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CONVENCIoN DEL PATRIMONIO MUNDIAL La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (“Convención del Patrimonio Mundial”) fue adoptada por la Conferencia General de la UNESCO en 1972. Integrada por 191 Estados Partes, es actualmente uno de los tratados multilaterales más ratificados. Su objetivo principal es la identificación y protección colectiva de sitios culturales y naturales de “sobresaliente valor universal” (OUV). La Convención encarna la idea de que algunos lugares son tan especiales e importantes que su protección es responsabilidad no solo de los Estados donde se encuentran, sino de toda la comunidad internacional. La implementación de la Convención es gobernada por el Comité del Patrimonio Mundial (WHC, por sus siglas en inglés), un cuerpo intergubernamental constituido por 21 Estados Partes. El WHC mantiene una lista de los sitios considerados de sobresaliente valor universal (“Lista del Patrimonio Mundial”) y monitorea su conservación para asegurar su adecuada protección y salvaguarda en beneficio de las futuras generaciones. Los sitios solo pueden ser listados luego de ser nominados por el Estado Parte en cuyo territorio se encuentra ubicado, y se clasifican en sitios Patrimonio de la Humanidad “naturales”, “culturales” o “mixtos”. Si bien un gran número de sitios se encuentran completa o parcialmente en territorios de los pueblos indígenas, hay una falta de regulación y mecanismos apropiados que aseguren la participación significativa de estos pueblos en los procesos de la Convención y las decisiones que los afectan. El WHC cuenta con el apoyo de un secretariado (el Centro de Patrimonio Mundial de la UNESCO) y tres organismos asesores. La Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN) y el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS) proveen evaluaciones técnicas de las nominaciones y ayudan a monitorear el estado de conservación de los sitios Patrimonio Mundial; el Centro Internacional de Estudios para la Conservación y la Restauración de los Bienes Culturales (ICCROM) provee asesoría y capacitación relacionada con los sitios culturales. Una propuesta indígena de establecer un Consejo de Expertos de los Pueblos Indígenas sobre Patrimonio Mundial (WHIPCOE) como organismo asesor adicional fue rechazada por el WHC en 2001.

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39a Sesión del Comité del Patrimonio Mundial, Bonn, junio/julio de 2015

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a 39a sesión del WHC contó con la participación de varios representantes indígenas, así como un integrante del Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas (UNPFII). En la sesión surgieron varias cuestiones importantes para los pueblos indígenas. La más significativa fue que, como primer resultado de los esfuerzos de incidencia de las organizaciones indígenas en los últimos años (ver El Mundo Indígena 2012, 2013, 2014 y 2015), por primera vez el WHC introdujo referencias a los pueblos indígenas en las directrices prácticas de la Convención del Patrimonio Mundial. Ahora las directrices mencionan a los pueblos indígenas entre los potenciales “aliados en la protección y conservación del patrimonio mundial”,1 y alienta a los Estados a obtener el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) al nominar un sitio para la lista.2 El WHC se propone reexaminar cuestiones relativas a los pueblos indígenas “tras los resultados de las discusiones que mantendrá la Junta Ejecutiva [de UNESCO] sobre las políticas de pueblos indígenas” que la organización desarrolla actualmente.3 Las nuevas disposiciones sobre pueblos indígenas de las directrices prácticas son un paso positivo hacia el mayor respeto por los derechos de los pueblos indígenas en la implementación de la Convención del Patrimonio Mundial, particularmente en la preparación de las nominaciones. Al mismo tiempo, es evidente que el texto adoptado es inadecuado, ya que el involucramiento de los pueblos indígenas en el proceso de nominación y la obtención del CLPI no aparece como obligatoria de los Estados, sino como mera recomendación práctica. El representante del UNPFII, Oliver Loode, señalo en un mensaje al WHC: UNPFII saluda... la introducción de disposiciones sobre CLPI en las directrices prácticas. Sin embargo, el lenguaje [párrafo 123] es insuficiente, principalmente porque no crea obligación alguna para los Estados... Es necesario un procedimiento robusto que asegure: 1) el respeto por los derechos de los pueblos indígenas en la legislación internacional; 2) los pueblos indígenas son incluidos completa y efectivamente en los procesos de nominación; y 3) el CLPI se obtiene antes de que los sitios ubicados en sus tierras se inscriben en la Lista del Patrimonio Mundial. Se necesitan mecanismos similares para el manejo de los sitios que ya han sido inscritos.4

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De las discusiones mantenidas durante la 39a sesión del WHC queda claro, sin embargo, que en el WHC se manifiesta una significativa resistencia a reconocer a los pueblos indígenas como derechohabientes y a la adopción de regulaciones que garanticen su participación efectiva en los procesos de toma de decisiones como requisito obligatorio para los Estados Partes. Durante las discusiones, varios Estados hasta cuestionaron el concepto mismo de “pueblos indígenas”, incluyendo algunos Estados como Francia, Mali o Senegal, firmantes de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.5 Además, el WHC rechazó explícitamente la propuesta de que los documentos de todas las nominaciones al Patrimonio Mundial se hagan públicos desde el momento en que UNESCO los recibe.6 A no ser que los Estados Partes publiquen la documentación de una nominación voluntariamente, lo que muchas veces no hacen, las nominaciones no son accesibles a las comunidades afectadas ni al público en general antes de que el sitio sea efectivamente incorporado al listado. Los pueblos indígenas han criticado repetidamente esta falta de transparencia, por ser incompatible con su derecho al CLPI, así como la obligación de los Estados de facilitar la participación pública en la toma de decisiones medioambientales.7 La decisión de WHC de no publicar las nominaciones contrasta y es inconsistente con su adhesión, también durante la 39a sesión, a un borrador de política para la integración de la perspectiva de desarrollo sustentable al proceso de la Convención del Patrimonio Mundial (preparado por el Centro del Patrimonio Mundial del WHC). El borrador de política subraya, entre otras cosas, que “[r]econocer derechos e involucrar plenamente a los pueblos indígenas y las comunidades locales, en línea con los estándares internacionales, está en el corazón del desarrollo sustentable”, y los Estados parte deberían asegurar “como pre-requisito para alcanzar efectivamente el desarrollo sustentable... que el ciclo completo del proceso del Patrimonio Mundial, desde la nominación al manejo, sea compatible y consecuente con los derechos humanos”.8 El WHC solicitó al Centro del Patrimonio Mundial finalizar el borrador de política incorporando los comentarios recibidos de los Estados Partes y luego transmitirlos a la 20a Asamblea General en noviembre de 2015 para su discusión y adopción.9

Decisiones destacables sobre sitios específicos En una decisión relativa al estado de conservación del “Sistema de lagos de Kenia”, un sitio Patrimonio Natural de la Humanidad en Kenia que incluye la Reserva Nacio-

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nal Lago Bogoria, el WHC mencionó haber recibido una nota del Consejo de Bienestar Endorois señalando sus preocupaciones por la falta de implementación por parte de Kenia del fallo Endorois emitido en 2010 por la Comisión Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos (ACHPR). El WHC “llamó enérgicamente al Estado Parte a implementar cabalmente y sin demoras la decisión Endorois y la Resolución 197, para asegurar la plena y efectiva participación de los endorois en el manejo y la toma de decisiones sobre el lago Bogoria”.10 Dos representantes endorois asistieron a la sesión del WHC en Bonn y lograron presentar una breve declaración. Mencionaron que el proceso mediante el cual se inscribió la Reserva Nacional Lago Bogoria en la Lista del Patrimonio Mundial ignoró completamente a la comunidad endorois y nunca se buscó obtener su CLPI. Una vez que la reserva fue declarada Patrimonio de la Humanidad, el Gobierno de Kenia intentó utilizar la designación como pretexto para negar a los endorois la restitución de sus tierras, como determinó el fallo de la ACHPR. “Queremos asegurar al Comité que el pueblo Endorois siempre protegerá la propiedad del Patrimonio Mundial y el Gobierno no debería usar la inscripción para negar nuestros derechos comunales”, enfatizaron los representantes indígenas.11 Cabe destacar también la decisión del WHC de nominar como Patrimonio de la Humanidad al Complejo Forestal Kaeng Krachan (KKFC) en Tailandia. Las comunidades karen que viven en el área nominada han sido objeto de repetidas violaciones a sus derechos humanos en años recientes, incluyendo desalojos forzados violentos, quema de viviendas y de arrozales detenciones arbitrarias, intimidación y coerción (ver El Mundo Indígena 2012, 2013, 2014 y 2015). Dos defensores karen de los derechos humanos en la zona han sido asesinados o desaparecidos desde 2011 a la fecha. En 2012, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) examinó la situación según su procedimiento de alerta temprana y acción urgente, y requirió a Tailandia tomar medidas perentorias para mejorar la situación de los karen en el complejo forestal.12 El CERD también urgió a Tailandia a “revisar las leyes forestales relevantes para asegurar que respetan la forma de vivir, los medios de vida y la cultura de los grupos étnicos, y su derecho al consentimiento previo, libre e informado en las decisiones que los afectan, protegiendo el medioambiente”.13 Esto no hizo desistir a Tailandia de nominar el KKFC en la lista del Patrimonio de la Humanidad en 2013, sin haber realizado consulta significativa alguna con las comunidades karen ni buscar obtener su CLPI. En 2014, organizaciones indígenas de Tailandia enviaron cartas a UNESCO y UICN recalcando que todos los conflictos entre las autoridades de conservación y los karen deberían resolverse antes de la inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial,

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y llamando a concretar una serie de medidas que aseguren el respeto por los derechos de los karen en el sitio propuesto.14 La Oficina de Bangkok del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos (OACDH) envió una comunicación similar.15 Como resultado de estas comunicaciones, durante su 39a sesión, siguiendo las recomendaciones de UICN, el WHC devolvió la nominación al Estado Parte, con el objetivo de permitirle que: Aborde a fondo las preocupaciones expuestas por el OACDH concernientes a las comunidades karen del Parque Nacional Kaeng Krachan, incluyendo la implementación de un proceso participativo que resuelva las preocupaciones por los derechos y medios de vida y se logre el mayor apoyo posible de las comunidades locales, de las organizaciones no gubernamentales y privadas, y de otros actores, para la nominación…” 16 Sin embargo, el WHC votó en contra de adoptar una disposición propuesta por UICN que hubiera requerido a Tailandia asegurar el CLPI de las comunidades karen.17 En otra decisión destacable, el WHC solicitó a Canadá que invite a la misión de Monitoreo Reactivo UNESCO-UICN al Parque Nacional Wood Buffalo, en respuesta a las preocupaciones expresadas por la Primera Nación Mikisew Cree sobre los impactos ambientales de represas hidroeléctricas, desarrollo de arenas de petróleo y minería. La decisión también expresa preocupaciones por la falta de relacionamiento de Canadá con los pueblos indígenas en el monitoreo de las actividades, así como la insuficiente consideración de los conocimientos ecológicos tradicionales.18 En una decisión sobre el Parque Nacional La Amistad en Panamá, el WHC expresó inquietudes por los potenciales impactos de un nuevo proyecto hidroeléctrico en el río Changuinola (Chan II) y urgió a Panamá a no proceder con las obras hasta que sean objeto de un Estudio de Impacto Ambiental independiente y “el debido proceso para lograr el CPLI de las comunidades indígenas con derechos territoriales en las tierras afectadas haya sido asegurado “.19 En relación a la Reserva Natural de Tasmania, un sitio “mixto” en Australia, el WHC urgió al Estado Parte a asegurar que no se permitan la tala comercial ni la minería en el sitio, y que se establezcan criterios estrictos para nuevos desarrollos turísticos. Esto refleja sus preocupaciones sobre el nuevo plan de manejo que abriría la puerta a dichos desarrollos a expensas de la protección del patrimonio natural y cultural. El WHC también reiteró el pedido a Australia para que trabaje con la comunidad aborigen de Tasmania en la producción de un informe exhaustivo sobre los valores culturales aborígenes en toda el área.20

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Cuestiones de acceso Por muchos años, los pueblos indígenas y las organizaciones de la sociedad civil han criticado las reglas procedimentales del WHC, que hacen virtualmente imposible para ellos participar significativamente de las reuniones plenarias del comité. Las voces de los grupos comunitarios y ONG carecen de un lugar oficial en los procesos del Patrimonio Mundial y se admiten a discreción de la presidencia del WHC.21 Aunque ocasionalmente se invita a ONG a dar una opinión breve, normalmente se enuncia desde el piso y luego de que los Estados Partes hayan agotado un tema y arribado a una conclusión. Durante la sesión de Bonn, la participación efectiva de la sociedad civil se dificultó aún más por el hecho de que los representantes de las ONG debieron sentarse en el balcón y se les prohibió ingresar a la plenaria, impidiendo que puedan relacionarse con los representantes de los gobiernos durante las conversaciones. Incluso el representante del UNPFII debió resignarse a intervenir desde el balcón, con el micrófono asignado a las ONG.

Octava sesión del EMRIP, Ginebra, julio de 2015 Estudio sobre el patrimonio cultural En julio de 2015, el Mecanismo de Expertos de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (EMRIP) adoptó un estudio sobre la promoción y protección de los derechos indígenas con respecto a su patrimonio cultural, preparado por pedido del Consejo de Derechos Humanos. Una parte sustancial del estudio se dedica a discutir la Convención del Patrimonio Mundial. El estudio contiene diversas recomendaciones al WHC, la UNESCO y los Estados Partes orientadas a asegurar que la protección de sitios Patrimonio de la Humanidad “no socava la relación de los pueblos indígenas con sus tierras, territorios y recursos ancestrales, medios de vida y derecho a proteger, ejercer y desarrollar su patrimonio y expresiones culturales”.22 El estudio llama al WHC a revisar sus directrices operativas para asegurar que la implementación de la Convención del Patrimonio Mundial sea consistente con la UNDRIP, y desarrollar mecanismos que aseguren que los pueblos indígenas participan efectivamente de todos los procesos de la Convención que los afecten. Además, el EMRIP recomendó que el WHC “adopte cambios en los criterios y regulaciones para la evaluación de sitios de sobresaliente valor universal (OUV), para asegurar que los valores asignados a los sitios de Patrimonio Mundial por los pueblos indígenas sean plena y consistentemente reconocidos como parte del OUV”.23

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Evento paralelo sobre el borrador de política de pueblos indígenas de UNESCO En un evento paralelo durante la sesión de EMRIP, la UNESCO presentó una actualización sobre sus esfuerzos para emitir un borrador de política de relacionamiento con los pueblos indígenas. Esta iniciativa fue lanzada en 2011 por la directora general de la institución, Irina Bokova. Sin embargo, los progresos han sido lentos. Luego de un proceso de consulta en la propia UNESCO y cuatro talleres de diálogo con representantes indígenas (celebrados en Santiago de Chile, Luanda, Chiang Mai y París), la redacción del borrador comenzó en 2014. El actual borrador de política se basa en ocho principios generales, que fueron presentados en el evento paralelo en Ginebra. El borrador actualizado no fue puesto a disposición del público. El plan es arribar a un borrador final que será presentado a la Junta Ejecutiva de la UNESCO en 2016, y posiblemente a la 39a Conferencia General de la UNESCO en 2017.

20a Asamblea General de los Estados Partes de la Convención, París, noviembre de 2015 Un paso importante hacia realzar el rol de los pueblos indígenas en la implementación de la Convención del Patrimonio Mundial se dio en noviembre de 2015, cuando la Asamblea General de Estados Partes adoptó una política general de integración de la perspectiva del desarrollo sostenible al proceso de la Convención. Influenciada por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la Asamblea General de la ONU, la nueva política gira en torno a tres dimensiones del desarrollo, a saber: sustentabilidad ambiental, desarrollo social inclusivo y desarrollo económico inclusivo, complementada con la promoción de la paz y la seguridad. La política sostiene que los Estados Partes deben “revisar y fortalecer los marcos de gobernabilidad en los sistemas de manejo de las propiedades Patrimonio de la Humanidad para lograr un apropiado balance, integración y armonización entre la protección de los OUV y el logro de los objetivos del desarrollo sostenible”, y explícitamente indica que “incluirá el pleno respeto y participación de todos los actores y derechohabientes, incluyendo a los pueblos indígenas y las comunidades locales”.24 Entre los objetivos delineados en la nueva política tenemos: “Respetar, proteger y promover los derechos humanos” (particularmente derechos ambientales, sociales, económicos y culturales) y “Respetar, consultar e incorporar a los pueblos indígenas y las comunidades locales”. Para alcanzar estos objetivos, los Estados Partes deberán, entre otras cosas, “[a]doptar un enfoque de derechos, que promueva las propie-

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dades Patrimonio de la Humanidad como lugares ejemplares de aplicación de los más altos estándares de respeto a la realización de los derechos humanos”, y “[a] segurar la adecuada consulta, el consentimiento libre, previo e informado, y la participación equitativa y efectiva de los pueblos indígenas cuando medidas de nominación, manejo y políticas de patrimonio afecten sus territorios, tierras, recursos y medios de vida”. Los Estados Partes deberán además “[p]romover activamente las iniciativas indígenas y locales para desarrollar acuerdos de gobernanza equitativos, sistemas de manejo colaborativo y, cuando sea pertinente, mecanismos de reparación”.25 En los próximos años, el Centro del Patrimonio Mundial y sus organismos asesores desarrollarán propuestas de cambios específicos a las directrices prácticas, que traduzcan los principios de política en procedimientos prácticos.26 El UNPFII ha llamado al Centro del Patrimonio Mundial a asegurar la plena y efectiva participación de los pueblos indígenas en el proceso, con el fin de asegurar que las nuevas directrices están en línea con la UNDRIP. El UNPFII subrayó que la efectividad de la nueva política de desarrollo sostenible “dependerá de la introducción de procedimientos operacionales específicos que no solo alienten, sino también requieran a los Estados Partes el cumplimiento de los estándares internacionales relativos a los derechos de  los pueblos indígenas”.27

Notas y referencias 1 Doc. WHC.15/01 (julio de 2015), párr. 40, disponible en http://whc.unesco.org/archive/opguide08-es.pdf/ 2 Ibid., párr.123. 3 Decisión 39 COM 11, párr. 10, disponible (en inglés). Available at http://whc.unesco.org/en/decisions/6198 4 La declaración se encuentra disponible (en inglés) en http://www.iwgia.org/news/search-news?news_id=1234 5 Ver el pronunciamiento conjunto del Consejo de Bienestar Endorois, el Consejo Sámi y IWGIA ante la octava sesión del EMRIP, 22 de julio 2015 (punto 7 de la agenda), disponible (en inglés) en http://www.iwgia.org/news/search-news?news_id=1234. Para la posición de Francia, ver también http://whc.unesco.org/document/138883, pp. 8-9 (“States Parties’ comments to the Draft Policy for the integration of a Sustainable Development Perspective into the Processes of the World Heritage Convention”, August 2015). 6 Para más detalles, ver ibíd. (pronunciamiento conjunto), nota al pie 6. La propuesta fue presentada por un grupo de trabajo intersesional ad-hoc del WHC con la asistencia de 13 Estados miembros. Ver Doc. WHC-15/39.COM/13A, p. 6/12 disponible en http://whc.unesco.org/document/136523.

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Sobre la obligación de los Estados de facilitar la participación pública en la toma de decisiones medioambientales, ver John Knox, 2015, “Human rights, environmental protection, and the sustainable development goals’, Washington International Law Journal, Vol. 24 No. 3, p. 521. Ver también el informe de mapeo 2013 del experto de la ONU en derechos humanos y medioambiente, Doc. A/HRC/25/53, párrs. 29-43. http://www.ohchr.org/EN/Issues/Environment/SREnvironment/Pages/MappingReport.aspx 8 Doc. WHC-15/39.COM/5D, pp. 9-10, paras. 19-20. Disponible en http://whc.unesco.org/en/documents/135650.. 9 Decisión 39 COM 5D, párrs. 5-8. Disponible en http://whc.unesco.org/en/decisions/6186 10 Decisión 39 COM 7B.5, párr. 5. Disponible en http://whc.unesco.org/en/decisions/6268 11 Ver http://whc.unesco.org/en/sessions/39com/records/ (1 de julio 2015 - 9:30 AM, en 1:41:00). 12 CERD, Carta a Tailandia, 9 de marzo 2012 (Procedimiento de Alerta Temprana), http://www2. ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/CERD_Thailand.pdf. 13 CERD, Observaciones Finales: Tailandia (2012), Doc. CERD/C/THA/CO/1-3, párr. 16. 14 Ver El Mundo Indígena 2015, p. 283. Disponible en http://www.iwgia.org 15 Ver evaluación técnica de UICN de la nominación de KKFC, Doc. WHC-15/39.COM/INF.8B2, p. 48. Disponible en http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM/documents 16 Decision 39 COM 8B.5.Disponsible en http://whc.unesco.org/en/decisions/6355 17 Ver el resumen de la transcripción de la sesión, Doc. WHC-15/39.COM.INF.19, pp. 141-142. La disposición del CLPI estaba contenida en el borrador de decisión de UICN, pero borrada a solicitud de Vietnam (con el apoyo de Finlandia, entre otros). El delegado de Vietnam afirmó que “estamos aquí ante el prestigioso Comité del Patrimonio Cultural, no estamos en Ginebra en el Consejo de Derechos Humanos”. Solo un miembro de WHC (Portugal) se manifestó en contra de esta afirmación. Ver http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM/records/ (3 de julio 2015 - 9:30 AM, en 2:24:58). 18 Decisión 39 COM 7B.18. Disponsible en http://whc.unesco.org/en/decisions/6275 19 Decisión 39 COM 7B.28. Disponsible en http://whc.unesco.org/en/decisions/6284 20 Decisión 39 COM 7B.35 Disponsible en http://whc.unesco.org/en/decisions/6290. 21 Christina Cameron y Mechtild Rössler, Many Voices, One Vision: The Early Years of the World Heritage Convention, Farnham: Ashgate (2013), p. 217. 22 Doc. A/HRC/30/53, Anexo, párr. 27. 23 Ibid. Anexo, párr. 28-30. 24 Doc. WHC-15/20.GA/INF, 13, párr. 9. Disponible en http://whc.unesco.org/document/138856 25 Ibid.,párrs.7, 20-22 26 WHC Decisión 39 COM 5D, Párr.10, y Resolución de la Asemblea General Res. 20 GA, párr.8 27 Declaración del Foro Permanente (UNPFII) en la 39va sesión de la WHC. Disponible en http:// www.iwgia.org/news/search-news?/nws_id=1234

Stefan Disko trabaja como consultor de IWGIA en cuestiones relativas al Patrimonio Mundial. Es M.A. en Etnología y Legislación Internacional de la Universidad de Mú-