende uma cidadania ativa, pelo contrário, a gestão pública depende de aptidões que não estão presentes em todos os indivíduos, mas apenas para alguns a natureza atribuiu as qualidades que o homem público precisa ter. Aqueles que não foram agraciados pela natureza, devem se conformar em obedecer. Para o autor há um conjunto de virtudes –dentre as quais a prudência– que se apresentam como fundamentais ao bom governo, e por certo o interesse público (por mais eletista que seja a sua demarcação neste período histórico) é um norte para tais valores e ações governamentais. O Estado, na dicção aristotélica, surge da necessidade de um “bem viver juntos”; consequentemente, não basta viver juntos, aglutinados, se não houver um interesse na vida boa, na felicidade de todos que vivem compartilham espaços comuns. A felicidade3 aparece como o sentimento aglutinador da vida em sociedade, justificando nisto a existência do Estado. A Constituição do Estado que melhor assegure a felicidade será aquela que permite que apenas homens virtuosos atuem na vida política. Estando excluídos desta categoria de homens os lavradores, aqueles que exercem profissões mecânicas ou comerciais. Estas pessoas não possuem tempo para o lazer, para a filosofia, o que os impossibilita de serem virtuosos. A vida pública deve ser atribuída a homens 3 O autor exclui desta felicidade pública os escravos, por entender que estes seres não participam de forma alguma da felicidade pública, assim como não possuem vontade própria. (Aristóteles, 2001). 389
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que gozam de uma certa prosperidade, os quais estão protegidos de se prostituirem como os trabalhadores manuais. Então, para Aristóteles, a virtude é um valor nobre, garantidor da felicidade do Estado, e só a possuem homens que podem se dedicar a filosofia, a academia, que não precisam ocupar seu tempo em atividades agrícolas, comerciais ou com a guerra. O que justifica a vida em sociedade é, portanto, viver bem; todas as suas instituições não são senão meios para isso, e a própria Cidade é apenas uma grande comunidade de famílias e de aldeias em que a vida encontra todos estes meios de perfeição e de suficiência. É isto o que ele chama de uma vida feliz e honesta. A sociedade civil é, pois, menos uma sociedade de vida comum do que uma sociedade de honra e de virtude (Aristóteles, 2001). A felicidade individual dependerá de quanta virtude e prudência dentro de si4 cada homem tiver. Referente aos Estados, quanto mais virtude e prudência possuírem, melhores frutos darão. Diante desta assertiva, Aristóteles entende que tanto os indivíduos como os Estados dependem destes valores para poderem realizar seu objetivo mais nobre: a felicidade. Pode-se concluir, nesta linha de raciocínio, que há em Aristóteles uma ligação significativa entre a felicidade particular e a felicidade do Estado, pois acredita que o legislador deve imprimir no espírito de seu povo o ideal de que o bom para o particular também o é para o Estado. Muitas das idéias centrais da Política repetem-se na Ética a Nicômaco (Aristóteles, 2009). Nesta obra a felicidade também ocupa destaque central, e para ser alcançada os homens devem praticar a virtude. Segundo Nuno Manuel dos Santos Coelho (Aristoteles 2009), ao fazer a apresentação da edição da obra aqui analisada, para Aristóteles o que diferencia o homem dos demais animais é o fato de o homem ser composto por uma parte irracional (que todos os demais animais possuem) e uma parte racional (que apenas a espécie humana é dotada). Esta parte da alma que faz o homem ser semelhante a um deus, e por isso quanto mais desenvolver a razão, mais próximo 4 O autor distingue entre bens da alma e bens exteriores: “Os bens exteriores são apenas instrumentos úteis, conformes a seu fim, mas semelhantes a qualquer outro instrumento, cujo excesso necessariamente é nocivo ou, pelo menos, inútil a quem os manipula. Os bens da alma, pelo contrário, não são apenas honestos, mas também úteis, e quanto mais excederem a medida comum, mais terão utilidade.” (Aristóteles, 2001, p. 19). 390
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da felicidade plena estará. Neste ponto que entra a ética, pois é ela que visa a realização da excelência humana, ou seja, a afirmação do que é divino no homem Se a felicidade é conquistada pelo desenvolvimento da razão, as paixões sempre devem ser contidas, pois elas colocam os homens em igualdade com todos os outros animais, e cabe à ética o desafio de controlar a relação sempre tensa entre desejo e razão5, indicando ao homem qual o caminho mais sensato a seguir. Assim, a ética atua como um “sentido orientador” do homem, e por isso é uma categoria exclusivamente humana. E o que é “decisivo para felicidade são as atividades autênticas realizadas de acordo com a excelência ética” (Aristóteles, 2009, p. 33). Feitas estas consideração sobre o tratamento que Aristóteles dedicou ao tema da virtude, do bom governo e do bom estado, que permitem afirmar que a ética ocupou ponto central no trabalho do filósofo, outra abordagem filosófica será apresentada, tendo em vista demonstrar como o questões éticas e morais ocupara (e devem continuar ocupando) os debates políticos e jurídicos. Passa-se a observação dos postulados de Immanuel Kant, a quem é atribuída uma teoria da moral inaugural, no sentido de ter ele se afastado da busca de valor fundamentalista para a moral, e ter desenvolvido uma teoria coerente, através dos imperativos categóricos universais, que indicam normas independentes de qualquer condição empírica. Leciona o autor que existe uma lei moral a priori. Dita lei é a liberdade6. Para comprovar sua tese, Kant (2004) desenvolver na Critica da razão prática uma argumentação demonstrando porque apenas a liberdade humana pode ser tida como uma lei moral universal. Segundo suas lições, o conceito de liberdade constitui a pedra angular de todo o edifício de um sistema da razão pura. A Liberdade pode ser conhecida a priori porque ela constitui a condição da lei moral, e esta é passível de um conhecimento objetivo, desconectado de qualquer experiência sensível. [...] a lei moral, da qual temos consciência imediata (tão rapidamente como formulamos máximas de vontade) é a que se nos apresenta primeiramente, desde que a razão representa como um fundamento de determinação que nenhuma condição sensível pode sobrepujar e, 5 O autor acredita que o desejo é um impulso dominar da razão (2009). 6 Apenas neste ponto de partida o autor irá descrever um valor material que servirá de base para o desenvolvimento dos imperativos categóricos. 391
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ainda, inteiramente independente destas condições, conduz precisamente ao conceito da liberdade. (KANT, 2004, p 62) Na verdade, Kant preocupou-se em criar uma lei moral que seja independente de qualquer vivência sensível ou experimental, avalorativa, portanto. Sua preocupação em criar uma lei moral universal e avalorativa decorre do fato de desconfiar da santidade humana. Aproximando-se de Hobbes (MELLO, 2010)7, Kant vê na natureza humana a propensão ao egoísmo, o agir do homem é guiado pela intenção de alcançar vantagens pessoais, raramente conectado com interesses comuns. É isso que justifica a existência de uma lei moral que imponha um dever incondicional conhecido aprioristicamente, desvinculado de qualquer vivência sensível do homem. A lei moral por ele proposta se deve a necessidade de impor limites a natureza egoística humana para promover um mínimo de equilíbrio na vida em sociedade. Para evitar um relativismo do direito, ele acredita na possibilidade de sua lei ser abrangente a todas as sociedades. Sua intenção visa proteger a lei moral de cair no relativismo da experiência de comunidades especificas, tampouco num fundamentalismo. Segundo Mello (2010, p. 66), para Kant “[...] o homem só pode realizar plenamente sua natureza em sociedade, mas não em qualquer forma de associação de indivíduos humanos; a de ser uma sociedade civil que garanta a máxima liberdade de cada um”. Tendo em vista a importância desta lei e a possibilidade de desobediência por parte de seus destinatários, Kant (2004, p. 68) diz ser ela um “imperativo que manda categoricamente, porque a lei é incondicionada [...] por isso determinada dever”; sendo um dever, nenhuma arbítrio patologicamente afetado derivado da subjetividade e vivências individuais pode contrariar a lei moral. Ao contrário de Aristóteles, afasta da ideia do princípio da moralidade a ideia de felicidade, pois esta não é universal. O valor “felicidade” liga-se àquilo que cada indivíduo entende ser o melhor pra si, liga-se a noção de vida boa, que oferece uma diversidade inviabilizadora de pensar no direito como instrumento de controle social. Quanto a este aspecto, difícil não concordar com o filosofo, pois a felicidade diverge de acordo com cada indivíduo, em cada lugar, em cada período, ou seja, depende do contexto no qual está inserido, e 7 Segundo MELLO (2010, p. 66) Kant Neste sentido que Mello refere-se a “insociável sociabilidade humana”, no sentido de que, pela natureza humana, o homem é egoísta e individualista (insociável), porém, no Estado de natureza não poderia sobreviver, o que demonstra a necessidade de viver em uma sociedade organizada pelo Direito (sua sociabilidade). 392
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por isso cai num relativismo moral que impede identificá-la com a ideia de felicidade, exatamente o que Kant pretendeu evitar. A lei moral também não pode significar uma ideia de bom ou de mau, pois tais valores resultam da experiência sensível que determina o que seja prazeroso ou doloroso para pessoas ou grupos restritos de indivíduos, fato refutado por Kant. Para definir sua lei moral dirigida à ação prática, usa as expressões alemãs güte (bem) e Böse (mal). Uma relação na vontade, quando esta for determinada pela lei da razão a formular com algo um objeto que consentaneamente, porquanto a vontade nunca se determina imediatamente pelo objeto e sua representação, constitui uma faculdade de fazer, mediante uma regra da razão e para si mesma, a causa geradora de uma ação [...], Güte e Böse contém pois o sentido que se deve referir às ações e não ao estado sensível das pessoas (2004, p. 123). Adverte Mello (2010), que o direito para Kant visa restringir a liberdade dos indivíduos, para que a liberdade de todos possam coexistirem, segundo a lei universal da liberdade acima referida. Neste sentido, o direito não faz da sociedade civil (que contrapõem-se ao Estado de natureza) uma comunidade ética, porque não cabe ao direito interferir nos fins e desejos das pessoas. A comunidade jurídica pode apenas obrigar as pessoas a obedecer à lei moral universal, porém não pode obrigá-los a entrar em uma comunidade ética sob as leis da virtude, pode apenas obrigá-los às leis jurídicas. Difere assim o direito da ética, pois o objetivo principal daquele é tornar possível a vida em sociedade através de leis públicas que tornam possível o compartilhamento de espaços públicos sem que o mais hábil domine os mais fracos. Sempre que não houver limites, o individuo irá tentar dominar o outro, por isso o objetivo da lei moral universal kantiana é frear a insociabilidade natural do homem, independente da sua condição moral. Para Mello (2010, p. 82), Kant formulou uma teoria geral do direito “dividida por uma teoria metafísica do direito [...] e uma teoria política do direito, cuja validade não decorre de seus pressupostos metafísicos e sim da autoridade inerente ao poder soberano em um determinado Estado”. Entre ambas teorias, a política deve se ajustar ao direito, assim, o direito natural vincula o direito positivo8. Por isso, acredita na idéia de que Kant defende um político moral comprometido com a teoria metafísica do direito. Neste sentido, os princípios metafísicos 8 No capítulo seguinte será apresentada a teoria habermasiana, que entende inadequada esta relação entre direito e moral. 393
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do direito são leis morais que impõem ao governante não um dever jurídico, cujo descumprimento o submeteria a coação, mas um dever ético ou um dever de virtude de instituir as leis jurídicas do Estado que se aproxime, na maior medida possível do modelo ideal de constituição republicana. Isso significa que, do ponto de vista moral, apesar de imune à coação externa do direito, o legislador jamais é um soberano absoluto no sentido de exercer um poder inteiramente incondicionado, já que ele não é livre para definir as leis publicas de um Estado pois está constrangido pelo dever ético [...] de fazer do modelo de república constitucional a máxima da sua atividade legislativa (MELLO, 2010, p. 83). Diante da objetividade da lei moral, uma lei não pode especificar detalhadamente “de qual maneira alguém deve agir e quanto alguém precisa fazer através da ação para um fim que é também um dever” (KANT, 2003, p. 233). Isso representa o que Kant chama de deveres imperfeitos, ou seja, aqueles que ampliam o campo da prática da virtude. A doutrina da ética ocupa-se igualmente da ação humana apenas sob a análise dos princípios subjetivos da ação humana, ou seja, das razões internas determinantes da ação humana. Para Kant, a ética não alcança o comportamento externo, limitando-se apenas àquilo que o sujeito pensa ou deseja internamente. Diferente do direito, que tem abrangência universal, independente dos desejos individuais. Assim nasce a lei jurídica, que são as leis morais (cabe relembrar que lei moral refere-se as leis da liberdade) que regem as ações humanas nas suas manifestações externas. As leis ética, por sua vez, são leis morais que fundamentam as ações, independente da imposição externa de leis coativas. É moral a ação, quando está de acordo com as leis éticas (moralidade da ação). Mello (2010, p. 86) afirma que “uma ação é ética apenas quando o agente age tendo o dever de cumprir a lei moral como o próprio fundamento determinante subjetivo de sua ação”, independente de outras intenções ou coações externas. Porém se age para agradar aos outros, e sua ação coincide com a lei moral, sua ação não terá caráter ético. Por outro lado, uma ação é jurídica, se houver a coincidência da ação com a determinação do direito, independente das razões internas que leva o sujeito a agir. Por ser o homem moralmente imperfeito (tendência intrínseca de desobedecer as leis morais) a coação desempenha papel importante na obediência aos deveres morais que se dividem em duas espécies: deveres éticos e deveres jurídicos. Ambos possuem um sistema de 394
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coerção próprio: o primeiro atua sob a lógica da coerção interna ou autocoerção; o segundo, pela coerção externa exercido pelo Direito. Percebe-se da distinção feita por Kant, que para ele não existe relação entre agir conforme a lei jurídica e agir de acordo com leis éticas, há portanto a separação entre ambos deveres. É como se a filosofia moral kantiana se ocupasse de duas ciências distintas e incomunicáveis: direito e ética (MELLO, 2010). À ética cabe a responsabilidade de impor um aperfeiçoamento moral interno do homem, por isso Kant (2003) escreveu a Metafísica dos costumes, apresentando a diferença entre a doutrina da virtude e a doutrina do direito, diz que “o conceito de liberdade, que é comum a ambas, torna necessário dividir os deveres em deveres de liberdade exterior e deveres de liberdade interior, sendo apenas estes últimos éticos”(KANT, 2003, 249). Para ele (2003, p. 238), virtude “é a força das máximas de um ser humano no cumprimento de um dever”. Porém (KANT, 2003, p. 239) Todos os deveres envolvem um conceito de constrangimento através de uma lei. Deveres éticos envolvem um constrangimento para o qual somente a legislação interna é possível, ao passo que deveres de direito envolvem um constrangimento para o qual a legislação externa também é possível. Ambos, portanto, envolvem constrangimento, quer seja auto- constrangimento, quer seja constrangimento por outro. Descreve assim mais um imperativo categórico como princípio supremo da doutrina da virtude “age de acordo com uma máxima dos fins que possa ser uma lei universal a ser considerada por todos” (KANT, 2003, p. 239). O próprio autor defende, a partir deste imperativo, que o ser humano não é um meio, mas um fim em si mesmo, o que o desautoriza a usar a si mesmo ou os outros como meio para atingir qualquer fim. Não diz, porém, como era de se esperar, qual seja este fim, como poderia dizer, por exemplo, ser feliz. Cria assim um fim objetivo, sem dizer o que cada indivíduo, deve subjetivamente, desejar alcançar. É como se, cada vez que for agir, o homem devesse indagar: é possível que todos os demais indivíduos ajam querendo atingir os mesmo fins que eu quero alcançar? Kant (2003) trata a ética enquanto ciência na media em que cria uma organização metódica. Assim, cria um esquema de deveres ético, de modo que eles sempre se referem ao ser humano, e dividem-se em deveres para consigo mesmo e deveres com os outros. A mentira é um desrespeito do dever ético que o homem tem consigo mesmo. 395
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Representa, por conseguinte, uma violação à ética, no sentido de o ser humano fazer de si mesmo um meio para alcançar fins. Como acima foi referido, Kant entende que o homem, enquanto ser moral, deve ser tratado sempre como um fim em si mesmo, e jamais como um meio. Mentindo, falando conscientemente inverdades, tanto para si como para ou outros, o homem desrespeita sua condição moral. Para finalizar a exposição da filosofia moral de Kant, ratifica-se o pensamento central do filosofo no sentido de não se preocupar em ditar o conteúdo da moral, ou seja, dizer quais as ações são esperadas do homem, como por exemplo, que um ser moral é aquele que ajuda os outros, que não furta. Ele rechaça o substancialismo moral, e neste aspecto a teoria moral de Habermas guarda ponto de contato com a moral kantiana. Outro filósofo, Habermas, desenvolveu uma teoria discursiva por meio da qual os fundamentos morais podem ser aceitos nas decisões públicas, sem com isso cair num relativismo cultural. Na verdade, ele pretende com isso legitimar o argumento moral como forma de validade das decisões (o Direito, enquanto decisão, também deve utilizar do procedimento proposto pelo autor). A teoria discursiva do filósofo alemão visa assegurar o primado do justo sobre o bom, para, a partir daí, construir o conceito universalista da moral, assim como certificá-lo de racionalidade discursiva. Neste sentido, a ética discursiva9 proposta por Habermas (2008) se adapta a pontos de vista morais (point of view) defendido tanto pelos cognitivistas, formalistas e universalistas morais, desde que tais pontos de vista passem pelo filtro de um procedimento que tornará válida as normas daí derivadas. Ele rechaça o relativismo ético na medida em que levaria ao fracasso toda a tentativa de desenvolvimento de uma teoria moral, pois jamais poderiam tornar-se uma pretensão de validade moral universal levando-se em conta valores de grupos étnicos. Preocupa-se o autor com o afastamento do direito da moral, por isso desenvolveu o princípio do discurso que permite reconstruir o direito reaproximando-o de valores que podem ser estabilizados através de normas universalmente válidas. 9 Ética discursiva, ou ética do discurso, será tratada como sinônimo de teoria do discurso, aderindo a opção feita por Habermas em Consciência Moral y acción comunicativa. Porém, cabe advertir que segundo Gomes (2009) há criticas que dizem que a partir do momento que Habermas adota um principio do discurso neutro, seria mais correto falar de uma teoria do discurso e não mais de ética do discurso. 396
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Os pontos de vistas morais não podem ser encontrados fora do âmbito da argumentação. Neste sentido, o ponto de partida de justificação é o “processo discursivo do resgate de pretensão de validez normativas” (HABERMAS, 1989, p. 197). Afirma Habermas (1989, p. 169), que “la moral fundamentada em la ética discursiva se apoya en um modelo que, por assim decirlo, está implícito desde el principio no intento de estabelecer um entendimento lingüístico.” Assim, a moral que busca seu fundamento na ética discursiva proposta apoia-se num procedimento de entendimento mútuo linguístico. A busca de um procedimento discursivo fundamentador de normas deriva-se da moralização inevitável do mundo social. O mundo social possui muitas vezes normas que, para serem recepcionadas pelo mundo da vida, precisam ser justificadas, e esta justificação se dá pela utilização de princípios do discurso que permite (re)construí-las discursivamente. Diante do exposto até aqui, fica demonstrado como a política pode ser informada por valores éticos e morais de forma a assegurar a neutralidade das decisões sem relegar valores tão importantes que envolvem, por exemplo, o tema da corrupção. Em tais situações, não raro, o agente público, embora atendendo as exigências impostas pela lei, comete atos corruptivos pelo distanciamento de tais valores. Por isso a relevância da discussão aqui apresentada. A seguir apresentar-se-á como a filosofia tem tratado a separação entre ética publica e ética privada. 3. A relação entre ética publica e ética privada A partir de agora, passa-se a analisar qual a relação entre a moral e a ética, a partir da seguinte indagação: existe um ponto de contato entre ambas ou elas se diferenciam de forma absoluta? Repousa muita divergência em relação a distinção (ou não) entre o sentido da moral e da ética. Não raro os significados de moral e ética são usados como sinônimos, ou seja, um é utilizado com o significado do outro, causando o uso inadequado dos termos. Além de uma questão meramente conceitual, a definição e o uso adequado dos termos se justifica pelo fato de o Estado, especialmente por meio do Direito, ter que regulamentar determinadas condutas, e isso implica riscos inafastáveis de interferir numa esfera privada e íntima que deveriam são blindadas pelos sistemas constitucionais pós-modernos. Por isso é indispensável fazer uma distinção entre moral e ética, pois, de for397
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ma singela, a moral está limitada a um âmbito privado, particular, chamada por alguns de ética privada; ao passo que a ética (está sim é a ética publica) é uma ciência que se ocupa de valores coletivos de uma determinada sociedade. Etimologicamente os termos se diferenciam, pois a origem da palavra ética é o grego ethkós que significa “modo de ser”, também foram os gregos que deram a ética uma natureza de ciência que se ocupa do estudo da moral. A palavra moral, por sua vez, derivada do latim moralis e significa algo relativo a costumes, logo, refere-se a parte da filosofia que estuda os costumes. (SILVA, 1995) Para Adela Cortina (2010) a ética reflete a dimensão filosófica da moralidade, ou seja, “na forma de reflexão e linguagem acerca da reflexão e da linguagem da moral”. Deste modo, a filosofia, enquanto filosofia da linguagem, situa a ética no nível reflexivo e autorreferencial do discurso filosófico, fato este que coloca a ética num nível cientifico, ao passo que a moral é gerada no mundo social, pelos costumes e carecedor de um caráter científico. A autora dedica o livro de sua autoria Ética sem moral (2010, p. 18) a “averiguar se a ordem moral a partir da qual se adquirem sentido e autonomia pessoal, o direito moderno e a forma de vida democrática tem realidade ou se essa ordem é fictícia”. Esta preocupação justifica-se, segundo Cortina, devido ao esvaziamento valorativo que o direito e a política moderna sofreram, deixando a sociedade carente de fundamentos de sua ação. Desta forma, Cortina (2010) propõe uma ética transcultural, que implica a defesa da ética não universalista, mas tampouco a ética historicamente determinada. Aderindo assim ao sentido que Kant atribui à ética, com sendo normas internas. Nesta perspectiva, a ideia central de sua obra repousa na proposta de que a formação de vontade ocorra num ambiente discursivo e democrático, pretendendo alcançar uma ética sem moral. A ética discursiva que autora propõe, refere-se a discussão situada historicamente, por isso sua teoria visa reabilitar a ética como pano de fundo no qual ocorre a discussões públicas. O procedimentalismo é tido por ela como o médium entre trascendentalismo e historicismo. Por outro lado, Stan Van Hooft (2013) identifica a teoria moral com a ética, ou seja, ambas tem o mesmo significado. A teoria moral (ou ética) consiste no estudo da moral e possui vários propósitos, dentre os quais destaca alguns. O primeiro a destacar é a intenção da teoria moral de tentar entender em que consiste a moral; o segundo propósito é estabelecer o que os indivíduos são obrigados a fazer e a não 398
Ética pública e ética privada: interlocuções necessárias
fazer, e neste sentido, é um teoria prescritiva10; um terceiro propósito seria investigar por que as leis morais são válidas, ou seja, por que tais prescrições são normativas; o quarta e último propósito apresentado pelo autor refere-se a psicologia moral, ou seja, a preocupação em analisar a vida moral dos indivíduos, qual os sentimentos que as obrigações morais desperta nos seres humanos, o que eles pensam sobre as questões morais. O segundo e último, tem uma relevância peculiar para o Direito, na medida em que dirão quais normas terão chances de conquistar a maior adesão social, pois normas muito rígidas desprezam a falibilidade humana, e provavelmente não contarão com a sujeição espontânea dos seus destinatários. De qualquer sorte, pretende-se verificar em que medida se poder falar de ética pública e de uma moral ou ética privada. Quanto à diferenciação (ou não) de um âmbito privado e outro público da ética, nem sempre é possível conciliar ética pública com ética privada. Estes dois âmbitos compõem uma relação sempre de difícil composição. Muitas vezes a sociedade se preocupa muito mais em fazer um controle da ética privada, impondo valores morais com vistas a regrar a vida privada dos indivíduos, não dando a devida atenção a ética pública que é a que possui uma repercussão de maior alcance na vida dos cidadãos e, por exemplo, nas questões pertinentes a corrupção. Isso justifica o estudo destas questões. Rodolfo Arland (2013) define a ética como o campo da teoria filosófica que averigua os fundamentos racionais das condutas e práticas humanas e sociais. Cada grupo humano molda seus costumes, modo de agir, que segundo o autor, é uma espécie de moral, porém ética e moral se diferenciam pelo fato de a ética ser um juízo moral socialmente imposto sobre a conduta dos homens que compõem uma sociedade. A ética trata de um dever fazer, que pode ser modelado pela moral. “la moral es lo que se pratica y la ética pensa cómo debe ser esa moral” (2013, p. 3), ou seja, a ética indaga sobre “o que devo fazer?”. Assim, cabe à ética apreciar as condutas morais. Diante da diversidade conceitual que o tema esta envolto, a escolha por um classificação faz-se necessária. Então a opção, neste trabalho, foi colocar a ética privada ao lado da moral que diz respeito, por exemplo, a escolhas sexuais, vida familiar, ou seja, a moral. A ética pública refere-se aos valores que incidem na esfera pública cobrando posturas do indivíduo enquanto cidadão que vive em sociedade e dividem espaços comuns de convivência. A ética pública é indispensá10 Esta preocupação será retomada em Habermas no capitulo seguinte. 399
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vel para a vida em sociedade, assumindo maior relevância em relação aos homens públicos, os quais têm o dever de zelar pela coisa pública. Oscar Bautista (2007, p. 7) conceitua a ética como sendo la disciplina del conocimiento que tiene por objeto el estúdio de los distintos caracteres, hábitos, costumbres y actitudes del ser humano clasificándolas em boas [...] ou males[...], devidas ou indevidas, convenientes o nocivas para el ser humano. Porém, quando a ética é ampliada para a esfera pública se denomina Ética pública ou política, a qual é uma disciplina que ensina o que é conveniente ou nocivo para a coletividade. Quando a pergunta “o que devo fazer?” é feita por um agente público, sua resposta não pode afastar-se da finalidade perquirida por suas ações, as quais não se limitam a um interesse pessoal ou particular, mas deve ser uma ação que vise atender a um interesse coletivo. Na modernidade, os valores coletivos foram conjuntamente eleito, e estão elencados na Constituição de cada Estado soberano. Ainda que não sejam expressos, certamente a Constituição dará pistas de quais valores são estes, e, por meio de uma atividade interpretativa, os valores daquele Estado serão revelados11. Interessante o que diz Domènech (2008), segundo o qual mesmo na diferenciação entre ética pública e ética privada ambas são informadas por um viés público, tendo em vista que não há espaço para a ética totalmente imune a esfera pública, porque o espaço no qual florescem valores de uma vida boa (no âmbito privado) é sempre um espaço da comunidade política, e o espaço político é um espaço de deliberação pública entre indivíduos que se reconhecem iguais e livres mutuamente. Porém, ainda que a ética pública e a ética privada possuam um espaço de interlocução em decorrência da forma como se relacionam, uma fusão total de ambas não é aconselhável. 11 Antoni Domènech (2008) ao diferenciar ética de moral, sustenta que a ética é a moral publicamente arguível apelando a uma razão pública. A moral situa-se em sede de costumes. Por isso é muito freqüente que determinadas comunidades tenha costumes que não são comuns aos olhos de outros grupos. Ocorre que para dizer que um dado costume é ético ou não, o costume tem que passar pelo filtro da argüição e aceitação publicamente sustentada. E para evitar que haja manipulações na constituição desta ética publica, deve haver a igualdade entre os que participam do debate, “pero non hai deliberación posible entre amo e escravo, nin entre home e muller, se a muller é concibida patriarcal-patrimonialmente como un suxeito alienado, privado de dereito propio” (2008, p. 8). 400
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Assim, há espaços públicos e espaços privados e ambos relacionam-se, porém não pode ser deixado de lado que os deveres de conduta do homem quando investido de atribuições públicas (emprego e serviços público, mandatos eletivos na gestão do Estado) são uns; e quando investido de atribuições derivadas de suas relações privadas (família, amigos, clubes esportivos) são outros. Por isso, a escolhas de natureza privada não devem, em regra, contaminarem o homem público12. Para cada uma destas esferas, há condutas exigidas para melhor desempenhar suas funções e objetivos específicos aos quais estão vinculados. Exemplificando, o servidor público responsável pela contratação de obras, compras e serviços, submete-se a Lei 8666/93 que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, a qual impõem a obediência aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo, tudo isso para alcançar a proposta mais vantajosa para o Estado. Richard Sennett (2011) faz uma reflexão interessante sobre a relação entre os espaços públicos e os espaços privados, para avaliar a evolução e a degradação do cidadão, membro de uma comunidade política, no cenário da democracia liberal de base capitalista. Investigando o desenvolvimento do homem e sua relação com o domínio público, o autor percebe que desde a antiguidade esta relação carece de uma distinção. Afirma que (2011, p.16) La diferencia entre el pasado romano y el presente moderno reside en la alternativa, en lo que significa la intimidad. Los romanos buscaban en privado outro principio para oponenrlo a lo público, un principio baseado em la transcendencia religiosa del mundo” o homem moderno tratou de “transformar en un fin en si mismo el hecho de estar en la intimidad, solos com nosotros o con la fomilia y los amigos íntimos. [...] e conorcese si mismo constituiye un fin, en lugar de ser un medio para conocer el mundo. Tanto os povos medievo como os modernos, na Europa, fizeram e fazem a sobreposição do privado sobre o público, porém o que difere ambos é que os romanos, no tratamento com o público, impuseram a ele os seus deuses privados. Ou seja, por meio da crença em símbolos sagrados, impediram que o público se desenvolvesse como uma esfe12 Mesmo que suas escolhas sejam repudiadas pela moral (ou ética privada) isso não implica que o desempenho de suas funções publicas sejam atentatórios a moralidade pública. 401
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ra autônoma, com uma ética própria, distinta das normas que regiam a vida privada. A sobreposição do privado sobre o público foi fruto do transplante das questões que envolvem a personalidade para o espaço político. A personalidade do agente público conquistou a atenção dos cidadãos a ponto de ser mais importante as características pessoais dele, do que a sua atuação no desempenhar de suas funções públicas. O risco assumido, é do cinismo tomar conta do espaço público, exatamente onde a transparência foi um valor conquistado pela sociedade moderna.13 Um importante efeito do fenômeno da sobreposição do privado sobre o público, é descrito por Sennett (2011, p. 25). En la medida en aumenta el interés por las cuestiones de la personalidad (egoísmo), la participación con desconocidos con fines sociales há disminuido; o esa participación es falseada por la cuestión psicológica. Em los grupos comunitários, por ejemplo, se experimenta la necesidad de conocer al outro como persona a fin de actuar en forma conjunta: luego se ven atrapados por procesos paralizantes de esse deseo de mostrarse como personas y pierden gradualmente la primitiva intención de actuar juntos. Decorre daí um sentimento de repulsa ao estranho, ao diferente, colidindo com o verdadeiro ideal das cidades de pensar espaços para aproximar pessoas com valores e hábitos diferentes no sentido pedagógico de ensinar a sociedade a aceitar a diferença. Em tais cidades o indivíduo cosmopolita seria o ator principal. Porém verificou-se o contrário segundo o autor. Mais que um simples sentimento de repulsa a diferença, espaços de isolamento foram construídos, exatamente para que não tivesse que conviver com isso14. Cria-se assim uma personalidade coletiva onde tudo passa a ser analisado como questão de personalidade. Os conflitos políticos são 13 Como exemplo de transparência a Lei Complementar 131/2009 que regula o dever de as contas públicas serem disponibilizadas para todos os cidadãos. Outro exemplo é a Lei Federal nº. 12.527/12 que regula o acesso a informações em poder do Estado. Ambas vão ao encontro do principio da publicidade. 14 No quadro apresentado por Sennett (2011), a revolução industrial também teve papel importante, na medida em que a produção em grande escala faz nascer a necessidade do consumo em grande escala, e para tanto tem que criar práticas que colaborem para o aceleramento das vendas. Para alcançar tal objetivo, criou-se o modelo de estipulação de preços fixos, excluído as possibilidades da barganha entre vendedor e comprador suprimindo uma prática que colocava os habitantes da cidade em constante contato. Passa, assim, o ato de comprar a ser um ato solitário que fomenta a clausura do homem em seu mundo interno e íntimo. 402
Ética pública e ética privada: interlocuções necessárias
interpretados em função da atuação das personalidades políticas, o que implica o personalismo da política. Apresentada estas considerações a cerca da distinção entre ética publica e ética privada, conclui-se que a relação entre esfera pública e privada sempre foi problemática. Pois para que se possa identificar tal relação como adequada, deve haver um espaço de atuação especifico de cada uma, sem a sobreposição de nenhuma sobre a outra. Sabe-se que a separação absoluta é impossível, o que não impede que haja uma distinção entre ambas. Neste sentido, ambas esferas devem se comunicar pois o isolamento total despreza a influência que uma tem sobre a outra. 4. Dois exemplos de conexões entre a ética pública e a ética privada Os dois exemplos que serão aqui analisados demonstram como, mesmo diante de se reconhecer que há de se ter espaços de autonomia privada que devem ser blindados contra interferência do Estado e da sociedade, especialmente naquilo que diz respeito a escolhas e condutas individuais que não possuem relevância para a apreciação da conduta do agente público. Não raro percebe-se que candidatos a cargos eletivos procuram adequar-se suas escolhas de cunho individual àquilo que a sociedade espere de um homem padrão, como, por exemplo, o bom pai de família, que vive um relacionamento heterossexual, religioso, pagador de suas contas. Não que isso seja irrelevante, porém, o problema é quando tais exigências morais se sobrepõe a avaliação do comportamento diante da ética pública, como, por exemplo, a vida política deste agente, sua história política, sem envolvimento em escândalos políticos. Com muita cautela que estes espaços de comunicação entre a ética pública e a ética privada precisam ser analisados, sob pena de haver a inversão de valores, e acabar prejudicando a retomada da ética e da moral para o direito e para a política. Dois exemplos serão aqui apresentados, nos quais percebe-se essa conexão. O primeiro refere-se ao artigo 91 do Código Penal que dispõe: Art. 92 - São também efeitos da condenação: I. A perda de cargo, função pública ou mandato eletivo:
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a. quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Pública; b. quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos nos demais casos. (grifos meu)
Poderia o legislador ter dito que nas situações da alínea b do artigo 91, ficaria suspenso o vínculo com a administração pública, como fez, por exemplo, ao regular os casos que o agente público é empossado para o exercício de mandato em cargos eletivos cuja cumulação é vedada. Porém, não sendo esta a opção do legislador, há de indagar por quê? Não se está diante de um moralismo desnecessários? Outra situação digna de apreciação refere-se ao caso de candidatos a cargos públicos, cujo edital do concurso prevê a investigação da conduta moral dos aprovados nas primeiras fases. Esta prática recebe a chancela da Superiro Tribunal de Justiça, o STJ, que em várias ocasiões afirmou ter o edital legitimidade para apreciar se o comportamento do agente é compatível com o cargo. Em tais casos está-se diante não de crimes ou contravenções penais, como ocorre no exemplo anterior, mas refere-se a fatos de menor importância, não tipificados, porém, apreciados pela banca do concurso como incompatíveis com a conduta desejada de uma agente público. No Recurso em Mandado de Segurança nº 33.183 - RO (2010/ 0208024-3) o STJ confirmou a legalidade da exclusão do impetrante da lista de aprovados “[...] pois, como ele próprio admite, “é bem verdade que o edital do concurso é claro no sentido de que a investigação social terá caráter eliminatório e tem como objetivo verificar a vida pregressa do candidato”. Em outro momento, no AgRg no Recurso em Mandado de Segurança Nº 29.159 – AC (2009/0053543-9) o STJ afirmou que A jurisprudência desta Corte entende que a investigação social não se resume a analisar a vida pregressa do candidato quanto às infrações penais que eventualmente tenha praticado, mas também à conduta moral e social no decorrer de sua vida, objetivando analisar o padrão de comportamento do candidato da carreira policial. Porém adverte que cabe ao Poder Judiciário apreciar a proporcionalidade e razoabilidade da sanção aplicada. Com isso quis dizer que é licito avaliar a conduta moral em investigação social, porém esta deve ser na medida certa à infração, e este juízo de ponderação é com-
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petência do judiciário, sem que implique a quebra da separação dos poderes. Destaca a posição consolidada do STJ e STF [...] entende a jurisprudência desta Corte que a investigação social não se resume a analisar a vida pregressa do candidato quanto às infrações penais que eventualmente tenha praticado. Deve ser analisada a conduta moral e social no decorrer de sua vida, visando aferir o padrão de comportamento diante das normas exigidas ao candidato da carreira policial, em razão das peculiaridades do cargo que exigem a retidão, lisura e probidade do agente público. Interessante que o STJ e o STF, quando o assunto é presunção de inocência exigem o trânsito em julgado para o afastamento do candidato. Mas para apreciação da conduta moral, que é bem menos grave tendo em vista que não configura-se crime nem contravenção, não fazem esta apreciação do trânsito em julgado e nem da prescrição. Admite o STJ no em Mandado de Segurança nº 33.183 – RO que “não está em causa eventual violação da presunção de inocência, até porque não há controvérsia quanto a autoria e a materialidade do ilícito penal”, porém o que se indaga no caso em tela é “se é legal, moral e razoável a exclusão de candidato ao cargo de policial militar que responda por crime incompatível com a dignidade da nobre função pública”. Neste caso entendeu a corte que é moral, razoável e legal a exclusão do candidato. Assim, fica evidente como a moral (ou ética privada) incide sobre apreciação do candidato para cargo de servidor público, de quem, dever-se-ia exigir apenas uma conduta de acordo com os padrões da ética pública. 5. Considerações finais Destaca-se a importância de debruçar-se sobre o tema, tendo em vista o risco de o Estado, representado na figura dos três poderes, avançar a esfera privada do individuo, sem respeitar a intimidade e a autonomia dos cidadãos. Por isso, deve ser mantendo tais espaços protegidos da interferência tanto da sociedade com do próprio Estado. Porém os dois exemplos acima apresentados, demonstraram que esta relação não é tão simples assim, tendo em vista que há momentos onde, para justificar uma decisão pública, recorre-se a argumentos morais. Esta situação oferece um risco para as liberdades individuais, haja vista que os valores exigidos do homem público são distintos daque405
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les de natureza moral e privada. Assim, o que se espera dos agentes públicos é que estejam comprometidos com a ética pública, ainda que no âmbito individual suas escolhas possam contrariar valores morais de natureza privada, tais como escolhas sexuais. 6. Referencial teórico ARLAND, Rodolfo. Ética o corrupción: el dilema para el nuevo milênnio. Disponível em: Acesso em: 24 ago. 2013. ARISTÓTELES. Política. Tradução de Pedro Tolens. 5 ed. São Paulo: Martin Claret, 2001.
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Ética pública e ética privada: interlocuções necessárias
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PARTE V
Control y transparencia
Controle da administração pública no Brasil: mecanismos de efetivação da transparência na gestão pública1 Rogério Gesta Leal2 I. Notas introdutórias As presentes reflexões pretendem tão somente investigar quais as possibilidades de controle jurisdicional da Administração Pública no Brasil hoje, notadamente a partir do plexo de direitos e deveres estabelecidos ao Estado e à Sociedade Civil pela Carta Política de 1988. Para tanto, vamos considerar a estrutura institucional de competências federativas que estão postas no sistema jurídico brasileiro e as formas de suas veiculações, mais especialmente no âmbito do seu controle externo. II. Perspectivas de controle externo da Administração Pública brasileira Temos referido já há bastante tempo que, para a efetiva institucionalização dos postulados do Estado Democrático de Direito no país, torna-se cada vez mais central o tema dos limites e das omissões do controle jurisdicional sobre os atos da Administração Pública.3 Tal 1 Trabalho apresentado no II Seminario Internacional sobre Ética Pública y Corrupción, ocorrido na Universidade de Montevideo, Uruguai, nos dias 07 e 08 de agosto de 2014. 2 Rogério Gesta Leal é Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Doutor em Direito, Professor Titular da Universidade de Santa Cruz do Sul, Professor Colaborador da Universidade Estácio de Sá. Professor Visitante da Università Túlio Ascarelli - Roma Trè, Universidad de La Coruña – Espanha e Universidad de Buenos Aires. 3 Ver nosso artigo LEAL, Rogério Gesta. Possíveis dimensões jurídico-políticas locais dos Direitos Civis de participação social no âmbito da gestão dos interesses públicos. In Revista Direitos Sociais e Políticas Públicas. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2004, pg. 959. 413
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controle, todavia, nunca significou (ou não deveria significar) o abandono ou renúncia de competências institucionais próprias ou específicas dos entes federados, mas, pelo contrário, o resguardo de suas autonomias e independências político-administrativas, ratificando o postulado fundacional que anima a idéia de República, a saber, a garantia de se criar um mecanismo de chek and balance entre os Poderes Estatais.4 Dentre os mais diversos tipos de controles tradicionais que identificam a República brasileira, o mais destacado, por certo, é o desempenhado pelo Poder Judiciário, o qual, na dicção de Sérgio Ferreira: Quando se trata de jurisdição em face da Administração, mesmo com a presença, em pólo da relação processual, das pessoas jurídicas públicas, político-federativas, ou autárquicas ou paradministrativas de direito privado, e de colaboradores da Administração Pública, mesmo quando isso ocorre, na verdade estamos diante desse tipo de função muito específica, que é a função de controle: sem que se desnature a jurisdição como tal, assume ela fim e sentido específicos.5 Entretanto, há outras formas de controle da Administração Pública que foram se desenvolvendo ao longo do tempo, muito mais na esfera federal e estadual do que na municipal6. Estamos falando aqui do controle interno, por exemplo. O controle administrativo interno realiza-se ora pela aplicação do princípio da hierarquia, ora pela atuação de órgãos especializados. Pelo princípio da hierarquia, pode o órgão superior da Administração em relação aos que lhes são subordinados: rever os atos, delegar e avocar atribuições e aplicar as penas disciplinares previstas em lei. O controle hierárquico pode ser prévio, concomitante ou posterior; faz-se ex officio ou mediante provocação7. 4 Neste sentido ver o excelente trabalho de SANDEL, Ernest. Liberalism and the limits of justice. Boston: Harvard University Press, 1999, pg. 39 e ss. 5 FERREIRA, Sérgio D’Andrea. A identidade da função de controle da Administração Pública. In: Perspectivas do Direito Público - Estudos em Homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Carmen Lucia Antunes Rocha (coord.). Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 39. 6 Neste sentido ver o trabalho de MACEDO, Heitor. O Controle da Administração Pública Brasileira: uma retrospectiva histórica e política. Rio de Janeiro: Globo, 1966, pg. 28/69. 7 Conforme MOREIRA NETO, Diogo de F. As Funções Essenciais à Justiça e as Procuraturas Constitucionais. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, dez. 1991, pg. 49. 414
Controle da administração pública no Brasil: mecanismos de efetivação da transparência na gestão pública
A crescente complexidade do aparelho estatal, a maior complexidade técnica das questões que tocam à Administração, a multiplicação das categorias de interesses e o incremento das exigências éticas por parte da sociedade, tornaram insuficiente o controle baseado no princípio da hierarquia, o que motivou a criação de órgãos e departamentos para auxiliar o controle interno das Administrações Públicas. Veja-se que a Constituição de 1988 não trouxe novidades conceituais no que tange a este controle, assim é que continua ele, em linhas gerais, a traduzir-se na prática de atos de invalidação, revogação, aprovação e homologação dos fatos, atos e negócios jurídicos praticados pela Administração Pública. Provavelmente, a única inovação aqui, defluente da nova ordem constitucional, esteja concretizada num enriquecimento conteudístico, de qualidade, do autocontrole, eis que está ele agora textualmente balizado por diretrizes éticas, consubstanciadas nos princípios da atuação administrativa, não só os elencados pelo art. 37, seus parágrafos e incisos, mas pelo sistema constitucional e infraconstitucional como um todo – notadamente os princípios constitucionais, tudo vinculado à persecução da boa-fé e da confiança (Vertrauensschutz), que os administrados pressupostamente têm na ação do Estado, quanto à sua correção e conformidade com aquele sistema jurídico.8 A maior experiência em nível de controles do Poder Público, contudo, é no âmbito externo, tema que vamos abordar a partir de um breve evolver histórico e institucional, este potencializado em suas possibilidades operacionais vinculadas à cidadania e ao próprio Estado9.
8 Ver o trabalho de COUTO E SILVA, Almiro. Princípios da Legalidade da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. In: Revista de Direito Público, n. 84: 46-63, p. 46. 9 Não vamos tratar aqui do Controle Externo Parlamentar, eis que não é o objeto do debate central, a despeito de sua configuração constitucional indiscutível, nos termos do art. 49, V, da Lei Maior, quando assevera que é competência do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa. Deixando-se de lado o sabor parlamentarista de tal competência, a verdade é que está posta em texto constitucional, sendo, pois, só por isso, dotada de indiscutível validade. Além disso, é preciso proclamar que o constituinte, aqui, “disse menos que queria”, ou do que devia. Sendo o preceptivo indiscutivelmente um meio de resguardo do princípio da separação de Poderes, tem-se, por conseqüência, que, além dos atos normativos do Executivo, também os atos administrativos se submetem à regra da sustação, do art. 49, V. Estamos, pois, em face de fortíssimo procedimento de controle administrativo, que pode ser utilizando, mas, geralmente, não o é tanto. 415
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III. O Controle Jurisdicional da Cidadania e do Estado Legislador Como decorrência de todos os vetores acima enunciados, de muito se ampliaram as atuações de controle do Judiciário, bem como as pertinentes vias de acesso. Assim, e com simples exemplos: (a) O Judiciário aprecia não mais apenas a lesão, mas também, qualquer ameaça a direito (com o que se dá berço constitucional ao mandado de segurança preventivo e às ações cautelares em geral) – CF, art. 5º, XXXV; (b) As entidades associativas podem representar seus filiados (judicial e extrajudicialmente) – CF, art. 5º, XXI; (c) Sem prejuízo da letra “b”, supra, a ela aditando o reforço, têm-se o fenômeno da legitimação coletiva (direta ou substitutiva, conforme o caso), não só no caso do mandado de segurança (CF, art. 5º, LXX), mas também nos pleitos em defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais das categorias profissionais (CF, art. 8º, III); (d) O vetor axiológico da moralidade, no exercício da atividade administrativa, teve o controle de sua observância depositado nas mãos do cidadão, que conta, para tanto, com o eficaz instrumento da ação popular, ampliada em seu escopo constitucional (CF, art. 5º, LXXIII). Coexistindo com todas essas conquistas, permanecem íntegros, como meios de controle, o habeas corpus e o mandado de segurança. A par da intermediação do Judiciário, tem o cidadão outros meios de controle da Lei Maior, no particular intensamente aprofundado e ampliado, a começar pela disposição genérica do inciso XXXIII do art. 5º, da Carta Política, afirmando que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo é imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Por força deste comando constitucional, o controle externo da administração pública desborda os limites institucionalmente demarcados, incorporando o povo no processo fiscalizatório e fazendo da participação popular um instrumento político hábil à abertura das inúmeras “caixas pretas” em que, não raro, se constituem os negócios públicos em nosso país, cuja marca de tradição patrimonialista – arquétipo de relações políticas, econômicas e sociais que predispões à burocracia, ao paternalismo, á ineficiência e à corrupção- herdada da colonização portuguesa, permanece, baldados os inegáveis esforços do legislador em espancá-la com normas plasmadas em nosso Direito positivo.10 10 Conforme tão bem nos lembra FAORO, Rayumndo. Os Donos do Poder. Rio de Janeiro: Globo, 1989, pg. 28 e ss. 416
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Em primeiro lugar, assinale-se que, conquanto a Constituição assegure o direito de privacidade (art. 5º, particularmente nos incs. X, XI e XII), garante em contrapartida, um direito à informação (art. 5º, XIV), tutelado, inclusive, por remédio processual constitucional específico –o habeas data (art. 5º, LXXII). Aliás, no que particularmente diz respeito ao habeas data, ressalte-se que, na forma da consagração constitucional, serve ele não só para realizar concretamente o direito à informação, senão também para compelir a Administração à retificação de dados equívocos ou adulterados, guardados em seus registros. Em segundo lugar, merece referência a circunstância de ter sido o clássico direito de petição (art. 5º, XXXIV, “a”), valioso meio de contraste da atuação administrativa, adequadamente regulado e aparelhado. Isto porque, exercitando-se ele por meio de um processo administrativo, irá diretamente beneficiar-se da extensão, a este conferida, das clássicas e fundamentais garantias do processo judicial: publicidade, contraditório, ampla defesa (CF, art. 5º, LV). Ademais de tudo até aqui enunciado, goza também o cidadão, na nova ordem constitucional, de valiosos meios de ação política para o controle da atividade administrativa, tais como o plebiscito, o referendo e a iniciativa legislativa popular (provisão genérica no art.14). Mas, para além dessas conquistas, importa destacar duas inovações controladoras: a) o direito do contribuinte de questionar a legitimidade das contas municipais (CF, art. 31, § 3º); b) o direito do cidadão, ou de suas entidades representativas, de denunciar irregularidades ou ilegalidades perante as Cortes das Contas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (CF, art. 74, § 2º). Ao lado destes controles da cidadania, temos ainda os controles que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública direta e indireta, nas diversas esferas de poder (Federal, Estadual, Distrital e Municipal), com o auxílio dos Tribunais de Contas. Veja-se que o exercício desta função fiscalizadora, em auxílio ao Poder politicamente responsável pela fiscalização, entretanto, não faz do Tribunal de Contas um órgão subordinado ao Poder que auxilia. Ao contrário, sua ação, bem ainda sua estrutura, independem de quaisquer Poderes do Estado11.
11 Ver neste sentido o trabalho de BOLZAN, Romildo & MILESKI, Hélio Saul. Aspectos políticos da função do Tribunal de Contas. In Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: TCE/RS, vol. 6, nº 9, 1988. 417
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Destarte, ainda que caracterizado pela “independência institucional” e “pela ausência de subordinação hierárquica ao Legislativo”, o Tribunal de Contas exerce o controle externo da Administração Pública –auxiliando o Parlamento– agindo de ofício, de modo autônomo, ou com ações especiais realizadas por solicitação deste, sempre que houver entendimento, por parte das casas parlamentares, da necessidade desta atuação. A matéria, de resto, está contemplada exclusivamente nas Constituições Federal e Estadual, tendo esta última, no Rio Grande do Sul, remetido seu disciplinamento ao texto constitucional federal, ao estabelecer, em seu art. 70, que: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, e de quaisquer entidades constituídas e mantidas pelo Estado, quanto à legitimidade, legalidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada um dos Poderes, observado o disposto nos arts. 70 a 75 da Constituição Federal. Já o inciso IV, do art.71, do texto Constitucional Federal, comete ao Tribunal de Contas a competência para realizar, inclusive por iniciativa do Poder Legislativo, inspeções e auditores de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos três Poderes, inclusive nas fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público. Para evitar o equivocado entendimento de que o Vereador, o deputado Estadual, o Deputado Federal e o Senador, são titulares da prerrogativa individual de instar o corpo técnico do Tribunal de Contas a realizar determinada ação fiscalizadora alheia às suas rotinas operacionais, mister é que fique esclarecido que é o Poder Legislativo, como instituição, o titular da prerrogativa de solicitar ao Tribunal de Contas o auxílio especial, e não o membro do Poder individualmente. Este, frise-se, deve submeter eventual solicitação ao Plenário, à Mesa, às Comissões Permanentes, Temporárias, Especiais ou de Inquérito. A avaliação em cada caso, da necessidade institucional de acesso aos procedimentos privilegiados e especiais do Tribunal de Contas do Estado, cabe apenas a tais colegiados, como representação do Poder Legislativo12. 12 Ver aqui o texto de RIBAS JR., Salomão. Uma viagem a Hessen: a função dos Tribunais de Contas e as realidades no Brasil e na Alemanha. Florianópolis: Imprensa Oficial, 1996. 418
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De acordo com a dicção do art. 31, caput, e seu § 1º, da Constituição Federal, a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados, ou ainda dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. Pela dicção do art. 71, da Constituição Federal, ao Poder controlado cabe adotar as providências determinadas pelo Tribunal de Contas, podendo, se delas discordar, recorrer ao controle jurisdicional, a cargo do Poder Judiciário. Tal procedimento, entretanto, não exime a autoridade controlada do cumprimento das determinações oriundas da ação desta Corte, enquanto não houver decisão do Poder Judiciário, prestador de jurisdição sobre o caso. Assim é que, como regra geral, no direito brasileiro são sujeitos ativos da invalidação o Poder Judiciário e a Administração Pública. O Poder Judiciário poderá invalidar os atos administrativos no curso de uma lide, quando provocado para tanto, dependendo da reação do ordenamento jurídico com relação aos atos viciados. A Administração Pública, por sua vez, é sempre parte interessada na lisura de seus atos e poderá invalidá-los, sponte própria, ou quando convocada a fazê-lo, inclusive em face da ordem constitucional, pelo Tribunal de Contas. De outra banda cumpre mencionar que, pelo fato da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul, por força da Emenda Constitucional n. 7, de 28 de junho de 1995, ter incorporado expressamente o princípio da motivação como um dos princípios informadores da Administração Pública, isto tem oportunizado ao Tribunal de Contas, através de manifestações de seu corpo funcional, sustentar que solicitações de ação especial que lhe chegam, oriundas de casas parlamentares, devem ser acompanhadas da devida motivação. Com efeito, não raro encontramos situações em que falta competência institucional à reivindicação à atuação do Tribunal de Contas, por parte do Poder ao qual está afeto o controle externo, oportunidade em que a instituição postulante exorbita de sua prerrogativa; contudo, isto se dá apenas quanto á carência de competência constitucional e não quanto a inexistência de motivação para a solicitação de atuação especial da Corte, isto porque esta é intrínseca à lógica jurídica ensejadora da decisão de pedir auxílio técnico especial nestas circunstâncias.13 13 Neste sentido, ver o trabalho de SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000. 419
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Dessa sorte, entende-se que as inspeções rotineiras do Tribunal de Contas, nas administrações públicas, para os fins do inciso III, do art. 71, da Constituição Federal, devem apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para o cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do aro concessório(grifei); a compatibilidade dos mesmos com o disposto no art. 37, e seus incisos, do mesmo diploma legal, inclusive no que respeita às disposições relativas ao estabelecimento de um teto remuneratório para os servidores públicos, e no que concerne com a cláusula contida art. 17, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. No exercício desta competência, deve o Tribunal de Contas, como prevê inc. IX, do art. 71, da Constituição Federal: (...) IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; (...) (grifei). Deve, ainda, o Tribunal de Contas, - de acordo com o disposto nos incisos seguintes, de números X e XI, sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado..., e representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Este controle culmina, por parte do Tribunal de Contas, com a emissão de um parecer prévio anual sobre as contas apresentadas pelos governantes, encaminhando à casa legislativa respectiva (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmara Distrital e Câmaras de Vereadores), que fará julgamento de caráter político, podendo acatar ou rejeitar o parecer do Tribunal de Contas. Quanto às contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades mantidas e instituídas pelo Poder Público, e as contas daqueles que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, III, CF), o julgamento é exclusivamente técnico, esgotando-se em termos administrativos na alçada do Tribunal de Contas. Aliás, a própria Constituição do Rio Grande do Sul estabelece (art. 15, caput) o princípio da não intervenção do Estado nos Municípios, ressalvando as hipótese elencadas nos incisos e parágrafos desta cláusula constitucional, de tal modo que a interferência do Estado (por seus três poderes, cabendo ao Poder Legislativo Estadual apenas apreciar o decreto de intervenção (cuja competência exclusiva à sua expedição é do Governador), ocorre excepcionalmente e tão somente 420
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quando: (a) deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; (b) não forem prestadas contas na forma da lei; (c) não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino; (d) o Tribunal de Justiça der provimento a representação parta prover a execução de lei, de ordem ou decisão judicial, e para assegurar a observância dos seguintes princípios: a forma republicana, sistema representativo e regime democrático; os direitos da pessoa humana; a probidade administrativa. O Governador poderá, ainda, decretar a intervenção no Município, de ofício, ou mediante representação de dois terços da Câmara Municipal, ou do Tribunal de Contas, nos casos das alíneas a, b e c, ou mediante requisição do Tribunal de Justiça, no caso do inciso IV, todos do referido art. 15, da Constituição Estadual. Por suposto, resta evidente de todas as opiniões expostas até aqui, que o Senador da República, o Deputado Federal, o Deputado Estadual e o Vereador –como cidadãos e independentemente de deterem ou não a representação eletiva popular desta ou daquela unidade da Federação– podem requerer informações e representar junto aos Tribunais de Contas de todo o Brasil, sejam municipais, estaduais ou federal, em ação decorrente da cidadania militante, arrimados no inciso XXXIII, do art. 5º, da Constituição Federal, alhures transcrito, ou ainda com amparo no § 2º, do art.7 4, do mesmo Texto Político, o qual dispõe que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas (...); e, no caso do Rio Grande do Sul, fundados no art. 5º, da Lei estadual n. 10.547/95, batizada como Lei da Economicidade, o qual dispõe que o serviço de ouvidoria pública, previsto pelo art. 74, § 2º, da Constituição Federal, que funciona junto ao Tribunal de Contas do Estado, será amplamente divulgado e acolherá denúncias fundamentadas de irregularidades. Cumpre agora verificar, na perspectiva do controle jurisdicional da Administração Pública, como ela se estrutura no país, o que vamos fazer dando destaque ao tema da discricionariedade administrativa enquanto questão de difícil apreensão e operacionalidade conjuntural.
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IV. O Controle Jurisdicional da Administração Pública e o problema da discricionariedade A gênese da discricionariedade administrativa remonta aos umbrais da Idade Moderna e do Estado Liberal, quando havia identidade absoluta entre Direito e lei, à época do triunfo e do apogeu do princípio da legalidade. Deste período em diante, as relações entre o Poder Judiciário e o Poder Executivo, reagindo contra os abusos deste último, começaram a contar com uma certa tensionalidade especial, notadamente para frear os impulsos arrecadatórios e intervencionistas que marcaram a fase anterior14, situação que foi facilitada com os limites normativos impostos às ações estatais, reduzindo em muito o seu âmbito subjetivo. Estes marcos normativos, não obstante seu papel fundamental de contentor do absolutismo monárquico, não se mostraram por si só suficientes para deter ou prevenir os abusos da Administração em seu evolver, nem se revelaram aptos, como de fato não o poderiam ter sido, concebidos que foram com o fim de fortificar os Parlamentos, para conter os excessos dos legisladores15. De qualquer sorte, a partir da Idade Moderna sabemos que falar em Administração Pública significa atrelar a ela a noção de juridicidade que, além de abranger a conformidade dos atos com as regras jurídicas, exige que sua produção (a desses atos) observe –não contrarie– os comandos gerais (principiológicos) previstos explícita ou implicitamente no sistema jurídico como um todo. Esta moderna compreensão filosófica da Administração Pública, marcada pela hegemonia normativa e axiológica dos princípios e das regras jurídicas do sistema vigente, com o conseqüente adensamento ao princípio da legalidade pelo da juridicidade, demanda, por um lado, uma redefinição da discricionariedade e, por outro lado, conduz a uma redelimitação dos confins do controle jurisdicional da Administração Pública16. Neste diapasão, entendendo-se por atividade administrativa discricionária aquela decorrente da concretização de normas que atribuem à Administração Pública certa margem de liberdade de decisão, seja para valorar e preencher os conceitos verdadeiramente indeter14 RIVERO, Jean. Droit Administratif. Paris: Dalloz, 1981, pg. 34 e ss. 15 Como muito bem demonstra MAIRAL, Héctor. Control Judicial de la Administración Pública. V.I. Buenos Aires: Depalma, 1990, pg. 29 e ss. 16 Ver sobre este debate o trabalho de MALANDI, Orlando. El nuevo derecho publico. Buenos Aires: Astrea, 1995, pg. 98. 422
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minados constantes naquelas normas, mediante um juízo de prognose axiológica; seja para agir mediante a ponderação comparativa crítico-social de interesses envolvidos na objetificação da ação pública; seja quando se procede à valoração e aditamento dos pressupostos de fato necessários à efetivação do comportamento estatal; seja quando se decide quando se vai editá-lo; seja quando se escolhe seu conteúdo, dentre mais de uma opção igualmente prevista pelo Direito, a verdade é que, em todas estas situações, estamos diante, sempre, de possibilidades plurisignificativas de delimitação da fluidez de conceitos e categorias que forjam os próprios termos da lei.17 A despeito desta natureza reflexiva da norma e do próprio sistema jurídico, é a construção jurisprudencial e doutrinária desde o Direito Liberal mais clássico, bem como a conseqüente positivação de princípios jurídicos (gerais de direito e de direito18), que suscitaram a eclosão de diversas abordagens da discricionariedade administrativa, tendentes ora a alargar os aspectos normativos vinculados dos atos administrativos –ainda que de forma totalitária19–, ora a subtrair do âmago da discricionariedade situações tradicionalmente nela inseridas, como, por exemplo, a formulação teórica dos conceitos jurídicos indeterminados, para finalmente desembocar nas teorias referentes a redução da discricionariedade a zero20. Passo posterior a este em termos de modelos ocidentais (que nos interessam aqui) é o que viabiliza a possibilidade de um controle jurisdicional nos redutos indevassáveis e intocáveis da Administração Pública, antes intangíveis, da discricionariedade administrativa, para além dos limites da legalidade estrita, com a adoção de outros critérios, como, por exemplo, os da proporcionalidade e da razoabilidade, atingindo efetivamente os casos especiais e concretos de comportamentos estatais, e dando a eles tratamento individualizado (ainda que não ponderando questões mais axiológicas e deontológicas assaz presentes a partir do século XX –ao menos de forma mais explícita– 17 Ver o trabalho de LARENZ, Karl. Metodologia da Ciência do Direito. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2000, pg. 118 e ss. 18 Como muito bem diferencia GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. São Paulo: Malheiros, 2002. 19 Haja vista a experiência dos países da antiga União Soviética, viabilizando ao Estado uma liberdade de ação demasiadamente autoritária, em nome de um interesse público previamente definido. Ver o texto de BONNARD, Roger. Précis de Droit Administratif. Paris: LGDJ, 2001. 20 Prioridade de um modelo de sociedade e mercado que se pretendem livres da coerção interventiva do Estado, consoante explanação de FRAGOLA, Umberto. Degli atti amministrativi. Milano: Giuffrè, 1992, pg. 51 e ss. 423
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na formatação dos sistemas jurídicos ocidentais e nas suas interpretações/aplicações)21. João Caupers22 ressalva que a persistência da idéia da possibilidade da escolha, como nota caracterizadora da discricionariedade, longe de eliminar a noção de parametricidade, a ela conduz. A parametricidade desta escolha subentende uma concepção positiva da discricionariedade, cuja essência, segundo o critério material, radica na ponderação valorativa do interesse público, este já delimitado pelo próprio sistema jurídico como um todo (constitucional e infra-constitucional). É preciso fazer uma opção que promova a consecução do interesse público contemplado no sistema, em razão do qual se confere a discricionariedade. Já na perspectiva de Carabba, vê-se um critério material em função da liberdade de apreciar o interesse público no caso concreto, adotado para definir a discricionariedade como a liberdade de valoração ou apreciação pela Administração do interesse público no caso concreto23. Na dicção de Gianinni24, por sua vez, com uma perspectiva mais restritiva, a discricionariedade administrativa não pode perder de vista a consecução do interesse público primário –ou interesse público geral, definido na ordem jurídica. No entanto, durante sua atuação, deverá sopesar os interesses secundários –públicos e privados que merecem ser levados em conta ou merecem ser sacrificados para a satisfação do interesse público primário. Denomina de primário, o interesse público que uma autoridade tem no seu rol de atribuições ou de competências, e secundários, para aquela autoridade, os demais interesses que se encontram no tecido social, sem se preocupar muito com os aspectos políticos e valorativos que estão presentes aqui. Segundo Marzuoli25, o fenômeno discricionário se especifica e consiste na determinação daquela decisão que, em uma dada situação, 21 Ver CASTANHEIRA NEVES, A. O Actual Problema Metodológico da Interpretação Jurídica. Coimbra: Coimbra Editora, 2000. Ver também o trabalho de BARROS, Suzana de Toledo. O Princípio da Proporcionalidade. Brasília: Brasília Jurídica, 1996. 22 CAUPERS, João. Considerações críticas à noção administrativa de discricionariedade gerencial. In Revista de Direito Público, vol.90. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, pg.49/72. 23 CARABBA, Manin. La valutazione e il controllo strategico. In Il Sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni. Milano: Giuffrè Editore, 2004, pg.45/62. 24 GIANINNI, Massimo Severo. Diritto Amministrativo, Terza editione, Giuffré, 1988, pg.39. 25 MARZUOLI, Ricardo. Potere amministrativo e valutazioni tecniche, Milano, Giuffrè, 1985, p.164. 424
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corresponde à consecução do interesse público, mediante uma comparação e atribuição de valor aos distintos interesses, ponderando, pois, sobre as bases axiológicas que estão presentes sempre na ação estatal, explicita ou implicitamente. Em face de tais considerações, temos que a discricionariedade não pode mais ser compreendida como âmbito neutral sob o prisma da política e do político, mas, pelo contrário, encontra-se imersa neles, eis que se pauta pela eleição temporal, espacial e substantiva da ação estatal, através dos governantes –enquanto agentes políticos concretizadores dos interesses públicos. Por tal perfil, a discricionariedade administrativa se evidencia como a exteriorização cotidiana (e não excepcional) dos atos de governo, fundados ou não em prévios dispositivos normativos autoritativos destes comportamentos, matéria que não pode ficar imune à sindicabilidade e controles dos Poderes Estatais. A concepção de discricionariedade traduzível na impossibilidade de controle institucional e social, concebida à época em que o Direito se identificava com uma legalidade restritiva e gramatical, precisa ser repensada e redefinida, de maneira a adequá-la a nova compreensão contemporânea de Estado Gestor vinculado a um sistema jurídico como plexo de valores em potencial estado de concretização. Ademais, o núcleo central da discricionariedade, para nós, não se esgota no aspecto político do ato administrativo imune à revisão institucional ou social, perfazendo-se com a conjugação daqueles três elementos já referidos: o complemento da previsão aberta da norma, a margem da livre decisão e a ponderação valorativa de interesses concorrentes, balizada pela ordem normativo-axiológica vigente. Mais especialmente no que tange ao controle jurisdicional, podemos afirmar que, se há no novel sistema jurídico brasileiro um cenário mais ampliado de direitos e garantias, públicos e privados, cuja responsabilidade à efetivação e controle é compartilhado subjetiva e materialmente por todos os atores sociais envolvidos, o Estado Juiz pode e deve (como qualquer outro Poder de Estado) fazer operar o que podemos nominar de controle de jurisdicidade da Administração Pública, entendido aqui como aquele que abrange o exame da conformidade dos elementos vinculados da ação estatal com a lei (controle da jurisdicidade latu sensu), no sentido mais amplo do seu termo, aqui envolvendo toda o plexo axiológico que a compreende (notadamente o constitucional), e o da compatibilidade dos elementos discricionários pertinentes a todas as ações estatais (umas de forma mais intensa, 425
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outras de forma menos intensa) com este plexo valorativo(controle da jurisdicidade stricto sensu). Assim, estamos dizendo que há no país hoje a possibilidade de exercitar o Poder Judiciário um controle jurisdicional de jurisdicidade latu e stricto sensu sobre a Administração Pública, alcançando inclusive os elementos constitutivos desta ação (ato) administrativa, vale dizer, sobre a valoração administrativa que envolve os juízos de motivação, objeto, forma, oportunidade e conveniência para a prática do ato, suas bases fundantes de moralidade, proporcionalidade e razoabilidade. Enquanto o controle de legalidade latu sensu compreende a verificação da correspondência entre os elementos da competência e forma do ato administrativo com a moldura previamente fixada na norma, e nos atos predominantemente vinculados, também dos motivos e objetos do ato26, o controle de jurisdicidade em estrito senso, consiste no exame da compatibilidade da valoração dos motivos e da definição do conteúdo do ato administrativo, predominantemente discricionário em face do plexo axiológico a que está jungido27. Estes temas não têm sido debatidos com a devida seriedade hoje, eis que a doutrina jus-administrativista brasileira hegemônica tem resistido aos vários tipos de controles que referimos anteriormente, notadamente o judicial. Para autores como Germana de Oliveira Moraes, esta é também uma questão cultural, eis que desde o Império o tema da Administração Pública sempre esteve restrito aos corredores palacianos e distante do controle político e jurídico vigentes.28 Robert Alexy29 afirma que o caráter do princípio da discricionariedade implica a máxima da proporcionalidade, e esclarece que este princípio, com suas três máximas parciais de adequação, necessidade (postulado do meio mais benigno), e proporcionalidade em sentido estrito (postulado de ponderação propriamente dito), infere-se logicamente de sua natureza política e jurídica, a saber, desta se deduz. 26 Tal estrutura de compreensão da legalidade do ato e suas possibilidades de aferição pode ser apreendida do texto de MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. São Paulo: Malheiros, 1992. 27 Tal perspectiva já é antiga em termos de doutrina na cultura jurídica Ocidental, haja vista a posição de QUEIRÓ, Afonso Rodrigues. Reflexões sobre a Teoria do Desvio de Poder em Direito Administrativo.Coimbra: Coimbra Editora, 1052, pg.21. 28 Ver o excelente trabalho de MORAES, Germana de Oliveira. O controle jurisdicional da constitucionalidade do processo legislativo. São Paulo: Dialética, 1998. 29 ALEXY. Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pg.118. 426
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Veja-se que este princípio da proporcionalidade surge bem cedo na jurisprudência da Corte Administrativa Suprema da Prússia (1892), que verificava, consoante registra Michel Fromont, se as decisões de polícia eram necessárias. Assinala ainda esse autor que na doutrina alemã, Otto Mayer, Walter Jellineck e Fritz Fleiner, cuidaram dos limites do exercício do poder de polícia, a partir de formulação de critérios correspondentes a dimensões da proporcionalidade: excesso de poder, inaptidão, insuficiência, nocividade e necessidade, às quais se acresceram, a partir da Lei Fundamental de 1949, de uma nova, a saber, se a medida tomada era proporcional ao fim perseguido30. Consoante registro de Forsthoff31, era fácil generalizar esta regra, pois, mesmo quando não se queria impedir o Estado de realizar seus fins, a Constituição protegia com tanta insistência a livre expressão da pessoa, que não se admitia ao legislador ou à Administração impor à liberdade restrições que excedessem ao que fosse necessário para se atingir o fim justificadamente público perseguido. Hartmut Maurer32 informa que, atualmente, na jurisprudência administrativa tedesca, o princípio da proporcionalidade aplica-se antes de tudo aos atos administrativos que impõem uma obrigação ou uma sujeição aos interesses privados, cuidando para que a relação entre os fins e os meios utilizados para tanto guardem um equilíbrio o menos oneroso àqueles. Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello33, em época já remota, nada justifica, no Estado de Direito, a figura dos atos políticos em oposição aos atos administrativos. Confira-se: Se dizem respeito à manifestação da vontade individual, concreta, pessoal do Estado, enquanto poder público, na consecução do seu fim, de criação da utilidade pública, de modo direto e imediato, para produzir efeitos de direito, constituem atos administrativos. Se violarem a lei e ofenderem direitos de terceiros ou lhe causarem danos, cumpre estar sujeitos à apreciação do Judiciário. No Estado de direito, torna-se inadmissível atividade insuscetível de controle do Judiciário, quando viola direitos e causa danos.
30 FROMONT, Michel. L´Etat moderne et l´administration. Paris: LGDJ, 1997, pg. 92. 31 FORSTHOFF, Ernst. Tratado de Derecho Administrativo. Madrid: Druma, 1994. 32 MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemão. Porto Alegre: Sergioi Antonio Fabris Editor, 2001. 33 MELLO, Oswaldo Bandeira de. Teoria dos Atos Administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, pg. 82. 427
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Sustenta, todavia, parte da doutrina tradicional34 especializada, serem os atos políticos insuscetíveis de controle jurisdicional, exatamente por envolverem matéria política, mérito político. Sua apreciação judicial é admitida tão-somente quando argüidos de lesivos a direito individual. Esse entendimento, com a máxima vênia, contraria frontalmente o sistema jurídico como um todo, notadamente a Constituição que, em nenhuma parte enuncia a vedação entrevista. Muito pelo contrário, consagra no art. 5º, XXXV, o princípio da inafastabilidade do controle judicial, e nos arts. 102, I, a; II, a e b; III, a, b e c; e 103, § 2º, o princípio da constitucionalidade dos atos estatais, ao dispor sobre os mecanismos assecuratórios da supremacia constitucional (pela ordem, a ação direta de inconstitucionalidade, o recurso ordinário, o recurso extraordinário, e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, aliando-se aqui o novel instituto da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental, regulamentada pela Lei Federal nº 9.882/99, diploma regulador do art. 102, parágrafo 1º, da Constituição Federal de 1988, transcorridos já mais de 11 anos de sua entrada em vigor35). V. Considerações Finais Ao fim e ao cabo, a título de conclusões preliminares sobre esta matéria tão candente, temos que todo e qualquer ato praticado pelo governo –seja político ou não (tanto faz a denominação que se lhe dê ou a configuração que tenha)– sujeita-se à Constituição; subordina-se aos requisitos formais e materiais nela postos. Em conseqüência, como cabe ao Poder Judiciário velar pela constitucionalidade das ações estatais, nenhuma questão atinente à consecução dos direitos e garantias da sociedade brasileira, conectada aos seus poderes/deveres institucionais, pode ser subtraída de sua apreciação36. Estamos sustentando que, no Estado Democrático de Direito previsto para o país, torna-se-ia inadmissível atividade isenta de controle jurisdicional, não só quando viola direitos, mas também – ante a 34 Miguel Seabra Fagundes, em sua obra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Forense, 1979. José Cretella Júnior, no texto Controle Jurisdicional do Ato Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1992. 35 Ver o artigo de SARLET, Ingo. Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental - Alguns aspectos controversos. In Revista AJURIS, vol.84. Porto Alegre: RTJRS, 36 Já trabalhei este tema no livro LEAL, Rogério Gesta. Perspectivas Hermenêuticas dos Direitos Humanos e Fundamentais no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. 428
Controle da administração pública no Brasil: mecanismos de efetivação da transparência na gestão pública
garantia da constitucionalidade – quando contraria princípios fundamentais e preceitos constitucionais. Portanto, impõem-se afirmar que não há ato estatal inscindicável pelo Poder Judiciário ou pelas formas institucionais de controle existentes, desde que viole direitos ou represente potencial risco às garantias asseguradas pelo sistema jurídico pátrio – através de suas regras e princípios fundacionais.37 Significa dizer, com Engisch, que há uma certa discricionariedade jurisdicional neste particular, porém, ela não é livre e tampouco se encontra no âmbito meramente subjetivo do magistrado, Trata-se antes, na maioria dos casos, de conceitos normativos que exigem na verdade uma valoração, a qual, todavia, não é uma valoração pessoal, mas uma valoração objetivamente válida. A valoração que aqui se realiza não precisa ser necessariamente uma valoração estritamente pessoal do julgador. Pode antes significar que este (órgão apreciador do Direito) deve indagar e determinar valorações prévias da generalidade das pessoas ou de determinados círculos.38 Não estamos, com isto, defendendo teses de ativismo judicial ou devassa do princípio igualmente constitucional da independência dos Poderes do Estado, mas lhe dando conformação constitucional consentânea aos valores, finalidades e objetivos previstos pela própria Carta Política, garantindo, em sede de controle (check and balance) todo o necessário procedimento de participação dos sujeitos envolvidos, bem como a interlocução ínsita ao devido processo e a ampla defesa, sob pena de esvaziarmos a eficácia social das conquistas democráticas alcançadas pela via da ordem institucional e representativa hodierna, como aliás, desafortunadamente, tem-se comportado boa parte da jurisprudência pátria39. 37 Neste passo, ver o trabalho de CRUZ, Álvaro Ricardo de Souza. Jurisdição Constitucional Democrática. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. 38 ENGISCH. Karl. Introdução do Pensamento Jurídico. Lisboa: Fundação Kalouste Gulbenkian, 2000, pg.175. Ver também o texto de DWORKIN, Ronald. The Judge’s new role: should personal conviction count?. In Journal of International Criminal Justice. Vol.37. England: Oxford Press University, 2003, pg.19/37. 39 Pelo que podemos ver nos termos do Acórdão prolatado pela 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, tendo como Rel. Min. Adhemar Maciel, no Rec. Especial nº 63.128-9, oriundo de uma ação civil pública promovida com o fito de obrigar o Governo Goiano a construir um centro de recuperação e triagem para adolescentes infratores, onde encontramos afirmações como as que seguem: A Constituição Federal e em suas águas a Constituição do Estado de Goiás são dirigentes e programáticas. Têm, no particular, preceitos impositivos para o Legislativo (elaborar leis infraconstitucionais de acordo com as tarefas e programas pré-estabelecidos) e para o Judiciário (atualização constitucional). Mas, no caso dos autos as normas invocadas não estabelecem, de modo concreto, a obrigação do Executivo de construir, no momento, o 429
Rogério Gesta Leal
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Centro. Assim, haveria uma intromissão indébita do Poder Judiciário no Executivo, único em condições de escolher o momento oportuno e conveniente para a execução da obra reclamada. 430
Controle da administração pública no Brasil: mecanismos de efetivação da transparência na gestão pública
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Cinco propuestas para potenciar el derecho de acceso a la información pública en Uruguay Gabriel Delpiazzo Antón1 I. Introducción Hoy en día, nadie dudaría en sostener que la “transparencia” de la gestión pública y el “control ciudadano” son reglas de principio o presupuestos básicos de un Estado Democrático de Derecho. Pero lo cierto es que la consideración de estos valores como presupuestos básicos de la democracia, es una conquista social relativamente reciente. En nuestro país, hace no tantos años, la regla era la inversa; el secreto de las actuaciones administrativas era el principio, particularmente desde la perspectiva de la mayor idoneidad de los gobernantes para manejar los asuntos correspondientes a la gestión pública. Por ende, hablar de “transparencia” era impensado y, mucho más, hablar de “control ciudadano”. A modo ilustrativo, cabe citar el Decreto Orgánico de los Ministerios de 14 de mayo de 1907, que en su art. 69 establecía que “los empleados tienen prohibición para transmitir, en cualquier forma, noticias de los asuntos de servicio y de las resoluciones dictadas, sin la autorización del Ministro u oficial Mayor”. Ha sido necesario superar una “cultura del secreto” que estaba arraigada en nuestras instituciones y que todavía muestra algunos vestigios. Por eso, sin perjuicio de los avances logrados en la lucha 1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay. Master en Derecho Administrativo Económico de la Universidad de Montevideo. Máster Oficial en Derecho Público de la Universidad Carlos III de Madrid. Presidente de la Unidad de Acceso a la Información Pública de Uruguay. 433
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contra ese secretismo, sería equivocado sostener que la misma ha llegado a su fin. Más bien, estamos en plena etapa de tránsito de la opacidad hacia transparencia; de la democracia meramente electoral hacia una democracia participativa, a una democracia de contenidos. En este tránsito, un paso de singular trascendencia fue la aprobación en Uruguay de la Ley de Acceso a la Información Pública N° 18.381, de 17 de octubre de 2008. Esta Ley vino a reconocer en forma expresa el derecho de acceso a la información pública, estableciendo un elenco de obligaciones que las personas públicas deben cumplir en pos de la transparencia. Los seis años que han transcurrido desde su entrada en vigencia, pueden ser escasos para consolidar los cambios organizaciones y culturales que la Ley demanda. No obstante, parecen suficientes para analizar cómo ha funcionado y qué aspectos pueden ser objeto de mejora. El presente trabajo tendrá por objeto reseñar cinco propuestas para potenciar el derecho de acceso a la información pública en Uruguay. II. Las cinco propuestas 1. Ampliación del alcance subjetivo de la Ley De acuerdo a lo dispuesto en sus arts. 1° y 2°, la Ley de Acceso a la Información Pública obliga únicamente a las personas públicas, sean estatales o no. No alcanza pues a entidades privadas de ningún tipo. Este alcance subjetivo merece revisión, principalmente a raíz del fenómeno de proliferación de las denominadas “personas privadas estatales”2 o “entes instrumentales”.3 En efecto, es una realidad patente –no solo en nuestro país– el empleo por la Administración de formas jurídicas propias del Derecho
2 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo Uruguayo”, UNAM – Porrúa, México, 2005, pág. 124. 3 Ángel BALLESTEROS FERNÁNDEZ – “La responsabilidad patrimonial de los entes instrumentales de la Administración y su transmisión a la entidad matriz” en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, Nº 300-301, 2006, pág. 565. 434
Cinco propuestas para potenciar El derecho de acceso a la información pública en Uruguay
Privado –principalmente, de figuras societarias– para la gestión sus actividades o cometidos.4 Así es que estos entes instrumentales desempeñan funciones y servicios públicos, contando para ello con fondos públicos que son asignados por el Estado. Estos dos aspectos exigen que estas entidades queden sujetas a las obligaciones de transparencia que rigen para todas las entidades públicas.5 Es que el poder público se debe ejercer en público y los fondos públicos se deben administrar en público. Pero estas entidades instrumentales no agotan el elenco de persona privadas que administran fondos públicos o prestan un servicio público. Sin pretender agotar la lista, cabe agregar a las empresas concesionarias de servicios públicos y a las organizaciones no gubernamentales que administran fondos públicos. A nivel comparado, son muchas las Leyes de Acceso a la Información Pública de la región que alcanzan a estos tipos de entidades privadas. A modo de ejemplo, cabe citar la Ley de Acceso a la Información Pública de Brasil (Ley Nº 12.527 de 18 de noviembre de 2011), que en sus arts. 1° y 2° refiere expresamente a estas instituciones privadas y las considera alcanzadas por la Ley, aclarando que en el caso de personas privadas no controladas por el Estado, sus obligaciones de transparencia referirán solamente a los fondos públicos que reciban o a los servicios públicos que desempeñen.6 2. Explicitación de la “prueba de interés público” En materia de transparencia pasiva, nuestra Ley de Acceso a la Información Pública establece tres tipos de excepciones al principio de máxima publicidad de la información: 4 Gabriel DELPIAZZO ANTÓN – “Censura de la huida del Derecho Administrativo a través de sociedades comerciales” en Revista de Derecho, U.M., Año VII (2008), N° 13, pág. 125 y sigtes. 5 Ver: Ignacio ROBAINA RAGGIO – “Sociedades de Derecho Privado con participación estatal y acceso a la información: sobre el control democrático” en Revista de Derecho Público, Año 22 (nov.-2013), N° 44, págs. 151 a 158. 6 En igual sentido, cabe destacar la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública de Colombia N° 1712 de 6 de marzo de 2014 (art. 5°) y Ley de Acceso a la Información Pública de El Salvador – Decreto N° 534 de 8 de abril de 2011 (art. 7°), entre otras. 435
Gabriel Delpiazzo Antón
a. los secretos establecidos por ley (art. 8°);
b. la información que se clasifique como “reservada”, conforme a los supuestos que así lo habilitan (art. 9°); c. la información que se clasifique como “confidencial”, al amparo de las causales legalmente establecidas (art. 10).
Al respecto, es importante distinguir el ámbito de información “reservada” del ámbito de información “confidencial”, en tanto responden a la tutela de valores de distinta naturaleza, lo que implica una valoración distinta respecto de su aplicación a los casos concretos.7 Por un lado, la información reservada es información que procede mantener fuera del conocimiento público porque su divulgación puede comprometer o dañar un interés público protegido, como ser la seguridad pública, la defensa nacional, la estabilidad financiera, las negociaciones internacionales y demás valores enumerados en art. 9° de la Ley. Quiere decir que para determinar que esa información debe mantenerse en reserva, para evitar daños a esos otros valores de interés público, es necesario que el organismo que posee la información realice un ejercicio de ponderación que denominamos “prueba de daño”. Este ejercicio de ponderación está expresamente exigido por el art. 9° de nuestra Ley, en la redacción dada por art. 1° de la Ley N° 19.178 de 27 de diciembre de 2013, el cual explicita que la clasificación de la información reservada deberá realizarse por el sujeto obligado “mediante resolución debidamente fundada y motivada, en la que se demuestre la existencia de elementos objetivos que permitan determinar que la divulgación de la misma genera un riesgo claro, probable y específico de daño al interés público protegido, de acuerdo con las excepciones referidas en el presente artículo”. Por ende, no basta por ejemplo con que un documento refiera a seguridad pública para ser “reservado”. Es necesario comprobar que su divulgación comprometería a la misma. Por el otro lado, la información confidencial tiene una naturaleza diferente: es aquella que posee un organismo público pero que refiere a un particular, por lo que su divulgación puede comprometer otro tipo de valores, como es la esfera de privacidad e intimidad de la persona, 7 Sergio LÓPEZ-AYLLON y Alejandro POSADAS - “Las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información pública. Una perspectiva comparada” en Derecho Comparado de la Información, México, enero-junio 2007, pág. 21 y sigtes. 436
Cinco propuestas para potenciar El derecho de acceso a la información pública en Uruguay
su patrimonio, sus datos personales y demás valores enumerados en el art. 10 de la Ley. Nuevamente, al momento de decidir la clasificación de información como “confidencial”, el organismo se enfrenta a un ejercicio de ponderación entre los valores en conflicto: el interés público en el acceso a la información, por un lado; y la protección de la esfera privada de la persona a la que la información refiere, por otro. Se trata de un ejercicio de ponderación distinto a la “prueba de daño”, que se denomina precisamente “prueba de interés público”. Esta última no está recogida a texto expreso en la Ley. Por lo tanto, un segundo aspecto susceptible de mejora es la incorporación a texto expreso de la “prueba de interés público”, como requisito que debe preceder toda clasificación de información como “confidencial”. Esta incorporación expresa de la “prueba de interés público”, serviría de criterio rector para resolver situaciones de conflicto que se vienen planteando en la práctica. En primer lugar, determina que no basta con que un contrato tenga una cláusula de confidencialidad para que toda la información relativa al mismo o al proyecto involucrado devenga confidencial. La prueba de interés público es el ejercicio de ponderación que permite separar aquella información particular que merece clasificación, de aquella información pública que merece divulgación. En segundo lugar, el hecho de que un particular entregue información a la Administración invocando su carácter de confidencial o que solicite que su información se clasificada como tal, no determina automáticamente su clasificación como tal. Es necesario que la Administración realice la prueba de interés público para determinar si procede o no la clasificación y, en su caso, si procede una clasificación total o parcial del documento. En tercer lugar, la prueba de interés público permite dilucidar también aquellas situaciones en que el interés público por conocer la información sea mayor al interés particular en preservarla; que sean mayores los beneficios al interés general que resulten de su divulgación, que los perjuicios que cause al particular.
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3. Transparencia proactiva y formatos abiertos Resulta indudable que la incorporación de las nuevas tecnologías contribuye a la transparencia de la gestión pública. Así es que hoy podemos acceder electrónicamente una gran cantidad de información que antes no estaba disponible, solamente ingresando a los sitios web de las instituciones públicas. Esta labor de publicar información en los sitios web, sin necesidad de que la misma sea solicitada, se denomina “transparencia activa”. En particular, el art. 5° de la Ley y el art. 38 de su Decreto reglamentario N° 232/010 de 2 de agosto de 2010, establecen la información mínima que los organismos deben publicar activamente. Sin perjuicio del necesario cumplimiento de esta obligación de publicar la información, es posible dar un paso más hacia lo que se denomina la “transparencia proactiva”, es decir, a la publicación de aquella información que el organismo posee y que puede resultar de interés para la ciudadanía, aún cuando su publicación no sea obligatoria. A ello cabe agregar la posibilidad de exigir que la información mínima no solo esté publicada en forma actualizada, sino que además esté publicada en formatos abiertos, reutilizables, de manera que el ciudadano no solo pueda verlos, sino también usarlos, analizarlos, combinarlos y obtener nuevos datos con ellos. Avanzar en esas dos líneas de trabajo es una tercera propuesta capaz de potenciar la tutela efectiva del derecho de acceso a la información pública. Sobre este punto, la Ley Brasileña nuevamente nos sirve de ejemplo, en tanto recoge en su art. 8 este deber de publicar la información “en formatos abiertos y no propietarios, tales como hojas de cálculo y de texto, con el fin de facilitar el análisis de la información”. En definitiva, de lo que se trata es de repensar la información desde un enfoque ciudadano, facilitando que cada uno pueda extraer y analizar la información según su propio interés. 4. Atribución de potestades sancionatorias Un cuarto aspecto a mejorar refiere a las potestades y cometidos que la Ley atribuye al órgano de control de cumplimiento de la Ley, denominado Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP).
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Cinco propuestas para potenciar El derecho de acceso a la información pública en Uruguay
Al respecto, se ha destacado que el ejercicio de control se compone de tres momentos:8 a. el primero, consistente en recabar la información relativa a la actuación concreta del organismo que es objeto de control;
b. el segundo, consistente en el control propiamente dicho de esa actuación a la luz de lo dispuesto en la Ley; y
c. el tercero, consistente en la aplicación de las medidas correctivas, en caso de comprobarse que la actuación del organismo no resultó ajustada a los preceptos legales. Pues bien: la Ley de Acceso a la Información Pública faculta a la UAIP a recabar la información (primer momento), comete a la misma el deber de controlar (segundo momento), pero no le atribuye potestad sancionatoria alguna. Quiere decir que deja inconclusa la labor de control de la Unidad. Este es otro aspecto susceptible de reflexión y mejora, en miras a una tutela más efectiva del derecho de acceso a la información pública. Porque no solo es importante que los organismos sean transparentes, sino también que se actúe en consecuencia con los que no lo son, a fin de revertir esa situación. También la Ley Brasileña –y muchas otras legislaciones de la región– sirven de ejemplo para avanzar en este punto, en tanto contempla un elenco de sanciones posibles para el funcionario o entidad que no cumpla con las obligaciones de transparencia (art. 33). En particular, la Ley sobre Acceso a la Información Pública de Chile (Ley N° 20.285 de 11 de agosto de 2008) habilita al órgano de control a aplicar multas a los funcionarios y/o jerarcas que registren incumplimientos a la Ley (arts. 45 a 47), cuyo monto se determina en función de la remuneración del infractor. 5. Procedimiento de mediación Por último, una quinta propuesta consiste en la incorporación de la mediación como procedimiento administrativo para prevenir controversias y acciones jurisdiccionales de acceso a la información pública. Muchas veces, la solicitud de información del ciudadano no es clara o no es bien comprendida por el organismo público encargado de 8 Carlos E. DELPIAZZO – “Desafíos actuales del control”, FCU, Montevideo, 2001, pág. 32. 439
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responder. Otras veces, el pedido de información puede ser abusivo –el abuso de derecho también puede verificarse respecto del derecho de acceso a la información pública– y, otras tantas, el pedido de información puede referir a un tercero. Todas estas situaciones de aparente conflicto se pueden resolver mediante la mediación, contando con la Unidad de Acceso a la Información Pública como mediador. De esta manera, la regulación de un procedimiento administrativo de mediación sería un aporte sustancial a la tutela efectiva del derecho de acceso a la información pública, en tanto procura precisamente que las solicitudes de información sean contestadas y que la información pública requerida sea efectivamente entregada. En efecto, la mediación puede brindar el ámbito propicio para aclarar y precisar la información requerida o para escuchar al tercero involucrado, a fin de que consienta la divulgación de la información o, en su defecto, justifique su confidencialidad. A modo de ejemplo, la citada Ley sobre Acceso a la Información Pública de Chile establece en su art. 20 que “Cuando la solicitud de acceso se refiera a documentos o antecedentes que contengan información que pueda afectar los derechos de terceros, la autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del Estado requerido, dentro del plazo de dos días hábiles contado desde la recepción de la solicitud que cumpla con los requisitos, deberá comunicar mediante carta certificada a la o las personas a que se refiere o afecta la información correspondiente, la facultad que les asiste para oponerse a la entrega de los documentos solicitados, adjuntando copia del requerimiento respectivo. Los terceros afectados podrán ejercer su derecho de oposición dentro del plazo de tres días hábiles contado desde la fecha de notificación. La oposición deberá presentarse por escrito y requerirá expresión de causa. Deducida la oposición en tiempo y forma, el órgano requerido quedará impedido de proporcionar la documentación o antecedentes solicitados, salvo resolución en contrario del Consejo, dictada conforme al procedimiento que establece esta ley. En caso de no deducirse la oposición, se entenderá que el tercero afectado accede a la publicidad de dicha información”. Esta es una práctica presente en otras legislaciones de acceso a la información pública -como es el caso de la ley brasileña- que resulta capaz de resolver en forma sencilla situaciones de aparente conflicto.
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Cinco propuestas para potenciar El derecho de acceso a la información pública en Uruguay
III. Reflexión final En resumen, éstas son cinco propuestas capaces de potencial la mejor tutela del derecho de acceso a la información pública. Son cinco pasos más en esta etapa de tránsito de la cultura del secreto a la cultura de la transparencia. Es que el camino de construcción de esta cultura de la transparencia requiere de avanzar de manera sostenida. Al respecto, bien se ha dicho que es necesario avanzar como un “buque rompehielos”, rompiendo el hielo de la opacidad y la discrecionalidad, que trata de recomponerse con velocidad. Si el buque rompehielos deja de avanzar, el hielo lo congela y lo detiene.9 De la misma manera, si no se avanza en pos de la transparencia, se corre el riesgo de que los resabios de secretismo presentes en las instituciones, vuelvan a tomar fuerza en vez de desaparecer definitivamente. Para evitar que ello ocurra, debe avanzarse hacia dentro de las instituciones, mediante capacitación a los funcionarios y fortalecimiento del compromiso de los jerarcas. Pero principalmente debe avanzarse hacia fuera, en lo que es la difusión a la ciudadanía del derecho de acceso a la información pública. Es necesario avanzar en la sensibilización del ciudadano. Si el ciudadano no se apropia de este derecho, si no lo ejerce pidiendo información a los organismos públicos, la Ley como herramienta de control ciudadano pierde eficacia. Es que tanto la Ley como el derecho de acceso a la información pública son músculos de la democracia. Como todo músculo, necesitan ser ejercitados. Si no se ejercitan, pierden fuerza, pierden utilidad.
9 Así: Emilio ÁLVAREZ ICASA – “Retos del IFAI ante la Reforma Constitucional. Alcances y Desafíos”, Conferencia Magistral en la 10ª Semana Nacional de Transparencia 2013, México, 2 de octubre de 2013. 441
Aspectos sócioculturais e político-jurídicos da corrupção no Brasil José Alcebíades de Oliveira Junior1 Introdução Prezados amigos e pesquisadores presentes. Pretendo falar nesse “II Seminário Internacional sobre Ética Pública y Corrupción”, cujo Painel trata o problema do “Control y transparência”, de algumas impressões positivas e de algumas sensações não muito otimistas a respeito do combate da corrupção no Brasil. Antes de qualquer coisa, gostaria de expressar meus agradecimentos aos ilustres professores coordenadores deste evento, na pessoa dos professores Carlos E. Delpiazzo e Rogério Gesta Leal, respectivamente das Universidades de Montevidéu e da UNISC, RS, e que nos recebem com muita amizade. Pois bem. No Brasil, possuímos uma longa história de lutas pela construção de um país livre e democrático. Porém, no que respeita às relações da sociedade civil com os poderes públicos, originalmente elas se caracterizaram por certa subalternidade. Advindos desde além-mar, os colonizadores foram se instalando como “amigos” e “familiares” amistosos, efeito que terminou por produzir confusões entre a esfera pública e a privada, entre a ideia de família e de Estado, como salientou Sergio Buarque de Holanda (1995). Uma excessiva “cordialidade” transformada em submissão aos poderes públicos, dando margem a um clientelismo que pouco a pouco foi se afirmando de maneira danosa no âmbito dessas relações, nas quais “o seu doutor” era sempre visto com muito respeito e veneração. 1 Titular Doutor Professor e atual Coordenador do Programa de Pós-graduação – Mestrado e Doutorado em Direito da UFRGS. Pesquisador 1D do CNPq. 443
José Alcebíades de Oliveira Junior
Passados os anos e várias situações políticas próprias a Estados de exceção, hoje respiramos ares democráticos. Amadurecemos a duras penas sobre a importância de um sentido republicano para a atuação das instituições. E continuamos lutando bastante por democracia e transparência do poder, e é disso que pretendemos falar um pouco nesta noite a todos os presentes. O Brasil sempre foi chamado de país do futuro, devido a sua juventude; mas hoje, a sociedade não pretende mais esperar, e através de movimentos sociais fortes têm mostrado que deseja respostas imediatas para o aqui e agora dos seus problemas, dentre os quais a corrupção dos poderes públicos. Diante dessas considerações, iniciamos por um breve relato feito por nós em outros momentos sobre os movimentos sociais de 2013 no Brasil, para logo após falarmos de Ética, corrupção e Direitos Humanos propriamente ditos. A seguir, teceremos alguns comentários sobre conquistas e problemas pela transparência no Brasil, com foco em leis tais como a da Ficha Limpa e a de Acesso à Informação. Finalizaremos com algumas sugestões para a correção de rumos em direção ao bom governo. 1. O farol vermelho aceso com a eclosão dos movimentos sociais no Brasil Um sinal vermelho foi aceso no Brasil em junho de 2013. Como dissemos em capítulo do livro “Justicia y Medio Ambiente”, editado pelo prof. Alvaro Sanchez Bravo (2013), com a publicação da obra “Cidades Rebeldes – passe livre e as manifestações que tomaram as ruas do Brasil”2, vários autores e coordenado por Ermínia Maricato e outros, um quadro bastante vasto foi montado para se entender o que está acontecendo hoje no Brasil e o que esses movimentos almejam, senão vejamos: - “Para uns, a razão poderia ser encontrada na questão da busca pela efetivação e ampliação dos Direitos Sociais, e diríamos nós que somente aqui muita água poderia rolar por debaixo dessa ponte. Uma pergunta imediata, seria quanto às políticas públicas e sociais, como andam, pois além da falta, muitas delas se encontram situadas na periferia dos problemas sociais”; - “Para outros, as razões poderiam ser localizadas no direito à circulação, ao transporte público e coletivo de qualidade, seus custos 2 “Cidades Rebeldes – Passe livre e as manifestações que tomaram as ruas do Brasil”. Ermínia Maricato et al. SP: Boi Tempo: Carta Maior, 2013. 444
Aspectos sócioculturais e político-jurídicos da corrupção no Brasil
econômicos, etc. Tal como se pode deduzir do texto, os ônibus, como “funcionam” hoje nas cidades, são mais empecilhos para o direito de liberdade e movimento do que propriamente solução. Possuem catracas que mais bloqueiam do que concedem liberdade nas cidades”. - “Decorre, pois, a questão da mobilidade e que necessita de obras viárias específicas, mas que lamentavelmente em tempos de Copa do Mundo de Futebol foram substituídas por grandes estádios. Uma questão seria: como levar um filho doente ao hospital se ele está longe e os investimentos nessa área foram substituídos pelos estádios? Como disse uma mãe, vamos levar nossos filhos doentes aos estádios...” - “E temos ainda a chamada agenda da “crise da representação”, que por si só exigiria artigo inteiro, mas que pela sua importância trataremos pelo menos em alguns dos seus aspectos ao final deste texto”(BRAVO; OLIVEIRA JUNIOR, 2013, p. 409-410). Ora, claro está que desde questões específicas relacionadas com a melhoria de vida nas cidades, assiste-se uma manifestação da cidadania claramente rejeitando a forma de atuação dos políticos governantes, a tal ponto de um sério e preocupante desprezo com o sistema representativo. E ousaríamos dizer aos senhores, que muito dessa rejeição, se deve aos contínuos escândalos de corrupção que assolam o país desde muitos anos, atravessando direita e esquerda, e dentre os quais ultimamente tem se sobressaído o popularmente conhecido como “mensalão”, que tecnicamente se refere a Ação Penal 470 do STF. Diante desses fatos, vejamos um pouco mais sobre alguns pontos que talvez estejam na base dos anseios reclamados pela sociedade. 2. Ética, corrupção e Direitos Humanos Não se pretende adentrar por searas exclusivamente acadêmicas para falar do tema da corrupção. Mas, talvez, seja importante lembrar que desde Max Weber quando falamos em “ética pública”, estamos de fronte a questões relacionadas ao respeito aos princípios morais, que, porém, não devem fechar os olhos para os resultados práticos. O ponto nevrálgico é: qual o meio termo entre o radicalismo preceituado pelo cumprimento do dever segundo princípios, que se exige dos políticos e das autoridades, sem que se perca de vista os resultados práticos que a sociedade espera das autoridades constituídas? Certamente, essa é uma problemática gigantesca. Contudo, um balizamento possível e que gostaríamos de expressar desde já, diz com 445
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o seguinte: as ações do Estado através dos seus políticos não podem privilegiar os interesses privados em detrimento dos interesses públicos, A isso se dá o nome de corrupção! No entanto, há quem diga que uma formação educacional capaz de superar a esse tipo de malversação deveria começar muito cedo, em casa, em família, atravessando as convivências privadas mesmo que em público, nas mais variadas situações. Lamentavelmente, não é isso que se observa. O que no Brasil denominamos popularmente de “lei de gerson”, que quer dizer levar vantagem em tudo, parece ainda dominar o cenário, e de aí estarmos a um passo (que já foi dado) para que essas nefastas “leis” se instalem nos governos. Pois bem, Tendo em conta os escritos de uma importante pesquisadora sobre do assunto e que publicou o livro “A Banalidade da Corrupção”(2011), Céli Regina Jardim Pinto, podemos chegar a alguns pontos de vista sobre a origem dos problemas: “a corrupção não pode ser atribuída a um tempo histórico, a um sistema econômico ou mesmo a um regime político. Em qualquer época, em qualquer situação, ela pode se manifestar, e a história é pródiga em exemplos. Mas há países em que a corrupção inexiste; e mesmo naqueles em que ela ocorre vastamente nas instituições e em parcela de sua população, a maioria dos cidadãos e cidadãs não é corrupta”. Portanto, devemos ter presente que a corrupção é um fenômeno complexo e, para entendê-lo, temos de considerar um conjunto variado de fatores: poder político e econômico concentrados: profundas desigualdades sociais; pouca ou nenhuma noção de interesse público; o não reconhecimento do direito a ter direitos; noção de direitos desiguais introprojetada na cultura; elites distanciadas do restante da população; falta de controle social, entre outros” (2011, p. 07-15). Como a autora escreve o seu livro tendo em conta o Brasil, é possível concluir que todos esses elementos estão presentes na realidade brasileira, e que talvez o combate a corrupção não seja, como muito bem já disse o professor Rogério Leal, um problema unicamente de conduta imoral e, portanto tratável apenas pelo direito penal. É também e antes de tudo, um problema sociocultural e político-jurídico. A nosso juízo, o combate a corrupção passa amplamente por uma implementação dos Direitos Humanos, sobretudo os sociais e multiculturais. Paradoxalmente, porém, é a própria corrupção que acarreta um enorme prejuízo à implementação dos Direitos Humanos, de vez que a sua efetivação necessita não de um enfraquecimento, mas de uma expansão do Estado social. 446
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3. Conquistas e percalços no combate a corrupção – As Leis de Ficha Limpa e de Acesso à informação A denominada lei da Ficha Limpa, tecnicamente Lei complementar no. 135 de 2010 trata-se de uma das maiores vitórias da sociedade brasileira em busca da transparência do poder e de combate a corrupção eleitoral. Não obstante, muito se discutiu sobre a sua constitucionalidade, uma vez que entrou em vigor alcançando fatos pretéritos, mais propriamente condenações colegiadas passadas de candidatos, uma vez que é sobre esse ponto que se fundamentam as cassações e as inelegibilidades por ela previstas. Em nossas pesquisas na UFRGS sobre corrupção, temos contado com a colaboração de Rafael Morgental Soares e que nos alertou para a variedade de formas de corrupção eleitoral, dentre as quais a compra direta de votos com dinheiro, compra indireta de votos através de vantagens como consultas médicas, por exemplo, e que dificultando o conhecimento por parte das autoridades. Contudo, entre os principais percalços ocasionados pela denominada ficha limpa, estão o dela trazer insegurança jurídica em face da celeridade dos julgamentos e punição, que se dá sem o trânsito julgado. Isso tem levado ocupantes de cargos eletivos a deixarem os seus cargos por receberem condenações colegiadas, os suplentes assumirem e posteriormente, em grau de recurso retornar aos cargos que ocupavam, causando de forma suplementar prejuízos às administrações municipais e custos a toda a sociedade. Enfim, saúdam-se as muitas cassações de “fichas sujas” que se tornaram possíveis com essa lei. A respeito da Lei de Acesso a informação, que tecnicamente tratase da Lei 12. 527, de 18 de novembro de 2011, cabe dizer de sua importância e do fato de que ela está cumprindo um excelente papel no que a transparência pública. Apenas para ilustrar sua relação com os Direitos Fundamentais, transcrevemos um dos seus artigos: Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes: I .observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
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II. divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; III. utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV. fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; V. desenvolvimento do controle social da administração pública.
Para se ter uma ideia da importância da presente lei, os financiamentos de campanha eleitoral que outrora eram completamente desconhecidos do grande público, hoje obrigatoriamente são tornados públicos, o que permite à sociedade civil saber bem a origem do financiamento dessas campanhas, e assim tomar consciência do que alguns autores estão chamando de mercantilização da política que em nada constrói, muito antes pelo contrário. Mas esse é apenas um dos aspectos que gostaríamos de saudar sobre essa lei, que espera-se tenha vida longa. Considerações finais Encerramos nossas breves colocações, lembrando um pensador alemão Axel Honneth (2003 ) para quem as razões dos muitos desajustes sociais resultam do fato de que os processos de construção das identidades nas atuais sociedades estão atravessados por conflitos. Isto é, para se ter a plena construção das identidades, necessário se faz a experiência do amor para que se desenvolva a autoconfiança; a experiência do Direito, para que se desenvolva o autorespeito; e, por fim, a experiência da solidariedade, para que desenvolvamos a autoestima. Pois bem, entendemos que todos esses momentos se encontram atravessados por dificuldades, quer por razões familiares, econômicas ou egoísticas. Poderíamos dar exemplos a respeito de cada um desses momentos e problemas, mas optamos por deixar, neste final, um espaço para a reflexão. O mundo continuará o mesmo se não repensarmos urgentemente as nossas práticas. Como palavras finais, recorremos ao Prof. Jaime Rodrigues-Arana Muñoz em sua obra “El Buen Gobierno y La Buena Administración de Institucines Públicas( 2006) que nos diz algo para ser adequadamente refletido: “ La importância de La Ética en relacion con la muy noble actividad política continúa siendo em el presente uno de lós aspectos más complejos de afrontar probablemente porque todavia el poder, el dinero y la fama son três grandes ídolos a los que se ado-
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ra com intensa devoción. En efecto, La relación entre Ética y Política es un problema intelectual de primer orden, de gran calado”(2006, p. 51). Referências BRAVO, Álvaro Sánchez (Editor). Justicia y Medio Ambiente. Espanha: Punto Rojo, 2013.
HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. 26ª. Ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
HONNETH, Axel. Luta por reconhecimento. A gramática moral dos conflitos sociais. Trad. De Luiz Repa. São Paulo: Ed. 34, 2003. 296 p.
LEAL, Rogério Gesta e SILVA, Inaiê Simonelli (Orgs). As múltiplas faces da corrupção e seus efeitos na democracia contemporânea. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2014. MARICATO, Ermínia et al. Cidades Rebeldes. São Paulo: Boi Tempo: Carta Maior, 2013. MUÑOZ, Jaime Rodríguez-Araña. El Buen Gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas. Navarra: Editorial Aranzadi, 2006.
OLIVEIRA JUNIOR, José Alcebíades. Os Movimentos Sociais e Justiça ambiental nas Cidades. In Bravo, Alvaro editor. Justicia y Medio Ambiente. Espanha: Punto Rojo, 2013, pp. 407-424.
PINTO, Celi Regina Jardim. A Banalidade da Corrupção. Uma forma de governar o Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2011.
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Control de la Hacienda Pública en el caso de sociedades con participación estatal Natalia Veloso Giribaldi1 1. Planteo del problema Tradicionalmente la gestión de la Hacienda Pública ha estado en manos de lo que se ha llamado la organización estatal clásica. Es decir, que los fondos y los bienes públicos eran manejados en forma casi exclusiva por entidades estatales regidas por normas de Derecho Público. El control de la gestión de la Hacienda Pública en dichos casos no planteó nunca mayores dificultades ya que en general, dicha tarea se le asignaba a un órgano de contralor externo a quien se le otorgaba competencia sobre las entidades estatales. En cambio, en los últimos años, la organización clásica del Estado ha ido mutando a medida que éste ha ido adoptando –cada vez con mayor frecuencia– formas organizativas que ya no solo no pertenecen al organigrama estatal, sino que directamente abandonan el Derecho Público para pasar a regirse por el Derecho Privado. Ello ha llevado a que se afirme que: “El panorama organizativo que viene de describirse sintéticamente [organización constitucional] ha sido desbordado desde mediados del siglo pasado y con más intensidad en los últimos años con la participación de nuevas figuras organizativas [organización paraconstitucional] (…)”2. 1 Profesora Adjunta de Derecho Administrativo II de la Universidad de Montevideo, Máster en Derecho Administrativo Económico por la Universidad de Montevideo, Doctora en Derecho por la Universidad de Montevideo. 2 Carlos E. DELPIAZZO – “Alcance de la Noción de Hacienda Pública” en “Comentarios al TOCAF. Sobre Hacienda Pública”, AA.VV., Universidad de Montevideo, 2012, pág. 26. 451
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Es en este escenario, que encontramos sociedades de Derecho Privado en las cuales el Estado participa conjuntamente con los particulares en su administración y patrimonio (sociedades de economía mixta de derecho privado) o sociedades en las que el Estado es lisa y llanamente el tenedor de la totalidad de las participaciones sociales, acciones, etc. (entidades instrumentales)3. En estos casos, dichas sociedades, si bien no integran el Estado ni se rigen por Derecho Público, reciben aportes estatales que ingresan en su patrimonio y son administrados y empleados por la sociedad, por lo que se plantea la cuestión jurídica acerca de si los mismos quedan o no incluidos en el contralor estatal de la gestión de la Hacienda Pública. A la dilucidación de dichos aspectos se dedicarán los apartados siguientes, a los efectos de demostrar, que dichas sociedades con participación quedan comprendidas dentro de la obligación de controlar la gestión de la Hacienda Pública que le compete a cada Estado. 2. Marco normativo internacional La Ley N° 18.056 de 20 de noviembre de 2006 aprobó en Uruguay la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción suscrita en Mérida, México, del 9 al 11 de diciembre de 2003. Entre las finalidades de dicha Convención, se encuentra la de “Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos” (art. 1° lit. c). Más específicamente, el art. 9°, bajo el título “Contratación y gestión de la Hacienda Pública” en su num. 2° dispone que: “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública”. 3 Sobre este ya he señalado que “corresponde desde ya diferenciar a las sociedades de economía mixta de aquellas sociedades comerciales cuyo capital pertenece en su totalidad al Estado, en tanto en este tipo de sociedades no existe economía mixta sino que es el propio Estado quien constituye una persona jurídica diferente de sí misma para emplearla como un instrumento. A este tipo de sociedades cuyo capital pertenece en su totalidad al Estado se las ha denominado “entidades instrumentales” o “sociedades estatales” y no se les aplica el régimen establecido en el art. 188 de la Constitución en tanto no son sociedades de economía mixta”(Natalia VELOSO GIRIBALDI – “Sociedades de Economía Mixta”, A.M.F., 2012, pág. 16). 452
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Asimismo, agrega que “estas medidas abarcarán: a) procedimientos para la aprobación del presupuesto nacional; b) la presentación oportuna de información sobre gastos e ingresos; c) un sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente; d) sistemas eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno; y e) cuando proceda, la adopción de medidas correctivas en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en elpresente párrafo”. Como puede apreciarse, uno de los aspectos medulares del combate contra la corrupción y la búsqueda de la transparencia es el control de la gestión de la hacienda pública, entendiendo como tal, el control sobre los mecanismos de “obtención, administración y empleo de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades públicas”4. En efecto, surge de la normativa citada que la promoción de la transparencia y la obligación de rendir cuentas son los principios rectores que deberán seguirse tanto en los mecanismos de recaudación de ingresos públicos, como en los mecanismos e instrumentos de administración y empleo de dichos gastos. 3. Marco normativo nacional En nuestro ordenamiento, la Constitución otorga competencia al Tribunal de Cuentas como órgano de contralor externo para el control de la gestión financiera y de la hacienda pública en general. 3.1. Control de la gestión financiera y de la ejecución de presupuestos El art. 211 lit. E de la Constitución establece que le compete al Tribunal de Cuentas: “Intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera de los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de fondos públicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad”. Por su parte, el art. 228 de la Constitución también establece que: “La vigilancia en la ejecución de los presupuestos y la función de con-
4 Héctor FRUGONE SCHIAVONE – “La actividad financiera del Estado”, F.C.U., Montevideo, 1982, pág. 18 y Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo Especial”, A.M.F., Montevideo, Volumen I, Segunda Edición, pág. 241. 453
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tralor de toda gestión relativa a Hacienda Pública, será de cargo del Tribunal de Cuentas”. 3.2. Obligación de rendir cuentas Por su parte, el art. 159 del TOCAF, refiriéndose a “Los Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban fondos públicos o administren bienesdel Estado” establece que: “Dichas personas o entidades, sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 132 y siguientes de este Texto Ordenado, deberán rendir cuentas ante el Tribunal de Cuentas”. Asimismo, dicho art. dispone la obligación de rendir cuentas sobre los fondos o bienes suministrados por el Estado regulando la intensidad del control conforme al monto de los bienes o fondos percibidos. En efecto, se establece que: a. “Cuando los fondos públicos percibidos durante el ejercicio o los bienes del Estado que administran, no excedan del monto máximo de la licitación abreviada deberán presentar rendición de cuentas dentro de los sesenta días de vencido aquel. b. Cuando excedan dicho monto, deberán presentar estado de situación, estado de resultados y estado de origen y aplicación de fondos, dentro de los noventa días de finalizado el ejercicio, sin perjuicio de lo que establece el literal siguiente.
c. Cuando el monto a percibir o administrar durante el ejercicio -o en caso de no conocerse el mismo, el del ejercicio anterior- exceda a tres veces el límite máximo de la licitación abreviada, se deberá formular un presupuesto, el que será remitido con fines informativos al referido órgano de control, antes de iniciarse el ejercicio, y cuyo estado de ejecución se presentará conjuntamente con los estados citados en el literal b). d. Los distintos documentos y estados referidos en los literales b) y c) deberán formularse y presentarse en la forma en que lo determine el Tribunal de Cuentas”
Por otra parte, la Ordenanza N° 59 del Tribunal de Cuentas de 7 de octubre de 1982 estableció que: “para determinar cuáles fondos deben considerarse públicos, este Tribunal atiende al origen y destino de los mismos, entendiendo que están constituidos por el dinero o valores realizables que provienen del Estado o se perciben como consecuencia del poder coactivo de éste (caso de los tributos percibidos directa454
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mente por el ente no estatal) y que están destinados al cumplimiento de servicios públicos o a actividades de interés público”. 3.3. Obligación de presentar los estados contables auditados El art. 199 de la LeyNº 16.736 establece que los organismos privados que manejan fondos públicos o administren bienes del Estado presentarán sus estados contables, con dictamen de auditoría externa ante el Tribunal de Cuentas, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 159 del TOCAF y artículo 100 de la Ley Nº 16.134 de 24 de setiembre de 1990. 3.4. Control de la publicación de estados contables Por otra parte, el art. 26 de la Ley N° 17.555 establece que: “Los órganos estatales o paraestatales referidos en el artículo anterior deberán disponer la publicación completa de los estados contables auditados en el Diario Oficial y deberán disponer su inclusión en sus respectivas páginas “web” en Internet si éstas se hallaren en condiciones operativas. En ambos casos se incluirá una nota que deberá hacer referencia al porcentaje del capital social que pertenece al respectivo órgano estatal o paraestatal. El Tribunal de Cuentas controlará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, dando cuenta a la Asamblea General”. Tal como puede apreciarse, dicha norma le otorga competencia al Tribunal de Cuentas para el control de la publicación de los estados contables auditados en el diario oficial y en la página web, así como la inclusión de una nota de referencia al porcentaje del capital social que pertenece al respectivo órgano estatal o paraestatal. Asimismo, debe destacarse que será el Tribunal de Cuentas quien deberá controlar que se publiquen los estados contables de la sociedad comercial en el Diario Oficial y en la página web de la entidad estatal, junto con la nota que discrimine el porcentaje de participación del estado en el capital social. 3.5. Dictamen sobre los estados contables e informes de sindicatura Asimismo, el Tribunal de Cuentas deberá dictaminar sobre los estados contables y el informe de sindicatura de las sociedades constituidas en el exterior en las que participe el Estado. También aquí
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conviene remitirse a lo ya expresado ut supra (art. 27 de la Ley N° 17.555). 4. Aplicación a las sociedades con participación estatal Tal como se adelantó, actualmente se discute la aplicación de algunas de las normas mencionadas a las sociedades privadas con participación estatal. No obstante, como se desarrollará seguidamente, el ordenamiento jurídico internacional y nacional reseñado nos llevan a concluir que el Estado no solo puede, sino que debe, controlar a las sociedades de Derecho Privado con participación estatal. 4.1. La postura negativa del Tribunal de Cuentas La postura del Tribunal de Cuentas es que el actual art. 159 del TOCAF y 199 de la Ley N° 16.736 no se aplican a las sociedades privadas con participación del Estado. Quiere decir, que para el Tribunal de Cuentas, estas sociedades no tendrían la obligación ni de rendir cuentas, ni de presentar los estados contables auditados ante el mismo5. El Tribunal funda su postura en tres argumentos. El primero, es que los arts. 26 y 27 de la Ley N° 17.555 habrían regulado especialmente el control del Tribunal de Cuentas sobre este tipo de entidades restringiendo las potestades del mismo. El segundo de los argumentos consiste en sostener que en el caso concreto del dictamen (análisis de procedencia de los controles sobre el Nuevo Banco Comercial) los fondos propiedad del Estado invertidos en dicha institución privada no serían fondos públicos. Ello, en tanto la Ordenanza del Tribunal de Cuentas N° 59 de 7 de octubre de 1982 establece que “para determinar cuáles fondos deben considerarse públicos, este Tribunal atiende al origen y destino de los mismos” y en este caso, según el Tribunal, los fondos no provendrían del Estado ni tendrían como destino el cumplimiento de servicios públicos o actividades de interés público ya que estarían destinados a la actividad bancaria que es de por sí privada.
5 Ximena PINTO NERÓN y Pablo ZAK GODOY – “Sociedades Privadas Estatales y Parestatales y su control por el Tribunal de Cuentas”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo XVI, pág. 56. 456
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El tercero de los argumentos consiste en señalar que la intención del legislador fue posibilitar la acción del Estado bajo el marco del derecho privado a los efectos de evitar la rigidez del Derecho Público. Como consecuencia de ello, el Tribunal concluye que el control del Tribunal de Cuentas sobre estas sociedades privadas con participación estatal debe limitarse a lo establecido en el art. 26 de la Ley N° 17.555 y eventualmente, si fuesen constituidas en el extranjero, a lo establecido en el art. 27 de la misma ley. Sin perjuicio de ello, deja en claro que esta interpretación no le exime de controlar las erogaciones, rendiciones de cuenta y balances de las entidades estatales que integren la sociedad. Es decir, que según el propio Tribunal, el control de ese órgano sobre este tipo de sociedades debería limitarse a fiscalizar que la entidad estatal publique en el diario oficial y en su página web los estados contables de la sociedad comercial en la que participan con la respectiva nota aclaratoria del porcentaje de capital social que posee (art. 26) y que en caso de que la sociedad en la que el Estado participe sea constituida en el exterior, dictamine sobre sus estados contables e informes de sindicatura (art. 27). En este sentido, PINTO NERÓN y ZAK GODOY afirman que: “Actualmente el Tribunal de Cuentas interviene a los efectos de control en referencia a sociedades privadas de participación estatal o paraestatal, en los siguientes casos: a) Constitución de la sociedad de derecho privado; b) Cumplimiento de las disposiciones del art. 26 y 27 de la Ley N° 17.555 según corresponda y c) transferencias o asistencia económica del Estado a estas sociedades.” 4.2. La obligación de controlar del Tribunal de Cuentas Tal como se desarrollará seguidamente, no resultan compartibles los argumentos del Tribunal de Cuentas para desconocer su obligación de controlar a las sociedades con participación estatal6. En primer lugar, no se comparte que los arts. 26 y 27 de la Ley N° 17.555 hayan regulado especialmente el tema restringiendo la competencia del Tribunal de Cuentas respecto de las sociedades privadas con participación estatal.
6 Natalia VELOSO GIRIBALDI – “Sociedades de Economía Mixta”, A.M.F., 2012, pág. 168 y ss. 457
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En efecto, la Constitución atribuye competencias amplísimas al Tribunal de Cuentas en cuanto le encomienda el control de toda la “gestión financiera del Estado”, el control de la gestión de la “hacienda pública” y de las posibles irregularidades en el manejo de “fondos públicos”. Así, DELPIAZZO ha definido a la actividad financiera del Estado como aquel “cometido estatal consistente en la obtención, administración y empleo de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades públicas”7. Por lo cual, conforme a las atribuciones genéricas de competencia realizadas por la Constitución, al Tribunal de Cuentas le compete tanto la actividad de obtención ingresos como su gasto, es decir, cómo se emplea. En función de lo anterior, no caben dudas de que cuando el Estado va a asociarse con alguien, va a realizar un aporte (gasto o inversión), ya sea de fondos o de bienes del Estado que salen de su patrimonio e ingresan al de una sociedad, por lo que quedaría comprendido en la competencia genérica sobre gestión financiera del Estado. Por otra parte, el art. 159 del TOCAF incluye específicamente a las “entidades no estatales” que perciban fondos públicos y el art. 199 refiere a los “organismos privados” que manejan fondos públicos por lo que difícilmente pueda sostenerse que las personas privadas con participación del Estado quedan fuera del alcance subjetivo de estas disposiciones en tanto son expresamente mencionadas por la ley. Asimismo, tampoco puede sostenerse que los controles establecidos en el. art. 26 sean incompatibles con los establecidos en los mencionados artículos. En efecto, el art. 159 del TOCAF establece la obligación de rendir cuentas y el art. 199 el de la Ley Nº 16.736 establece la obligación de presentar sus estados contables, con dictamen de auditoría externa ante el Tribunal de Cuentas. Por su parte, el art. 26 prevé la obligación a cargo de la entidad estatal de publicar los estados contables de la sociedad con participación estatal en el Diario Oficial y su página web junto con la nota con la participación, lo cual no resulta incompatible sino simplemente un requerimiento más para este tipo de sociedades. En efecto, se trata de un control diferente al establecido en el art. 199 de la Ley Nº 16.736 en tanto en esta última, la obligación refiere a 7 Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Especial”, cit., pág. 241. 458
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la presentación de los Estados Contables en el Tribunal de Cuentas, mientras que en el art. 26, la ley refiere a la publicidad de dichos estados contables. En este sentido, tan distintas son las obligaciones establecidas en uno y otro artículo que las mismas obligan a sujetos diferentes. Mientras que la obligación de presentar los estados contables ante el Tribunal de Cuentas obliga a la propia sociedad comercial con participación estatal, la obligación del art. 26 de publicar los estados contables en el Diario Oficial y en la página web obliga a la entidad estatal que participa en la sociedad comercial privada. Por tal motivo, no puede sostenerse que el art. 26 haya derogado o restringido la competencia del Tribunal de Cuentas en materia de control de sociedades privadas con participación del Estado en tanto la Constitución atribuye competencia genérica al Tribunal de Cuentas en materia de actividad financiera, dichas sociedades están comprendidas dentro del ámbito subjetivo de los arts. 159 y 199 y además, los controles establecidos en las tres normas son distintos y perfectamente acumulables. En este sentido ya se manifestaron PINTO NERÓN y ZAK GODOY sosteniendo que: “de la lectura de los art. 26 y 27 de la Ley N° 17.555, no se desprende que el Tribunal de Cuentas sólo deba controlar los aspectos allí referidos. Las distintas normas son perfectamente armonizables puesto que los artículos referidos adicionan competencia al Tribunal de Cuentas en lugar de limitarla. De esta forma, a nuestro juicio, toda vez que se manejen fondos públicos por parte de las sociedades privadas de referencia, se deberán aplicar las disposiciones de los arts. 138 y 160 del TOCAF”8. En segundo lugar, tampoco se comparte que los fondos que reciben estas sociedades no sean públicos. Así, la Ordenanza N° 59 del Tribunal de Cuentas de 7 de octubre de 1982 estableció que: “para determinar cuáles fondos deben considerarse públicos, este Tribunal atiende al origen y destino de los mismos, entendiendo que están constituidos por el dinero o valores realizables que provienen del Estado o se perciben como consecuencia del poder coactivo de éste(caso de los tributos percibidos directa-
8 Ximena PINTO NERÓN y Pablo ZAK GODOY - “Sociedades Privadas Estatales y Parestatales y su control por el Tribunal de Cuentas”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo XVI, pág. 59. 459
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mente por el ente no estatal) y que están destinados al cumplimiento de servicios públicos o a actividades de interés público”. En cuanto al origen de los fondos, es claro que para que se forme una sociedad cada socio deberá hacer un aporte. En el caso a estudio, es el Estado que se asocia con un particular por lo que el aporte que haga la sociedad deberá provenir necesariamente del mismo con independencia de cómo lo haya obtenido por lo que el origen de los fondos será estatal. En cuanto al destino de los mismos, la ordenanza dice que deberán estar destinados al cumplimiento de servicios públicos o a actividades de interés público. En este aspecto, no importa en qué invierta o con quien se asocie el Estado ya que por ser Estado, debe perseguir siempre el interés público. Por tal motivo, no importa cuál sea la actividad en la cual se invierta o para la cual se asocie ya que dicha actividad siempre deberá ser cumplida en función del interés público. En tercer lugar, tampoco parece acertado alegar que el control del Tribunal de Cuentas sería incompatible con la intención del legislador de posibilitar la acción del Estado bajo el marco del derecho privado a los efectos de evitar la rigidez propia de los procedimientos y controles del derecho público. El art. 26 de la Ley Nº 17.555 en ningún momento señala que este sea el único control que el Tribunal de Cuentas debe realizar sobre las sociedades comerciales en las que tenga participación el Estado. Todo lo contrario, lo único que hace es establecer dos controles: la publicación de los Estados contables en el Diario Oficial y en la página web y la publicación de una nota con el porcentaje de capital que pertenece al Estado. Ninguno de estos controles es excluyente de los controles que la Constitución y el TOCAF le atribuyen al Tribunal de Cuentas y la ley es clara a este respecto. La Ley impone estos nuevos controles pero nada dice de los anteriores. Si efectivamente el legislador hubiera querido exonerar a estas sociedades comerciales de los demás controles, así lo habría hecho expresamente estipulando que estos serían los únicos controles que realizaría el Tribunal de Cuentas sobre estas sociedades. Por otra parte, corresponde señalar que la flexibilización de la actuación estatal no necesariamente implica la supresión de los controles a que el Estado está sometido. Asimismo, téngase en cuenta que los controles impuestos por las disposiciones citadas en nada obstaculizan el normal funcionamiento de la sociedad comercial, en tanto 460
Control de la hacienda pública en el caso de sociedades con participación estatal
se trata de la presentación de los estados contables auditados (que ya se debían presentar ante la AIN y ante el Poder Ejecutivo) y la rendición de cuentas que refiere a la forma en que se gastaron los fondos públicos. Por último, las normas internacionales reseñadas elevan al rango de “obligación” la de rendir cuentas de la gestión de la Hacienda Pública (art. 9° num 2° y 1° lit. C. de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción aprobada por la Ley N° 18.056). Si por Hacienda Pública entendemos control sobre los mecanismos de “obtención, administración y empleo de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades públicas”9 no puede caber duda que el manejo de fondos públicos por parte de una sociedad con participación estatal constituye gestión de la Hacienda Pública y como tal, existe la obligación de control y transparencia por parte del Estado. 5. Conclusión El manejo por parte de sociedades comerciales con participación del Estado de fondos públicos, determina que dichas sociedades participen en la gestión de la Hacienda Pública en tanto administran y disponen de fondos o bienes del Estado. Conforme a la normativa internacional aprobada por Uruguay, la transparencia y la obligación de rendir cuentas deben ser los principios rectores que deben guiar la gestión de la Hacienda Pública, motivo por el cual, es necesario que el Estado controle a dichas sociedades que manejan fondos del Estado. En nuestro ordenamiento, el órgano competente para realizar dicho control es el Tribunal de Cuentas,el cual, no solo puede, sino que está obligado a controlar a las sociedades comerciales con participación del Estado conforme a lo previsto en el art. 159 del TOCAF, art. 199 de la Ley Nº 16.736 y arts. 26 y 27 de la Ley Nº 17.555.
9 Héctor FRUGONE SCHIAVONE – “La actividad financiera del Estado”, cit., pág. 18. 461
Controle social enquanto estratégia de combate às patologias corruptivas: uma interconexão entre a subsidiariedade horizontal e as audiências públicas eletrônicas Ricardo Hermany1 - Diogo Frantz2 1. Premissas introdutórias O estudo ora proposto tem como elemento central o controle social enquanto estratégia de combate às patologias corruptivas, especialmente no tocante ao espaço local. Esta abordagem se justifica uma vez que o Brasil adota em sua Carta Constitucional a descentralização como elemento essencial da organização político-administrativa. Neste contexto aparece um evidente paradoxo: na medida em que o Municipalismo e a descentralização atuam como corolário da subsidiariedade, a existência de autonomias locais com possibilidade de gestão do próprio orçamento pode facilitar a existência de focos de patologias corruptivas. Isso porque, os instrumentos de controle da Administração Pública podem não se mostrar eficientes para acompanhar a execução orçamentária de todas as unidades federativas, especialmente nos pequenos Municípios brasileiros, que ultrapassam 3.000, locais em que não se encontram sedes do Ministério Público ou mesmo escritórios de controladorias do Estado ou da União nem mesmo do Tribunal de Contas. Diante deste contexto, estrutura-se o presente artigo em três abordagens essenciais. Num primeiro momento, a análise versará sobre o 1 Pós-Doutor pela Universidade de Lisboa. Doutor pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito, Mestrado e Doutorado - da Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC),
[email protected]. 2 Advogado, Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul e Professor na Universidade de Santa Cruz do Sul – RS. E-mail:
[email protected] 463
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princípio da subsidiariedade, em sua dupla dimensão, seja vertical, no que tange a descentralização do processo de construção e acompanhamento das políticas públicas, seja horizontal, que implica maior incentivo à participação da cidadania. Num segundo aspecto, o foco central passa a ser a estrutura federativa brasileira, com o primado do fortalecimento do espaço local e da existência de competências para a espera mais próxima do cidadão. Neste aspecto, ênfase para a inevitável dicotomia ou paradoxo, haja vista que ao mesmo tempo em que se incentiva o fortalecimento do poder local, este pode ser, se ineficazes os mecanismos de controle social, espaço fértil para a existência de patologias corruptivas. Em vista disso, numa terceira parte do ensaio, com base na ideia de subsidiariedade horizontal enquanto estratégia de qualificação da decisão pública a partir da legitimação da sociedade, será abordada a audiência pública como instrumento para a efetivação do controle social. Neste particular, assume destaque a proposta de audiência no formato eletrônico, haja vista a possibilidade de um controle permanente e que possibilidade uma constante retro-legitimação do processo de formulação das políticas públicas. 2. O princípio da subsidiariedade e sua dupla dimensão: da descentralização ao controle social das políticas públicas O princípio da subsidiariedade assume também, no contexto brasileiro, princípio norteador, sendo na óptica do presente estudo, numa perspectiva de ampliação dos espaços de controle social na administração pública, com ênfase nos Municípios, visando uma gestão amparada numa lógica de ampliação do espaço local, destacando-se ao final, em uma nova e qualificada relação entre Estado e sociedade, em suas diversas esferas, objetivando estabelecer uma dialética diferenciada, através de novos canais de controle social3 frente à corrupção. Trata-se então, da noção de subsidiariedade (BARACHO. 1996, p. 92), a qual contribui para a efetiva ampliação dos espaços de articulação da sociedade na esfera local, e, por conseguinte, amplia as possibilidades de controle social. Nessa perspectiva, a subsidiariedade tem a possibilidade de atribuir centralidade ao cidadão, de forma, que este supere a posição de 3 A expressão controle social, é compreendida como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. 464
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mero cliente do Estado, assim, passando primeiramente a contribuir na formulação de suas políticas e posteriormente exercer o controle social. Dessa feita, inicialmente, precisamos elucidar algumas funções deste princípio, onde assume uma função de limitação da atuação do poder estatal frente ao indivíduo, mas, ao mesmo tempo, possui uma dimensão positiva. Esta se verifica na medida em que se vincula o Estado a um compromisso social, traduzido na exigência de atuação de suas instituições sempre que as necessidades do corpo social ou a dimensão da função a ser alcançada torne insuficiente a ação individual dos atores da sociedade. (DUARTE. 2000, p. 109) Portanto, nessa perspectiva, significa afirmar, que o Estado somente deverá agir e interferir, quando o corpo social não der conta de solucionar as demandas. Diante disso, a abertura do espaço público estatal, permitindo a ampliação da articulação dos atores sociais, a partir de uma ótica subsidiária, não traz como consequência a superação das instituições, mas sim, a conciliação destas com o controle social. Neste sentido, o destaque para a atividade interpretativa da sociedade em relação aos princípios constitucionais se mostra novamente adequada, a partir do conceito de controle difuso das normas constitucionais, que não se restringe ao Poder Judiciário, mas, por outro lado, não significa a superação dos paradigmas estatais. De outra forma, a ideia de subsidiariedade (BARACHO. 1996. p.49)4, além de servir como critério definidor das competências no interior do próprio Estado, contribui para a modificação de suas relações com a sociedade (MARTINS. 2001). Com isso, amplia-se as perspectivas do princípio da subsidiariedade (MUÑOZ. 1996) para além do incremento de competências das esferas locais, determinando-se também uma nova lógica relacional no próprio espaço local, a partir 4 “A subsidiariedade não deve ser interpretada como um princípio que propõe o Estado mínimo e débil, que se retrai a simples função de vigilância, resguardo ou arbitragem. Com isto estaria declinando de toda promoção do bem-estar, de toda presença ativa para orientar e articular as atividades humanas. Não objetiva destruir as competências estatais, mas reordená-las, de maneira idônea e responsável” p. 48. O princípio de subsidiariedade visa mediante a ação do Estado, suprir a iniciativa privada impotente ou ineficaz, propiciando à sociedade resultados benéficos. “Ele equilibra a liberdade, detém o intervencionismo estatal indevido em áreas próprias da sociedade, possibilitando ao Estado ajudar, promover, coordenar, controlar e suprir as atividades do pluralismo social” (BARACHO. 1996. p. 49) 465
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da inserção dos atores sociais enquanto autores do processo de construção das decisões públicas5. Portanto, o princípio da subsidiariedade deve ser inserido sob o contexto de compatibilização e cooperação entre Estado e sociedade, superando, conforme Baracho, o entendimento de que os objetivos do Estado e da sociedade sejam conflitantes. Pelo contrário, a ideia consagrada pelo princípio da subsidiariedade demonstra a intrínseca relação entre estes interesses, o que permite a vinculação entre a proposta defendida de maior controle social. (BARACHO. 1996, p. 95) Destaca-se, que esta relação entre Estado e sociedade, numa visão amparada no princípio da subsidiariedade, manifestam-se mais claramente as vantagens desta interação, a partir da esfera municipal, a qual permite uma visão crítica e construtiva dos problemas a serem enfrentados conjuntamente pela sociedade e pelo poder público, aquela assumindo uma posição de sujeito ativo no processo de controle e regulação da gestão pública local6. Diante disso, é imprescindível que haja uma redefinição de competências, a partir da ideia de subsidiariedade, onde esteja intimamente relacionada com uma nova correlação de tensões entre sociedade e Estado, tendo em vista, que a simples autonomização da esfera local, com a mera ampliação de atribuições, não significa por si só, a concretização de uma nova correlação entre sociedade e Estado. Nesta nova perspectiva, de concretização do princípio, devemos coadunar a sua dupla dimensão, sendo: em relação à ampliação de suas competências entre as esferas federativas, sob a perspectiva ver5 Podem ser encontrados, por uma leitura da Constituição Federal, comandos expressivos que consagram modalidades variadas de participação popular. Confiram-se, a propósito, os arts. 14; 29, XII, XIII; 187, caput; 194, VII; 198, III; 204, II; 206, VI; 216, §1º, entre outros. Assim, A sociedade também tem o papel importante de cobrar para que sejam garantidos os mecanismos de controle social previstos em lei, bem como o acesso as informações necessárias para efetivar o controle. Deve pressionar para que se criem novos mecanismos, para que se amplie o alcance do controle social e a democratização do estado, tanto nas políticas em que já existem mecanismos de controle social como em outras áreas onde estes mecanismos não avançaram ainda. 6 “O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e credibilidade” (Baracho, 1996, p. 19). Prosseguindo, afirma Baracho: “As políticas públicas, através da estrutura e de operações do governo local, tomam nova conscientização, com referências ao conceito político do federalismo. Muitas das discussões são colocadas em termos de estrutura e princípios legais” (1996, p. 20). 466
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tical; ou ainda, num enfoque de ampliação das potencialidades de participação da cidadania no âmbito da própria estrutura institucional, ou seja, na sua dimensão horizontal. Entretanto, em ambos os casos, é preciso observar e respeitar os limites constitucionais. Assim, é na possibilidade de controle da constitucionalidade das decisões públicas que se viabiliza a compatibilização entre aplicação da subsidiariedade e a manutenção dos espaços próprios do Estado Nacional, com destaque para o conjunto de garantias constitucionais já consagrados. Assim, a inserção da participação popular no processo de formação e acompanhamento das decisões públicas pode servir como elemento fundamental de diminuição dos efeitos da crise estatal, notadamente no que tange a corrupção que assola as instituições públicas em todos os níveis nesse país. Dessa análise, constata-se nova inteligência do princípio da subsidiariedade, operando assim, enquanto critério de redistribuição e redefinição de competências entre os diferentes níveis possibilitando, a sociedade, e, mais especificamente, ao cidadão exercer o controle social (DELORS. 2000, p. 40, pp. 40-47). Contudo, se de um lado atribuímos maior número de atribuições às esferas locais – municípios-, de outro lado, é fundamental se ter presente a necessidade de haver mecanismos e instrumentos legais que permitam garantir o controle contra eventuais oligarquias localizadas em pequenos municípios. Com efeito, é somente a partir da descentralização que, pode ser consolidado o princípio da subsidiariedade, o qual se vincula à existência de um conjunto de esferas autônomas de poder, de abrangência local, bem como a maior atuação da sociedade no processo de participação e controle. Trata-se de uma proposta estratégica de integração e apropriação do espaço público estatal pela sociedade, invertendo-se a lógica tradicional de dominação e aplicação coercitiva nas decisões institucionais, como dos mecanismos tradicionais de controle e fiscalização da administração pública (BARACHO. 1997, p. 118). Ressalte-se que a noção proposta de subsidiariedade neste trabalho, não propõe a substituição ou eliminação dos mecanismos atuais de controle e fiscalização já exercidos e realizados, mas sim, caracteriza-se por uma lógica de integração de novos canais e mecanismos de controle, que será apresentado na sequência.
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Com essas considerações, assume uma dimensão bem definida a ideia de que não basta a simples definição de competências locais, sendo imprescindível a modificação das relações no interior desta esfera de poder. Diante disso, o poder local não deve ser compreendido como solução em si mesmo, desvinculado de um amplo processo de reformulação das estruturas de poder, com a efetiva ampliação dos espaços de articulação dos atores sociais. Dessa forma, a nova base decisória deve abranger também os novos direitos (DOWBOR. 1994). Neste aspecto, é novamente esclarecedor Baracho, quando destaca a importância desse princípio para a consolidação de um pluralismo social, ou seja, uma sociedade que compatibilize a relação entre Estado e sociedade, sem prejuízo de uma unicidade organizacional (DOWBOR. 1996). Portanto, é a democracia que irá favorecer o desenvolvimento dessa cultura participativa, constituindo-se num novo espaço político de compatibilização entre os interesses por ventura opostos, que se faz imperativo, o exercício do controle social na administração pública pela sociedade (BORJA, Jordi; CASTELLS. 2000). Assim, o controle social se produz com a participação do cidadão na gestão pública, especialmente, enquanto objetivo final deste trabalho, na fiscalização, no monitoramento, no controle das ações da administração pública e no acompanhamento das políticas, sendo um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania. Controle social é uma forma de compartilhamento de poder de decisão entre Estado e sociedade sobre as políticas, um instrumento e uma expressão da democracia e da cidadania. Trata-se da capacidade que a sociedade tem de intervir nas políticas públicas. Esta intervenção ocorre quando a sociedade interage com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos de ação do município, do estado ou do governo federal. O controle social pode ser realizado tanto no momento da definição das políticas a serem implementadas, quanto no momento da fiscalização, do acompanhamento e da avaliação das condições de gestão, execução das ações e aplicação dos recursos financeiros destinados à implementação de uma política pública (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO. 2014). Portanto, através do controle social, relaciona-se uma dupla dimensão: por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na tomada da decisão administrativa, orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam os interesses públicos e, ao mesmo tempo, possam exercer o controle sobre 468
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as ações do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO. 2014). Logo, há de ressaltar, que a participação permanente da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição Federal, “permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das políticas públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos” (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO. 2014). O Ministério do Desenvolvimento no Brasil, ressalta: É de fundamental importância que cada cidadão assuma essa tarefa de participar de gestão pública e de exercer o controle social do gasto do dinheiro público. A Controladoria-Geral da União (CGU) é um dos órgãos de controle da correta aplicação dos recursos federais repassados a estados, municípios e Distrito Federal. No entanto, devido às dimensões do Estado Brasileiro e do número muito grande de municípios que possui (5.560), a CGU conta com participação dos cidadãos para que o controle dos recursos seja feito de maneira ainda mais eficaz (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO. 2014). Isso significa que, com participação de cada ator social, se torna mais simplificado e eficaz o controle dos recursos da administração pública local. Assim, o Estado deve buscar permanentes mecanismos de aperfeiçoamento e fortalecimento de forma continuada, na prevenção e combate à corrupção, através dos novos mecanismos de acompanhamento e canais de transparência. Nesse esteira, a “promoção da transparência pública é um importante passo em direção a esse fim”, tendo em vista, que também se constitui um importante mecanismo de controle social (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA – CGU. 2014). Contribuindo para esse aperfeiçoamento, a Lei Complementar nº 131 (BRASIL – PLANALTO. 2014), alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública, especialmente, determinando a disponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Essa Lei estabelece que todos os gastos e receitas públicas devam ser divulgados em meios eletrônicos. Ressalta-se, que no Brasil, devido às suas dimensões e à alta complexidade político-social dos mais de cinco mil municípios existentes, “é indispensável o fomento permanente à participação social, a fim de que os cidadãos possam tomar parte no controle dos gastos públicos e colaborar, assim, com a gestão pública” (PORTAL DA TRANSPA469
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RÊNCIA – CGU. 2014). Nesse sentido, objetiva-se integrar a sociedade com a administração pública, objetivando solucionar problemas, bem como as deficiências sociais com maior eficiência. São justamente estes os pressupostos apresentados, fundamentais para a consolidação de uma nova razão, razão pela qual a proposta de um novo federalismo, amparado numa composição municipalista que agregue o viés participativo, que é indispensável para a atuação comunicativa dos atores sociais. Diante disso, o Município, no federalismo brasileiro, deve ter o seu espectro expandido para além de um simples estudo de mera enumeração de competências constitucionais, passando para uma investigação de novos instrumentos e estruturas capazes de permitir a atuação da sociedade civil como sujeito ativo no processo de controle social. 3. O federalismo brasileiro e a concretização da subsidiariedade administrativa interna O Federalismo é uma forma de governo, baseada em certo modo, enquanto forma de distribuir e exercer o poder político numa sociedade, sobre um determinado território, que resulta da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da constatação das origens diferenciadas da história e das tradições políticas dos Estados-Membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta a autonomia local (CROISAT. 1995), bem como, uma dinâmica forma de cooperação política para divisão de poder e responsabilidade entre União, Estados e Municípios. Cada uma das esferas de governo possuem os seus próprios órgãos governamentais. É importante, diferenciar federalismo de federação, para tanto, José Alfredo de Oliveira Baracho assim faz a distinção: O termo federalismo, em uma primeira perspectiva, vincula-se às idéias, valores e concepções do mundo, que exprimem uma filosofia compreensiva da adversidade na unidade. Quanto à federação, é entendida como forma de aplicação concreta do federalismo, objetivando incorporar as unidades autônomas ao exercício de um governo central, sob bases constitucionais rigorosas (BARACHO. 1994). O princípio federativo pode existir sem a estrutura federal e vice-versa. Destarte, pode-se citar Estados que não adotam a estrutura federal, como a Espanha e a Itália, por exemplo, mas que possuem extremadas práticas federativas.
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A partir, de brevemente diferenciarmos e conceituarmos o que é federalismo, passamos a verificar, que município brasileiro ganhou maior importância, após o período militar, com o advento da Constituição Federal de 1988, pois só então, se começou a pensar em uma nova forma de governabilidade, e se estabeleceu novas competências a este ente. O artigo 1º da Constituição Federal de 1988 expressa que o Brasil é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal, e que as autoridades políticas de cada nível de governo tornam-se soberanas e independentes das demais. Portanto, esse é o marco em que os municípios tornaram-se entes federativos autônomos. Assim, com a promulgação da Constituição Federal de 1988 podemos afirmar, que a democratização foi implantada, com a finalidade de garantir novas condições políticas, sociais e econômicas. Silva, a respeito do federalismo, entende por ser uma forma de Estado, denominado Estado Federal ou federação, que se caracteriza em uma união de coletividades públicas dotadas de autonomia político constitucional. Assim o Estado Federal é tido como a união dos entes federados que formará um todo –União, Estados, Distrito Federal e Municípios– os quais formam a República Federativa do Brasil (SILVA. 1993). A partir de então, os municípios brasileiros tornam-se entes federados e dotados de autonomia, os quais passam a poder elaborar suas próprias Leis Orgânicas –sem interferência dos Estados ou União– elaboradas pelo Executivo ou Legislativo. A Constituição Federal de 1988 traz em seus artigos as competências de cada ente federado, da seguinte forma: no seu artigo 30 a competência é privativa de interesse local; no artigo 23 a competência é comum de todos os entes federados; e no artigo 24 a competência concorrente. Quanto às atribuições concedidas ao município, Meireles afirma: De início, a Constituição da República de 1988, corrigindo falha das anteriores, integrou o Município na Federação como entidade de terceiro grau (arts. 1º a 18), (...), por não se justificar a sua exclusão, já que sempre fora peça essencial da organização político-administrativa brasileira. A característica fundamental da atual Carta é a ampliação da autonomia municipal, no tríplice aspecto político, administrativo e financeiro, conforme estabelecido nos arts. 29 a 31, 156 e 159, outorgando471
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lhe, inclusive, o poder de elaborar a sua lei orgânica (Carta Própria), (...) (MAGALHÃES. 2000, p. 42). Dessa forma, a Constituição concedeu ao município o lugar de maior destaque em relação ao desenvolvimento urbano. Com a promulgação das Leis Orgânicas e de alguns mecanismos institucionais, de caráter permanente ou eventual, que contribuem para a democratização da gestão nas esferas locais, por exemplo, alterando, portanto, o perfil federalista brasileiro, descentralizando os recursos e encargos da União para os Estados e Municípios. A partir disso, a esfera municipal ampliou significativamente suas competências, aumentando assim a participação dos governos locais na repartição dos recursos fiscais. E assim, por conseguinte, aumentando a responsabilidade de fiscalização e idealização de políticas públicas (MANTOVANELI JUNIOR. 2006; FARAH. 2006). De tal modo, para que o Município engrene de forma eficaz e rápida, é indispensável a atuação eficaz e compromissada por parte do Legislativo Municipal, pois seus representantes devem fiscalizar de forma diligente o Executivo, bem como buscar a consolidação dos direitos de cidadania, e buscando mais efetividade e transparência na gestão pública. No entanto, é fundamental se demarcar novos espaços de comunicação política, bem como novos instrumentos de participação –atores políticos e sociais–, pois assim, se alcançará uma melhor eficácia quanto ao exercício de gestão dos interesses da coletividade, expandindo-se a democracia, de forma que, a construção social alcance a cidadania contemporânea, que passa a ser representada por novos sujeitos, muito mais conscientes do papel a ser desempenhado (LEAL. 2006). Dessa forma, a concretização da subsidiariedade administrativa interna, assume uma dimensão prática, pois concede novo sentido a cidadania, pois além de atribuir maior relevância para as estruturas institucionais mais próximas da sociedade o cidadão e seu potencial criativo assume papel de destaque. Isso porque, a partir da noção de subsidiariedade, não apenas as estruturas institucionais locais são valorizadas, mas também a articulação dos atores sociais tanto nos espaços institucionais quanto na sua relação cotidiana. Portanto, além de atribuir, no plano administrativo interno, ênfase ao espaço local, constata-se uma mudança no papel da cidadania, haja vista que a ótica subsidiária significa somente remeter o foco às políticas públicas estatais quando a sociedade, por si só, não for capaz 472
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da autorregulação, evidentemente condicionada à eficiência e ao respeito aos princípios democráticos e da igualdade. Dessa forma, o controle Interno surge como a finalidade de que possa haver responsabilidade publica, com objetivo de inibir e precaver ações ilícitas ou que possam ir contra os princípios da Constituição Federal, tanto que este tem amparo no artigo 74 da Constituição Federal, servindo de auxiliar no controle externo. Em face disso, podemos afirmar que é o controle interno que articula entre as ações administrativas e a analise de legalidade. Logo, esse controle possibilita ao cidadão que acompanhe com transparência a gestão publica. 4. Controle social de políticas públicas: uma análise a partir das audiências públicas eletrônicas A discussão acerca do tema do controle social, hoje é pauta das grandes discussões referente à forma de controle da sociedade para com a administração pública. Entretanto, discutem-se formas de concretização para o exercício do controle social, bem como, pouco se analisa e se debate alternativas de empoderamento do cidadão para o exercício do controle social. Contudo, a resposta para tais questionamentos, remonta-se a discussões pontuais, como a exemplo, a problemática da falta de participação, a falta de engajamento político, o descaso e desprezo do cidadão frente às questões públicas e diversos outros motivos que acabam por enfraquecer o interesse do sujeito em participar da vida pública. Ademais, deixa-se de lado, muitas vezes, a discussão acerca da efetiva proposição de novas alternativas para buscar o cidadão que está “excluído” ou esquecido pelos agentes sociais e políticos de “frequentar” os seus direitos de cidadania, e por conseguinte, o controle social na esfera pública. Deste modo, temos ainda hoje, mecanismos ainda não explorados no campo das novas possiblidades de exercício da participação, como a exemplo, com a utilização do uso das novas Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) e o uso do Governo Eletrônico7. 7 O conceito de governo eletrônico não se restringe apenas à incorporação de novas tecnologias para ampliar a capacidade de conexão entre governo e cidadão. As relações dentro do próprio governo também se reinventam. O governo, nas suas mais diferentes instâncias, passa a atuar em rede. Cada Poder, cada esfera, e seus respectivos desdobramentos, trabalham como extensões, atuando como nós desta rede de governo. O advento do governo eletrônico é resultado da aproximação dos nós entre todos os atores: governo eletrônico, cidadãos, empresas, 473
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Tais mecanismos não se constituem hoje mais novidades, são programas já criados e desenvolvidos pelo Governo Federal, que entretanto, necessitam ainda serem (re)elaborados e rediscutidos frente as necessidades atuais da e-participação. A e-participação se constitui uma ferramenta de participação direta do cidadão frente a exemplo da administração pública, em que se utiliza a rede de computadores – internet – enquanto ferramenta de abertura de novos canais democráticos, seja de proposições, acompanhamento, transparência e fiscalização. Portanto, é urgente e necessária a inovação de instrumentos de gestão e controle da administração pública, com a utilização das novas tecnologias (HOESCHL, 2003), pois esta virtualização do ambiente governamental, e sua consequente apropriação do espaço cibernético, possibilitam que os diversos atores envolvidos, especialmente cidadãos, aperfeiçoem suas interações com o estado, passando a ampliar o espectro de nós que formam a rede de governança eletrônica. As tecnologias de informação e de comunicação, de fato, abriram oportunidades para transformar o relacionamento entre governo, cidadãos, sociedade civil organizada e empresas, contribuindo para alcançar a boa governança, especialmente na dimensão transparência. A tecnologia da informação auxilia a implementação das políticas públicas e também favorece o monitoramento da implementação, o controle da política e a avaliação dos resultados, em termos da aplicação dos recursos, mas, principalmente, na efetividade das políticas implementadas. Também, o uso da tecnologia pode fazer o trabalho de suporte de comunicação, de workgroup, e viabilizar a eficiência interna de processos - como processos de compra, viagens de servidores, recursos humanos, controle de receitas e despesas, acompanhamento do planejamento governamental, e outros. Ainda, em e-administração, se pode incluir a integração de políticas públicas entre as várias esferas de governo. terceiro setor. Este conceito pode ser mais bem visualizado a partir do estabelecimento dos objetivos do governo eletrônico: implementação de infra-estrutura de comunicação de dados, integrando as redes de todos os envolvidos no processo; a modernização da gestão administrativa e dos sistemas de informação; a prestação online ao cidadão de todos os serviços públicos; a adoção de transparência nas as ações governamentais que não exijam sigilo; racionalização dos gastos públicos; e a disponibilização de computadores em locais específicos que permitam que o cidadão acesse os serviços do governo através da internet. Objetivos que pressupõem que o governo eletrônico precisa funcionar em rede (POMAR; HOESCHL; GARCIA; COELHO, 2003). 474
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Dessa forma, este artigo tem por objetivo explorar o tema a respeito da tecnologia e do governo eletrônico sob a visão do direito. Nesse sentido, reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais envolvidos na gestão pública, a literatura vem crescentemente enfatizando o tema da “governança”, salientando novas tendências de administração pública e de gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo conhecimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da “performance” administrativa e da democratização dos processos decisórios locais. De acordo com a concepção de governança urbana, a melhoria da qualidade de vida nas cidades não é negócio exclusivo de governo, mas sim tarefa e responsabilidade compartilhada entre todas as organizações e os cidadãos que constituem o tecido institucional e social da cidade (PUTNAM, 1999). Assim, a proposta defendida enquanto instrumento de controle social dos cidadãos frente à administração pública, é a proposta da utilização de audiências públicas8 eletrônicas, pois esta pode se tornar uma ferramenta de mobilização da opinião pública, capaz de inovar o campo das audiências públicas, sendo uma forma de qualificar esse instrumento de participação hoje esvaziado. Para tanto, essa proposta seria a realização de audiências públicas eletrônicas, em que estas se iniciariam em hora e lugar definidos anteriormente, e após permanecessem abertas on-line em sites do Poder Executivo ou Legislativo, e, em locais de fácil acesso, onde após algum período determinado de tempo fossem encerradas novamente no local de abertura. Certamente isso, oportunizaria maior participação e eficiência nas audiências públicas. Certamente assim, seria possível o exercício de poder pelo povo junto à Administração Pública, pois através desse mecanismo o cidadão não mais é visto como mero administrado, mas como um “parceiro do administrador público” (SOARES, 1997). Entende-se, assim, como essencial novos canais de aberturas e estratégias de participação, tema este que liga a necessidade de estabelecer uma reordenação de competência administrativa interna sob a ótica do princípio da subsidiariedade na sua perspectiva horizontal, pois hoje, no contexto brasileiro, os municípios necessitam de mode8 Audiências públicas são canais de participação administrativa aberta aos indivíduos e a grupos sociais determinados, visando à legitimidade da ação administrativa, formalmente disciplinada em lei, com a finalidade de expressar as preferências e tendências dos segmentos, e que seja capaz de conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação consensual para a sociedade. 475
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los inovadores de controle da gestão, para que os gestores tratem das mudanças que a sociedade exige. Dessa forma, a informação se torna um recurso estratégico cada vez mais importante para a gestão participativa, podendo assim, se constituir um importante instrumento no combate às patologias corruptivas. 5. Considerações finais Conforme apresentado, sustentamos a valorização de um poder local relacional, que conjugue a subsidiariedade vertical, traduzida na ampliação das competências do poder local, com a perspectiva horizontal, caracterizada por uma nova e qualificada relação entre sociedade e poder público municipal. Por conseguinte, a valorização desta esfera de poder como lócus próximo do cidadão possibilita em uma perspectiva subsidiária interna o exercício do controle social. Dessa forma, propomos no decorrer desse trabalho, a utilização de novos mecanismos e instrumentos para o exercício do controle social, a partir da utilização das audiências públicas eletrônicas. Elemento esse, que possibilita o cidadão a propor, acompanhar, fiscalizar e avaliar as políticas públicas combatendo assim a corrupção em todos os níveis. Portanto, a utilização de novos mecanismos com a utilização das novas tecnologias da informação e da comunicação e do governo eletrônico, se torna um novo instrumento de participação e de inclusão social, especialmente para a realização das audiências públicas, enquanto instrumento ao combate das patologias corruptivas. Referências bibliográficas BARACHO, José Alfredo de. A Federação e a Revisão Constitucional. As novas técnicas de equilíbrios constitucionais e as relações financeiras. A cláusula federativa e a proteção da forma de Estado na Constituição de 1988. Revista Scientia Ivridica. Revista de Direito Comparado Português e Brasileiro. Tomo XLIV, n. 253/255, Braga: Universidade do Minho, pp. 79-94, 1995. BARACHO, José Alfredo de Oliveira. O princípio de subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996. BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral da Cidadania. A Plenitude da Cidadania e as Garantias Constitucionais e Processuais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Coimbra: Coimbra Editora, v. XXXVIII, n. 1. pp. 29-78, 1997.
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