Este material busca sintetizar el conjunto de elementos que es imprescindible tomar en cuenta para pensar la crisis que hoy afronta el Sistema Previsional. A su vez, la descripción de las distintas propuestas de reforma al sistema que hoy se están barajando, es acompañada por un análisis que intenta sincerar la discusión sobre el problema en cuestión. En este sentido, el trabajo considera que el debate respecto al tema previsional debe aludir a los objetivos que el sistema debiera cumplir, y no ser utilizado como excusa y fundamento para resolver la consolidación de un modelo exportador y excluyente en nuestro país. Así, una tesis básica consiste en señalar que las propuestas de capitalización que suenan en el horizonte, responden más a las necesidades de un modelo económico para el cual la reducción de costos laborales y la consolidación del mercado de capitales se transformen en claves para su futuro, que a los objetivos elementales de la Previsión Social de universalizar la cobertura y garantizar haberes dignos para los jubilados. Los elementos que aquí se plantean son de suma utilidad para pensar los posibles impactos que el reciente decreto de desregulación pueda tener sobre el Sistema Previsional. Es pronto aún para hacer conjeturas. Las alternativas que puede tener la propuesta oficial de unificar con criterio de caja todo tipo de aportes y contribuciones en una Cuenta Única correspondiente al Sistema de Seguridad Social, son varias. Desde fondear con los recursos de las Obras Sociales el déficit previsional, hasta configurar el mecanismo adecuado para reducir los costos fiscales de una transición desde el sistema actual a uno de capitalización individual (similar al instrumentado en Chile), pasando por el eventual desvío a Rentas Generales y hacia otros fines (¿deuda quizás?) de fondos captados en función de la Seguridad Social. A la luz de los recientes trascendidos periodísticos que vinculan la reforma del sistema con el modelo chileno, la consideración de la experiencia del país vecino que presentamos resulta vital para no reincidir en "errores" ya cometidos. Claudio Lozano Director

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INDICE I. 1. 2. 3.

ELEMENTOS PARA UN DIAGNOSTICO Principales variables sobre el Sistema Nacional de Previsión Social (S.N.P.S.). Beneficios y Cobertura del S.N.P.S. Haberes Previsionales.

II. FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – Modelo de financiamiento. – Evolución de las fuentes de financiamiento (1980–1991). – Ejecución Presupuestaria del S.N.P.S. (1983–1991). III. ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA DE LA CRISIS Y REFORMULACION DEL REGIMEN PREVISIONAL ARGENTINO – Régimen de Capitalización Individual. El modelo chileno. – Las propuestas locales. Mecanismos de financiamiento. IV. CONCLUSIONES

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I. ELEMENTOS PARA UN DIAGNOSTICO Las contingencias sociales derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte están fundamentalmente amparadas en nuestro país desde principios de siglo a través de la Seguridad Social por los beneficios de jubilación y pensión que otorga el Sistema Previsional. Este sistema está conformado por el Régimen Nacional de Previsión Social y un conjunto de regímenes –también basados en la cotización sobre el salario– que comprende Cajas Provinciales, Municipales, de Fuerzas Armadas y Seguridad. Tras esta aparente dispersión administrativa, existe una gran concentración de beneficios –más del 85%– en el Régimen Nacional que operó, desde la década del '60 y hasta hace pocas semanas, a través de tres grandes cajas coordinadas por la Subsecretaría de Seguridad Social y el INPS (Instituto Nacional de Previsión Social). Estas son: la Caja de Industria, Comercio y Actividades Civiles –que agrupa a los asalariados privados–, la Caja de Estado y Servicios Públicos, y la de Trabajadores Autónomos. En conjunto, estas tres cajas otorgan alrededor de 3.200.000 beneficios. La indudable crisis que afecta al sistema previsional, y en la que se basan las diversas propuestas de reforma hoy vigentes, puede definirse sistemáticamente por la existencia –a esta altura crónica– de un importante desequilibrio económico financiero y las consiguientes dificultades que enfrenta en el cumplimiento de sus objetivos específicos y, por ende, en su función redistributiva. En este trabajo se intentará, por un lado, describir el funcionamiento del régimen jubilatorio poniendo especial énfasis en la determinación de los procesos que llevaron a dicha crisis. Por el otro, se realizará una breve síntesis de las propuestas de reforma más difundidas, así como una reflexión sobre el eje de la discusión y los efectos que podría acarrear su implementación I.1. PRINCIPALES VARIABLES QUE INCIDEN SOBRE EL S.N.P.S. Las principales variables que condicionan el funcionamiento del sistema previsional pueden ser clasificadas en tres grandes grupos: A. Demográficas, B. Económico Sociales y C. Propias del sistema. A. Las variables demográficas hacen a la composición etárea de la población y su dinámica. Influyen directamente sobre la cantidad y cambios en el número de activos y pasivos en una sociedad y definen los límites estructurales de la "Tasa de Sostenimiento" del sistema previsional, es decir, la relación entre aportantes y beneficiarios. En términos generales, los aspectos demográficos podrían sintetizarse en un tema: el envejecimiento medio que viene sufriendo la población argentina y que se expresa en el incremento proporcionalmente mayor de la población en edad de acogerse al beneficio jubilatorio respecto de aquella en edades activas (que potencialmente podría integrar la fuerza de trabajo y aportar al sistema). El cuadro Nº 1 permite seguir la evolución de las variables demográficas relevantes para el S.N.P.S. entre 1950 y 1990. El criterio que se adoptó para conformar los grupos poblacionales por edad y sexo fue el que se corresponde con los requisitos que, en este sentido, tienen vigencia en la

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actualidad en nuestro régimen jubilatorio para trabajadores dependientes: varones de 60 y más años y mujeres de 55 y más.1 Sumados, conforman la "Población Potencialmente Jubilable" (PPJ), es decir, aquella que –por su edad– está en condiciones de acceder a la jubilación ordinaria del Régimen Nacional de Previsión .2 Tal como surge del cuadro, la participación de la Población Potencialmente Jubilable en la población total se incrementó notablemente en los últimos cuarenta años mientras caía la proporción correspondiente a la población en edades activas. También muestran tendencias decrecientes la proporción de la Población Económicamente Activa (PEA) sobre la población total –que cayó un 23% entre 1970 y 1990–, y la relación entre la PEA y la PPJ que definimos como Tasa de Sostenimiento potencial o estructural. Es importante recalcar que este último indicador sólo brinda un parámetro estructural y demográfico de la relación activos-pasivos que no refleja la tasa de sostenimiento real del sistema previsional, ya que no toda la PEA cotiza efectivamente al sistema jubilatorio y no todas las personas en edad de jubilarse acceden efectivamente a la jubilación. De hecho, la PPJ para 1990 alcanzaba prácticamente a 5 millones de personas mientras que los beneficios otorgados efectivamente por el S.N.P.S. apenas superaron los 3 millones. La evolución de los indicadores considerados denota que –en términos demográficos– la fuerza de trabajo resulta cada vez menor en relación a la población pasiva, lo que implica un mayor esfuerzo por parte de aquellos que deben aportar al sistema para "sostener" a los beneficiarios de jubilación o pensión. En el mismo sentido funciona el incremento que ha venido teniendo la esperanza de vida al nacer, lo que modificaría la base de una efectiva y verificable disminución de las aptitudes físicas o intelectuales, repercutiendo en una mayor permanencia en el grupo de pasivos una vez logrado el beneficio previsional. Las estadísticas indican que este hecho se vería acentuado en las mujeres cuya esperanza de vida al nacer ha aumentado de modo que, de jubilarse a los 55 años, recibirían el beneficio por un lapso de 24 años.3 Estos hechos han conducido a argumentaciones que plantean la necesidad de modificar las edades mínimas para acceder a los beneficios previsionales en consonancia con los cambios operados en la estructura poblacional. Esto significa que dado que las variables demográficas son de carácter estructural y se muestran como irreversibles, sólo podrían realizarse cambios en el propio sistema jubilatorio tendientes a incrementar el número potencial de aportantes y disminuir relativamente el de pasivos. Varias propuestas –incluso planteadas desde la Subsecretaría de Seguridad Social– tienden así a aumentar la edad mínima para acceder al beneficio jubilatorio a 65 años sin distinción de sexo.4 Esto incidiría en la magnitud de la PPJ que descendería en 1990 de 4.977.200 (varones de 60 y más años; mujeres de 55 y más) a 2.944.600 (varones y mujeres de 65 y más anos). Sin embargo, en términos efectivos el resultado no sería tan contundente dado que la población tiende en una porción considerable a superar los requisitos legales para acceder a la jubilación por el bajo nivel de los haberes, extendiendo así su permanencia en el mercado de trabajo. B. Un segundo grupo de variables relevante para analizar la crisis del sistema previsional es el vinculado a factores de índole económico social. (Cuadros Nº 2 y 3).

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El prolongado proceso de retracción económica que vive la Argentina y el quiebre del patrón distributivo que llevó la participación asalariada en el ingreso nacional de un 40% a mediados de la década del 70 a poco más del 20% en la actualidad, fueron acompañados por importantes modificaciones en el mercado de trabajo. Estos factores inciden doblemente en el funcionamiento del sistema de previsión. Por un lado, la caída del salario, el aumento del empleo informal y de las ocupaciones precarias y, en los últimos años también el desempleo abierto, minaron drásticamente las posibilidades de financiamiento de los sistemas que –como, el previsional o el de obras sociales– obtienen sus recursos básicamente de las cotizaciones que realizan trabajadores y empleadores en base a la nómina salarial. Por el otro, la reducción ya comentada en la relación PEA/Población Total se vio agravada por la reducción sistematizada del nivel de empleo y la caída de la tasa de asalarización, que mantuvo estancado el número de cotizantes alrededor de los 5 millones de personas en los últimos años, deteriorando así la relación cotizantes/ beneficiarios (Tasa de Sostenimiento real).5 A esto contribuyó, además, el incremento constante en la proporción de asalariados "en negro", carentes de todo beneficio social, que en 1989 llegaron a representar un 25%. Las altas tasas de desocupación actuales tienen serias posibilidades de incrementarse en los próximos años reduciendo aún más el número de aportantes al sistema, lo que agudizará el desequilibrio en la relación activos pasivos. Por otro lado, sus efectos se verificarán en los segmentos más formales de la economía, justamente aquellos en los que se registran los menores niveles de evasión a la seguridad social. En este mismo sentido actuarán, por ejemplo, los planes de racionalización del Sector Público que se están efectivizando en la actualidad y que utilizan como herramienta para la reducción de personal la jubilación anticipada de los trabajadores estatales. Como consecuencia de la recesión existente disminuirán, sin duda, además, las escasas recaudaciones de la Caja de Autónomos. C. Hay un tercer conjunto de variables que condicionan el funcionamiento del sistema previsional. Estas remiten a factores internos, propios del régimen jubilatorio y son las que siguen: En primer lugar, el proceso de "maduración" propio de todo sistema previsional que remite al aumento progresivo y sistemático del número de beneficiarios a través del tiempo, a medida que el sistema se extiende a los diversos grupos ocupacionales y se divulga a crecientes sectores de la población. Este proceso hace que inevitablemente se invierta progresivamente la ecuación que en los orígenes del sistema implicó gran cantidad de aportantes y pocos beneficiarios, complicando las finanzas del régimen jubilatorio. En segundo lugar, aunque no menos importante, encontrarnos el problema de los altos niveles de evasión de aportes y contribuciones al sistema previsional. Este es un fenómeno íntimamente asociado a las oscilaciones del mercado de trabajo, por ejemplo, con el ya tratado aumento del empleo informal y no registrado. Al hablar de evasión se debe considerar no sólo el no pago o el

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atraso en el pago de las contribuciones que corresponde abonar, sino también, en el caso de autónomos, la no inscripción en la Caja o la inscripción en una categoría inferior a la correspondiente de acuerdo con el monto de ingresos percibidos por el trabajador independiente. La Subsecretaría de Seguridad Social no lleva estadísticas que permitan precisar los niveles de evasión. Las últimas estimaciones señalan la existencia de niveles muy altos que alcanzan globalmente al 40% de los obligados. Este porcentaje total se distribuye de manera diferencial entre el sector formal de la economía (industria, comercio y sector público), en que la evasión supera apenas el 11%, y los sectores informales –domésticos, rurales y autónomos– en los cuales los evasores llegan a constituir el 81%, 36,5% y 32,1% respectivamente. Estos altos niveles afectan obviamente la tasa de sostenimiento de las cajas, esto es, la relación cotizantes-beneficiarios y por ende su situación financiera. El problema de la evasión es, sin duda, uno de los primeros a considerar en cualquier política que se quiera implementar para mejorar la crítica situación del Sistema Previsional. Algunos autores consideran que una mejor recaudación, sumada a otros ajustes en la administración1. En respuesta a aquellos planteos que propugnan una reforma sustancial de los mecanismos de financiamiento, señalan que el problema de la evasión no se limita a las contribuciones salariales a la seguridad social, sino que es extensivo a todo el sistema de recaudación tributaria con peores resultados, incluso, en otro tipo de impuestos. En tercer lugar podemos citar como un problema propio del sistema previsional la existencia de políticas que permitieron el fácil acceso a los beneficios jubilatorios como las recurrentes moratorias que ofreció el régimen de autónomos, dejando importantes montos de deuda pendiente que fueron amortizadas en largos plazos. Estas políticas, tendientes a subsanar los desequilibrios financieros de la caja pueden haber favorecido, como tendencia general, la conducta evasora de sus potenciales contribuyentes. Por último, citaremos aquí el problema de las jubilaciones de privilegio. En este sentido vale señalar dos cuestiones. Por un lado que, aunque su derogación aparece como una reivindicación justa en momentos como el presente en que la mayor parte de los jubilados cobra el haber mínimo, algunas de estas prestaciones diferenciales se corresponden con actividades riesgosas o insalubres que podrían justificarlas. Por el otro, que el total de estas jubilaciones representa una porción muy pequeña de los egresos del Régimen Nacional de Previsión Social (2% de los egresos totales del sistema y 10% de la Caja de Estado y Servicios Públicos) por lo que su desaparición apenas redundaría en un mejoramiento de las finanzas del S.N.P.S. Debe destacarse, sin embargo, que estos regímenes pueden tener una importancia mucho más relevante en las Cajas Provinciales.

I.2. BENEFICIOS Y COBERTURA DEL S.N.P.S. Tal como señaláramos en el apartado anterior, el régimen previsional argentino ha alcanzado su proceso de maduración. Así lo evidencia el importarte aumento que ha venido observando el número de sus beneficios a través del tiempo.6 El cuadro Nº 4 muestra dicho crecimiento –por cajas– entre 1950 y 1990. Efectivamente, el incremento en el número de beneficios es muy importante, concentrándose fundamentalmente entre

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las décadas del 50 y 60 para los pasivos de Industria y Comercio y en las siguientes para la Caja de Autónomos, que fue creada con posterioridad. Otro motivo de peso que explica las altas tasas de crecimiento de beneficios en esta caja debe buscarse en la gran cantidad de moratorias que brindó en una política que ya comentamos y estuvo destinada a mejorar su situación financiera, por lo general gravemente deficitaria. La situación de la Caja de Autónomos se tratará con más detalle en informes subsiguientes dado que reconoce una situación particular en varios aspectos y existe coincidencia en diversos sectores sobre la necesidad de modificarla en profundidad, independientemente de las medidas de política que se tomen respecto del sistema en general. Las relativamente bajas tasas de crecimiento de la Caja del Estado en el período considerado se deben a que es la más antigua de las tres (fue creada a principios de siglo). Sin embargo, y tal como se ha señalado, esta tendencia probablemente se revierta ante la política de racionalización del Estado que tiene como uno de sus ejes la jubilación compulsiva de los empleados públicos próximos a cumplir los requisitos legales. La tendencia sistemáticamente decreciente que se observa en las tasas de incremento de beneficios de las tres cajas en la segunda mitad de este siglo se agudiza en particular en la última década. Esto se debe, probablemente, a la combinación de dos factores: por un lado, la grave crisis del sistema y el bajo nivel de los haberes "obligó" a los trabajadores a prolongar su permanencia en el mercado de trabajo por más tiempo del que exigen los requisitos mínimos para acogerse a la jubilación. Por el otro, las cajas tampoco han tenido como política aumentar el número de beneficios con el fin de evitar mayores desequilibrios en la relación activos-pasivos. El cuadro Nº 5, que registra los beneficios discriminados por prestación en los últimos 10 años, confirma la hipótesis expresada al mostrar que los incrementos ocurridos en el período se deben fundamentalmente a las pensiones y no a las jubilaciones. Entre 1980 y 1990 estas últimas crecieron un 27% mientras que las pensiones lo hicieron en un 43%. El proceso de maduración de nuestro sistema previsional se hace evidente cuando observamos que a pesar de las bajas tasas de crecimiento registradas en la última década en las tres cajas, éstas resultan sumamente altas frente al crecimiento negativo que registró el número de cotizantes al sistema: –6,4% entre 1990 y 1980. (cuadro Nº 6) Una manera de medir la cobertura del régimen previsional resulta de vincular sus beneficiarios con la población potencialmente jubilable. Ya explicamos que la Subsecretaría de Seguridad Social no dispone de datos sobre beneficiarios sino sobre beneficios otorgados, y que éstos encubren dos tipos de duplicación. Por lo tanto, la cobertura extraída de esta manera resultará algo sobreestimada. (cuadro Nº 7) El constante incremento de beneficios del Sistema Nacional de Previsión Social se tradujo en niveles crecientes de cobertura en la población potencialmente jubilable hasta llegar a un 62,3% en 1990. Aún cuando este promedio puede considerarse bastante alto, evidencia que queda en el país un sector apreciable de ancianos que aún no tienen acceso a jubilación o pensión. Esta situación de desprotección se agrava aún más al desagregar el promedio nacional ya que este oculta profundas desigualdades regionales. Mientras la cobertura jubilatoria alcanzaba en 1985 al 104% en Capital

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Federal (indicando la existencia de doble beneficio), 91% en Santa Fe, 87% en Buenos Aires y 77% en Córdoba; sólo recibían beneficios previsionales el 39% de los varones de 65 y más años en Neuquén, el 45% en Río Negro, el 48% en Corrientes y el 29% en Formosa. Debe tenerse en cuenta que las posibilidades de expansión de la cobertura previsional están limitadas por el mercado formal de trabajo que, como vimos, tiende a reducirse. Gran parte de aquellos que se encuentran en el mercado informal, donde se halla el corazón del subempleo, tendrán escasa posibilidad de integrarse al sistema y gozar de la mínima protección que brinda en la actualidad. La posibilidad de alcanzar una universalización de la cobertura previsional ha conducido a argumentaciones y propuestas en favor de una modificación profunda de la estructura actual de financiamiento del régimen previsional, pasando de un sistema predominantemente contributivo como el actual a uno basado en otro tipo de impuestos, generales o específicos, que aseguren una cobertura mínima a toda la población que –residiendo en el país– supere los 65 o 70 años de edad y que podría complementarse con ingresos adicionales derivados de cotizaciones específicas y voluntarias por sector de actividad. Algunas de estas propuestas intentan incorporar un elemento redistributivo al cambiar la base de imposición de los asalariados a sectores mejor ubicados en la escala de ingresos. Otras, en cambio, sugieren impuestos como el IVA, manteniéndose en el contexto de un sistema tributario que grava fundamentalmente el consumo y los salarios. En apartados subsiguientes especificaremos más detalladamente las variadas propuestas hoy en discusión intentando aportar, además, criterios para su evaluación. Por ahora nos interesa remarcar que a pesar de haberse completado la cobertura legal de la población económicamente activa a mediados de la década del 50 –cuando se crearon las cajas que hoy reúnen a los trabajadores autónomos y las correspondientes a los rurales y servicio doméstico, importantes sectores de la población carecen de protección frente a los riesgos derivados de la vejez, la invalidez y la muerte. Si agregamos a esto que los beneficios efectivamente otorgados no cumplen con su finalidad por el bajísimo nivel que registran los haberes previsionales por lo menos desde hace una década, los términos de la crisis del sistema previsional respecto del cumplimiento de sus objetivos específicos se torna aún más grave.

I.3. HABERES PROVISIONALES El fuerte deterioro que registran los haberes responde a la situación –a esta altura crónica– de déficit de las cajas previsionales. Efectivamente, los haberes han funcionado como la variable de ajuste del sistema ante la presencia permanente de desequilibrios financieros. El cuadro Nº 8 muestra la relación entre el haber medio y el salario medio entre 1980 y 1991. Tal como puede observarse, dicha relación dista mucho de aproximarse siquiera a la establecida por la ley 18.037, que establece que el nivel jubilatorio de los trabajadores en relación de dependencia debe constituir entre un 70 y un 82% del promedio mensual de las remuneraciones actualizadas correspondientes a los tres mejores años dentro de los últimos diez de aportes. Esta situación de ilegalidad en el cálculo de los haberes llevó ya al sistema previsional a serios problemas hace pocos años cuando se dictó la "Emergencia Previsional" para detener la enorme cantidad de juicios que recibían las cajas. Sin embargo, el porcentaje cercano al 40% que registra la relación haber medio– salario medio no representa la realidad de los ingresos de la mayoría de los beneficiarios del

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régimen. El cuadro Nº 9 permite visualizar que, desde 1980 hasta ahora, la mayor parte de los jubilados sólo cobró el haber mínimo. Estos porcentajes –altos de por sí– corresponden al total del sistema, ocultando situaciones diferenciales (y mucho más graves) entre las cajas. En el caso de Autónomos, por ejemplo, el promedio de beneficios en el haber mínimo se encuentra por encima del 90%. El cuadro Nº 10 señala la evolución que ha tenido el haber mínimo en los últimos 10 años. En el índice con base en 1980 se puede ver que el nivel de este haber se ha reducido en un 50% en el período. También ha caído –aunque menos dramáticamente– si consideramos como base enero de 1989. La única base respecto de la cual el haber mínimo ha mejorado su nivel es julio de 1989, fecha que –como se recordará– corresponde a una brutal hiperinflación. Que consideremos la relación haber mínimo–salario medio (cuadro Nº 11) se justifica por el alto porcentaje de beneficios que se concentran en ese nivel. Los porcentajes (29 y 23% según el salario con que se lo compare) eximen de cualquier comentario respecto de la situación de una masa importante de jubilados. Hay que aclarar que el haber de pensión es aún más bajo y, por supuesto, resaltar el bajísimo nivel salarial con el que se está estableciendo la relación. La situación descripta por los indicadores mencionados ha llevado a planteos que sostienen la necesidad de "desenganchar" el haber jubilatorio del salario dada la obvia incapacidad del sistema de cumplir con la legislación vigente a lo largo de tanto tiempo. Esta propuesta, que implicaría un haber mínimo asistencial, encuentra obviamente gran oposición por parte de la clase pasiva que ha sido "formada" en la idea de que las prestaciones previsionales deben ser sustitutivas de los ingresos en actividad tendiendo a conservar los niveles alcanzados durante la vida activa.

II. FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL II.1. MODELO DE FINANCIAMIENTO Los métodos de financiamiento generalmente utilizados por los regímenes jubilatorios son dos: de capitalización o de reparto. De acuerdo al primero, los aportes que una persona ha efectuado durante su vida activa se reservan e invierten, acumulándose en un fondo que le será devuelto en forma de renta cuando abandone el mercado laboral. Es decir, que el total de aportes determinará las prestaciones al momento del retiro. Este modelo sigue la lógica del seguro privado. El método de reparto, en cambio, está orientado por una lógica de tipo social. Consiste en distribuir entre la clase pasiva los recursos recaudados por el sistema previsional en concepto de contribuciones de los trabajadores activos, estableciendo así una especie de pacto –de hecho una transferencia– generacional. El criterio adoptado en el caso argentino responde básicamente al régimen de reparto, ya que el total de lo recaudado se distribuye inmediatamente entre los beneficiarios del sistema. Sin embargo, podría decirse que incluye algún elemento del método de capitalización al existir, para la determinación del haber jubilatorio, una relación de éste con los salarios percibidos y por ende con los aportes efectuados en los años de actividad laboral.7

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En un régimen de reparto autofinanciado, los ingresos del sistema previsional son función del número de cotizantes al sistema, el ingreso medio de los cotizantes y la alícuota de aporte. Los egresos, por su parte, son función del número de beneficiarios, del nivel del haber medio y de los gastos administrativos necesarios para el funcionamiento del sistema. Tal como señaláramos, el desequilibrio financiero del régimen previsional responde fundamentalmete a la caída sostenida del salario y la reducción del mercado formal de trabajo que vienen registrándose en los últimos quince años. Estos factores redujeron drásticamente la masa salarial de la que provienen las cotizaciones de trabajadores y empleadores y provocaron que el haber jubilatorio se constituyera en la variable de ajuste del sistema previsional a medida que éste comenzó a desfinanciarse. Ante la insuficiencia de recursos genuinos, a lo largo de la última década fueron adjudicándose al sistema previsional distintos recursos exógenos como impuestos específicos o aportes directos de la Tesorería. Esto nos lleva a considerar un segundo enfoque respecto del modelo de financiamiento. Según sus fuentes de ingreso, pueden distinguirse dos grandes tipos de modelo: el contributivo y el impositivo. El primero puede caracterizarse por financiarse en base a cotizaciones salariales, por fundarse en el principio de solidaridad de los miembros de grupos sociales que luego van integrándose paulatinamente, por la participación de sus integrantes en la administración y control del sistema, por considerar su patrimonio de carácter comunitario no público e integrado con el salario diferido de sus cotizantes, y por sostener cierta proporcionalidad entre lo percibido en actividad y el monto que corresponde en pasividad. El segundo, en cambio, se financia en base a impuestos casi siempre de orden general; se justifica por la responsabilidad del Estado de brindar las prestaciones de la Seguridad Social tendiendo a la universalidad, por la estatización de la administración sin participación de los beneficiarios, por considerar su patrimonio como fiscal y por ofrecer prestaciones mínimas no proporcionales, de carácter asistencial y en muchos casos sujetas a la prueba de recursos. Los modelos descriptos casi nunca aparecen en estado puro. De hecho, el régimen previsional argentino responde a un sistema mixto, tripartito, en el que confluyen –como se adelantó– las cotizaciones que realizan trabajadores y empleadores sobre la nómina salarial y recursos de tipo impositivo tanto generales como específicos. Sin embargo, vale la pena detenerse en algunas consideraciones más acerca del modelo adoptado en la práctica en nuestro país ya que representa una combinación bastante peculiar, donde la administración fue básicamente estatizada (o admitió una participación sólo formal de los cotizantes y beneficiarios), las prestaciones dejaron de ser proporcionales a los ingresos hace ya muchos años (la mayor parte de los jubilados cobra el haber mínimo); pero la financiación se basó casi con exclusividad en los aportes de trabajadores y empleadores con aportes impositivos escasos y fluctuantes.

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II.2. EVOLUCIÓN DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO 1980-1991 En octubre de 1980 por Ley 22.293, se suprimieron las contribuciones que pesaban sobre los empleadores (alcanzaban en ese momento al 15% de la nómina salarial) sustituyéndolas por una financiación equivalente proveniente de la generalización y modificación de las tasas del impuesto al valor agregado (IVA).8 El sistema previsional comenzó entonces a percibir una porción del IVA igual al 139,09% de lo remitido mensualmente por la Dirección Nacional de Recaudación Previsional en concepto de aportes personales. Los aportes por ley 22.293 quedaron expresados en las cuentas previsionales como "Libranzas del Tesoro" o "Aportes de la Tesorería"9. A partir de esta ley, que fue sumamente perjudicial para las provincias pues el total de los recursos coparticipados debió financiar las contribuciones eliminadas antes de su distribución, hace su aparición el Estado como financiador del sistema previsional. El criterio adoptado fue que la Tesorería debía complementar, según las cotizaciones personales y patronales vigentes a cada momento, 26.3 puntos de la nómina salarial. Quedaron entonces los aportes personales del 11% para los trabajadores dependientes y del 15% para los autónomos, más 15.3% del Tesoro.10 De este modo, los ingresos del sistema fueron preservados ya que no se ligaron a la erraticidad de la recaudación impositiva sino a los aportes de los trabajadores. En septiembre de 1984 –por ley 23.081– se reestablecieron en parte las contribuciones patronales llevándolas al 7,5% de la nómina salarial. Consecuentemente, se redujo el aporte del Tesoro (vía IVA) al 70.91% de la recaudación mensual en concepto de aportes personales (7.8%). Esta modificación descomprimió la presión que venían sufriendo los estados provinciales desde 1980 y explica la variación en los montos ingresados al sistema nacional de previsión en concepto de "aportes y contribuciones" y "libranzas de la TGN". La continuidad del déficit previsional hizo que en el año 1985 se recurriera a nuevos aportes extraordinarios, esta vez provenientes de las Cajas de Asignaciones Familiares. Por Ley 23.270 se destinaron al régimen jubilatorio 3 de los 12 puntos que aportaba a las mismas el sector patronal. Esta transferencia, que representaba el 25%, de lo recaudado por dichas cajas, se consideró un nuevo incremento de la contribución de los empleadores al sistema previsional que quedó, entonces, en el 10,5% de la nómina salarial. Consecuentemente, el aporte del Tesoro se redujo en tres puntos (4.8%). Además, por Ley 23.288, las Cajas de Asignaciones Familiares transfirieron al Fondo Nacional de Reserva de Jubilaciones y Pensiones el 25% de los fondos invertidos a plazo fijo y sus intereses devengados al 31-10-85, para ser aplicados al pago de prestaciones corrientes del S.N.P.S. Todos estos recursos exógenos permitieron que, por primera vez desde 1980, los ingresos totales del régimen previsional fueran superiores al total de egresos. Hacia fines de 1986, por la insuficiencia de recursos de las cajas previsionales para afrontar el pago de prestaciones y la avalancha de reclamos judiciales que recibían,11 fue declarada la "Emergencia Económica del Sistema Previsional" que suspendía hasta el 31-12-88 todas las ejecuciones de sentencias y reclamos administrativos.12 Paralelamente, por decreto 2196/86, se elevaron al 12.5% las contribuciones patronales a las cajas de trabajadores dependientes y al 21% los aportes mensuales de los autónomos. La participación de la Tesorería (vía IVA) se redujo nuevamente, como ante cada aumento de las tasas de aporte, esta vez al 2.8%.

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A partir de marzo de 1988, la Ley 23.549 modificatoria de la ley de impuestos internos, asignó gravámenes específicos a los sistemas previsionales (Nación, Provincias y Municipalidades) sobre el consumo de combustibles livianos y pesados, gas y teléfonos. Las alícuotas establecidas fueron las siguientes: COMBUSTIBLES: 24% sobre el precio de venta al público para naftas, motonaftas y kerosene, y 17% para gas oil, diesel oil y fuel oil. GAS: un 17% sobre el importe facturado por la provisión de gas distribuido mediante redes, exceptuado el gas destinado al consumo de usinas eléctricas de servicios públicos. TELÉFONOS: un impuesto del 24% sobre el importe del total de pulsos telefónicos facturado al usuario. La participación del Sistema Nacional alcanzaba al 89.68%, siendo el 10.32%, restante asignado, proporcionalmente a la cantidad de beneficiarios, a los sistemas provinciales y municipales. Estos impuestos sustituyeron los aportes a cargo del Tesoro que se establecían en cada ley de presupuesto. Las cotizaciones sobre salarios quedaron entonces en un 23.5%. En julio de 1988, la ley 23.568 eliminó la contribución del sistema previsional al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP–PAMI), que representaba un 10% sobre los recursos previsionales, creando una cotización diferente que reducía los aportes y contribuciones del sistema jubilatorio en un porcentaje equivalente a la tasa sustituida. Con la derogación de la Emergencia Previsional, las alícuotas quedaron corno sigue: para las Cajas, un 10% de los asalariados y un 11% de los empleadores sobre la nómina salarial (es decir, un 21%); para el PAMI, un 3% de los asalariados y un 2% de los empleadores, también sobre la nómina salarial (5%). Entre ambas sumaban nuevamente un 26% de la masa salarial. En esta ocasión, la Secretaría de Seguridad Social se comprometió nuevamente a liquidar (siempre que las disponibilidades del régimen lo permitieran) el 50% del monto de las sentencias condenatorias en los 18 meses siguientes a la derogación de la Emergencia Previsional. Durante el año 1990 se produjeron otros tres cambios de importancia en los recursos impositivos destinados al régimen jubilatorio. Por un lado, en julio de ese año, el decreto 1757 redujo las alícuotas del impuesto a los combustibles establecidas en la ley 23.459 del 24 al 190/6 para las motonaftas, alconaftas y kerosene y del 17 al 14% en el caso del gas oil, diesel oil y fuel oil. En segundo lugar, la privatización de ENTel implicó la supresión del impuesto a los pulsos telefónicos vigente hasta ese momento, aunque siguieron llegando al sistema ciertos remanentes por algunos meses más. Sobre fin del año, se produjo un nuevo cambio en el impuesto a los combustibles a partir del decreto 2733/90 de Hidrocarburos que entró en vigencia en enero de 1991. Este consistió en derivar a la Subsecretaría de Seguridad Social el 45% del producido del impuesto citado (nótese que ya no se trata de una alícuota sobre el precio de venta), a ser destinado: el 90% al Sistema Nacional y el

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10% restante para su distribución entre las jurisdicciones provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de acuerdo al prorrateador formado en función de la cantidad de beneficiarios de cada una de estas cajas. Esta modalidad ata los recursos resultantes a las fluctuaciones de la recaudación convirtiéndola en una fuente de recursos poco predecible y ligada a aspectos coyunturales. El año 91 trajo otras modificaciones en los recursos impositivos destinados al sistema previsional a partir de la reforma fiscal. Desde el mes de marzo se suprimió el porcentaje sobre la facturación de gas y se incorporó el impuesto al movimiento de divisas que grava en un 6 por mil a las entidades autorizadas y en un 4 por mil a los movimientos vinculados al comercio exterior. A partir de Agosto se produjeron nuevos cambios de gran relevancia. Por ley 23.966, se aumentaron las contribuciones patronales del 11 al 16% al reemplazarse los ingresos por el impuesto a los combustibles por el 5% de aporte empleador que hasta ese momento se destinaba al FONAVI. A la vez se facultaba al Poder Ejecutivo Nacional a aumentar y/o disminuir los aportes establecidos en hasta 1 punto del aporte del afiliado y en hasta 2 puntos el aporte del empleador. Los aportes de los afiliados a la caja de Autónomos también fueron incrementados al 26% mensual de los montos asignados por categoría. Por la misma ley se destinó al Régimen Nacional de Previsión Social: –

El 11% del producido del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuya alícuota se estableció en el 18%, incrementándose al 27% en los casos de venta de gas, energía eléctrica y aguas reguladas por medidor. Este 11% se distribuye como sigue: el 90% para el funcionamiento del Régimen Nacional de Previsión Social, depositado en la cuenta de la Subsecretaría de Seguridad Social. El 10% restante para ser distribuido entre las jurisdicciones provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de acuerdo al prorrateador formado en función de la cantidad de beneficiarios de cada caja.

–

El producido del "Impuesto sobre los bienes no incorporados al proceso económico"gravamen de emergencia creado por la misma ley por el término de 9 períodos fiscales a partir del 31 de diciembre de 1991 inclusive– consistente en una alícuota del 1% sobre el valor total de los bienes personales no incorporados al proceso económico situados en el país o en el exterior, cuyo monto exceda de mil millones de australes. Estos recursos se destinarán: el 90% para el financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social, a depositarse en la cuenta del INPS. Y el 10% restante para ser distribuido entre las jurisdicciones provinciales y la MCBA de acuerdo al prorrateador mencionado.

–

El 30% de los recursos brutos que se obtengan de las privatizaciones realizadas conforme a los mecanismos de la ley 23.696 o normas especiales, ya sea por venta de activos, concesión, transferencia de bienes muebles, acciones o servicios, venta de inmuebles, tanto del Estado Nacional como de las Empresas del Estado y organismos descentralizados. Además se transfieren en propiedad al INPS la totalidad de las acciones pertenecientes al Estado Nacional de las Sociedades licenciatarias Norte S.A. y Sur S.A. de los servicios de Telecomunicaciones. El adquirente, concesionario, licenciatario o socio, depositará directamente el referido porcentaje

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del precio, canon, derecho de asociación o contraprestación en una cuenta que a tal efecto abrirá la Subsecretaría de Seguridad Social en el Banco de la Nación Argentina. Por la misma ley y el decreto 1609/91 se derogaron las disposiciones legales que sustentaban la mayoría de los diversos regímenes de jubilaciones especiales, exceptuando los referidos a las Fuerzas Armadas, de Seguridad y Policiales y el Régimen de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por no formar parte del Sistema Nacional de Previsión Social y algunos regímenes derivados de convenios de corresponsabilidad gremial como el caso de la cobertura de seguridad social para la actividad algodonera. En el mes de Septiembre, y por decreto 2016/91 se elevaban de 15 a 20 el mínimo de años de servicio con aportes requeridos para acceder a la jubilación ordinaria, tanto para el régimen de trabajadores en relación de dependencia (ley 18.037) como para los autónomos (ley 18.038). A partir del decreto 2284 de noviembre de 1991, se disolvió el Instituto Nacional de Previsión Social al crearse el Sistema Unico de Seguridad Social (SUSS) –dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación– que tendrá a su cargo todas las funciones y objetivos que competían al INPS y a las Cajas de Asignaciones Familiares, también disueltas. Asimismo, los aportes y contribuciones a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores, con destino al Régimen Nacional de Previsión Social pasarán –al igual que el resto de las cargas sociales– a formar parte de la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS), cuya percepción y fiscalización quedarán a cargo del SUSS. El decreto no especifica el destino de los aportes de los trabajadores autónomos. Antes de finalizar este apartado sobre la evolución de las fuentes de ingresos al sistema, nos detendremos a explicar brevemente el mecanismo financiero que permitió cubrir en todos estos años el déficit de las cajas de jubilaciones y pensiones. Los desequilibrios financieros del sistema habían ido generando una deuda de la Dirección Nacional de Recaudación Previsional con los bancos que se hacían cargo del pago de las prestaciones a los beneficiarios. Esta deuda con el sistema bancario motivó la intervención del Banco Central que, hacia 1977, creó una cuenta –la 2040– para el sistema previsional, a fin de evitar un nuevo endeudamiento por las Ordenes de Pago Previsionales (OPP) impagas. A través de esta cuenta, el BCRA brindaba apoyo financiero a la DNRP por el siguiente mecanismo: los bancos privados que pagaban a los jubilados adelantaban los fondos y emitían una OPP hacia la caja correspondiente. El BCRA los pemitía utilizar las OPP como caja (encajes), cubría los déficits, y las Cajas de Previsión le pagaban con mucho retraso. Es decir que la negociación se daba entre el Banco Central y el sistema bancario. Para los bancos privados esto implicaba muchas veces problemas de falta de liquidez. A partir de los Decretos 435 y 1757/90. este modelo de financiamiento se modificó imponiendo el criterio de cala. El Banco Central le transfiere fondos al sistema previsional diariamente para ir cubriendo los retrasos en el ingreso de fondos, pero a fin de cada mes la cuenta debe estar saldada. Es decir que el BCRA ya no financia al sistema indefinidamente. Respecto de los bancos, por otra parte, tampoco hay dilación. Estos ya no pueden computar las Órdenes de Pago Previsionales como caja compensadora, por lo que retrasan las fechas de pago a los jubilados hasta que llegan los depósitos por aportes. Los bancos mandan las OPP a la cámara compensadora y el BCRA les acredita la diferencia neta en el día. Así, el Banco Central sigue cubriendo los déficits del Sistema Previsional pero con esta nueva modalidad. La convertibilidad instaurada a partir de abril

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traerá probablemente nuevas modificaciones en este sentido por las restricciones que impone a la emisión monetaria que no esté respaldada por reservas en dólares.

II.3. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL S.N.P.S. –1983–1991 Los cuadros 12 y 13 muestran la evolución anual de los ingresos, egresos y resultado del Sistema Nacional de Previsión Social entre 1983 y 1990, en millones de australes constantes y millones de dólares respectivamente. El cuadro 14 revela la composición porcentual de los ingresos y egresos para el mismo período y el número 15 registra la participación de los gastos administrativos en el total de los recursos del sistema. Los cuadros 16, 17, 18 y 19 reproducen el esquema de los anteriores pero en forma mensual para el período Julio 1989-Marzo 1991. Antes de comenzar a analizarlos conviene efectuar algunas precisiones sobre los mismos. En primer lugar, el hecho de que las ejecuciones presupuestarias han sido “neteadas”. Es decir que se les sustrajeron todos aquellos ingresos que no corresponden estrictamente al régimen previsional como los aportes al FONAVI y al ANSSAL. Los recursos que entran por esta vía salen en su totalidad para destinarse a sus respectivos sistemas, por lo que su inclusión implicaría distorsiones en los montos totales de ingresos y egresos que se analizan aquí. La única de estas Retenciones para Terceros que se mantuvo en la correspondiente a los aportes sobre haberes destinados al INSSJP (PAMI) y que constituyen un egreso del régimen previsional. La segunda precisión remite a los valores consignados para el año 1989 en los cuadros anuales. Más allá de que este año fue particularmente malo por la presencia de altos niveles de inflación y picos hiperinflacionarios, los valores se encuentran probablemente subestimados por la utilización del índice promedio del año 90 para la conversión de moneda corriente a constante. Una prueba en este sentido se encuentra en el hecho de que la abrupta caída se da en todos los rubros y no sólo en algunos de ellos. Para el análisis dinámico de la relación ingreso–gasto del sistema previsional en la última década nos guiaremos por el cuadro 14. Los ingresos del sistema previsional están constituidos por: Aportes y Contribuciones: tradicionalmente se distingue con estos conceptos a los pagos realizados por los trabajadores y empleadores, ambos calculados sobre la nómina salarial. Recordemos que esta distinción sólo rige para el sector de los contribuyentes en relación de dependencia ya que los autónomos carecen, obviamente, de aporte patronal. Como señaláramos, estos ingresos son función de la población que aporta, del salario medio y de la tasa de cotización vigente a cada momento. Tal como surge del cuadro 14, este rubro concentra históricamente más del 70% de los recursos del sistema. Los bajos guarismos registrados en los años 83–86 se deben, como se adelantó, a la supresión de las contribuciones de los empleadores y su sustitución por un porcentaje variable del IVA entre 1980 y 1987 por Ley 22.293. Esto puede verificarse observando la evolución

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inversamente proporcional de los porcentajes: a medida que se fueron reimplantando las contribuciones, los aportes del Tesoro vía IVA fueron disminuyendo. La apertura de los aportes y contribuciones en Sector Privado y Sector Público no pudo conseguirse para todos los años. En el primero se incluyen los aportes de los trabajadores agrupados en las cajas de Industria, Comercio y Actividades Civiles (que constituyen el grueso) y en la de Autónomos. En Sector Público aparecen los aportes de los trabajadores del Estado a la caja de Estado y Servicios Públicos y las contribuciones de éste como empleador. Caben aquí dos aclaraciones. En primer lugar, que la llamativa diferencia de magnitudes de aportes que encontramos entre los provenientes del sector privado y los del sector público se corresponde con las magnitudes de la población activa obligada a cotizar al sistema. Efectivamente, recientes estimaciones del I.N.P.S. señalan que el sector privado formal de la economía (industria, comercio y servicios privados) aglutina el 47% de los cotizantes totales, mientras que el sector público en sus cuatro estratos de referencia (Administración Central, Organismos Descentralizados, Cuentas Especiales y Empresas del Estado) sólo le corresponde el 11% de la PEA obligada a cotizar. No sería la misma, en cambio, la vía para explicar que el grueso de los aportes consignados al interior del sector privado provenga de los trabajadores dependientes. Aún cuando la población autónoma obligada a cotizar al sistema jubilatorio es inferior a aquella que se encuentra en relación de dependencia, su magnitud es proporcionalmente alta, alcanzando al 31% de la PEA. En este caso, el problema principal reside en los altos niveles de evasión registrados en este sector (más del 50%), que resulta sumamente difícil de fiscalizar dada la amplitud de las actividades cuentapropistas. Otros sectores igualmente desordenados, como los trabajadores rurales y domésticos (que aportan a la Caja de Industria y Comercio) completan el 11% restante de la PEA obligada a cotizar al sistema jubilatorio. El rubro Transferencias de las Cajas de Asignaciones Familiares tiene escasa participación en los ingresos. Corresponde justamente a transferencias con destino al pago de estos subsidios a jubilados y pensionados. Las Leyes 23.270 y 23.288 dispusieron aportes extraordinarios de dichas cajas al sistema previsional solamente en el año 1985, por un monto que alcanzó al 12% de los ingresos. En Impuestos por ley 23.549 se unificaron los ingresos provenientes de gas, combustibles, teléfonos y divisas que –con variaciones– rigen desde marzo de 1988 y se encuentran discriminados en los cuadros mensualizados. Estos gravámenes (que registraron montos superiores al 23%) más que sustituyeron las libranzas de la Tesorería que rigieron hasta 1987. La recaudación de estos impuestos registró un pronunciado descenso, de alrededor de un 40% en valores promedio anuales, si se comparan los dos primeros años (1988-1989). Esta caída se originó en la no realización de los depósitos en término por parte de Y.P.F. –que representan un 45% de la recaudación total por impuestos– y en el hecho de que ENTel no transfiriera los montos correspondientes durante varios meses del año 89. A lo largo del año 90 la recaudación –y los recursos destinados al sistema previsional– se incrementaron nuevamente aunque sin alcanzar los valores de 1988. Si analizamos la participación de los distintos impuestos reunidos en la ley 23.549, vemos que los combustibles son la principal fuente de recursos impositivos específicos destinada al sistema

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previsional. Estos representaron –con variaciones– alrededor del 80% del total a lo largo del año 90 y mantienen esa participación hasta marzo de 1991. Le siguió en importancia el impuesto a los pulsos telefónicos –que se suprimió con la privatización de ENTel– y luego el gas. Que el impuesto al movimiento de divisas no reemplazó a aquellos suprimidos queda claro cuando tomamos dos puntos de referencia representativos: octubre de 1990 y marzo de 1991. En este ejercicio salta a la vista que los aportes por impuestos específicos al sistema previsional se redujo a la mitad en el período considerado (de 135 a 65 millones de dólares de marzo de 1991). El rubro Aportes del Tesoro Nacional consiste en transferencias de ese origen al régimen jubilatorio, independientemente de las realizadas por ley 22.293. La información trabajada no discriminaba este tipo de aportes del Tesoro para los años 1983, 84 y 85 si es que existieron. En cambio, es seguro que no los hubo en los años 88, 89 y 90, volviendo a aparecer en los meses de febrero y marzo de 1991 para cubrir el pago de las sumas fijas que aumentaron los haberes mínimos de jubilación y pensión. En Otros Ingresos se incluyen fundamentalmente los intereses obtenidos por caja de ahorro y algún otro ingreso circunstancial. En los egresos encontramos los siguientes componentes: El rubro Prestaciones corresponde al pago de jubilaciones y pensiones (que en los cuadros mensualizados aparecen como OPP por ser esta la modalidad en que se abonan), pensiones no contributivas y subsidios por sepelio. El pago de beneficios constituye prácticamente la totalidad de los egresos del sistema. Los gastos administrativos consisten en remuneraciones abonadas al personal y pagos por bienes y servicios no personales destinados al funcionamiento del régimen jubilatorio. Por ley 18.037/68 se asignaba, para estos gastos, hasta un 4% de los ingresos. Este monto fue modificado al crearse el Instituto Nacional de Previsión Social (ley 23.769/89), aumentándose al 5% del total de los recursos del sistema. Tal como puede observarse en los cuadros 15 y 19, la participación de los gastos administrativos en los ingresos estuvo –en general– muy por debajo del límite legal. A pesar de la reestructuración administrativa operada a partir de la creación del INPS, que aumentó en algunos puntos su nivel, los porcentajes se mantienen dentro de los parámetros legales. El último rubro que encontramos en los egresos lo constituyen las llamadas Retenciones por cuenta de Terceros, que ya mencionamos y corresponden a transferencias con destino a prestaciones que no corresponden al sistema previsional. Estas fueron excluidas del presente informe, que fue "neteado", de modo que en este item sólo aparecen las transferencias que el sistema previsional realiza al PAMI para aplicar al gasto en salud de la población beneficiaria. Tal como surge de los cuadros, los recursos resultaron insuficientes durante todos los años considerados a excepción de 1985 en que las fuertes transferencias de las Cajas de Asignaciones Familiares permitieron lograr un superávit de 383 millones de dólares de 1990. El cuadro 20 discrimina los ingresos y egresos del Sistema Nacional de Previsión Social entre 1985 y 1990 para los regímenes en Relación de Dependencia y Autónomos, aportando una visión más detallada sobre el déficit provisional. Allí puede verse con claridad que –a pesar de las dificultades generales ya comentadas– las cajas de Industria y Comercio y de Estado han tenido

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resultados superavitarios, con variaciones, en todos los años considerados. En el caso de los autónomos, en cambio, la constante es el abultado déficit. Los ingresos por aportes a esta caja cubren un porcentaje muy bajo de los gastos (aproximadamente del 15%). Este nivel aumenta si se adicionan los impuestos, transferencias de las Cajas de Asignaciones Familiares e intereses pero aún así los recursos sólo alcanzan a cubrir una pequeña porción de los egresos por prestaciones para el millón de beneficiarios de la caja. Los cotizantes efectivos del sector de autónomos se estiman en un número que apenas supera el millón por lo que la tasa de sostenimiento (activo–pasivo) apenas llega a 1. Dadas estas condiciones, el régimen para trabajadores en relación de dependencia ha venido realizando fuertes transferencias a la caja de autónomos para financiar –en parte– su déficit estructural. Este hecho ha venido afectando el equilibrio económico financiero del conjunto del sistema previsional, por lo que requiere de urgentes soluciones específicas. En este sentido, un reciente estudio del I.N.P.S. señala que el régimen de cobertura previsional para trabajadores en relación de dependencia presentaría buena potencialidad de desarrollo (equilibrio económico con cumplimiento de la legislación vigente en materia de movilidad de los haberes) de corregirse algunos puntos críticos del sistema entre los que se destacan las transferencias citadas a la Caja de Autónomos.

III. ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA DE LA CRISIS Y REFORMULACION DEL REGIMEN PREVISIONAL ARGENTINO En este apartado se intentará aportar algunos elementos para la reflexión sobre los efectos más relevantes que podrían acompañar la sustitución del régimen provisional vigente por uno de capitalización individual. Tal como señaláramos, la crisis que afecta al sistema previsional puede definirse sistemáticamente por: a. La existencia –a esta altura crónica– de un importante desequilibrio económico financiero que se expresa en su permanente déficit operativo y en la necesidad de financiamiento estatal. b. Las consiguientes dificultades que enfrenta en el cumplimiento de sus objetivos específicos y, por ende, en su función redistributiva. Esta crisis no puede analizarse aislada de un contexto económico y social que repercute doblemente sobre la Seguridad Social, restándole recursos y exigiéndole a la vez mayores prestaciones. Por el contrario, debe tenerse presente que se trata de una crisis derivada de otra más general, que se vincula con la recesión y la falta de crecimiento económico sostenido. El régimen jubilatorio argentino forma parte de nuestro Sistema de Seguridad Social. Esto implica, en primer lugar, que sus objetivos tienden a la concreción de los principios básicos de la Seguridad Social, es decir, universalidad, solidaridad y equidad.

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En segundo lugar, se trata de un régimen contributivo, basado fundamentalmente en las cotizaciones que realizan trabajadores y empleadores sobre la nómina salarial. Históricamente estos aportes constituyeron el principal sostén del sistema y hoy siguen proveyendo más del 70% de sus recursos. Un tercer elemento se vincula con el método de financiamiento adoptado en la Argentina desde la década del 40, el régimen de reparto, que se orienta por una lógica de tipo social. Este modelo consiste, como veíamos, en distribuir entre la clase pasiva los recursos recaudados por el sistema previsional en concepto de contribuciones de los trabajadores activos, estableciendo así una especie de pacto ––de hecho una transferencia– generacional. a. Recordemos que, en un régimen de reparto autofinanciado, los ingresos del sistema previsional son función del número de cotizantes, del ingreso medio de los mismos y de la alícuota de aporte vigente. Los egresos, por su parte, son función del número de beneficiarios, del nivel del haber medio y de los gastos administrativos necesarios para el funcionamiento del sistema. No es difícil comprender entonces que el desequilibrio económico financiero del régimen previsional responde fundamentalmente a la drástica reducción de la masa salarial y a las modificaciones ocurridas en el mercado de trabajo. La caída sostenida del salario, el aumento del empleo informal y las ocupaciones precarias y, en los últimos años, los crecientes niveles de desempleo abierto agudizaron el desequilibrio en la relación activo–pasivo (Tasa de Sostenimiento del Sistema), al mantener estancado el número de cotizantes alrededor de los 5 millones mientras los beneficios abonados superan los 3.100.000. Estos factores, a los que se suma un altísimo nivel de evasión de las obligaciones previsionales –estimado globalmente en un 40%– produjeron una fuerte y progresiva disminución de la principal fuente de ingresos del sistema obligando a incorporar recursos externos provenientes de impuestos específicos o de aportes directos de la Tesorería. b. En cuanto al cumplimiento de sus objetivos específicos, no debe olvidarse que, más allá de su obvia interrelación con la economía nacional, la previsión social no es un instrumento de política económica sino de política social y que sus recursos no deben ser tomados como meros recursos fiscales sino que deben atender a las necesidades de una franja importante y creciente de población ante las contingencias sociales derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. En este sentido, la crisis del sistema previsional adopta dos dimensiones. En primer lugar, se refleja en los datos sobre cobertura. Aún cuando el Sistema Nacional de Previsión Social cubre teóricamente a toda la población económicamente activa a través de sus tres cajas, no toda la población en edad de acceder a los beneficios previsionales los recibe. La cobertura del Sistema Nacional de Previsión Social alcanza niveles significativos cercanos al 70% de la población potencialmente jubilable. Sin embargo, quedan aún importantes sectores que no tienen acceso los beneficios de jubilación y pensión. Esto se verifica al desagregar el promedio nacional que oculta profundas diferencias regionales. Mientras la Capital Federal y las provincias más desarrolladas superan ampliamente la

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media, otras provincias aún presentan niveles de cobertura inferiores al 30% de su población en edad de jubilarse. En segundo lugar, y en el marco de la creciente desfinanciación señalada, el haber jubilatorio se constituyó en la variable de ajuste del régimen previsional. Prueba de ello es que el haber mínimo –que cobra el 70% de los jubilados– apenas supera el 30% del magro salario medio de la economía cuando por ley debería alcanzar entre el 70 y el 82%. Estos son los problemas centrales a cuya resolución debería tender cualquier propuesta de reforma del sistema previsional. Analicemos entonces las propuestas de reforma a partir de estos ejes.

III.1. REGIMEN DE CAPITALIZACION INDIVIDUAL EL MODELO CHILENO. Entre las diversas propuestas de reforma que hoy surgen desde distintos sectores, nos referiremos aquí a la que plantea la privatización del sistema previsional mediante la capitalización de ahorros individuales en fondos de pensión. Dado que este modelo sólo se aplica en Chile, muchas de las consideraciones se basarán en la experiencia de ese país y se intentará analizar algunos de los efectos que podría producir su implementación en la Argentina de hoy. – Altísimos costos para el Estado en el período de transición. Uno de los aspectos más importantes a considerar respecto del sistema privado de capitalización puro es, sin duda, el referido a los enormes costos que acarrea su implementación para el Estado en el período de transición. Estos costos llevaron el déficit financiero previsional del Estado Chileno del 1.7% del PBI en 1981 (antes de la reforma), al 5.4% del PBI en 1987. (Frediani, 1987) Este déficit está compuesto por los siguientes componentes: 1. El déficit operacional del sistema estatal que surge de su necesidad de hacerse cargo de las prestaciones a sus beneficiarios, sin contar para ello con los aportes que, a partir de la reforma, se vuelcan a los fondos privados de pensiones. Este componente que es el más relevante, representa más del 80% del déficit y sólo desaparece al agotarse el stock de pasivos (en Chile a 46 años de implementada la reforma). 2. El pago de Bonos de Reconocimiento a los afiliados al nuevo sistema en concepto de aportes realizados al régimen estatal, e indexados ya que deben generar también una tasa de interés. Estos pagos, que se hacen efectivos al momento de la jubilación, representaron en 1988 casi el 10% del déficit previsional global. La participación de este componente seguramente irá aumentando a medida que los afiliados al sistema de capitalización vayan cumpliendo los requisitos necesarios para acceder al beneficio, ya que no se permitió la entrada al nuevo sistema no sólo a los pasivos sino tampoco a quienes fueran a serlo en los siguientes cinco años de implementada la reforma. Se estima que el monto de estos bonos cubrirá el 50% del capital de los jubilados de las APF en los próximos 20 años. Su valor acumulado para el período 1985–

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2000 ha sido calculado en 1.612 millones de dólares y representará aproximadamente el 75% de las jubilaciones a pagar por las AFP. 3. Los pagos de las pensiones asistenciales mínimas garantizadas por el Estado a aquellos asegurados cuyos ahorros en el nuevo sistema resulten insuficientes y a aquellos trabajadores que no tengan cobertura estatal. Este rubro representa aproximadamente el 10% del déficit previsional global. Otros factores que influyeron en el enorme crecimiento del déficit previsional –cuya incidencia en el gasto fiscal global pasó del 8.6% al 18.2% en 1985 y se proyecta entre el 18 y el 20% para los próximos años– fueron: la rebaja en las cotizaciones al eliminarse los aportes patronales y el deterioro real de los salarios de los cotizantes; en relación al relativo mantenimiento del valor real de las jubilaciones estatales por su reajuste por el IPC. Diversos estudios prevén que el déficit previsional seguirá creciendo en los próximos años a una tasa promedio anual del 2.9% para luego comenzar a decrecer, a partir de 1988, hasta extinguirse los dos primeros componentes alrededor del año 2027 en que se agotará el stock de pasivos. El tercer componente continuaría vigente y el déficit recién se estabilizaría en un nivel cercano al 1.5% del PBI para el año 2030. La tasa anual de crecimiento del producto requerida para que el déficit previsional no aumente su actual incidencia sobre la economía chilena es del 3.2% anual acumulativa. Vale destacar aquí, que en las cifras mencionadas no está incluido el costo financiero generado por la parte del déficit financiada con endeudamiento interno. Frediani y Ortúzar advierten que, de adicionarse este elemento, la incidencia del déficit previsional sería aún mayor durante el período de transición y podría ocasionar una ruptura del delicado equilibrio financiero no sólo del nuevo sistema de capitalización sino incluso del sistema financiero nacional. El financiamiento de este déficit previsional fue posible en Chile en el contexto de una expansión económica significativa, con un crecimiento del PBI del orden del 4.5% anual desde 1983 y una elevada tasa de recaudación fiscal que alcanzó al 34.8% del PBI en el período 1981–88. Por otra parte, el Fondo de Pensiones que se acumuló en las AFP se convirtió en un proveedor importante de fondos para el Estado a través de las inversiones en deuda pública que representaron un 50% si se suman las colocaciones en el Banco del Estado, el Banco Central y la Tesorería. En este sentido, y de acuerdo a los trabajos revisados, se plantean serios interrogantes sobre el futuro de las AFP cuando, dentro de 20 años, deban abonar cientos de miles de pensiones por mes, lo que hará necesario el rescate de los títulos públicos. Sin embargo, de no haber mediado esas inversiones, las posibilidades del Estado de sobrellevar el período de transición hubieran sido –por lo menos– mucho más dificultosas y el sistema podría no haberse terminado de implementar.

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En síntesis, el período de transición de un sistema de reparto como el argentino a un sistema privado de capitalización puro es muy largo –casi 50 años en Chile– y sumamente costoso para el Estado, y por lo tanto para la sociedad contribuyente (algunos cálculos estiman que el costo total fue de 25.000 millones de dólares). Las proyecciones citadas indican que la viabilidad de una reforma como la chilena depende fuertemente de un contexto económico de crecimiento sostenido con un superávit adecuado para financiar la transición. Este no parece ser el caso de la Argentina actual – que cuenta con un balance fiscal sumamente frágil– ni se corresponde con uno de los objetivos proclamados para la implementación de la reforma que apunta, justamente a reducir el déficit provisional y fiscal. –Respecto de la cobertura previsional El sistema privado de capitalización individual por su propia definición no tiende a la solidaridad social ni a la universalización de la cobertura. Sólo cubre a un segmento de la población activa. Los estudios revisados indican que el 80% de los trabajadores independientes, el 100% de los desocupados y aquellos sectores de la población que se encuentran en los programas de empleo quedan fuera del nuevo sistema. La agregación de estos grupos representa en Chile casi un tercio de la población activa. Esto resultado gran importancia al analizar este sistema como el posible sustituto del régimen actual dado que las tasas de desocupación, subocupación y cuentapropismo alcanzan en la Argentina niveles lo suficientemente significativos para ser tomados en cuenta si se plantea una reformulación estructural del régimen previsional. De hecho, parece obvio que sólo un sistema estatal podría tomar medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de estos amplios sectores pero entonces esto resulta incompatible con propuestas que achiquen hasta hacer desaparecer los fondos del Estado para implementarlas. Por otro lado, en 1970 existían en Chile 2.217.000 cotizantes al sistema previsional y en 1986, sumando ambos sistemas, se habían reducido a 2.176.000 (–2%). Entre tanto, la PEA o fuerza laboral creció –en el mismo período– un 55%. Estos datos indican claramente que, desde el punto de vista de la cobertura poblacional, la previsión social chilena retrocedió sustancialmente en esos 16 años. Hacia 1987, el 66% de los afiliados al nuevo régimen se mantienen como cotizantes. La diferencia se explica por desempleo, retiros temporales de la fuerza laboral, atraso en el pago de cotizaciones, etcétera. Es decir que, el nuevo régimen privado no resuelve tampoco por sí mismo el problema de la evasión o la mora en los aportes. Vale señalar aquí que una política pública severa en este sentido también mejoraría bastante la situación del régimen estatal actual. –Nivel de los haberes De acuerdo con los estudios analizados, la jubilación promedio percibida en los últimos años en Chile alcanza a un 70% del nivel salarial que regía para el cotizante al momento de pasar a la

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pasividad, y este nivel puede incrementarse aún más (o bajar) dependiendo de la rentabilidad anual de las inversiones financieras efectuadas por las AFP. El nivel de los haberes abonados por el régimen de reparto estatal, en cambio, por lo general no superaba el 50%. Para analizar objetivamente este crecimiento en el nivel de los haberes hay que tomar en cuenta dos cuestiones importantes: En primer lugar, que el sistema de capitalización privada individual puede otorgar mayores prestaciones que el estatal pero siempre a un segmento menor de la población. En segundo término, que el sistema de capitalización privada es nuevo, es decir, que en este momento recoge muchas más cotizaciones que las jubilaciones que paga y eso aumenta considerablemente las posibilidades de otorgar prestaciones más elevadas. De hecho, todo sistema previsional tiene un primer momento –que comprende décadas– en que sus ingresos son muy superiores a sus egresos, hasta que llega el momento de "maduración". En el caso de un traspaso como el ocurrido en Chile, el período de bonanza puede extenderse bastante más dado que el Estado, como veíamos, se está haciendo cargo de gran parte de los pagos y además no se permitió ingresar al nuevo sistema a aquellas personas a quienes les faltaran hasta 5 años para acceder al beneficio. Pero hará falta bastante más tiempo para poder evaluar las diferencias en el nivel de las prestaciones. En 1987, por ejemplo, el 75% de los cotizantes activos aportaban al nuevo sistema, pero el 98% de los pensionados y jubilados recibían sus pagos del Estado. Esto hace, obviamente, que mientras el Estado debe soportar un fuerte déficit previsional, las instituciones financieras privadas que administran los planos de capitalización individual tengan fuertes superávits financieros. –Tasas de capitalización En un régimen de capitalización, los montos de los beneficios se determinan actuarialmente a partir de los aportes más la rentabilidad acumulada de la cuenta personal al alcanzar la edad de retiro. Según el informe de Frediani, la rentabilidad de las inversiones en Chile alcanzaba, hasta 1986, un promedio del 17.2% anual. El tema de las posibilidades ciertas de capitalización en nuestro país reconoce varios aspectos: –

Son varios los autores que consideran que no hay seguridad sobre el rendimiento futuro de las inversiones al desconocerse las tasas de inflación y los intereses reales que podrán percibirse en largos períodos de tiempo. La pertinencia de este argumento en el caso argentino lo convierte en uno de los puntos a considerar seriamente al analizar la viabilidad de un régimen privado de capitalización obligatorio. Incluso en otros países de mayor desarrollo y gran estabilidad económica las tasas a largo plazo tienden a ser neutras.

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–

Por otro lado, se puede suponer que la misma acumulación de grandes masas de capial aumentaría su oferta y haría bajar las tasas de interés. Uno de los autores consultados, Urriza, sostiene que en una simulación hecha para la Argentina sobre el sistema previsional, a veinte años y con una tasa real del 7% anual, lo acumulado equivalía a dieciséis veces la oferta monetaria total.

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Debe tenerse en cuenta, además, que en este momento de bajas tasas de inflación la Argentina tiene un promedio del 24% anual. O sea que las tasas de interés, para resultar en una capitalización de los fondos aportados, deberían superar ese nivel.

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Otro riesgo citado por los autores y ya comentado, es el que proviene de la transferencia directa de los fondos a distintos sectores del Estado o de su inversión en bonos públicos de baja o incobrable renta, lo que produciría el efecto inverso al querido, esto es, la descapitalización. En el mismo caso, la recuperación de las inversiones puede tornarse extremadamente dificultosa constituyendo una de las causas más comunes de desfinanciación. Sin embargo, después de haber analizado los enormes costos que acarrea al Estado el período de transición de un régimen al otro, no parece haber muchas posibilidades de implementar un sistema privado como el chileno sin la derivación de importantes fondos de las AFP al sector público.

–Efectos sobre la distribución del ingreso El sistema de seguro privado no se plantea como objetivo la redistribución del ingreso y descarta el principio de solidaridad propio de la Seguridad Social reduciendo la relación individual del cotizante con la empresa a un contrato comercial. Esto implica que, más allá de la pensión mínima garantizada por el Estado, en el resto del sistema no existe redistribución de ingresos por lo que la estratificación y diferencias que registra la población activa se mantiene inalterada en la población pasiva. Por otra parte, en la medida en que los títulos públicos que financian el déficit previsional se rescaten con impuestos –y no parece haber muchos otros modos– habrá transferencias de ingresos desde los amplios sectores no cubiertos por la previsión hacia aquellos afiliados al sistema. Finalmente, todo el financiamiento de la previsión social recae sobre el trabajador cuando los principios de equidad y compensación social indican que debe ser bipartito. Así lo reconocen las disposiciones sustentadas por la OIT que reconocen al aporte patronal a la previsión social como una fuente genuina y legítima de recursos financieros del sistema. –Altísimo nivel de concentración en los Fondos de Pensión En 1987 existían en Chile doce AFP. Aún cuando los beneficiarios podían por ley elegir libremente su AFP y cambiaria con la única restricción de que transcurriera un mínimo de 180 días entre cambios, el nivel de concentración era altísimo. De las doce AFP, dos concentraban en 1987 casi el 50% de los asegurados y catro de ellas el 67%. Esto se relaciona, evidentemente, con la distribución del capital financiero y su control. Las

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doce AFP alcanzaban en ese momento un poderío económico relevante: El fondo de pensiones acumulado era 2.5 veces mayor que M 1 (circulante más depósitos a la vista) e igual a un tercio de la oferta monetaria. Nueve de las doce AFP pertenecían a los principales grupos económicos de Chile y las cuatro más importantes acumulaban el 70% de la previsión social privada. Poseen sus propias compañías de seguros y estaban vinculadas a los bancos privados en los que sus colocaciones representaban el 25% del total de depósitos a plazo de todo el sistema financiero. Esta excesiva concentración en la experiencia chilena constituye un riesgo que también debería ser tomado seriamente en consideración al plantearse este régimen como modelo para la Argentina. La presencia de altos niveles de concentración atenta contra la estabilidad del sistema financiero nacional y, por ende, del sistema previsional de capitalización. Pero además, en el caso de tener problemas alguna de estas poderosas instituciones, el destino de las cotizaciones obligatorias de la población activa sería sumamente incierto y su solución terminaría proviniendo probablemente de un Estado que ya pagó otros costos por la implementación del régimen privado. –Costos Administrativos y por comisiones Casi todos los autores consultados coinciden al afirmar que los costos administrativos de los sistemas privados acarrean gastos muy elevados y significativamente superiores a los de la Seguridad Social. Influyen en este sentido los gastos que realizan las compañías en publicidad y competencia que compensan por demás las erogaciones del sistema estatal en personal. Incluso la OIT, en su informe sobre la Seguridad Social en la perspectiva del año 2000, señala que "en un buen número de países los gastos administrativos y los beneficios absorben el 40% de las primas, y no es raro que superen incluso el 50%". En el sistema previsional argentino, la magnitud de los gastos administrativos está estipulado por ley en un 5% de los recursos, límite al que las erogaciones reales se acercaron en contadas ocasiones. Más aún, diversas investigaciones señalaron como excesivamente bajo el gasto administrativo del Sistema Nacional de Previsión Social. Respecto del caso chileno, varios autores señalan que los gastos administrativos de las AFP son elevados y, además, se agregan al costo de gestión del sistema estatal durante el período de transición. Esta duplicación determina que Chile gaste hoy en administrar su previsión social más del doble de lo que gastaba en 1980. Este es otro elemento contraproducente que no sólo no permite pensar en una reducción de los gastos previsionales sino que, por el contrario, en algunos rubros implica duplicarlos alejándose así de los objetivos que impulsarían una reforma del sistema previsional. En cuanto a las comisiones cobradas por las AFP, consisten en un cargo fijo mensual del valor aproximado de 1 dólar, más un porcentaje promedio del 0.6% sobre el saldo del fondo personal más un 3.5% si se desea la cobertura por invalidez y sobrevivencia. No sólo son muy elevadas sino que además, su incidencia es creciente en el tiempo. Proyecciones a largo plazo demostraron que para un cotizante medio, luego de 16 años de aportes, estas comisiones igualan a la cotización mensual del 10% de sus ingresos para la pensión a la vejez;

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y a partir de allí, el saldo de la cuenta individual no crece por aportes de su titular sino eventualmente por su rentabilidad (1.44% mensual acumulado promedio según la experiencia 81– 86). Estos cargos fijos son, obviamente, muy elevados para los cotizantes de bajos ingresos y representan por sí solos un 2% al que debe adicionarse el 13.5% de cotización y el resto de las cargas sociales. –Respecto de las Inversiones. Control y garantía estatal. La composición de la cartera de inversiones tiene, en el modelo chileno, límites por tipo de instrumento. Estos son impuestos por la Superintendencia de las AFP y abarcan los siguientes rubros: Cuotas de Fondos de Pensiones Títulos Públicos y Letras hipotecarias 50% Depósitos a plazo 40% Bonos de Empresas Públicas 40% Acciones de S.A. que cotizan en Bolsa 30% Cuotas de Fondos de Pensiones 20% Como dijimos, el privilegiado destino de las inversiones hacia el sector público debe provenir seguramente de la necesidad de paliar los graves efectos que, sobre las finanzas públicas, tiene el período de transición y que podrían eventualmente impedir la implementación del sistema. A diciembre de 1986, los saldos del sistema estaban afectados como sigue: •

46.7% en instrumentos financieros del Estado emitidos por el Banco Central o la Tesorería de la Nación.

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25.5% en letras hipotecarias emitidas por bancos oficiales y privados.

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23.0% en depósitos a plazo fijo.

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3.8% en acciones emitidas por empresas privadas.

•

1% en bonos y deventures bancarios.

Los controles y regulaciones que ejerce el Estado sobre las AFP en cuanto a organización jurídica, solvencia financiera, capacidad técnica y, como vimos, respecto al destino de las inversiones, resultan indispensables dado que el Estado garantiza una tasa de rentabilidad mínima de los fondos en relación a la tasa de interés promedio de la economía para poner los aportes a cubierto de situaciones de insolvencia, cesación de pagos o de funcionamiento.

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En realidad, esta instancia de contralor debería extenderse –cosa que no sucede en el modelo chileno– a los cotizantes y beneficiarios del sistema a través de una participación real y activa dado que son éstos los verdaderos propietarios de los recursos. Esta participación debería exceder el derecho a recibir información sobre el estado de sus cuentas, único reconocido en Chile hasta el momento. Un amplio y estricto control estatal de las entidades privadas resulta indispensable en el marco de un sistema de cotización privada obligatoria ya que es en este nivel donde el Estado debe cuidar el destino de los recursos de los aportantes. Creemos, en cambio, que la garantía estatal de rentabilidad ante situaciones de insolvencia, cesación de pagos o de funcionamiento resulta sumamente peligrosa dadas las facilidades que otorgaría a entidades privadas –que deberían asumir sus propios riesgos– para diversos manejos especulativos en su propio beneficio con la tranquilidad de que pueden transferir legalmente sus pasivos al Estado. Estas posibilidades, y la cobertura estatal de los riesgos empresarios, se toman obviamente más graves a medida que aumenta el grado de concentración financiera que registren los fondos de pensiones. No debe olvidarse que, en la implementación de un sistema como el chileno, el Estado está otorgando a compañías privadas con fines de lucro –y sólo conducidas por sus accionistas– el manejo de enormes sumas de dinero. La confianza de los cotizantes en estas compañías debería provenir de los esfuerzos del mismo sector privado y no de una garantía estatal que podría perjudicar seriamente las cuentas nacionales en caso de irregularidades como las mencionadas. En otras palabras, si un sistema como el que describimos en este informe convierte a la previsión social en un contrato comercial, individual y obligatorio para la población activa, también deberían manejarse bajo reglas comerciales los potenciales riesgos derivados del funcionamiento de las entidades privadas encargadas de llevarlo adelante. Así, la necesaria garantía que sobre el destino de sus fondos debe proveerse a los cotizantes, tiene que surgir de alguna otra instancia privada que puede consistir en "fondos de reaseguro" que se constituyan al efecto con recursos de las mismas entidades (por ejemplo, con un porcentaje de las comisiones que cobran a sus asegurados). Esta instancia podría adoptar la forma de una institución que las agrupe y funcionar –como en el caso de las obras sociales– a la manera de un Fondo de Redistribución que financie las dificultades de cualquiera de sus miembros. Por otro lado, la legislación debería penar a las entidades que presenten irregularidades afectando expresamente sus propios patrimonios, los que deben ser absolutamente independientes de los fondos de pensión que administran.

–Efectos sobre el mercado de capitales El sistema de seguro privado tuvo en Chile un efecto relevante sobre el mercado de capitales. El Fondo de Pensiones acumulado a 1987 equivalía al 11.5% del PBI y a dos años de ahorro nacional. No debe olvidarse, sin embargo, que este ahorro se acumuló a expensas de incrementar el déficit fiscal y que el mayor ahorro privado estaría siendo compensado, entonces, por un menor ahorro del sector público.

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La generación de un importante mercado de capitales con destino a la inversión productiva sería sin duda el mayor beneficio que podría ofrecer la implementación de un régimen previsional de capitalización. Pero, para analizar objetivamente esta posibilidad deben tenerse en cuenta varios factores como los bajos niveles de inversión que vienen realizando el sector privado en actividades productivas, la posibilidad de que estas inversiones se limiten a la especulación financiera o –como surge del análisis de la experiencia chilena– que los ahorros deban destinarse mayoritariamente a títulos públicos de largo plazo para financiar el abultado déficit fiscal que origina el período de transición de un sistema al otro. De hecho, como vimos, estos recursos sólo se destinaron en una pequeña proporción a la compra de acciones privadas. Sin embargo, la porción orientada a depósitos bancarios y a letras hipotecarias pudo haber financiado a diversos sectores de la economía nacional. Unas palabras más sobre las consecuencias que podría acarrear la intervención de una gran masa de ahorro proveniente de la generalización de un sistema de capitalización en el circuito financiero. Como señaláramos anteriormente, este hecho podría conducir a una disminución de las tasas de interés cuyo efecto sería sumamente perjudicial para el mismo sistema. Además del caso chileno que ya comentamos, también en Suecia debió prohibirse la intervención de estos capitales en el circuito bancario o en la Bolsa. Para el caso argentino, Urriza señala que al establecer la magnitud de la reserva matemática necesaria para pagar prestaciones a 3 millones de beneficiarios se comprueba que se arriba a una suma equivalente a una vez el PBI calculado en 70 millones de dólares.

III.2. LAS PROPUESTAS LOCALES. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO En este apartado se intentará describir a grandes rasgos los mecanismos de financiamiento planteados en las propuestas de reforma del Sistema Nacional de Previsión Social que se postulan desde distintos sectores de la sociedad. Como veremos, casi todas postulan regímenes mixtos que comprenden un segmento de reparto que provea un beneficio mínimo y otro de capitalización que permita incrementar el haber de acuerdo a los ahorros individuales. Esto se debe, sin duda, al acuerdo respecto de los enormes costos que tendría para el Estado el período de transición hacia un régimen como el chileno y a la consiguiente necesidad de amortiguar los efectos adversos sobre el déficit previsional y fiscal.

SUBSECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL/MINISTERIO DE TRABAJO Gestión del Dr. Walger Schulthess Nuevo régimen de jubilaciones y pensiones El proyecto plantea un sistema mixto que incluye: –

Un régimen estatal, de reparto, que atienda las prestaciones de los actuales jubilados y pensionados y garantice una pensión asistencial.

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–

Un sistema de capitalización privado, obligatorio para todos los trabajadores en actividad, que tendrá como objetivo completar el haber mínimo oficial, y

–

Un sistema optativo de seguros de retiro como el actualmente vigente para quienes quieran incrementar sus ingresos futuros.

Las dos primeras instancias se financiarán con un aporte obligatorio que no excederá el 26% de la nómina salarial establecido a partir del mes de septiembre de 1991 (16% empleadores y 10% empleados a partir de la reforma que reemplazó el 45% del impuesto a los combustibles por el 5% de aporte al FONAVI). Este aporte financiará, con la contribución de los empleadores, al sistema universal de reparto que garantizará una prestación mínima que permita a los pasivos cubrir sus necesidades básicas (en septiembre alcanzaría los 150 dólares). Se tratará de una prestación bastante uniforme ya que la máxima dispersión entre el haber mínimo y máximo será de un 10% en relación con los años de aportes y no con el nivel salarial o con el nivel de aportes realizados durante la actividad. La otra parte del aporte obligatorio, es decir la correspondiente a los trabajadores, será destinada a un sistema de capitalización que premie en función de los aportes realizados y del momento en que se realicen. Este sistema se organizará a través de Fondos de Pensiones que compitan entre sí a los efectos de poder ofrecer a sus afiliados –que tendrán libertad de elección y posibilidad de cambios– la mayor rentabilidad posible. Período de transición: El período durante el cual subsistan los dos sistemas será costoso para el Estado por cuanto al comienzo, y por un buen número de años (10 como mínimo), no existirán prácticamente jubilados en el nuevo sistema sino que recibirán sus prestaciones del actual que se encuentra desfinanciado. Este período se financiará, por una parte, con una porción de los aportes que en el futuro se destinen al sistema de reparto que garantizará una prestación mínima uniforme. Por la otra, recibirá financiamiento adicional por la vía de un impuesto específico o directamente con fondos del Tesoro Nacional que serán tomados en cuenta como una participación en el gasto social. Cancelación de la deuda previsional: La propuesta plantea que el nuevo sistema nazca libre de toda deuda. El mecanismo planteado en este sentido se basa en el "Bono de Consolidación de Deudas Previsionales" que acaba de ser promulgado. Estos bonos, que se emitirán a 10 años de plazo y devengarán un interés equivalente a la tasa promedio de la caja de ahorro común, van a permitir pagar la deuda contraída con los jubilados por el pago de haberes inferiores a los que marca la ley hasta el 31 de marzo de 1991 (estimada a 6.500 millones de dólares). Sin embargo, el sistema siguió generando deuda a partir de abril dado que no se alteró el incumplimiento respecto de lo establecido en la legislación (unos 250 a 300 millones de dólares mensuales). Pensiones graciables y jubilaciones de privilegio:

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Los pagos de pensiones graciables (no contributivas) o de jubilaciones de privilegio no quedarán a cargo del sistema previsional o, por lo menos, del Instituto Nacional de Previsión Social. De existir, deberán financiarse con recursos que no provengan de la masa salarial. Pensiones por Invalidez: También quedarán por fuera del sistema, a través de un seguro. Recién cuando la persona inválida llegue a la edad establecida para acceder a la jubilación ordinaria comenzará a actuar el sistema previsional. El anuncio de la reforma carece aún de datos ciertos en cuanto al monto total de aportes, la edad requerida para acceder al beneficio jubilatorio o la porción exacta que se destinará al sistema de capitalización y al de reparto respectivamente. Se estima, sin embargo, que los aportes no superarán el 26% de la nómina salarial y que probablemente se destine al principio un mayor aporte al régimen de reparto para poder financiar los problemas heredados. En el último apartado de la propuesta de ADEBA de 1991, elaborada por Vicens y Zorgno, se efectuó una simulación acerca de cual sería el nivel de la renta vitalicia global de la propuesta oficial. Para ello se consideró que el pilar de reparto recibiría 20 puntos de los 26 consignados y los 6 restantes se derivarían a la capitalización individual. Considerando que el sistema de reparto pagaría 100 dólares por mes por beneficiado, y que el objetivo del gobierno fuera que el individuo representativo obtuviera –tanto en el viejo como en el nuevo sistema– un ingreso en la edad pasiva de 210 dólares por mes, llegan a la conclusión de que esta meta sólo se logra en el caso de cotizantes menores de 43 anos al momento de instrumentar la reforma. En ese caso, su renta al momento de retiro –definida como la suma del pilar de capitalización (116 dólares) más la cuota de reparto (de 100 dólares)– llegaría al nivel objetivo de A 2.100.000. Si fuera mayor de 43 años, le convendría acogerse a los beneficios del viejo sistema ya que la capitalización de sus ahorros sería insuficiente y la compensación por el sistema de reparto debería ser superior a los 100 dólares mensuales. Los trabajadores que recién ingresarán al mercado de trabajo obtendrían, en cambio, a la edad de retiro, A 3.100.000, casi 50% por encima del nivel objetivo oficial. Las proyecciones elaboradas por estos autores indican que el desequilibrio financiero inicial del proyecto oficial es superior al que generaría el proyecto de ADEBA (3.040 millones de dólares contra 2.000 millones). Esto se debería a que los recursos que ingresan al Nuevo Sistema Previsional –6 puntos de aporte que en la propuesta de ADEBA equivalen al 45% del impuesto a los combustibles– son desviados al régimen de capitalización. En conclusión sostienen que la propuesta oficial disminuye la presión fiscal con destino al sistema previsional y premia a los aportantes más jóvenes en desmedro de quienes, siendo mayores de 40 años, aportaron más tiempo al sistema.

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SUBSECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL Gestión del Dr. Santiago de Estrada, 1990. El proyecto proponía la continuidad del sistema de reparto administrado por el Estado, manteniéndolo como el principal sistema previsional hacia el futuro dados los altísimos costos que acarrearía la transición hacia un sistema privado de capitalización mientras el Estado debe hacerse cargo de sus jubilados y pensionados con fondos cada vez más reducidos. Plantea, sin embargo, la existencia de un sistema optativo de capitalización que dejaría de estar fiscalizado por la Superintendencia de Seguros de la Nación para pasar a serlo por la Secretaría de Seguridad Social. A este sistema aportarían los trabajadores autónomos que quedarían excluidos del sistema nacional dadas las graves dificultades que tiene esa caja y que afectan seriamente la totalidad del sistema. El S.N.P.S. no efectuaría transferencias de los aportes realizados hasta la desvinculación y estos trabajadores tendrían derecho al beneficio respectivo una vez alcanzados los requisitos necesarios, que se modificarán de manera similar a los de los trabajadores en relación de dependencia. Para aliviar la situación de desfinanciación del sistema previsional, el proyecto propone: –

Disminuir los beneficios acordados en la ley 18.037 del 82% al 65% del promedio de las remuneraciones de los últimos 10 años. Esto implicaría un aumento porcentual del haber promedio efectivamente cobrado respecto del salario medio de la economía del actual 43% a un 61%.

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Aumentar en 2 puntos los aportes porcentuales sobre los sueldos del personal en relación de dependencia y permitir –a partir de 1993– la derivación opcional de esos dos puntos a sistemas privados de capitalización. Se establece, además, un salario máximo imponible, equivalente a dos haberes máximos jubilatorios.

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Aumentar las edades jubilatorias a 65 años para los hombres y 62 años para las mujeres.

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Ampliar el requisito de años de servicios acreditados a 35 años aunque no se aclara cuántos años con aportes se requieren.

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Respecto de la cancelación de deudas con los jubilados actuales por diferencia de haberes, propone la creación de títulos de reconocimiento de deuda emitidos por el Estado Nacional a 15 años, de libre negociación y transferencia en los mercados de valores, con un capital ajustable trimestralmente por IPC, devengando un 4% de interés anual sobre el monto actualizado y cancelables en 10 períodos anuales después de 5 años de gracia.

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Derogar los regímenes especiales o de privilegio que exijan requisitos o prevean haberes distintos del régimen general.

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Reconocimiento y reglamentación de los sistemas complementarios y fondos compensadores existentes, que quedarán sujetos a la fiscalización del INPS.

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Modificación del régimen de fondos de retiro actualmente existente en base a las siguientes pautas: a. fiscalización a cargo del INPS; b. administración de los fondos, lo que no integrarán el balance de la empresa; c. creación de un fondo de garantía con el 1% de los recursos del sistema. El proyecto carece de una proyección financiera que demuestre la viabilidad de la propuesta, ya sea respecto de si los aportes sobre salarios y los impuestos alcanzan a financiar los pagos de prestaciones como en términos del pago de la deuda previsional.

UNION INDUSTRIAL ARGENTINA (UIA) Departamento de Política Social, 18/9/90. Jubilación mínima garantizada Se contempla para aquellos casos en los que un trabajador, contando con los requisitos de edad vigentes y aportes efectivos durante 20 años como mínimo, no alcanzara a completar el ahorro previsional necesario. El proyecto especifica como fuente de financiamiento para completar los ahorros necesarios el subsidio estatal. Además de la pensión mínima, se mantendría el sistema estatal de pensiones asistenciales que fue creado como mecanismo de apoyo a las personas ancianas de escasos recursos y que no tienen suficiente historia previsional. Esta instancia sería también financiada por el Estado con fondos impositivos que no se especifican en el proyecto. Prestaciones a los jubilados y pensionados actuales: Los nuevos trabajadores que se incorporen al mercado laboral cotizarán para el nuevo régimen. Quienes ya están trabajando tienen un plazo estimado en 5 años para modificar su situación voluntariamente. Al cabo de este plazo, pasan automáticamente al nuevo sistema. Los beneficios a los actuales jubilados se financiarán, luego de la suspensión de aportes de los trabajadores activos que opten por el nuevo régimen, con fondos provenientes de impuestos no especificados en el proyecto. Bonos de Reconocimientos Serán otorgados por el Estado en reconocimiento de los aportes efectuados por el trabajador al sistema de reparto al momento de cesar el trabajador y recuperar sus aportes. El proyecto no especifica el o los mecanismos financieros que solventarán estos pagos una vez que el Estado haya dejado de recibir los aportes de los activos que ingresen al nuevo sistema.

Financiamiento del Sistema de Capitalización: Todo trabajador dependiente debe aportar obligatoria y mensualmente un 10% de sus remuneraciones para crear su cuenta individual en un Fondo de Pensión privado que podrá elegir

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libremente. A este aporte obligatorio puede adicionarse el porcentaje que desee, por ejemplo en un 5%, para incrementar su haber. Un tercer nivel de aporte, esta vez voluntario y exento a los efectos tributarios, podría mejorar aún más la renta al momento de pasividad. Los trabajadores independientes podrán incorporarse voluntariamente al nuevo sistema aportando un 15% sobre la retribución o renta que perciban teniendo los mismos beneficios y garantías en cuanto a pensiones que las que corresponden a los trabajadores dependientes. Las cotizaciones estarán a cargo exclusivamente del trabajador. Sin embargo, el proyecto plantea el reajuste de todas las remuneraciones brutas imponibles –aumentándolas en el monto de la contribución jubilatoria del empleador– al efecto de mantener constantes los ingresos líquidos de los trabajadores. De este modo, y siempre de acuerdo al proyecto, el trabajador que opte por el nuevo sistema tendría un alza real en su remuneración neta del 8% que le permitiría aumentar su nivel de vida y realizar ahorros voluntarios en su cuenta individual que mejoren sus prestaciones jubilatorias. Tasa de capitalización: El proyecto plantea dos hipótesis en este sentido: una tasa real del 6% anual y otra del 8% anual, capitalizadas semestralmente. De acuerdo a la segunda hipótesis (que implicaría para este año una tasa de interés cercana al 6% mensual), un trabajador con 31/35 años de actividad, que haya optado por hacer aportes del 15% mensual obtendría una jubilación ligeramente superior (2%) a su última remuneración. No obstante, un valor promedio sería por lo menos del 70%. Seguros para la viudez, invalidez y orfandad: Estos seguros serán pagados por el trabajador a la administradora de fondos de pensiones donde deposita sus ahorros. No queda claro si estos pagos formarían parte de la cotización obligatoria del 10% o implicarían un aporte adicional como sucede en Chile. Período de transición: El financiamiento de este costoso período sería cubierto por diversos impuestos no especificados (rentas generales y/o con lo recaudado por tributos de afectación específica según lo que determine la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional). ASOCIACION DE BANCOS ARGENTINOS (ADEBA) Diciembre de 1990. Financiamiento del nuevo sistema: El sistema propuesto consta de tres componentes: a. Un sistema estatal transitorio que atenderá las prestaciones previsionales de los actuales jubilados y pensionados y las que correspondan a los aportes efectuados hasta la fecha de reforma por los actuales activos. No podrán ingresar nuevos aportantes y se extinguirá cuando muera su último beneficiario.

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b. Un sistema de capitalización obligatorio para todas las personas en actividad, que apunta a constituir desde la fecha de la reforma en adelante los fondos necesarios para obtener una cobertura previsional básica. c. Un sistema de capitalización optativo, que apunta a constituir desde la fecha de la reforma los fondos necesarios para obtener una cobertura previsional complementaria. a) Los recursos del sistema provendrán de un nuevo impuesto llamado "Impuesto Previsional" que sustituiría a los actuales aportes y contribuciones. Deberán pagarlo todos los activos, tanto los autónomos como los que trabajan en relación de dependencia. La alícuota será del 21% (hipótesis de máxima) o 18% (hipótesis de mínima) y su base imponible tendrá un mínimo igual al 30% del salario medio de la economía (SME). En el caso de los trabajadores en relación de dependencia, la base imponible será el salario pagado al trabajador y estará enteramente a cargo del empleador. Para los autónomos inscriptos en el impuesto a las ganancias, la base imponible será la ganancia nota de gastos mensualizada y actualizada, sin deducciones de mínimo no imponible. En cuanto a los autónomos no inscriptos en el impuesto a las ganancias, se presumirá que la base imponible es el 30% de un SME. Dado que la reforma intenta aumentar el haber efectivo que cobran los jubilados actuales, no se podrán eliminar durante los primeros años los actuales impuestos internos que se destinan a Seguridad Social. Se pretende, en cambio, que la alícuota del impuesto mencionado pueda ir reduciéndose a medida que pasan los años, lo que permitirá que los trabajadores puedan progresivamente ir volcando más aportes al sistema optativo. b) Todo individuo que actúe en el mercado de trabajo deberá, obligatoriamente, aportar una suma periódica para obtener una renta vitalicia extensiva al cónyuge en caso de fallecimiento, complementaria de la jubilación que recibirá del sistema estatal. Dicho aporte (que oscilaría entre un 7 y un 12%) será calculado diferencialmente de acuerdo a cada edad y sexo como para que alcance –entre la prestación previsional mínima estatal y esta renta vitalicia– a la jubilación mínima del nuevo sistema de previsión social que será igual a la jubilación mínima actualmente vigente cuando llegue la edad de retiro, que se aumenta a 65 años tanto para hombres como para mujeres. Este sistema obligatorio también incluirá la cobertura del riesgo de invalidez en forma privada. Reducción de las cargas sociales: Para generar la capacidad contributiva suficiente para el impuesto previsional y darle prioridad a los haberes de jubilados y pensionados, el proyecto propone:

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Eliminar el impuesto al FONAVI. Esto parte de la hipótesis de que los fondos del sistema de capitalización obligatoria cumplirán su finalidad al incrementar la oferta de préstamos hipotecarios a largo plazo.

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Concentrar a las obras sociales en el objetivo de salud eliminando los objetivos secundarios como el turismo. Esto permitiría, segun el proyecto, reducir 3 puntos del aporte a obras sociales, de 9 a 6 puntos.

–

Eliminar el sistema de subsidios familiares por considerar que su finalidad no tiene hoy día prioridad suficiente como para generar una importante carga al salario. Sin embargo, y dado que su eliminación evidentemente perjudicaría a los trabajadores casados y con hijos, el proyecto plantea una reducción gradual que dé tiempo a que los salarios de mercado corrijan la distorsión que hoy contienen al contemplar la existencia del subsidio familiar.

Pensiones no contributivas: Las pensiones no contributivas a la vejez e invalidez, que hasta ahora se financian con fondos del sistema previsional, serán cubiertas con fondos de rentas generales. Pago de la deuda previsional: Será cancelada a través de la emisión por parte del Tesoro Nacional de un Bono de Deuda Previsional que será entregado a los jubilados que renuncien a reclamar cualquier otro derecho según las leyes 18.037 y 18.038. Será ajustable por el IPC más el 4% anual. Se emitirá a 15 años, con 5 de gracia en lo que respecta a su amortización. Se cancelará en 10 cuotas anuales del 10% cada una, pagándose la primera al final del sexto año. Los servicios de renta y amortización del bono deben financiarse con recursos del Estado pero, para no cargar todo el peso de esta obligación a la generación actual, su financiación deberá provenir también de los fondos generados por la realización de los activos públicos (empresas, inmuebles, etc.) en proceso de privatización o concesión. Período de Transición: El proyecto reconoce que el período de transición es largo y costoso (40 años) aún cuando la carga se distribuya entre varias generaciones. Tanto en la hipótesis de máxima (aporte del 21% y haber del 55% del SME) como en la de mínima (aporte del 18% y haber del 50% del SME), el sistema requeriría, además de los aportes citados, de financiamiento externo de aproximadamente 1.200 a 1.300 millones de dólares respectivamente provenientes, según el proyecto, del Banco Mundial. Estos recursos se destinarían básicamente a financiar el desequilibrio inicial del sistema y sus dificultades durante los primeros 5 u 8 años en que, según el caso, comenzaría a decrecer su necesidad de financiamiento pudiendo incluso descender el valor del impuesto previsional. Los impuestos internos destinados específicamente al sistema deberían, en cambio, continuar aportando recursos durante el período analizado.

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FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS (FIEL) "El Fracaso del Estatismo", 1987. Se plantea como objetivo "garantizar a todos los pasivos un haber medio mínimo uniforme que permita la satisfacción de sus necesidades básicas". La solución a los problemas del régimen previsional se estructura sobre la base de las siguientes iniciativas: –

Disminuir la evasión, introduciendo un régimen de capitalización.

–

Incrementar la edad jubilatoria a 65 años, tanto para el hombre como para la mujer.

–

Eliminar los regímenes de privilegio.

–

Limitar los beneficios por invalidez.

– –

Desarmar gradualmente la Caja de Autónomos y transferirla a un sistema privado. Eliminar el doble beneficio. El nuevo sistema constaría de tres segmentos:

1) Un sistema que encuadre a los actuales beneficiarios del SNPS, los carenciados mayores de 70 años, los incapacitados totales y los trabajadores en relación de dependencia mayores de 65 años y con 20 años de aporte. Este tramo del sistema sería administrado por el Estado y sería obligatorio para todos los trabajadores en relación de dependencia. El haber mínimo sería uniforme. 2) Funcionaría administrado por el sector privado. Comprendería a los trabajadores en relación de dependencia con 65 años, sin importar los años de actividad en el mercado laboral, y a todo trabajador incapacitado que hubiera contratado esa cobertura específicamente. Sería obligatorio para todos los trabajadores en relación de dependencia y ofrecería un haber complementario en función de los aportes efectuados. 3) Un sistema optativo y complementario de los anteriores. Funcionaría administrado por entidades de seguro de retiro o de capitalización. Ampararía a todo afiliado sin límite de aporte con 55 años de edad o con incapacidad total. No se especifican montos de aporte y financiamiento diferencial por segmentos, como tampoco el nivel de los haberes que podría devengar el sistema.

ASOCIACION DE BANCOS ARGENTINOS (ADEBA) Propuesta de Mario Vicens y Roberto Zorgno, agosto de 1991. La complejidad del proyecto planteado por los autores merece un análisis más detallado. Aquí se intenta una primera síntesis de sus lineamientos más generales que sin duda deberá profundizarse.

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La propuesta se presenta en dos etapas: en primer lugar, se propone solucionar el stock de deuda del sistema con los actuales beneficiarios y, en segundo lugar, se presenta el diseño del nuevo sistema considerando el financiamiento del pago a los actuales beneficiarios y la construcción de un régimen que incentive el ahorro y contribuya a combatir la evasión. Cancelación de la deuda: El proyecto propone la creación de un bono (BOJU) a cargo del Tesoro Nacional, cuya emisión alcanzaría a 6.500 millones de dólares. Su duración sería de 15 años, con pago de renta semestral y 10 cuotas de amortización anual a partir del quinto año. El capital devengaría una tasa variable en función de las imposiciones de caja de ahorro común del Banco de la Nación Argentina. El bono sería negociable en los mercados de valores del país y debería ser de carácter sólo registrable en la Caja de Valores, en una subcuenta donde habitualmente cobra el beneficiario. Este bono tendría, según el proyecto, una paridad de mercado cercana al 25% de su valor nominal. La Secretaría de Hacienda se comprometería a aplicar parte de los ingresos extraordinarios de fondos, como el caso de la venta de acciones de ENTel y Aerolíneas, al rescate anticipado de parte de la emisión del BOJU. A su vez, el INPS se comprometería a constituir un fondo de rescate anticipado para el BOJU, en el caso de que experimentara un incremento de sus ingresos por arriba de los niveles necesarios para financiar el haber comprometido en el marco del nuevo sistema. En ambos casos, el mecanismo de rescate y aplicación de estos bonos será el de licitación pública. Los actuales jubilados y pensionados tendrían la opción de aceptar el bono o continuar con las acciones judiciales correspondientes, renunciando –en el caso de que lo aceptaran– a los beneficios establecidos en las leyes 18.037 y 18.038. Financiamiento de los actuales beneficiarios: Las prestaciones que percibirían los actuales beneficiarios provendrían de tres fuentes de financiamiento: a. Un impuesto sobre el salario de asignación específica al sistema. b. Recursos de rentas generales asignados específicamente, como es el caso del IVA y parte del impuesto a los combustibles. c. De la colocación de deuda, que debería ser atendida por las futuras generaciones. Los actuales jubilados y pensionados serán los beneficiarios exclusivos del "Sistema de Reparto Transitorio" (SRT) –primer segmento del nuevo sistema– que será financiado con el impuesto previsional equivalente al 20% del salario de los trabajadores dependientes y un 20% del salario medio implícito (SMI) por parte de los trabajadores autónomos.13 En el caso de los trabajadores en relación de dependencia, el aporte sería soportado en partes iguales por el empleado y el empleador. La distribución de las prestaciones en este segmento sería la siguiente:

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– Jubilación ordinaria mínima – Jubilación máxima – El haber medio sería de – La pensión a la viuda sería

= 0.4 SMI = 160 dólares = 3 SMI = 1.200 dólares = 0.5 SMI = 200 dólares = 75% de la jub. correspondiente.

La administración del SRT estará a cargo de una empresa prestadora de servicios. La auditoría estaría a cargo del Estado, ejercida por el INPS quien, además, fijaría el nivel mensual de las prestaciones. Reconocimiento de aportes: En el caso de los actuales cotizantes, su aporte se convertirá en un impuesto y deberán ahorrar en el sector privado para los años de retiro. El Estado podrá a) devolverles en la forma de un bono el valor presente de todos los aportes y contribuciones que hubieran realizado al sistema a los efectos de que puedan acceder a una renta vitalicia que ofrezcan compañías de seguros de retiro o las administradoras de fondos de pensión; o b) reconocerles los aportes y contribuciones que realizaron en el pasado y acreditarles, a partir de que cumplan los 65 años, una compensación mensual proporcional a los aportes con cargo a los recursos del SRT, en función del SMI que resulte para el período y los beneficios que en cada momento esté pagando el sistema. Sistema de capitalización obligatorio (SCO) Es el segundo segmento del sistema propuesto. Todo trabajador en relación de dependencia o autónomo tendrá la obligación de contratar una jubilación privada en la forma de seguro de retiro o de fondo de pensión, cuya cuota de aporte mensual sea suficiente a los efectos de obtener, a la edad de 65 años, una renta vitalicia equivalente a la prestación mínima del SRT descontado el monto de la compensación que le adeude el sistema. Este monto mínimo será fijado de acuerdo a las escalas que por sexo, edad y remuneración prepare el INPS. En el caso de que el SRT se hubiera extinguido, el aporte mínimo obligatorio se fijará en el 7% del salario bruto del trabajador. Por otra parte, este es el porcentaje con el que se realizaron los cálculos de consistencia en el trabajo. Las proyecciones efectuadas por los autores les permiten afirmar que en este segmento de capitalización, con un ahorro del 7% del salario bruto, se obtiene una renta vitalicia equivalente al 60% del SMI o 45% de su salario bruto al cese. El proyecto propone, entonces, la reducción de las cargas salariales de modo de liberar ingresos para ser ahorrados. Específicamente, propugna: 1) La derogación del FONAVI, ya que la efectiva implementación del SCO allegaría un volumen considerable de fondos al mercado de crédito con destino a la vivienda. 2) Reducción a la mitad (4,5%) de la alícuota de aporte empresario a las Cajas de Subsidios Familiares con miras a su eliminación y liquidación en un período de dos años. 3) Eliminación de los fondos destinados al ANSSAL, lo que reduciría el aporte a Obras Sociales. Estas medidas disminuirían la presión tributaria sobre el salario en 13.5 puntos, lo que de acuerdo a la propuesta liberaría fondos para el ahorro para la vejez en el sector privado. Sistema de pagos de compensación por indigencia o carentes de ahorro (CICA):

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Este tercer segmento atenderá las erogaciones correspondientes a los carenciados que puedan probar esa situación o la de aquellos trabajadores que acrediten que, durante su vida en el mercado laboral, no pudieron acumular el capital necesario en el SCO para obtener una renta vitalicia equivalente al haber jubilatorio mínimo del SRT. Este segmento, que debería ser controlado por el INPS pudiendo privatizarse su administración, extraería los fondos de las siguientes fuentes: –

aplicación al gasto presupuestario de las pensiones graciables que inicialmente tenga el SRT. El proyecto estima que en un plazo de 15 años esta medida significaría recursos por 12 millones de dólares.

–

a partir del momento en que el SRT llegue a un equilibrio financiero, es decir en el momento en que ya hubiera repagado los préstamos necesarios para cubrir los déficits iniciales, parte de la tasa de impuesto al salario podría ser explícitamente asignada a sufragar estas prestaciones.

–

aportes del Tesoro Nacional en la medida que ya fueran agotadas las fuentes anteriores.

Jubilaciones por invalidez: El seguro para el riesgo de invalidez se contratará en el sector privado. Consistencia financiera del SRT: El trabajo proyecta la evolución de los actuales pasivos, activos y fuerza formal de empleo que se vayan incorporando hasta el año 2030. En la simulación no se incorpora ninguna hipótesis acerca de un crecimiento del nivel de empleo de la economía formal. Se tomaron como ingresos fijos y sostenidos del sistema 145 millones de dólares en concepto de recursos provenientes de impuestos que hoy se afectaban al sistema previsional aunque no son recaudación propia del SRT (45% del impuesto a los combustibles y el 10% de la recaudación global del IVA). Se presupuestó el uso de un cupo de 90.000 pensiones graciables durante todo el período de la simulación, que deberán ser asignadas al pago de compensaciones por indigencia o carencia de ahorro. Considerando un SMI de 400 dólares, una prestación media de 50% del SMI, una pensión ordinaria equivalente al 75% de la jubilación ordinaria los pagos de compensación como el 45% del salario promedio de los dos últimos años de actividad ponderados por los años de aportes efectivos y la edad de jubilación en 65 años para los dos sexos, la simulación lleva a los autores a las siguientes conclusiones:

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La instrumentación de las reformas genera un déficit mensual inmediato de 52 millones de dólares que, anualizado, generaría un déficit de 674 millones de dólares. Este desequilibrio se reduciría marginalmente durante los dos primeros años, a partir de los cuales se ingresa en un período de recomposición que reduciría sus necesidades financieras anuales a 250 millones de dólares. Este resultado se debería a la reducción vegetativa de los jubilados actuales que supera el impacto de la incorporación de los beneficiarios de los pagos de compensación. Recién a partir del bienio 1995–1996 el sistema se equilibraría e ingresaría en un ciclo ininterrumpido de superávit. Las necesidades anuales de fondos para el período 1991–1996 ascenderían a 1950 millones de dólares. Según los autores el proyecto es viable si logra colocar deuda pública por ese monto con un plazo de 10 años a costos del 20 o 25% anual, dado que los flujos del proyecto permitirían repagar esas deudas hacia el año 2023.

V. CONCLUSIONES Luego de analizar tanto los problemas como las distintas propuestas de reforma al régimen provisional argentino, querríamos extraer algunas conclusiones sobre el nudo del debate actual. La conclusión principal remite sin duda a que, con la excusa de discutir la necesaria reforma del sistema, se debaten alternativas que en realidad apuntan a resolver otros problemas y no aquellos que específicamente atañen a la cuestión provisional. Una rápida observación muestra que la crisis del sistema se expresa de dos modos: en su déficit operativo y la consiguiente necesidad de financiamiento, y en el hecho de que el régimen jubilatorio no está cumpliendo con su función específica de garantizar la universalidad de la cobertura y un nivel digno en sus haberes. Una evaluación del "por qué" de estas cuestiones permite señalar que el movimiento de la economía, sus transformaciones en los últimos 15 años, han hecho estallar la lógica que gobernaba el funcionamiento del sistema: la "lógica de reparto" por la que los cotizantes activos financian a los pasivos. En efecto, el deterioro salarial, el crecimiento del desempleo y el aumento de la precarización laboral implicaron un fuerte cambio en la distribución del ingreso que afectó las posibilidades de recaudación del sistema previsional. Y esto es así porque la década del '40 es compatible con una economía de base industrial, crecimiento económico, orientada hacia el mercado interno, y por ende con un perfil de participación asalariada en el ingreso muy superior al actual. El modelo económico posterior a 1976 se caracterizó en cambio por el predominio de la valorización financiera del capital y la transferencia de recursos al exterior, con la consiguiente desindustrialización, caída de los salarios y aumento del desempleo. Si analizamos el cuadro actual del mercado de trabajo, vemos que más del 30% de la Población Económicamente Activa (PEA) transita entre el desempleo y el subempleo y que alrededor del 25% de los asalariados se encuentra en condiciones de precariedad laboral, es decir, "en negro", sin recibir ningún beneficio social y sin efectuar aportes a la Seguridad Social. Estos elementos son importantes porque permiten comprender que la crisis del sistema previsional argentino no es producto de su "maduración", del envejecimiento poblacional ni de la

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universalización de la cobertura sino del menor número de activos cotizantes y de su bajísimo nivel salarial. Son estos los factores que explican el lógico desfinanciamiento del sistema, la desaceleración en el crecimiento de los beneficios, la imposibilidad de ampliar la cobertura y la existencia del haber jubilatorio como variable de ajuste y equilibrio del sistema. Recordemos que casi el 70% de los jubilados cobra el haber mínimo de 150 dólares. La pregunta básica para definir una estrategia de reforma del sistema previsional sería entonces si se asume el cuadro descripto como un dato estructural, que no va a modificarse, o si se plantean tácticas que lo transformen. Si asumimos como dato las perspectivas del ajuste –altas tasas de desempleo o empleo precario que se traducen en menores ingresos, y jubilaciones anticipadas y compulsivas por el ajuste fiscal que implican mayores egresos– no hay posibilidad de que funcione un esquema previsional fundado en el reparto. Veamos entonces el esquema de capitalización. Su aplicación en Chile muestra que: –

tiene un altísimo costo fiscal durante la transición (50 años).

–

aumenta enormemente el gasto en previsión (del 8% al 20% del gasto total).

–

no resuelve la necesidad de aportes del Tesoro sino que probablemente la incrementa.

–

no atiende a los objetivos específicos del régimen previsional ya que no extiende la cobertura, ni disminuye la evasión. Baste recordar que entre 1970 y 1986 los cotizantes al sistema descendieron en Chile en un 2% mientras la fuerza laboral aumentaba en un porcentaje mucho mayor o que sólo el 66% de los afiliados al nuevo sistema se mantenían como cotizantes en 1987.

–

en cuanto al nivel de los haberes, éste dejó de ser un problema de política social al convertirse, en el nuevo esquema, en un contrato individual. Por otro lado, los haberes de ambos regímenes no son comparables porque el nuevo sistema presenta condiciones excedentarias típicas de todo régimen nuevo. Baste mencionar que en 1987 el 75% de los cotizantes activos aportaban al nuevo sistema mientras que el 98% de los jubilados recibían sus pagos del Estado.

Pero que el nuevo régimen previsional chileno no dé respuestas a los objetivos previsionales no implica que no haya cumplido con objetivos claves en la afirmación del modelo chileno: –

Trasladó una masa importante de fondos a un conjunto reducido de grupos empresarios transnacionales permitiéndoles la valorización financiera de su capital con cargo en el Estado y conformando un mercado de capitales para la inversión privada.

–

Redujo los costos laborales al eliminar el aporte patronal.

Reiteramos entonces lo dicho al comienzo, bajo la excusa de discutir la provisión desaparece la cuestión previsional como política social y se da respuesta, en cambio, a problemas del ordenamiento económico.

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En cuanto a lo previsional, la capitalización implica asumir como un dato, es decir convalidar, el cuadro estructural de exclusión ya que desaparece el problema de la relación activo–pasivo. En nuestra opinión, plantear una estrategia de reforma previsional que tenga como norte la capitalización supone olvidarnos de los objetivos específicos del sistema y convalidar el patrón de empleo e ingresos actual, para atender en cambio a la reducción de los costos laborales y la reestructuración del mercado de capitales. Es decir, se da respuesta a otras cosas. Debe tenerse en claro que esto responde a la afirmación de un modelo económico. El descenso del costo laboral se fundamenta en la pérdida de relevancia del salario como fuente de demanda interna. Hoy sólo se constituye en un costo por la vigencia de un modelo que privilegia la salida exportadora y la depresión del mercado interno. En cuanto a los beneficios que traería aparejada la reestructuración de un mercado de capitales que asegure la recuperación de importantes niveles de inversión privada, la experiencia histórica permite ponerlo en duda. La etapa post–76 resulta, en este sentido, paradigmática; la reducción de los costos laborales lejos de implicar mayores niveles de empleo, cumplió con el objetivo de financiar la fuga de capitales y la transferencia de recursos al exterior. De hecho la inversión privada cayó en este período de un 20 a un 6%. Por otra parte, la recomposición de la inversión en la Argentina aparece contenida en la presente coyuntura y en perspectiva, por los siguientes factores: –

La retirada del Estado responsable, históricamente, de la mitad de la inversión en nuestro país.

–

Asignación del excedente a la anexión de áreas ya existentes y no a inversiones nuevas (vía privatizaciones).

–

Por los contenidos de extranjerización de la política en curso (capitalización de la deuda) que transfiere las utilidades afuera, y porque

–

Los sectores donde se invierte son escasamente demandantes de empleo.

Alterar esto conlleva la necesidad de cuestionar el patrón productivo. El problema no reside sólo en crecer, sino en el modelo en que se crece. Así, en Chile, como vimos, el crecimiento económico financió el costo fiscal de implementar la capitalización, mas no resolvió los problemas de empleo ni, consecuentemente, la cuestión provisional. Si la estrategia apunta a capitalizar como objetivo, entonces las políticas serán las que permitan bajar el costo fiscal de la transición. Si, en cambio, apuntamos a cumplir los objetivos de una política social de previsión – universalizar la cobertura y aumentar los haberes– la estrategia debe ser otra: atacar los puntos críticos que hoy presenta el sistema mientras se recomponen las bases para recuperar un esquema de reparto autofinanciado, recomponiendo su capacidad financiera a partir de la reorientación del patrón de crecimiento de la Argentina. Los puntos críticos del sistema son:

43

–

Las dificultades de fiscalización y control de los sectores informales del mercado de trabajo autónomos, servicio doméstico y trabajadores rurales– que probablemente requieran de financiamiento del Tesoro vía impuestos.

–

Los regímenes de privilegio, que vulneran el principio de equidad aún cuando representan un porcentaje muy pequeño de los egresos generales del sistema (2%) y de la Caja del Estado (10%).

–

Beneficios múltiples, también poco representativos.

–

Fiscalización y control de la evasión en general.

Si miramos a cuánto ascendió el déficit del Sistema Nacional de Previsión Social en Junio de 1991, vemos que alcanzó los 66 millones de dólares. El compromiso asumido en la carta de intención al FMI supera, en cambio, los 330 millones de dólares mensuales. Quizás podrían transferirse 264 y dejar el remanente para cubrir las brechas del sistema. El eje para la discusión de la cuestión previsional debería pasar por la necesidad de una política social de previsión que garantice la universalidad de la cobertura y mejore los haberes de los pasivos y no, como en la actualidad, donde se debate la necesidad de eliminar un déficit para garantizar un superávit fiscal cuyo único objeto consiste en transferir recursos, en concepto de pago por endeudamiento externo. Al mismo tiempo, habría que evitar que en la elaboración de alternativas primen los objetivos de reducir los costos laborales y consolidar un mercado de capitales tendientes a viabilizar la inserción exportadora de un conjunto reducido de grupos empresarios. La capitalización y la jubilación privada pueden ser un complemento como alternativa no obligatoria para los sectores con mayor capacidad de ahorro, pero no reemplazan al régimen previsional en su función de amparar las contingencias sociales derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte.

VI. FUENTES BIBLIOGRAFICAS –

Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA). "Propuesta de Reforma Previsional", Bs. As., 1990.

–

Brodersohn, Mario y Peluffo, Diego: "La crisis del sistema jubilatorio y las propuestas de reforma" CECE, Serie Estudios Nº 3, Bs. As., abril 1991.

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Fernández Baeza, Mario: "Las Políticas Sociales en el Cono Sur 1975–1985". Naciones Unidas. Cuadernos del ILPES Nº 34, Santiago de Chile, agosto de 1989.

–

Ferrara, Peter: "La privatización de la Previsión Social en Chile". Revista de Desarrollo Económico vol. 3 Nº 3, 1989.

44

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Frediani, Ramón Osvaldo: "Exigencia y Realidad de la Política Social en América Latina: Comparación, capacidad y funcionamiento de los sistemas de seguro social de Chile y Uruguay". Ciedla, Bs. As., 1987.

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Mesa Lago, Carmelo: "Seguridad Social y Desarrollo en América Latina" Naciones Unidas, Revista de la CEPAL, Nº 28, Santiago de Chile, abril de 1986.

–

Rapetti, Ricardo: "Consideraciones sobre los sistemas previsionales de reparto y capitalización en la Argentina". Segundo Congreso Internacional de la Política Social, Laboral y Previsional, Bs. As., 1991.

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Urriza, Jorge Pablo: "Algunas consideraciones acerca de la financiación de la Seguridad Social en época de crisis". Primer Congreso Internacional de Política Social, Laboral y Previsional, Bs. As., 1990.

–

Urriza, Jorge Pablo. "Regímenes públicos y privados de jubilaciones. Sistemas comparados y perspectiva argentina" Segundo Congreso Internacional de Política Social, Laboral y Previsional, Bs. As., 1991.

NOTAS 1. En el régimen para trabajadores autónomos los requisitos de edad ascienden a cinco años más en cada caso: varones de 65 y más años y mujeres de 60 y más. 2. El otro requisito se refiere a los años de servicio que actualmente son 30. 3. INDEC/CELADE, 1982. 4. Propuesta del Dr. Santiago de Estrada. 5. Desde la década del '60 no existe en el país dato estadístico sobre el número de cotizantes al sistema previsional. Los valores que aparecen en el cuadro Nº 5 son estimaciones y proyecciones realizadas por la Subsecretaría de Seguridad Social en 1984. La inexistencia de esta información hace que en general se considere una Tasa de Sostenimiento que vincula la PEA con el número de beneficios, lo que arroja un resultado muy sobreestimado ya que no toda la PEA cotiza efectivamente al sistema. De hecho, las estimaciones mencionadas plantean un número de cotizantes que no llega al 50% de la PEA. 6. Conviene aclarar por qué se utiliza el término "beneficios" y no "beneficiarios". La Subsecretaría de Seguridad Social sólo dispone del dato de "beneficios en vigor", esto es, la cantidad de cheques que paga en concepto de prestaciones previsionales. Este dato puede encubrir dos tipos de duplicación: la jubilación, y aquella referida a personas que perciben una jubilación en el régimen nacional y una segunda en algún otro régimen, provincial por ejemplo. La primera de estas fue estimada en un 4% de los beneficios para 1983; la segunda se considera de poca magnitud.

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7. Vale la pena recordar aquí que la relación establecida en la legislación previsional entre haber y salario ha dejado de cumplirse hace ya muchos años, lo que relativiza en la práctica la presencia de este elemento. Muestra de ello es el hecho de que la mayor parte de los jubilados perciba el haber mínimo. 8. Vale mencionar aquí que esta medida tendiente a reducir los tan mentados costos laborales no derivó entonces, como difícilmente lo harán ahora las ligadas a la "Ley de empleo", en incrementos de las tasas de ocupación. De hecho, la desocupación, subocupación y precarización del empleo fueron agudizándose sistemáticamente desde esa década. 9. Esta mención permite comprender la "reducción" que sufrieron los ingresos por aportes y contribuciones entre los años 1981 y 1987 en que se reimplantaron por completo los aportes patronales. 10. Debe recordarse que la Caja de Trabajadores Autónomos no recibe aportes patronales. La suma de 26.3% resulta de los 11 puntos de aportes personales de los trabajadores dependientes más el 15.3% de contribuciones del Tesoro por ley 22.293. 11. A partir de reclamos por el desfasaje existente entre las prestaciones establecidas en la legislación y las que efectivamente pagaba el sistema, la Cámara de Apelaciones del Trabajo había admitido la presencia de prácticas ilegales en la determinación del haber, en la elaboración de los índices de corrección para efectivizar la movilidad de los haberes y en la fijación de topes máximos para las prestaciones. 12. Meses después, se ofreció pagar la deuda acumulada con los beneficiarios en los últimos 2 años a cambio de la renuncia voluntaria de los mismos a efectuar algún reclamo en el futuro (Decreto 648). Simultáneamente, se decretó una nueva fórmula para establecer el haber mínimo con el objeto de ir recuperando paulatinamente un haber equivalente al 82% del valor del salario al cese. 13. El SMI resulta de dividir la nómina salarial formal de la economía, definida como la recaudación propia de la DNRP menos la de autónomos, dividida la tasa de impuesto total aplicable (en la actualidad 21%), dividida la cantidad de aportantes a las cajas de Industria y Comercio y Estado y Servicios Públicos. A valores de junio de 1991 se estimó en A 4.115.614 mensuales.

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CUADRO Nº 1 EVOLUCION VARIABLES DEMOGRAFICAS RELEVANTES PARA EL S.N.P.S. 1950–1990 – PORCENTAJES Años Varones 60 y más / Total varones Mujeres 55 y más/ Total mujeres Poblac. potencialmente jubilable /Total de población Población en edades activas (V.: 15/59 años – M.: 15/54 años) P.E.A./Población total P.EA./Población pot. Jubila-ble (T. de sostenimiento estruct.)

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

6.9

7.8

8.7

9.5

10.2

10.6

10.8

11.1

11.4

11.5

11.5

10.6

11.7

13.1

14.5

15.9

16.9

17.7

18.5

18.8

18.9

19.1

8.7

9.7

10.8

12.0

13.0

13.7

14.3

14.8

15.1

15.3

15.4

60.8 –

59.5 –

58.4 –

57.8 –

57.6 39.4

57.1 39.1

55.7 38.3

54.2 37.5

53.8 37.2

54.8 37.7

56.2 38.6

–

–

–

–

3.0

2.8

2.7

2.5

2.5

2.5

2.5

Fuente: INDEC/CELADE: "Estimaciones y Proyecciones de Población 1950–2025".

CUADRO Nº 3 SALARIO REAL MEDIO DE LA ECONOMIA INDICE BASE 1985 = 100 Período

Sal. medio Economía

IPC

1985 1986 1987 1988

148,70 248,20 613,40 2.591,80

5,32 10.112 23,39 181,4

Ene. 89 Feb. Mzo. Abr. May. Jun. Jul. Ago. Set. Oct. Nov. Dic.

5.501,19 5.652,98 6.346,71 8.298,78 13.101,43 28.611,97 74.512,25 89.164,85 103.540,53 121.737,93 153.356,16 240.684,13

Ene. 90 Feb. Mzo. Abr. May. Jun. Jul. Ago. Set. Oct. Nov. Dic. Ene. 91

Indice Inf. Acum.

Salario Real

Indice 1985 = 100

100,00 190,08 439,66 3.409,77

148,70 130,58 139,52 76,01

100,00 87,81 93,82 51,12

197,57 216,52 253,34 337,88 603,01 1.293,30 3.836,30 5.288,80 5.783,60 6.107,20 6.505,40 9.112,30

3.713,72 4.069,92 4.762,03 6.351,13 11.334,77 24.310,15 72.110,90 99.413,53 108.714,29 114.796,99 122.281,95 171.283,83

148,13 138,90 133,28 130,67 115,59 117,70 103,33 89,69 95,24 106,05 125,41 140,52

99,62 93,41 89,63 87,87 77,73 79,15 69,49 60,32 64,05 71,32 84,34 94,50

34.5991,00 497.851,00 89.7975,00 1.170.307,00 1.398.737,00 1.652.481,00 1.799.431,00 2.103.014,00 2.314.482,00 2.489.089,00 2.588.053,00 2.687.062,00

16.329,6 26.383,8 51.587,1 57.453,9 65.271,9 74.343,3 82.391,3 95.028,2 109.926,1 118.379,9 125.696,5 131.574,4

306.947,37 495.936,09 969.682,33 1.079.960,53 1.226.915,41 1.397.430,45 1.548.708,65 1.786.244,36 2.066.280,08 2.225.186,09 2.362.716,17 2.473.203,01

112,72 100,39 92,61 108,37 114,00 118,25 116.19 117,73 112,01 111,86 109,54 108,65

75,80 67,51 62,28 72,88 76,67 79,52 78,14 79,18 75,33 75,23 73,66 73,06

2.840.256,00

142.100.352

2.671.059,25

106,33

71,51

Fuente: Secretaría de Planificación.

47

CUADRO Nº 4 BENEFICIOS SISTEMA NACIONAL DE PREVISION POR CAJAS CRECIMIENTO POR QUINQUENIOS – 1950/1990 (EN MILES – A DICIEMBRE DE CADA AÑO)

Años

Total

Crec.

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990*

188.2 473.0 794.2 1086.4 1390.4 1694.8 2342.4 2741.6 3098.8

151.3 67.9 36.8 28.0 21.9 38.2 17.0 13.0

Ind. y C. 43.2 247.1 427.8 642.2 786.6 886.9 1087.6 1280.6 1407.2

Crec.

Estado

Crec.

472.0 73,1 50.1 22.5 12.8 22.6 17.7 9.9

145.0 225.9 313.4 408.7 439.0 437.7 541.6 603.2 641.8

55.8 38.7 30.4 7.4 – 0.3 23.7 11.4 6.4

Autónomos – – 8.0 35.5 164.8 370.2 713.2 857.8 1049.8

Crec.

343.8 364.2 124.6 92.7 20.3 22.4

* A Octubre. Fuente: Secretaría de Seguridad Social. CUADRO Nº 5 BENEFICIOS SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL POR PRESTACION CRECIMIENTO ANUAL 1980/1990 – A DICIEMBRE DE CADA AÑO Años

Total

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990* 90/80

2342452 2428566 2542606 2626391 2682332 2741574 2810521 2856000 2922572 2993700 3098796

Crec.

3.7 4.7 3.3 2.1 2.2 2.5 1.6 2.3 2.4 3.5 32.3

Jubilaciones 1562610 1614392 1672397 1731912 1758363 1790233 1835201 1856000 1883383 1918400 1983456

* A Octubre. Fuente: Secretaría de Seguridad Social.

48

Crec.

3.3 3.6 3.6 1.5 1.8 2.5 1.1 1.5 1.9 3.4 26.9

Pensiones 779842 814174 852209 894479 923969 951341 975321 1000000 1039189 1075300 1115340

Crec.

4.4 4.7 5.0 3.3 3.0 2.5 2.5 3.9 3.5 3.7 43.0

CUADRO Nº 6 RELACION COTIZANTES/BENEFICIARIOS EN EL S.N.P.S. 1980–1990 – POBLACION EN MILES Y PORCENTAJES

Año

Cotizantes

Benefic.

Relac. Cotiz./ Benef.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

5953 5848 5602 5372 5260 5219 5288 5359 5430 5502 5573

2342 2429 2525 2626 2682 2741 2810 2856 2922 2993 3099

2.54 2.41 2.22 2.05 1.96 1.90 1.88 1.88 1.86 1.84 1.80

Fuente: Secretaría de Seguridad Social. 1984

CUADRO Nº 7 COBERTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – 1950/1990

Años

Población potencialmente jubilable Miles de T. CM. Personas

Beneficios sistema Nac. de Previsión Miles de Benefic.

T. CM.

Cobertura

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(4/2)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

1495 1836 2236 2674 3123 3512 3952 4528 4977

22.8 21.8 19.6 16.8 12.5 12.5 14.6 9.9

188.2 473.0 749.2 1086.3 1390.3 1594.7 2342.4 2741.6 3098.8

151.3 58.4 45.0 28.0 14.7 46.9 17.0 13.0

12.6 25.8 33.5 40.6 44.5 45.4 59.3 60.5 62.3

Fuente: Secretaría de Seguridad Social. INDEC/CELADE: "Estimaciones y Proyecciones de Población 1950–2000.

49

CUADRO Nº 8 RELACION HABER MEDIO / SALARIO MEDIO VALORES NOMINALES A DICIEMBRE DE CADA AÑO –1980/1991

Período

Relación Haber/Sal.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 *

65.0 64.0 61.6 58.1 45.8 52.9 51.9 47.9 74.5 30.1 39.9 42.9

Fuente: Secretaría de Seguridad Social. Secretaría de Planificación.

CUADRO Nº 9 % DE BENEFICIOS EN EL HABER MINIMO JUBILACIONES – TOTAL DEL SISTEMA – 1980-1991 Período

%de Jub. en Hab. mín.

oct. 1980 oct. 1981 Dic. 1982 Dic. 1983 Dic. 1984 Oct. 1985 Dic. 1986 Dic. 1987 Dic. 1988 Dic. 19% Dic. 1990 Feb. 1991

50.1 67.0 74.7 77.0 79.7 78.7 84.7 46.4 51.7 76.1 64.8 64.8

Fuente: Secretaría de Seguridad Social.

50

CUADRO Nº10 EVOLUCION HABER MINIMO 1980/1991 – VALORES NOMINALES (australes por mes)

103921 1078.47 936.33 1180.85 1090.14 922.93 902.39 643.44 425.85

Índice Hab. Base Ene. '89 139.67 144.95 125.84 158.71 146.52 124.04 121.28 86.48 57.24

Índice Hab. Base Jul. '89 243.09 252.28 219.03 276.23 255.01 215.89 211.09 150.51 99.62

Índice Hab. Base 1980 100.00 103.78 90.10 113.63 104.90 88.81 86.83 61.92 40.98

197.57 216.52 253.34 337.88 603.01 1293.30 3836.30 5288.80 5783.60 6107.20 6505.40 9112.30

744.04 785.15 671.03 654.08 535.98 564.45 427.50 529.42 484.13 654.96 614.87 702.35

100.00 105.52 90.19 87.91 72.04 75.86 57.46 71.15 65.07 88.03 82.64 94.40

174.05 183.66 156.97 155.00 125.38 132.04 100.00 123.84 113.25 153.21 143.83 164.29

71.60 75.55 64.57 62.94 51.58 54.31 41.14 50.94 46.59 63.03 59.17 67.58

104000.00 130000.00 200000.00 400400.00 470470.00 530000.00 530000.00 620000.00 670000.00 750000.00 800000.00 800000.00

16329.6 26383.8 51587.1 57453.9 65271.9 74343.3 82391.3 95028.2 109926.1 118379.9 125696.5 131574.4

636.88 492.73 387.69 696.91 720.78 712.91 643.27 652.44 609.50 633.55 636.45 608.02

85.60 66.22 52.11 93.67 96.87 95.82 86.46 87.69 81.92 85.15 85.54 81.72

148.98 115.26 90.69 163.02 168.61 166.76 150.47 152.62 142.57 148.20 148.88 142.23

61.28 47.41 37.31 67.06 69.36 68.60 61.90 62.78 58.65 60.96 61.24 58.51

800000.00

142100.3

562.98

75.67

131.69

54.17

Período

Haber Mínimo

IPC

Haber Real

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

0.041 0.087 0.200 1.11 7.51 49.10 91.25 150.50 772.50

0.003945 0.008067 0.02136 0.094 0.6889 5.32 10.112 23.39 181.4

E 1989 F M A M J J A S O N D

1470.00 1700.00 1700.00 2210.00 3232.00 7300.00 16400.00 28000.00 28000.00 40000.00 40000.00 64000.00

E 1990 F M A M J J A S O N D E 1991

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Seguridad Social.

51

CUADRO Nº 11 RELACION HABER MINIMO / SALARIO MEDIO 1985-1991 VALORES NOMINALES (australes por mes)

Período

Haber Mínimo

Salario Promedio Sec. Plan.

1985 1986 1987 1988

49.10 91.25 150.50 772.50

148.70 248.20 613.40 2591.80

E 1989 F M A M J J A S O N D

1470.00 1700.00 1700.00 2210.00 3232.00 7300.00 16400.00 28000.00 28000.00 40000.00 40000.00 64000.00

5501.19 5652.98 6346.71 8298.78 13101.43 28611.97 74512.25 89164.85 103540.53 121737.93 153356.16 240684.13

6032.00 6526.00 7409.00 9735.00 19586.00 35610.00 132101.00 110249.00 124778.00 147758.00 172487.00 255009.00

26.72% 30.07% 26.79% 26.63% 24.67% 25.51% 22.01% 31.40% 27.04% 32.86% 26.08% 26.59%

24.37% 26.05% 22.70% 22.70% 16.50% 20.50% 12.41% 25.40% 22.44% 27.07% 23.19% 25.10%

E 1990 F M A M J J A S O N D

104000.00 130000.00 200000.00 400400.00 470470.00 530000.00 530000.00 620000.00 670000.00 750000.00 800000.00 800000.00

345991.00 497851.00 897975.00 1170307.00 1398737.00 1652481.00 1799431.00 2103014.00 2314482.00 2489089.00 2588053.00 2687062.00

402075.00 671852.00 1111246.00 1478286.00 1722738.00 1937562.00 2159156.00 2383291.00 2624151.00 2850779.00 3055405.00 3196502.00

30.06% 26.11% 22.27% 34.21% 33.64% 32.07% 29.45% 29.48% 28.95% 30.13% 30.91% 29.77%

25.87% 19.35% 18.00% 27.09% 27.31% 27.35% 24.55% 26.01% 25.53% 26.31% 26.18% 25.03%

E 1991 F

800000.00 1000000.00

2840256.00 3430029.00

3444162.00 4042067.00

28.17% 29.15%

23.23%

Salario Promedio Carta Ec.

Relac. Hab/Sal Sec. Pl.

Relac. Hab/Sal Carta Ec.

33.02% 36.76% 24.54% 29.81%

Fuente: Secretaría de Seguridad Social. Secretaría de Planificación.

52

CUADRO Nº 12 EJECUCION PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – 1983/1990 EN MILLONES DE AUSTRALES DE 1990 (MIX) Concepto

EGRESOS Aportes y contribuciones –Sector privado –Sector público –Contr. Ley 22.293 (Libram.TGN) Transfer. Cajas Asig. Fliares. –Leyes 23.270 y 23.288 –Impuestos Ley 23.549

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

18801989

27816156

31940242

28559428

26100952

23673370

15114389

22656771

7864544

15295802

19934488

19726794

20695013

16828426 15210513 1617913

11420768 10353703 1067065

16401039 15147175 1253864

8906205

11852191

7651667

1888663

2289923

0

0

0

2031240

668163

101 5523

1270432

1467089

494814

235062

713075

0

0

3820301

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

6350129

3458558

5435598

5460668

1648927

0

0

0

Aporte del Tesoro Nacional Otros ingresos EGRESOS Prestaciones netas y sal. fliar. Gastos administrativos Retenciones p/terceros Otros egresos DEFICIT/ SUPERAVIT

0

0

41353

212871

0

0

0

107059

21614475

31249488

30071747

28680206

26994175

25704258

16469658

25073650

17812411

26479829

25149388

26997620

24927150

23319166

15405522

23207418

364582

462575

413532

489150

683686

522689

377517

785472

3437483

4307084

4508828

1193436

1383339

1862403

686619

1080760

0

0

0

0

0

0

0

0

–2812486

–3433332

1868496

–120778

–893223

–2030888

–1355269

–2416879

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del I.N.P.S.

53

CUADRO Nº13 EJECUCION PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – 1983/1990 EN MILLONES DE DOLARES DE 1990 Concepto INGRESOS Aportes y contribuciones –Sector privado –Sector público –Contr. Ley 22.293 (Libram. TGN)

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

3850

5696

6540

5848

5345

4848

3095

4639

1610

3132

4O82

4039

4238

3446 3115 331

2339 2120 219

3358 3102 257

1824

2427

1567

387

469

0

0

0

416

137

208

260

300

101

48

146

0

0

782

0

0

0

0

0

Impuestos Ley 23.549

0

0

0

0

0

1300

708

1113

Aporte del Tesoro Nacional

0

0

0

1118

338

0

0

0

Otros ingresos

0

0

8

44

0

0

0

22

EGRESOS

4426

6399

6158

5873

5528

5263

3373

5134

Prestaciones netas y sal. fliar.

3647

5422

5150

5528

5104

4775

3155

4752

75

95

85

100

140

107

77

161

704

882

923

244

283

381

141

221

Otros egresos

0

0

0

0

0

0

0

0

DEFICIT/ SUPERAVIT

–576

–703

383

–25

–183

–416

–278

–495

Transfer. Cajas Asig. Fliares. –Leyes 23.270 y 23.288

Gastos administrativos Retenciones p/terceros

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del I.N.P.S.

54

CUADRO Nº 14 EJECUCION PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – 1983/1990 COMPOSICION PORCENTUAL DE LOS INGRESOS Y EGRESOS Concepto

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

INGRESOS

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

42%

55%

62%

69%

79%

71% 64% 7%

76% 69% 7%

72% 67% 6%

47%

43%

24%

7%

9%

0

0

0

11%

2%

3%

4%

6%

2%

2%

3%

0

0

12%

0

0

0

0

0

Impuestos Ley 23.549

0

0

0

0

0

27%

23%

24%

Aporte del Tesoro Nacional

0

0

0

19%

6%

0

0

0

Otros ingresos

0

0

0

1%

0

0

0

22

EGRESOS

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Prestaciones notas y sal. fliar.

82%

85%

84%

94%

92%

94%

94%

93%

Gastos administrativos

2%

1%

1%

2%

3%

2%

2%

3%

Retenciones p/terceros

16%

14%

15%

4%

5%

7%

4%

4%

Otros egresos

0

0

0

0

0

0

0

0

Aportes y contribuciones –Sector privado –Sector público –Contr. ley 22.293 (Libram. TGN)

Transfer. Cajas Asig. Fliares. –Leyes 23.270 y 23.288

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del I.N.P.S.

55

CUADRO Nº15 SISTEMA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL PARTICIPACION DE LOS GASTOS ADMINISTRATIVOS EN EL TOTAL DE INGRESOS 1983-1990 (EN PORCENTAJES) Concepto

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Total Ingresos

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

Gastos Administrativos

1.9%

1.7%

1.3%

1.7%

2.6%

2.2%

2.5%

3.5%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del I.N.P.S.

56

58

59

60

CUADRO Nº 20 INGRESOS Y EGRESOS DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVISION DISCRIMINADOS EN RELACION DE DEPENDENCIA Y AUTONOMOS 1985–1990 EN MILLONES DE AUSTRALES Y PORCENTAJES Diferencias Año

Ingresos

Egresos Absolutas

En %

1985

2394.4

22543

140.1

6.2%

Rel. de Dep. Autónomos

1866.2 528.2

16003 654.0

265.9 –125.8

16.6% –19.2%

1986

3783,4

3799.4

–16

–0.4%

Rel. de Dep. Autónomos

3464.5 319.9

2716.6 10822

747.9 –762.9

27.5% –70.5%

1987

8009.5

8283.6

–274.1

–3.3%

Rel. de Dep. Autónomos

7289.5 720.0

6444.6 1839.0

844.9 –1119.0

13.1% –60.8%

1988

33132.4

36186.0

–3053.6

–8.4%

Rel. de Dep. Autónomos

29806.0 3326.4

29814.9 7371.1

991.1 4044.7

3.4% –54.9%

1989

738090.7

804092.3

–66001.6

–8.2%

Rel. de Dep. Autónomos

684931.6 53159.1

594947.9 209144.4

89983.7 –155985.3

15.1% –74.6%

1990*

4189507.0

3483158.0

706349.0

20.3%

Rel. de Dep. Autónomos

3796723.1 402783.9

25301.2 948846.8

1252411.9 –546062.9

49.4% –57.6%

* Se consideraron los meses de enero a mayo inclusive. Fuente:Instituto Nacional de Previsión Social. Gerencia Económico Financiera.