CRUCES PEATONALES - Al no estar debidamente demarcado constituye violación al derecho a la vida, al espacio público y a la seguridad pública / TRANSITO PEATONAL Y VEHICULAR - Negligencia en su regulación y manejo / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Su goce se vulnera por descoordinación entre semáforos / DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - No hay activa participación de la autoridad local para su protección / CEBRAS / SEMAFOROS La actora solicita que se garantice la defensa y protección de los siguientes derechos e intereses colectivos, como son la vida, el goce del espacio público y la seguridad pública. Básicamente la amenaza a los anteriores derechos, la deriva la accionante de la falta de demarcación de unas cebras (rayas blancas en la calzada, indicativas de cruce peatonal) y un semáforo peatonal, tanto en la avenida 19 con carrera 7ª, como en la avenida 19 por carrera 10, en la esquina de la carrera 8ª por avenida 19 costado occidente oriente. En efecto, evidencia la Sala que, efectivamente, se presentan problemas entre el cruce peatonal y el tránsito de los vehículos de la avenida 19 con carrera 7ª, igualmente, en la avenida 19 con carrera 10ª y en la esquina de la carrera 8ª por avenida 19 costado occidente – oriente. Advierte la Sala que la cebras en las avenidas citadas, no se encuentran totalmente demarcadas, aunado a lo anterior constituye una violación de los derechos a la vida, al goce del espacio público y a la seguridad pública. Del material probatorio se advierte, que la Alcaldía de Bogotá, a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, ha sido negligente en la regulación, manejo y vigilancia del tránsito vehicular y peatonal de la ciudad, sobre todo en el sitio demandado. De igual manera se evidencia de las pruebas allegadas al expediente que no hay una activa participación de la autoridad en el sitio objeto de la presente acción, para así poder contrarrestar posibles accidentes de tránsito y al mismo tiempo educar a peatones y conductores.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA Bogotá D. C., octubre tres de dos mil dos. Radicación número: 25000-23-16-000-2001-9557-01(AP-559) Actor: CLAUDIA ISABEL ARÉVALO Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D. C. -SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE-

Referencia: Recurso de Apelación-Acción Popular.

FALLO

Decide la Sala la apelación interpuesta por la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, contra la providencia de 21 de mayo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub Sección “B”, por medio del cual se acogieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La ciudadana Claudia Isabel Arévalo, actuando en nombre propio, instauró acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C. -Secretaría de Tránsito y Transporte- por considerar vulnerados los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, al espacio público y los bienes de utilización de uso público, a la seguridad pública y el acceso a los servicios públicos, conforme los hechos que se exponen a continuación:

Explicó la accionante como la avenida 19 de la ciudad de Bogotá D.C., es de aquellas que posee una gran afluencia de personas diariamente.

Indicó que dicha avenida intersecta con las carreras 7ª, 9ª y 10ª, en las cuales se hallan ubicados una serie de semáforos peatonales que no cumplen eficientemente con la finalidad impuesta, esto es, que a pesar de su existencia, que en principio deberían permitir el tránsito seguro de los usuarios, carecen de una correcta programación generando un caos vial, que la actora concreta así: “1. Cuando de la Carrera Séptima los vehículos que vienen de sur a norte efectúan el giro para coger la Avenida 19, en ese momento se encuentra circunstancialmente señalado el paso a los peatonales con semáforo en verde.

2. Cuando de la Avenida 19 los vehículos transitan de oriente a occidente efectúan el giro para coger la carrera séptima hacia el norte, en ese momento

se encuentra circunstancialmente señalado el paso a los peatonales en semáforo en verde.

3. Cuando de la Avenida 19 los vehículos que se desplazan de occidente a oriente giran hacia la carrera novena hacia el norte, en este momento esta señalando el paso a los peatonales con semáforo en verde.

4. Cuando de la Avenida 19 el vehículo que se desplaza de oriente a occidente por carrera 10, el vehículo gira para coger la carrera 10 hacia el norte, en ese momento el semáforo para peatonales se encuentra en verde.” (fl. 8).

Conforme lo anterior, solicitó que se ordenase a la demandada la colocación de semáforos sobre la Avenida 19 con carreras 7ª, 9ª, y 10ª; adicionado a esto, la indicación del cruce peatonal trazando las denominadas “cebras”.

OPOSICIÓN

La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. -Secretaria de Tránsito y Transporte-, a través de representante legal, señaló que conforme al concepto rendido por el Grupo de Semaforización y Señalización de la Secretaría de Tránsito y Transporte para controlar el conflicto presentado por el giro a la derecha de los vehículos se haría necesaria la “...implementación de una fase adicional...” (fl. 19) que generaría un aumento de los tiempos ya establecidos disminuyendo la fluidez de los vehículos que transitan en la zona. Explicó que las denominadas “cebras” son complemento de la semaforización peatonal, constituyendo la base de la protección de los usuarios, advirtiendo que las mismas deben ser recuperadas en el sector solicitado “...,excepto las existentes sobre la carrera 10, cuya ejecución se realizará una vez se inicie el contrato para la vigencia del 2002”. (fl. 19).

Agregó que por su parte la Secretaría de Tránsito por medio del Comandante de la Estación de Policía Metropolitana de Tránsito de Bogotá ha realizado operativos para el control adecuado del tráfico.

Indicó que las pretensiones no pertenecen a la esfera de los derechos fundamentales, ni a derechos de naturaleza colectiva por lo que las pretensiones están llamadas al fracaso.

Comentó que conforme el artículo 9° de la Ley 472 de 1998, la acción popular procede en el evento en que, por acción u omisión de las autoridades públicas o particulares, se viole o amenace un derecho colectivo, de esta forma, debe tenerse en cuenta que en el presente caso no se ha demostrado cual ha sido la conducta desplegada por la demandada generadora de la vulneración y mucho menos la relación causal entre ésta y el daño, vínculo indispensable para atribuir la responsabilidad que se aduce.

Alegó que una cosa es que la demandada hubiera omitido o actuado en perjuicio de los usuarios y otra que sean los conductores quienes hayan optado por poner en riesgo la vida de los peatones con su actuar imprudente.

Concluyó, remitiéndose a fallos emitidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado indicando que existen otros medios de carácter administrativo donde la accionante puede presentar las pretensiones no siendo pertinente la acción constitucional invocada.

PACTO DE CUMPLIMIENTO

Con fecha 24 de enero de 2001 se llevo a cabo audiencia especial a la cual acudieron la accionante, el señor Procurador 11 Delegado ante el Tribunal Administrativo, el apoderado del Distrito Capital y el señor Alberto Daza Bracho en calidad de testigo.

Debido a que las partes no llegaron a ningún acuerdo el a-quo declaró fallida la audiencia.

FALLO DEL TRIBUNAL

Una vez cumplida la etapa procedimental, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub Sección “B” acogió las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos:

Inició sus consideraciones refiriéndose a la naturaleza de la acción popular contenida en la Constitución de 1991 erigida para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el “patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica...” (fl. 99).

Expuso que luego de observar los medios probatorios obrantes, resaltó el informe presentado por la Subsecretaria Técnica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de la ciudad de Bogotá, de fecha 21 de noviembre de 2001, donde se advierte el hecho que efectivamente se presenta conflicto entre el cruce peatonal y el tránsito de los vehículos, allí mismo se concluyó el hecho de que se trata de una situación no posible de solucionar debido a que ello implicaría la implantación de una “fase adicional” que obstaculizaría el excesivo flujo de los automóviles en el sector.

Indicó que el informe también hizo referencia al hecho de que las cebras para el paso de peatones “deben ser recuperadas” (fl. 102), afirmación de la que se colige que en el momento no se hallan delimitadas.

Señaló que a pesar de las medidas tomadas por intermedio de la Secretaría de Gobierno para atenuar el desorden vial, éstas no han sido suficientes para satisfacer las necesidades de los peatones, razón por la cual ordenó a la demandada tomar las medidas necesarias para garantizar efectivamente el goce del espacio público y la seguridad pública.

Otorgó un término de treinta (30) días, contados a partir de la ejecutoria del fallo, para que la Alcaldía Mayor demarque las líneas correspondientes a los cruces peatonales.

Dispuso la ubicación de agentes de tránsito y sus auxiliares en el horario de 7:00 a.m a 9:00 p.m, en días hábiles para colaborar con el paso vehicular y peatonal.

Concedió a la accionante el incentivo por la suma

de diez (10) salarios

mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de ejecutoria a cargo del Distrito Capital -Secretaría de Tránsito y Transporte-.

RECURSO DE APELACIÓN

La Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría de Tránsito y Transporte-, mediante representante legal, interpuso recurso de apelación contra el fallo del a-quo, considerando que se incurrió en un error al valorar el informe presentado por la Secretaria de Tránsito como una confesión.

Señaló que la acción popular se invocó supuestamente por una omisión de la demandada en tomar las medidas pertinentes para buscar la protección de los peatones que hacen uso de la avenida 19 con carreras 7ª, 9ª y 10ª, omisión que ha debido manifestarse en un dejar de hacer generador de un perjuicio demostrado por la accionante, lo que no ha sucedido.

Consideró que afirmar la negligencia en el actuar de la demandada, constituye una afirmación contraria a la realidad, toda vez que desde antes de la presentación de la presente demanda, se han venido llevando a cabo las gestiones pertinentes para la protección de los peatones mediante la delimitación del paso peatonal -cuyo continuo desgaste no es posible evitar- y a través del suministro de personal encargado de la vigilancia del tránsito vehícular en la zona. Estimó que no puede exigírsele “omnipotencia”, es decir, que a pesar de las gestiones tomadas por la demandada no siempre es posible controlar a cabalidad.

Concluyo que tampoco es posible, como lo afirmó el Tribunal, que sea un hecho notorio que la gestión llevada a cabo hasta ahora por la demandada no llene las expectativas, pues el a-quo debió

llevar a cabo un estudio más

profundo de la situación técnica y alejarse de las apreciaciones subjetivas.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Constitución Política de 1991 al reconocer los derechos y garantías de los ciudadanos, estableció que corresponde al Estado la protección de una serie de derechos colectivos y del ambiente.

Así, en su artículo 79 estableció que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, de manera que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Estableció en la misma disposición, que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente.

En el artículo 80, impuso en cabeza del Estado, el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Como mecanismo de protección y aplicación de los derechos, estableció en su artículo 88, la acción popular instituida específicamente para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la ley que reglamenta la materia.

Con base en el anterior marco constitucional, fue expedida la Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Esta ley reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. (artículo 2°).

Esta clase de acción procede, como ya se anotó, contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, sin que se requiera interponer previamente los recursos administrativos como requisito para su procedibilidad, lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos.

En su trámite, el juez deberá observar los principios constitucionales, en especial el de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, eficacia y celeridad. Igualmente deberá velar por el cumplimiento del debido proceso y deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.

Se advierte entonces, que por tratarse de una acción cuya finalidad es velar por derechos colectivos de rango constitucional, se le otorgan al juez amplias facultades de interpretación, para que cumpla su función de hacer efectivos los derechos que encuentre vulnerados con la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, de manera que no se hace necesario que los accionantes invoquen todos los derechos que pueden resultar vulnerados o amenazados, al ser deber del juez al tramitar la acción, aplicar el principio de la prevalencia del derecho sustancial.

Igualmente debe precisarse que el artículo 34 de la referida ley 472, indica al juez cual debe ser el contenido de la sentencia, de suerte que de acoger las pretensiones del demandante, esto es, de

establecer la vulneración o

amenaza de los derechos invocados en la demanda, podrá, sin perjuicio de las acciones contenciosas o constitucionales procedentes, imponer una orden de hacer o no hacer, condenar al pago de los perjuicios cuando se haya causado

un daño a un derecho o interés colectivo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, si ello fuere posible, para de esta forma garantizar la protección de los derechos colectivos.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, la actora solicita que se garantice la defensa y protección de los siguientes derechos e intereses colectivos, como son la vida, el goce del espacio público y la seguridad pública.

Básicamente la amenaza a los anteriores derechos, la deriva la accionante de la falta de demarcación de unas cebras (rayas blancas en la calzada, indicativas de cruce peatonal) y un semáforo peatonal, tanto en la avenida 19 con carrera 7ª, como en la avenida 19 por carrera 10, en la esquina de la carrera 8ª por avenida 19 costado occidente oriente.

En efecto, evidencia la Sala que, efectivamente, se presentan problemas entre el cruce peatonal y el tránsito de los vehículos de la avenida 19 con carrera 7ª, igualmente, en la avenida 19 con carrera 10ª y en la esquina de la carrera 8ª por avenida 19 costado occidente – oriente. Así mismo, advierte la Sala que la cebras en las avenidas citadas, no se encuentran totalmente demarcadas, aunado a lo anterior constituye una violación de los derechos a la vida, al goce del espacio público y a la seguridad pública.

Ahora bien, del material probatorio allegado al expediente, se advierte, que la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, ha sido negligente en la regulación, manejo y vigilancia del tránsito vehicular y peatonal de la ciudad, sobre todo en el sitio demandado.

De igual manera se evidencia de las pruebas allegadas al expediente que no hay una activa participación de la autoridad en el sitio objeto de la presente acción, para así poder contrarrestar posibles accidentes de tránsito y al mismo tiempo educar a peatones y conductores.

Por los anteriores razonamientos, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección “B”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA HINCAPIÉ Presidente de la Sección

JUAN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General

ANGEL

PALACIO