PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO

COORDINACION JURIDICA

GESTION DE ESTUDIOS JURIDICOS Y CAUCIONES

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISION EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO

AUTORES: DR. FERNANDO BOHORQUEZ CASTILLO DR. DARWIN DEL CASTILLO YÉPEZ

AÑO: 2013 1

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO

INDICE Pág

INTRODUCCION……………………………………………………………..

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CAPITULO I NOCIONES PRELIMINARES 1.

Concepto de recurso de revisión según la Real Academia de la Lengua…………………………………………………………………………..

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2.

Definición jurídica……………………………………………………………

8

3.

¿Qué es Acto Administrativo?……………………………………………

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4.

Nociones Generales del trámite administrativo de una responsabilidad civil establecida por la Contraloría General del Estado…………………………………………………………………………...

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CAPITULO II PROCESO LEGAL DEL RECURSO DE REVISIÓN 1

Cuándo procede el Recurso de Revisión…………………………………

2.

Calificación del Recurso solicitado………………………………………..

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO -

Análisis jurídico y técnico desempeñados por los analistas de la Dirección………………………………………………………………………..

-

Labor técnica-operativa de la Secretaría de la Dirección de Recursos de revisión, para la concesión o negativa del recurso……

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3.

Efecto del otorgamiento del recurso……………………………………...

34

4.

Improcedencia del recurso………………………………………………….

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5.

Caducidad y Prescripción

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-

Caducidad………………………………………………………………………. Prescripción……………………………………………………………………..

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6.

Interrupción de los plazos de caducidad y prescripción………………

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-

Respecto de la caducidad………….…………...……………………………..

45

-

Respecto de la prescripción…………………………………………………..

45

7.

Plazo para expedir la resolución del recurso de revisión….................

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8.

Impugnación en la vía Contencioso Administrativa……......................

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CAPITULO III RESOLUCIÓN FINAL O FALLO 1.

Introducción al tema………………………………………………………….

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2.

Ejecución y Ejecutoria de las Resoluciones

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-

Ejecución………………………………………………………………………...

49

-

Ejecutoriedad……………………………………………………………………

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3

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO 3.

Análisis y procedimiento para la elaboración de una Resolución:

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a)

Análisis jurídico y técnico del expediente administrativo………………….

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b)

Verificación del tipo de auditoría que originó la glosa y su fundamentación relativa a los aspectos de hecho y de derecho………….

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c)

Notificaciones legales y oportunas……………………………………………

53

d)

Análisis comparativo entre el informe de auditoría o examen Especial y las pruebas presentadas por los glosados…………………………………..

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Conclusión lógica y ecuánime que decida los hechos que fundamentaron la glosa………………………………………………………..

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4.

Estructura de una Resolución aplicada a un caso práctico…………..

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-

Resolución de primera instancia (Dirección de Responsabilidades)……..

58

-

Providencia de la concesión del recurso…….……………………………….

65

-

Resolución final del recurso de revisión…..………………………………….

67

Bibliografía……………………………………………………………………..

.37

e)

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO

INTRODUCCIÓN El presente estudio jurídico - administrativo, constituye una guía para los servidores públicos en general y funcionarios de la Contraloría General del Estado, en el tema: “PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO”, tema relativamente nuevo para la doctrina en nuestro medio, dentro de lo que comprende la Administración Pública Ecuatoriana. La Administración Pública se manifiesta a través de hechos, actos, contratos, resoluciones y procedimientos administrativos generados en los propios órganos de la administración, de acuerdo con su competencia; esto es, todas las actividades que realizan en el ámbito de sus funciones los servidores públicos, autoridades, funcionarios y empleados de la administración pública en general, en la cual se encuentra inmersa obviamente la Contraloría General del Estado. Se debe enfocar el Recurso de Revisión, como uno de los derechos que le asiste al sujeto pasivo de la responsabilidad 5

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO impuesta, al amparo de los principios y garantías que se prevén en los artículos 11 y 76 de la Constitución de la República del Ecuador, promulgada el 20 de octubre de 2008, en donde se hace referencia al ejercicio de los derechos de la persona, garantizados en nuestra Constitución, mismos que se podrán ejercer, promover y exigir de forma individual o colectiva ante las autoridades competentes, con la finalidad, precisamente, de garantizar su cumplimiento; debiendo resaltar que en materia de derecho administrativo en general, y de las garantías constitucionales en particular, las servidoras y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más favorezca su efectiva vigencia. Dado el contenido de la actual Constitución de la República del Ecuador, “El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución” (Art.11, número 9), lo que implica un giro importante en la Administración Pública, obligada a garantizar, respetar y hacer respetar estos derechos, adquiriendo el servidor público un papel protagónico en el cumplimiento de los deberes del Estado. En concordancia con lo anterior, la concesión de un Recurso de Revisión, en general y en cualquier materia, significa el cumplimiento del debido proceso, derecho que al ser reconocido por la Constitución, la Administración Pública debe encargarse de su efectiva práctica. Para que esto se produzca de forma eficiente, la Carta Fundamental reconoce y garantiza la seguridad jurídica, derecho que está previsto en su artículo 82 que prescribe: “El 6

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”. Entonces, si el Recurso de Revisión, previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, forma parte de un sistema procesal, se podría concluir indicando que éste es un medio para la realización de la justicia, siempre y cuando la Administración Pública aplique correctamente la normatividad jurídica existente. Este accionar propiciará el cumplimiento pleno de la garantía constitucional del debido proceso.

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CAPITULO l NOCIONES PRELIMINARES 1.

Concepto de recurso de revisión según la Real Academia de la Lengua Recurso de Revisión, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, es: “El que se interpone para obtener la revocación de sentencia firme en casos extraordinarios determinados por las leyes” (vigésima segunda edición, DRAE).

2.

Definición Jurídica No existe en la legislación ecuatoriana, definición expresa de “recurso de revisión”. El Diccionario Jurídico de Guillermo Cabanellas, señala que el RECURSO DE REVISION, “Es de carácter extraordinario que se da contra las sentencias definitivas o firmes dictadas sobre hechos falsos”.

La Corporación de Estudios y Publicaciones, CEP, señala que Recurso de Revisión es el recurso extraordinario en vía administrativa que se interpone para ante el superior 8

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO de la autoridad u órgano que emitió el acto firme impugnado, basado en causales excepcional y taxativamente previstas en la ley, con la finalidad de que se analice las alegaciones que le sustentan, y se revea la decisión tomada. Podemos citar como concepto de recurso de revisión, a Escola, Héctor, en su obra Compendio de Derecho Administrativo, diciendo que “es aquel recurso administrativo que se interpone con el objeto de obtener la impugnación de un acto administrativo firme, en los casos específicamente determinados en la Ley”. Para Gordillo, Agustín, en su obra Procedimiento y Recursos Administrativos, el recurso de revisión es un recurso o remedio procesal de carácter extraordinario, pues “mientras los recursos propiamente dichos se proponen, evita lo ya producido, la revisión propone rescindir de lo ya producido”. La práctica del recurso de revisión, (no en el Organismo de Control, sino de forma general), es similar en la Administración Pública, pues, en primer lugar, revisa un acto administrativo; y, en lo posterior, es resuelto por un organismo o funcionario administrativo que decide, ya que dicho derecho, comprendido de forma universal, tiene una naturaleza jurídica esencialmente excepcional, pues procede en casos muy particulares, es decir cuando no existe mérito para el planteamiento de recursos ordinarios; es así que, el Recurso Extraordinario de 9

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Revisión, al que se refiere el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, ERJAFE, en su artículo 178 señala, en síntesis, que es aquel que puede ser propuesto ante los Ministros de Estado, respecto de las Resoluciones emitidas por estas Carteras de Estado, o también puede ser planteado a las máximas autoridades de la Administración, con la finalidad de que se revisen las resoluciones formuladas por estas autoridades, por sus subordinados o por entidades adscritas; es decir, pueden solicitar este recurso, quienes estimen estar afectados en sus derechos a través de una resolución o acto administrativo. El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo, en su glosario de términos define al recurso de revisión como: “Medio extraordinario de impugnación por el cual se pretende que la máxima autoridad del órgano administrativo, de oficio o a petición de parte, deje sin efectos total o parcialmente actos administrativos que declaren, reformen o extingan derechos subjetivos”. Por su parte, la Enciclopedia Jurídica OMEBA, define la revisión en los siguientes términos: “Revisión es el acto de someter una cosa a un nuevo examen, para corregirla, enmendarla o repararla”. La institución del recurso de revisión, no sólo funciona como amparo frente a las arbitrariedades o abusos de los funcionarios públicos, sino que, finalmente busca que no 10

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO se desvirtúen las normas y los principios jurídicos. En este sentido, el recurso de revisión es el medio legal de tutela de derechos, que el ordenamiento jurídico franquea para poder impugnar los actos de la administración y lograr rectificaciones en su proceder; es decir, es una garantía frente a las decisiones de la administración en pro del cumplimiento del debido proceso. Retomando el tema acerca del Recurso de Revisión, previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, LOCGE, en definitiva constituye el único recurso administrativo, mediante el cual se hace posible revisar las resoluciones confirmatorias de responsabilidades civiles culposas, establecidas VÍA GLOSA. La aclaración “vía glosa” es por cuanto la Ley referida no contempla el Recurso de Revisión por órdenes de reintegro o por responsabilidades administrativas. Es muy importante destacar que, a pesar de que varios tratadistas sostienen que el recurso de revisión procede respecto de resoluciones en firme; no obstante, para el trámite administrativo que compete a la Contraloría General del Estado, el recurso de revisión se concede únicamente respecto de resoluciones que aún no están ejecutoriadas, y por tanto, la concesión de dicho recurso suspende sus efectos. Esta resolución original o inicial queda ejecutoriada cuando, dentro de los plazos legales, NO hubiere sido impugnada ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, o en su defecto, NO se 11

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO hubiere interpuesto el recurso de revisión. Los plazos referidos serán estudiados más adelante. Haciendo un estudio en derecho comparado con la normativa vigente en otras entidades fiscalizadoras de Latinoamérica, se desprende que no en todos los países está previsto legalmente el proceso del JUZGAMIENTO ADMINISTRATIVO; es decir, terminada la fase de la actividad de control o auditoría, las responsabilidades a que hubiere lugar, no continúan tramitándose en sede administrativa, puesto que lo previsto en la Ley es que éstas se resuelvan ante la justicia ordinaria. Por ejemplo, la Ley Orgánica de la República de Panamá, y su Reglamento Interno, no contemplan dentro de su normativa el Recurso de Revisión; sin embargo, las normas procedimentales administrativas, en términos generales, prevén este tipo de recurso administrativo contra resoluciones o decisiones que agoten la vía gubernativa, es decir que, el administrado que se sienta perjudicado por un acto administrativo final, podrá acogerse a este recurso. En ese país existe la Ley 38 de 31 de julio de 2000, en cuyo Titulo XI, Capítulo V y artículos 188 a 199, se regula el “Recurso de Revisión Administrativa”, normas que señalan que el mismo debe ser interpuesto o propuesto por escrito por la persona afectada o agraviada por la resolución impugnada, y en el mismo acto, deberá ser sustentada la pretensión del recurrente. 12

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO El artículo 190 de la citada Ley, señala que en la República de Panamá, el Recurso de Revisión Administrativa se interpone ante la máxima autoridad de la dependencia en la que se emitió la resolución impugnada; en la administración central, aquél será interpuesto ante el Ministro o la Ministra del ramo respectivo; y, en las entidades estatales autónomas, ante el Presidente o Presidenta de la Junta Directiva o del organismo colegiado que haga sus veces o ejerza la máxima autoridad en la entidad estatal. Ya en materia de procedimiento para el trámite, el escrito de interposición del recurso, debe presentarse ante la Secretaría o el Secretario de la autoridad que deba conocer y decidirlo o ante un oficial o funcionario del despacho de éste, quien estará obligado a poner nota de presentación en el escrito respectivo y a dejar constancia de ello en la copia del escrito que al efecto debe presentar el recurrente. A este documento se adjuntará las pruebas necesarias. Una vez agotados los trámites procedimentales, toda actuación surtida a raíz de la Revisión Administrativa, se correrá traslado a la Procuraduría de la Administración para que emita concepto, por un término improrrogable de ocho días, contados a partir de la fecha en que se entregue el expediente o actuación respectiva a dicha dependencia del Ministerio Público.

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Es preciso resaltar que este “Recurso de Revisión Administrativa” se interpone contra decisiones que agoten la vía gubernativa, por lo cual es un recurso que permite el examen de los actos administrativos en firme, dictados en circunstancias que, posteriormente, se demuestran gravemente viciadas. El ordenamiento administrativo de la República de Panamá, según lo regulado por el artículo 189 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, permite que frente a un acto administrativo definitivo, el interesado pueda elegir entre la vía administrativa o la contencioso administrativa, o ambas. Volviendo al contexto de este estudio jurídico, vemos que en otros países, como en el ejemplo citado, varias entidades de control y fiscalización, como resultado de los informes de auditoría, si bien pueden establecer responsabilidades de los servidores públicos, pero éstas no se someten al juzgamiento administrativo de la entidad contralora, sino que, por el contrario, será la función judicial o la justicia ordinaria quien resuelva dicha imputación. Entonces, el recurso de revisión en este tipo de legislaciones, NO TIENEN RELACIÓN CON ACTOS ADMINISTRATIVOS PRODUCTO DEL ESTABLECIMIENTO DE RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE ACTIVIDADES DE CONTROL, sino de otros propios de cada entidad del Estado, pero que de igual manera lesionan derechos a terceros. 14

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO El otro caso de procedimiento, es el previsto en la legislación ecuatoriana, y es precisamente el que se practica en la Contraloría General del Estado, en donde luego del establecimiento de responsabilidades, se otorga el legítimo derecho a la defensa al sujeto pasivo de la responsabilidad, disponiendo de instancias administrativas de juzgamiento dentro del Órgano Contralor, y es precisamente el Recurso de Revisión una de ellas (última instancia para resoluciones confirmatorias de responsabilidades civiles tramitadas vía glosa). El control de recursos públicos en la república de Nicaragua, dispone de una Ley similar a la ecuatoriana. Con variación en la denominación o jerarquía de los cargos de los jueces administrativos que resuelven dicho Recurso, varias entidades fiscalizadoras de Latinoamérica, como la nuestra, practican este procedimiento. Tenemos por ejemplo el Organismo de Control de Chile, cuya Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, prevé en su Título VII el “Examen y Juzgamiento de las Cuentas”, teniendo como objeto FISCALIZAR las rentas e inversiones del Fisco, comprobando si se ha dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias; y, COMPROBAR la veracidad y fidelidad de las cuentas, la autenticidad de la documentación respectiva y la exactitud de las operaciones aritméticas y de contabilidad. De ser el caso que haya necesidad de formularse reparos a las cuentas, entendiéndose que el REPARO constituye la DEMANDA, se iniciará el juicio correspondiente del que 15

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO conocerá como juez de primera instancia, el Subcontralor General, quien actuará con un Secretario que deberá ser abogado y tendrá funciones específicas. El proceso de esta primera instancia se encuentra normado por las disposiciones de los artículos 107 a 114 de la indicada Ley de esa República, terminando con la sentencia que contendrá la Resolución debidamente motivada. El Tribunal de segunda instancia estará integrado por el Contralor General de Chile, quien lo presidirá, y por dos abogados que hayan destacado en la actividad profesional o universitaria, los cuales serán designados por el Presidente de la República, a propuesta en terna del Contralor General. El tribunal contará con un Secretario que deberá poseer el título de abogado. El artículo 126 de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República de Chile, textualmente indica: “En estos juicios podrán los afectados recurrir por vía de revisión ante el tribunal de segunda instancia para obtener que éste modifique el fallo, siempre que este recurso se funde en falta de emplazamiento, error de hecho o nuevos antecedentes o circunstancias que puedan probarse con documentos no considerados en la resolución cuya revisión se solicita….El tribunal de segunda instancia deberá fallar con el mérito de los antecedentes presentados o que él, de oficio, ordene agregar, dentro del término de treinta días contados desde la recepción del recurso.” 16

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO En síntesis se puede señalar que el proceso de juzgamiento administrativo en varios organismos de control, tienen similitud en sus etapas, pues, en la legislación chilena, revisada en los párrafos precedentes, la demanda o reparo; la sentencia de primera instancia; y, el fallo de segunda instancia, equivalen a lo que en la legislación ecuatoriana, en esta materia, es, la responsabilidad establecida en contra del administrado(s); la resolución original o de primera instancia; y, la resolución final o de recurso de revisión, en su orden. 3.

Qué es el Acto Administrativo? El Estado por intermedio de las diversas entidades estatales, ejerce un conjunto muy amplio de acciones que no son otra cosa que la propia labor de la actividad administrativa, la misma que se refleja en cada una de la Funciones del Estado. El acto administrativo, como cualquier otro acto del Estado, es acto jurídico y hecho jurídico que constituye la forma de expresar y declarar la voluntad unilateral de la Administración, en la cual, a través de estos actos, se da vida a la actividad administrativa. Para determinar la impugnabilidad de los actos administrativos, es importante conocer qué es un acto administrativo: Gustavo Penagos, en su obra “El Acto Administrativo”, señala: “Acto Administrativo es la 17

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO manifestación unilateral de la voluntad administrativa, a través de cualquier rama del poder público, o de los particulares, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica”. Al hablar de impugnabilidad, el Diccionario Jurídico Elemental, de Cabanellas, señala que IMPUGNACIÓN, es objeción, refutación, contradicción. En consecuencia, es el acto de objetar, contradecir o refutar todos los recursos que se interponen contra las resoluciones judiciales y/o administrativas. Para Roberto Dromi, el Acto Administrativo es: “Toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa”. “En la opinión de Gordillo, citado por Roberto Dromi, el acto administrativo representa una declaración jurídica y unilateral, realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos subjetivos en forma inmediata”. De estas definiciones anotadas, bien podemos definir que el acto administrativo es una expresión de un órgano público competente, con la finalidad de resolver algo y cuyos efectos jurídicos, inciden en los derechos de las personas, de manera directa. Por lo tanto se convierte en una declaración unilateral, porque deriva solamente de la administración pública. 18

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO El acto administrativo es una declaración de la voluntad unilateral de la función administrativa, que va a producir un efecto jurídico administrativo, de aplicación inmediata. Todo lo expuesto anteriormente, permite caracterizar al acto administrativo a través de los siguientes aspectos, así: -

Es una declaración jurídica Es unilateral, porque proviene de la administración Se genera en razón de la competencia de un órgano administrativo con la capacidad para emitirlo. Genera efectos directos e inmediatos, pueden ser de carácter subjetivo o respecto de personas determinadas.

Los actos administrativos se rigen por los principios de competencia, legitimidad, ejecutividad, e impugnabilidad. Se presume que todo acto administrativo es legítimo, porque ha sido dictado por las autoridades y órganos competentes, y que se ha cumplido con todas las disposiciones contempladas en la normativa respectiva y que son impugnables, sometido a los medios de objeción o desaprobación correspondientes. En nuestra legislación ecuatoriana, encontramos varias clases de actos administrativos, sean éstos normativos, reglados, discrecionales y de simple administración.

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Se considera que todo acto administrativo, además de las características de ejecutoriedad y legalidad, debe contemplar algunos requisitos esenciales para lograr el objetivo del mismo, como es su eficacia y veracidad; además, de requisitos como la competencia, la motivación, el objeto o finalidad, la causa, el procedimiento, el plazo, la forma y la publicidad. Vale señalar que el conocido tratadista Roberto Dromi, en su libro “Derecho Administrativo”, al hacer un análisis de los elementos esenciales del acto administrativo respecto de la motivación, dice lo siguiente: “En principio todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivación, implica, no sólo vicio de forma, sino también y principalmente, VICIO DE ARBITRARIEDAD…”. El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, ERJAFE (Art. 65), define a los actos administrativos como: “Toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales de forma directa”. El doctor José Luis Luna Gaibor, menciona que: “El acto administrativo no es otra cosa que la exteriorización de la voluntad de la Administración Pública, sea cual fuere su condición, y con respecto al administrado externo o interno del ente que lo produce. En consecuencia, el accionar de la Administración Pública, está dado por actos administrativos, cuya característica y complejidad se debe 20

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO a la fuente de su expedición y/o a los actos que lo produce”. El doctor Pío Jaramillo Alvarado, manifiesta que acto administrativo es “Toda clase de declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la Administración tiende a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas”. Para Manuel María Diez, el acto administrativo es “una declaración unilateral de un órgano del poder ejecutivo con ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos en relación a terceros”. El catedrático ecuatoriano, Marco Morales Tobar, en su obra “Manual de Derecho Procesal Administrativo” señala que: “Acto Administrativo es una declaración unilateral de voluntad de autoridad competente que versa sobre asuntos de la Administración Pública, y que tiene efectos de orden particular”. El doctor Herney Viteri Llerena, en su libro “Introducción al Derecho Administrativo y Organización de la Administración Pública”, refiriéndose a los actos administrativos, dice: “Son declaraciones unilaterales y concretas de los Órganos de la Administración Pública que producen efectos jurídicos e inmediatos, individuales y subjetivos”.

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO La actividad administrativa productora de efectos jurídicos, no sólo se manifiesta a través de actos administrativos, sino también, por medio de hechos administrativos, contratos administrativos, actuaciones inter administrativas y reglamentos administrativos. 4.

Nociones Generales del trámite administrativo de una responsabilidad civil establecida por la Contraloría General del Estado.En términos generales, RESPONSABILIDAD es la obligación de resarcir, por uno mismo o por otro, el daño causado, el agravio o perjuicio originado, ocasionados por la culpa u otra causa legal. Entonces, para efectos del tema que nos ocupa, la responsabilidad es la obligación legal de los servidores de las entidades u organismos del sector público y de terceros relacionados con actos de la administración y del servicio público, por razón de la ley o de estipulaciones contractuales, a dar cuenta de sus deberes y a responder por las acciones u omisiones ejecutadas en la administración pública. Es importante señalar que el establecimiento de responsabilidades civiles culposas (nos referimos solo a esta clase de responsabilidad porque es la única en la que es aplicable el recurso tema de estudio), es una facultad atribuida constitucionalmente a la Contraloría General del Estado, por lo que, el Contralor General tiene atribución para revisar las actividades y operaciones financieras de las entidades, por tanto se pronunciará 22

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO estableciendo las responsabilidades a que haya lugar a través de los resultados de la correspondiente auditoría o examen especial. Entendida esta atribución constitucional, la delegación de la competencia para establecer responsabilidades se encuentra radicada en las propias unidades de control, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del REGLAMENTO PARA LA ELABORACIÓN Y TRÁMITE DE INFORMES DE AUDITORÍA, EXAMEN ESPECIAL E INFORMES CON INDICIOS DE RESPONSABILIDAD PENAL, REALIZADOS POR LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS DE CONTROL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO, LAS UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA Y LAS COMPAÑÍAS PRIVADAS DE AUDITORÍA EXTERNA (Acuerdo 013–CG-2011, publicado en el Suplemento del Registro Oficial 474 de 21 de junio de 2011). Notificadas dichas responsabilidades, la Dirección de Responsabilidades otorgará el legítimo derecho a la defensa del sujeto pasivo, siguiendo los pasos previstos en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, y emitirá la RESOLUCIÓN que fuere del caso. En este acto administrativo se confirmará o desvanecerá, en la totalidad o en parte, el valor que se haya predeterminado. Una responsabilidad civil predeterminada vía glosa que hubiese sido confirmada en la instancia administrativa que corresponde a la Dirección de Responsabilidades, puede ser REVISADA por la Contraloría General del Estado, de 23

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO oficio o a petición de parte, según el artículo 60 de la citada Ley, y es entonces cuando inicia la instancia del RECURSO DE REVISIÓN, que dicho sea de paso, es la última en la vía administrativa.

CAPITULO ll PROCESO LEGAL DEL RECURSO DE REVISIÓN La comprensión del proceso administrativo del recurso de revisión, está facilitada por el tenor literal que ofrece la normativa pertinente, siendo esta la razón por la cual se hacen varias citas en los siguientes subtemas. 1.

Cuándo Procede el Recurso de Revisión? Las causales para que proceda el Recurso de Revisión, se establecen en el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, LOCGE, las mismas que se exponen a continuación: “1.Cuando las resoluciones originales hubieren sido expedidas con evidente error de hecho o de derecho, que apareciere de los documentos que constan en el propio expediente o de disposiciones legales expresas;

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO COMENTARIO.- En la primera instancia administrativa, la misma que corresponde a la Dirección de Responsabilidades, se emiten las respectivas resoluciones por el establecimiento de glosas, órdenes de reintegro y sanciones administrativas. En lo que concierne a resoluciones confirmatorias de glosas, (se insiste en aclarar que, únicamente por éstas se tramitan los recursos de revisión) estos actos administrativos pueden haberse expedido sin la suficiente acuciosidad, es decir con un análisis somero tanto de los argumentos y pruebas presentadas por los sujetos pasivos, cuanto por no considerar falencias que puedan provenir del mismo informe de la unidad de control, lo que incide en que la resolución confirmatoria contenga errores de hecho, los cuales deben ser enmendados mediante la concesión del recurso de revisión. Igual situación se presenta si en la resolución original existiesen errores de derecho, el recurso deberá otorgarse. 2. Cuando después de haber sido expedida la determinación de responsabilidad civil culposa, se tuviere conocimiento de documentos ignorados al tiempo de dictar la resolución correspondiente; COMENTARIO.- Existen varios casos en los cuales el juzgamiento administrativo plasmado en la resolución original, se lo efectúa en ausencia de determinada prueba instrumental que la persona glosada no pudo presentar en esa instancia por no disponer de la misma al momento del plazo que tuvo para ejercer su derecho a la defensa; 25

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO entonces, si se considera que dicha prueba es necesaria para el desvanecimiento de la glosa, es obvio que la primera resolución será confirmatoria por la inexistencia documental. En este caso, el recurso de revisión procede cuando el sujeto pasivo de la responsabilidad lo solicite adjuntando la prueba que originalmente no reposaba en el expediente administrativo. Lo comentado en el párrafo anterior se da generalmente cuando el administrado, para desvirtuar la glosa, está en espera de una sentencia judicial, o un pronunciamiento definitivo de la Fiscalía, casos que son repetitivos en robo o hurto de bienes del sector público. Muchas veces al tiempo de contestar la glosa, el trámite judicial o la indagación previa aun no ha concluido, entonces este Organismo de Control mantendrá la responsabilidad civil hasta que estos pronunciamientos desvirtúen el fundamento de la glosa, mediante la comprobación dentro del proceso, de la existencia material de la infracción, y será recién cuando el interesado pueda solicitar el recurso de revisión, siempre y cuando esté dentro del plazo legal previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. En otro aspecto, ignorar por error un documento probatorio que formaba parte del expediente administrativo y que no fue considerado en la primera instancia, también amerita la concesión del recurso, sea de oficio o a petición de quien se crea afectado. 26

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO 3. Cuando en la determinación de responsabilidad civil culposa, se hubieren considerado documentos falsos o nulos, declarados en sentencia ejecutoriada, anterior o posterior a la resolución recurrida; COMENTARIO.- Este tercer caso de procedencia de recurso de revisión, no se ha presentado en los procesos administrativos de este Organismo; sin embargo, al existir una sentencia ejecutoriada que declare un documento falso o nulo, antes o después de la resolución inicial, la Dirección de Recursos de Revisión, jamás los consideraría para efectos de continuar sustanciando el proceso en la vía administrativa.

4.-Cuando se estableciere que para expedir la resolución que es materia de revisión, hayan mediado uno o varios actos, cometidos por los servidores públicos de la Contraloría General del Estado, tipificados como delitos y así declarados en sentencia ejecutoriada”. COMENTARIO.- No tendría validez el acto administrativo inicial si se comprobare dolo o mala fe de los servidores públicos para expedir la resolución a revisarse. En la práctica, este caso no ha existido tampoco. Finalmente, el recurso de revisión se tramitará de oficio o a petición de parte, en los casos señalados en el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, respecto de las resoluciones que confirmen 27

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO responsabilidades civiles culposas que no se hubieren ejecutoriado. Este recurso no procederá en los casos previstos en el artículo 64 de la citada ley, subtema que analizará más adelante, El texto del párrafo anterior es parte del contenido del artículo 36 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades, en el cual se indica que los sujetos de responsabilidad podrán interponer el recurso de revisión ante el Contralor General del Estado o el Director de Responsabilidades. Al respecto cabe realizar la siguiente aclaración: Mediante Acuerdo 001-CG-2012 de 3 de enero de 2012, publicado en Edición Especial del Registro Oficial 243 de 9 de febrero del mismo año, el señor Contralor General del Estado, expide el ESTATUTO ORGÁNICO DE GESTIÓN ORGANIZACIONAL POR PROCESOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO, en cuyo artículo 35 crea la Dirección de Recursos de Revisión, unidad administrativa que antes formaba parte como departamento de la Dirección de Responsabilidades. Posteriormente, mediante Acuerdo 010-CG-2012 de 13 de abril de 2012, publicado en el Suplemento del Registro Oficial 706 de 18 de mayo de ese año, se expide el REGLAMENTO DE DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS, PARA LA SUSCRIPCIÓN DE DOCUMENTOS, EN EL ÁMBITO DE CONTROL Y EN LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES, en cuyas Disposiciones Transitorias, consta la Cuarta que 28

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO dice: “Mientras se implemente la Dirección de Recursos de Revisión, los recursos que se planteen serán tramitados ante la Dirección de Responsabilidades, cuyo titular suscribirá las correspondientes resoluciones inferiores a 150 salarios básicos unificados del trabajador en general. Una vez implementada, los procesos en trámite, pasarán a cargo de la Dirección de Recursos de Revisión, para lo cual se suscribirá el acta de entrega recepción correspondiente en el plazo máximo de 30 días contados a partir de la designación del titular de la Dirección de Recursos de Revisión”. En esta aclaración se debe indicar que el señor Contralor nombró al Titular de la Dirección de Recursos de Revisión el 1 de noviembre de 2012; por tanto, las atribuciones y deberes que corresponde a esta Unidad Administrativa, se las ejerce desde esa fecha, y como tal, los recursos de revisión se interpondrán ante el señor Contralor General del Estado o el Director de Recursos de Revisión. Respecto de este tema cabe sugerir la reforma correspondiente al artículo 36 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades. 2.

Calificación del Recurso solicitado.El artículo 61 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, señala que “El recurso de revisión se interpondrá ante el Contralor General o ante la respectiva autoridad del Organismo de Control, determinada en las normas internas reglamentarias, dentro del plazo de 29

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO sesenta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución original. En el plazo de treinta días, contados a partir de la interposición del recurso, se analizará que los fundamentos expuestos por el peticionario guarden conformidad con las causales previstas en el artículo anterior (este texto se refiere a los cuatro casos previstos en el artículo 60). Si la prueba acompañada es pertinente y, fuere procedente el recurso, se dispondrá mediante providencia el otorgamiento del mismo; particular que será notificado al recurrente y, de haberlos, a los demás sujetos comprendidos en la resolución original objeto de la revisión”. Luego se expedirá la resolución que corresponda, siguiendo los pasos que más adelante se estudiarán.

Con esta diligencia concluye la vía administrativa en la Contraloría General; por tanto es importante tener presente que, de la negativa del otorgamiento de la revisión no habrá recurso alguno en sede administrativa; sin embargo, el o los sujetos pasivos de la responsabilidad podrán iniciar acción contencioso administrativa, de conformidad con la facultad prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. El Art. 37 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades, acerca de la concesión o negativa del recurso de revisión, señala: 30

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO “Interpuesto el recurso de revisión, la Dirección de Responsabilidades en el plazo de treinta días expedirá la correspondiente providencia en la que concederá o negará el recurso de revisión, providencia que se notificará al recurrente en el domicilio que hubiere señalado.- Si se concediere el recurso y existieren responsables solidarios, se les notificará también la providencia, en una de las formas señaladas en el Art. 55 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.De la providencia que niegue la concesión del recurso de revisión, no habrá recurso alguno en la vía administrativa, sin perjuicio de lo dispuesto en el Art. 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. (Acción Contencioso Administrativa).- La notificación de la providencia por la que se concede el recurso de revisión suspende los efectos de la resolución objeto del recurso, e interrumpe los plazos de caducidad y prescripción.- Si el recurso de revisión se tramitare de oficio, la Dirección de Responsabilidades expedirá la providencia señalada en este artículo, la misma que se notificará a los sujetos comprendidos en la resolución objeto del recurso, en una de las formas señaladas en el Art. 55 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Para su trámite, se observará el procedimiento y plazos señalados en este y el siguiente artículo”. En el texto citado se ha resaltado las palabras Dirección de Responsabilidades, puesto que es necesario aclarar que de conformidad con el Orgánico Funcional actual, se ha creado la Dirección de Recursos de Revisión, y es ésta 31

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO la Unidad administrativa que tiene a cargo este proceso materia del presente estudio. Para el cumplimiento de la disposición reglamentaria precedente, corresponde:

Análisis jurídico y técnico desempeñado por los analistas de la Dirección, quienes REVISARÁN la siguiente documentación del expediente administrativo de la resolución recurrida: a) En primer lugar se tomará en cuenta el informe de la Dirección de Patrocinio, en el que se indique si existe impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto de la resolución materia del recurso. Actividad necesaria para la correcta aplicación del primer caso de improcedencia del recurso, previsto en el artículo 64 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; b) La boleta de notificación de la resolución original y el control de comunicación mediante el cual se ingresaron los alegatos y documentos que sustentan el recurso solicitado, a fin de confrontar las fechas y establecer que entre las dos no haya transcurrido más de sesenta días; caso contrario se negará el recurso, por así disponer el artículo 64, número 3 de la LOCGE.

32

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO c) Se revisará la resolución original o de primera instancia administrativa, con el propósito de obtener un concepto preciso de los cargos confirmados, identificando los fundamentos de hecho y de derecho en relación con el tema materia del perjuicio económico causado al Estado, así como también se verificarán los valores confirmados a cada uno de los sujetos de responsabilidad y su respectiva solidaridad. De ser menester, y en caso de duda, se revisará el expediente del informe de auditoría o examen especial; d) Las contestaciones y alegatos de los recurrentes y la relación con los cargos confirmados en el acto administrativo recurrido; e) Los documentos presentados por el peticionario del recurso, partiendo de su aspecto formal para verificar que sean fidedignos y cumplan con los requisitos legales; luego su contenido e información para establecer si procede como prueba de descargo; f) Se verificará la figura jurídica de caducidad de la facultad de la Contraloría General del Estado para pronunciarse respecto de las actividades de la institución donde se practicó el examen o auditoría; de los actos de los servidores glosados; y de las operaciones en general. En este caso, de existir valores caducados que no se consideraron en la primera instancia para desvanecerlos, se debe otorgar 33

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO el correspondiente recurso de revisión y proceder conforme a derecho; y, g) Se revisará todas las disposiciones legales aplicables. Labor técnico – operativa de la Secretaría de la Dirección de Recursos de Revisión, para la concesión o negativa del recurso: a) Luego del juzgamiento administrativo de primera instancia, la Secretaría de Responsabilidades, remite a la Dirección de Recursos de Revisión los expedientes de resoluciones confirmatorias de las cuales se haya solicitado recurso de revisión. Estos expedientes se registran informáticamente y se distribuyen a los analistas según la forma dispuesta por el señor Director; y, b) Una vez concluido el procedimiento previsto en las letras anteriores, se decidirá si se concede o se niega el recurso de revisión, entonces, la Secretaría de Responsabilidades notificará a los sujetos pasivos de la glosa la providencia respectiva, en el caso de aceptarse el recurso; o, el oficio de negativa de concesión, si es que los argumentos y pruebas no ameritaron otorgar tal derecho.

3.

Efecto del Otorgamiento del Recurso.34

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Con la notificación de la providencia a la cual nos hemos referido anteriormente, queda legalmente iniciada la instancia administrativa del recurso de revisión. Si en el capítulo anterior se escribió en el sentido de que el “recurso de revisión” implica, que la autoridad de un órgano administrativo deje sin efecto total o parcialmente los actos administrativos recurridos que causen efectos jurídicos subjetivos, es consecuente que al momento que se otorga el recurso, se suspenda la ejecución de lo dispuesto en la resolución original. Este es el efecto de la concesión. Como ejemplo y en la generalidad de resoluciones de glosas confirmadas, este acto administrativo recurrido dispone la emisión de títulos de crédito, individuales o solidarios, por los valores confirmados, con la disposición de que se cobre con los respectivos intereses, según lo prevé el artículo 84 número 1 de la indicada Ley; por lo tanto, al aceptarse el pedido de recurso, el efecto jurídico de la resolución inicial se suspende, es decir, no se emitirán los títulos de crédito y por tanto no iniciará la acción coactiva, además que se interrumpirá los plazos de caducidad y prescripción. Sobre el tema, el artículo 62 del mismo Cuerpo Legal señala: “La notificación de la providencia que concede el recurso de revisión, interrumpirá los plazos de caducidad y prescripción, previstos en esta Ley, y suspenderá los efectos de la resolución original recurrida.- La revisión no 35

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO constituye requisito previo para impugnar una resolución ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo”. Este aspecto legal tiene concordancia con lo previsto en el cuarto inciso del artículo 37 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades. Una vez notificada la providencia mediante la cual se concede el recurso de revisión, la Dirección de Recursos de Revisión, en el plazo de sesenta días, contados desde la fecha de la última notificación, expedirá la correspondiente resolución motivada en la que confirme, modifique o desvanezca la responsabilidad civil culposa que fue confirmada anteriormente. Dicha resolución, producto de la concesión del recurso, se notificará en el domicilio que hubieren señalado los sujetos de responsabilidad.

4.-

Improcedencia del Recurso.A más del derecho a la defensa que el glosado tiene al momento de contestar la glosa, y luego de ser notificado con la resolución original, el sujeto pasivo de la responsabilidad dispone de otra instancia administrativa dentro del Organismo de Control, esto es, tiene derecho a presentar nuevos argumentos y pruebas y solicitar recurso de revisión respecto de la resolución que, según su criterio, él crea que perjudica sus intereses. No obstante, cuándo no procede este derecho, pues, las causales de improcedencia del recurso de revisión están 36

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO previstas en el artículo 64 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que señala: “Art. 64.- Improcedencia del Recurso.-No procederá el recurso de revisión en los siguientes casos:

1.- Cuando la causa estuviere en conocimiento o hubiere sido resuelta por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo; COMENTARIO.- En la medida de que no constituye requisito para la impugnación haber precedido la REVISIÓN, el sujeto pasivo de la responsabilidad civil, puede impugnar la resolución original ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; entonces, la Contraloría General del Estado pierde competencia para pronunciarse, y por ende ya no tiene atribución para conceder recurso de revisión respecto de aquella resolución impugnada en sede contencioso administrativa. 2.- Si el proceso estuviere sustanciándose o hubiere sido resuelto por la justicia ordinaria civil o penal; COMENTARIO.- Cuando el hecho generador de la responsabilidad civil, sus antecedentes y consecuencias, así como las acciones u omisiones que pudieron haber dado lugar a que exista un menoscabo económico en la entidad auditada, fueren motivo de sustanciación o 37

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO hubieren sido resueltos por la justicia ordinaria, también se está ante el hecho de que la Contraloría debe inhibirse de continuar con el proceso administrativo de la glosa impuesta; en tal situación, se negará el recurso de revisión solicitado. 3.- Si desde la fecha en que se notificó la resolución original hubieren transcurrido más de sesenta días; COMENTARIO.- Para acogerse al recurso de revisión, la Ley prevé el plazo de sesenta días, contados desde que la notificación de la primera resolución surte efecto legal. La notificación se torna legal cuando se haya cumplido el plazo explicado en el tercer inciso del artículo 55 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, en concordancia con el artículo 33 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades. 4.- Cuando el correspondiente recurso no fuere legal o documentadamente fundamentado”. COMENTARIO.- Para dar cumplimiento a la norma reglamentaria del artículo 37 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades, es decir para conceder o negar un recurso de revisión, es necesario realizar un análisis jurídico y técnico, tanto de los argumentos expuestos, cuanto de la prueba instrumental remitida, a fin de poder decidir sobre la legalidad y la sustentación del pedido de recurso; de no ser así, se rechazará lo solicitado aplicando esta causal cuarta de improcedencia. 38

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO

5.-

Caducidad y Prescripción Caducidad.Citemos a Guillermo Cabanellas, quien define a la caducidad como: “Lapso que produce la extinción de una cosa o de un derecho. Pérdida de la validez de una facultad por haber transcurrido el plazo para ejecutarla. Efecto que en el vigor de una norma legal o consuetudinaria produce el transcurso del tiempo sin aplicarlas, equiparable en cierto modo a una derogación tácita…Cesación del derecho de entablar o proseguir una acción o un derecho a entablar o proseguir una acción o un derecho, en virtud de no haberlos ejercitado dentro de los términos para ello.” Nuestra Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, prevé la caducidad de las facultades de este Organismo por el paso del tiempo, siempre que no se las ejerza antes del vencimiento de los plazos establecidos, principio que consiste en el oportuno pronunciamiento de la Administración Pública en los aspectos o asuntos de su competencia. De conformidad con el texto del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, existen dos formas de que se produzca la caducidad en el ámbito del establecimiento de responsabilidades, así: 39

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO a) TEXTO LEGAL.- “La facultad que corresponde a la Contraloría General del Estado para pronunciarse sobre las actividades de las instituciones del Estado, y los actos de las personas sujetas a esta Ley, así como para determinar responsabilidades, caso de haberlas, caducará en “siete” años contados desde la fecha en que se hubiere realizado dichas actividades o actos”. EXPLICACIÓN.- Esta figura jurídica se produce cuando la notificación de la responsabilidad administrativa o civil culposa, se realiza luego de siete años del hecho, actividad, operación financiera u omisión que dio lugar al establecimiento de la glosa, orden de reintegro o sanción administrativa. Como quedó indicado anteriormente, para efecto del recurso de revisión, que tiene relación únicamente con la glosa, la caducidad se analizará sólo respecto de esta responsabilidad civil. b) TEXTO LEGAL.- “Se producirá la caducidad de la facultad para resolver los recursos de revisión de una resolución original, o de reconsideración de una orden de reintegro, cuando hubiere transcurrido un año desde la notificación de la providencia respectiva y no se hubiere expedido la resolución que resuelva los recursos. En tal circunstancia las resoluciones originales materia de tales recursos quedarán firmes”. EXPLICACIÓN.- La aceptación del recurso de revisión, como se analizó en un tema anterior, implica 40

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO la emisión de una providencia que debe ser notificada a los sujetos pasivos, en la cual se les haga saber que el señor Contralor aceptó el recurso. Ahora, si la resolución del recurso se notifica después de un año de la notificación de dicha providencia, también opera la caducidad como figura jurídica dentro de este proceso administrativo. Al respecto cabe hacer una aclaración importante, los efectos de declarar la caducidad, en el primer caso, letra a); y, la consecuencia de la caducidad producida, en el segundo texto, letra b), acarrean distinto resultado respecto del sujeto pasivo de la responsabilidad, veamos: El resultado es positivo a favor del administrado cuando el caso está inmerso en la primera parte del texto legal del citado artículo 71, puesto que, si la responsabilidad NO se notifica a tiempo (dentro de los siete años desde que se causó el perjuicio), se entenderá caducada la facultad del Contralor para pronunciarse, y la glosa se la tendrá como inexistente; en este caso, jamás nacerá una obligación civil en contra del administrado, puesto que no habrá resolución confirmatoria en su contra. Por el contrario, el resultado de la caducidad será negativo para la persona glosada, cuando esta figura se haya producido en el contexto de la segunda parte de la norma indicada, la misma que en síntesis señala que, si no se ha expedido la resolución de recurso de revisión dentro de un año contado a partir de la notificación de la 41

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO providencia con la cual se aceptó el recurso; en este caso, la resolución original que confirmó la (s) glosa (s), quedará firme. Esto constituye una disposición cuyo único propósito es el de permitir que transcurrido dicho plazo, si no se hubiere dictado la resolución del recurso, el afectado pueda impugnar la resolución confirmatoria en sede jurisdiccional. Este silencio negativo equivale a una denegación tácita de los argumentos expuestos por el interesado, y no puede transformarse en silencio positivo porque es evidente que la normatividad de la Ley de la materia señala un plazo mayor para el ejercicio de la potestad de control; entonces, si este tipo de caducidad favoreciere al administrado, se originaría un verdadero derecho autónomo sin relación a sus antecedentes y sobre el cual no tenga efecto alguno una declaración extemporánea de la administración. De aplicarse el silencio positivo en este caso de caducidad, se estaría dejando de lado a la doctrina que, sobre el tema del SILENCIO, Guillermo Cabanellas, lo define: “En la jurisdicción administrativa, desestimación tácita de una petición o recurso por el simple transcurso del tiempo sin resolver la Administración”. (el subrayado corresponde a este estudio, a fin de resaltar la denegación, característica propia del silencio negativo). Si cabe la pregunta de cuál es la razón para que el efecto sea favorable al administrado, en el primer caso, y por qué desfavorable en el segundo, vale decir que en el contenido del texto de la letra a), este Organismo no se encuentra en SILENCIO de ninguna naturaleza, pues 42

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO sencillamente al no encontrarse notificadas las responsabilidades, no se dio inicio a trámite legal alguno, en tal razón se pierde la facultad contralora, y obviamente beneficiará al sujeto pasivo; por el contrario, en cuanto a la situación que presenta la cita de la letra b), es cuando la Contraloría General del Estado ya inició a tiempo un proceso administrativo, no obstante la notificación de la resolución del recurso de revisión fue inoportuna según el plazo legal, constituyendo un SILENCIO NEGATIVO, que faculta al recurrente a esperar el juzgamiento administrativo o a impugnar en sede jurisdiccional. En definitiva, nótese que el primer caso no es un silencio de ninguna clase sino un RESULTADO POSITIVO; mientras que el segundo, es un SILENCIO NEGATIVO. Prescripción.La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, prevé en su artículo 73 la prescripción de las obligaciones nacidas de actos administrativos que juzgaron responsabilidades civiles. El artículo 2392 de la Codificación del Código Civil, define a la prescripción como: “…un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones y derechos ajenos, por haberse poseído las cosas, o no haberse ejercido dichas acciones y derechos, durante cierto tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales.- Una acción o 43

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO derecho se dice que prescribe cuando se extingue por la prescripción.” Por la definición transcrita se puede establecer dos clases de prescripción: la ADQUISITIVA y la EXTINTIVA o LIBERATORIA. La prescripción manifestada en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, relativa a la responsabilidad civil, es extintiva, toda vez que su declaración extingue las obligaciones, como es el caso de la prescripción de las obligaciones nacidas de glosas confirmadas, figura prevista en el artículo 73 de la referida Ley, cuyo texto del primer inciso indica: “Las obligaciones nacidas de responsabilidades civiles culposas de que trata esta ley, prescribirán en diez años contados desde la fecha en que la determinación confirmatoria de la responsabilidad civil culposa se hubiere ejecutoriado y será declarada por el Contralor General, de oficio o a petición de parte, o por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo; por vía de impugnación o por vía de excepción al procedimiento de ejecución coactiva.” Este mismo artículo se refiere además a que serán imprescriptibles las obligaciones civiles nacidas del cometimiento de delitos en contra del Estado. 6.

Interrupción Prescripción

de

los

plazos

44

de

Caducidad

y

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Interrupción respecto de la caducidad.- De conformidad con el texto del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, anotado en el tema anterior, para poder ubicar la interrupción del plazo de la caducidad, debemos recordar los dos tipos de caducidad que están previstos en esta disposición legal: La primera tiene relación con la facultad que tiene la Contraloría para pronunciarse sobre las actividades de las instituciones que dispongan de fondos públicos, y las acciones u omisiones de las personas sujetas a dicha Ley, así como también para establecer responsabilidades. En este caso, se interrumpe la caducidad, si la Contraloría notifica la responsabilidad correspondiente dentro los siete años que prescribe tal disposición, caso contrario, caducará esta facultad; y, La segunda es la que tiene incidencia directa con el recurso de revisión y fija el transcurso de un tiempo determinado para expedir la resolución del recurso. Al indicar la Ley que el tiempo referido es de un año contado a partir de la notificación de la providencia de concesión, dicha caducidad se interrumpirá si se notifica la resolución final dentro de ese año, lo contrario significaría el silencio negativo del que se habló anteriormente. Interrupción respecto de la prescripción.- El texto del artículo 74 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, es lo suficientemente explicativo en cuanto al tema, indicando: “La prescripción del cobro de 45

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO obligaciones se interrumpe por el reconocimiento expreso o tácito de la obligación por parte del deudor o por la citación legal del auto de pago.- La citación con el auto de pago no interrumpirá la prescripción, cuando la ejecución coactiva hubiere dejado de continuarse por más de cinco años, salvo que la suspensión hubiere sido ordenada por decisión judicial”. Por tanto, las indicadas diligencias deben practicarse dentro de esos diez años contados a partir de que la resolución que genera las obligaciones se haya ejecutoriado, entonces se habrá interrumpido la prescripción. 7.

Plazo para expedir la resolución de recurso de revisión La resolución que provenga del otorgamiento o concesión del recurso de revisión, se dictará en el plazo de sesenta días contados a partir de la notificación de la providencia mediante la cual se aceptó a trámite el recurso solicitado por el o los sujetos pasivos de la responsabilidad civil. (Primer inciso del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado).

8.

Impugnación en la vía Contencioso Administrativa.Es de entender que la administración pública, ejecuta su actividad con estricto cumplimiento de las normas establecidas, reconociendo los derechos y garantías constitucionales a favor de los administrados. Sin embargo, en la práctica se originan conflictos entre los 46

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO particulares y el Estado, por cuanto existen actos administrativos que, a criterio del interesado, los considera perjudiciales, arbitrarios o ilegales. Entonces, la jurisdicción contencioso administrativa conocerá y resolverá los conflictos jurídicos que se originen por los actos administrativos que emanen de las entidades y organismos del sector público. En cuanto a la impugnabilidad del acto administrativo, el doctor Nicolás Granja Galindo, manifiesta: “Consiste la impugnabilidad en el rechazo al acto administrativo que es el producto de efectos jurídicos inmediatos y es, a la vez, exigible ejecutorio. Los administrados pueden desplegar esta impugnación en ejercicio del derecho a su legítima defensa, a través de la interposición de los recursos administrativos, o bien, de las acciones correspondientes.” La impugnación al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se regirá por las normas y términos de los artículos 69 y 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, 39 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades, y estará sujeta al procedimiento previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

CAPITULO lll RESOLUCION FINAL O FALLO 47

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO 1.

Introducción al tema Entre las facultades constitucionales que tiene este Organismo de Control (art.212 de la Constitución de la República), está la de establecer responsabilidades civiles culposas, por el perjuicio económico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a causa de la acción u omisión de sus servidores. La predeterminación de responsabilidad civil es la más frecuente en la Contraloría General, y se la establece precisamente con la finalidad de que los agentes del Estado o terceros relacionados con la Administración Pública, que actuaron u omitieron, reparen, enmienden o restituyan el perjuicio económico que se causó a la entidad; o en su defecto, desvirtúen el hecho que fundamentó la responsabilidad civil, en este caso la glosa. El juzgamiento administrativo de dicha responsabilidad, está reflejado en la resolución original (Dirección de Responsabilidades), y en la resolución final o fallo (Dirección de Recursos de Revisión, en última instancia administrativa). Entonces, si las responsabilidades civiles tramitadas vía glosa, tienen dos instancias administrativas para su análisis, de cuyas conclusiones se pueda confirmar o desvirtuar las mismas, estamos en el caso de que el Contralor General del Estado HA JUZGADO la procedencia de dichas responsabilidades civiles. Por lo tanto, cuando el equipo auditor verifica la legalidad, propiedad y corrección del movimiento financiero y las operaciones, vemos que esta labor de campo y su informe 48

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO no es una actividad en firme; más aún, las responsabilidades por acción u omisión que ocasionaron perjuicio económico, plasmadas en una glosa, tampoco constituye una diligencia que se encuentre en firme; toda vez que dichas actividades están sujetas a un pronunciamiento decisorio derivado de un análisis que emplee aspectos de hecho, de derecho y técnicos, de lo cual se consiga establecer si la glosa es procedente o no. Esto es una resolución final o fallo. El artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, señala: “Notificada la providencia que concede el recurso de revisión, el Contralor General o su delegado, con base a los fundamentos y pruebas que se presenten, en el plazo de sesenta días, contado a partir de dicha notificación, dictará resolución motivada, en la que confirme, revoque, modifique o sustituya la resolución original revisada… .Para que se inicie la recaudación o la acción coactiva, será necesario que las resoluciones de la Contraloría General del Estado se encuentren ejecutoriadas y en el caso de haberse acudido a la Función Judicial, las sentencias de ésta también se encuentren ejecutoriadas”. 2. Ejecución y Ejecutoria de las Resoluciones.La Ejecución, o lo que es lo mismo la eficacia y obligatoriedad de las resoluciones confirmatorias y ejecutoriadas del Contralor General, está a cargo del 49

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Departamento de Coactivas de la Dirección de Patrocinio de este Organismo, a cuyo director se enviará una copia certificada de la resolución ejecutoriada, a fin de que disponga la emisión de los títulos de crédito en contra de los obligados y proceda a su cobro en ejercicio de la acción coactiva. Las municipalidades, consejos provinciales y, en general otras instituciones que gocen de capacidad legal para ejercer la coactiva, también recibirán copias certificadas de las resoluciones confirmatorias ejecutoriadas que establezcan obligaciones a favor de estos organismos, y procederán con el cobro respectivo, de acuerdo con la normativa pertinente. En el caso de recaudar valores a favor de instituciones del Estado sujetas a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que no sean del Gobierno Central y que no dispongan de capacidad legal para la acción coactiva, el proceso de ejecución se realizará conforme lo explicado en el primer párrafo de este subtema. Hasta aquí es una síntesis del contenido de los tres números explicativos que conforman el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; las demás normas que prevé la Ley para efecto de la ejecución coactiva de los actos administrativos que confirmaron glosas, se describen en la parte final de dicha disposición legal. De igual forma, para efectos de la práctica de la acción coactiva, se estará a lo previsto en el 50

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Reglamento de la materia dictado por este Organismo de Control. En otro aspecto, la ejecutoriedad de actos administrativos, no es otra cosa sino la posibilidad que tiene la administración pública para ejecutarlos, por medio de su ordenamiento jurídico y medios coercitivos. En materia de responsabilidades civiles establecidas por la Contraloría, las resoluciones confirmatorias quedan ejecutoriadas cuando los sujetos pasivos no hubiesen deducido demanda en la vía contencioso administrativa en el término de noventa días, contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que se impugna. (Síntesis de las disposiciones legales: artículos 58 y 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, y artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Además, la Ley que corresponde a este proceso administrativo de control, antes citada, en el tercer inciso del artículo 63, indica: “Se ejecutoría la resolución original si no se hubiere acudido al contencioso administrativo, o no se hubiere interpuesto el recurso de revisión dentro del término o plazo legal…”

3. Análisis y procedimiento para la elaboración de una Resolución.-

51

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO a) Análisis jurídico administrativo

y

técnico

del

expediente

El expediente administrativo de la resolución recurrida, el mismo que contiene las glosas confirmadas, las contestaciones de los administrados, las solicitudes de recurso de revisión y la prueba instrumental remitida por los interesados, es enviado por la Secretaría de la Dirección de Responsabilidades a la Secretaría de la Dirección de Recursos de Revisión, a fin de decidir la concesión o negativa del recurso. A más de este expediente, es necesario contar con los antecedentes que sirvieron de base para el establecimiento de las glosas, para lo cual se solicita al archivo correspondiente el informe de examen especial o auditoría, según sea el caso. Con estos cuerpos procesales que reflejan la dualidad de opiniones, tanto la de auditoría, como la del administrado, se cuenta con la documentación básica para iniciar el juzgamiento administrativo de las glosas, en donde se analizarán aspectos jurídicos y técnicos, para establecer conclusiones justas. Vale indicar que no siempre existen criterios contrapuestos, en estos casos, el o los glosados contestan allanándose a la glosa y presentan pruebas que reflejan la restitución de valores o bienes, las mismas que permiten desvanecer el cargo impuesto. 52

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO b) Verificación del tipo de auditoría que originó la glosa y su fundamentación relativa a los aspectos de hecho y de derecho. Para iniciar un proyecto de resolución, se debe identificar el tipo de auditoría que investigó los hechos que produjeron la responsabilidad civil. Este paso previo permite visualizar con objetividad el fundamento de la glosa, y de esta manera llegar a un concepto claro y preciso de las acciones u omisiones que causaron el perjuicio económico, con determinación de los fundamentos de hecho y de derecho e identificación de los sujetos de responsabilidad, relacionándolos directamente en función de sus cargos, con los hechos que causaron daño. c) Notificaciones legales y oportunas. Para el análisis del pedido de recurso de revisión, se revisará las boletas de notificación con las cuales se hizo conocer la resolución original confirmatoria, a fin de verificar la fecha de esta diligencia y fijar si el o los sujetos pasivos están dentro del plazo legal para solicitar el recurso (causal de improcedencia estudiada en temas anteriores. Art. 64 de la LOCGE). En una resolución de primera instancia, siempre se hará referencia a la forma y fecha de las notificaciones de las glosas, a fin de detectar posibles responsabilidades caducadas, de conformidad con la 53

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Ley. Su legalidad depende del cumplimiento de la disposición contenida en el artículo 55 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que para intelegir el tema, lo citamos a continuación: “La notificación de órdenes de reintegro, predeterminación, providencias y resoluciones de responsabilidad civil culposa, se harán en persona, o por boleta dejada en el domicilio del interesado, o por correo certificado o por correo legalmente autorizado, o en el casillero judicial que se hubiere señalado para el efecto. En caso de desconocerse el domicilio, la notificación se realizará por la prensa, en forma individual o colectiva, dicha publicación contendrá los nombres y apellidos de los involucrados, las funciones que hayan ejercido y el valor de la predeterminación de la responsabilidad civil culposa, o de las órdenes de reintegro.- Cuando la notificación se produjere en persona o por boleta, el plazo previsto en el artículo 53 de esta Ley, se contará desde el día hábil siguiente, y si se efectuare por correo certificado, o correo legalmente autorizado, o por publicación por la prensa, ocho días después de la fecha de la guía de correo o de la publicación por la prensa.- Las notificaciones de responsabilidad civil culposa, en el caso del recurso de revisión, se realizarán en el domicilio que para el efecto señale el interesado.” Esta disposición tiene concordancia con los PLAZOS que prevé el artículo 26 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades.

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO d) Análisis comparativo entre el informe de auditoría o examen especial y las pruebas presentadas por los glosados. Quizá este punto sea el más importante de una resolución; pues aquí se plasman todas las razones que apoyan y sirven de fundamento para formar un juicio imparcial definitivo, y al fin decidir y resolver sobre los dos criterios contrapuestos de los que se anotó anteriormente. Efectivamente, en esta etapa se hace un análisis entre el criterio de la auditoría, fundamentado en su informe y en la glosa, confrontado con los argumentos de hecho y de derecho y las pruebas aportadas por los sujetos responsables. El sustento técnico de la responsabilidad civil prevista en nuestra Ley, se encuentra en los papeles de trabajo de auditoría, en el oficio que contiene las observaciones, en su respectivo informe y en la propia glosa; para evaluar el criterio adoptado en la acción del control, se deben hacer verificaciones y estudios a toda esta documentación. En cambio, para evaluar el criterio propuesto por los glosados, se analiza el conjunto de diferencias y oposiciones que éstos mantienen respecto del fundamento de la glosa; en este proceso se califican sus argumentos y aseveraciones, calificación que será el producto del estudio a la efectividad de la prueba instrumental 55

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO remitida, la cual se revisa primeramente en su aspecto formal, para tener la seguridad de que se trata de documentos fidedignos y que reúnan los requisitos legales y reglamentarios; luego se analizará su contenido para deducir las conclusiones que lleven a una decisión. Cuando el estudio obedezca a asuntos de control de obras o ambientales, y que se requiera mayor información para tener mejores elementos de juicio, se solicitará criterios a la Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental, DIAPA, o a la Unidad de Control que practicó la auditoría respectiva, con el fin de efectuar un juzgamiento amparado en una completa intelección de los hechos, actos u omisiones. En este proceso existen tres piezas fundamentales para juzgar, principios que ayudan a expedir resoluciones justas; por lo tanto, las pruebas remitidas deben ser apreciadas bajo las reglas de la sana crítica, tratando de aunar la legalidad y la justicia. (artículo 28, número 3 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades) e) Conclusión lógica y ecuánime que decida los hechos que fundamentaron la glosa. Esta conclusión lógica y ecuánime, es definitiva. Si bien, mientras se analiza, examina y estudia el proceso descrito en el numeral anterior, se van 56

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO estableciendo conclusiones parciales que conllevan a tomar una determinación respecto del hecho; no obstante, esta conclusión final es la síntesis de todas las anteriores y equivale a la decisión a que se haya llegado, la misma que se redactará en forma clara y precisa. En esta parte resolutiva se confirmarán o desvanecerán las glosas, total o parcialmente, y también se podrá declarar la caducidad (Art. 31 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades). Se notificará la resolución respectiva a los interesados. 4. Estructura de una Resolución aplicada a un caso práctico.El contenido de una resolución se encuentra detallado en el artículo 32 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades, el que indica: “La resolución constará de una parte expositiva y de otra resolutiva. La parte expositiva contendrá lo siguiente: 1. La expresión precisa del asunto o asuntos que hayan sido materia de glosa, con indicación de su fundamento y de las razones expuestas por el sujeto de la responsabilidad. Cuando haya que resolver en rebeldía, se indicará también el contenido y fundamento de las glosas; de haber allanamiento del interesado, se dejará constancia del particular.- 2. La fundamentación relativa a los aspectos de hecho y de derecho, con arreglo al inciso segundo del artículo 56 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.- 3. La conclusión o conclusiones lógicas que se deriven de los dos puntos anteriores.- La parte 57

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO resolutiva contendrá la decisión a que se haya llegado, expresada en forma clara, precisa, definitiva y categórica, con respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados y a todos y cada uno de los sujetos de la responsabilidad, así como la orden de cumplir tal o cual acto complementario relacionado con la decisión adoptada.” A continuación se anotará un CASO PRÁCTICO, cuya fundamentación de la responsabilidad civil no implica complejidad, pues el propósito es que se conozca la estructura de la resolución y el proceso:

Resolución de primera instancia (Dirección de Responsabilidades)

RESOLUCION No EL CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO CONSIDERANDO: I.

Que como resultado del estudio del informe de auditoría DR1-2003-000, practicado a los Estados de Situación Financiera, al 31 de diciembre de 2001 y 2002, del I. Municipio del Cantón. ….., provincia de…. , así como los correspondientes Estados de Resultados y Ejecución 58

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Presupuestaria por los períodos terminados en esas fechas; y, examen especial a las cuentas, Disponibilidades y Cuentas por Cobrar, del período comprendido entre el 1 de enero a 31 de julio de 2003, se estableció en contra del señor M R J, chofer, la glosa por 7 500 USD; valor de los daños ocasionados al vehículo camioneta Chevrolet LUV, doble cabina, color vino, motor 6VD1-99999, en circunstancias que se encontraba conduciendo el referido automotor con exceso de velocidad, en la vía SSS, el día sábado 11 de abril de 2003, perdiendo el control y estrellándose contra un árbol, produciendo daños considerables al automotor, tales como: destrucción total de la cabina, puertas, guardafangos, guías, faros, parabrisas anterior y posterior, capot, entre otros daños, que se desprende del Informe Técnico Mecánico y Avalúo de Daños Materiales 09-B-2003, elaborado por los peritos a efectos de la presente causa, ocasionando perjuicio económico a la entidad. Es responsable solidario en la totalidad de la glosa, el señor P E E, alcalde, por cuanto autorizó la movilización del referido automotor en un día no laborable, a un servidor que no estaba facultado legalmente para ello y a efectos que realice actividades de índole personal. II.

Que por este motivo, el 24 de abril de 2006 se expidieron las glosas solidarias 00001 y 00002 en contra de servidores del Municipio del cantón……, habiéndoseles notificado legalmente en la forma y fechas que constan a continuación, dándoles a conocer el fundamento de la 59

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO observación y concediéndoles el plazo de sesenta días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53, numero 1, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, a fin de que contesten y presenten los documentos de descargo pertinentes: GLOSA Y NOMBRES

NOTIFICACIÓN

FECHA

00001 PEE

Personal

2006-09-18

Personal

2006-06-27

00002 MRJ

III.

Que dentro del plazo legal, el señor P E E da contestación a la glosa mediante comunicación ingresada a la Contraloría General del Estado con control de comunicaciones 111 de 22 de noviembre de 2006, mediante la cual señala que él no es responsable de los daños ocasionados al vehículo de la entidad, por cuanto afirma que no fue quien conducía en el momento del accidente; adicionalmente manifiesta que el trámite para declarar al autor del accidente y cobrar los daños y perjuicios, se encuentra en el proceso.

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Del estudio al informe de auditoría, se puede evidenciar que el señor P E E, en su calidad de alcalde del cantón…., autorizó al señor M R J, para que se traslade en la camioneta de la entidad con el fin de realizar actividades de índole personal y en horario no laborable. Este hecho vincula directamente al administrado con el perjuicio irrogado a la entidad a su cargo, en razón de que dispuso dicho traslado sin justificar su movilización en objetivos institucionales. De los documentos remitidos por el administrado, no se evidencian pruebas que demuestren que existe el proceso judicial alegado del que se desprenda la identificación del responsable del siniestro; por lo que, la afirmación del glosado carece de fuerza probatoria. Por su parte, transcurrido el plazo legal el señor M R J no ha dado contestación a la observación formulada en su contra, así como tampoco ha remitido los documentos que permitan desvirtuarla de conformidad con el artículo 27 del Reglamento Sustitutivo de Responsabilidades; razón por la cual, el presente juzgamiento, en lo que a él respecta, se dicta en rebeldía al tenor del artículo 28 Ibídem. IV.

Que analizados tanto el informe de auditoría como el memorando de antecedentes, registrados en archivo con el número 000-2004, al igual que las comunicaciones y documentos remitidos se concluye que el valor de 7 500 USD procede ser confirmado en contra de los señores: 61

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO  P E E, quien en calidad de Alcalde, al haber autorizado la movilización del referido automotor en un día no laborable a un servidor que no estaba facultado legalmente para ello a efectos de realizar actividades de índole personal, inobservó el artículo 5 del Reglamento Sustitutivo para el Manejo y Administración de Bienes del Sector Público, referente a que los bienes de entidades y organismos del sector público sólo se emplearán para los fines propios del servicio público por lo que es prohibido su uso para fines particulares; e, incumplió el artículo 77, numero 1), letra g) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, respecto al profesionalismo con el que debió actuar para verificar que el personal a su cargo proceda de la misma manera.  M R J, quien como chofer, al conducir el automotor de la entidad de manera imprudente, provocando que éste sufra daños considerables como son: destrucción total de la cabina, puertas, guardafangos, guías, faros, parabrisas anterior y posterior, capot, entre otros, inobservó lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento General Sustitutivo para el Manejo y Administración de Bienes del Sector Público, referente a que como custodio del bien, debió velar por la buena conservación del mismo, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes. Por ende, el perjuicio económico al Estado persiste, debiendo ser resarcido de conformidad con lo dispuesto en 62

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO el artículo 52, inciso segundo de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Por lo manifestado, en ejercicio de las facultades que le confiere la ley,

RESUELVE: I.

CONFIRMAR la responsabilidad civil solidaria predeterminada mediante glosas 00001 y 00002 de 24 de abril de 2006 por 7 500 USD, en contra de los señores P E E, alcalde; y, M R J, chofer, del I. Municipio del cantón…., provincia de …..

II. REMITIR copia certificada de la presente Resolución al señor Alcalde del Cantón….., a fin de que disponga la emisión de un título de crédito solidario por el valor de.7 500 USD en contra de los señores P E E y M R J; cuyos intereses se calcularán a partir del 11 de abril de 2003, fecha en la que ocurrió el siniestro (texto de la glosa), de acuerdo con la disposición legal del artículo 84, numero 1, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; y su recaudación al tenor del artículo 57, numero 2, Ibídem.

El funcionario recaudador comunicará sobre la emisión detallada del título de crédito en referencia a la Contraloría 63

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO General del Estado, según lo dispuesto en el inciso cuarto de la norma señalada.

Notifíquese,

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Una vez confirmada la responsabilidad civil solidaria, solicitan recurso de revisión y se emite la siguiente providencia:

MEMORANDO

- DRR

Para: Jefe de Secretaría de Recursos de Revisión, encargada De: Director de Recurso de Revisión Asunto: Se concede recurso de revisión de la Resolución 8888 – 2012 de ILUSTRE MUNICIPIO DE….. Fecha: Quito DM, 30 de enero de 2013

Se analizaron los antecedentes contenidos en el expediente de la Resolución 8888 de 4 de octubre de 2012, emitido como resultado del estudio del informe de auditoría DR1-2003-182 practicado a los Estados de Situación Financiera, al 31 de diciembre de 2001 y 2002, del I. Municipio del Cantón….., provincia de…., así como los correspondientes Estados de Resultados y Ejecución Presupuestaria por los períodos terminados en esas fechas; y, examen especial a las cuentas, Disponibilidades y Cuentas por Cobrar, del período comprendido entre el 1 de enero al 31 de julio de 2003, de los 65

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO escritos en los que solicita recurso de revisión presentados por el recurrente señor M R J, ingresados a la Contraloría General del Estado con control de comunicaciones 222 de 28 de noviembre de 2012, 333 de 29 de noviembre de 2012; y, 444 de 20 de diciembre de 2012, en los que presentó pruebas de descargo, así como la argumentación referente a la Resolución notificada. De tal análisis se concluye que la petición de Recurso de Revisión no se encuentra comprendida en ninguno de los casos de improcedencia previstos en el artículo 64 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, por lo que procede la concesión del recurso de revisión. Emítase la respectiva providencia.

Notifíquese.-

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO

Resolución final de Recursos de Revisión

RESOLUCION Nº EL CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO CONSIDERANDO; I.

Que mediante Resolución 8888 de 4 de octubre de 2012, resultado del estudio al informe de auditoría DR1-2003-182, practicado a los Estados de Situación Financiera, al 31 de diciembre de 2001 y 2002, del I. Municipio del Cantón….. , provincia de…., así como los correspondientes Estados de Resultados y Ejecución Presupuestaria por los períodos terminados en esas fechas; y, examen especial a las cuentas, Disponibilidades y Cuentas por Cobrar, del período comprendido entre el 1 de enero al 31 de julio de 2003, se estableció en contra del señor M R J, chofer, la glosa por 7.500 USD; valor de los daños ocasionados al vehículo camioneta Chevrolet LUV, doble cabina, color vino, motor 6VD1-99999, en circunstancias que se encontraba conduciendo el referido automotor con exceso de velocidad, en la vía SSS, con fecha sábado 11 de abril de 2003, perdiendo el control y estrellándose contra un árbol, produciendo daños considerables al automotor, tales como: destrucción total de la cabina, puertas, 67

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO guardafangos, guías, faros, parabrisas anterior y posterior, capot, entre otros daños, que se desprende del Informe Técnico Mecánico y Avalúo de Daños Materiales 09-B2003, elaborado por los peritos a efectos de la presente causa, ocasionando perjuicio económico a la entidad. Es responsable solidario en la totalidad de la glosa, el señor P E E, alcalde, por cuanto autorizó la movilización del referido automotor en un día no laborable, a un servidor que no estaba facultado legalmente para ello y a efectos que realice actividades de índole personal. II.

Que en conocimiento de la referida Resolución, el señor M R J, mediante escritos ingresados a la Contraloría General del Estado con control de comunicaciones 153874 de 28 de noviembre de 2012, 154508 de 29 de noviembre de 2012; y, 161728 de 20 de diciembre de 2012, solicita recurso de revisión, petición que fue atendida favorablemente con providencia dictada el 15 de febrero de 2013, y notificada legalmente con oficio 00059 y 00060_DRRSRR de 18 de febrero de del 2013;

III.

Que en la comunicación antes descrita, el administrado adjunta documentos que considera descargos de la responsabilidad que se le imputa, los mismos que serán objeto del correspondiente análisis;

IV.

Que en la presente instancia administrativa corresponde analizar nuevamente las cuestiones de hecho y de derecho 68

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO que tienen relación con el presente caso, incluidos los antecedentes y demás pruebas presentadas por el interesado, de lo que se concluye: EL señor M R J, en sus escritos ingresados en esta instancia administrativa, sostiene no tener responsabilidad alguna en la infracción que generó el accidente de tránsito, afirma a esa fecha, no mantenía vínculo alguno con la Municipalidad del Cantón…., manifiesta que sólo cumplía una orden del entonces Alcalde, adjunta la copia del oficio 0033-AMP-03 de 10 de enero de 2003, suscrito por el señor Alcalde del Cantón…., mediante el cual solicita las funciones del administrado, para que labore el día sábado 11 de enero de 2003 como conductor del vehículo descrito, que es de propiedad de municipal. Adjunta la copia del oficio 0034-AMP-03 de 10 de enero de 2003, mediante el cual el señor Alcalde otorga el respectivo salvoconducto para el cumplimiento de las funciones del día sábado 11 de enero de 2003. Afirma que el 10 de enero de 2003 recibió una orden por escrito del señor Alcalde, y en cumplimiento de esa orden ocurrió el accidente de tránsito laboral, por cuanto fue cumpliendo el trabajo dispuesto. De la misma manera, afirma que el fuero penal de tránsito era el competente para sancionarlo, por lo que existe un requisito de prejudicialidad en el presente caso.

69

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO Al respecto de los argumentos vertidos por el recurrente, en esta instancia cabe aclarar que de la propia argumentación que hiciera el administrado se desprende que la misma no tiene asidero, pues por una parte argumenta no tener vínculo alguno con la municipalidad y por otra aduce que se limitó a cumplir órdenes del Alcalde del Cantón, afirmación que resulta entonces incongruente. Con respecto de la necesidad del requisito de prejudicialidad en materia penal de tránsito, al respecto es menester aclarar que si bien por una parte, las circunstancias intrínsecas del accidente en mención son de su competencia para determinar el causante de tal hecho, por otra en cambio, en ninguna de las normas vigentes a la fecha del examen, respecto al control de vehículos y bienes del sector público, se establece como tal requisito, el que se resuelva en primera instancia en la vía penal o de tránsito, aclarando que la sentencia eximente de responsabilidad y ejecutoriada en esta vía, actúa como prueba de descargo de la responsabilidad civil que por este motivo hubiese sido observada por este Órgano de Control, acorde con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento General Sustitutivo para el Manejo y Administración de Bienes del Sector Público, referente a que como custodio del bien, debió velar por la buena conservación del mismo, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes, por lo tanto mientras tales procesos concluyan persiste la obligación civil con respecto de los bienes del Estado.

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PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO El responsable solidario, señor P E E, en esta instancia administrativa no remite comunicación alguna. Sin embargo de lo expuesto, en esta instancia de juzgamiento administrativo, cabe aclarar que de la revisión del expediente, se desprende que la glosa 00001 de 24 de abril de 2006, se notificó al amparo de lo dispuesto en el artículo 341 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, y por ende, implica que el proceso administrativo se tramite bajo los señalamientos de ese Cuerpo Legal. De las dos glosas solidarias, la fecha de la última notificación fue el 18 de septiembre de 2006, según consta a hojas 1 del expediente de la resolución recurrida; mientras que ésta fue emitida el 4 de octubre de 2012, aspectos por los que, en consideración a las garantías del debido proceso, consagradas en el artículo 76 de la Constitución de la República, así como a la parte pertinente de la disposición contenida en el artículo 353 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, que dice: “…:Si notificadas las glosas, no se notificara la resolución respectiva dentro de los cinco años posteriores a la notificación de glosas, se entenderá también caducada la facultad del Contralor para dictar resoluciones sobre tales glosas, que se tendrán en consecuencia como inexistentes…()”, se determina que desde la fecha en que se produjo la última notificación de la glosa, hasta la fecha en que fue emitida la Resolución 8888 de 4 de octubre de 2012, han transcurrido más de cinco años, plazo previsto 71

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO en el tercer inciso de la norma citada, vigente al tiempo de realizado el examen especial, razón por la que se encuentra caducada la facultad de la Contraloría General del Estado para pronunciarse, por lo que, en esta instancia administrativa procede desvanecer el valor de la glosa a favor de los administrados; y, En ejercicio de las facultades que le confiere la Ley,

RESUELVE:

I.

DESVANECER la responsabilidad civil solidaria por el valor de 7.500.USD confirmada mediante Resolución 8888 de 4 de octubre de 2012, a favor de los señores P E E, alcalde; y, M R J, chofer, del I. Municipio del cantón ….., provincia de….

II.

La Secretaría de la Dirección de Recursos de Recursos de Revisión de la Contraloría General del Estado, tomará nota de la presente Resolución para su registro y fines legales pertinentes.

Notifíquese.72

PROCESO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO BIBLIOGRAFIA

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