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III.7.10.2.4. Pemex-Refinación Proyecto Minatitlán Paquete 5 Planta de Coquización Retardada, Planta de Gas Asociada, Planta Regeneradora de Amina y Planta Hidrodesulfuradora de Naftas Auditoría de Inversiones Físicas: 09-1-18T4M-04-0373

Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar la gestión financiera de los recursos canalizados al contrato, a fin de comprobar que las inversiones físicas se planearon, programaron, presupuestaron, licitaron, contrataron, ejecutaron y pagaron conforme a la legislación aplicable. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra:

4,916,818.6 miles de pesos 4,905,581.6 miles de pesos 99.8 %

Se revisó la totalidad de las partidas del contrato a precio alzado núm. PR-OP-L-001/05P; además de 39 conceptos de los contratos núms. ROPA 04509P y ROPA 04009P, así como la totalidad de los ajustes de costos por un importe total de 4,905,581.6 miles de pesos que corresponden al 99.8% de los 4,916,818.6 miles de pesos que integraron la ejecución de los trabajos, por ser representativos del monto ejercido y por ser susceptibles de verificar y cuantificar tanto en planos como en campo, de conformidad con la tabla que se presenta a continuación.

1

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009

CONCEPTOS E IMPORTES REVISADOS (Miles de dólares, miles de pesos y porcentajes)

Número de contrato

PR-OP-L001/05P

Conceptos Ejecutados

Importes

Revisados

Ejecutados

Revisados

Alcance de la revisión (%)

1

1

373,605.7

373,605.7

100.0

ROPA 04509P

360

22

2,266.4

1,674.1

73.9

ROPA 04009P

141

17

644.6

376.4

58.4

376,516.7

375,656.2

Totales en dólares

99.8 Totales en M.N.

4,916,818.6

4,905,581.6

FUENTE: Cédula de conceptos seleccionados con base en el expediente del contrato proporcionado por la entidad fiscalizada. Tipo de cambio: $13.0587/Dólar, fuente Cuenta Pública 2009.

Antecedentes El contrato de obra pública a precio alzado y tiempo determinado núm. PR-OP-L-001/05P tuvo por objeto realizar los trabajos consistentes en “El desarrollo de la ingeniería de detalle, procura de equipo y materiales, construcción, pruebas, capacitación, preparativos de arranque, arranque y pruebas de comportamiento y entrega de documentación para las unidades de la Planta de Coquización Retardada y Planta de Gas Asociada, Planta Regeneradora de Amina y Planta Hidrodesulfuradora de Naftas de Coquización del Proyecto de Reconfiguración de la Refinería General Lázaro Cárdenas”. Dicho contrato fue adjudicado mediante la licitación pública internacional núm. 18572039-012-03 el 3 de enero de 2005, con fundamento en los artículos 27, fracción I, 30, fracción II, 32, 33 y 45 fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, por conducto de Pemex Refinación (PR) al consorcio formado por las empresas Río San Juan Construcciones, S.A. de C.V., Técnicas Reunidas, S.A., Constructora Norberto Oderbrecht, S.A. y Proyectos Ebramex, S. de R.L. de C.V., con un monto de 317,900.0 miles de dólares y un periodo de ejecución de 1,128 días naturales, del 1o. de febrero de 2005 al 4 de marzo de 2008. La entidad fiscalizada recibió de las autoridades competentes las autorizaciones necesarias para la celebración del contrato, incluyendo las siguientes: aprobación de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004; autorización de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento expedida el 30 de abril de 2003, mediante el acuerdo número 03-X-3; oficio de autorización 2

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de inversión financiada núm. 510.0120 emitido el 28 de mayo de 2003 por la Subsecretaría de Hidrocarburos, Dirección General de Operación Financiera del Subsector Hidrocarburos de la Secretaría de Energía. Con el convenio del 20 de julio de 2006, la contratista manifestó su consentimiento a Pemex Refinación a fin de efectuar retenciones del dos al millar a favor del Instituto de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción y se modificó la cláusula 7.5 “Retenciones” del contrato. El 31 de octubre de 2007, Pemex Refinación y la contratista celebraron un convenio, cuyo objeto fue establecer los términos de referencia y condiciones para la contratación de ISA Ingeniería, S.A. de C.V. como perito, por parte de Pemex Refinación y el contratista, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 90, párrafo cuarto, de la Ley de obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas, así como de lo convenido en audiencia del 27 de agosto de 2007, celebrada ante la Secretaría de la Función Pública, dentro del procedimiento conciliatorio núm. 53/2007, a efecto de dictaminar sobre los puntos en controversia entre las partes. El 29 de noviembre de 2007, Pemex Refinación e ISA Ingeniería, S.A. de C.V., celebraron el contrato de servicios relacionados con la obra pública a precio alzado núm. RSOA05707C, cuyo objeto fueron los servicios de peritaje para dictaminar sobre puntos en controversia. El 21 de diciembre de 2007, Pemex Refinación y el contratista celebraron un convenio, cuyo objeto fue modificar el anexo 5 “Especificación técnica para el diseño y dibujo asistido por computadora (CADD/CAE) y modelo electrónico tridimensional inteligente” y el anexo 20 “Especificaciones técnicas para el control del proyecto (Anexo AP) y formatos AP-F” y la cláusula 12.3 contractual. El 4 de marzo de 2008, celebraron un convenio de prórroga para la fecha de terminación del contrato por 147 días, debido a una ampliación del área asignada a la Planta Regeneradora de Amina, la cual quedó para el 29 de julio de 2008. El 4 de marzo de 2008, se celebró un convenio parcial conciliatorio, cuyo objeto fue reconocer un pago parcial a la contratista de 14,804.7 miles de dólares, por concepto del ajuste de precios de los insumos (equipos y materiales de instalación permanente). El 29 de octubre de 2008, la contratista y la empresa ISA Ingeniería, S.A. de C.V., celebraron un contrato al amparo del Código Civil Federal con la comparecencia de Pemex Refinación, cuyo objeto fue la verificación, asesoría y asistencia para el debido cumplimiento a los términos a que se llegó como resultado de los dictámenes emitidos por ISA Ingeniería, S.A. de C.V., en su función de perito, con una vigencia del 29 de octubre al 30 de noviembre de 2008. El 4 de diciembre de 2008, Pemex Refinación y la contratista formalizaron el convenio final conciliatorio de reconocimiento por ajuste de precio al valor de los insumos de instalación permanente, y concluyó el procedimiento conciliatorio 53/2007 por medio del cual fue reconocido el impacto económico total ocasionado al contrato por 40,901.0 miles de dólares, desglosado de la siguiente manera: 31,218.0 miles de dólares por el ajuste de 3

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costos de los insumos (equipos y materiales de instalación permanente), 9,442.2 miles de dólares por gastos no recuperables y 240.6 miles de dólares por la extensión de la garantía de cumplimiento. Asimismo, se reconoció una prórroga al plazo de ejecución del 29 de julio de 2008 al 19 de agosto de 2009. El 17 de agosto de 2009 se celebró otro convenio para reprogramar en 247 días la fecha de terminación de los trabajos por modificaciones al sistema de desfogues de la Unidad de Coquización Retardada y Planta de Gas Asociado que no fueron previstas por el Licenciador Foster Wheeler USA Corporatión, por lo que a partir del 20 de agosto de 2009 se estableció la nueva fecha de término para el 23 de abril de 2010. El 6 de noviembre de 2009, Pemex Refinación y la contratista celebraron el contrato de obra pública de precios unitarios núm. ROPA04509P por un monto 2,266.4 miles de dólares, debido al reconocimiento de trabajos extraordinarios no considerados en el alcance del contrato por la instalación de un tanque separador, instrumentación, material eléctrico, de seguridad, de tuberías, de obra civil y electromécnica, y dos bombas en el área de quemadores del sistema de desfogues para la unidad de coquización retardada y planta de gas asociada. El 18 de noviembre de 2009, se formalizó un convenio modificatorio para la inclusión de la cláusula de anticipo en el contrato de obra pública núm. PR-OP-L-001/05P, cuyo objeto fue otorgar un anticipo por el 100.0% de la obra pendiente de ejecutar por un monto de 6,987.2 miles de dólares. El 9 de febrero de 2010, Pemex Refinación y la contratista celebraron el contrato de obra pública de precios unitarios núm. ROPA04009P por un monto 644.6 miles de dólares, debido al reconocimiento de trabajos extraordinarios no considerados en el alcance del contrato derivado de la ampliación del área de proceso de la Unidad Regenerado de Amina. A la fecha de la revisión (diciembre de 2010), no se habían concluido los trabajos de este paquete. Resultados 1.

Se detectó que la entidad fiscalizada otorgó injustificadamente una prórroga a la contratista por 247 días naturales, mediante el convenio celebrado el 17 de agosto de 2009, ya que el reconocimiento del plazo concedido se sustentó en la solicitud de orden de cambio EBM-SOC-J-0019 del 4 de febrero de 2008 y autorizada el 17 de diciembre de 2008, ambas relacionadas con el Sistema de Desfogues de la Unidad de Coquización Retardada y Planta de Gas Asociada, bajo el argumento de que en el paquete de ingeniería básica, el licenciador del proceso Foster Wheeler USA Corporation modificó el arreglo del sistema de desfogues y lo ubicó fuera del límite de batería, por lo que a partir del 20 de agosto de 2009 se estableció la nueva fecha de término para el 23 de abril de 2010. Véase acción(es): 09-1-18T4M-04-0373-03-001

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2.

Se observó que el 18 de diciembre de 2009 la entidad fiscalizada, con fundamento en el artículo 50, fracción IV, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas formalizó de manera improcedente un convenio modificatorio para la inclusión de una cláusula de anticipo en el contrato de obra pública a precio alzado núm. PR-OPL-001/05P, por un monto de 6,987.2 miles de dólares, que representó el 100.0 % del monto pendiente por ejercer a la fecha de la revisión (diciembre de 2010), ya que ni en las bases de licitación se estableció ni en el contrato se pactó el otorgamiento de anticipo y, por tanto, siendo ésta una condición dada a conocer a los interesados en la convocatoria para la licitación, su modificación supondría la negociación de los requisitos contenidos en la mismas. Además, el otorgamiento del anticipo a un contrato a precio alzado cuya propuesta se integró con un financiamiento calculado sin tomar en cuenta ningún anticipo, afecta la estructura de la oferta inicial y concede beneficios económicos a la contratista. Al respecto, en el análisis de la información y documentación correspondiente, se observó que el importe otorgado carece de fundamento, toda vez que en la fracción IV del artículo 50 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y que a la letra dice: “Cuando las condiciones de los trabajos lo requieran, el porcentaje de anticipo podrá ser mayor, en cuyo caso será necesaria la autorización escrita del titular de la dependencia o entidad o de la persona en quien éste haya delegado tal facultad”, se observa que el precepto invocado sólo es aplicable a los casos donde de origen se haya previsto el otorgamiento de un anticipo. Aunado a lo anterior, es de señalar que la figura de anticipo definida en términos de la fracción I del mismo artículo se describe: “El importe del anticipo concedido será puesto a disposición del contratista con antelación a la fecha pactada para el inicio de los trabajos”; ambos supuestos son inaplicables en el caso que nos ocupa, ya que ni en las bases ni en el contrato se pactó el otorgamiento de anticipo alguno, lo que es una condición dada a conocer a los interesados en la convocatoria para la licitación y cuya modificación supondría la negociación de los requisitos contenidos en la misma, en infracción de los artículos 31, fracción VI, y 33, fracción XXIII, de la Ley de Obras públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Por otra parte, con el otorgamiento del anticipo a un contrato a precio alzado cuyo presupuesto se integró con un financiamiento calculado sin anticipo, se afecta la estructura de la oferta inicial y se conceden beneficios económicos a la contratista, a la cual se le hicieron los pagos por el avance de la obra ejecutada conforme a lo programado y se le realizó el pago del incremento de los insumos de instalación permanente. No obstante que para la amortización del anticipo la entidad determinó y aplicó una deductiva por ajuste en el costo por financiamiento no se acreditaron las premisas de cálculo incluyendo la repercusión inevitable en los costos directos e indirectos que conformaron el costo de la propuesta. Asimismo, se observa que la entidad fiscalizada incumplió los artículos 45, fracción II, y 50, fracción VI, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas en virtud que de que omitió que las partes contratantes pactaron previamente no otorgar anticipo alguno dada la naturaleza del contrato celebrado a precio alzado, ya que el pago del monto del contrato se efectuaría a la contratista en la forma dispuesta en el 5

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mismo, es decir, conforme al avance efectivo de aquellas obras que de conformidad con la cédula de avances y pagos programados del anexo 20, debían ser pagadas. Los preceptos de la ley en cita referidos, disponen que para los efectos de dicha ley, en los contratos de obras públicas a precio alzado, el importe de la remuneración o pago total fijo que deba cubrirse al contratista será por los trabajos totalmente terminados y ejecutados en el plazo establecido y que no se otorgarán anticipos para los convenios que se celebren en términos del artículo 59 de dicha ley, salvo para aquéllos aludidos en el último párrafo del mismo; sin embargo, la entidad fiscalizada incumplió con los preceptos legales, reglamentarios y cláusulas del contrato en cita, al omitir que la solicitud de la contratista, así como las opiniones y respuestas de la Secretaría de la Función Pública a favor de la suscripción del convenio en estudio, se produjeron mediante la aplicación indebida de los artículos 48, fracción I, 50, 59, 79 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas reformada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el jueves 7 de julio de 2005, y lo establecido en los artículos 111, 112 y 113 del Reglamento de tal ley, inclusive las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 29 de noviembre del 2006, toda vez que al momento de celebrar el contrato a precio alzado (31 de enero de 2005) era aplicable la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas vigente. Con base en los incumplimientos anteriores, se concluye que el otorgamiento por Pemex Refinación del anticipo del 100.0% del monto de la obra pendiente de ejecutar corresponde a obra pagada y no ejecutada, por 6,987.2 miles de dólares, que equivale a 91,243.7 miles de pesos al tipo de cambio $13.0587/dólar, en infracción de los artículos 66, fracciones I y III, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en tal virtud deberá promover la recuperación de los gastos financieros correspondientes los cuales deberán calcularse desde a la fecha de pago y actualizarse considerando las amortizaciones efectuadas a la fecha y hasta que el importe total se reintegre, en cumplimiento del artículo 55, párrafo segundo, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-037/2011 del 20 de enero de 2011, la Dirección de Auditoría “D3” de la ASF informó a la titular de la Contraloría Interna de la Secretaría de la Función Pública dicha irregularidad para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes. Véase acción(es): 09-1-18T4M-04-0373-03-002 3.

6

Se observó que la entidad fiscalizada, al autorizar los contratos de obra pública a precios unitarios núms. ROPA04509P del 6 de noviembre de 2009 y ROPA04009P del 9 de febrero de 2010, efectuó pagos en exceso a la contratista en el año de 2010 importes de 2,266.4 y 644.6 miles de dólares, equivalentes a 29,596.2 y 8,417.6 miles de pesos, considerando la paridad de 13.0587 pesos por dólar, debido a que en el primero se reconocieron modificaciones al sistema de desfogues de la unidad de Coquización Retardada y Planta de Gas Asociado, diseñado por el licenciador Foster Wheeler USA Corporatión; y en el segundo, porque la entidad reconoció el incremento del área de proceso de la Unidad Regeneradora de Amina, diseñada por el licenciador del proceso el Instituto Mexicano del Petróleo; adecuaciones que debieron estar

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incluidas en la ingeniería desarrollada por la contratista, en cumplimiento de lo pactado en el contrato a precio alzado núm. PR-OP-L-001/05P; tampoco se documentó que la entidad fiscalizada hubiese realizado las reclamaciones correspondientes a los licenciadores de los procesos antes mencionados por deficiencias en el desarrollo de la ingeniería básica. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-032/2011 del 19 de enero de 2011, la ASF informó al titular del Órgano Interno de Control en Pemex Refinación del pago en exceso a la contratista de 29,596.2 y 8,417.6 miles de pesos realizados en 2010, para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes. 4.

De la consulta del documento denominado “Análisis de Costo-Beneficio, PPI Optimización de la Reconfiguración de la Refinería de Minatitlán, Veracruz”, fechado en agosto de 2009 y registrado a cargo de la Gerencia de Análisis de Inversiones y Gasto Operativo de la Subdirección de Producción de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de la revisión de la actualización de este estudio del 1 de junio de 2010, proporcionado por la Gerencia de Análisis a la Auditoría Superior de la Federación mediante el oficio núm. PXR-SPCE-GAIGO-787-2010 del 25 de octubre de 2010, y del análisis detallado del proyecto integral, se concluyó que la entidad fiscalizada no previó la infraestructura necesaria para el traslado y retiro de 3,750 toneladas diarias de coque, ya que omitió incorporar, como parte de la reconfiguración, las obras terrestres o fluviales necesarias, lo que, en su caso, generaría costos adicionales al proyecto y denota deficiencias en la planeación e integración del proyecto. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-032/2011 del 19 de enero de 2011, la ASF informó al titular del Órgano Interno de Control en Pemex Refinación dicha irregularidad para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes.

5.

Se observó que la entidad fiscalizada omitió incluir, en el contrato de obra pública a precio alzado y tiempo determinado núm. PR-OP-L-001/05P, aspectos contenidos en el modelo del contrato de las bases de licitación, específicamente la Cláusula Seis “Monto del Contrato”, de la cual omitió el párrafo último que indica: “incluyendo todas las obras que a pesar de que no estén mencionadas específicamente en las disposiciones del mismo, sean necesarias o adecuadas de acuerdo a las Especificaciones del Contrato para la culminación de las Obras”. Tampoco incluyó la cláusula 7.5 “Retenciones” que en el inciso (a), señalaba: “En caso de que el Contratista esté voluntariamente afiliado de conformidad con las disposiciones del artículo 17 de la Ley de Cámaras Empresariales y sus Confederaciones, se retendrá una cantidad equivalente al dos al millar del importe de la estimación o pago de que se trate, que se destinará al Instituto de Capacitación de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción”. Esta omisión derivó en la formalización de un primer convenio; la modificación a las cláusulas del contrato, sin respetar las que previamente se dieron a conocer a los licitantes en el modelo del contrato en las bases de licitación, es un acto que evade indebidamente los artículos 33, fracción XVIII, 45, fracción II, y 59, párrafo tercero, de la

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Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como de los artículos 23, 26, fracción IX, 36 B, fracciones I, II y III, y 191 de su reglamento. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-032/2011 del 19 de enero de 2011, la ASF informó al titular del Órgano Interno de Control en Pemex Refinación dicha irregularidad para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes. 6.

Como resultado de una inconformidad presentada por la contratista ante la Secretaría de la Función Pública (SFP), para que se le reconocieran ajustes en los precios de los insumos de su propuesta, se instauró el procedimiento de conciliación 53/2007 y se celebraron diversas audiencias de conciliación respecto de la aplicación de los “Lineamientos para la revisión y ajuste del precio del cobre, aluminio y acero…”, publicados en el Diario Oficial de la Federación del 8 de enero de 2007. Del citado procedimiento, el 27 de agosto de 2007, la entidad fiscalizada y la contratista acordaron la designación de un perito para emitir su opinión sobre los puntos controvertidos, por lo cual las partes acordaron la contratación de la empresa ISA Ingeniería, S.A. de C.V., mediante la celebración del contrato núm. RSOA05707C del 29 de noviembre de 2007. En el procedimiento de conciliación realizado entre las partes, se observó que basadas en una opinión expresada por la Unidad de Normatividad de Adquisiciones, Obras Publicas, Servicios y Patrimonio Federal de la Secretaría de la Función Pública (UNAOPSPF), se modificaron los requisitos, condiciones y procedimientos establecidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas para ajustar el costo de los metales en el contrato de obra pública a precio alzado núm. PR-OP-L001/05P, bajo el argumento de circunstancias económicas de carácter general. Lo anterior derivó en la autorización de los convenios parcial y final conciliatorios para el reconocimiento por ajuste del precio al valor de los insumos de instalación permanente, con base en la utilización de criterios y de la metodología acordada entre las partes con asistencia y recomendaciones del perito ISA, Ingeniería, S.A. de C.V., que representaron pagos a la contratista por 31,218.1 miles de dólares, en lugar de utilizar los factores autorizados por la SFP en los lineamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 2007. Asimismo se reconoció un pago por 240.6 miles de dólares por la extensión de la garantía de cumplimiento, lo cual es incorrecto porque debe ser a cargo del contratista. Cabe señalar que el 29 de octubre de 2008 la contratista y la empresa ISA Ingeniería, S.A. de C.V., celebraron un contrato al amparo del Código Civil Federal con la comparecencia de la entidad, cuyo objeto fue la verificación, asesoría y asistencia para el debido cumplimiento a los términos a que se llegó como resultado de los dictámenes emitidos por ISA Ingeniería, S.A. de C.V., en su función de perito. Por otra parte, en la revisión del convenio para autorizar la devolución y suspensión de las retenciones por atraso de obra celebrado el 30 de noviembre de 2007, se observó que la entidad suspendió la aplicación de retenciones por atraso al programa de trabajo

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imputable a la contratista y que le devolvió dichas retenciones con fundamento en el Acuerdo Resolutivo de la UNAOPSPF de la SFP del 1 de octubre de 2007, emitido en respuesta de la consulta realizada por la entidad fiscalizada en audiencia de conciliación del 17 de julio de 2007, en el cual señaló: “…si como refiere en su consulta, no se ha podido determinar la imputabilidad del contratista, no sería procedente la aplicación de dichas penas”…. “Al no estar determinada la imputabilidad del contratista para la aplicación de penas convencionales, la cual derivó circunstancias económicas de tipo general ajenas a la responsabilidad de las partes, las cuales para efectos del programa general de trabajo pudieran traducirse en un caso fortuito y fuerza mayor y considerando que a la fecha no se ha podido determinar la imputabilidad del contratista, por lo tanto no existe inconveniente para que se proceda a la devolución de las retenciones económicas realizadas hasta el momento”. Con el análisis de lo expuesto, se determinó que la entidad fiscalizada reconoció circunstancias de tipo general, derivadas de la inestabilidad de precios en metales como el cobre, aluminio y acero en sus diversas presentaciones. Sin embargo, no utilizó los lineamientos expedidos por la SFP y reconoció la variación en el costo de dichos metales como insumos libres o como parte de equipos de instalación permanente. Se constató que lo anterior se derivó de las consultas formuladas a la SFP, la cual no tuvo inconveniente en que se estableciera la metodología para considerar índices preferentemente oficiales; no obstante lo anterior, se considera que dicha interpretación carece de fundamento, ya que no se precisa cuál es la normativa con la que se determinó que los equipos de instalación permanente o material de tubería puedan ser considerados como insumos independientes distintos al acero, cobre y aluminio, porque el artículo 59, párrafos cuarto y quinto, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, establece el reconocimiento de ajuste de costos en los contratos a precio alzado cuando ocurran circunstancias económicas de tipo general ajenas a la responsabilidad de las partes, lo cual se regirá por los lineamientos que la Secretaría de la Función Pública expida y, en este caso, se aplicaron improcedentemente lineamientos acordados entre las partes y no los expedidos por la SFP. Respecto de la suspensión de aplicación de retenciones y su devolución, se determinó que no se cuenta con evidencia documental, ni con un análisis de imputabilidad de responsabilidad. Por lo tanto, se considera que Pemex Refinación devolvió injustificadamente los importes retenidos de forma previa, cuando se debió acreditar documentalmente los atrasos determinados por la supervisora y avalados por la residencia de obra y que dieron origen a la aplicación de penas convencionales, en contravención de lo pactado en la cláusula 10.3 del contrato. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-037/2011 del 20 de enero de 2011, la Dirección de Auditoría “D3” de la ASF informó a la titular de la Contraloría Interna de la Secretaría de la Función Pública dicha irregularidad para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-032/2011 del 19 de enero de 2011, la ASF informó al titular del Órgano Interno de Control en Pemex Refinación de los pagos a la 9

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contratista de 407,667.8 y 3,141.9 miles de pesos por el reconocimiento de ajustes de costos en los insumos de instalación permanente y por la extensión de la garantía de cumplimiento; así como la devolución de las retenciones, para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes. 7.

Se detectó que la entidad efectuó un pago improcedente por 9,442.3 miles de dólares, equivalentes a 123,304.2 miles de pesos al tipo de cambio de $113.0587/dólar por concepto de gastos no recuperables, ya que omitió cumplir el artículo 62, fracción I, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en el sentido de que dichos gastos deben ser razonables, estar debidamente comprobados y directamente relacionados con el contrato; además, las partes acordaron el pago de los gastos no recuperables asociados con las afectaciones e interrupciones al programa de trabajo, del personal técnico administrativo y de supervisión considerado en la propuesta original de la contratista y que forma parte de los anexos del contrato, lo cual no ocurrió. También se observó que los gastos no recuperables pagados incumplen la característica de razonabilidad, debido a que la totalidad del personal técnico, administrativo y de supervisión señalado por el contratista en los anexos 19 (D-C) y 23 (D-3) del contrato, se pagó sin atender lo indicado en la fracción IV del artículo 116 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, la cual establece que es posible reconocer como gastos los “…Costos de administración de obra en cuanto a honorarios, sueldos y prestaciones del personal técnico y administrativo estrictamente necesario y que tenga una función específica durante la suspensión.”…, aspecto que no se acredita en el convenio referido. Asimismo, los gastos pagados no están comprobados ni justificados, pues no se encontró evidencia documental de que al personal incluido en la relación se le cubrieran sus honorarios o sueldos durante los periodos de suspensión. Tampoco está documentado que el referido personal, en su caso, estuvo directamente relacionado con el contrato en cuestión, pues con la información de los anexos 19 (D-C) y 23 (D-3) del contrato, no se logra acreditar dicho precepto, en incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 62, fracción I, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y 114, 115, 116, 117, 118 y 119 de su reglamento. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-032/2011 del 19 de enero de 2011, la ASF informó al titular del Órgano Interno de Control en Pemex Refinación del pago injustificado a la contratista de 123,304.2 miles de pesos por concepto de gastos no recuperables, para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes.

8.

10

Se observó que la entidad fiscalizada otorgó indebidamente a la contratista una prórroga por 147 días mediante el convenio celebrado el 4 de marzo de 2008, ya que argumentó una ampliación del área asignada a la Unidad Regeneradora de Amina, lo anterior debido a que el área responsable de la ejecución de los trabajos prorrogó toda la obra y no únicamente la parte correspondiente a la actividad afectada por la ampliación, en incumplimiento de la cláusula 10.3, inciso (b), del contrato y lo acordado en la minuta número AV-F-27428-003 y en la nota de bitácora número 81, ambas del 4

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de septiembre de 2005, documentos donde se precisaron las áreas afectadas. Además, las razones técnicas y programáticas establecidas en el Dictamen Técnico del convenio no se acreditaron. También, se observó que la residencia de obra no informó periódicamente de la ejecución de los trabajos en las áreas afectadas, en incumplimiento de los artículos 77 y 78, fracciones III y IV, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, 73, 80, fracción VI, 81, 84, fracciones II, IV, V, VI, último párrafo, VII, X, XI, XV y XVI, 86, fracciones III, IV, V, VI, X, XII y XIV, 88, 94, fracción IV, 95, fracciones IX, X y XI, 96, fracción III, 104, párrafos segundo y tercero, 114, párrafo último, 124, 127, fracciones III, IV y XI, 133, 191, 192, 193, 195, párrafo segundo, 196, párrafo segundo, 197, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, y 200 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Al respecto, mediante el oficio núm. DA D3-K-032/2011 del 19 de enero de 2011, la ASF informó al titular del Órgano Interno de Control en Pemex Refinación dicha irregularidad para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones procedentes. Acciones Solicitudes de Aclaración 09-1-18T4M-04-0373-03-001.- Para que Pemex Refinación aclare y proporcione la documentación justificativa y comprobatoria correspondiente al convenio celebrado el 17 de agosto de 2009, que tuvo por objeto la modificación en la ingeniería básica del arreglo del sistema de desfogue y el otorgamiento de la prórroga por 247 días naturales o, en su caso, aplique las penas convencionales correspondientes. [Resultado 1] 09-1-18T4M-04-0373-03-002.- Para que Pemex Refinación aclare y proporcione la documentación justificativa y comprobatoria del cobro a la contratista por concepto de intereses generados por el pago del anticipo de 91,243.7 miles de pesos desde su entrega hasta su amortización. En caso de no lograr su justificación o respaldo documental, la entidad fiscalizada o instancia competente procederá, en el plazo establecido, a la recuperación del monto observado. [Resultado 2] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 2 observación(es) que generó(aron): 2 Solicitud(es) de Aclaración. Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) 7 oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente. Dictamen: negativo La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas 11

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009

que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra señalada, Pemex-Refinación no cumplió las disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación, presupuestación, licitación, contratación, ejecución y pago respecto de las operaciones examinadas, como se precisa en los resultados que se presentan en el apartado correspondiente de este informe, donde se destacan los siguientes: incrementos en el monto y el plazo programados; modificaciones al modelo de contrato; contratación de un despacho para la solución de controversias que son responsabilidad de la SFP; reconocimiento de ajuste de costos y gastos no recuperables improcedentes; celebración de contratos extraordinarios para el reconocimiento de trabajos ya contemplados en el contrato a precio alzado y devolución de retenciones por atraso en el programa de obra.

Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1.

Verificar que el proyecto se planeó, programó y presupuestó de conformidad con las disposiciones legales y normativas aplicables.

2.

Verificar que las obras se licitaron, adjudicaron y contrataron de conformidad con las disposiciones legales y normativas aplicables.

3.

Verificar que la ejecución y pago de la obra se realizó de disposiciones legales y normativas aplicables.

conformidad con las

Áreas Revisadas Pemex Refinación y la Dirección Corporativa de Ingeniería y Desarrollo de Proyectos del Corporativo de Petróleos Mexicanos. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1.

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas: Artículos 31, fracción V, 33, fracción XXIII y 45, fracción II.

2.

Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas: Artículos 72, 73, 84, fracción VI, y 86, fracciones III y VI.

3.

Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Código Civil Federal artículos 8, 2626 y 2627 y cláusula 29.1 contractual.

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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

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