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HACIENDA PÚBLICA CURSO 2007-2008
tema 1 CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA
1.1.Concepto de Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector Público. Hacienda Pública: no sólo impuestos. Hacienda Pública: rama de la Ciencia Económica que estudia la actividad del Sector Público. Sector Público: conjunto de agentes económicos formado por las Administraciones Públicas y las Empresas Públicas. [º tema 2]
contenido 1.1. Concepto de Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector Público. 1.2. Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.
Economía Política (Ciencia Económica): rama del saber que se ocupa del estudio de la actividad humana desde una perspectiva económica. Perspectiva económica: consideración de la actividad humana desde la perspectiva de la ESCASEZ. Actividad económica: aquel aspecto de la actividad humana en el que se introduce la utilización de medios escasos (bienes económicos) y susceptibles de usos alternativos para la consecución de fines diversos. Actividad económica º Satisfacción de necesidades.
Necesidad humana: sensación de insatisfacción caracterizada por la añoranza de algo y el deseo de alcanzarlo. Necesidad económica: necesidad + escasez. Una clasificación de las necesidades económicas: • Necesidades separadas (Robinson Crusoe). • Necesidades recíprocas (intercambio). • Necesidades comunes o colectivas (asociación).
Grupo humano: conjunto de personas unidas para satisfacer necesidades comunes mediante acciones asociadas. Una tipología de los grupos humanos: • Grupo público (político): asociación política en alguna forma de Estado. • Grupos privados: todos los demás grupos (familiares, profesionales, comerciales, religiosos, culturales, etc.).
1
Características del grupo público:
2) Coacción.
Actividad financiera: denominación que se da a la actividad económica del grupo público para distinguirla de la actividad económica de los individuos y grupos privados.
3) Heterogeneidad y versatilidad de sus fines.
La actividad financiera tiene diversas dimensiones:
1) Universalidad.
• Económica [º Hacienda Pública]
4) Vocación de permanencia en el tiempo.
• Política [º Ciencia Política] • Jurídica [º Derecho Financiero] • Contable [º Contabilidad Pública]
Una cuestión terminológica: ¿Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector Público? • Sentido restrictivo: Hacienda Pública es una parte de la Economía Pública o Economía del Sector Público. • Sentido amplio: Hacienda Pública se identifica con Economía Pública o Economía del Sector Público. La Economía Pública estudia la intervención que la autoridad pública efectúa en una economía de mercado, fundamentalmente a través de los ingresos y gastos públicos. [ALBI, GONZÁLEZ-PÁRAMO y ZUBIRI]
1.2.Síntesis de la evolución pensamiento hacendístico. Origen de científica:
la
Hacienda
Pública
histórica como
del
disciplina
Libro V de Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones, obra del escocés Adam Smith, publicada en 1776.
Dos enfoques de la Hacienda Pública: positivo y normativo. • Hacienda Pública positiva: pretende analizar y predecir la realidad de la actividad del Sector Público sin introducir de forma explícita juicios de valor sobre la misma (estudia el “ser del Sector Público”). • Hacienda Pública normativa: examina la actividad del Sector Público marcando criterios valorativos acerca de cuál debe ser su comportamiento óptimo o ideal para cumplir eficazmente las funciones asignadas al mismo (estudia el “deber ser” de la actividad del Sector Público). Los dos enfoques se complementan.
1.2.Síntesis de la evolución pensamiento hacendístico. Origen de científica:
la
Hacienda
Pública
histórica como
del
disciplina
Libro V de Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones, obra del escocés Adam Smith, publicada en 1776. Adam Smith: • Principal ideólogo de la Revolución Industrial. • Padre del Liberalismo económico. • Fundador de la escuela clásica del pensamiento económico. La obra de Smith supuso un salto cualitativo respecto a la de autores anteriores (mercantilistas, cameralistas, fisiócratas).
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Los mercantilistas (siglos XVI-XVIII) No tuvieron un portavoz reconocido. En la época del mercantilismo los grandes mercaderes surgieron de las sombras feudales para convertirse en personajes que en los nuevos Estados nacionales no sólo influían en el gobierno, sino que de hecho eran el gobierno. Los mercantilistas entendían la riqueza como el excedente de la balanza comercial (acumulación de metales preciosos) y defendían la intervención del Estado para fomentar y proteger las producciones agrícolas e industriales locales frente a la competencia exterior.
Los cameralistas (siglos XVII-XVIII) Cameralismo: pensamiento de diversos autores alemanes que cultivaron las “ciencias camerales” (de Kammer: la Cámara o Gabinete real): conglomerado de nociones de administración y gobierno, de economía y política económica y de finanzas públicas. Destaca Von Justi con su obra El sistema de la Hacienda Pública (1766). El cameralismo tiene intervencionista.
un
marcado
carácter
Los fisiócratas (siglo XVIII)
Los fisiócratas (siglo XVIII)
Primera escuela propiamente dicha de Economía Política.
Primera escuela propiamente dicha de Economía Política.
Influencia notable, especialmente en Francia.
Influencia notable, especialmente en Francia.
Principal representante: el médico François Quesnay con su Tableau Économique (1758).
Principal representante: el médico François Quesnay con su Tableau Économique (1758).
Noción del sistema económico como una estructura interconectada e interdependiente (precursor de las tablas input-output de Leontief).
Los fisiócratas (siglo XVIII) Ideas centrales: • El derecho natural rige el comportamiento económico y social (fisiocracia: gobierno de la naturaleza). º Hay que dejar que las cosas funcionen por su cuenta, conforme al orden natural: laissez faire, laissez passer (no intervención estatal). • Noción de producto neto: toda riqueza se origina en la agricultura. º Los impuestos sólo deben gravar la renta de la tierra pero deben ser moderados para promover la agricultura.
La escuela clásica (siglos XVIII-XIX) Fundador: Adam Smith. Otros miembros destacados: Ricardo, Malthus, Mill, Say… Ley de Say: toda oferta crea su propia demanda. º El exceso de oferta de mercancías y el desempleo de los recursos únicamente podrían presentarse de manera temporal. º La “mano invisible” del mercado conduce al equilibro con pleno empleo º no intervención estatal.
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La escuela clásica (siglos XVIII-XIX) Smith (libro V de La Riqueza de las Naciones): • El Estado debe establecer un marco institucional que proteja y facilite la iniciativa de los agentes privados. • Las actividades económicas del Soberano o de la República deben limitarse a: 1) Defensa exterior. 2) Administración de Justicia o Gobierno civil. 3) Obras e instituciones de interés público no atendidas por el sector privado. 4) Gastos de representación para sostener la dignidad del Soberano o de la República. 5) Recaudar ingresos públicos.
La escuela clásica (siglos XVIII-XIX) John Stuart Mill (Principios de Economía Política, 1848) sintetizó la concepción clásica de la actividad del Sector Público en los siguientes principios hacendísticos clásicos: 1) Principio clásico de gestión pública mínima. 2) Principio clásico de presupuestario anual.
equilibrio
económico
3) Principio clásico de autoliquidación de la deuda pública. 4) Principio clásico de neutralidad impositiva. 5) Principio clásico de equidad en el reparto de las cargas tributarias.
La escuela clásica (siglos XVIII-XIX)
La teoría keynesiana
Desde finales del s. XVIII hasta principios del s. XX, la tesis hacendística clásica gozó de aceptación casi generalizada entre académicos y políticos.
Keynes reinterpretó el funcionamiento de la actividad económica en general, negando la validez universal de la Ley de Say (negación de la “mano invisible”).
En ese tiempo recibió muchas aportaciones de los economistas llamados neoclásicos y muchas críticas de otros autores, como los socialistas utópicos, los historicistas alemanes y, especialmente, de Karl Marx y sus seguidores.
Cuestionamiento de los cimientos teóricos de la Escuela clásica
El ocaso académico y político de la doctrina hacendística clásica comenzó en 1936 tras la publicación de la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero de John Maynard Keynes.
Cuestionamiento de los principios hacendísticos clásicos Hacienda compensatoria: Si el Sector Privado (el mercado) no es capaz de autorregularse para corregir los desequilibrios económicos, el Sector Público debe intervenir.
La teoría keynesiana La teoría keynesiana y su propuesta de una Hacienda compensatoria inspiraron a lo largo del siglo XX las políticas económicas de los países occidentales. Pero las tesis de Keynes también han sido objeto de desarrollos teóricos y prácticos contrapuestos: • Hacienda funcional (1940’s-1970’s): tendencia a ampliar las funciones del Sector Público: no sólo procurar crecimiento económico estable; también asignación óptima de recursos y redistribución. • Escuela monetarista y Public Choice: críticos hacia el keynesianismo, señalan los fallos de la actividad del Sector Público y defienden muchos de los criterios hacendísticos clásicos.
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HACIENDA PÚBLICA CURSO 2007-2008
contenido
tema 2 INTRODUCCIÓN AL SECTOR PÚBLICO
2.1. Concepto de Sector Público. 2.2. Funciones y objetivos del Sector Público. 2.3. Instrumentos del Sector Público. 2.4. Dimensión del Sector Público: indicadores. 2.5. El Sector Público en España.
2.1.Concepto de Sector Público. Diversidad de sistemas económicos
Sistema económico: – Forma en que se organiza la actividad económica de una sociedad. – Manera en que una comunidad afronta e intenta resolver los llamados "problemas económicos“: qué, cómo y para quién producir. – Procedimiento a través del cual un grupo humano toma y ejecuta sus decisiones acerca de la producción, la distribución y el consumo de mercancías entre sus miembros.
En el sistema denominado Capitalismo las decisiones económicas generalmente se adoptan:
según su ordenamiento jurídico: – régimen de propiedad privada. – formas de contratación entre particulares. – procedimientos para la adopción y ejecución de las decisiones colectivas. según su capacidad productiva: – tamaño de la población. – grado de desarrollo tecnológico. – nivel de acumulación de capital físico y humano.
Agentes económicos en el sistema capitalista:
– siguiendo los criterios de una autoridad política o
• Familias.
– de manera descentralizada en los mercados.
• Instituciones privadas sin ánimo de lucro.
Modalidades: • Capitalismo liberal: protagonismo del Privado (papel residual del Sector Público).
• Administraciones Públicas. Sector
• Capitalismo de Estado: protagonismo del Sector Público (papel residual del Sector Privado).
• Empresas: – Privadas o públicas. – Financieras o no financieras.
• Capitalismo mixto (o “economía mixta de mercado” o “economía social de mercado”): participación conjunta del Sector Privado y el Sector Público en la toma de decisiones económicas.
1
Según criterios internac. de Contabilidad Nacional: • Familias u hogares (consumen bienes y servicios y aportan factores de producción). • Instituciones privadas sin ánimo de lucro (producen servicios no destinados a la venta o los distribuyen sin ánimo de lucro, y no disponen del poder coactivo del Estado). • Administraciones Públicas (producen servicios no destinados a la venta y realizan operaciones de redistribución de la renta y la riqueza). • Empresas financieras de crédito (reúnen, transforman y distribuyen recursos financieros).
Los agentes económicos se agrupan en Sector Público y Sector Privado. Sector Público: agentes cuyas decisiones – se toman a través del proceso político. – se ejecutan al amparo del poder de coacción. – se dirigen, en democracia, a maximizar la satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría ciudadana respecto a la provisión de servicios públicos.
• Empresas financieras de seguro (garantizan un pago en caso de siniestro). • Empresas no financieras (producen bienes y servicios no financieros, destinados a la venta).
Diferencias entre el Sector Privado y el Sector Público. 1. Diferencias en su composición: ¾ Sector Privado: formado por las familias, las empresas privadas y las instituciones privadas sin ánimo de lucro. ¾ Sector Público: formado por las Administraciones Públicas y las Empresas Públicas.
Componentes del Sector Público ¾ Administraciones Públicas (Sector Público administrativo): Altos órganos institucionales. Administración del Gobierno: – Ministerios, Consejerías o análogos. – Organismos autónomos administrativos. Administración gestora de la Seguridad Social. ¾ Empresas Públicas (Sector Público empresarial): Según su función: financieras y no financieras. Según su naturaleza jurídica: 9 Entes públicos. 9 Entidades públicas empresariales. 9 Sociedades públicas mercantiles.
Componentes del Sector Público En la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003) se estableció la existencia de un tercer componente del Sector Público, las Fundaciones públicas: organizaciones sujetas al Derecho Privado con carácter general y al Derecho Público específicamente en lo relativo a presupuestos, contabilidad y auditoría de cuentas.
Diferencias entre el Sector Privado y el Sector Público. 2. Diferencias en los mecanismos de toma de decisiones económicas: ¾ Sector Privado: las decisiones se toman y ejecutan a través de los mercados. ¾ Sector Público: las decisiones se toman a través de los procesos políticos y se ejecutan al amparo del poder de coacción del Estado.
2
Diferencias entre el Sector Privado y el Sector Público. 3. Diferencias en los criterios de comportamiento racional: ¾ Sector Público: en democracia, el comportamiento racional del Sector Público se dirige a maximizar la satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría de la ciudadanía en cuanto a la provisión de servicios públicos. ¾ Sector Privado: el comportamiento racional de los agentes privados se rige por otros criterios.
Criterios de comportamiento racional de los agentes del Sector Privado • Las familias procuran maximizar la satisfacción de sus necesidades de consumo y la renta obtenida por su aportación de factores productivos. • Las instituciones privadas no lucrativas intentan maximizar su producción. • Las empresas privadas persiguen maximizar sus beneficios. • Todos los agentes privados procuran maximizar su ecuación fiscal (relación entre las rentas satisfechas al Sector Público y los beneficios recibidos de éste a través de la provisión de servicios públicos y la actividad reguladora).
2.2.Funciones y objetivos del Sector Público.
Composición espacial del Sector Público En los países descentralizados, el Sector Público cuenta con varios niveles de gobierno. Desde un punto de vista hacendístico, se consideran países federales aquellos que tienen más de dos niveles de gobierno: a) Sector Público general o Administración general, central o federal del Estado. b) Sector Público intermedio o Administración intermedia o subcentral (autonómica, provincial, cantonal, etc.) del Estado. c) Sector Público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado.
Marco jurídico-institucional (“reglas del juego”)
Para que el sistema económico funcione de manera ordenada es necesario que los agentes económicos gocen de la estabilidad y la seguridad ofrecida por un marco jurídico-institucional. Regulación del derecho de propiedad. Regulación mercados.
del
funcionamiento
de
los
Regulación de los procesos políticos a través de los cuales se toman decisiones en el Sector Público.
Normas constitucionales
Regulación del derecho de propiedad. Fijación de la posición individual respecto al uso de los recursos escasos. Regulación del funcionamiento de mercados (reglas de la contratación).
los
Reducción de los costes de transacción. Regulación de los procesos políticos (reglas de elección colectiva): – Normas de votación preferencias colectivas.
para
determinar
Bases del modelo económico del Estado Funciones atribuidas al Sector Público. Objetivos de la actuación del Sector Público. Instrumentos a utilizar para alcanzar los objetivos. Organización interna del Sector Público.
– Normas de comportamiento de los agentes políticos.
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Funciones del Sector Público democrático en una economía mixta de mercado
Asignación eficiente
• Función de ASIGNACIÓN: Asignación eficiente de los recursos.
Distribución equitativa
¾ Corregir las deficiencias en el comportamiento del Sector Privado. • Función de ESTABILIZACIÓN: Crecimiento estable de la actividad económica. ¾ Corregir los desequilibrios económicos en el funcionamiento de los mercados. • Función de REDISTRIBUCIÓN: Redistribución equitativa de la renta y de la riqueza. ¾ Corregir los desequilibrios sociales mediante una “red de protección” ante las adversidades.
Objetivos del Sector Público
Crecimiento estable
DESARROLLO SOSTENIBLE Las funciones del Sector Público deben aplicarse en el momento presente procurando no perjudicar el legítimo derecho de las generaciones futuras a disfrutar de un medio ambiente de calidad y a disponer de reservas suficientes de recursos naturales (equidad intergeneracional).
Objetivos del Sector Público
• En relación con la función de asignación:
• En relación con la función de estabilización:
Æ Garantizar la oferta de bienes públicos.
Æ Corregir la inflación de los precios.
Æ Evitar o corregir externalidades negativas.
Æ Corregir el desempleo de los recursos.
Æ Representar y defender en los mercados los intereses de las generaciones futuras.
Æ Corregir los desequilibrios en las relaciones económicas con el exterior.
Æ Evitar o corregir los abusos en la posición de dominio de los monopolios y oligopolios (defensa de la competencia).
Æ Facilitar y contribuir a la creación de riqueza.
Æ Facilitar la movilidad de los recursos. Æ Corregir las asimetrías de información de los agentes económicos.
2.3. Instrumentos del Sector Público.
Objetivos del Sector Público • En relación con la función de redistribución: Æ Redistribución personal viviendas sociales,…).
(salario
social,
Para atender sus objetivos y cumplir con sus funciones el Sector Público dispone de instrumentos que se ordenan en las diversas políticas económicas.
Æ Redistribución sectorial (ayudas a agricultores, artesanos,…). Æ Redistribución espacial (fondos de solidaridad interterritorial,…). Æ Redistribución funcional (fijación de la jornada laboral máxima, salario mínimo interprofesional,…).
Política monetaria
Política de empresa pública
Política presupuestaria
Política reguladora
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• Política monetaria: actividades dirigidas a influir directamente sobre la oferta monetaria (cantidad de dinero en circulación) del sistema.
• Política monetaria Æ operaciones monetarias:
• Política presupuestaria: actividades de las Administraciones Públicas desarrolladas mediante el presupuesto público; suele desagregarse en política de gasto público, política fiscal y política de deuda pública.
– Concesión de préstamos a los bancos.
– Operaciones de “mercado abierto”.
– Fijación del coeficiente legal de caja.
• Política de empresa pública: actividades ejecutadas mediante el Sector Público empresarial. • Política delimitar personas reglas de colectiva.
reguladora: actividades dirigidas a las normas de comportamiento de las en materia de derechos de propiedad, la contratación y reglas de la elección
• Política de empresa pública Æ operaciones de empresa pública:
• Política de regulación económica Æ operaciones reguladoras:
– Crear empresas públicas.
– Autorizar o prohibir totalmente una actividad.
– Privatizar empresas públicas.
– Autorizar actividad.
– Fijar los criterios de funcionamiento de las empresas públicas (tamaño, empleo, localización, cantidades, calidades y precios, etc.)..
o
prohibir
parcialmente
una
– Someter una actividad al régimen de licencia previa. – Expropiar total o parcialmente una propiedad. – Sancionar el incumplimiento de una prohibición (con multas, etc.).
• Política presupuestaria Æ operaciones presupuestarias: – Operaciones presupuestarias de ingresos: las que suponen entradas de fondos para el Sector Público. – Operaciones presupuestarias de gastos: las que suponen salidas de fondos para el Sector Público.
Existen dos modalidades de gasto público: a) Gasto público directo (“gasto público” en sentido estricto): toda salida de fondos públicos en la que se produce un desembolso y un pago. b) Gasto público fiscal (“gasto fiscal”): toda salida de fondos públicos en la que el desembolso se materializa mediante la concesión de una exención tributaria
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Las operaciones presupuestarias (de ingresos y de gastos directos) se clasifican en: 1. Operaciones financieras: las relativas a activos financieros.
Operaciones presupuestarias no financieras (de ingresos y de gastos): •
– Operaciones por cuenta (“operaciones corrientes”).
2. Operaciones no financieras: todas las demás. Activos financieros: títulos valores relativos a emisiones de deuda pública y de obligaciones, bonos, acciones y participaciones en sociedades. En la clasificación presupuestaria se denominan "activos financieros" cuando representan un derecho para el Sector Público y "pasivos financieros" cuando le suponen una obligación.
TIPOLOGÍA DE LAS OPERACIONES NO FINANCIERAS DE GASTO PÚBLICO CORRIENTES Gastos propios en bienes y servicios corrientes
capital
Según tengan o no una contraprestación: – Operaciones bilaterales. – Operaciones unilaterales (“transferencias”).
TIPOLOGÍA DE LAS OPERACIONES NO FINANCIERAS DE INGRESO PÚBLICO CORRIENTES
DE CAPITAL
Gastos propios en bienes de capital
Ingresos por la venta de bienes de capital
Gastos para financiar los gastos Gastos para financiar los gastos de capital a realizar corrientes a realizar por otros agentes por otros agentes
2.4. Dimensión del Sector Público: indicadores.
Medición de la actividad del Sector Público
•
de
renta
Ingresos por la venta bienes y servicios corrientes
Gastos financieros (pago de intereses)
UNILATERALES
– Operaciones por cuenta (“operaciones de capital”).
de
DE CAPITAL
Gastos de personal
BILATERALES
Según impliquen actividades de consumo o de inversión:
Evaluación Comparaciones internacionales e intertemporales
Plantea muchos problemas. (P. ej., la amplitud y diversidad de las actividades de regulación económica hace muy difícil cuantificar todos sus efectos sobre la actividad económica).
BILATERALES
UNILATERALES
Ingresos por Ingresos por impuestos sobre la impuestos sobre los renta, la producción fondos de capital y el consumo Ingresos por transferencias corrientes
Ingresos por transferencias de capital
Indicadores de la dimensión de la actividad presupuestaria Gasto público
Impuestos
PIBpm
PIBpm
Saldo presupuestario
Deuda pública
PIBpm
PIBpm
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Gasto público
Impuestos
PIBpm
PIBpm
Pretende medir la cifra de negocios gestionada en el Sector Público administrativo en un año, dando una idea aproximada de la dimensión de la participación del Sector Público en el conjunto del sistema económico.
Presión fiscal o Nivel de imposición
Limitaciones
Modalidades: • Directa: el numerador recoge la recaudación impositiva líquida durante un año.
2. El numerador no recoge el gasto fiscal.
• Indirecta: el numerador recoge además los gastos adicionales en que debe incurrir el Sector Privado para cumplir sus obligaciones fiscales (archivos, contabilidad, asesoría fiscal, etc.).
3. El numerador incluye gastos en bienes y servicios producidos por el Sector Privado. 4. El denominador no es un indicador perfecto de la actividad económica.
• Dinámica: mide la evolución del Nivel de imposición estático a lo largo de un periodo de tiempo.
1. El numerador no recoge el gasto de todo el Sector Público.
• Estática: mide el Nivel de imposición de un año.
Impuestos
Saldo presupuestario
PIBpm
PIBpm
Presión fiscal o Nivel de imposición
Capacidad de financiación (si en el numerador figura un superávit presupuestario).
Limitaciones 1. El término "presión“ tiene una connotación emocional peyorativa que no se ajusta a criterios científicos.
Necesidad de financiación (si en el numerador figura un déficit presupuestario). Deuda pública
2. El numerador no representa todos los fondos realmente gestionados por el Sector Público.
PIBpm
3. Este cociente no informa acerca de cuál es la estructura interna del sistema fiscal ni de cuál es la composición del gasto público que se financia con el mismo, por lo que no es representativo de los efectos de la fiscalidad.
Indica el peso que representa la cifra de endeudamiento público acumulado hasta un ejercicio respecto a la capacidad de creación de riqueza del sistema económico experimentada en el mismo ejercicio.
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HACIENDA PÚBLICA CURSO 2007-2008
contenido
tema 3 LOS FUNDAMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA
3.1.El mercado, la eficiencia económica y el bienestar social. Fundamentos de la actividad del Sector Público.
3.1. El mercado, la eficiencia económica y el bienestar social. 3.2. Los fallos del mercado.
Hacienda clásica Ley de Say (la “mano invisible”): los mercados se autorregulan.
Dos visiones: El Sector Público debe limitarse a
Hacienda clásica
Hacienda del Bienestar
establecer el marco institucional de la actividad económica y desarrollar una intervención residual (Principio clásico de gestión pública mínima)
Hacienda del Bienestar Teoría de los “fallos del mercado”: los mercados fallan.
El Sector Público debe establecer el marco institucional de la actividad económica y, además, intervenir para corregir los fallos del mercado procurando la eficiencia económica y el bienestar social.
Economía del Bienestar Se inscribe dentro de la teoría económica neoclásica en su vertiente normativa. Se ocupa de elaborar criterios objetivos para juzgar la conveniencia de propuestas económicas distintas. Estudia la influencia de los programas económicos en la eficiencia económica y sus consecuencias distributivas (equidad). Primer teorema fundamental: el mercado competitivo conduce a una asignación eficiente. Segundo teorema fundamental: cualquier asignación eficiente es alcanzable mediante el mercado competitivo.
1
Primer teorema fundamental de la Economía del Bienestar
Primer teorema a la inversa:
Bajo ciertas condiciones, una economía perfectamente competitiva alcanzará una situación de equilibrio que será óptima en sentido de Pareto.
Cuando en la vida real no se cumplan todos los supuestos del teorema, estaremos ante fallos en el funcionamiento del mercado (en la actividad de los agentes privados).
Cuando se den esos supuestos, el Sector Público deberá limitarse a establecer el marco institucional de la economía y a desarrollar una gestión mínima residual.
Se fundamenta la intervención del Sector Público para, además de establecer el marco institucional de la actividad económica, corregir los “fallos del mercado”.
Primer teorema fundamental
Primer teorema fundamental
1. Bajo ciertas condiciones, (…)
2. (…) una economía perfectamente competitiva (…)
Las condiciones para la validez del teorema son los dos principios siguientes: Exclusión: que sólo accedan a los productos quienes paguen su precio (que no sean “bienes públicos”). Correspondencia: que los precios incorporen todos los costes de producción (que no existan “externalidades”).
2) Que en todos los mercados de todos los productos estén presentes todos los agentes afectados por las decisiones que se tomen en los mismos. Por ejemplo, habrá un “fallo de mercado” cuando en un mercado se tomen decisiones que perjudiquen los derechos de las generaciones futuras.
Los requisitos de la competencia perfecta son: 1) Que existan mercados para todos los productos. Habrá un “fallo de mercado” cuando no exista un mercado en el que competir.
3) Que exista libertad de entrada y salida del mercado para todos los interesados en competir en el mismo. Habrá “fallos del mercado” cuando existan barreras técnicas, económicas o legales para la movilidad de los agentes, de los factores de producción o de los productos.
2
4) Que todos los agentes presentes en el mercado dispongan de información perfecta, completa, barata y simétrica acerca del funcionamiento del mercado. Habrá “fallos del mercado” cuando los agentes se muevan con incertidumbre acerca de las alternativas existentes.
6) Que todos los agentes que participen en el mercado se comporten racionalmente, lo que significa que: Æ los consumidores (demandantes) maximizar su utilidad.
busquen
5) Que ningún agente que intervenga en un mercado pueda imponer sus precios, cantidades o calidades a los demás. Por ejemplo, habrá “fallos del mercado” cuando exista un único oferente o demandante, cuando exista un número reducido de ellos o cuando un agente consiga diferenciar su producto de manera que subdivida el mercado y obtenga capacidad para imponer sus condiciones.
7) Que la utilidad marginal de los demandantes sea decreciente (curva de demanda decreciente). Habrá “fallos del mercado” comportamientos “snob” o “giffen”.
cuando existan comportamientos
Æ las empresas (oferentes) busquen maximizar su beneficio.
Primer teorema fundamental 8) Que la productividad marginal de los oferentes sea decreciente (curva de oferta creciente). Cuando la productividad marginal es creciente se da un “fallo de mercado” conocido como “monopolio natural”.
3. (…) alcanzará una situación de equilibrio (…) Un mercado alcanza el equilibrio cuando la cantidad demandada y la cantidad ofrecida se igualan. La situación de equilibrio se puede alcanzar en cuatro ámbitos: 1. Los mercados de productos. 2. Los mercados de factores productivos. 3. Los mercados exteriores. 4. El conjunto de todos los mercados del sistema económico.
3
1. En los mercados de productos habrá “fallo del mercado” si existe inflación de precios o exceso de oferta o de demanda de productos. 2. En los mercados de factores productivos habrá “fallo del mercado” si existe desempleo de los recursos. 3. En los mercados exteriores habrá “fallo del mercado” si existe continuo desequilibrio de la balanza de pagos.
Primer teorema fundamental 4. (…) que será óptima en sentido de Pareto. Vilfredo Pareto (1848-1923): Una situación es eficiente cuando ya no es posible mejorar el bienestar de un agente si no es a costa de empeorar el de algún otro.
4. En el conjunto de todos los mercados del sistema económico habrá “fallo del mercado” si el crecimiento económico está deprimido o no es sostenido.
La eficiencia paretiana y la ética utilitarista individualista En la Economía del Bienestar las acciones se juzgan únicamente por sus consecuencias en términos de utilidad individual.
No existe un bien social por encima de los bienes particulares que prefieren los individuos.
La eficiencia paretiana y la ética utilitarista individualista El criterio paretiano es individualista en un doble sentido: Sólo le preocupa el bienestar de cada individuo considerado aisladamente y no el bienestar relativo de cada individuo con respecto a los demás. Æ No le preocupa explícitamente la desigualdad. Sólo cuenta la percepción que cada individuo tiene de su propio bienestar. Æ No considera la posibilidad de que el Estado pueda mejorar el bienestar de las personas obligándolas a comportarse en contra de sus preferencias individuales (bienes preferentes y bienes indeseables).
La disyuntiva entre eficiencia y equidad Una situación eficiente no tiene por qué ser equitativa. La Curva de Equidad-Eficiencia expresa la disyuntiva existente entre ambos objetivos.
La disyuntiva entre eficiencia y equidad Los procesos redistributivos pueden negativamente a la eficiencia porque:
afectar
son costosos. modifican la estructura de los incentivos económicos de los individuos, alterando las condiciones de competencia en el mercado.
Equidad
Eficiencia
Pero la redistribución también puede favorecer la eficiencia. P. ej.: una distribución más equitativa de la renta puede favorecer el esfuerzo productivo y la inversión en educación, lo que genera ganancias en eficiencia.
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La disyuntiva entre eficiencia y equidad Debate sobre la disyuntiva eficiencia-equidad: 9 No hay acuerdo sobre cuánta eficiencia se pierde en relación a los aumentos de equidad. 9 No hay acuerdo sobre el valor que se asigna a una pérdida de equidad y el que se asigna a una pérdida de eficiencia.
Limitaciones de la medición de la eficiencia Generalmente, se considera que una política pública es eficiente si ocasiona un aumento del PIB y no lo es si produce una disminución del mismo. Pero el PIB puede aumentar o disminuir a pesar de las actuaciones públicas. Distinción entre ciclo económico (evolución del PIB a corto plazo) y crecimiento económico (evolución del PIB a largo plazo: Una política pública puede ser eficiente porque genera capacidad de crecimiento (largo plazo) y verse acompañada de una disminución del PIB porque la fase del ciclo es recesiva (corto plazo).
Limitaciones de la medición de la equidad
1. Análisis de la distribución por cuantiles.
Generalmente, se considera que una política pública es equitativa si reduce la desigualdad de renta entre ricos y pobres y no lo es si contribuye a aumentarla.
Los cuantiles (o cuantilas) pueden ser de diverso orden: cuartilas, quintilas, decilas, centilas.
Existen varias formas de medir la desigualdad en la distribución de la renta: Análisis de la distribución por cuantiles.
Una distribución por decilas: 1ª
2ª
3ª
4ª
5ª
6ª
7ª
2,89
4,47
5,22
6,32
7,66
8,48
9,75
8ª
9ª
10ª
11,78 15,08 28,35
Curva de Lorenz. 26,56
Índice de Gini.
73,44
Índice de pobreza.
80 70
D 30 20
Índice de Gini =
Curva de Lorenz
10 0
A A+B
de si
40
is t
50
3. El índice de Gini.
de
ri b uc ió
n
60
ig ua lit ar gu ia al da d
100 90
Ár ea
Porcentaje de renta nacional
2. La curva de Lorenz.
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje de población
Su valor está entre cero y uno: • Cuanto más cerca de cero, mayor igualdad en la distribución de la renta. • Cuanto más cerca de uno, mayor desigualdad en la distribución de la renta.
5
4. El índice de pobreza. Habitualmente se refiere al porcentaje de población que se encuentra por debajo de la mitad de la renta media o de la renta mediana de dicha población. Renta media: renta total dividida por el número de perceptores de renta. Renta mediana: nivel de renta respecto al cual la mitad de la población está por debajo y la otra mitad está por encima.
La eficiencia paretiana y el principio de compensación El criterio de Pareto exige la aplicación del principio de unanimidad en las preferencias individuales, lo cual restringe considerablemente sus posibilidades de aplicación práctica. Para tratar de ampliar el campo de aplicación del criterio de Pareto surge el Principio de Compensación: dada una situación de bienestar que es un óptimo de Pareto y una posible variación de la misma que beneficia a unos y perjudica a otros, dicha variación se considera una mejora si existe la posibilidad de que los beneficiados compensen a los perjudicados, de manera que éstos se queden como estaban y aquellos aún salgan ganando.
3.2.Los fallos del mercado. Son “fallos del mercado” todas las situaciones en las que se incumple el primer teorema fundamental de la Economía del Bienestar. La corrección de los “fallos del mercado” sirve de fundamento a la actividad del Sector Público.
Limitación de los índices basados en la renta: la distribución del bienestar es algo mucho más amplio que la mera distribución de la renta.
Se han propuesto otros índices, como el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, que, además del PIB per cápita, toma en consideración otras variables no monetarias como la esperanza de vida, la tasa de alfabetización y el grado de escolarización.
La eficiencia paretiana y el principio de compensación Problemas del Principio de Compensación: Dificultad para identificar a los ganadores y a los perdedores. Dificultad para cuantificar ganancias y las pérdidas.
correctamente
las
No ofrece un criterio para elegir entre distintas posibilidades de mejora por medio de la compensación.
Bajo ciertas condiciones (…) Si se incumplen, entonces: función pública de asignación eficiente de recursos. (…) una economía perfectamente competitiva (…) Si se incumple, entonces: función pública de asignación eficiente de recursos. (…) alcanzará una situación de equilibrio (…) Si se incumple, entonces: función pública de estabilización. (…) que será óptima en sentido de Pareto. Aunque se cumpla: función pública de redistribución equitativa de la renta.
6
El mercado y la función de asignación.
P
Distancia ac: valor de la 50ª unidad para los consumidores.
Oferta (CMa de la producción)
c
Distancia ab: coste de producir la 50ª unidad.
f
Asignación eficiente: maximización del excedente total. Excedente total
P
Distancia bc: excedente (positivo) de la 50ª unidad.
b
e
a 50
(BMa para los consumidores)
d 100
150
Distancia df: coste de producir la 150ª unidad.
Demanda
Excedente del consumidor
Excedente del consumidor
+
Excedente del productor
Oferta
PE
Distancia de: valor de la 150ª unidad para los consumidores.
Q
200
=
Distancia ef: excedente (negativo) de la 150ª unidad.
Excedente del productor
Demanda Q
A favor del libre mercado: el mercado conduce a una asignación eficiente. OBJECIÓN: el mercado no dará lugar a una asignación eficiente en caso de: • Existencia de bienes públicos.
El mercado y la función de estabilización. A favor del libre mercado: el mercado garantiza la estabilidad económica. El desempleo se corrige dejando que el mercado de trabajo funcione libremente.
• Existencia de externalidades.
La inflación es un fenómeno meramente monetario.
• Competencia imperfecta.
Los desequilibrios externos se corrigen dejando que el mercado de divisas funcione libremente.
Estos fallos del mercado proporcionan el fundamento para la función de ASIGNACIÓN del Sector Público.
El desempleo se corrige dejando que el mercado de trabajo funcione libremente.
W
desempleo
O
La inflación es un fenómeno meramente monetario. La inflación se corrige controlando el crecimiento de la cantidad de dinero (política monetaria).
W1 El gobierno (política fiscal) no tiene ningún papel que desempeñar en el control de la inflación.
We
D LD Le
LO
L
7
Los desequilibrios externos se corrigen dejando que el mercado de divisas funcione libremente.
Tipo de cambio
OBJECIONES: El nivel de empleo está determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios. Æ La disminución desempleo.
O
TCe
del
salario
no
corrige
el
Los sectores monetario y real de la economía están interrelacionados. Æ La inflación no es un fenómeno meramente monetario.
TC1 Déficit exterior qO
D Los tipos de cambio flexibles no son la única solución a los desequilibrios externos: las políticas económicas pueden modificar la oferta y la demanda de divisas.
Divisas
qD
OBJECIONES:
A favor del libre mercado: el mercado favorece el crecimiento económico mientras que la intervención pública lo obstaculiza.
El Sector Público también realiza gastos de inversión.
Ahorro Æ Inversión Æ Crecimiento
La libre acción privada tiende a perpetuar (e incluso acentuar) los desequilibrios territoriales.
Los impuestos reducen el ahorro (oferta de fondos). El crecimiento económico depende en gran medida de procesos de investigación y desarrollo tecnológico que sólo pueden ser financiados por el Sector Público al no ser rentables para la iniciativa privada.
Los tipos de interés aumentan. La inversión (demanda de fondos) disminuye.
Las objeciones a las virtudes del mercado en relación con la estabilidad económica y el crecimiento económico proporcionan el fundamento para la función de ESTABILIZACIÓN del Sector Público.
El crecimiento económico se ralentiza.
OBJECIONES:
El mercado y la función de redistribución. A favor del libre mercado: el mercado da lugar a una distribución justa de la renta porque la retribución de cada individuo es proporcional a su aportación al proceso productivo. En el equilibrio, W = P x PMaL • La renta será productividad.
mayor
cuanto
mayor
sea
la
Æ Estímulo para ser más productivo. • La renta será mayor cuanto mayor sea el precio del bien que se produce. Æ Estímulo para dirigir el esfuerzo a la producción de los bienes preferidos por los consumidores.
Existen otros criterios de justicia distributiva (p. ej., que cada cual reciba según su necesidad, no según su aportación). La distribución de rentas que resulta del mercado está condicionada por la distribución inicial de recursos. Las personas incapaces de participar en el proceso productivo no recibirían rentas en el mercado. Una extrema desigualdad de la renta puede poner en peligro la estabilidad política y el crecimiento económico. Las objeciones a las virtudes del mercado en relación con la distribución de la renta proporcionan el fundamento para la función de REDISTRIBUCIÓN del Sector Público.
8
Resumen: FALLOS DEL MERCADO
Los bienes públicos Función del Sector Público
Bienes públicos Externalidades
Son bienes y servicios que se caracterizan porque: • son bienes no excluyentes:
ASIGNACIÓN
Competencia imperfecta
los productores del bien no pueden evitar que lo consuman quienes no han pagado por él. • son bienes no rivales en el consumo:
Desequilibrios económicos (inflación, desempleo, desequilibrio exterior, crecimiento desequilibrado…)
ESTABILIZACIÓN
Distribución no equitativa
REDISTRIBUCIÓN
Tipos de bienes públicos
una unidad del bien puede ser consumida por más de una persona al mismo tiempo (oferta conjunta): el consumo por parte de una persona no reduce la cantidad disponible del bien para otros consumidores.
Problema de la imposibilidad de exclusión
• Bienes públicos puros: Son no excluyentes y no rivales en el consumo. • Recursos comunes:
Es imposible excluir del consumo del bien a quien no esté dispuesto a pagar su precio (su coste de producción).
Son no excluyentes pero rivales en el consumo. • Bienes artificialmente escasos: Son no rivales en el consumo pero excluyentes.
Como ningún consumidor racional estará dispuesto a pagar el precio del bien (comportamiento “free rider”), finalmente ningún empresario racional tomará la iniciativa de producirlo.
Problema de la no rivalidad en el consumo
Problema de los bienes públicos puros
El coste marginal de permitir el consumo a un consumidor adicional es cero.
Por ocultación de la demanda y ausencia de oferta, no existirá mercado del “bien público” aunque se trate de algo necesario para los consumidores (demanda insatisfecha).
Cuando una empresa privada ofrece un bien de consumo no-rival excluyendo del consumo a quienes no pagan el precio, el consumo del bien es ineficientemente bajo.
Existirá un “fallo del mercado”, que deberá ser suplido por el Sector Público garantizando la oferta de un producto socialmente necesario.
9
La provisión eficiente de bienes públicos puros BMa del individuo 1
25
Suponiendo que óptima sería:
BMa social
46
CMa=8,
la
cantidad
socialmente
Q=5
18 12
Pero al precio de 8 euros ninguno de los individuos querría consumir 5 unidades.
35
7 3 1
25 1
2
21
3
4
5
6
BMa del individuo 2
17
Provisión pública basada en el análisis coste-beneficio.
Q
13
16
Dificultad en la estimación del beneficio: los individuos tienen incentivos para declarar una disposición a pagar mayor que la real.
8
9 2
5
1
1 1
2
3
4
5
6
2
3
4
5
6
Q
Q
Alternativas de provisión pública de bienes públicos 1. Producción pública: • Política de gasto público.
Problema de los recursos comunes Recursos comunes: bienes no excluyentes pero rivales en el consumo.
• Política de empresa pública. 2. Producción privada: • Política de gasto público. Opciones:
Fallo del mercado: sobreexplotación. coste marginal social mayor que coste marginal privado
cantidad eficiente menor que cantidad de mercado
- Gasto directo vs. gasto fiscal. - Ayudas a oferentes vs. ayudas a demandantes.
Problema de los recursos comunes
Problema de los bienes artificialmente escasos
Soluciones posibles:
Bienes artificialmente escasos: bienes no rivales en el consumo pero excluyentes.
• Impuestos sobre la utilización del recurso. Fallo del mercado: consumo ineficientemente bajo. • Sistema de licencias negociables. • Asignación de derechos de propiedad.
CMa del consumo es cero Se excluye a quien no paga
cantidad eficiente mayor que cantidad de mercado
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Las externalidades Son los efectos de la actividad económica desarrollada en un mercado que no se reflejan en el precio de ese mercado. Fallo del mercado: Como el precio es la señal que emite el mercado para que los agentes tomen sus decisiones de producción y de consumo,
Las externalidades pueden ser negativas o positivas: • Una externalidad negativa (o coste externo) es un coste que un individuo o una empresa impone a otros sin que éstos reciban nada a cambio. • Una externalidad positiva (o beneficio externo) es un beneficio que un individuo o una empresa proporciona a otros sin recibir nada a cambio.
si el precio no refleja todos los beneficios y los costes asociados a una actividad, las decisiones de los agentes no conducirán a un resultado eficiente.
Las externalidades pueden ser de la producción o del consumo:
Las externalidades pueden ser sobre la producción o sobre el consumo:
• Las externalidades de la producción son las generadas por actividades de producción.
• Las externalidades sobre la producción son las soportadas por actividades de producción.
• Las externalidades del consumo generadas por actividades de consumo.
• Las externalidades sobre el consumo son las soportadas por actividades de consumo.
son
las
Ejemplos de externalidades:
Problema de las externalidades negativas de la producción
De la producción
Del consumo
Sobre la producción
1
3
Sobre el consumo
2
4
1. Empresa que contamina la playa - Hotel junto a la playa
P
Oferta CMaP
Ps Pm
4. Fumadores – No fumadores
Qm: cantidad de mercado CMaS: coste marginal social
Qs: cantidad Demanda socialmente óptima
2. Empresa que contamina la playa – Usuarios de la playa 3. Vecino ruidoso - Escritor
CMaP: coste marginal privado
CMaS
Qs Qm
Q
11
Problema de las externalidades negativas del consumo
Problema de las externalidades negativas de la producción El precio no recoge todos los costes de producción: no incluye el valor del coste externo causado por la producción
P
BMaP: bienestar marginal privado
Oferta
Qm: cantidad de mercado Pm
En el mercado SE OFRECE una cantidad MAYOR que la socialmente óptima
BMaS: bienestar marginal social
Ps Demanda BMaP BMaS Qs Qm
Qs: cantidad socialmente óptima
Q
Concepto de “bienes indeseables” Problema de las externalidades negativas del consumo El precio no incluye el coste externo causado por los consumidores: los consumidores no “indemnizan” el perjuicio que su consumo causa a terceros. En el mercado SE DEMANDA una cantidad MAYOR que la socialmente óptima.
Problema de las externalidades positivas de la producción CMaP: coste marginal privado
Oferta CMaP
P
CMaS Pm
Qm: cantidad de mercado
Son aquellos bienes y servicios cuya producción o consumo genera externalidades negativas
La sociedad, a través del proceso político, opta por regular (prohibir o limitar) su producción o consumo.
Problema de las externalidades positivas de la producción El precio incluye costes de producción que deberían compartirse con los terceros beneficiados: el precio ignora el “beneficio externo” y los beneficiados no compensan a los productores.
CMaS: coste marginal social
Ps
Qs: cantidad Demanda socialmente óptima Qm Qs
En el mercado SE OFRECE una cantidad MENOR que la socialmente óptima.
Q
12
Problema de las externalidades positivas del consumo
P
BMaP: bienestar marginal privado
Oferta
Qm: cantidad de mercado Ps
Problema de las externalidades positivas del consumo El precio ignora el “beneficio externo” causado por los consumidores, quienes no reciben una “recompensa” por el beneficio que generan.
BMaS: bienestar marginal social
Pm
BMaS Qs: cantidad socialmente óptima
Demanda BMaP Qm Qs
En el mercado SE DEMANDA una cantidad MENOR que la socialmente óptima.
Q
Concepto de “bienes preferentes”
Soluciones privadas al problema de las externalidades
Son aquellos bienes y servicios cuya producción o consumo genera externalidades positivas
Según el teorema de Coase, el mercado puede alcanzar una asignación eficiente incluso en presencia de externalidades, siempre y cuando los costes de transacción sean suficientemente bajos.
La sociedad, a través del proceso político, opta por su provisión pública.
La internalización de las externalidades a través de la negociación suele ser imposible debido a los costes de transacción:
Por medio de la negociación los agentes pueden llegar a acuerdos para internalizar las externalidades: los agentes que generan la externalidad toman ésta en cuenta al tomar sus decisiones.
Alternativas de intervención pública frente a las externalidades negativas 1. Política reguladora.
• Costes asociados a que las personas implicadas se pongan en contacto (muy altos si hay mucha gente implicada).
Æ Prohibición de la producción o el consumo.
• Costes de elaborar acuerdos que obliguen legalmente (muy altos si se requiere la intervención de abogados caros).
Æ Concesión de licencias.
Æ Limitación de la producción o el consumo.
Æ Establecimiento de sanciones.
• Costes de tiempo y de esfuerzo necesarios para llegar a acuerdos satisfactorios para ambas partes.
13
Alternativas de intervención pública frente a las externalidades negativas 2. Política fiscal.
Alternativas de intervención pública frente a las externalidades negativas 3. Política de gasto público.
Æ Establecimiento de impuestos específicos sobre la producción o el consumo del bien que genera una externalidad negativa.
Æ Ayudas a causantes vs. ayudas a perjudicados.
Æ Establecimiento de recargos en los impuestos generales sobre la producción o el consumo del bien que genera una externalidad negativa.
Æ Educación (ö reducción de consumos indeseables).
Alternativas de intervención pública frente a las externalidades positivas 1. Política reguladora.
Opciones: gasto directo vs. gasto fiscal.
El monopolio natural Es el mercado con un único oferente que obtiene rendimientos crecientes a escala.
Æ Declaración de bienes preferentes: producción o consumo obligatorio. 2. Política de gasto público. Æ Apoyo a la producción o el consumo de bienes preferentes.
La curva de coste marginal del monopolio natural es decreciente para los niveles de producción que pueden ser absorbidos normalmente por el mercado.
Opciones: gasto directo vs. gasto fiscal. 3. Política de empresa pública. Æ Producción y distribución de bienes preferentes.
A diferencia del monopolio legal (basado en una concesión administrativa o en una patente)
Monopolio natural €
y del geográfico (basado en la pequeñez del mercado o en el control exclusivo de un recurso natural), el monopolio natural tiene un fundamento tecnológico: surge en actividades productivas con costes fijos muy altos y costes variables relativamente reducidos.
CMe CMa IMa
D = IMe Q
14
El empresario racional (maximizador de beneficios) producirá aquella cantidad para la cual IMa=CMa
• Si IMa>CMa, el ingreso que obtendrá la empresa por la venta de una unidad adicional será mayor que el coste de producirla, luego le interesa AUMENTAR la producción.
Monopolio natural. Equilibrio privado. Criterio: IMa=CMa
€
Ingresos = PmxQm Costes = CMexQm
Pm
Resultado: beneficios extraordinarios
CMe
CMe
• Si IMaCMa, la valoración que hacen los consumidores de una unidad adicional es mayor que el coste producirla, luego conviene AUMENTAR la producción. • Si P 40% del PIB. Desde los años 70, aumenta la provisión de bienes asociados al Estado del Bienestar (educación, sanidad, redistribución de la renta…).
4
Desde 1975, se distinguen cuatro fases en la evolución del gasto público en España.
1986-1988
1975-1985
Tras la entrada de España en la CEE, comenzó una fase alcista del ciclo económico.
El gasto público aumentó cerca de 15 puntos hasta situarse en torno al 40% del PIB. Causas: • Demandas sociales. • Crisis económica → Transferencias públicas.
Aumento de los ingresos públicos y suave desaceleración de las partidas de gasto más ligadas al ciclo: el gasto público se estabiliza en torno al 40% del PIB.
• Coste financiero del creciente endeudamiento público. • Estado de las Autonomías (inicial duplicidad de funciones). • Acercamiento a la norma europea de sector público.
1989-1993
Desde 1994
A finales de los años 80 se reanuda la dinámica alcista del gasto público.
Los requisitos de convergencia para acceder a la UEM desde su inicio llevaron a adoptar una política fiscal restrictiva.
Causas: • Aumento de las prestaciones sociales. • Intereses de la deuda. • Aumento del empleo público. • Aumento de la inversión pública (eventos de 1992). En 1993 el gasto público alcanzó un máximo histórico del 48% del PIB.
La contención del gasto público se ha mantenido hasta dar lugar a un superávit presupuestario por primera vez en 2005, treinta años después de iniciarse la modernización del sector público español. El ajuste fiscal se explica por: • Disminución de la carga de intereses de la deuda pública. • Crecimiento de la economía española. • Disminución relativa del gasto público en retribuciones y en prestaciones sociales.
El gasto público descentralizado
Descentralización del gasto público (1988-2005) Estructura porcentual
Uno de los rasgos dominantes de la evolución del sector público español desde la década de 1970 ha sido la descentralización del gasto público. • Hasta mediados de la década de 1980 se produce el grueso de traspasos a las CCAA: éstas alcanzan un 20% del gasto público frente al 45% de la Administración central. • En la década de 1990 las CCAA estabilizan su participación en el gasto en torno al 25%. • A p a r t i r d e 1 9 9 9 , s e g u n d a o l e a d a descentralizadora (educación y sanidad): las CCAA llegan a gestionar la tercera parte del gasto público.
5
TEMA 8. TEORÍA DE LOS INGRESOS PÚBLICOS. 8.1. Concepto y clasificación de los ingresos públicos. 8.2. Los principios impositivos y las características deseables de un sistema tributario. 8.3. La incidencia impositiva. 8.4. El sistema impositivo. 8.5. La deuda pública.
8.1. Concepto y clasificación de los ingresos públicos. Los ingresos públicos son los recursos de que dispone el Sector Público para financiar sus actividades. Los ingresos públicos se suelen clasificar en ordinarios y extraordinarios. - Precios públicos. - Tasas. Ingresos ordinarios - Contribuciones especiales. - Impuestos.
Tributos
- Emisión de deuda. Ingresos extraordinarios - Venta del patrimonio público / Privatización de empresas públicas. 1) Precios públicos. Æ Los servicios o actividades por los que se pagan precios públicos son también realizados por el sector privado. Æ Tales servicios son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. 2) Tasas. Æ Debe haber un beneficio individual derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público. Æ Debe concurrir una de las dos circunstancias siguientes: o Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado. o Que el servicio no sea prestado por el sector privado. 3) Contribuciones especiales. Æ El ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia (directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio) de un modo especial de la actuación del sector público. 3) Impuestos. Son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente. Æ No hay nexo entre lo que se paga al Sector Público y lo que se recibe de él. Æ El contribuyente paga en función de su capacidad económica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio.
Elementos básicos de un tributo. [FUENTE: BUSTOS GISBERT, Antonio: Lecciones de Hacienda Pública II. Ed. COLEX. Madrid, 1999]
Clasificación de los impuestos. a) Según la base imponible:
Directos
- Recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (renta o patrimonio). - Tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo. - Son de difícil traslación.
- Recaen sobre manifestaciones indirectas de la capacidad de pago del contribuyente (consumo). Indirectos - Ignoran las circunstancias personales del sujeto pasivo. - Son de más fácil traslación. b) Según el tipo impositivo: De cuota fija (o de capitación): carecen de tipo impositivo (todos los contribuyentes pagan la misma cantidad). Proporcionales: el tipo impositivo es constante (independiente de la base imponible). Proporcionales: el tipo impositivo es constante (independiente de la base imponible). Progresivos: el tipo impositivo aumenta al crecer la base imponible. Regresivos: el tipo impositivo disminuye al crecer la base imponible. Siendo T: cuota recaudada B: base imponible tme = tipo medio de gravamen = T/B x 100 tmg = tipo marginal de gravamen = ∆T/∆B x 100 Un impuesto es proporcional si tme = tmg Un impuesto es progresivo si tme < tmg Un impuesto es regresivo si tme > tmg
Progresividad legal y progresividad real a) Progresividad legal (o formal): relación entre recaudación y base imponible. Tres formas: Progresividad por clases. Progresividad por escalones. Impuesto proporcional con un mínimo exento. Progresividad por clases. La base imponible se agrupa en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Ejemplo:
Inconveniente de la progresividad por clases: error de salto. Ejemplo: Base imponible Cuota Sujeto 1 990.000 990.000 x 0,10 = 99.000 Sujeto 2 1.000.100 1.000.100 x 0,12 = 120.012 El tipo marginal es superior al 100%: tmg = ∆T/∆B x 100 = 21.012/10.100 x 100 = 208,04
Progresividad por escalones. La base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales le corresponde un tipo impositivo diferente. Ejemplo:
No se produce el error de salto: Base imponible Cuota Sujeto 1 990.000 990.000 x 0,10 = 99.000 Sujeto 2 1.000.100 1.000.000 x 0,10 + 100 x 0,12 = = 100.000 + 12 = 100.012 tmg = ∆T/∆B x 100 = 1.012/10.100 x 100 = 10,02 Para facilitar los cálculos al contribuyente los impuestos progresivos se presentan con una escala de gravamen como la de la siguiente tabla:
Impuesto proporcional con mínimo exento. El tipo impositivo es constante pero hay una porción de la base imponible que está exenta de gravamen. De hecho, se trata de un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones: el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo. Ejemplo:
b) Progresividad real: se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto. ET,Y = ∆%T/∆%Y = ∆T/∆Y x Y/T Un impuesto es realmente progresivo si su ET,Y es mayor que uno. Un impuesto es realmente proporcional si su ET,Y es igual a uno. Un impuesto es realmente regresivo si su ET,Y es menor que uno. La progresividad legal o formal de un impuesto no garantiza su progresividad real.
8.2. Los principios impositivos y las características deseables de un sistema tributario. a) Principio de simplicidad. El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo tanto para el contribuyente como para la Administración. El pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente: - Reducción de los ingresos disponibles. - Costes de cumplimiento de las obligaciones tributarias. La simplicidad contribuye a reducir los segundos. •
Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el CIUDADANO CONOZCA FÁCILMENTE SUS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS.
•
La normativa tributaria debe tener una cierta CONTINUIDAD: NO REFORMAS FRECUENTES.
•
Los impuestos deben resultar fáciles no sólo para el contribuyente sino también PARA LA PROPIA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.
b) Principio de flexibilidad. El sistema tributario debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios en las circunstancias económicas. Los impuestos sobre la renta (proporcionales o ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS: tienen efecto anticíclico.
progresivos)
son
El efecto estabilizador de los cambios impositivos DISCRECIONALES puede verse reducido por los RETARDOS en la aplicación de los cambios y en la recaudación de los impuestos → argumento a favor de los PROCEDIMIENTOS DE PAGO FRACCIONADO en el impuesto sobre la renta. c) Principio de suficiencia. El conjunto de impuestos debe ser capaz de generar los recursos suficientes para cubrir los gastos del sector público. •
Si se cumple la Ley de Wagner, la elasticidad del gasto público con respecto a la renta es mayor que 1 y, en consecuencia, la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la unidad. Por tanto, EL SISTEMA TRIBUTARIO DEBE SER REALMENTE PROGRESIVO.
•
Los tributos deben ser CLARAMENTE PERCIBIDOS POR LOS CIUDADANOS: la “ilusión fiscal” genera excesivas demandas de gasto. En este sentido, son más defendibles los impuestos DIRECTOS SOBRE LA RENTA que los indirectos sobre el consumo.
d) Principio de equidad. El sistema tributario debe ser equitativo. EQUIDAD HORIZONTAL y EQUIDAD VERTICAL: Equidad horizontal: igual trato a los iguales. Equidad vertical: desigual trato a los desiguales. •
GENERALIDAD en el pago de impuestos: todos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos: NO FRAUDE FISCAL.
•
El sistema tributario debe ser SENSIBLE A LAS CIRCUNSTANCIAS PERSONALES: ello lleva a preferir la imposición DIRECTA a la indirecta.
•
PROPORCIONALIDAD en el reparto de la carga tributaria: que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. Esta noción puede interpretarse de dos maneras: o CRITERIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO: la proporcionalidad consiste en que paguen más quienes tienen mayor capacidad económica. - Si la renta y el patrimonio son los mejores indicadores de la capacidad económica, entonces el sistema tributario debe basarse en la IMPOSICIÓN DIRECTA. - Si partimos de la idea de que el sacrificio marginal de los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los IMPUESTOS PROGRESIVOS o al menos los proporcionales. o CRITERIO DEL BENEFICIO: la proporcionalidad consiste en que paguen más quienes más se benefician de la actividad del Sector Público. - No siempre es posible determinar el beneficio de cada persona: bienes públicos Æ ocultación de preferencias. - Aplicar este criterio supone que el Sector Público renuncia a realizar una política redistributiva. - El empleo de este criterio puede avalar tanto el uso de impuestos progresivos como el de proporcionales o incluso regresivos.
e) Principio de neutralidad (eficiencia). Los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos. Se basa en la premisa de que los individuos eligen de forma óptima (EFICIENTE) guiados por los precios generados por el sistema de mercado: los impuestos distorsionan el funcionamiento del mercad porque alteran los precios.
No obstante, existen IMPUESTOS CORRECTORES: en ocasiones, la distorsión generada por el impuesto contribuye a mejorar la eficiencia (impuestos que corrigen las externalidades). La neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal o EXCESO DE GRAVAMEN. Exceso de gravamen de un impuesto sobre la venta de un producto
Exceso de gravamen: área B: pérdida de excedente del consumidor que no es recuperada por el Sector Público en forma de recaudación impositiva. [Nota: para simplificar el análisis, aquí se está suponiendo que la oferta es perfectamente elástica]
Elasticidad de demanda: Ed = (∆Q / ∆P) x (P0 / Q0) = (∆Q / tP0) x (P0 / Q0) = ∆Q / tQ0 ∆Q = Ed · t · Q0 Área B = 1/2 ∆Q x ∆P = = 1/2 x (Ed · t · Q0) x (t·P0) = = 1/2 · Ed · t2 · (P0·Q0) El exceso de gravamen es tanto mayor: a) cuanto mayor es la elasticidad de la demanda: si demanda perfectamente inelástica, no hay exceso de gravamen. Consecuencia: deben gravarse los bienes con demanda inelástica (bienes de primera necesidad o con pocos sustitutivos). b) cuanto mayor es el tipo impositivo. Consecuencia: los impuestos sobre la venta de productos deben ser moderados. c) cuanto mayor es el gasto inicial de los consumidores (P0xQ0). Consecuencia: los productos que representan un fuerte gasto de las familias deben ser gravados de forma moderada.
Exceso de gravamen de un impuesto sobre el salario
Exceso de gravamen: área B = 1/2 · Eo · t2 · (W1·L1) [Nota: para simplificar el análisis, aquí se está suponiendo que la demanda es perfectamente elástica]
El exceso de gravamen es tanto mayor: a) cuanto mayor es la elasticidad de la oferta de trabajo. Consecuencia: se debe gravar más a quienes tienen menos capacidad para reducir su esfuerzo laboral al perder ingresos laborales. b) cuanto mayor es el tipo impositivo. Consecuencia: debe limitarse la progresividad de la tarifa en el impuesto sobre la renta. c) cuanto mayor es el ingreso salarial inicial. Consecuencia: nuevamente, debe limitarse la progresividad del impuesto sobre la renta. La compatibilidad entre principios impositivos. Del análisis anterior se desprende que los principios impositivos no siempre son compatibles entre sí (por ejemplo, el principio de neutralidad suele chocar con el de equidad). Por tanto, un sistema tributario que trate de cumplir los distintos principios no puede basarse en una única figura impositiva.
8.3. La incidencia impositiva. 8.3.1. El impuesto sobre la venta de un producto.
[1] Elasticidad de demanda: Ed = (∆Q / ∆Pd) x (P1 / Q1) → Ed · ∆Pd = ∆Q · (P1 / Q1)
→ Ed · ∆Pd = Eo · ∆Po
Elasticidad de oferta: Eo = (∆Q / ∆Po) x (P1 / Q1) → Eo · ∆Po = ∆Q · (P1 / Q1) [2] ∆Pd + ∆Po = T →
∆Po = T - ∆Pd
[3] Ed · ∆Pd = Eo ·( T - ∆Pd ) Ed · ∆Pd = Eo· T – Eo·∆Pd Ed · ∆Pd + Eo·∆Pd = Eo· T (Ed + Eo)·∆Pd = Eo· T ∆Pd = [Eo / (Ed + Eo)] · T ↓ El aumento del precio pagado por el comprador depende no sólo de la cuantía del impuesto (T) sino también de las elasticidades de la demanda y de la oferta: - Cuanto mayor es la elasticidad de la oferta mayor es el aumento del precio pagado por el comprador. - Cuanto mayor es la elasticidad de la demanda, menor es el aumento del precio pagado por el comprador.
[4] (T - ∆Po) = [Eo / (Ed + Eo)] · T ∆Po = T - [Eo / (Ed + Eo)] · T ∆Po = [ 1 - [Eo / (Ed + Eo)] ] · T ∆Po = [Ed / (Ed + Eo)] · T ↓ La reducción del precio percibido por el vendedor depende no sólo de la cuantía del impuesto (T) sino también de las elasticidades de la demanda y de la oferta: - Cuanto mayor es la elasticidad de la demanda mayor es la reducción del precio percibido por el comprador. - Cuanto mayor es la elasticidad de la oferta, menor es la reducción del precio percibido por el comprador.
8.3.2. El impuesto sobre la compra de un producto.
8.3.3. La incidencia impositiva en los casos extremos de elasticidad e inelasticidad. a) Oferta perfectamente elástica: el impuesto lo paga totalmente el consumidor. b) Demanda perfectamente elástica: el impuesto lo paga totalmente el productor. c) Demanda perfectamente inelástica: el impuesto lo paga totalmente el consumidor. d) Oferta perfectamente inelástica: el impuesto lo paga totalmente el productor.
8.3.4. La incidencia impositiva en distintas estructuras de mercado. A) La incidencia de un impuesto de cuota fija. T: impuesto de cuota fija (independiente del nivel de producción de la empresa). Costes sin impuesto CT: coste total sin impuesto. CMe = CT / Q CMa = ∆CT / ∆Q
Costes con impuesto CT’ = CT + T CMe’ = (CT + T) / Q = = CT/Q + T/Q = = CMe + T/Q CMa’ = (∆CT + ∆T) / ∆Q = = ∆CT/∆Q + ∆T/∆Q = = CMa + 0 = CMa CONCLUSIÓN: CMe’ > CMe CMa’ = CMa
Curvas de coste medio y coste marginal con un impuesto de cuota fija
A.1) La incidencia del impuesto de cuota fija en un mercado de competencia perfecta.
En resumen: - Los consumidores se ven afectados por el aumento de precios. - Algunos empresarios se ven obligados a abandonar el mercado, pero los supervivientes siguen percibiendo beneficios normales produciendo cada uno de ellos una cantidad mayor que la anterior al establecimiento del impuesto. A.2) La incidencia del impuesto de cuota fija en un mercado monopolista. Intuitivamente, podría pensarse que el empresario monopolista, al tener poder de mercado, puede evitar el pago del impuesto trasladándolo a los consumidores. ¿Es así?
En resumen: - El precio del bien no varía: los consumidores no se ven afectados por el impuesto. - La empresa sigue produciendo la misma cantidad del bien (la que maximiza beneficios). - Se reducen los beneficios de la empresa, sobre quien recae íntegramente el impuesto.
Cosa distinta sería que el empresario, en lugar de maximizar beneficios, tratase de maximizar las ventas que le proporcionan beneficios (produce hasta el nivel en que P=CTMe)
En este caso, el precio aumenta y la cantidad vendida por la empresa se reduce. B) La incidencia de un impuesto sobre el volumen de producción. T = t·Q : impuesto proporcional al volumen de producción. Costes sin impuesto CT: coste total sin impuesto. CMe = CT / Q CMa = ∆CT / ∆Q
Costes con impuesto CT’ = CT + t·Q CMe’ = (CT + t·Q) / Q = = CT/Q + t·Q/Q = = CMe + t CMa’ = (∆CT + ∆t·Q) / ∆Q = = ∆CT/∆Q + t· ∆Q /∆Q = = CMa + t CONCLUSIÓN: CMe’ > CMe CMa’ > CMa
Curvas de coste medio y coste marginal con un impuesto proporcional sobre la producción
B.1) La incidencia de un impuesto proporcional sobre la producción en un mercado de competencia perfecta.
En resumen: - Los consumidores se ven afectados por el aumento de precios (y acaban soportando la totalidad del impuesto). - Algunos empresarios se ven obligados a abandonar el mercado, pero los supervivientes siguen percibiendo beneficios normales produciendo una cantidad igual a la anterior al establecimiento del impuesto. B.2) La incidencia del impuesto proporcional sobre la producción en un mercado monopolista.
En resumen: - El precio del bien aumenta: el impuesto se traslada parcialmente a los consumidores. - La cantidad vendida (la que maximiza beneficios) se reduce. - Como se vende menos cantidad y el impuesto no se traslada totalmente a los consumidores, los beneficios extraordinarios de la empresa se reducen.
8.3.5. La incidencia impositiva en un modelo de equilibrio general. Supuestos del modelo: a) Existen sólo dos productos (X e Y) que son sustitutivos y se venden en mercados perfectamente competitivos. b) Ambos productos utilizan factor trabajo (L) y factor capital (K) en el proceso productivo. Las ofertas de trabajo y de capital son perfectamente inelásticas. c) Los dos factores de producción son perfectamente sustituibles y móviles entre sectores. d) El sector público establece un impuesto que grava el uso del capital por parte del sector X. Efecto sustitución: los productores del sector X reducen su demanda de capital y aumentan su demanda de trabajo: - Mercado de capital: disminuye la demanda ⇒ disminuye la remuneración del capital. - Mercado de trabajo: aumenta la demanda ⇒ aumenta el salario. Efecto producción: aumentan los costes de producción en el sector X. - Mercado del bien X: disminuye la oferta de X ⇒ aumenta PX y disminuye QX. - Mercado del bien Y: al aumentar PX, aumenta la demanda de Y ⇒ aumenta PY y aumenta QY. Consecuencia del efecto producción sobre los mercados de factores: Disminución de QX ⇒ disminuye la demanda de L y K por el sector X. Aumento de QY ⇒ aumenta la demanda de L y K por el sector Y. - Si los dos sectores utilizan los factores de producción en las mismas proporciones, ambas fuerzas se compensan y el efecto producción es nulo sobre los mercados de trabajo y de capital. - Si el sector X es intensivo en capital y el sector Y es intensivo en trabajo, disminuye la demanda de K y aumenta la demanda de L: se refuerza el efecto sustitución. - Si el sector X es intensivo en trabajo y el sector Y es intensivo en capital, aumenta la demanda de K y disminuye la demanda de L: el efecto producción tiene signo contrario al efecto sustitución. Resumen: Efectos de un impuesto sobre el uso del capital en el sector X X más intensivo en capital que Y X más intensivo en trabajo que Y
Efecto sustitución ⇓ Dda. K ⇑Dda. L ⇓ Dda. K ⇑Dda. L
Efecto producción ⇓ Dda. K ⇑Dda. L ⇑ Dda. K ⇓Dda. L
Efecto total ⇓ Dda. K ⇑Dda. L Dda. K ?? Dda. L ??
Consecuencia ⇓c ⇑w c ?? w ??
CONCLUSIÓN: El establecimiento de un impuesto sobre el uso del capital no garantiza que sean los propietarios de este factor productivo quienes sufran las consecuencias del impuesto.
8.4. El sistema impositivo. Habitualmente, los impuestos se clasifican en tres grandes grupos: impuestos directos, impuestos indirectos y cotizaciones sociales. Los impuestos directos gravan la obtención de renta o la tenencia de riqueza. Los impuestos directos más importantes son: - el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF): grava la renta de los individuos. - el Impuesto sobre Sociedades: grava la renta de las empresas. Los impuestos indirectos gravan los usos de la renta: se pagan al realizar una compraventa de un bien o servicio. El impuesto indirecto más importante es el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). [En Canarias, IGIC] Las cotizaciones sociales son impuestos sobre las rentas del trabajo (generalmente los salarios) cuya recaudación está afecta a gastos de cobertura social, como las pensiones. La diferencia entre las cotizaciones sociales y los impuestos sobre la renta es que: - las cotizaciones sólo gravan los salarios (y no toda la renta); - su recaudación se afecta al pago de prestaciones de cobertura social.
Estructura de los impuestos en España A) Impuestos Directos. A.1. Sobre la Renta. -
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Impuesto sobre la Renta de las Sociedades. Impuesto sobre la Renta de los No Residentes. Impuesto de Actividades Económicas (IAE). [municipal]
A.2. Sobre la Riqueza. -
Impuesto sobre el Patrimonio. Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). [municipal] Impuesto de Sucesiones y Donaciones.
A.3. Otros. B) Impuestos Indirectos. B.1. Sobre el Consumo. -
IVA. Especiales. Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Otros.
B.2. Sobre las Importaciones. -
Tarifa Exterior Común. Otros.
C) Cotizaciones Sociales. El Impuesto sobre las Actividades Económicas (IAE) es un impuesto de carácter municipal que grava el beneficio estimado de quienes realizan actividades profesionales o empresariales en un municipio concreto. El Impuesto sobre el Patrimonio grava el valor de los bienes propiedad de cada individuo. En la práctica, el IP sólo se aplica a patrimonios relativamente altos y los grava con impuestos bajos. El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es el impuesto municipal más importante y grava la tenencia de inmuebles (solares o edificios).
El Impuesto de Sucesiones y Donaciones grava la riqueza que adquieren los individuos, bien sea por herencia (sucesiones) o por donación. El IVA es un impuesto general sobre el consumo, esto es, un impuesto que grava el consumo de todos los bienes que realizan los individuos. Los impuestos especiales (en la jerga comunitaria, accisas) gravan el consumo de bienes concretos. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados grava las transmisiones de bienes y derechos fuera del ámbito empresarial (por ejemplo, la compra de una vivienda de segunda mano), la realización de determinadas operaciones societarias (por ejemplo, la constitución de una sociedad o el aumento de capital) y los documentos de algunos actos jurídicos (notariales, mercantiles, judiciales). La tarifa exterior común grava la importación de bienes procedentes del exterior de UE. Desde la adhesión de España a la UE no existen impuestos a la importación de bienes procedentes de países de la UE (salvo en Canarias [AIEM], Ceuta y Melilla). La tarifa exterior común es un impuesto que pertenece a la UE y establece los mismos tipos y grava los mismos bienes en todos los países de la UE. La tarifa exterior común la gestionan los gobiernos de los diferentes países pero entregan la recaudación a la UE (se quedan con un porcentaje de lo recaudado en concepto de gastos de gestión). La mayor parte de la recaudación procede de sólo tres figuras impositivas: las Cotizaciones Sociales, el IRPF y el IVA.
8.4.1. El impuesto sobre la renta de las personas físicas. Justificación del impuesto sobre la renta personal: - Gran capacidad recaudatoria [principio de suficiencia] - Se considera que la renta es un buen índice de la capacidad de pago de los contribuyentes [principio de equidad] Dos problemas: - Definición de “renta”. - Carácter progresivo del impuesto. ⇒ CUESTIONES PLANTEADAS POR LA DEFINICIÓN DE RENTA. Definición económica de renta: suma de las remuneraciones que reciben los factores de producción (o sea, remuneración que reciben las familias por su participación en el proceso productivo). Es “renta” todo ingreso que se recibe como remuneración de la participación en el proceso productivo. [Definición “macroeconómica” de renta] Definición extensiva de renta: capacidad máxima de consumo del contribuyente: suma de: - Rentas (monetarias o en especie) de los factores productivos. - Transferencias recibidas del sector público. - Plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio del contribuyente. - Premios. - Donaciones y herencias recibidas por el individuo. Es “renta” todo ingreso que incrementa la capacidad de consumo del contribuyente. [Definición “hacendística” de renta. La mayor parte de las legislaciones fiscales de los países occidentales utilizan esta definición de renta]
EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA. Existen razones para que algunas fuentes de renta reciban un trato fiscal diferencial. A) EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DEL TRABAJO. Argumentos en defensa de que las rentas del trabajo reciban un tratamiento fiscal privilegiado: 1) Las rentas del trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Objeciones a este argumento: - Las rentas del capital sí exigen un esfuerzo previo (ahorro=sacrificio del consumo presente). - El esfuerzo laboral difiere de unas profesiones a otras, por lo que carece de sentido dar igual trato a todas las rentas salariales. 2) Las rentas del trabajo son más inseguras que las rentas del capital. Objeciones a este argumento: - Los rendimientos del capital están sujetos a un grado de incertidumbre comparable muchas veces al del trabajo. - Determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al de muchas actividades de trabajo por cuenta ajena. 3) Las rentas del trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento más convincente. B) EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS. Los dividendos son la remuneración que reciben los propietarios de acciones de sociedades. Problema de la doble imposición de los dividendos: La dificultad en el tratamiento fiscal de los dividendos surge por la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta: los dividendos son una parte de los beneficios empresariales y éstos ya son gravados por el Impuesto sobre Sociedades. Esto justifica que los dividendos reciban un tratamiento especial en el impuesto sobre la renta.
C) TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE. El concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios los pagos en especie: si no se hiciera así, se favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Dificultad en la valoración de este tipo de rentas (controversia en torno a los criterios de valoración). Problema de las rentas en especie: pueden generar un problema de liquidez al contribuyente si buena parte de las remuneraciones se efectúan en bienes y servicios. Para evitar esto la legislación tributaria puede establecer límites a la cuantía de la renta declarada en especie.
D) PROBLEMAS DE LAS PLUSVALÍAS Y MINUSVALÍAS. Problema 1:
Plusvalías discutibles. Por ejemplo, plusvalías generadas por la inflación.
Problema 2:
Plusvalías gravadas por otros tributos. Por ejemplo: plusvalías generadas por una actuación del sector público financiada con contribuciones especiales.
Formas de gravar las plusvalías: -
Incluirlas en el IRPF en régimen de igualdad con las demás rentas. Ventaja: es la opción conceptualmente más coherente. Desventaja: añade complejidad al IRPF.
-
Crear un impuesto propio para estas rentas. Ventaja: simplifica el IRPF. Desventaja: el IRPF pierde progresividad.
-
Mantenerlas en el IRPF pero con un tratamiento diferencial, que puede consistir en: o tener en cuenta el número de años transcurridos entre el momento de la compra y el de la venta del activo; o tener en cuenta si se ha reinvertido o no el importe de la plusvalía; o limitar la posibilidad de que las minusvalías se resten a los demás ingresos del contribuyente.
⇒ CUESTIONES PLANTEADAS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA. A) LA UNIDAD CONTRIBUYENTE. El problema de la unidad contribuyente se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado; pero si es progresivo, la suma de ingresos se ve sometida a un tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos. Principales soluciones: -
Permitir la declaración por separado aunque se esté casado. Problema: genera un incentivo para que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja.
-
El sistema del splitting: consiste en sumar las rentas, dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tabla de tarifas del impuesto y determinar el tipo medio correspondiente a dicha cantidad. La cuota se obtendría aplicando dicho tipo medio a la suma de rentas.
-
El sistema del quotient: consiste en sumar las rentas de ambos cónyuges y dividir la suma entre un divisor que se obtiene sumando un punto por cada cónyuge y medio punto por cada hijo dependiente. Se calcula el tipo medio correspondiente a dicho cociente y se aplica ese tipo medio a la suma de rentas.
B) LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN AÑO. Cuando la renta tarda en generarse más de un año, atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos que corresponden a un período mayor. Consecuencia: elevación del tipo medio de gravamen, que perjudica a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. Ejemplo: premio recibido por un artista por toda su obra. Posible solución: exigir tributar no por la totalidad de dicha renta sino sólo por un porcentaje de ella. C) LAS RENTAS IRREGULARES. La progresividad del impuesto también plantea un problema en el caso de las profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo (por ejemplo, deportistas de élite o algunos artistas).
Ejemplo: dos contribuyentes ingresan 20 millones cada uno en un plazo de 5 años. El primero ingresa los 20 millones a razón de 4 millones cada año. El segundo ingresa 10 millones el primer año y los otros 10 millones el quinto año. Como el impuesto es progresivo, el segundo soporta un tipo medio mayor que el primero. Posible solución: sistema de las medias móviles: el tipo medio a aplicar no se obtiene a partir de la rentas obtenidas en el año actual sino a partir de la media de renta obtenida en, por ejemplo, los tres últimos años. Una vez obtenido así el tipo medio, éste se aplica al total de la renta obtenida en el año actual. D) EL EFECTO DE LA INFLACIÓN EN EL IMPUESTO. Si la renta monetaria del contribuyente aumenta en el mismo porcentaje que el nivel general de precios, la renta real del contribuyente no aumenta pero el tipo medio que soporta sí que lo hace. Solución: la indiciación: corregir la tarifa del impuesto según el índice de precios.
8.4.2. El impuesto sobre sociedades. JUSTIFICACIÓN DEL IMPUESTO. El impuesto ESTÁ JUSTIFICADO, según la teoría de la doble personalidad, porque la empresa mercantil tiene una personalidad jurídica distinta de los socios: si existen dos personalidades jurídicas, entonces existen dos capacidades contributivas distintas, que deben ser gravadas por dos tributos diferentes. El impuesto NO ESTÁ JUSTIFICADO, según la teoría del conducto, porque la empresa no es sino un conducto por el que determinados ingresos (los dividendos) llegan a personas físicas concretas: no parece adecuado establecer una impuesto al comienzo del conducto (sobre la sociedad) y otro distinto al final del mismo (sobre el socio). Argumentos A FAVOR de la existencia de separada del impuesto de sociedades: 1) El IS grava una renta que, de otro modo, no estaría gravada por ningún impuesto: el ahorro empresarial. Objeción: este argumento es discutible porque el ahorro empresarial aumenta las reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones, lo que a su vez producirá una PLUSVALÍA que sí está sometida al IRPF. 2) El IS es la contrapartida a cambio del privilegio de la RESPONSABILIDAD LIMITADA de los socios, que no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Objeción: pueden existir empresas sometidas al impuesto en las que no se concede este privilegio. 3) El IS es una forma de COMBATIR EL PODER DE LAS GRANDES EMPRESAS que disponen de enormes recursos económicos. Objeción: este argumento sería más defendible si el IS fuera progresivo, no proporcional. 4) El IS es la CONTRAPARTIDA A LOS BENEFICIOS que obtienen las empresas de la acción del Sector Público. Objeción: los beneficios que pudiera obtener la empresa de la acción del Sector Público se traducirían en un aumento de los beneficios empresariales y de los dividendos, que ya están gravados por el IRPF. 5) El IS es un instrumento de POLÍTICA FISCAL: el Sector Público puede incentivar determinados comportamientos por parte de las empresas a través de deducciones en la cuota. Este argumento es, probablemente, el más sólido.
EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS DIVIDENDOS. Si sólo existiera el impuesto personal sobre la renta, el gravamen de los dividendos sería: tp·D donde tp: tipo impositivo del IRPF. D: dividendos. Si los dividendos se gravan por el IRPF y por el IS:
Dividendo que llega al socio (después del IS): D – ts·D = (1 – ts)·D donde ts: tipo impositivo del IS.
IRPF pagado por el socio: tp·(1 – ts)·D
Gravamen soportado por el dividendo: ts·D + tp·(1 – ts)·D [IS]
[IRPF]
Es decir: tp·D + ts·D – ts·tp·D Primer sumando: lo que se pagaría si sólo existiera IRPF. Los otros dos: exceso de gravamen generado por la doble imposición. Exceso de gravamen: ts·D – ts·tp·D ts·(1 - tp)·D
Conclusión: cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor será este exceso de gravamen. ⇒ como los contribuyentes de menor renta son los que soportan menor tipo en el IRPF, también son quienes soportan mayor exceso de gravamen por la doble imposición de los dividendos. Por este motivo, se puede decir que este problema genera un COMPONENTE REGRESIVO EN EL SISTEMA TRIBUTARIO.
SOLUCIONES AL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS DIVIDENDOS. a) Integración total. Se elimina el IS y la totalidad de los beneficios se integra en la base imponible del IRPF. Inconveniente: esto implica que se presume que la totalidad de los beneficios (se hayan distribuido o no entre los socios en forma de dividendos) ha sido percibida por los propietarios de la sociedad: si ha habido ahorro empresarial (beneficio no distribuido) el contribuyente tributa por dividendos que no ha percibido. b) Integración parcial. b.1) Solución en el impuesto de sociedades: Una opción: considerar los dividendos como un GASTO DEDUCIBLE para calcular la base imponible del IS (los dividendos no se gravan). Otra opción: establecer dos tipo impositivos: uno alto para los beneficios no distribuidos y otro bajo para los dividendos. Inconveniente: incentivo para que la empresa destine a dividendos la totalidad de sus beneficios y recurra a financiación externa para sus proyectos de inversión Æ RIESGO FINANCIERO. b.2) Solución en el impuesto sobre la renta: Establecer un sistema de deducciones en la cuota del IRPF en función de los dividendos percibidos. Por ejemplo, el dividendo se integra en la base del IRPF multiplicado por un coeficiente de 1,4 y, una vez calculada la cuota íntegra, se permite una deducción del 40% del dividendo percibido. Se puede demostrar (aunque no vamos a hacerlo) que así desaparece el exceso de gravamen para cualquier tipo impositivo de IRPF, siempre que el tipo medio efectivo del IS sea igual o menor que 28,57%.
PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL CÁLCULO DE LOS BENEFICIOS. -
EL CONSUMO DE MATERIAS PRIMAS. Beneficio = Ingresos totales – Costes totales
El empresario debe considerar como coste el consumo de materias primas y no la cifra de compras de materias primas: Consumo de = Existencias iniciales + Compras - Existencias finales materias primas Si la empresa ha comprado materias primas a diferentes precios, ¿cómo saber cuáles ha ido usando a lo largo del año? Ejemplo: Un empresario no tenía existencias iniciales y ha adquirido 500 sacos de materia prima a lo largo del ejercicio económico: Proveedor Empresa A Empresa B Empresa C Empresa D TOTAL
Fecha Enero Marzo Junio Octubre
Nº de sacos 100 75 150 175 500
Precio 100 125 110 115
Importe 10.000 9.375 16.500 20.125 56.000
Al final del año quedan en el almacén 80 sacos y, por tanto, el consumo de materias primas ha sido de 420 sacos. Además, el empresario sabe que el precio por saco en el próximo suministro será 130. ¿Cómo valorar el consumo de materias primas? a) Sistema FIFO (First In, First Out): 100 del 1º suministro: 75 del 2º suministro: 150 del 3º suministro: 95 del 4º suministro: TOTAL
100 x 100 = 10.000 75 x 125 = 9.375 150 x 110 = 16.500 95 x 115 = 10.925 46.800
b) Sistema LIFO (Last In, First Out): 175 del 4º suministro: 150 del 3º suministro: 75 del 2º suministro: 20 del 1º suministro: TOTAL
175 x 115 = 20.125 150 x 110 = 16.500 75 x 125 = 9.375 20 x 100 = 2.000 48.000
c) Sistema HIFO (Highest In, First Out): 420 x 125 = 52.500 d) Sistema NIFO (Next In, First Out): valoración por el precio de reposición. 420 x 130 = 54.600 e) Valoración al coste medio de adquisición: 420 x 112 = 47.040 -
LA DEPRECIACIÓN DE LA MAQUINARIA.
La depreciación de la maquinaria forma parte de los costes de producción estimados para calcular la cifra de beneficios; esto es, el valor de la depreciación es un gasto deducible en el impuesto de sociedades. Para el cálculo de la depreciación pueden emplearse distintos métodos: 1) Depreciación lineal: el gasto deducible es el resultado de dividir el valor de la máquina entre el número de años de vida útil de la misma 2) Depreciación libre: el empresario descuenta libremente las cantidades por depreciación, con el único límite de que la suma de estas no exceda el valor total de la maquinaria. 3) Depreciación acelerada: existen diversos métodos que dan como resultado una deducción decreciente a medida que pasan los años de vida útil de la máquina. Obviamente, dependiendo de cuál sea el método de depreciación empleado, la cifra de beneficios de cada año será mayor o menor y, en consecuencia, también lo será la cantidad a pagar por el impuesto de sociedades.
EFECTOS ECONÓMICOS DEL IMPUESTO DE SOCIEDADES. A) EFECTOS SOBRE EL ENDEUDAMIENTO. Argumento que defiende que el IS favorece el endeudamiento: Si el empresario realiza una inversión y la financia con un préstamo o emitiendo obligaciones, tendrá que pagar intereses, pero estos son un gasto deducible en el IS, de tal modo que, al final, una parte de las cargas financieras soportadas por la empresa, son subvencionadas, indirectamente, por el sector público, al obtener una cuota inferior en el impuesto. Análisis del argumento: B: beneficio inicial (antes de impuestos y del pago de intereses) ts: tipo impositivo del IS. X: valor de la inversión. r: tipo de interés de mercado. n: número inicial de acciones de la empresa. Vn: valor nominal de una acción. SIN IMPUESTO: Alternativa A: Alternativa B: Emisión de obligaciones Emisión de nuevas acciones (financiación mediante endeudamiento) (financiación mediante ampliación de capital) Beneficio inicial: Beneficio inicial: B B Beneficio distribuible: B – r·X
Beneficio distribuible: B
Beneficio por acción: (B – r·X) / n
Beneficio por acción: B / (n + m) siendo m = X / Vn
La opción de endeudarse es mejor que la de ampliar capital si: (B – r·X) / n > B / (n + m)
CON IMPUESTO: Alternativa A: Alternativa B: Emisión de obligaciones Emisión de nuevas acciones (financiación mediante endeudamiento) (financiación mediante ampliación de capital) Beneficio inicial: B
Beneficio inicial: B
Beneficio antes del impuesto: B – r·X
Beneficio antes del impuesto: B
Impuesto de sociedades: ts·(B – r·X)
Impuesto de sociedades: ts·B
Beneficio después del impuesto: (1– ts)·(B – r·X)
Beneficio después del impuesto: (1– ts)·B
Beneficio por acción: (1– ts)·(B – r·X) / n
Beneficio por acción: (1– ts)·B / (n + m) siendo m = X / Vn
En este caso, la opción de endeudarse es mejor que la de ampliar capital si: (1– ts)·(B – r·X) / n > (1– ts)·B / (n + m) Si eliminamos el término (1– ts), que aparece en ambos miembros de la desigualdad, resulta que la condición para que el endeudamiento sea más rentable que el uso de fondos propios es la misma que cuando no existía IS. CONCLUSIÓN: El impuesto de sociedades es NEUTRAL con respecto a la política de endeudamiento de la empresa.
B) EFECTOS SOBRE LA INVERSIÓN EMPRESARIAL. Ya hemos dicho que el IS puede utilizarse como instrumento de política fiscal, ya que por medio de las deducciones se pueden modificar las decisiones del empresario y favorecer la inversión privada. Sin embargo, existen objeciones al uso de este tipo de incentivos a la inversión: 1) Se ha afirmado que estos incentivos dan un trato de favor al factor capital en detrimento de la mano de obra: si el empresario puede reducir la cuota líquida incrementando la maquinaria, podría encontrar ventajoso sustituir trabajadores por equipo capital sin que ello incrementase la capacidad productiva de la empresa y sin que se contribuya así al crecimiento económico. 2) Según la hipótesis de las expectativas racionales, si los empresarios prevén que el gobierno adoptará medidas contracíclicas, su comportamiento se convertirá en procíclico.
8.4.3. La imposición sobre la riqueza. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA. 1. Por el principio de EQUIDAD:
Según el criterio de la capacidad de pago: La posesión de riqueza es un indicador de capacidad económica.
Según el criterio del beneficio: Al ser una función del Estado la protección de las propiedades de los ciudadanos, se benefician más de la actuación pública quienes tienen una mayor riqueza.
2. Por la función REDISTRIBUTIVA del Sector Público: reducción de las desigualdades de partida de los sujetos económicos. 3. Por tradición HISTÓRICA, vinculada a la creencia de que la tierra era la única fuente de renta (FISIÓCRATAS) y, por ello, se debía gravar la propiedad de la misma.
MODALIDADES DE IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA
IPN IEP IBI ISD ITP
¿Grava el patrimonio neto total? Sí Sí No No No
¿Considera condiciones personales? Sí Sí No Sí No
¿Exacción periódica?
¿Grava la transmisión?
Sí No Sí No No
No No No Sí Sí
El Impuesto sobre el Patrimonio Neto (IPN): - recae sobre el patrimonio total neto (es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo); - tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente; - se recauda periódicamente; - grava la tenencia de riqueza, no su transmisión.
El Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio (IEP) se diferencia del IPN sólo en que no se recauda periódicamente. Es un ingreso extraordinario del Sector Público (también denominado leva sobre el capital) cuyo empleo fuera de condiciones extremas está prácticamente descartado (se utilizó en Europa en las etapas de postguerra de las dos guerras mundiales).
El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es un impuesto municipal que: - no grava el patrimonio total del sujeto, sino determinado tipo de propiedades (los bienes inmuebles); - no tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo; - se recauda de forma periódica; - grava la tenencia de riqueza, no su transmisión.
El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD): - no recae sobra la totalidad del patrimonio del sujeto pasivo (sino sobre la cantidad recibida por donación o por herencia). - tiene en cuenta las circunstancias personales. - no se recauda periódicamente; - grava la transmisión GRATUITA de riqueza. Una forma alternativa de gravar la transmisión gratuita de riqueza es el Impuesto sobre el Caudal Relicto que, en lugar de gravar cada una de las porciones hereditarias, grava la totalidad del patrimonio dejado en herencia.
El Impuesto de Transmisiones Patrimoniales (ITP): - no grava el patrimonio total del sujeto, sino la parte objeto de transmisión; - no tiene en cuenta las circunstancias personales; - no se recauda periódicamente; - grava la transmisión ONEROSA de riqueza.
EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO. A) LA EQUIVALENCIA ENTRE EL IPN Y UN RECARGO SOBRE LAS RENTAS DEL CAPITAL. Supuesto: un contribuyente tiene un paquete de obligaciones valorado en 10.000.000 por el que obtiene un rendimiento del 10% anual. Tpatrimonio = tw x Patrimonio = tw x 10.000.000 Trenta = tp x Renta = tp x 1.000.000 = tp x r x 10.000.000 donde Tpatrimonio: Cuota del impuesto sobre el patrimonio neto. tw: tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto. Trenta: Cuota del impuesto sobre la renta personal. tp: tipo impositivo del impuesto sobre la renta personal. r: tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado. Al contribuyente le es indiferente un impuesto u otro si se cumple que: Trenta = Tpatrimonio tp x r x 10.000.000 = tw x 10.000.000 tp = tw / r
CONCLUSIÓN Un determinado tipo impositivo del IPN equivale a un recargo sobre las rentas del capital que será mayor cuanto menor sea el rendimiento del capital. Ejemplo: Si tw = 0,5% ; r = 10% Æ recargo = 0,5 / 10 = 0,05 Æ recargo: 5% Si tw = 0,5% ; r = 5% Æ recargo = 0,5 / 5 = 0,1 Æ recargo: 10%
B) JUSTIFICACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO. 1) Aplicación del principio de EQUIDAD: -
La posesión de riqueza debe ser gravada porque eleva la capacidad económica del contribuyente (criterio de capacidad de pago).
-
EL IPN equivale a un recargo sobre las rentas del capital Æ discrimina a favor de las rentas salariales.
2) Razones de EFICIENCIA ECONÓMICA: El recargo sobre las rentas de capital, al que es equivalente el IPN, es mayor cuanto menor es el rendimiento del patrimonio. Æ Incentivo para DEDICAR EL PATRIMONIO A USOS MÁS PRODUCTIVOS y, por tanto, más rentables. Este incentivo está ausente en el IRPF, donde los altos tipos marginales pueden llevar al ahorrador a preferir mantener su ahorro en activos líquidos (sin rentabilidad) en lugar de en activos rentables (sin liquidez). 3) El IPN como elemento de CONTROL de otros impuestos. Por ejemplo, si en el IRPF el contribuyente oculta rentas, no tiene fácil explicar cómo ha conseguido un gran patrimonio.
EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES. A) FORMAS DE TRIBUTACIÓN EN LA TRANSMISIÓN GRATUITA DE LA RIQUEZA. Impuesto sobre el Caudal Redicto (ICR): grava conjuntamente la totalidad del patrimonio dejado en herencia. Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD): grava por separado cada una de las partes del patrimonio recibidas por los distintos herederos o donatarios.
Comparación de ambas figuras tributarias: -
Principio de simplicidad: el ICR es más fácil de administrar al recaudarse sobre el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiarios de la transmisión, como ocurre con el ISD.
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Principio de suficiencia: considerando que ambos impuestos sean progresivos, el ICR tiene mayor capacidad recaudatoria, pues su base imponible es mayor que las correspondientes bases imponibles del ISD. (Naturalmente, si ambos impuestos fueran proporcionales, serían equivalentes).
-
Principio de equidad: el ISD es más equitativo porque tiene en cuenta las diferentes circunstancias personales de los distintos beneficiarios de la transmisión.
-
Principio de neutralidad: el ISD es más neutral, ya que, si bien ambos impuestos podrían tener un efecto disuasor sobre el ahorro, dicho efecto sería mayor en el caso del ICR pues su capacidad recaudatoria es mayor.
CONCLUSIÓN El ICR es superior al ISD en simplicidad y suficiencia, pero inferior en equidad y neutralidad. Dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a simplicidad y capacidad recaudatoria no tienen demasiada importancia, por lo que la mayor equidad y neutralidad del ISD hacen de éste un impuesto preferible.
B) EFECTOS ECONÓMICOS DEL ISD El principal efecto económico que se suele atribuir al ISD es que reduce el ahorro de los contribuyentes, cuando éste se realiza para dejar una herencia a los sucesores. No obstante, podría argumentarse que el ISD tiene justamente el efecto contrario: si el contribuyente quiere dejar a sus herederos una determinada cantidad y sabe que el sector público se quedará con una parte de la herencia, esto puede llevarle a aumentar su ahorro para que la cantidad que finalmente obtengan sus herederos sea la deseada por él.
CONCLUSIÓN El ISD puede producir dos efectos contrapuestos sobre el ahorro: a) Con tipos impositivos altos, el impuesto incentivará una reducción del ahorro. En el límite, con un tipo impositivo del 100% el ahorro del contribuyente para dejar un legado será cero. b) Con tipos impositivos bajos, el impuesto puede incentivar un aumento del ahorro.
EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS. Como sugiere su nombre, este impuesto recoge un conjunto bastante heterogéneo de figuras tributarias. La pervivencia de este impuesto tiene que ver con: -
la tradición histórica: las transmisiones patrimoniales y determinados actos jurídicos tenían que ser sometidos a actos de registro para garantizar la seguridad del tráfico.
-
la ilusión financiera: dada la escasa cuantía de los tipos, la carga impositiva pasa desapercibida al contribuyente.
-
la capacidad recaudatoria: si se eliminara este impuesto, habría que compensar la pérdida de ingresos incrementando otros tributos.
-
el criterio del beneficio: este impuesto puede interpretarse como un pago a cambio de la seguridad en el tráfico económico garantizada por el sector público.
-
su carácter de complementario de la imposición indirecta: el impuesto grava ventas que no se someten a los impuestos generales como el IVA.
8.4.4. Los impuestos indirectos. Como ya hemos dicho, los impuestos indirectos gravan los USOS DE LA RENTA: generalmente, se pagan al realizar una compraventa de un bien o servicio. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA.
Capacidad recaudatoria: la imposición indirecta sobre el consumo genera una recaudación considerable. Esto se relaciona con el escaso grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio del bien: ILUSIÓN FISCAL que conduce a una menor resistencia por el contribuyente.
Efecto sobre el nivel general de precios: los impuestos indirectos se trasladan, al menos parcialmente, a los precios de consumo. No obstante, la permanencia de este efecto resulta discutible si se entiende que la inflación es, sobre todo, un fenómeno monetario.
Efecto sobre el ahorro: la imposición indirecta penaliza el consumo y, por tanto, incentiva el ahorro. No obstante, en contribuyentes con niveles de renta muy bajos (con un volumen de ahorro reducido) el efecto puede ser el contrario: el aumento de precios causado por la imposición indirecta elevará su gasto en consumo, con lo que su capacidad de ahorro se reducirá aún más.
Efecto sobre la distribución personal de la renta: se ha acusado a la imposición indirecta de REGRESIVA porque la proporción de gasto dedicado al consumo en las economías de menor nivel de renta es mayor que en los estratos más altos. Precisamente, esta idea explica la existencia de IMPUESTOS INDIRECTOS DISTINTOS o la coexistencia de TIPOS IMPOSITIVOS DIFERENTES (por ejemplo, uno bajo para los bienes de primera necesidad y otro incrementado sobre los bienes de lujo). Sin embargo, existen motivos para dudar de la eficacia de esta solución para evitar la regresividad de la imposición indirecta: como ya sabemos, la incidencia del impuesto sobre el precio que paga el comprador depende de las elasticidades de demanda y de oferta, de manera que el tipo impositivo incrementado sobre los bienes de lujo puede acabar elevando los precios en una cuantía menor que el tipo impositivo rebajado que se aplica a los de primera necesidad.
TIPOLOGÍA DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS. a) Según el tipo de consumo objeto de gravamen:
Impuestos generales sobre el consumo (como el IVA o el antiguo ITE).
Impuestos sobre determinados consumos específicos: los Impuestos Especiales (sobre la Cerveza, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre la Electricidad, sobre Determinados Medios de Transporte…).
b) Según el número de fases del proceso de producción en las que recae el impuesto:
Impuestos monofásicos (por ejemplo, los impuestos especiales).
Impuestos multifásicos (por ejemplo, el IVA).
EL EFECTO PIRAMIDACIÓN. El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales (es decir, añadiendo al coste de sus materias primas un porcentaje para cubrir el resto de sus costes y sus beneficios). Ejemplo de fijación de precios mediante margen en ausencia de impuesto: Mat. Primas Margen Precio de venta
Fabricante 100 (200%) 200 300
Mayorista 300 (100%) 300 600
Minorista 600 (300%) 1.800 2.400
Si suponemos que el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%:
Mat. Primas Margen Precio de venta Impuesto
Fabricante 100 (200%) 200 300 30
Mayorista 330 (100%) 330 660
Minorista 660 (300%) 1.980 2.640
Impuesto=30 Aumento del precio para el consumidor=240 Diferencia= 210 es el incremento en las ganancias de mayorista y minorista generadas por el impuesto (rentas fiscales).
Si suponemos que el gobierno establece un impuesto sobre los mayoristas del 5%:
Mat. Primas Margen Precio de venta Impuesto
Fabricante 100 (200%) 200 300
Mayorista 300 (100%) 300 600 30
Minorista 630 (300%) 1.890 2.520
Impuesto=30 Aumento del precio para el consumidor=120 Diferencia (rentas fiscales del minorista)=90
Si suponemos que el gobierno establece un impuesto sobre los minoristas del 1,25%:
Mat. Primas Margen Precio de venta Impuesto
Fabricante 100 (200%) 200 300
Mayorista 300 (100%) 300 600
Minorista 600 (300%) 1.800 2.400 30
En este caso no hay efecto piramidación y el aumento del precio para el consumidor coincide con el impuesto.
CONCLUSIÓN En los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se encuentre el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada.
EL EFECTO CASCADA. El efecto cascada se produce en los impuestos multifásicos acumulativos, es decir, aquellos en los que la empresa aplica el impuesto cobrándolo a sus clientes en la siguiente fase de producción y no recupera el impuesto que ha soportado cuando sus proveedores se lo han repercutido a él: el impuesto soportado es un coste que forma parte del precio de lo que se vende y, por tanto, forma parte de la base del impuesto que se repercute. En el efecto cascada no influye la forma en que los empresarios marcan sus precios. El efecto cascada se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún empresario. Ejemplo de fijación de precios sin margen comercial (en ausencia de impuesto). Mat. Primas Resto de costes Precio de venta
Fabricante 100 400 500
Mayorista 500 800 1.300
Minorista 1.300 1.900 3.200
Supongamos que el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas: Recaudación prevista Sobre fabricante 50 Sobre mayorista 130 Sobre minorista 320 TOTAL 500 Sin embargo, el resultado sería el siguiente: Mat. Primas Resto de costes Precio de venta Impuesto
Fabricante 100 400 500 50
Mayorista 550 800 1.350 135
Minorista 1.485 1.900 3.385 338,5
La recaudación sobre mayorista y minorista es mayor de la prevista y no hay rentas fiscales para las empresas. Lógicamente, el efecto cascada será mayor cuanto más largo sea el proceso productivo; y si todo el proceso se realizara dentro de una misma empresa, no habría efecto cascada, de ahí que se diga que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentración de empresas (INTEGRACIÓN VERTICAL).
EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO. El IVA es un impuesto multifásico sobre las ventas de carácter no acumulativo. El valor añadido es lo que se añade a los inputs (materias primas y productos o servicios intermedios) en el proceso productivo, incorporándolo al output (producto final). Con la venta del output se logran los recursos para el gasto en inputs y el valor añadido que corresponde a las retribuciones de los factores productivos (salarios, retribución del capital y beneficios empresariales). Por tanto, el valor añadido se puede calcular de dos formas: a) Método de adición: resultado de sumar el beneficio, los salarios y el coste del capital. b) Método de sustracción: resultado de restar el valor de los inputs al valor de los outputs. Si se quiere aplicar un tipo impositivo sobre el valor añadido, disponemos de cuatro formas posibles de hacerlo, según si el VAB se calcula por el método de adición o de sustracción y según si el tipo se aplica conjuntamente a la totalidad el valor añadido o por separado a cada uno de sus componentes: Método de adición / sistema directo: Se suma la cuantía de beneficios, salarios y rentas de capital y al resultado se le aplica el tipo impositivo. Método de adición / sistema indirecto: Se aplica el tipo impositivo por separado a los beneficios, las rentas salariales y las rentas del capital y después se suman todas esas cantidades para obtener la recaudación total. Método de sustracción / sistema directo: Al valor contable del output se le resta el valor de las compras de inputs y al resultado se le aplica el tipo impositivo. Método de sustracción / sistema indirecto: Se aplica por separado el tipo impositivo al valor de las ventas de output y al valor de las compras de inputs, y al primer resultado se le resta el segundo. Dicho de otro modo, del impuesto repercutido en las ventas se deduce el impuesto soportado en las compras. Este es el método de aplicación del IVA de extensión más generalizada (es el sistema del IVA comunitario). Recibe los nombres de método de crédito o método de deducción de cuotas impositivas o método de las facturas. En el sistema de deducción de cuotas impositivas se diferencia entre el IVA pagado a los proveedores (IVA soportado) y el cobrado a los clientes (IVA repercutido). Cantidad a ingresar = IVAR - IVAS
Si lo soportado es mayor que lo repercutido, ha de existir una devolución por parte de la Hacienda Pública. Al restar el IVA soportado de la cantidad a ingresar, el empresario no lo considerará como un coste y, por tanto, no podrá dar lugar a efectos piramidación o cascada. Ejemplo de funcionamiento del IVA (al tipo de gravamen del 16%): Base IVA imponible soportado Venta mat. primas Venta prod. intermedios Venta prod. acabados Venta mayoristas Venta minoristas TOTAL
IVA repercutido
Deducción del IVA soportado
IVA ingresado en el Tesoro
100
---
16
---
16
300
16
48
48 – 16
32
600
48
96
96 – 48
48
800
96
128
128 – 96
32
1.000
128
160
160 – 128
32
160 Total IVA repercutido que soporta el consumidor final
160 Total IVA ingresado en el Tesoro en las diversas fases
En el método de deducción de cuotas, podemos distinguir tres tipos de IVA dependiendo de cómo sea tratada fiscalmente la inversión en bienes de capital: IVA tipo producto bruto: la inversión en bienes de capital está gravada como cualquier input y no se permite la deducción del impuesto soportado en esas inversiones ni tan siquiera en función de la amortización de los activos. IVA tipo renta: se admite la deducción del impuesto correspondiente a las compras de bienes de capital según se vayan amortizando los activos. IVA tipo consumo: el impuesto grava la adquisición de bienes de capital pero se permite que el impuesto soportado por las inversiones sea deducido totalmente en el mismo período en que se realizan éstas. Esto supone dejar exenta de IVA la adquisición de bienes de capital, de manera que el impuesto, en lugar de gravar el valor añadido, grava la parte que se destina al consumo y no la que se destina a la inversión.
El IVA tipo consumo es el aplicado en la UE y se caracteriza porque: -
Es un impuesto que, en general, recae sobre el consumidor final y no sobre las empresas o profesionales.
-
A pesar de su denominación, no incide sobre el Valor Añadido, dado que no repercute tributariamente en la adquisición de bienes de inversión. El hecho de que se aplique el impuesto en la adquisición de bienes de inversión es un mecanismo de control para que todas las transacciones generen información tributaria.
-
La recaudación no es mayor o menor en función del número de fases de producción o distribución, pues no es acumulativo.
LOS IMPUESTOS ESPECIALES. Los impuestos especiales gravan el consumo de bienes específicos. Suponen un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de carácter general. Pero si existe una imposición indirecta de carácter general, ¿por qué perviven los impuestos especiales? 1) Porque pretenden gravar consumos que generan costes externos (automóvil, hidrocarburos, alcohol, tabaco…). 2) Porque pretenden evitar el consumo de bienes que la sociedad considera que son perjudiciales para el usuario. 3) Porque sirven para orientar el consumo del usuario hacia aquellas variedades del producto que son menos perjudiciales para él (por ejemplo, gravando la cerveza menos que otras bebidas alcohólicas de mayor graduación). 4) Por aplicación del criterio del beneficio: el uso de determinados bienes da lugar a un aumento de algunos gastos públicos (p. ej., gastos sanitarios o gastos en mantenimiento de carreteras), lo que justificaría que los usuarios de dichos bienes hiciesen una aportación extra a los ingresos públicos por medio de los impuestos especiales. 5) Porque es más eficiente gravar los bienes que tienen una demanda más inelástica (como ya vimos, el exceso de gravamen es menor cuanto menor es la elasticidad de demanda del bien gravado).
8.5. La deuda pública. La deuda pública es el principal ingreso extraordinario del sector público. EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA DEUDA. ¿Quién soporta los costes derivados de que el sector público financie sus gastos con deuda en lugar de hacerlo con ingresos ordinarios? Se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las generaciones futuras. Entendemos por generación futura el conjunto de individuos que no están presentes cuando el sector público decide emitir la deuda (y, por tanto, no puede oponerse ni mostrar su consentimiento a esta operación financiera). Distintas posiciones con respecto al problema: 1) CLÁSICOS: la deuda pública es análoga a las deudas privadas: al igual que un padre que deja deudas a sus herederos traslada a éstos la carga de su consumo presente, la deuda pública traslada a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Por ello, sólo debe emplearse la deuda pública para financiar inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga en el futuro (DEUDA AUTOLIQUIDABLE); o por aplicación del criterio del beneficio, cuando el gasto financiado por la emisión de deuda sea disfrutado por las generaciones futuras. Estos argumentos contrarios al endeudamiento se acompañan de otro que apunta que el endeudamiento, al trasladar la carga al futuro, puede fomentar el DESPILFARRO en el gasto público. 2) KEYNESIANOS: no existe equivalencia entre la deuda pública y las deudas privadas: cuando el sector público emite la deuda en el interior del país, contraemos una deuda con nosotros mismos, de manera que unos miembros de la sociedad (los que prestan) reciben el pago de intereses de los demás miembros de la misma. El único efecto de la emisión de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce necesariamente el nivel de consumo del país (el aumento del gasto público financiado con la deuda tendría un efecto multiplicador que podría dar lugar a un aumento del consumo).
De producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda pública, ésta recae sobre la generación actual y la carga consiste en el mayor esfuerzo de ahorro que tiene que hacer esta generación para adquirir los títulos de deuda. 3) BUCHANAN (“Public Choice”): la carga de la deuda debe entenderse en términos de utilidad. En este sentido, quienes adquieren títulos de deuda pública no realizan ningún sacrificio: su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro que toma en consideración la rentabilidad de la deuda pública y la de otros activos financieros alternativos. En cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque para poder devolver la deuda con sus intereses tendrán que sufrir un aumento de impuestos o un recorte de las prestaciones públicas (lo que supone una reducción de su utilidad). 4) BARRO (“Nueva Macroeconomía Clásica”): La generación actual sabe que la emisión de deuda supone una carga para la generación futura, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. Si la generación presente se preocupa por el bienestar de sus herederos, incrementarán su ahorro con el fin de legar a estos los recursos necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo fiscal. Si esto es así, la carga de la deuda recae sobre la generación actual.
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA. Se dice que una política de endeudamiento permanente es sostenible si el volumen de deuda en circulación crece a largo plazo a un ritmo inferior o igual a la tasa de crecimiento de la renta nacional. Es decir, si la relación deuda/renta decrece o permanece constante. O sea, si la variación de la relación deuda/renta es negativa o igual a cero. La deuda pública en el año t es: Bt = (1 + i)·Bt-1 + Gt - Tt donde
Bt-1: deuda en el año t-1 i: tipo de interés de la deuda Gt - Tt: déficit público primario (déficit público calculado sin incluir los intereses de la deuda en el gasto público G)
La renta nacional en el año t es: Yt = (1 + g)·Yt-1 donde
Yt-1: renta nacional del año t-1 g: tasa de crecimiento de la renta nacional.
Dividiendo la primera expresión entre la segunda, resulta: bt = donde
1+i 1+g
bt-1 + dt
b: relación deuda/renta d: relación déficit/renta
Restando bt-1 de ambos miembros de la expresión anterior, obtenemos: ∆bt =
i–g 1+g
bt-1 + dt
Como hemos dicho al principio, para que la deuda sea sostenible debe cumplirse que ∆bt sea negativa o igual a cero. Si i > g, el primer sumando es positivo y, entonces, para que la suma tenga valor negativo es necesario que dt sea negativo, es decir, que exista superávit primario.
Si dt es positivo (esto es, si existe un déficit primario), para que el resultado de la suma sea negativo es necesario que el primer sumando sea negativo, para lo cual se requiere que i sea menor que g.
CONCLUSIÓN Si la renta nacional crece a un ritmo suficientemente elevado (necesariamente mayor que el tipo de interés de la deuda pública), la economía puede permitirse un déficit primario permanente sin que ello conduzca a la insostenibilidad de la deuda. En cambio, si la tasa de crecimiento de la renta nacional es menor que el tipo de interés de la deuda pública, será necesario alcanzar un superávit primario (elevando los impuestos o recortando los gastos) para que la deuda sea sostenible.
TEMA 11. TEORÍA DEL FEDERALISMO FISCAL. 11.1. La distribución de funciones entre niveles de gobierno en una hacienda descentralizada. 11.2. Los principios de la descentralización de los tributos. 11.3. El endeudamiento en las haciendas descentralizadas. 11.4. Las transferencias intergubernamentales.
Ya vimos en el Tema 2 que: En los países descentralizados, el Sector Público cuenta con varios niveles de gobierno, según el ámbito territorial de actividad de sus agentes. Desde un punto de vista hacendístico, se consideran países federales aquellos que tienen más de dos niveles de gobierno: a) Sector Público general o Administración general, central o federal del Estado. b) Sector Público intermedio o Administración intermedia o subcentral (autonómica, provincial, cantonal, etc.) del Estado. c) Sector Público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. La Teoría del Federalismo Fiscal es la rama de la Hacienda Pública que estudia las cuestiones relacionadas con la descentralización territorial del gobierno.
11.1.
LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES ENTRE NIVELES GOBIERNO EN UNA HACIENDA DESCENTRALIZADA.
DE
También vimos en el Tema 2 que: En los Estados democráticos modernos se atribuyen al Sector Público tres funciones dentro de un modelo de economía mixta de mercado:
Función de ASIGNACIÓN (Asignación eficiente de los recursos): corregir las deficiencias en el comportamiento del sector privado.
Función de ESTABILIZACIÓN (Crecimiento estable de la actividad económica): corregir los desequilibrios económicos en el funcionamiento de los mercados.
Función de REDISTRIBUCIÓN (Redistribución equitativa de la renta y de la riqueza): corregir los desequilibrios sociales estableciendo una "red de protección" a la sociedad ante las adversidades.
A) LA FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN. 1) La provisión de bienes públicos puros. Ya sabemos que: - los bienes públicos puros son aquellos cuyo consumo se caracteriza por la ausencia de rivalidad y por la imposibilidad de exclusión; - estas características impiden cobrar un precio a quienes los consumen y, por tanto, obligan a que su financiación se realice a través de impuestos.
Factores a tener en cuenta a la hora de determinar el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de bienes públicos:
Ámbito territorial del beneficio generado por el bien. La descentralización de la función de asignación está íntimamente ligada a los denominados bienes públicos locales: aquellos cuyos beneficios están limitados espacialmente, es decir, sólo pueden consumirlos quienes viven en una cierta proximidad de donde se proveen. P. ej., los beneficios de la defensa nacional se extienden a todo el territorio del Estado, mientras que los de la limpieza de las calles tienen un ámbito local. En principio, a los gobiernos territoriales sólo les importa el bienestar de los residentes en su jurisdicción. Entonces, al tomar una decisión de provisión tendrán en cuenta únicamente los beneficios y costes para estos residentes. Por ello, sus decisiones sólo serán globalmente eficientes si se refieren a
cuestiones que afectan exclusivamente a los residentes en su jurisdicción. Esto es, si se refieren a la provisión de bienes públicos locales.
Presencia de economías de escala en la producción del bien. P. ej, un servicio de prevención de incendios podría ser enormemente costoso para el ayuntamiento de una localidad muy pequeña, mientras que con un coste total ligeramente mayor podría atender a varios municipios, lo que reduciría el coste medio del servicio si se hiciera cargo de este una Mancomunidad de Municipios (o un Cabildo o una Diputación Provincial o la Comunidad Autónoma). Por tanto, cuando existen economías de escala en la producción de un bien, parece más adecuado que la provisión del mismo la asuma el gobierno central (que produciría el bien a gran escala) en lugar de los gobiernos subcentrales (que lo producirían a una escala menor).
Problema de la información imperfecta y asimétrica. Para poder proveer los bienes públicos de manera eficiente el sector público tiene que conocer qué bienes públicos quieren los individuos y cuánto los valoran. Pero ya sabemos que la imposibilidad de exclusión genera un incentivo para que los individuos no revelen sus preferencias con respecto a los bienes públicos (comportamiento free-rider). La descentralización ofrece un método indirecto de revelación de preferencias a través de la “votación con los pies” (Tiebout): Supongamos que los distintos gobiernos territoriales ofrecen diferentes combinaciones de gastos públicos locales e impuestos. Los individuos a quienes no guste la combinación ofrecida por su gobierno local se irán a una jurisdicción donde se ofrezca una combinación más acorde a sus preferencias. El resultado final sería unas jurisdicciones homogéneas en cuanto a las preferencias de sus residentes. Por otro lado, los gobiernos territoriales están más próximos que el gobierno central a los beneficiarios últimos de los bienes públicos, lo que les permite conocer mejor las preferencias/necesidades de éstos. Conclusión: la información imperfecta (preferencias no reveladas) y asimétrica (los gobiernos subcentrales conocen mejor las preferencias) hacen que la descentralización sea un mecanismo que mejora el conocimiento de las preferencias colectivas sobre la provisión de bienes públicos locales.
Objeciones al argumento de la “votación con los pies”:
-
Costes de movilidad: en la práctica la movilidad de la población puede ser muy limitada debido a los costes monetarios y personales que lleva a aparejada.
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Limitación del número de jurisdicciones: el modelo de Tiebout requiere que todo individuo pueda encontrar una jurisdicción cuya oferta de gasto e impuestos se ajuste a sus preferencias. En la realidad, la diversidad de jurisdicciones no es tan grande como la diversidad de preferencias.
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Movilidad ineficiente: la emigración puede conducir a distribuciones de la población que son ineficientes. Por ejemplo: o La inmigración puede producir la congestión de los bienes públicos locales (en caso de ser bienes públicos impuros). o Si los bienes públicos locales son puros, la inmigración reduce el precio per cápita de la provisión del bien (porque hay más contribuyentes para financiar el coste de provisión). Esto atraerá aún más inmigrantes (que buscan disfrutar de mayor cantidad de bienes públicos locales pagando menos impuestos). Y en última instancia, el flujo migratorio puede producir una sobreutilización de los factores fijos que provoque el deterioro de las rentas privadas.
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Métodos alternativos de expresar el desacuerdo: en el modelo de Tiebout quien no está de acuerdo con la política fiscal local emigra. En la práctica, el desacuerdo con la gestión local se manifiesta en las votaciones para elegir a quienes toman las decisiones locales.
Diversidad territorial de las preferencias. Es normal que los residentes en jurisdicciones distintas tengan preferencias diferentes en cuanto a la provisión de bienes públicos locales. Sin embargo, los gobiernos centrales tienden a la provisión uniforme de bienes en todo el país (ya sea por problemas para conocer la diversidad de preferencias entre jurisdicciones o por aplicación de un principio de no discriminación). Los gobiernos territoriales, en cambio, no están sujetos a restricciones de uniformidad, por lo que la descentralización permite diferenciar las ofertas de bienes públicos locales atendiendo a la diversidad territorial de preferencias, lo que conduce a asignaciones más eficientes que las resultantes de la provisión centralizada.
2) La defensa de la competencia y el control de los monopolios. En virtud del principio de unidad de mercado, parece lógico que la legislación sobre defensa de la competencia y control de monopolios esté en manos del gobierno central, si bien los gobiernos subcentrales pueden participar en la aplicación de las normas.
3) El control de las externalidades negativas. Por lo que se refiere a la regulación de las externalidades, parece lógico que ésta sea competencia de la Administración central, ya que si no fuera así: - las empresas que generan externalidades negativas (p. ej., contaminación) tendrían un incentivo para instalarse en las jurisdicciones menos exigentes en el control de las mismas, lo que les proporcionaría una ventaja comparativa en relación con las ubicadas en jurisdicciones más exigentes; - los esfuerzos de una región por combatir los efectos externos negativos pueden ser inútiles si la región se ve afectada por los efectos negativos generados en otra región menos exigente en su legislación. Sin embargo, por lo que se refiere a la vigilancia del cumplimiento de las normas, parece más lógico que se ejerza por los gobiernos subcentrales, que tienen un acceso más directo a la información correspondiente.
B) LA FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN. 1) Política monetaria. En un contexto de moneda única, parece lógico que la política monetaria sea competencia del nivel central. 2) Política cambiaria. La política de fijación de tipos de cambio va unida a la política monetaria, por lo que también debe ser una competencia central. 3) Política presupuestaria. El efecto multiplicador de la política fiscal depende de la propensión marginal al consumo de los bienes producidos dentro de la jurisdicción que realiza dicha política. Si la demanda de bienes de consumo se traslada a otras regiones, la política fiscal no beneficiará a la región que la lleva a cabo. 4) Política de rentas. Esta tipo de política hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. El carácter centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a nivel central.
Por lo que se refiere a las políticas de fomento del crecimiento y el desarrollo económicos existen argumentos a favor y en contra de la descentralización de las mismas. P. ej., la presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de esta competencia; pero los gobiernos subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes de desarrollo concretos de una zona o una comarca.
C) LA FUNCIÓN DE REDISTRIBUCIÓN. Existe un consenso general en que las grandes políticas de redistribución deben ser competencia del gobierno central. Argumentos en contra de la descentralización de la función de redistribución: -
Objeción ética: ¿hasta qué punto es legítimo éticamente que cada jurisdicción puede decidir unilateralmente su nivel de redistribución? Podría ocurrir que los residentes en jurisdicciones de renta elevada no realizaran ningún gasto redistributivo para fomentar la emigración (y dificultar la inmigración) de individuos de renta baja.
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Diferencias de capacidad redistributiva entre jurisdicciones: las jurisdicciones más pobres, al tener bases imponibles más reducidas y una pobreza mayor, tiene menor capacidad redistributiva que las más ricas. → Aunque la descentralización pudiera reducir la desigualdad entre individuos que residen en una misma jurisdicción, no reduciría la desigualdad entre residentes en distintas jurisdicciones.
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Dificultades generadas por la movilidad de la población: si la población es lo suficientemente móvil, los gobiernos locales no podrán llevar a cabo políticas redistributivas independientes: si un gobierno local tratara de ser más redistributivo que los demás, los individuos más ricos de su jurisdicción emigrarían para evitar pagar los impuestos más altos con que se financiaría esa política redistributiva y los pobres de otras jurisdicciones acudirían atraídos por los gastos redistributivos. Al final, la jurisdicción contaría con un elevado número de pobres reclamando prestaciones pero sin ricos para financiarlas.
No obstante, también existen argumentos a favor de la atribución de competencias redistributivas a los gobiernos subcentrales. Argumentos a favor de la descentralización de la función de redistribución: -
En la práctica la movilidad de la población no es tanta como para imposibilitar la descentralización de la política redistributiva.
-
El argumento de la “votación con los pies” descarta la posibilidad de comportamientos altruistas, que pueden darse en la realidad. Si consideramos que la desigualdad excesiva es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público
puro y la presencia de información más exacta en los niveles locales de gobierno avalaría una actividad redistributiva por parte de éstos. -
La política redistributiva aplicada por un gobierno subcentral puede dar lugar a que otros gobiernos (por sí mismos o por la presión de sus votantes) la emulen, resultando una política idéntica en todos los territorios, que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese peligrar su supervivencia.
11.2.
LOS PRINCIPIOS TRIBUTOS.
DE
LA
DESCENTRALIZACIÓN
DE
LOS
A) LA INCLUSIÓN DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS. •
Según el principio de autonomía, los gobiernos subcentrales deben gozar de cierto poder de decisión no sólo en cuanto a las prioridades del gasto público sino también en relación con los recursos financieros. En caso contrario, la capacidad de las haciendas subcentrales para elaborar sus propios programas de actuación dependería de la voluntad del gobierno central de conceder la financiación correspondiente vía transferencias. Por otro lado, si un gobierno subcentral se financia esencialmente mediante transferencias (en vez de mediante impuestos) los residentes en la jurisdicción infraestimarán el coste (en impuestos) del gasto que realiza el gobierno subcentral, lo que llevará a expansiones ineficientes de dicho gasto. A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte sustantiva de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes se la denomina corresponsabilidad fiscal.
•
Según el principio de localización, los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio. Se conoce como exportación fiscal el fenómeno consistente en que el impuesto establecido por un gobierno subcentral se traslada a los ciudadanos de otras regiones. La aplicación de este principio avalaría, por ejemplo, que cada gobierno subcentral tuviera competencias en la fase minorista de la imposición indirecta pero no en las de fabricante o mayorista.
B) EL REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS. •
Principio de simplicidad: la descentralización fiscal dificulta el cumplimiento de este principio. En virtud de la autonomía fiscal los gobiernos territoriales tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos y para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria (estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifa, deducciones en la cuota) → Se hace más difícil para el contribuyente conocer y cumplir sin costes sus obligaciones tributarias. Consecuencia: los tributos de amplia base (como IRPF o IS) deben ser competencia del gobierno central, pues para éste es más fácil que para los gobiernos territoriales sumar todas las rentas de una persona, con independencia del lugar donde se han generado. En cambio, desde la perspectiva de la simplicidad, no genera dificultad la atribución a las haciendas subcentrales de aquellos tributos que gravan bases muy localizadas (como los bienes inmuebles) o en los que existe una clara correspondencia entre el servicio prestado por el sector público y el pago realizado por el contribuyente (como sucede con las tasas o las contribuciones especiales).
•
Principio de suficiencia: este principio reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por las competencias asumidas. Problemas que se pueden plantear en el cumplimiento de este principio: - El método de valoración de las competencias asumidas por los gobiernos subcentrales resulta decisivo: si se infravaloran las competencias, los recursos no serán suficientes. - Para garantizar la suficiencia, los recursos deben crecer a medida que aumentan las demandas de provisión de los servicios transferidos. - Si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos en todas las jurisdicciones, puede ser necesaria la transferencia de recursos desde los territorios de mayor capacidad económica a los de menor capacidad.
•
Principio de equidad: la posible existencia de sistemas fiscales distintos dentro de un mismo país exige la coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de falta de equidad (horizontal o vertical).
•
Principio de neutralidad (eficiencia): en el marco de la hacienda descentralizada este principio exige que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos.
Por ejemplo, la decisión de una empresa acerca de en qué jurisdicción ampliará sus instalaciones puede estar condicionada por el nivel de imposición a que deba enfrentarse. Por tanto, desde la perspectiva de la eficiencia un impuesto será descentralizable si una diferenciación de tipos efectivos entre jurisdicciones no genera movimientos significativos de recursos entre las mismas. Esto sugiere dos tipo de impuestos descentralizables: a) Impuestos sobre bienes inmuebles. En principio, los bienes inmuebles no pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación de tipos entre jurisdicciones. Por ello, en muchos países el IBI es el impuesto propio más importante de los gobiernos locales. b) Impuestos basados en el principio del beneficio. Las diferencias entre jurisdicciones de estos impuestos no generarán movimientos porque, en general, un impuesto menor será reflejo no de una provisión más barata sino de una provisión menor. Ya hemos visto que los impuestos basados en el principio del beneficio no se pueden aplicar estrictamente en la práctica porque los beneficios que se obtienen del gasto no son siempre observables. Sin embargo, las tasas, las contribuciones especiales y los precios públicos sí se aplican según el criterio del beneficio y en la mayoría de los países son un elemento importante en la financiación de los gobiernos locales. El problema de los impuestos sobre bienes inmuebles y de las tasas, precios públicos y contribuciones especiales es que su capacidad recaudatoria es muy limitada. Por ello, una descentralización real de impuestos tiene que involucrar a impuestos que generen mayor recaudación, como el IRPF, el IS o el IVA: o Descentralización del IRPF: se puede argumentar que las diferencias territoriales en el IRPF pueden causar movimientos migratorios desde las jurisdicciones con un impuesto alto hacia las que tienen un impuesto bajo. Sin embargo, en la práctica tales movimientos son improbables por varias razones: - Existen costes de movilidad para los individuos. - Aunque una jurisdicción tenga un IRPF más alto, eso no dará lugar a movimientos migratorios significativos si además tiene niveles de provisión pública más elevados. - La emigración no es la única forma de expresar el desacuerdo con el nivel de imposición. o Descentralización del IS: en este caso sí puede existir un coste de eficiencia significativo. La eficiencia en la asignación del capital exige que éste se emplee en las regiones donde su rentabilidad sea mayor. Pero la decisión de una empresa de invertir en una u otra región no depende de la rentabilidad bruta del capital sino de la rentabilidad neta, esto es, de la diferencia entre la rentabilidad bruta y el impuesto sobre los beneficios de la empresa. Por tanto, si los tipos
impositivos del IS difieren de unas regiones a otras, podría ocurrir que las empresas acabasen llevando su capital a las regiones en las que la rentabilidad bruta del capital es baja. Esto ocurriría si en las regiones de alta rentabilidad bruta el impuesto sobre beneficios fuese tan elevado que la rentabilidad neta cayese por debajo del nivel que alcanza en las regiones de baja rentabilidad bruta. o Descentralización del IVA. Como los mercados de bienes de las distintas jurisdicciones están altamente integrados, la diferenciación de tipos podría dar lugar a desplazamientos significativos de la actividad de consumo.
C) LAS FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN DE LOS IMPUESTOS. Descentralizar un impuesto es permitir que los gobiernos territoriales lo utilicen para obtener ingresos propios. A diferencia de lo que ocurre con el gasto, la descentralización de un impuesto no implica su asignación exclusiva a un nivel de gobierno. Cuando un impuesto es utilizado por más de un nivel de gobierno se dice que está compartido. En otro caso, se dice que es exclusivo del gobierno correspondiente. Por otro lado, independientemente de que el impuesto sea compartido o exclusivo, la descentralización se puede realizar concediendo diferentes grados de discrecionalidad normativa al gobierno subcentral: - En un extremo, el gobierno central podría diseñar todos los elementos esenciales del impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipos, etc.) y el gobierno subcentral simplemente se quedaría con todo o con parte de lo recaudado en su jurisdicción. - En el otro extremo, el gobierno subcentral, además de quedarse con la recaudación, podría diseñar todos los elementos del impuesto para los residentes en su jurisdicción. - Un grado de discrecionalidad intermedio podría consistir en que la base imponible la diseñase el gobierno central y los tipos los fijasen los gobiernos subcentrales. Básicamente, cuando no se descentraliza la capacidad normativa al gobierno subcentral se le está dando dinero, mientras que si se descentraliza la capacidad normativa se le está dando la posibilidad de determinar cuánto dinero obtener. Otro elemento importante en la descentralización de los impuestos es la asignación de la gestión y recaudación de los mismos. A veces, quien recauda los impuestos es el propio gobierno subcentral. En otro casos quien recauda los impuestos es el gobierno central, que transfiere al gobierno subcentral lo recaudado en su jurisdicción.
Por tanto, el diseño de la forma de descentralización de los impuestos conlleva tres tipos de elecciones: a) Elección entre impuestos compartidos e impuestos exclusivos. Compartir impuestos puede plantear varios problemas: o Si los distintos niveles de gobierno que comparten un impuesto no armonizan algunos elementos esenciales del diseño y gestión del impuesto (definición de la base, requisitos documentales, plazos, etc.), el contribuyente puede sufrir un aumento considerable de su presión fiscal indirecta (costes en que debe incurrir para cumplir sus obligaciones fiscales). o Cuando varios niveles de gobierno comparten un mismo impuesto se puede producir una sobreimposición de la base correspondiente. Esto sugiere que los impuestos exclusivos son preferibles a los compartidos. No obstante, el problema es que existen pocas figuras impositivas con capacidad recaudatoria significativa. Por tanto, en la práctica se hace necesario compartir impuestos.
b) Elección entre impuestos propios (con capacidad normativa) e impuestos cedidos (sin capacidad normativa). En principio, parece deseable conceder capacidad normativa a los gobiernos subcentrales porque se esta forma aumenta la corresponsabilidad fiscal. Sin embargo, la capacidad normativa abre la posibilidad de que se dé competencia fiscal entre jurisdicciones, con el resultado final de que todos los gobiernos subcentrales acaben estableciendo niveles de fiscalidad ineficientemente bajos. No obstante, no todos los impuestos son susceptibles de utilizarse en competencia fiscal. Por ejemplo, es más probable la competencia fiscal si los gobiernos subcentrales tienen capacidad normativa sobre el IS que si la tiene sobre el IBI.
c) Elección entre recaudación central y recaudación subcentral. La recaudación por parte del gobierno subcentral hace que los impuestos subcentrales sean más visibles para el contribuyente, lo que refuerza la corresponsabilidad fiscal. Sin embargo, la descentralización de la recaudación puede conllevar un aumento de la presión fiscal indirecta de las empresas y, en ausencia de cooperación entre gobiernos, los contribuyentes que tributan en una jurisdicción pueden ocultar sus operaciones en otras jurisdicciones, con lo que se producirá un aumento del fraude.
En la experiencia internacional comparada, las formas de descentralización de impuestos más frecuentes son:
La participación en los impuestos. Un impuesto es compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno subcentral carece de capacidad normativa y la recaudación se encomienda al gobierno central. El gobierno subcentral recibe un porcentaje de lo recaudado en su jurisdicción.
Sistema de recargos. El impuesto pertenece, en principio, al gobierno central, que es quien diseña todos los elementos del impuesto. Pero el gobierno subcentral puede establecer un tipo propio (recargo) que se añade al tipo establecido por el gobierno central. El gobierno central recauda el impuesto y transfiere al gobierno subcentral los ingresos producidos por el recargo.
Impuestos propios. Pertenecen en exclusiva al gobierno subcentral, que es quien se encarga de su recaudación. En ocasiones, la capacidad normativa del gobierno subcentral es limitada.
11.3.
EL ENDEUDAMIENTO DESCENTRALIZADAS.
EN
LAS
HACIENDAS
Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos subcentrales pueden recurrir al endeudamiento para cubrir los desfases entre los gastos y los ingresos ordinarios. Sin embargo, existen razones para limitar el uso de este recurso por parte de los gobiernos territoriales: 1) La deuda pública no es sólo un medio de financiación del gasto sino también un instrumento de política macroeconómica. Por tanto, la emisión indiscriminada de deuda por parte de los gobiernos territoriales puede poner en peligro la política de estabilización diseñada por el gobierno central. 2) Los gobiernos territoriales tienen incentivos para emitir deuda en exceso ya que saben que, si en el futuro tienen dificultades presupuestarias para devolver la deuda y pagar los intereses correspondientes, el gobierno central saldrá en su ayuda, puesto que no es creíble que se vaya a dejar a los ciudadanos de una región sin la prestación de los servicios básicos. Por tanto, endeudándose en exceso un gobierno subcentral puede conseguir que en el futuro aumenten las transferencias que recibe del gobierno central.
11.4.
LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES.
A) CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS. Generales No compensatorias Condicionales
Específicas
Acotadas Compensatorias Sin límite
De participación en ingresos Igualadoras de la capacidad fiscal
Incondicionales Perecuatorias
Igualadoras del déficit de provisión
Relacionadas con el esfuerzo fiscal Independientes del esfuerzo fiscal
Transferencia condicional: quien concede la transferencia establece un límite al uso que se debe dar a la misma.
Si ese límite es amplio, se trata de una transferencia condicional general. Ej.: la condición es que la transferencia se gaste en educación pero sin especificar si debe gastarse en salarios del profesorado, compra de material escolar, edificación de un nuevo colegio…
Si la condición es más restringida, se trata de una transferencia condicional específica. Ej.: transferencia para construir un nuevo colegio. o Si la transferencia específica consiste en una cantidad fija, se dice que es no compensatoria. o Si la transferencia específica financia un porcentaje del coste del proyecto se dice que es compensatoria. - Si el gobierno subvencionador establece un tope máximo de recursos a transferir, se dice que la transferencia es acotada. - Si no existe tope, se trata de una transferencia sin límite.
Transferencias incondicionales: quien concede la transferencia no establece ninguna condición al uso de la misma.
Transferencias incondicionales de participación en ingresos: los gobiernos subcentrales reciben un porcentaje de la recaudación en su territorio de uno o varios impuestos estatales. Inconveniente: beneficia fuertemente en términos relativos a los territorios ricos (ya que tienen bases imponibles más elevadas).
Transferencias incondicionales perecuatorias: tratan de equilibrar las capacidades de financiación de regiones ricas y pobres. o Transferencias perecuatorias igualadoras de la capacidad fiscal. Se centran exclusivamente en el lado de los ingresos. o Transferencias perecuatorias igualadoras del déficit de provisión. Relacionan los ingresos con las necesidades de gasto. - Para evitar que los gobiernos subvencionados utilicen las transferencias como sustituto de sus ingresos propios, la cuantía de la transferencia se puede hacer depender de la actitud de los gobiernos subcentrales en materia de política tributaria, favoreciendo a quienes tratan de asumir los costes de prestación de los servicios públicos (transferencias relacionadas con el esfuerzo fiscal). - Hay quien sostiene que las transferencias relacionadas con el esfuerzo fiscal llevan a elevar considerablemente la presión fiscal sobre los ciudadanos, por lo que consideran más adecaudo que las transferencias perecuatorias sean independientes del esfuerzo fiscal.
B) JUSTIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS. 1) Transferencias para corregir externalidades. Los beneficios de un bien público se pueden extender más allá de las fronteras de la jurisdicción que lo suministra. (Ej.: polideportivo). Como el gobierno subcentral que provee el bien sólo toma en cuenta el beneficio generado para los habitantes de su jurisdicción, normalmente la provisión del bien será ineficientemente baja. En tal caso, para estimular al gobierno subcentral a aumentar la provisión del bien hasta un nivel eficiente se le puede conceder una transferencia (condicionada a que sea utilizada para la financiación de dicha provisión).
2) Transferencias para imponer las preferencias de quien las concede. Entre los motivos por los que el gobierno central podría desear imponer sus preferencias a los gobiernos subcentrales cabe destacar los siguientes: -
Motivación paternalista: el gobierno central considera que está en mejores condiciones que los gobiernos subcentrales para conocer las verdaderas necesidades de los ciudadanos, por lo que decide que determinados bienes preferentes deben ser suministrados de manera uniforme en todo el territorio del país o, al menos, de manera que se garantice una provisión mínima de los mismos en todas las jurisdicciones (concesión de transferencias condicionadas a la provisión de dichos bienes).
-
Objetivos macroeconómicos, como el logro de un desarrollo equilibrado entre las distintas regiones (transferencias condicionadas a la formación de capital).
3) Transferencias para garantizar la suficiencia de recursos. El objetivo de estas transferencias es cubrir la brecha entre las necesidades de gasto de un territorio y su capacidad fiscal propia. Un modelo razonable para alcanzar este objetivo consistiría en la dotación por parte del gobierno central de un fondo de transferencias incondicionales que debería distribuirse entre los gobiernos subcentrales según una fórmula que pondere positivamente sus necesidades de gasto y negativamente sus capacidades fiscales.