EMPLEO PÚBLICO. INSTANCIA REVISORA. REINCORPORACIÓN Y REINGRESO: DISTINCIÓN. EFECTO DE LA ANULACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SALARIOS CAÍDOS. PRINCIPIO DEL SERVICE FAIT. TESIS DEL RESARCIMIENTO Y DEL AUTOMATISMO.

S. T. 2, págs.43 En la ciudad de Santa Fe, a los diez días del mes de junio del año dos mil tres, se reunieron en acuerdo los señores Jueces de la Cámara de lo Contencioso Administrativo N/ 1, doctores Luis Alberto De Mattia y Federico José Lisa, con la presidencia del titular doctor Alfredo Gabriel Palacios, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados “CORAZZA, Stella Maris contra PROVINCIA DE SANTA FE (Expte. C.S.J. 182/98) sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A.1 n/ 235, año 2001). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?; SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente?; TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?. Asimismo se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores Lisa, De Mattia y Palacios. A la primera cuestión el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo: I.1. La señora Stella Maris Corazza interpone recurso contencioso administrativo contra la Pro vincia de Santa Fe, tendente a obtener la anulación del decreto 3001/97 y, en consecuencia, se disponga el pago de los salarios caídos durante el período determinado entre el 17 de diciembre de 1991 hasta el 20 de julio de 1992, con más intereses y costas (fs. 12/15). Relata que la Administración la dejó cesant e en sus funciones, aplicando normativa que, en ese momento, estaba derogada por ley 10.290, ante lo cual se procedió a su reintegro aunque sin que se le pagaran los salarios no percibidos por tal causa. Es por ello que, dice, efectuó un reclamo por los salarios no percibidos, fundado legalmente “y haciendo referencia en el citado escrito al artículo 76 de la ley 8525”. Alude a la situación que debió soportar po r el resultado no querido ni provocado por ella -que fue la cesantía- y el no cobro de los salarios por la torpe e ilegal medida tomada por la Directora de la Escuela y avalada por el Ministerio. Agrega que sufrió un serio detrimento de sus condiciones de vida por la limitación de sus ingresos, que es el único capital que posee para su sustento y el de su pequeña hija, al verse lesionada de un día para otro la constitucional garantía de estabilidad. Señala que desde el cese hasta su reincorporación transcurrieron siete meses perdiendo no sólo los salarios sino además el proporcional de vacaciones, presentismo, proporcional de aguinaldo y otros rubros “que se desarrollarán y fundamentarán en el proceso”. Concluye en que se ha vulnerado un derecho subjetivo protegido por normas administrativas y constitucionales. Reitera que la única perjudicada con esta torpe determinación fue la docente; y refiere, por último, a que luego de ser atacada la cesantía, la Administ ración accedió a la reincorporación “concretando así la nulidad del despido por ilegal; determinando de esta forma el justo ejercicio de la estabilidad propia, establecido en la Constitución de la Provincia”. 2. Declarada, por la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 22), comparece la Provincia (f. 28) y contesta la demanda (fs. 32/37). En el escrito de responde niega, en general, las afirmaciones de la actora, y, en particular, la admisibilidad y la procedencia del recurso. Respecto de la admisibilidad ent iende que hay contradicción en lo solicitado en la demanda, pues, por un lado, la actora pide se disponga el pago de los salarios caídos (punto II, Objeto), señalando, por el otro, que el recurso tiende a percibir el cobro de las horas compensatorias por el trabajo realizado (punto VIII, 2), y aludiendo también a la pérdida proporcional de vacaciones, presentismo, proporcional de aguinaldo y otros rubros que no precisa (punto IV). Destaca que la actora no so licitó en ningún momento la pretensión esgrimida en los mencionados puntos VIII, 2) y IV, por lo que el recurso es inadmisible al respecto puesto que se introducen pretensiones nuevas que en sede administrativa no fueron expuestas. Por otra parte, sostiene la improcedencia del recurso con base en que la actora, desde el 17.12.1991 al 21.7.1992, no desempeñó cargo alguno en el ámbito del Ministerio de Educación, por lo que no corresponde el pago de haberes, ni de ninguno de los rubros que mencionado en el punto IV cuyo cobro depende de la prestación efectiva de los servicios.

Cita y desarrolla jurisprudencia y doctrina que avalarían su posición, y que la llevan a concluir en que la pretensión económica de la recurrente debe ser rechazada en tanto que, al no existir prestación efectiva de servicios, no corresponde se le abone remuneración o diferencia de remuneración, y tampoco como indemnización de daños por no concurrir en el caso los presupuestos admitidos jurisprudencialmente. Señala, a mayor abundamiento, que ha sido principio aceptado aquel según el cual sólo ante la presencia de una norma legal expresa y específica que así lo reconozca se hace admisible el pago de salarios por servicios no prestados, no existiendo en el caso una norma que habilite el pago pretendido; y que dichas disposiciones constituyen excepciones al principio general mencionado consistente en que el sueldo sólo corresponde sea percibido como contraprestación de los servicios, y por tanto, en cuanto excepciones que constituyen resultan de interpretación restrictiva. Abierta la causa a prueba (f. 38) y producida la que ofrecieron las partes, éstas alegan sobre su mérito (fs. 69/72 y 79/87). Dictada (f. 89) y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de ser resuelta. 3. De conformidad al artículo 23, inciso a), de la ley 11.330, corresponde emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso. Conforme surge del relato precedente, la demandada postula la inadmisibilidad parcial del recurso con fundamento en que las pretensiones detalladas por la actora en el punto IV y VIII, 2) de su demanda, no fueron reclamadas en sede administrativa. Como se observa, el planteo refiere a la naturaleza revisora de la instancia contencioso administrativa, carácter éste preservado expresamente por la ley 11.330 en su artículo 7, in fine, según el cual “sólo se podrán juzgar y resolver las pretensiones propuestas y resueltas expresa o presuntamente en la reclamación administrativa previa”. Considero que dicho planteo debe desecharse. En cuanto referido al “proporcional de vacaciones, presentismo, proporcional de aguinaldo y otros rubros que se desarrollarán y fundamentarán en el proceso” (punto IV de la demanda; f. 13 vto.), puede señalarse que las presentaciones de la actora en sede administrativa fueron lo suficientemente amplias co mo para aprehender esos rubros. En efecto, en su reclamo inicial expresamente refirió “al pago de los haberes”, solicitando como prueba se informase acerca de a cuánto ascendían los haberes “por todo concepto” de habérsele “liquidado los mismos en el período indicado” (fs. 1/2; expte. 00401-0046305-7); luego refirió a “salarios caídos” sin exclusión de rubro alguno (f. 28; expte. adm. cit.); y, otra vez sin limitación alguna, aludió al pago de “salarios no percibidos”, como así también a que se vio privada de percibir los “haberes correspondientes”, los que juntamente con los intereses es lo que reclama (f. 36; expte. adm. cit.); y, en fin, a que la agravia la actitud de la Administración de negarse al pago de los “haberes adeudados” (f. 45/vto; expte. adm. cit.). En autos “López” (A. y S. T. 150, pág. 98), la Corte Suprema de Justicia expresó, en criterio que comparto y que considero mutatis mutandi trasladable al sub judice, que “si bien es cierto que no existe una estricta coincidencia en los términos en que fue ejercida la pretensión patrimonial en esta sede judicial y en la administrativa, no lo es menos que se trata de una misma pretensión, aunque formulada en la demanda de un modo más discriminado, esto es, detallándose los rubros que la co mponen, los que, sin embargo, son susceptibles de ser subsumidos en la genérica petición administrativa de que se reconozcan las diferencias salariales existentes entre las categorías 13 y 16”. En ese precedente, el Alto Tribunal advirtió acerca de “que los adicionales de antigüedad y permanencia en la categoría, así como las diferencias respecto de sueldo anual complementario y vacaciones pagas, derivarían del reconocimiento de la mayor categoría pretendida, dependiendo, po r ende, de aquél; de lo que se concluye que no pueden tener viabilidad propia sin que previamente se reconozca el derecho principal esgrimido. Por ello, no es irrazonable sostener que la pretensión sobre las diferencias de haberes por una mayor categoría engloba, en el caso, los rubros en cuestión”. Pues bien, tal criterio, en su aplicación concreta al caso, permite afirmar que el reclamo de la actora en sede administrativa -en los términos señalados- es lo suficientemente amplio como para comprender los rubros que ahora meramente ha discriminado en mayor grado. En relación a que el presente recurso tendería “a percibir el cobro de las horas compensatorias por el trabajo realizado con más los intereses legales desde el momento de la efectiva prestación de tareas hasta el momento del efectivo pago”, observo que le asiste razón a la demandada en cuanto a que tal pretensión es extraña al procedimiento administrativo previo. Pero observo también que es ext raña al propio objeto de la demanda y, en especial, al desarrollo argumental de la misma, como así también a la actividad probatoria, e incluso a los alegatos. En tales condiciones, puede razonablemente afirmarse que la formulación del petitorio en esos

términos -referidos al recurso contencioso administrativo “de plena jurisdicción” que dijo interponer- se ha debido a un error material, y, por ende, no susceptible de acarrear la inadmisibilidad parcial del recurso, ni de incidir en el régimen de costas. Por otra part e, estimo necesario aclarar que los aspectos vinculados a la “acción de reclamo por daños y perjuicios” (fs. 71/73 vto.), no integran la presente litis. Efectivamente, no sólo que la actora no alude a ella en su demanda ni en sus alegatos, sino que no cuestionó el decreto 3001/97 en cuanto a esa pretensión se la tuvo por inadmisible. No concurren, pues, la circunstancias consideradas y resueltas en autos “Suchodolski” (A. T. 1, pág. 35; y A. T. 1, pág. 164) que motivaron la declaración de incompetencia del Tribunal. En lo demás, no se advierten razones que justifiquen apartarse del auto obrante a foja 22 (C.S.J.P.: A. y S. T. 164, pág. 60). Voto, pues, por la afirmativa. A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia y Palacios expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votaron en igual sentido. A la segunda cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo: II.1. Adelanto mi opinión desfavorable a la procedencia del recurso. Esta Cámara ya ha tenido oportunidad de abordar algunos aspectos de la compleja problemática de los efectos de la anulación de actos de cesantía por sanción disciplinaria (“Acosta”; S. T. 1, pág. 318). Concretamente, distinguió la “reincorporación” o “reintegración” -decidida en el caso respecto de la actora (disposición 88/92 del Subsecretario de Educación)-, del “reingreso” o “readmisión”, citando al respecto la posición de algunos doctrinarios. En lo que ahora es de interés, aludió a las enseñanzas de Marienhoff, quien sostiene que en el caso de la “reincorporación” se considera “que entre el acto de separación y el de reincorporación no hubo solución de continuidad; por tanto, el agente tiene derecho a percibir sus emolumentos por dicho lapso y a que el mismo le sea computado a los efectos jubilatorios” (Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III-B, Abeledo-Perrot, págs. 141/142, Buenos Aires, 1998; en análogo sentido Benjamín Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, Tomo III, págs. 420/423, TEA, Buenos Aires, 1951). Asimismo, destacó que -en esa misma línea- Pose expresa que “la readmisión (o reingreso) no debe ser confundida con la reincorporación, acto, este último, que se produce cuando la Administración revoca o la justicia anula el que dispuso la baja y se reintegra al agente al mismo cargo que tenía. A diferencia del caso anterior (refiere a la readmisión), no hay creación de relación jurídica nueva, sino que se opera el restablecimiento de la original, sin solución de continuidad. Si esta medida resulta como consecuencia de la declaración de ilegitimidad del acto que dispuso la baja, debe pagársele las retribuciones correspondientes al tiempo que estuvo separado de sus funciones..., readquiriendo asimismo los demás derechos de que fue privado” (Guillermo A. Pose, Régimen Jurídico de la Función Pública, pág. 128, Depalma, Buenos Aires, 1985). Sin embargo, este Tribunal expresamente aclaró que “el reconocimiento de salarios caídos -según reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia (‘González Palicio’, A. y S. T. 92, pág. 466; ‘Alcácer’, A. y S. T. 109, pág. 164; ‘Cejas’, A. y S. T. 112, pág. 60; ‘Abramor’, A. y S. T. 115, pág. 334; ‘Sánchez’, A. y S. T. 116, pág. 253; ‘Burguener’, A. y S. T. 157, pág. 155; etc.)- procede sólo cuando la ley expresamente prevé esa consecuencia...”, agregando -incluso- que el Consejo de Estado francés había mantenido rigurosamente la regla quod nullum est nullum producit effectum sólo en el plano administrativo de la relación, apartándo se de ella en el plano estrictamente pecuniario, en el que adoptó la theorie de l’indemnité, a través de un cambio que se entendió jurídicamente posible por aplicación del principio del service fait, según el cual el estipendio no es debido en ausencia de servicio efectivo (ver André de Laubadère. Traité élémentaire de Droit Administratif, segunda edición, pág. 693, París, 1957). En el caso, y tal como lo admitió la propia actora (f. 36 vto.; expte. adm. cit.), no hay norma legal que autorice el pago pretendido, razón por al cual -estando también demostrada la ausencia de prestación de servicios en los lapsos reclamados- no puede sino rechazarse el recurso. Para así decidir, es oportuno referir a los mencionados criterios jurisprudenciales -que se comparten-; en especial, el sentado en “González Palicio” (citado), el que por su trascendencia y la solidez de sus argumentos merece ser transcripto. Allí el Alto Tribunal señaló que, “en principio, y en tanto no medie un régimen legal distinto, la nulidad de un acto que extingue la relación de empleo debería acarrear su reconstitución”. Pero, aclaró, “de ello no se deriva ineludiblemente el derecho del empleado a percibir los emolumentos como si hubiera estado en actividad. El fundamento de esta conclusión fue explicado, con su

habitual maestría, por el Dr. Roberto A. Rovere, integrante en aquel entonces del Superior Tribunal de Justicia de esta Provincia, en voto compartido por los demás integrantes, en el caso ‘Achaval Ortiz y otros’, fallado el 22 de junio de 1960”. En él, recordó la Corte, “los recurrentes procuraban obtener el pago de los haberes del período de cesantía por aplicación del principio del retorno al estado anterior de cosas o efecto ex tunc de la nulidad (art. 1050, Cód. Civ.), proponiendo la aniquilación de los efectos materiales del acto nulo, en un aspecto en que lo juzgaban posible: el pago de los sueldos, no formulando una pretensión resarcitoria condicionada a la nulidad del cese con base en el art.1056, aplicable en ausencia de normas propias, en el orden administrativo”. Y pasó a transcribir las consideraciones vertidas por el Superior Tribunal en el mencionado precedente “Achaval Ortiz”, según las cuales “en ausencia de textos legislativos del orden administrativo local que resuelvan de una manera u otra la cuestión, con ello replantean un problema vivamente debatido en la doctrina y jurisprudencia. En ese debate se oponen dos tesis, que Alessi llama ‘tesis del automatismo’ y ‘tesis del resarcimiento’”. “Según la primera, la anulación de la cesantía ilegítima produce efecto ex tunc, de suerte que revive automáticamente la relación de empleo y, con ésta, el derecho al estipendio ex tunc, que compete automáticamente al empleado con independencia de toda otra consideración (por ej., de que entretanto el empleado haya percibido una retribución en otro empleo público o privado)”. “Según la segunda, la atribución de sueldos al empleado sólo puede admitirse a título de resarcimiento de los daños derivados del comportamiento ilegítimo de la Administración; únicamente, por lo tanto, en el caso de que haya habido un daño efectivo y en la medida en que existió”. “Probablemente, la simplicidad y aparente rigor lógico del fundamento de la tesis del automatismo han obrado para que se la sostenga sin detenerse mayormente a examinarla. Todo se reduce a decir que si quod nullum est nullum producit effectum, anulada con efecto ex tunc la cesantía, revive automáticamente la relación de empleo y con ella, el derecho del empleado a percibir integralmente cuanto le era debido a título de sueldo”. “Pero la doctrina más reciente ha sometido esta tesis a un análisis de fondo, y sus razones son, a mi juicio, concluyentes para desecharlas”. “En Francia, por ejemplo, Laubadère recuerda que cuando el Consejo de Estado pronuncia la anulación del acto administrativo impugnado, esta anulación es, por cierto, retroactiva: debe ser considerado el acto como si jamás hubiese existido y aniquilados los efectos jurídicos que hubiere producido; son, dice, consecuencias normales de la teoría de las nulidades administrativas, e ilustración típica de estos principios la ofrecen los nombramientos o las cesantías ilegales de funcionarios públicos, cuya revocación determina la ‘reconstitución’ de la carrera de los interesados, volviendo las cosas al estado en que estarían de no haber mediado las decisiones ilegales. Pero, añade este autor, existen at enuaciones excepcionales de la anulación, fundadas en la idea que, aunque nulo, el acto ha recibido, de hecho, ejecución, y que sería a veces injusto o aun absurdo no tener ello en cuenta; e ilustrando siempre el concepto con ejemplos relativos a funcionarios públicos, expresa que la anulación de un nombramiento ilegítimo no impide que el interesado haga valer los servicios realmente prestados por él, e, inversamente, la anulación de una revocación ilegal, no obliga a la Administración a pagar la totalidad de la remuneración correspondiente a servicios no efectivamente cumplidos, soluciones, ambas, que acepta en sus decisiones el Consejo de Estado desde mucho tiempo atrás. Con anterioridad, refiere Laubadère, la jurisprudencia se decidía por la tesis opuesta, mediante rigurosa aplicación de la regla quod nullum est nullum producit effectum, pero la abandonó a causa de sus efectos prácticos desastrosos, abandono, por otra parte, jurídicamente posible por aplicación del principio del service fait, es decir, el estipendio no es debido en ausencia de servicio efectivo; y el Consejo de Estado resolvió entonces que solamente se tenía derecho a una indemnización sobre la base del perjuicio real sufrido, teniendo particularmente en cuenta los ingresos de que ha podido disponer el interesado durante su cesantía (Laubadère, André de, Traité élémentaire de droit administratif, 2da. ed., París, 1957, págs. 384 y 693)”. “Efectivamente, dicho Consejo, a partir del arrêt ‘Delerbes’, fallado el 7.4.1933, abandonó la llamada, para simplificar, theorie du traitement, por la llamada theorie de l'indemnité, destinada a cubrir los perjuicios realmente sufridos por el agente a consecuencia de la sanción irregularmente sufrida”. “Y en Italia -continúa diciendo el Dr. Rovere- Alessi advierte que una solución correcta del caso exige considerar la naturaleza del estipendio como remuneración pecuniaria del servicio prestado, que la doctrina configura no como un derecho que surge incondicionadamente de la relación de empleo, sino como un derecho, si bien perfecto, subordinado a la efectiva prestación del servicio, de modo que, aun admitiendo en todo su rigor la eficacia retroactiva de la anulación, revivirá automáticamente ex tunc la relación de

empleo, como si nunca se hubiera interrumpido, pero no, con pareja automaticidad, el derecho al estipendio, que no ha podido vivir y, por lo tanto, revivir, desde que, estando condicionada su existencia misma a la efectiva prestación del servicio, tal condición de hecho no se ha cumplido”. “Cierto es que se arguye, en contrario, que tal principio no puede hallar aquí aplicación desde que la prestación del servicio se ha frustrado exclusivamente por la voluntad considerada ilegítima de la Administración, en infracción de las obligaciones surgidas de la relación de empleo; pero, con ello, dice Alessi, se lleva la cuestión a otro terreno, al terreno de la culpa, y si al comportamiento culposo de la Administración es lógico que se siga aquello que es normal consecuencia de la culpa, es decir, el resarcimiento del daño , pues no se advierte cómo el comportamiento, aun culposo, de la Administración podría hacer revivir un derecho que no ha nacido nunca, por falta de la condición de hecho a la cual estaba subordinada su existencia concreta”. “Señala el autor citado que situaciones similares se dan en el derecho privado, en los casos de obligaciones sinalagmáticas, que no dan lugar a dudas, y pone el ejemplo de un contrato de locación de obra, para el cual se ha estipulado un término esencial: vencido este término, si uno de los contratantes no ha puesto al otro en condiciones de cumplir la obligación que asumiera (vgr., quien contratara la construcción de una casa no ha entregado al constructor el terreno donde debía edificarse y no puede ya hacerlo porque lo ha vendido), el último carecería de derecho para reclamar al primero el cumplimiento de una obligación subordinada o condicionada al de la ya incumplida, por representar su compensación (vgr., el pago del precio de la obra), y en tal supuesto no le quedaría sino la acción de resarcimiento de los daños fundada en la culpabilidad que podrá servir de base a tal acción de resarcimiento, pero que nunca permitirá considerar existente lo que no es, vale decir, cumplida la obligación a cuya ejecución estaba subordinada la obligación contrapuesta de pagar la compensación”. “Ahora bien, concluye Alessi, en el campo del derecho público, en materia de relación de empleo, no media razón alguna que induzca a aplicar principios diversos. Por ello, después de anulada la cesantía, y aun reconocida la eficacia ex tunc de la anulación, no es admisible una acción puramente contractual encaminada al puro y simple cumplimiento de la obligación de pagar el estipendio, ya que la obligación de la Administración no era pura y simple, sino condicionada a la efectiva prestación del servicio en el período al cual se refiere, y la consideración de la culpa del comportamiento de la Administración como causa de la frustración de la prestación de los servicios no puede llegar a hacer estimar como efectivamente prestados aquellos servicios que de hecho nunca existieron, en tanto que bien puede constituir la base de una acción de resarcimiento de los daños, consecuencia normal, precisamente, de la culpa (Alessi, R.; La responsabilitá della pubblica amministrazione, 3ra. ed., Milano, 1955, ps. 180 y sgtes.)”. Por tales razones, recordó la Corte, “considerando que ‘por ajustarse a principios indiscutibles, este razonamiento es concluyente’, rechazó la pretensión de pago de los haberes caídos”. En el citado caso “González Palicio”, el Alto Tribunal también aludió a que “el criterio de desestimar la tesis del automatismo fue seguido por esta Corte en numerosos precedentes (A. y S., T. 20, pág. 229 vto. y sus citas; T. 24, pág. 465 vto. y sus citas; T. 43, pág. 81; T. 56, pág. 5; T. 61, pág. 126; T. 63, pág. 175; etc.)”. Y a que, “desde luego, ello fue así en los casos en que concurría la circunstancia que tuvo en cuenta aquel Tribunal, o sea, la ausencia de normas administrativas de orden local que resolviesen de distinta manera la cuestión”. De allí, aclaró, que, “vigentes normas que expresamente reconocían el derecho al pago de sueldos caídos, el Tribunal acogió ese tipo de pretensiones (A. y S. T. 43, pág. 481; T. 55, pág. 260; T. 56, pág. 155), explicando (A. y S. T. 69, pág. 210) que el principio general que deriva de nuestro ordenamiento jurídico no es el que consagra el art. 129 (de la ley 6769, que prevé, para el caso de reintegro, el pago de los haberes), y por ello la tesis del automatismo sólo es aceptable cuando la ley lo reconozca expresamente, como ocurre normalmente en el caso de algunas licencias, justificaciones o franquicias o, excepcionalmente, de eliminación del acto de cesantía ilegítimo”. Agregó que “también, con carácter excepcional, reconoció ese derecho en supuestos, no de cesantía, sino de suspensión (A. y S. T. 44, pág. 334), pero no por apartarse de ese criterio, sino por considerar que la suspensión no implica sino una separación provisoria en el ejercicio del cargo, po r lo que no es aplicable la misma solución que cuando hubo ruptura y posterior reinstalación de la relación de empleo”. Refirió asimismo a la jurisprudencia nacional, expresando que “la Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó desde antaño la improcedencia de reconocer emolument os por funciones que no han sido desempeñadas (Fallos 144:158, ‘Cejas’, 12.8.1925; 172:396, ‘Godoy’, 17.5.1935; ‘Flairoto de Ciampi’, 192:436, 20.5.1942; ‘Romero’, 255:9, 22.1.1963; ‘Lafón’, 291:406, 21.4.1975; ‘Pinal’, 295:318, 20.7.1976;

‘Caldas’, 297:427, 5.5.1977; ‘Beccar’, 303:301, 26.2.1981; ‘Rius’, 304:199, 25.2.1982; ‘Constantini’, 307:1199, 1.8.1985; ‘Somoza’, 307:1215 y sus citas, 1.8.1985; ‘Strubbia’, 307:1220, 1.8.1985; ‘Gugliandolo’, 308:681 y sus citas, 6.5.1986; ‘Busquet’, causa B.307-XXII, fallada el 10.4.1990)”. En ese mismo sentido, destacó que la Corte nacional “hizo excepción a este principio en tratándose de suspensión del agente y subsistencia del vínculo (Fallos 178:367; 181:236; 205:200), es decir, en un supuesto diferente”; y que también lo hizo, “en los casos en que consideró aplicable los arts. 27 del decreto ley 6666/57 y 20 de la ley l6.507 (Fallos 288:244, ‘Piccollo’, 18.4.1974 y antecedentes; ‘Lasa’, 31.8.1976) afirmando que es admisible el pago de salarios caídos mediando norma expresa que lo autorice (Fallos 297:427, citado; 303:1824; 306:979, etc.)”. Pero -indicó- “mientras que en ‘Piccollo’ y ‘Lasa’ los reconoció sin objetar la vía elegida para el reclamo, a partir de ‘Caldas’, fallado el 5.5.1977 (Fallos 297:427), luego de reiterar que, ‘salvo disposición expresa y específica para el caso, no procede el pago de sueldos por funciones no desempeñadas correspondientes al lapso entre la separación del cargo del agente y su reincorporación’, siguiendo uno de los fundamento s del Pro curador General Dr. Elías Guastavino, condicionó el alcance de los arts. 27 del decreto ley 6666/57 y 20 de la ley 16.507 que establecen derecho a percibir tales salarios, a que el recurrente haya seguido el procedimiento especial de impugnación de la cesantía que establecen ambas leyes, ‘en razón de que ellos imponen un trámite sumario y rápido y un lapso limitado para interponer el recurso, todo lo cual permite una solución definitiva en tiempo breve’. Dejó a salvo la posibilidad de invocación y prueba pertinente de los daños que pudo efectivamente causar la ilegítima medida de cesantía. Esta doctrina la reiteró en ‘Barabino’ (L.L.1981-C-pág.1), ‘Rivera Pereyra’ (Fallos 303:1824). Insistió en ella en ‘Strubbia’ (Fallos 307:1220, resuelto el 1.1.1985), a pesar de que el Procurador General Dr. Octavio Gauna argumentó que, obedeciendo el pago de salarios caídos dispuesto en la ley, a un expreso reconocimiento legal de la obligación de reparar un daño, y que éste es connatural a la pérdida de estabilidad -resultante, en ese caso, de la aplicación de leyes de prescindibilidad-, correspondía reconocerlos también a quien debe recurrir a un juicio ordinario. Mantuvo también este criterio, por vía de remisión -entre otros- al antecedente ‘Caldas’, en ‘Gugliandolo’, resuelto en mayo de 1986 (Fallos 308:681), y lo reiteró nuevamente en abril de 1990, en el caso ‘Busquet’, al fallar compartiendo los argumentos de la Dra. Reiriz, quien se expidió por la confirmación del fallo que negó el pago de haberes caídos reclamados en vía ordinaria, en base a la jurisprudencia sentada en Fallos 297:427 y 302:786 y 1544. En estos precedentes se advierte el criterio restrictivo en la interpretación de las normas que conceden el derecho a haberes caídos; excluyéndose, en el caso ‘Rius’ (Fallos 304:199), la analogía, por aplicación del principio de que está vedado a los jueces crear por esa vía la obligación a cargo del Estado nacional de entregar sumas de dinero a un agente en defecto de la prestación de servicio (ver dictamen del Procurador General, al que remitió el fallo)”. Como se observa, el tenor de esas consideraciones sellan la suerte adversa del presente recurso, en el cual la actora centra su planteo -básicamente- en la circunstancia de que su desplazamiento no fue voluntario. Asimismo, los fundamentos anteriormente transcriptos -especialmente en cuanto refieren a que les está vedado a los jueces crear por la vía de la analogía la obligación a cargo del Estado de entregar sumas de dinero a un agente en defecto de la prestación de servicio- autorizan también a desechar la posibilidad de aplicar analógicamente al caso la ley 8525, cuyo artículo 76 só lo mencionó la actora en la demanda (f. 13), e invocó -al menos el principio en él establecido- en sede administrativa (f. 2; expte. adm. cit.). Desde luego, por esa misma razón, tampoco podría aplicarse al sub judice el artículo 21 de la mencionada ley 8525, ni analógicamente, ni -menos aún- directamente; esto último, de conformidad a lo establecido en el artículo 2, inciso f, de ese estatuto, y a lo considerado al respecto por la Corte local en autos “Piano” (A. y S. T. 162, pág. 207; reiterado en “Santori”, A. y S. T. 162, pág. 236; “López”, A. y S. T. 162, pág. 247; “Dei-Cas”, A. y S. T. 162, pág. 258; y “Perrota”, A. y S. T. 162, pág. 289), a los que en lo pertinente remito. No puede soslayarse que el criterio, anteriormente desarrollado in extenso, sentado por la Corte en la mencionada causa “González Palicio” (citado), sirvió de fundamento expreso al acto administrativo impugnado (decreto 3001/97); y de ninguna de sus consideraciones se ha hecho cargo la actora, quien en esta sede meramente insiste en que su desplazamiento no fue voluntario, refiriendo también a otros aspectos pero que son ajenos a la litis, tales como la legitimidad del cese y la caducidad que invoca respecto de la posterior investigación sumarial. Por último, y si bien -como ya se ha señalado- no integra la materia en debate la cuestión atinente a los daños y perjuicios, puede, obiter dictum, aludirse al reconocimiento de salarios caídos según la teoría del daño en la jurisprudencia del Máximo Tribunal local. En este punto, los criterios son también particularmente estrictos, exigiéndose, al igual que en el

ámbito de la Corte nacional, la prueba concreta de los perjuicios (Fallos 303:305 y 1341 y sus remisiones; 304:516; 307:1215; 308:681; C.S.J.P.: “González Palicio”, “Abramor”, citados; entre otros). En ese mismo orden, es importante destacar que fue en autos “Sánchez” (A. y S. T. 116, pág. 253) en que el Alto Tribunal local desechó el criterio sentado en el fallo pleno de la Cámara Nacional Civil de la Capital Federal, del 15.9.1981, in re “Pérez” (L.L. 1981-D- pág. 241), en el que se admitió, por mayoría, que en determinados supuestos la demostración del hecho importa la del daño -criterio éste invocado por el allí recurrente, quien solicitaba se le pagase una suma, no a título de salarios, sino a título de indemnización de daños materiales-. Al respecto, dijo que la invocación por el actor del criterio sostenido por la Cámara Nacional Civil de la Capital Federal, en pleno, in re “Pérez”, no conmovían la conclusión acerca de la exigencia de la prueba concreta de los perjuicios. Es que, insistió el Tribunal, “la circunstancia de que un agent e haya sido dado de baja ilegítimamente no justifica, salvo norma expresa, crear, mediante una suerte de ‘presunción hominis’ respecto de que la existencia del hecho (cesantía ilegítima) importa la del daño, una obligación a cargo del Estado de desembolsar sumas de dinero por servicios no prestados o perjuicios no demostrados (ver Fallos 302:572; 304:88)”. Y agregó -en base a pautas suficientemente indicativas del criterio restrictivo- que la circunstancia de que el agente haya sido injustamente encuadrado en los términos de la ley 7859, tampoco alteraba la solución. En efecto, dijo que, sin desconocer las particularidades que presentan esos casos, ellas, sin embargo, son insuficientes en orden a entender configurado un supuesto “como los mencionados por la Cámara en ese plenario: daño moral sustentado en la comisión de un hecho ilícito o relación extracontractual -art. 1.079, C.C.-, daño producido por el solo hecho de no utilizar una cosa mueble -como ser un automotor-, fenómenos notorios ‘como lo es...la depreciación de la moneda’; etc.; es más, aunque se encontrare cierta similitud ent re tales supuestos con el de autos, no sería automát icamente aplicable el criterio postulado por ese plenario”. En este último sentido -reiteró- “no debe olvidarse que la Corte nacional (caso ‘Rius’; Fallos 304:199) en este tema ha excluido hasta a la analogía, por aplicación del principio de que está vedado a los jueces crear por esa vía la obligación a cargo del Estado nacional de entregar -precisamente- sumas de dinero a un agente en defecto de la prestación de servicio (ver dictamen del Procurador General, al que remitió el fallo)”. Por lo demás, agregó, “si bien ese Alto Tribunal se negó a declarar inconstitucional un fallo que reconocía el 50% de tales haberes en base al plenario ‘Pérez’ ..., así lo decidió, mas sin hacer suya tal tesitura; sólo rechazó la tacha de arbitrariedad imputada a las conclusiones de dicho plenario por entender, conforme a su doctrina en materia de arbitrariedad de sentencias, que no correspondía sustituir el criterio de los jueces de la causa en materias que les son propias en tanto hayan fundado suficientemente sus pronunciamientos”. Concluyó en que, por ello, “y atento -además- a que ‘lo común es que las personas capaces logren emplear su tiempo en otra labor retributiva’ (C.S.J.N.; ‘Figueroa c. Loma Negra’, 4.9.1984) -en igual sentido esta Corte local, al recordar que siendo la relación de empleo de carácter profesional (o sea, constituyendo el modo habitual de lograr medios de vida) no puede presumirse que el agente haya estado sin actividad o desenvolviendo actividades no productivas (A. y S. T. 63, pág. 175)-‘, es la exigencia de demostración de los perjuicios concretos producidos por el cese ilegítimo” (“Sánchez”, citado; reiterado en “Famín”, “Giura”, “Escobar”, “Ibarra”; A. y S. T. 116, págs. 354, 366, 390 y 402, respectivamente, entre otros). Lo hasta ahora expuesto basta para declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas a la actora. Voto, pues, por la negativa. A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor De Mattia dijo: Sin dejar de valorar los criterios que acompañan el voto del colega que me precede y en razón de entender involucradas particularmente garantías fundamentales en la presente causa, fundaré respecto de la cuestión traída al debate mi posición en contrario. Al respecto es menester destacar que la exclusiva conducta de la Administ ración al dictar la cesantía de Corazza, violando la norma aplicable (ley 10.290), y, luego, dejar sin efecto dicha cesantía mediante otro acto revocatorio, traducen -doblemente- un claro reconocimiento de la ilegitimidad incurrida y, consiguientemente, la autoría de los resultados, al aparecer prima facie conculcado el derecho a la propiedad (art. 17, Constitución nacional) entendido en sentido amplio; es decir, abarcando todo los

intereses apreciables que un ho mbre puede poseer fuera de sí mismo, de su vida y de su libertad, comprendiendo los bienes materiales e inmateriales que formen parte del patrimonio de una persona trátese de derechos reales o personales; e incluidos aquellos actos administrativos, entre otros, que generan, incorporan o reconoce derechos subjetivos de manera irrevocable (C.S.J.N. “Mango”, 26.8.1925; y fallos: 184:137, 296:723). Así se patentiza para el caso, a partir de la sugerencia del Departamento de Licencias del Ministerio de Educación y de la nota de la Dirección del E.E.M.P.A. 1151, fechada en 17.11.1991, que finalmente dispuso el distracto (fs. 5 y 6 respectivamente, expte.adm.citado), ignorando el sumario previo que fijaba la legislación vigente y anulando de esa forma el derecho de defensa (art. 18, C.N.), pese a la seriedad de las garantías en juego (art. 14 bis, C.N.); y que fueron (impropiamente) “salvadas” por la disposición 88 de fecha 30.6.1992 (fs. 18 y vt o, expt e.adm.cit.), al ordenar la revocación de la cesantía y la reincorporación de la agente a sus tareas, concurriendo a restablecer un derecho a favor de la actora, quien resultó agraviada al habérsele privado, sin razó n, por un lapso de cumplir las funciones propias de su empleo, en virtud de un acto ilegítimo, y a percibir las remuneraciones pertinentes. De tal perjuicio, que deviene antijurídico, por cuanto debe soportarlo quien no tiene el deber jurídico, surge la lesión que se postula indemnizable a partir de un principio objetivo de garantía del ciudadano que despliega su operatividad cubriendo el daño causado, cuando no existe causa de justificación que lo legitime, y que para el caso se reconoce especialmente, alejándose del criterio que la Administración es responsable solo por su actuación material, lo cual constituye una imposición arbitraria que quiebra la legalidad (vid: “Curso de derecho administrativo”, E. García de Enterría y T.-R. Fernández, t. 2, págs. 371 y ss., Ed. Civitas - 6ta.). Se trata, pues, del derecho al resarcimiento nacido de la baja ilegítima padecida por la actora, por acto administrativo nulo sustituido, que hace irrumpir el daño como resultado, al ofender o lesionar derechos y menoscabar valores materiales o morales, debiendo entenderse como requisito liminar “que no hay ilícito punible, a los efectos de la responsabilidad civil, sin daño causado (artículo 1067, C.Civil)“ (cfr.: “El daño resarcible”, A. Orgaz, 3ra. ed. Depalma 1967, págs. 17 y ss.). En esa dirección corresponde imputar la causación material del daño o bien establecer la conexión o relación causal de la Administración. Al respecto, la causalidad, que intenta establecer la imputación objetiva del daño a una acción u omisión (imputatio facti), y la culpabilidad, que se propone determinar subjetivamente a su autor (imputatio juris), torna en el caso innecesario definir antes la acción que lo produjo y resolver después si el daño se debió a una acción culpable, en tanto la Administración produjo el hecho idóneo que conlleva sin eximentes una aptitud lesiva, configurando la llamada causalidad adecuada o eficiente o próxima al daño. Despejada la cuestión de la autoría y antes de ingresar en el objeto de la demanda, es menester, en orden a la hermenéutica jurisdiccional, dejar establecido que el más Alto Tribunal nacional tiene dicho que “no siempre es método recomendable el atenerse estrictamente a las palabras de la ley, ya que el espíritu que las nutre es lo que debe rastrearse en procura de una aplicación racional”, y agrega que “se debe buscar en todo tiempo una valiosa interpretación de lo que las normas, jurídicamente, han querido mandar, de suerte que la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas, pudiéndose arbitrar otras de mérito opuesto, no resulta compatible con el fin común de la tarea legislativa como de la judicial“ (C.S.J.N. “Vera Barros”, 14.12.93, fallos allí citados: 305:2040, 311:2223, entre muchos otros). Por ello, en relación a la pretensión, sin perjuicio de la extrañeza atribuida al cobro de sueldos o de salarios caídos, cabe señalar el reconocimiento consagrado a favor de la procedencia de la indemnización por los daños sufridos, sobre la base de la responsabilidad civil del Estado que emerge, en el caso, de la ilegitimidad del acto que declaró -erróneamente- la cesantía (cfr.: C.S.J.N. “Pérez”, citado; “Pinal”, Fallo: 295:320); asimismo, que ante la ausencia de normas en principio no procede el pago de sueldos por funciones no desempeñadas, correspondientes al lapso entre la separación del agente y su reincorporación al cargo (Fallos 172:396, 192:294), “salvo disposición en contrario o que aquellos acrediten el perjuicio sufrido que haga procedente la responsabilidad de la Administración (cfr.: Fallos 302:1544, 304:1439, 307:1889; C. Cont. Adm. Fed., sala IV, "Figueroa de la Vega, Francisco c/ Estado Nacional s/ reincorporación", del 11 de junio de 1982)” (Cám.Nac.Apel. en lo Contencioso Administrativo Federal, sala II: “Aramburu, Fernando c/ O.S.P.L.A.D. s/ empleo público”, 29.9.1994). Por su lado la Corte Suprema de Justicia provincial, bajo antecedentes que -aunque distintos, no devienen extraños- referían al pago de una compensación pecuniaria por una labor cumplida que excedía la retribución del cargo permanente ostentado, reconoció -con sustento en el artículo 15 inciso c) de la ley 8525- el derecho a percibir una retribución justa “ estableciendo un principio general aplicable para la solución de las situaciones no contempladas expresamente” y agregó “dicha norma reproduce la previsión

constitucional del artículo 14 bis de la Constitución Nacional y el artículo 6 de la Constitución Provincial” (“Caffaratti”, 20.7.1988, expte. 295/83). Emerge, entonces, que de resultar acogida la demanda, reconociendo los salarios caídos a tenor de la lesión indemnizable, lejos de constituir un desapego legal, propiciaría -bajo las especiales circunstancias que fueron desarrolladas- un trato igualitario en relación con otras situaciones contempladas (verbigracia: artículo 21, ley 8.525; etc.) y a tono con un Estado cada vez más responsable frente a las consecuencias de su actividad -aun “lícita”- en el ámbito público (vid “Otra vez acerca del lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado...”, Miguel S. Marienhoff , LL-1992-E-1031), tendente, con fundamento en el “Estado de Derecho” y a través de normas y principios de la teoría general del daño, evitar la indemnidad estatal. Por lo expuesto, voto por la afirmativa, con costas a la demandada. A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios expresó similares fundamentos a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votó en igual sentido. A la tercera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo: Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas a la actora. Así voto. A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia y Palacios dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Lisa y así votaron. En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo N/ 1 RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto. Costas a la actora. Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.} Fdo.: DE MATTIA (en disidencia)-PALACIOS-LISA-Barraguirre (Secretario).