Construyendo un Gobierno Honesto y Transparente

Capítulo 8 Construyendo un Gobierno Honesto y Transparente Retos En el presente apartado se describen algunas referencias que permiten dimensionar los retos que actualmente enfrenta la política anticorrupción del gobierno federal en nuestro país. Estos retos se circunscriben en el contexto de los problemas que aún enfrenta la Administración Pública Federal (APF) en materia de transparencia y combate a la corrupción y también de los nuevos apoyos que la propia política anticorrupción ha encontrado. No hay duda en que se han alcanzado múltiples avances y resultados, pero la tarea de construir un Gobierno Honesto y Transparente implica mayores esfuerzos de cada una de las dependencias y entidades, de cada uno de los servidores públicos, de las organizaciones sociales y, desde luego, de cada uno de los ciudadanos de este país.

¿QUÉ COSTOS TIENE LA CORRUPCIÓN? Los problemas de corrupción y opacidad (falta de transparencia) en el Gobierno tienen, entre otros, los siguientes impactos: Impacto económico Desincentiva la inversión extranjera ya que el nivel de opacidad en un país impone costos adicionales a las empresas en forma de impuestos ocultos. De acuerdo con PricewaterhouseCoopers10, en el caso de México, la opacidad significa un ‘impuesto’ adicional del 15% a la utilidad de las empresas. Esto implica que, además del gasto adicional en que deben incurrir las empresas existentes, las empresas que potencialmente podían instalarse en México, buscarán otro país con menores costos para su operación. Por otra parte, el grado de opacidad también supone que los inversionistas internacionales impondrán un costo adicional sobre la tasa de interés que aplican a la deuda soberana, que en el caso de nuestro país es del 3.08% de acuerdo con este estudio. Por su parte, el estudio de 2002 del Tecnológico de Monterrey11, identificó que las empresas en México gastan, en promedio, alrededor del 13% de sus ingresos para influir en el contenido de nuevas leyes, políticas y regulaciones, así como en pagos extraoficiales a funcionarios públicos.

10

PriceWaterHouseCoopers, 2002. El Índice de Opacidad. En: www.pcwglobal.com/mx. Tecnológico de Monterrey, 2002. Encuesta de Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial. México. Mimeo. 11

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En todos estos casos, los problemas de opacidad y corrupción se traducen en la reducción de la competitividad económica y en menores ingresos para el país, menores fuentes de empleo y, por ende, frenos para el desarrollo nacional. Impacto social La opacidad y corrupción disminuyen la confianza de la sociedad en su gobierno. De acuerdo con el estudio de Transparencia Mexicana 200112, los hogares que reportan ‘mordidas’ destinan el 6.9% de su ingreso a este rubro, y en aquellos hogares con ingreso de hasta 1 salario mínimo, este dispendio de recursos llega a representar el 13.9% de su ingreso familiar. Esta transferencia de recursos implica reducir las posibilidades de desarrollo familiar, sobre todo en aquellos hogares que menos recursos tienen debido a la naturaleza regresiva de este tipo de costo. Por otra parte, el Grupo de los ocho países más industrializados (G8)13, recientemente se pronunció por la necesidad de generar economías libres de corrupción, así como por incrementar la transparencia gubernamental y fortalecer los esfuerzos contra el soborno y corrupción, mismos que contribuyen a alcanzar metas de desarrollo e incrementar la integridad en la toma de decisiones gubernamentales y con ello asegurar que los recursos, incluyendo la asistencia para el desarrollo, alcancen sus propósitos. Impacto en la gestión pública La corrupción y opacidad distorsionan políticas, programas y el desempeño gubernamental. De acuerdo con organismos internacionales, tales como el Banco Mundial, la corrupción reduce la efectividad de la administración pública y distorsiona el gasto público, desviando recursos urgentemente necesarios de sectores como el de la salud y educación hacia sectores más manipulables14. Así, la corrupción reduce la capacidad del Estado para recabar impuestos, para implementar políticas coherentes y racionales de desarrollo, para redistribuir recursos entre grupos y regiones y consecuentemente en su habilidad para transformar la sociedad y la economía de acuerdo con las prioridades políticas15. Tal como se describe en el presente documento, el diagnóstico realizado por la CITCC en la APF durante 2001, identificó 2,000 áreas críticas en 205 instituciones federales en las que se documentaron 5,328 probables conductas irregulares y 2,427 impedimentos. Un mal desempeño del sector público generalmente se traduce en altos costos para todos los agentes que participan en el desarrollo de un país.

12

Transparencia Mexicana, 2001. Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno. México. En: www.transparenciamexicana.org.mx 13 G8, 2003. Fighting Corruption and Improving Transparency a G8 Declaration. En: www.g8.fr 14 Banco Mundial, 2002. Topics in Development. En: www.worldbank.org 15 Andvig, J., Fjeldstad, O., Amundsen, I., Sissener, T., y Soreide T., 2000. Research on Corruption: A Policy Oriented Survey. Final Report. Noruega, Chr. Michelsen Institute (CMI) & Norwegian Institute of International Affairs (NUPI). p. 60.

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¿QUÉ PROBLEMAS ENFRENTAMOS? A pesar de los múltiples avances alcanzados con los trabajos de la APF, la sociedad en general tiene una percepción negativa y adversa del quehacer gubernamental debido a los problemas de corrupción, opacidad, discrecionalidad y la deficiente cultura de rendición de cuentas que han coexistido en el sector público. Esta problemática repercute de manera sustantiva en la imagen y desempeño de la APF en su conjunto, lo que obliga a mejorar la organización y operación de sus instituciones, recursos y resultados de su gestión. Este problemático escenario responde básicamente a las siguientes causas: • •

• • • •

Un marco normativo complejo, con espacios de discrecionalidad y subjetividad Estructuras sobredimensionadas que detienen la creatividad y la productividad de las organizaciones, con una misión y objetivos difusos, con procesos de trabajo no orientados a resultados y que aportan escaso valor agregado a la sociedad, además de contar con limitados mecanismos de evaluación Recursos humanos con inercias y costumbres poco saludables en su operación, con carencias en su capacidad técnica y ética, que afectan la eficiencia de su desempeño Ausencia histórica de una política gubernamental que permita a la ciudadanía conocer la organización y operación de sus instituciones, recursos y resultados de su gestión, así como participar y coadyuvar en la gestión pública Mecanismos e instancias de control no orientadas a prevenir, detectar e investigar sistemas y prácticas de corrupción, sino a verificar el cumplimiento de la normatividad, lo que privilegia la vigilancia formal y el enfoque correctivo Tecnología limitada orientada principalmente a asuntos de carácter administrativo, bajo esquemas independientes y sin una visión de conjunto

Por otra parte, el sector público mexicano, al igual que la mayoría de los sectores públicos del mundo, enfrenta problemas de credibilidad por parte de la sociedad. Parte de este déficit de credibilidad en relación con los avances en materia de transparencia y honestidad gubernamental está dado por la arraigada cultura que asocia fuertemente las políticas de combate a la corrupción con el encarcelamiento de servidores públicos de alto nivel, lo que se refleja en la popular frase ‘captura de peces gordos’. Desde luego, un programa que busca crear condiciones de honestidad y transparencia gubernamental debe contemplar acciones orientadas a sancionar conductas irregulares. Sin embargo, una parte fundamental de un programa en esta materia se compone por aquellas estrategias y acciones que se dirijan a concretar reformas institucionales y organizacionales en el sector público. Ello, con el propósito de reducir las causas que originan los riesgos de corrupción y no sólo resolver problemas emergentes.

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ALIANZAS ESTRATÉGICAS: LA POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN Y LA AGENDA PRESIDENCIAL DE BUEN GOBIERNO Uno de los últimos sucesos relevantes en esta materia es la vinculación que se ha hecho de la política anticorrupción con la Agenda Presidencial de Buen Gobierno (APBG). La Agenda fue presentada por el C. Presidente de la República, Lic. Vicente Fox Quesada, el 6 de noviembre de 2002 en el marco del 2º Foro de Innovación y Calidad en la Administración Pública. El Modelo de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno

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La APBG se integra por seis estrategias que, de manera coordinada, orientan a las dependencias y entidades de la APF a lograr un Buen Gobierno. Las seis estrategias se detallan en el cuadro siguiente. ESTRATEGIA Gobierno que cueste menos

ORIENTACIÓN Reducir el gasto que no agrega valor para ofrecer mayores beneficios a la sociedad

Gobierno de calidad

Satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos en los servicios que les brinda

Gobierno profesional

Atraer, motivar, desarrollar y retener a las mejores mujeres y los mejores hombres en el servicio público

Gobierno digital

Posibilitar que, desde la comodidad de su casa u oficina los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece

Gobierno desregulado

Garantizar que la ciudadanía y los servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad y rapidez

GOBIERNO HONESTO Y TRANSPARENTE

Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno

El hecho de que la estrategia de Gobierno Honesto y Transparente se encuentre incluida en la APBG tiene múltiples implicaciones entre las que resalta el hecho de ratificar que esta estrategia es una prioridad para el C. Presidente de la República y para el más alto nivel en las dependencias y entidades de la APF. Una de las virtudes de la APBG es que permite operar las estrategias de manera directa con los usuarios primarios de las políticas. Así, en el marco de la Agenda, se tienen reuniones permanentes con los oficiales mayores de las dependencias y con los directores generales de administración de las entidades a efecto de coordinar los nuevos proyectos en las estrategias y con ello blindar las decisiones que se tomen para cada una de estas redes estratégicas. Adicionalmente, la operación coordinada de las seis estrategias permite romper la visión aislada de los programas de reforma gubernamental y con ello lograr un mayor enfoque y precisión en las acciones orientadas a consolidar un Buen Gobierno. Finalmente, las acciones y avances de la APF serán integrados en dos foros privilegiados como lo es la CITCC y la propia APBG, lo que fortalece el compromiso de las dependencias y entidades en esta materia.

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En este contexto, un mecanismo de evaluación de los avances de las instituciones en su gestión como lo es el Sistema de Metas Presidenciales, incluyó para 2003 el apartado de ‘metas de buen gobierno’ donde se reflejan los compromisos de las dependencias y entidades para cada una de las estrategias de la APBG. La estrategia de Gobierno Honesto y Transparente generó el Indicador de Seguimiento de Transparencia (IST) que permite evaluar de manera integral los programas operativos de transparencia y combate a la corrupción de las dependencias y entidades así como el cumplimiento de los acuerdos generados en las sesiones de la CITCC. Con base en este indicador, 60 dependencias y entidades de la APF establecieron compromisos presidenciales en esta estrategia. El monitoreo y evaluación corresponde a la SECITCC, la que reportará al Sistema de Metas Presidenciales los resultados de la evaluación. Además de este relevante indicador, las metas presidenciales en la estrategia de Gobierno Honesto y Transparente integran los compromisos de las dependencias y entidades para cumplir con las obligaciones señaladas por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que entró en vigor el 12 de junio de 2003. Los compromisos establecidos en forma de metas presidenciales para este apartado se orientan básicamente a que las dependencias y entidades cumplan de manera cabal con la publicación de las ‘obligaciones de transparencia’ referidas en el artículo 7 de la propia Ley, así como la operación de las unidades de enlace y los comités de información que se refieren taimen en la Ley. Esta segunda meta ha tenido como principal fin apoyar a las instituciones en los trabajos que permitan satisfacer las expectativas generadas por la entrada en vigor de esta importante Ley.

RETOS ACTUALES DE LA POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN La política anticorrupción del Gobierno Federal ha tenido diversos avances y logros en las reformas normativas y organizacionales. Sin embargo, aún existen múltiples áreas de oportunidad que deberán ser abordadas en el corto plazo con el fin de afianzar los avances hasta hoy obtenidos. En este marco, algunos de los retos fundamentales son los siguientes. Primero. Con el fin de resolver problemas de corrupción u opacidad que afectan a más de una dependencia o entidad en la APF, es necesario trabajar en proyectos que permitan generar soluciones de manera coordinada con mínimos costos posibles para cada una de las dependencias o entidades involucradas. Así, el reto de aprobar desde la CITCC la operación de grupos interinstitucionales denominados “Subcomisiones” permitirá que se generen acciones sobre temas sensibles a problemas de corrupción, tales como compras gubernamentales, obras públicas, tráfico de indocumentados, padrones de beneficiarios, riesgo sanitario, contrabando documentado, entre otros. Este trabajo de intensa coordinación permitirá fortalecer la política anticorrupción al focalizar y respaldar las labores de las dependencias y entidades que permanentemente trabajan en problemas que atañen a la propia naturaleza de sus responsabilidades. 160

Segundo. Una de las áreas de oportunidad más relevantes en la política anticorrupción radica en la comunicación y difusión de avances y resultados. La gestión pública de nuestro país se encuentra cada vez más sujeta al escrutinio público nacional e internacional, lo que se fortalece con importantes logros institucionales como lo es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Este juicio influye cada vez más en otros campos tales como las evaluaciones del nivel de riesgo-país, mismas que son sustanciales para determinar la posible atracción de inversión extranjera para México. Debido a la naturaleza propia del fenómeno denominado corrupción, las evaluaciones sobre el nivel de corrupción y opacidad son realizadas a partir de la percepción que se tiene sobre el problema. Una política de comunicación y difusión de lo realizado por la APF en esta materia nos ayudará a incidir positivamente en la percepción social. Nuestro reto radica en modificar la percepción de la sociedad. Por ello, entre otras razones, es fundamental la implantación inmediata de un programa permanente de comunicación, difusión y sensibilización en materia de transparencia y honestidad. El esfuerzo, coordinado por la CITCC, debe lograr que las audiencias internas (servidores públicos) y externas (público nacional e internacional) conozcan y asimilen los avances de cada una de las dependencias y entidades de la APF en este esfuerzo colectivo, lo que contribuya a mejorar la percepción nacional e internacional sobre el status que este asunto tiene en nuestra gestión pública. Tercero. Consolidar las reformas institucionales. Se avanzó en las importantes reformas legislativas que nos permiten contar ahora con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, una nueva Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y con la base regulatoria del Servicio Profesional de Carrera en la APF. Sin embargo, en el futuro cercano uno de los retos relevantes es impulsar las reformas normativas que permitan fortalecer la procuración y administración de justicia y, con ello, abatir los niveles de impunidad que aquejan al gobierno y a la sociedad. Ello permitirá mayor credibilidad de la sociedad en las instituciones públicas. En este sentido, un reto paralelo es también avanzar en la mejora del marco regulatorio tanto de la operación del sector público, como del marco que regula el desempeño y acciones de cada uno de los agentes que integran a nuestra sociedad, tales como ciudadanos o empresarios. En la medida en que se tenga un marco regulatorio eficiente y eficaz, se reducirán los riesgos de corrupción, opacidad, discrecionalidad, o ineficiencia, entre otros, que han afectado al sector público. Cuarto. La APF es consciente de que los avances alcanzados no son suficientes para acabar con los problemas en esta materia, por lo que se requiere avanzar en la consolidación de una política anticorrupción que incorpore estratégicamente acciones de gobierno electrónico, de mejora a la regulación, de mecanismos para consolidar el servicio profesional de carrera, y de orientar al gobierno a que cada vez haga más con menores costos y recursos.

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Quinto. Seguir y cumplir con las recomendaciones internacionales en materia de transparencia y combate a la corrupción. El desempeño del sector público mexicano es evaluado de manera permanente por organismos internacionales y también como parte de las responsabilidades asumidas en los convenios que ha firmado nuestro país. Tal es el caso de la evaluación que se realizará en el marco de la “Convención de la OCDE para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales”, misma que involucra a múltiples instancias del gobierno federal. Sexto. Un reto específico para la Secretaría de la Función Pública (SFP) radica en alinear eficientemente los procesos de auditoría, quejas y responsabilidades al nuevo perfil de la Secretaría, lo que permita a las dependencias y entidades, así como a las instancias que intervienen en estos trabajos, incidir con una visión de conjunto en la búsqueda de resultados sustantivos para la propia APF. En esta visión se deben considerar los incentivos que de manera decisiva reduzcan la posibilidad de que sucedan actos de corrupción. Así también, es necesario superar la tradicional visión de que combatir la corrupción y transparentar la gestión pública es responsabilidad exclusiva de la SFP y de las contralorías. Esta responsabilidad es de cada una de las dependencias y entidades, de cada uno de lo servidores públicos y de cada unos de quienes integramos este país. Los problemas de corrupción afectan y atañen a toda la nación y no sólo a una instancia del Ejecutivo Federal. Además de los trabajos de las dependencias y entidades en las áreas de oportunidad descritas, y en el marco de la CITCC y de la estrategia de Gobierno Honesto y Transparente de la APBG, es fundamental que los trabajos de las dependencias y entidades de la APF se encuentren orientados al alcance de resultados esperados en el corto y largo plazos. Los retos en el corto plazo para las dependencias y entidades deben orientarse a lograr que: 1. La APF implante múltiples acciones en todos los niveles. Se espera que las iniciativas y acciones definidas para sus operaciones se cumplan y tengan impactos positivos en la sociedad. 2. La política anticorrupción del Gobierno Federal genere beneficios para la sociedad y para los servidores públicos en la construcción de un Gobierno Honesto y Transparente, lo que favorece su compromiso con las instituciones y con los programas gubernamentales. 3. Las dependencias y entidades de la APF consideren el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo como un programa propio e indispensable de operar de acuerdo con la naturaleza y problemática de cada institución.

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4. Las dependencias y entidades adopten un liderazgo proactivo en la solución integral de sus problemas, con alto impacto en la transparencia y en el abatimiento de posibles conductas irregulares. 5. Se desarrolle un sistema de buena prácticas anticorrupción en la APF, que sea alimentado por buenas prácticas generadas por dependencias y entidades de la APF y que pueda ser utilizado por todas las instituciones a efecto de compartir experiencias. Los retos en el mediano y largo plazos de las dependencias y entidades deben orientarse a: 1.

Consolidar sistemas integrales anticorrupción. Las acciones e iniciativas implantadas por las dependencias y entidades deberán forman parte de un sistema integral anticorrupción en la APF.

2.

Consolidar una cultura de transparencia. Se espera que la sociedad haya sido permeada por una política gubernamental que le permita saber de las acciones, políticas y avances en materia de combate a la corrupción y mejora de la transparencia, así como sobre el importante rol que ésta puede jugar. Ello resulta en una mejor percepción de la sociedad sobre el status del sector gubernamental en estos asuntos.

3.

Operar trámites y servicios públicos con eficiencia y honestidad. Se espera que los trámites y servicios públicos con mayor frecuencia de uso por la sociedad trabajen bajo sistemas que reducen el riesgo de corrupción y se orienten a las necesidades propias de los usuarios.

4.

Fortalecer los sistemas de inteligencia para detectar y reducir actos y redes de corrupción. Un importante reto es que el desarrollo de esquemas y mecanismos de investigación de redes y actos de corrupción permita tomar acciones específicas para sistemas, áreas y procesos críticos.

5.

Mejorar los índices de corrupción nacional e internacional. Se pretende que las acciones, políticas y avances de las instituciones en materia de transparencia y anticorrupción permitan mejorar los índices de medición de corrupción nacionales e internacionales. Para ello es importante insistir en llevar a cabo los trabajos que permitan a la APF contar en el corto plazo con más y mejores índices que permitan evaluar la situación que guarda.

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