Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

Coyuntura del sistema pensional Colombiano: caso práctico de las reformas y problemática Latinoamericana Situation of the Colombian pension system: Case study of reforms and Latin American problems

Lina Marcela Santamaría Flórez Bryan Borbón Daniel Garzón Quintero*

Resumen

Abstract

Este ensayo hace un recorrido histórico breve sobre el origen de las pensiones para contextualizar y definir la coyuntura en la que se encuentra actualmente, aplicando las reglas generales de su desarrollo en las reformas y transformaciones del sistema pensional en Colombia, para hacer un acercamiento analítico sobre la realidad del sistema pensional común y el privado, finalizando con acotaciones en la definición de los retos y la problemática en la que se encuentra el sistema pensional en Colombia y América Latina.

This paper makes a brief historical overview of the origin of the pensions to contextualize and define the circumstances in which it is currently at, applying the general rules of its development in the reform and transformations of the pension system in Colombia, to make an analytical approach on the reality of the common and the private pension system, ending with annotations in the definition of the challenges and problems the pension system in Colombia and Latin America currently has.

Palabras clave Pensiones, pensiones públicas, pensiones privadas, seguridad social.

Keywords Pensions, Public Pensions, Private Pension, Social Security Clasificación JEL: H000, H55, H75

* Economista en formación, Universidad Santo Tomás, Bogotá, Colombia 25

beneficios por enfermedad, accidentes, maternidad, vestuario y se introdujo un nuevo concepto para asegurar el bienestar de los jubilados, un sistema de repartos que se generaba a través de la formación de un fondo único (o común) que servía como fuente de ingresos vitalicia.

Introducción El sistema pensional hace parte del marco general de la seguridad social, convirtiéndose en un esquema importante para la protección de las personas en edad de jubilación, en este artículo se pretenderá hacer un acercamiento coyuntural sobre el sistema pensional, tomando como punto de partida el concepto creado de seguridad social en el siglo XIX y su respectiva evolución en el mundo.

En retrospectiva, antes de la implementación de este beneficio el proletariado debía trabajar hasta la muerte o esperar que sus familiares lo asistieran económicamente. Consecuentemente, el sistema pensional se extendió por toda Europa y Estados Unidos. Llegó a América Latina por primera vez como un programa de protección social en Chile, en 1924. Entonces, después de los sucedido en el Imperio Alemán, el sistema pensional se implementó en el mundo para salvaguardar a los proletariados y asegurar su futuro económico; obviamente, en esta coyuntura económica el Estado es quien se encargaba de esta tarea, añadiendo un nuevo rubro y creando herramientas fiscales para poder solventar y proteger al nuevo concepto de seguridad social. Como idea general, el sistema de repartos cuenta con las mismas herramientas hasta el día de hoy para poder aumentar los fondos:

A lo largo del texto abordaremos una definición sobre la realidad del sistema pensional en Colombia teniendo en cuenta las reformas que se han presentado en los últimos 60 años. Para finalizar, se mencionarán los factores principales de la problemática del sistema pensional en Latinoamérica, como es el caso del aumento de la población adulta, los bajos niveles de ahorro e inversión y el crecimiento económico que depende del sector externo.

Origen y desarrollo del sistema pensional: breve revisión histórica

-Incremento de la tasa de cotización. -Aumento de los aportes estatales. -Deterioro del nivel de beneficio recibido (monetario, rango de edad).

El origen del sistema pensional en el mundo es relativamente nuevo. Inició en el siglo XIX en plena revolución industrial, cuando se estaba gestando una economía capitalista y la actividad económica rural se transformaba en una de carácter urbano, industrial y mecanizado. El Imperio Alemán empezaba a tener un crecimiento económico acelerado y Otto Von Bismarck desarrollaba nuevos esquemas para la protección del proletariado.El país estaba entrando a una etapa muy cercana a un estado de bienestar donde los proletariados empezaban a tener

Pero el sistema de repartos empieza a desarrollar dificultades para sostenerse por factores relacionados por el crecimiento demográfico, la informalidad y la pobreza. Una de las mayores causas de la crisis que afrontaban los fondos comunes era el aumento del número de jubilados vs la población joven que está dispuesta a trabajar. Esto hace que el sistema no sea fácil de sostener y empiece a tener repercusiones en el 26

Coyuntura del sistema pensional Colombiano: rubro fiscal y la manera en que este se va financiar. Pero bajo este marco histórico del sistema pensional, Chile vuelve a sorprender al mundo al cambiar la lógica del sistema de repartos. En la coyuntura económica de los años ochentael gobierno del General Augusto Pinochet hace una reforma radical en el sistema pensional:

y otras cajas a nivel nacional en 1945 y, posteriormente, en 1946, la creación del Instituto Colombiano de Seguros Sociales. Estas entidades cubrían únicamente a trabajadores del sector público y administraba los seguros de accidentes, salud y pensiones, así que había un gran porcentaje de personas que no gozaban de este beneficio porque no hacían parte del sector público.Su situación llego a cambiar cuando en 1967 obtienen el acceso a un sistema bien reglamentado en los beneficios de pensiones y seguros económicos como la invalidez, vejez y muerte (IVM) y accidentes de trabajo (ATEP).La afiliación al Instituto de Seguros Sociales (ISS) se hizo obligatoria y se regía por un esquema de prima media escalonada que funcionaría con aportes tripartitos (Estado, patrón y afiliado). (Ver Anexo 1 para observar el incremento de afiliados al ICSS).

“La aprobación del Decreto Ley 3.500 reemplazó el antiguo sistema de reparto por uno de capitalización individual. A partir de esta reforma el Estado transfirió diversas responsabilidades al sector privado, limitó los niveles de beneficios y endureció las reglas de elegibilidad del sistema de pensiones”.(Castiglioni, 2005). Con este primer paso del sistema privado de pensiones cambia la lógica de la protección social porque estas cuentas individuales de capitalización se transforman, en últimas, en una cuenta de ahorros a largo plazo, la cual puede ser invertida en diversos activos financieros como depósitos en los bancos, bonos del sector público y privado y acciones de empresas. Pero bajo este esquema quien asume nuevos riesgos serán los cotizantes debido al riesgo de inversión que se pueda provocar.

Pese a esta distribución de aportes, el sistema no funcionó eficientemente: “Desde sus orígenes, el sistema no funcionó plenamente (hubo problemas de cobertura, incumplimiento en los pagos, diferencias en los beneficios con los regímenes especiales, entre otros). Hasta 1992 el sistema pensional colombiano tenía varios problemas que afectaban su estabilidad financiera: el manejo financieramente ineficiente y administrativamente irresponsable de los recursos pensionales, baja cobertura, desbalance entre aportes y beneficios pensionales, incumplimiento de las obligaciones del estado como patrono, alta fragmentación del sistema y existencia de regímenes especiales (Espitia et al. 2001)”.(Izquierdo, 2006).

El sistema pensional en Colombia: origen, reformas y transformaciones. Sin más preámbulos, abordaremos los antecedentes del sistema pensional en Colombia para poder redirigir la atención, más adelante,haciala situación actual en la se encuentran los fondos pensionales públicos y privados, los retos que afrontan y las dificultades futuras.

Así que el efecto del manejo burocrático del sistema provocó que otras personas demandaran un mejor servicio, aquellas que tenían mejor capacidad de pago optaron

El sistema social en Colombia tiene su origen cuando se conforma la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) 27

por favorecer la conformación de entidades, consultorios y sistemas de salud en las empresas, así como instituciones de medicina prepagada y seguros de naturaleza privada (Kalmanovitz, 2010), esto era un guiño a lo que se iba a proponer en un futuro, inspirado por las políticas neoliberales aplicadas en Chile en 1980.

el año 2005 se empiezan a eliminar algunos beneficios que hacían que el pasivo pensional fuera una pesada carga: -Eliminación de la mesada 14 para quienes ganen más de tres salarios mínimos. -Tope de 25 salarios para las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pública. -Eliminación de los regímenes privilegiados de pensión (menos a miembros de Fuerza Pública y Presidente de la República). (Izquierdo, 2006).

Posteriormente, en 1993 con la ley 100 se hace un nuevo cambio para solventar la deficiencia del sistema y aliviar la carga fiscal del rubro pensional, pasando de un régimen de prima media escalonada a uno dual (régimen de prima media y ahorro voluntario). Así que se mantuvieron las cuentas comunes al mismo tiempo que se incluyeron cuentas de capitalización individual, manejadas por fondos de pensiones privados. Esto provocó una alta migración de los cotizantes del fondo común a fondos privados, aliviando la carga fiscal, un objetivo que se tenía como pilar de la ley;Además, eliminó el monopolio de régimen de prima media que tenía el ISS, aunqueno aumentó los niveles de cobertura, de modo que existía todavía inequidad en el sistema debido a las tempranas edades de jubilación, bajos aportes de los empleados del Estado como patrón y otros beneficios que eran muy difíciles de sostener. (Ver Anexo 2 para observar la migración de los sistemas).

Todas las políticas han estado encaminadas a disminuir el pasivo pensional aplicando las tres reglas para aumentar los recursos de fondo que fueron mencionadas anteriormente;aun así falta mucho en materia de políticas para incentivar las afiliaciones.Como se puede ver en el anexo 3, se estima que solo se tiene en cobertura un cuarto de la población económicamente activa, un escenario desfavorable para el futuro de aquellos que no son beneficiaros, lo cual deja sobre la mesa la búsqueda de incentivos para que los trabajadores informales empiecen a cotizar, o exigir con rectitud, a toda empresa o microempresa que afilie a sus trabajadores al sistema de seguridad social.

Impactos de la reforma del 2005

Es solo 10 años después que se vuelve a reformar el sistema con la ley 797, cuya aplicación aumenta la tasa de cotización con el objetivo de destinar otros recursos al fondo de solidaridad pensional. Este mecanismo tiene implícita una idea de distribución, en el sentido de que las personas que ganan más deben aportar a las pensiones de los que tienen menores ingresos1. Consecuentemente, en

El esquema de la reforma del 2005, la cual busca incrementar el ahorro fiscal y racionalizar los recursos públicos, tuvo como principal consecuencia la eliminación de todos los regímenes especiales con excepción de la Fuerza Pública y el Presidente de la República. Con la eliminación de los regímenes especiales, los trabajadores que están vinculados a los sectores que hacían

1 Asofondos hace un estudio sobre esta reforma explicando cómo redistribución de recursos permite que la gestión sea más equitati-

va y se aumente la tasa de cotización. 28

Coyuntura del sistema pensional Colombiano: parte de estos regímenes se vieron muy afectados ya que perdieron todos los beneficios a los cuales tenían derecho anteriormente. Actualmente los trabajadores deben cumplir con una serie de requisitos del sistema general de pensiones que son más exigentes.

derecho a recibir las llamadas “mesadas pensionales”si eran mayores de 50 años, para el caso de las mujeres, y 55 años para los hombres, teniendo como mínimo 20 años de servicio público.Esta mesada pensionaltenía como base de liquidación del 75% del total de los ingresos recibidos en el último año laborado.

Anteriormente el tiempo que se necesitaban para acceder a la pensión era de 1.000 semanas cotizadas, con una edad mínima de 55 años para el caso de las mujeres y 60 años para los hombres. Ahora, las semanas mínimas de cotización son 1200 y una edad mínima de 57 años para las mujeres y 62 años para los hombres, pero existen casos especiales y excepciones las cuales permiten obtener la pensión a una edad más temprana.Algunos de estos casos son:

Regímenes vigentes al año 2014 Los regímenes especiales que aún están vigentes son la fuerza pública y la Presidencia de la República, los cuales representan un gasto para la nación. Lo anterior se debe a la diferencia entre los parámetros de los regímenes especiales y el sistema general. Es así como los requisitos de retiro en los mencionados regímenes son menos exigentes y le otorgan a los afiliados beneficios superiores a los del sistema general.

Los trabajadores de ECOPETROL podían jubilarse a los 50 años, las mujeres, y 55 años los hombres.Estás personas tenían que cumplir con el principal requisito para tener derecho a la jubilación, el cual era haber laborado en la empresa por más de 20 años. La base de liquidación para la pensión era del 75% del último salario recibido más el 2.5% por cada año laborado después de los 20 años de trabajo.

El régimen especial de pensión que cobija a los ex presidentes de la república es justificado por la constitución:“por la especialísima dignidad y responsabilidad que comporta el cargo de presidente de la República, no es igual a cualquier otro trabajo u oficio que se desempeñe en el sector público, por lo cual el tratamiento legal exceptivo introducido por las normas acusadas, en principio responde a esta particular diferencia de situación”. Por esta razón, este régimen especial busca darle una retribución a los ex dirigentes para que puedan tener una vejez digna.

En el caso del magisterio, el cual está compuesto por todos los docentes que hacen parte de la nómina de las instituciones públicas educativas, los parámetros por los cuales estaban regidos para poder jubilarse eran: una edad mínima de 55 años para hombres y mujeres y como mínimo 20 años de labores en las instituciones públicas educativas.

Régimen especial para la fuerza pública, dentro del cual se encuentrantodas las personas que hacen parte de la Policía Nacional y las fuerzas militares. En este caso es importante resaltar que los miembros de este régimen no reciben una pensión de vejez, sino una pensión de retiro, que permite que todo beneficiario pueda ser convocado nuevamente al servicio activo de las fuerzas públicas.

En el régimen pensional quecobijaba al Congreso de la República, el cual está compuesto por los senadores y los representantes a la Cámara, los trabajadores tenían 29

Actualidad del Sistema pensional Colombiano

Por otro lado, además de que el sistema pensional tiene una baja cobertura, el sistema es insostenible, ya que en la actualidad al Estado colombiano le cuestan 40 billones de pesos aproximadamente las pensiones de 2 millones de colombianos. Esto es producto de los subsidios exagerados que el Gobierno está otorgando, pero lo más impresionante de este asunto es que las personas que reciben los subsidios son los que tienen ingresos altos, por ende, los recursos no se están utilizando de una forma adecuada y el sistema se vuelve desigual, inequitativo e insostenible.

Actualmente en Colombia existen alrededor de 22 millones de trabajadores, de los cuales 7.7 millones cotizan o ahorran activamente en el Sistema General de Pensiones, pero solo 2 millones de trabajadores obtienen una pensión para la vejez (ver gráfico No. 1). Esto indica que el sistema de pensiones que actualmente maneja Colombia tiene profundos problemas de baja cobertura y desigualdad, además de ser socialmente insostenible.

Desde hace unos años se ha venido generando un desequilibrio dentro del sistema pensional y esto ha generado la llamada “burbuja pensional”, la cual se constituye a la par con las demandas del Estado yperjudica sus finanzas a mediano, lo quetendrá como consecuencia una reducción en la inversión social.

Para empezar hablaremos sobre cuáles son las causas de que el sistema tenga una baja cobertura.Este fenómeno se presenta porque en el país existe un alto porcentaje de informalidad laboral, dentro de la cuallas personas no tienen seguridad social, salud y mucho menos cotizan para luego poder acceder a una pensión. Por este motivo se evidencia que de los 22 millones de trabajadores que tiene el país un poco menos de la mitad realiza un ahorro permanente para la vejez, pero de estos trabajadores solo 1 de cada 10 logran tener la pensión, esto principalmente se da porque los trabajadores no cumplen con el número de semanas que se requieren para pensionarse.

Muchos expertos especulan sobre la sostenibilidad del sistema pensional, pero lo único claro que es que se deben hacer grandes cambios y profundas reformas internamente para así poder tener un sistema eficiente, en el cual los trabajadores tengan mayor cobertura,un gran porcentaje de trabajadores pueda acceder a la pensión para la vejez y que esta, además,pueda ser reclamada en el momento que es.

Problema de los sistemas de pensiones en América Latina Según Andras Uthoff, los sistemas de pensiones en Latinoamérica presentan un sinnúmero de problemas que afectan a la población en general; estos problemas son generados diferentes fenómenos como el aumento de la población mayor a los 60 años, el ahorro y la inversión que

Fuente: Min. Trabajo, autor propio. 30

Coyuntura del sistema pensional Colombiano: ronda el 20% del PIB y el crecimiento de la economía que depende en gran medida del sector externo(Uthoff,2002). Estos fenómenos han generado un problema de cobertura debido a que los gobiernos tardaron en tomas las medidas necesarias para solucionar la crisis.Estos fenómenos se ven reflejados de la siguiente manera: En el caso del aumento de la población adulta, se puede observar el caso de México y Ecuador que presentan comportamientos similares en el aumento de su población. En el caso de México, como se puede observar, el comportamiento de la población en los últimos 50 años va en aumento y lo ratifican las proyecciones para 2025 y 2050, donde la población mayor de 60 años es , comparadala de menos de 60 años, siendo un problema para el sostenimiento de un sistema de pensiones de México hacia el 2050.(Ver anexo No. 5).

Ilustración No.1. Ahorro en América Latina (% PIB). Fuente: Banco Mundial. Se puede observar en estas gráficas el comportamiento de la región en materia de ahorro, el cualno supera el 20% de PIB, de modo que limita la inversión de losestados y afecta los sistemas de pensiones. Al observar este comportamiento, en casos particulares como México y Colombia se puede observar lo siguiente:

En el caso de Ecuador podemos encontrar que la tendencia del aumento de la población no va a sertan compleja para el 2050 como lo es para México, sino que va a tardar algún tiempo durante el cual elEcuador puede aprovechar para tomar medidas suficientes, a fin desolucionar esta situación, debido a que, para el 2050,el paísva a tener una población económicamente activa alta que puede aprovecharpara generar más ahorro y solventar elproblema a futuro. (Ver Anexo No. 4). Ilustración No. 2. Ahorro Fuente: Banco Mundial.

Otro fenómeno que perjudica, según la CEPAL, es quecada país latinoamericano debe tener un ahorro e inversión superiores al 20% del PIB, lo cual esto no se ha cumplido debido a malas decisiones del Estado en estos aspectos. Al respecto, CEPAL advierte que esta situación debe corregirse.

en

México

(%PIB).

Pese a que México tieneun ahorro superior al 20%, este sigue siendo insuficiente para ser utilizado la cobertura del sistema de pensiones debido al fuerte aumento de su población de edad para pensionarse aque este país cuanta con una población superior a los 120 millones de habitantes, lo cual, a futuro, puede generar problemas más graves.

Si se analiza el comportamiento del ahorro en la región en los últimos 20 años podemos encontrar este comportamiento: 31

En el caso de Colombia podemos encontrar lo siguiente:

Pese a que en los últimos 10 años la deuda externa ha bajado,es prácticamente al nivel de los márgenes de ahorro de la región, por lo cual se dificulta que el ahorro aumente.Esta tendencia se observa en países como México y Colombia, en dondepuede presentarse un problema de coberturaal no tener los niveles de ahorro de acuerdo a la CEPAL, y a una elevada deuda externa, superior al 20% del PIB. Sin duda se deben tomar medidas para remediar esta situación.

Ilustración No. 3. Ahorro en Colombia (% PIB). Fuente: Banco Mundial.

Conclusiones En Colombia se han realizado varias reformas con las que se pretende mejorar la cobertura y generar un sistema de pensiones igualitario, por esta razón se realizó la eliminación de regímenes especiales de los cuales se beneficiaban unos pocos, lo que hizo frente al pasivo pensional que se provocóen los años sesenta. En todo caso se puede especular que el sistema pensional de repartos afronta una burbuja debido al aumento de personas en edad de jubilación y la baja tasa de afiliación de las personas en edad de trabajar a los fondos de pensiones.

Como se observa en esta gráfica, el comportamiento del ahorro en Colombia está por debajo del 20%,lo que concuerda con la información suministrada de la CEPAL. Esto genera que Colombia en este momento tenga dificultades para sostener su sistema de pensiones. Estos problemas de ahorro se deben en gran parte al crecimiento económico de estos ,que son, en gran medida, generados por el sector externo, lo que genera que estos países tengan una alta deuda externa.

Con la problemática planteada de los sistemas de pensiones se evidencia queexiste un problema de índole económico y social que elEstado debe velar por superar, para lo cual debe enfocar sus políticas a solucionar los fenómenos que, según Andreas Uthoff ha explicado, se logra generando políticas para solventar la deuda externa y así aumentar el ahorro.Pero estas medias son propuestas para el largo plazo debido a que estos procesos llevan años, por lo cual se debe optar por medidas que apoyen a esas futuras políticas.

Si se analiza el comportamiento de la deuda extrema de la región podemos encontrar:

Ilustración No. 4. Deuda Externa América Latina (% PIB). Fuente: Banco Mundial . 32

Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

Bibliografía Cardenas, M. (2013). Introducción a la Economía Colombiana. Bogotá: Alfaomega. Castiglioni, R. (2005). Reforma de pensiones en América Latina : Origenes y estrategias, 1980-2002. Revista de Ciencia Política Pontificia Universidad Católica de Chile, pp. 173-189. Izquierdo, J. P. (2006). Factores que inciden en la cobertura del sistema pensional en Colombia. Archivos Economicos, pp. 1-60. Kalmanovitz, S. (2010). Nueva Historia Económica de Colombia. Bogotá: Taurus. Mendoza, C. I. (2011). Las reformas del sistema pensional colombiano. FESCOL, pp. 1-12. Ortengón, L. C. (2013). La Seguridad Social en la Constitución Colombiana. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Uthoff, A. (2002). Mercado de trabajo y sistema de pensiones. CEPAL, pp. 39-53.

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ANEXOS Anexo 1. Afiliados al ICCS como proporción de la población económicamente activa

Anexo 2

Fuente: DANE, Izquierdo (2005).

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Coyuntura del sistema pensional Colombiano:

Anexo 3

Anexo 4

Ilustración 5. Pirámides de población por Sexo y Edad. 2010-2025 y 2050 Ecuador. Fuente: Naciones Unidas. División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA). Proyecciones Mundiales de Población: Revisión 2004 y Proyecciones Mundiales de Urbanización: Revisión 2003. 35

Anexo 5

Ilustración 6. Pirámide poblacional México 1950-2050. Fuente: INEGI. Estadísticas Históricas de México, México S/A.

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