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CONVENCIoN SOBRE EL PATRIMONIO MUNDIAL La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (Convención sobre el Patrimonio Mundial) fue adoptado por la Conferencia General de la UNESCO en 1972. Al contar con 191 Estados-parte, es hoy uno de los instrumentos internacionales más ratificados. Su propósito principal es la identificación y protección colectiva del patrimonio cultural y natural mundial de “valor universal excepcional”. La Convención refleja la idea de que algunos lugares son tan especiales e importantes que su protección no es responsabilidad única de los Estados donde están situados sino también un deber de la comunidad internacional en su conjunto. La aplicación de la Convención está a cargo del Comité del Patrimonio Mundial (CPM), un comité intergubernamental constituido por 21 Estados-parte. El CPM mantiene una lista de lugares que considera que tienen un excepcional valor universal (Lista del Patrimonio Mundial) y supervisa que dichos lugares estén adecuadamente protegidos y salvaguardados para las generaciones futuras. Los lugares sólo pueden incluirse en la lista tras una nominación formal del Estado-parte en cuyo territorio se encuentran. Aunque muchos de los lugares del Patrimonio Mundial se localizan en territorios indígenas, la participación de los pueblos indígenas en los procesos y en las decisiones que les afectan en relación con estos, ha sido muy limitada, ya que no hay mecanismos que la permitan. El Comité del Patrimonio Mundial tiene el apoyo de tres organismos asesores. El Consejo Internacional de monumentos y de lugares de interés artístico e histórico (ICOMOS) y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) realizan evaluaciones técnicas de las nominaciones a patrimonio mundial y ayudan a vigilar el estado de conservación de los lugares como Patrimonio Mundial; el Centro Internacional de estudios para la conservación y la restauración de los bienes culturales (ICCROM) proporciona asesoría y capacitación para la preservación de los lugares culturales. En 2011 fue rechazada por el Comité una propuesta indígena para establecer un “Consejo de Expertos de los Pueblos Indígenas sobre Patrimonio Mundial” como organismo asesor del CPM.

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esde la adopción en 2007 de la Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas (la ‘Declaración’), los organismos y mecanismos de derechos humanos han instado repetidamente al CPM y a sus organismos asesores a armonizar la aplicación de la Convención sobre el Patrimonio Mundial con los estándares afirmados en la Declaración. En noviembre de 2013, el Relator Especial de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, envió una carta al Centro del Patrimonio Mundial de la UNESCO, secretariado del CMP, señalando las muchas preocupaciones planteadas por los pueblos indígenas en relación con la nominación y gestión de los lugares Patrimonio Mundial y pidiendo al CPM que adoptara medidas encaminadas a: • Garantizar la participación efectiva de los pueblos indígenas en la nominación de los lugares Patrimonio Mundial; • Salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas sobre tierras y recursos durante el proceso de nominación; • Consultar a los pueblos indígenas con vistas a obtener su consentimiento libre, previo e informado en relación con el establecimiento de lugares Patrimonio Mundial que pudieran afectarles; • Garantizar la transparencia en los procesos de nominación e implementación; • Salvaguardar contra el uso indebido y la distorsión de la cultura, prácticas y conocimientos de los pueblos indígenas; • Garantizar que los pueblos indígenas reciben beneficios de los lugares Patrimonio Mundial que les afectan, y • Proporcionar reparación por las injusticias y violaciones pasadas de los derechos de los pueblos indígenas.1

Informe de UNESCO/IUCN sobre el estado de conservación del sistema de los lagos de Kenia Un caso que atrajo un gran número de críticas a nivel internacional fue la inscripción en 2011, por el CPM, de la reserva del lago Bogoria en Kenia en la Lista de Patrimonio Mundial (como parte del “sistema de los lagos de Kenia”) sin participación de la comunidad indígena endorois en el proceso de adopción de decisiones (véase El Mundo Indígena 2012 y 2013). A comienzos de 2014, el Centro para el Patrimonio

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Mundial envió cartas al Estado Parte de Kenia pidiendo sus comentarios sobre la información recibida de la Comisión Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) (véase El Mundo Indígena 2014) en relación con la “falta de consentimiento libre, previo e informado de la comunidad endorois para la inscripción del lago Bogoria…, y la preocupación sobre la falta de participación de los endorois en la gestión y la adopción de decisiones”. Al no recibir comentarios del Estado Parte, el Centro y la IUCN presentaron un informe sobre ‘estado de conservación’ al CPM en mayo de 2014 en el que señalaban las preocupaciones plateadas por la CADHP entre “actuales problemas de conservación” y recomendaban que el CPM urgiera a Kenia a tomar medidas para resolver estas preocupaciones.2 Esta actuación de la UNESCO y de la IUCN parece haber animado a las agencias relevantes del gobierno de Kenia a firmar un memorando de entendimiento con representantes de la comunidad endorois que reconoce la reserva nacional del lago Bogoria como tierras ancestrales endorois y exige la inclusión de los endorois en su gestión.3 Queda ver hasta qué punto este memorando dará realmente una voz y poder de decisión a los endorois en la gestión de la reserva y llevará a una participación justa en los beneficios.

38ª sesión del Comité sobre el Patrimonio Mundial, Doha, junio de 2014 Especialmente significativa para los pueblos indígenas, en términos de la aplicación general de la Convención, es una decisión del CPM que pedía al Centro para el Patrimonio Mundial y a sus Órganos Asesores que preparasen un “propuesta de política para integrar la perspectiva del desarrollo sostenible en los procesos de la Convención sobre el Patrimonio Mundial” para su examen por el CPM en 2015. La política consistirá en declaraciones políticas sobre ocho “dimensiones fundamentales” del desarrollo sostenible, incluyendo las “comunidades locales/pueblos indígenas” y los “derechos humanos”.4 El borrador de documento incluirá también sugerencias para procedimientos operativos específicos y modalidades de trabajo que podrían ayudar a traducir las nuevas políticas en la práctica. Lamentablemente, la posibilidad de que los pueblos indígenas puedan participar en estas iniciativas es muy limitada.5 Otra importante decisión adoptada por el CPM tiene que ver con los procesos para incluir en la lista lugares Patrimonio Mundial que son una mezcla de culturales y naturales. El CPM pidió al Centro para el Patrimonio Mundial, la IUCN e ICOMOS que preparasen un informe incluyendo opciones de cambios en los criterios para la inclu-

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sión en la lista y los procesos de evaluación para nominaciones mixtas, para que el CMP lo considere en 2015.6 Estas iniciativas son una respuesta a las dificultades encontradas en el caso de la nominación, a propuesta indígena, de Pimachiowin Aki (Canadá) en términos de reconocer adecuadamente, con los criterios existentes, la relación de los pueblos indígenas con la tierra y la interconexión de los valores naturales y culturales. Son muy relevantes para futuras nominaciones Patrimonio Mundial que afecten a territorios de los pueblos indígenas, y el Relator Especial James Anaya enfatizó la importancia de consultar a los pueblos indígenas en todo ese proceso de revisión.7

Decisiones de interés sobre lugares específicos Como recomendó el Centro para el Patrimonio Mundial, el CPM adoptó una decisión sobre el estado de conservación del sistema de los lagos de Kenia que “toma nota de las resoluciones de la CADHP relativas al reconocimiento de los derechos de los endorois en relación con el lago Bogoria, y urge al Estado Parte a responder a la CADHP en relación con estas resoluciones y garantizar la participación plena y efectiva de los endorois en la gestión y la adopción de decisiones… a través de sus propias instituciones representativas ”. Kenia debe presentar un informe sobre la aplicación de esta decisión en la 39ª sesión del CPM en 2015.8 También notable es una decisión del CPM sobre el estado de conservación del Parque Nacional de Virunga en la RDC que contiene un firme mensaje a las industrias extractivas para que no operen en lugares Patrimonio Mundial. La decisión solicita al Estado Parte que “cancele todos los permisos concedidos para la explotación de petróleo dentro de la propiedad y reitera su posición de que la exploración y explotación de petróleo, gas y minerales son incompatibles con el estatus de lugares Patrimonio Mundial”.9 El CPM volvió a añadir varios lugares nuevos a la Lista del Patrimonio Mundial que incorporan territorios de los pueblos indígenas. El delta del Okavango en Botswana, hogar de varios grupos san, se convirtió en el lugar número 1.000 de la Lista. Aunque dirigentes san apoyaban que el delta se convirtiese en un lugar Patrimonio Mundial, la nominación original contenía escasa información sobre los san y su patrimonio cultural, y ningún reconocimiento de sus derechos a las tierras y recursos.10 Por ello la IUCN, al evaluar la nominación, pidió que el Estado Parte proporcionase reconocimiento adicional del patrimonio cultural de los san, además de garantías de que sus derechos de acceso a los recursos naturales y lugares culturales serían

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respetados y que no se llevarían a cabo desalojos.11 La información complementaria presentada por Botswana en febrero de 2014 contiene documentación adicional sobre la relación de los san con sus tierras, además de confirmación de que se garantizan legalmente el patrimonio cultural y los derechos de acceso de las comunidades que viven en la propiedad.12 La decisión del CPM pide esfuerzos continuados para “fortalecer el reconocimiento del patrimonio cultural de los habitantes indígenas” y que se integren, con sensibilidad, los usos de subsistencia tradicional y los derechos de acceso. Subraya la necesidad de garantizar que la opinión de los pueblos indígenas se respeta e integra en la planificación de la gestión y que tienen acceso a los beneficios derivados del turismo.13 Otro lugar incorporado a la Lista es el Santuario de Vida Silvestre de la Cordillera del Monte Hamiguitan en Filipinas. El CPM ya había considerado la nominación en 2013, pero la devolvió al Estado Parte pidiendo que continuara trabajando con los pueblos indígenas para “resolver cualquier reclamación de tierras pendiente para garantizar que hay un amplio apoyo para la nominación del lugar”.14 En la nominación actualizada, el gobierno filipino proporciona evidencia del apoyo de las comunidades indígenas afectadas a la nominación y de su compromiso de proteger el lugar, además de pruebas de que habían cedido libremente sus demandas de dominio ancestral sobre áreas dentro del lugar, incluida la zona de amortiguación. El gobierno provincial de Davao Oriental, a su vez, se comprometió a proporcionar asistencia técnica y apoyo a los grupos tribales relevantes para la preservación de su cultura y en la búsqueda de medios de vida sostenibles en la periferia de la zona Patrimonio Mundial.15 La decisión del CPM alienta al Estado Parte a continuar con su trabajo en colaboración con las comunidades locales y los pueblos indígenas para la gestión de la propiedad y a garantizar un acceso y participación en los beneficios equitativos.16 Otro lugar, el Parque Nacional del Gran Himalaya en la India, fue incluido en la lista después de un intenso trabajo de incidencia de ONG y organizaciones comunitarias para que se pospusiera el registro. Les preocupaba la falta de inclusión de las comunidades locales en la elaboración de la nominación, falta de consideración de los valores culturales y espirituales, falta de aplicación de la Ley sobre derechos forestales de 2006 en el área nominada y las potenciales implicaciones adversas del registro en el Patrimonio Mundial para los medios de vida de los habitantes tradicionales de los bosques.17 En particular, la población local se oponía firmemente a los planes de convertir los santuarios de vida silvestre de Tirthan y Sainj, incluidos en el área nominada, en parques nacionales, lo que implicaría el realojo de tres aldeas y la extinción de los derechos de uso de recursos tradicionales en los santuarios.18 La IUCN había apoyado estos planes en su evaluación como organismo asesor, reco-

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mendando que el CPM pidiese a la India que “acelerase la designación formal de los Santuarios de Vida Silvestre de Tirthan y Sainj como parques nacionales para mejorar su protección legal”.19 Sin embargo, tras las persistentes campañas de las organizaciones comunitarias, se anunció el día de la inscripción que India había indicado que no realizaría el cambio en el estatus de protección.20 El CPM no alentó a la India a convertir los santuarios de vida silvestre en parques nacionales, pero le pidió que “acelerase… la resolución de la cuestiones relativas a derechos de las comunidades en relación con las comunidades locales y los pueblos indígenas en los santuarios de vida silvestre de Tirthan y Sainj, incluidos los relativos a la prohibición de pastoreo en el santuario de vida silvestre de Tirthan”.21 Una propuesta de Panamá de que se añadieran 31.628 ha. al Lugar Patrimonio Mundial del Parque Nacional del Darién (pequeña modificación de los límites) se devolvió al Estado Parte para que, entre otras cosas, confirmase y proporcionase información adicional sobre las necesarias consultas con la población indígena y local en apoyo de la ampliación propuesta.22 El aumento en decisiones de este tipo en los últimos años refleja la creciente atención de la IUCN a la necesidad de garantizar la participación de los pueblos indígenas en decisiones que les afectan.

18ª Asamblea General de ICOMOS, Florencia, noviembre de 2014 La Asamblea General de ICOMOS adoptó una resolución titulada “Nuestra dignidad común. Apoyo a los enfoques basados en derechos en la conservación del patrimonio” que solicita que se consideren, de forma continuada, los enfoques basados en derechos en el trabajo de ICOMOS en relación con su papel como organismo asesor de la Convención sobre el Patrimonio Mundial.23 En abril de 2014, ICOMOS, IUCN e ICCROM organizaron un taller sobre “Patrimonio Mundial y enfoques basados en derechos” cuyos resultados se presentarán en un evento paralelo en la 38ª sesión del CPM.24 ICOMOS ha sido muy lento en incorporar las consideraciones de derechos humanos en su trabajo y, a diferencia de la IUCN, nunca ha apoyado oficialmente la Declaración.

Congreso Mundial de Parques de la IUCN, Sídney, noviembre de 2014 El Congreso Mundial de Parques 2014 de la IUCN tuvo como lema “Parques, Gente, Planeta: Soluciones Inspiradoras”, y pretendía cerrar la brecha entre las agendas de

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conservación y de desarrollo sostenible. Varios talleres y eventos discutieron el papel de los pueblos indígenas y sus derechos en relación con el Patrimonio Mundial. El documento final del Congreso, “La Promesa de Sídney”, subraya la necesidad de que todos los estados y organizaciones relevantes garanticen que los pueblos indígenas están plenamente implicados en la creación, designación y gestión de áreas protegidas que se superponen a sus territorios y que se respetan sus derechos colectivos a las tierras y recursos, se apoyan sus modos de vida y se reparan y remedian las injusticias pasadas y presentes. En relación específicamente a los lugares Patrimonio Mundial, la Promesa de Sídney subraya la necesidad de que la Convención sobre el Patrimonio Mundial se adecúe a la Declaración y que las directrices operativas de la Convención se modifiquen en este sentido, con la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas. Pide la implicación efectiva de los pueblos indígenas en la gestión, evaluación y monitoreo de los lugares Patrimonio Mundial que se solapen a sus territorios y recomienda que se elimine la brecha conceptual y de gestión entre las designaciones de lugares Patrimonio Mundial naturales y culturales.25 En el Congreso se presentó un nuevo libro sobre “Lugares Patrimonio Mundial y Pueblos Indígenas” publicado conjuntamente por IWGIA, el Programa de los Pueblos de los Bosques y la Corporación Aborigen Gundjeihmi. El libro incluye 20 estudios de caso de lugares Patrimonio Mundial y procesos de la Convención. También se presentó en el Congreso una publicación conjunta de UNESCO y el programa de pequeñas subvenciones del PNUD/FMAM sobre la implicación de las comunidades locales en la custodia del Patrimonio Mundial (World Heritage Papers 40). 

Notas y referencias 1 2 3

Véase documento ONU A/HRC/25/74, p. 127. Documento UNESCO WHC-14/38.COM/7B.Add, p. 111ff. “Kabarnet Declaration on Lake Bogoria National Reserve as a World Heritage Site”, 26 de mayo de 2014. 4 Decisión 38 COM 5D. 5 Para detalles sobre el proceso de elaboración del borrador de política, véase documento WHC14/38.COM/5D y el documento de trabajo disponible en http://whc.unesco.org/document/128769 6 Decisión 38 COM 9B. Para antecedentes, véase documento WHC-14/38.COM/9B. 7 Carta a UNESCO, véase documento ONU A/HRC/25/74, p. 127. 8 Decisión 38 COM 7B.91. 9 Decisión 38 COM 7A.37. 10 Véase http://www.ipacc.org.za/eng/news_details.asp?NID=330, “San leaders endorse World Heritage Site nomination in the Okavango Delta”, 3 de septiembre de 2013.

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11 Véase Evaluación del Organismo Asesor de la IUCN y páginas 392-393 del archivo de nominaciones, ambos disponibles en http://whc.unesco.org/en/list/1432/documents/ 12 Ibíd., p. 420ff. 13 Decisión 38 COM 8B.5. 14 Decisión 37 COM 8B.12. 15 Véase p. 443ff. del archivo de nominaciones, disponible en http://whc.unesco.org/en/list/1403/ documents/ 16 Decisión 38 COM 8B.8. 17 Véase, por ej., Himalaya Niti Abhiyan, Open Letter to UNESCO, 14 de junio de 2014, https:// himnitiabhiyan.files.wordpress.com/2014/06/open_letter_to_unesco_whc.pdf 18 Véase págs. 627-629 de la nominación, disponible en: http://whc.unesco.org/en/list/1406/documents/ 19 Véase documento WHC-14/38.COM/INF.8B2.ADD, p. 9. 20 Véase http://whc.unesco.org/en/sessions/38COM/records/ (23 de junio 2014 - 12:03 PM, en 3:02:10). 21 Decisión 38 COM 8B.7. 22 Decisión 38 COM 8B.46. 23 Resolución de ICOMOS 18GA 2014/36. 24 Para el informe y recomendaciones del taller, véase http://www.icomos.no/whrbareport 25 Véase http://worldparkscongress.org/about/promise_of_sydney_vision_es.html. En particular la “visión” y los “enfoques innovadores para el cambio”, relativos a los temas 6 y 7 y al Patrimonio Mundial.

Stefan Disko trabaja como consultor de IWGIA en temas relacionados con el Patrimonio Mundial. Es M.A. en etnología y derecho internacional de la Universidad de Munich y M.A. en estudios sobre Patrimonio Mundial de la Universidad de Cottbus.