DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

ISSN 0120-8969 Marzo de 2011 No. 85

FEDESARROLLO

Una mirada al plan nacional de desarrollo 2010-2014 Hernando José Gómez Roberto Steiner Alejandro Gaviria Rosario Córdoba Honorio Galvis

FEDESARROLLO

Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo Fedesarrollo es una fundación privada, independiente, sin ánimo de lucro, dedicada a la investigación

no partidista en los campos de economía, ciencia política, historia, sociología, administración pública y derecho. Sus principales propósitos son contribuir al desarrollo de políticas acertadas en los campos económico y social, promover la discusión y comprensión de problemas de importancia nacional, y

publicar y difundir análisis originales sobre fenómenos económicos y sociopolíticos, nacionales y latinoamericanos que sirvan para mejorar la calidad de la educación superior. ● ● ●

El Consejo Directivo es responsable de vigilar por la adecuada marcha de la administración de la

institución y de trazar y revisar los objetivos generales de la fundación. La administración de los

programas, del personal y de las publicaciones corre por cuenta del Director Ejecutivo, quien es el representante legal de la fundación. El Director y el Editor de Coyuntura asesorados por un comité

interno de publicaciones tienen la responsabilidad de determinar qué trabajos se publican en Coyuntura Económica: Investigación Económica y Social o en forma de libros o folletos de la institución. La publicación de un trabajo por Fedesarrollo implica que éste se considera un tratamiento competente de

un problema y por lo tanto un elemento de juicio útil para el público, pero no implica que la fundación apoye sus conclusiones o recomendaciones.

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vestigadores. Por lo tanto, las interpretaciones y las conclusiones de las publicaciones de Fedesarrollo deben considerarse exclusivamente como de sus autores y no deben atribuirse a la institución, los miembros de su Consejo Directivo, sus Directivos, o las Entidades que apoyan las investigaciones.

Cuando en una publicación de Fedesarrollo aparece una opinión sin firma, como es el caso del Análisis Coyuntural en las Revistas de la Institución, se debe considerar que ésta refleja el punto de vista del

conjunto de Investigadores que están colaborando en la Institución en el momento de la publicación.

MARZO DE 2011

No. 85

DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL Una mirada al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

Hernando José Gómez Roberto Steiner

Alejandro Gaviria Rosario Córdoba Honorio Galvis

FEDESARROLLO Calle 78 No. 9-91 Tels.: 325 97 77 Fax: 325 97 70 A.A.: 75074 http: //www.fedesarrollo.org.co Bogotá, Colombia Edición Roberto Steiner Redacción de textos Oscar Arboleda Wendy Bermúdez Alex Cañas Adriana Hernández Adriana Molina Arte y diseño Consuelo Lozano Formas Finales Ltda. | [email protected] | [email protected] Tel.: 487 51 77 Bogotá, D.C. La Imprenta Editores S.A. Calle 77 No. 27A-39 Bogotá, D.C. Impresa y hecha en Colombia Printed and made in Colombia

Contenido

Presentación 7



Una Mirada al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para todos"

Hernando José Gómez

9

El Plan Nacional de Desarrollo como Ley de la República Roberto Steiner

14



18

Comentarios al PND "Prosperidad para todos" Alejandro Gaviria

Una mirada desde el punto de vista de la competitividad del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Rosario Córdoba

21

Comentarios al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Honorio Galvis

24

Presentación

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la hoja

esfuerzos para llevar a cabo el pasado 8 de marzo

nómico y social y para alcanzar sus promesas de

cial "Una mirada al Plan Nacional de Desarrollo

de ruta del Gobierno para dirigir el progreso eco-

campaña. El PND se convierte en un documento de significativa relevancia en diversos ámbitos pues en

éste se establecen las principales políticas públicas

de 2011 el Debate de Coyuntura Económica y So2010-2014".

Participaron como ponentes Hernando José

que se desarrollarán en los siguientes cuatro años

Gómez, Director del Departamento Nacional de

las mismas. Dada la relevancia de este Proyecto

de Fedesarrollo. El panel de discusión, moderado

al igual que los recursos que se destinarán para

de Ley y con el ánimo de brindar a los diferentes

estamentos de la sociedad un espacio para discutir aspectos particulares del actual Plan "Prosperidad para todos" así como algunos asuntos relacionados

con la institucionalidad del mismo, Fedesarrollo y la Fundación Konrad Adenauer Stiftung aunaron

Planeación y Roberto Steiner, Director Ejecutivo

por Natalia Salazar, Sub-directora de Fedesarrollo,

estuvo conformado por Alejandro Gaviria, Decano de la Facultad de Economía de la Universidad de

los Andes, Rosario Córdoba, Presidente del Con-

sejo Privado de Competitividad y Honorio Galvis, Senador de la República.

Roberto Steiner Director Ejecutivo de Fedesarrollo

PRESENTACIÓN 7

Una mirada al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para todos"* Hernando José Gómez1

Al efectuar el análisis para la formulación del Plan

de todos los beneficios otorgados por la ley, y un

uno de los grandes retos que enfrentará el país está

los colombianos que trabajan.

Nacional de Desarrollo (PND), se encontró que relacionado con la equidad. En este tema, Colombia

sector informal en el que se encuentra el 58% de

presenta un gran atraso e históricamente ha tenido

Teniendo en cuenta lo anterior, se encuentra que

za de América Latina y del mundo. Esta situación

crecimiento importante en las últimas décadas, éste

uno de los peores índices de distribución de rique-

no sólo es resultado de un ineficiente diseño de la política, sino también de una profunda inequidad regional. Por un lado, se tienen unas regiones muy

ricas, y por el otro, regiones muy pobres que crecen lentamente y que están quedando rezagadas frente a las demás de forma permanente.

si bien el modelo de desarrollo ha permitido un

no está llegando a todos los ciudadanos por igual.

Dicho esto, es claro que el reto es lograr que las políticas públicas involucren a todas las personas y

desencadenen procesos de desarrollo en todos los rincones de la patria. Evidentemente, para lograr esto se deben superar varios desafíos.

También se ha identificado que el mercado la-

El primer desafío es aprovechar el bono demográ-

en dos grupos: un segmento formal en el que se

cohorte que llega al mercado laboral con edades en-

boral se encuentra profundamente segmentado encuentran algunos privilegiados que disfrutan

Este documento es el resumen de la exposición de Hernando José Gómez, preparado por Oscar Arboleda, Asistente de Investigación de Fedesarrollo.

fico que se avecina. En 2015, y por primera vez, la tre 18 y 24 años va ser menor que la cohorte anterior,

lo que significa que, a partir de ese momento, cada

*





1

Director del Departamento Nacional de Planeación , DNP.

HERNANDO JOSÉ GÓMEZ 9

vez va a haber menos jóvenes proporcionalmente

Los tres pilares estratégicos del PND son crecimien-

materia de generación de empleo para jóvenes,

consolidación de la paz. Estos pilares se desarro-

en la sociedad. Esto implica retos inmediatos en de emprendimiento, o de educación superior con

pertinencia, y en el más largo plazo, retos en salud o en pensiones. Es por esto que resulta imperativo

generar empleo para esta última gran cohorte de jóvenes que llegará al mercado, y prepararnos anticipadamente a los retos en materia de seguridad social que se vienen a futuro.

Por otro lado, existe el desafío del crecimiento sostenible, para el cual es necesario superar el techo

to y competitividad, igualdad de oportunidades y

llarán de la mano de los temas transversales: in-

novación, buen gobierno, relevancia internacional y sostenibilidad ambiental. Y todos ellos apuntan hacia -y asimismo se enmarcan- en la convergencia y el desarrollo regional.

Gráfico 1 OBJETIVOS DEL PND 2010-2014 "PROSPERIDAD PARA TODOS"

de 4,5% de crecimiento que existe actualmente. Lo

anterior, por no mencionar los retos de la interna-

cionalización, la inclusión social, la consolidación de la paz, el reto ambiental y el fortalecimiento institucional del Gobierno.

Esta gran cantidad de retos es la razón por la cual

el PND tiene tantos componentes en los cuales se deben priorizar esfuerzos que no pueden ser

dejados de lado. Todo esto sin mencionar la importancia de que todos los grupos sociales tengan

Fuente: Departamento Nacional de Planeación, (DNP).

En este sentido, para determinar los pilares estra-

Una de las principales apuestas del Plan Nacional

cipales preocupaciones en la sociedad colombiana:

regional. El PND adopta un enfoque regional

rápido en la reducción de la pobreza y garantizar

motivado por la desigualdad regional que existe

constituyen el destino hacia el cual apunta la es-

de aplicar los mismos mecanismos y enfoques en

la cual se basa en tres pilares estratégicos, cuatro

este tema y ha solicitado la imposición de metas

meta como estrategia.

tamento.

una representatividad en el Plan.

tégicos del PND, se lograron identificar tres prin-

de Desarrollo es la convergencia y el desarrollo

conseguir oportunidades de trabajo, avanzar más

basado en políticas locales diferenciadas. Ello está

la seguridad (Gráfico 1). Dichas preocupaciones

en el país, la cual hace evidente la imposibilidad

trategia general del Plan de Desarrollo 2010-2014,

todas las regiones. El Presidente ha sido claro en

temas transversales y un pilar objetivo, que es tanto

regionales, con planes concretos en cada depar-

10 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

De otra parte, en cuanto al pilar de crecimiento

actualidad, el país típicamente exhibe niveles de

bral de 4,5%, para lo cual los esfuerzos se concen-

América Latina. Además, en este campo, el país

económico sostenible, es necesario romper el umtrarán en mejorar el entorno de competitividad, e impulsar las 5 locomotoras de crecimiento:

infraestructura, minería, vivienda, agricultura e innovación.

En cuanto a la locomotora de infraestructura, es

necesario avanzar en una mayor y correcta for-

mulación de proyectos que involucren estudios técnicos y de mercado, para así poder cubrir la

creciente demanda que tiene el país en este tema. En la actualidad, los ponentes de proyectos presentan numerosas "ideas" que distan mucho de ser un verdadero proyecto formulado bajo un

esquema de viabilidad técnica y financiera, por lo

cual la priorización se termina dando por aquellos que satisfacen todos los criterios legales, pero no necesariamente todos los criterios técnicos.

desempleo 3 o 4 puntos por encima del resto de

enfrenta múltiples problemas tales como los altos

costos de generación de empleo y las inflexibilidades del mercado laboral.

El pilar de igualdad de oportunidades tiene como principal objetivo conseguir mayor movilidad

social, lo cual va más allá del otorgamiento de subsidios asistencialistas para los grupos más

vulnerables. El país enfrenta un índice de pobreza

que ronda el 45% el cual, teniendo en cuenta los subsidios no monetarios, tan solo disminuye, a un 30%. A ello se suma que en los últimos 8 años se

ha logrado sacar de la pobreza a 1,7 de los casi 20

millones de pobres que tiene el país, lo cual refleja,

de forma clara, la necesidad de desarrollar procesos de movilidad social, impulsados especialmente por la educación.

Pasando a la locomotora de la agricultura, es

Por último, se tiene el pilar de consolidación de la

principales fuentes de crecimiento, ya que es

las zonas rurales y los cascos urbanos, pero que va

necesario señalar que ésta debe ser una de las un sector con grandes oportunidades y de gran

potencialidad para el país. Para desarrollar este potencial, el sector deberá responder de forma

más clara a las realidades internacionales y lograr atraer mayor inversión.

El tema de empleo y de las oportunidades de trabajo también se encuentra relacionado con

el crecimiento y la competitividad. Durante las últimas décadas, en Colombia se han presentado

fuertes dificultades por reducir el desempleo y,

en consecuencia, no se ha logrado mantener la tasa consistentemente por debajo de 10%. En la



paz, cuyo elemento principal es la seguridad en más allá, al incluir también los objetivos de alcanzar un sistema de justicia pronto y eficiente, y de

garantizar el respeto a los derechos humanos y el

derecho internacional humanitario. Recientemente,

el crimen ha desarrollado una alta capacidad de mutación y organización, por lo cual las institu-

ciones militares y policiales, así como el sistema de justicia, enfrentan el gran reto de mejorar su capacidad de adaptarse y enfrentar las nuevas modalidades de crimen que surgen a diario.

En cuanto a los temas transversales necesarios para el desarrollo de los tres pilares estratégicos,

HERNANDO JOSÉ GÓMEZ 11

y en particular en el tema innovación, se deben

En este sentido, se han tocado temas como el de

aún lejana meta de destinar el 1% del PIB a ciencia

ser ajeno a los objetivos generales del PND. Sin

aumentar los recursos con el fin de conseguir la y tecnología. En el tema de buen gobierno, además

de efectuar una lucha frontal contra la corrupción, se busca adoptar postulados del Buen Gobierno

en todas las entidades del Estado como la trans-

parencia, la eficiencia en la gestión de los recursos públicos y la rendición de cuentas. En cuanto a la

relevancia internacional, se debe avanzar y con-

cretar las negociaciones de convenios y tratados

con diferentes países en todas las regiones del

mundo, no sólo en temas comerciales, sino también en temas de cooperación, de migración, de lucha

contra el terrorismo, entre otros. Por último, en

la libreta limitar, el cual a primera vista parece embargo, éste es un claro ejemplo de un cuello de

botella que es necesario despejar para garantizar

la adecuada aplicación del plan. La libreta militar es un requisito indispensable para poder acceder al mercado laboral y hay muchas personas cuyos

ingresos no les permiten adquirir la libreta, por lo cual estarán condenados a permanecer en la informalidad el resto de su vida. Para hacer frente

a este cuello de botella, el plan elimina los costos de expedición y las multas de la libreta militar para la población pobre extrema y desplazada.

sostenibilidad ambiental es fundamental mejorar

Muchas personas sugieren que estos artículos

entorno y legislación claros frente a los temas

forma independiente. Sin embargo, el Congreso

la capacidad institucional con el fin de crear un medio-ambientales. Así mismo, se van a desarro-

llar estrategias para mejorar la gestión efectiva del riesgo y, como una de las principales prioridades de

este gobierno, se van a ejecutar los programas y los recursos para hacer frente a la emergencia invernal

que ha dejado en los últimos meses consecuencias

"adicionales" deben ser llevados al Congreso de

tiene una capacidad limitada de tramitar leyes,

y presentarlos de forma separada implicaría un elevado tiempo de aprobación, derivando así en la imposibilidad de una adecuada ejecución del PND en el presente cuatrienio.

devastadoras en todo el país.

Por otra parte, en términos fiscales el Plan Nacio-

Pasando al ámbito político, durante la formulación

responsable. Todos los gastos previstos en el Plan

del PND se han hecho múltiples señalamientos a

que éste, especialmente en su componente normativo, contiene una gran cantidad de temas que, en apariencia, no están directamente ligados con

lo que se considera son los temas generadores de desarrollo. Sin embargo, hay que anotar que se ha buscado incluir todos aquellos artículos que

puedan tener un impacto significativo sobre la capacidad de ejecución de los objetivos del plan. 12 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

nal de Desarrollo se ha realizado de una forma tienen una senda de ajuste fiscal coherente, que

proyecta al terminar el 2014 un balance primario superavitario del orden de 0,8%, un déficit del Go-

bierno Nacional Central estable del orden de 2,3% del PIB, así como con una importante reducción de la deuda neta de la Nación.

Por último y para concluir, se trae a colación una frase que el Presidente Santos pronunció en campa-

ña y que define lo que se busca en esta administra-

nos permita competir mundialmente, para llevar

educada y trabajando, con una infraestructura que

colombianos a todos los rincones del mundo".

ción: "Un país seguro y en paz, con una población



la producción, el ingenio y la laboriosidad de los

HERNANDO JOSÉ GÓMEZ 13

El Plan Nacional de Desarrollo como Ley de la República* Roberto Steiner1

En esta intervención planteo algunos reparos no

bierno. Posteriormente propongo una discusión

a la idea misma detrás de un plan de desarrollo.

ser un plan de desarrollo.

tanto al plan de desarrollo de este Gobierno, sino Es virtualmente imposible estar en desacuerdo con

un plan que dice buscar que la economía crezca más, en forma más equitativa y de manera fiscal y

ambientalmente sostenible. Quisiera darle mi total

un tanto más conceptual sobre lo qué es y no debe

I. COMENTARIOS AL PND DE LA ADMINISTRACIÓN SANTOS

apoyo al Director del DNP cuando plantea que este

Comparto plenamente la necesidad de que la eco-

de gente atendida por los diferentes programas

tasas superiores al 4%. También es evidente que

Gobierno no quiere ser medido por la cantidad estatales en el frente social, sino por el número de personas que la política social logró sacar de la pobreza. Este el espíritu del actual Gobierno, y presumiblemente de su PND, sería un bienvenido

cambio que el país reclamaba desde hace tiempo. A continuación planteo dos comentarios puntuales sobre el plan de desarrollo que concibe este Go-

Este documento es el resumen de la exposición de Roberto Steiner, preparado por Adriana Molina, Asistente de Investigación de Fedesarrollo.

nomía colombiana crezca de manera sostenida a el nuestro es un país bastante inequitativo, tanto a nivel de regiones como a nivel de individuos.

Sin duda Colombia es un país con regiones ricas y con regiones pobres. Me preocupa, sin embargo,

que a partir de esta sencilla realidad se concluya

que se deben re-diseñar los mecanismos para distribuir los recursos fiscales entre regiones. No

creo que la evidencia apoye la noción de que hoy

*

14 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL



1

Director Ejecutivo de Fedesarrollo.

tenemos regiones ricas y regiones pobres porque

(los impuestos y el gasto público) al concepto de

estas. Hay que recordar dónde están los pobres y

del ingreso en Inglaterra es casi tan mala como

no se distribuyen recursos fiscales de aquellas a hacer una reflexión sobre cómo se distribuyen los

recursos fiscales. En Bogotá habita más o menos el 18% de la población, se genera el 25% del PIB y se recauda cerca del 50% de los impuestos. Si bien

la incidencia de la pobreza en Bogotá es la más baja del país, en virtud a su tamaño relativo en la

ciudad habita 1 de cada 10 colombianos pobres. Resulta revelador encontrar que Bogotá recibe el 10% de los recursos que se distribuyen a través del Sistema General de Participaciones (SGP).

Valga decir, la capital recibe una asignación del SGP que es pequeña dada su generación de renta

y recaudación de tributos, pero apropiada dada

la cantidad de personas pobres que han de ser los principales receptores del gasto público en salud y

educación. Regiones de alta incidencia de pobreza, como por ejemplo el Chocó, muestran cifras que

son, por supuesto, el espejo de las de Bogotá. Si

no obstante tener esta equitativa distribución de recursos durante dos décadas aún subsisten (o se amplían) las diferencias regionales de incidencia

de la pobreza, probablemente lo que está a la orden del día no es cambiar la forma de distribuir los recursos sino la manera en que estos se utilizan, particularmente en las regiones históricamente más

ingreso disponible, se observa que la distribución la de Colombia. Valga decir, en ambos casos las

oportunidades están muy mal distribuidas. Sin embargo, mientras en Inglaterra el Estado equipara

en gran medida a los individuos mediante el cobro de impuestos y ejecutando gasto, en Colombia la

intervención del Estado no logra mejorar la distri-

bución de los ingresos. Por ejemplo, en pensiones nuestro país cuenta con un régimen de prima

media que le cuesta al presupuesto nacional entre 4% y 5% del PIB todos los años, cifra equivalente al recaudo por concepto de IVA. Esos recursos

benefician a un millón de personas que se encuen-

tran en el quintil más rico de la población. Ello invita a reflexionar sobre cómo se está haciendo la

política pública y a evitar caer en la percepción de

que es el PND o una nueva noción de crecimiento la que producirá equidad. Teniendo en cuenta la

cantidad de recursos que se cobran en impuestos

y el alto gasto que ejecuta el Gobierno, desde hace tiempo la acción estatal debería estar generando más equidad.

II. ALGUNAS REFLEXIONES A LA FIGURA DEL PND

pobres. Si el análisis se hace no para los recursos

Quisiera motivar esta sección resaltando dos

se llega exactamente a la misma conclusión.

Director de Planeación Nacional:

del SGP sino para los provenientes de las regalías,

importantes observaciones que acaba de hacer el

Cuando se habla de inequidad entre individuos, se

p La capacidad del Congreso para aprobar leyes

sultados claros en cuanto a mejorar la distribución

reflexiones en dos sentidos: ¿Por qué la inefi-

encuentra que la política pública no ha logrado re-

del ingreso. Antes de incorporar la política fiscal

es baja. Esta afirmación, pienso, conlleva a

cacia del Congreso en aprobar leyes? ¿Por qué ROBERTO STEINER 15

la necesidad de una ley para prácticamente

el plan plurianual de inversiones, que se ha conver-

aspectos, el Director de Planeación señaló que

de política. Se pasó así de "ideas sin dientes" a un

cualquier acción del Estado? Ante estos dos el vehículo más eficiente para que el gobierno pueda sacar leyes es el PND, valeroso reconocimiento que deberíamos ver con profunda preocupación.

p En infraestructura no hay un portafolio de pro-

yectos. Creo que si se hiciera un sondeo entre los

colombianos sobre cuál es la principal restricción al crecimiento económico, la infraestructura, particularmente la de transporte, ocuparía lugar prominente. Es válido preguntarse si el DNP no debería estar dedicado a desarrollar ese

portafolio de proyectos de infraestructura, labor prioritaria que, infortunadamente, compite con

la necesidad de destinar limitados recursos técnicos a la elaboración del PND.

Durante mucho tiempo el PND no era una ley sino un manual de buenas intenciones del gobierno. Con

la Constitución de 1991 se le "puso dientes" al PND

al establecer que el Congreso debe expedir una ley

durante los primeros nueve meses de cada adminis-

tración. De lo contrario, el Gobierno puede emitir el Plan mediante decreto con fuerza de ley. Se pasó así de una situación en donde el PND era en gran medida un "saludo a la bandera" a una institucio-

nalidad mucho más fuerte, con el PND como Ley de la República. Hay buenas razones para pensar que este cambio no fue particularmente positivo.

El artículo 339 de la Constitución define que el

PND tendrá dos partes: a) una parte general, con las grandes ideas o derroteros del desarrollo; y b) 16 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

tido en el elemento de debate entre los hacedores PND con dientes pero que evoca discusiones en

torno al plan de inversiones y no a la parte con-

ceptual y analítica del programa. El problema de fondo, pienso, radica en que la Constitución genera

incentivos para que el Plan recoja todo tipo de ini-

ciativas, en un país en donde pareciera necesitarse una ley para prácticamente cualquier cosa. En este

sentido, el artículo 341 inciso 3º señala que a través

del PND el Gobierno se obvia tener que sacar otras leyes lo que, sumado a la inhabilidad del Congreso

para producir leyes eficientemente, genera como resultado un PND similar a un "árbol de navidad"

que incluye infinidad de temas, muchos de ellos desvinculados de cualquier concepto de desarrollo.

Este problema no es exclusivo de este Gobierno.

Otros ejemplos son los planes de los gobiernos Samper, Pastrana y Uribe, que incluían el Fondo

de Compensación Educativa, el impuesto a las transacciones financieras y los parafiscales, respectivamente. Si bien estos temas tenían mérito

propio, es cuestionable que se discutieran en la

ocasión del PND. Con ello se desvirtuó en gran medida el Plan como un ejercicio de planificación y se debilitó el proceso democrático mediante el

cual estas iniciativas terminaron convirtiéndose en leyes. Este último aspecto es, entre otros, una de

las críticas que se hace al actual PND, que incluye

temas como el aumento en la edad de jubilación, que debería tener un espacio de discusión más abierto que el del PND. Fedesarrollo fue uno de los

primeros que mencionó la necesidad de aumentar

la edad de jubilación y ha sido también de los pri-

meros en estar en desacuerdo con incluir el tema en el Plan de Desarrollo.

En los ocho pilares mencionados por el Director del DNP se incluye de todo, perdiendo en gran medida el énfasis que deberían tener las locomotoras y los retos que representa la reconstrucción por la ola

invernal. En este sentido, se debe señalar que las prioridades están difusas. Aclaro que no todo lo que no es esencial en el Plan es inconveniente, pero

sí distrae la atención y no necesariamente obedece a normas de buen gobierno ni respeta el principio

En conclusión, se tiene una falencia institucional

grave. Al tratar de corregir lo que se percibía como un documento que no era más que "un saludo a la bandera", se terminó creando un mecanismo

que si bien en el tema de desarrollo muy probablemente sigue siendo un saludo a la bandera, se ha convertido en una forma expedita de producir

y derogar leyes, hablando muy mal de la forma como se escriben las leyes en este país, sin mayor apego al proceso de discusión democrática que se debería tener.

democrático de tener claridad sobre las leyes que

La planeación de mediano y largo plazo es nece-

culo 18 del actual proyecto habla del incremento en

una extensa Ley del PND. Peor aún, el hecho de que

el parlamento está aprobando. Por ejemplo, el artí-

la tarifa mínima del impuesto predial unificado, lo que se asemeja a una reforma tributaria disfrazada.

Adicionalmente, se mencionan las prestaciones en materia de seguridad social en salud, creando

confusión en tanto se acaba de pasar una Ley en Salud y se habla de una Ley Estatutaria para el sector. Por no mencionar que en su último artículo

el PND deroga una extensísima serie de disposi-

ciones, sin apego a buenas prácticas democráticas.



saria, pero para ello probablemente no se requiere el Plan sea una Ley de la República no garantiza

mayor eficiencia en la asignación de los recursos

públicos. Dado que el plan distrae la atención del DNP y del Congreso durante los primeros meses del gobierno, quizás resultaría más sencillo que el

Presidente electo radicara un documento técnico el día que se posesiona, estableciéndolo como el plan de desarrollo con el cual se compromete ante sus electores.

ROBERTO STEINER 17

Comentarios al PND "Prosperidad para todos"* Alejandro Gaviria1

I. INTRODUCCIÓN

A. "Prosperidad para todos"

El Plan Nacional Desarrollo (PND), tal como está

1. Metas Macroeconómicas

Orgánica de Planeación, no está funcionando bien.

El PND plantea unas metas interesantes, distintas

democrática. Discutir todos los temas al mismo

entidades del gobierno. El PND supone que la

concebido en la Constitución de 1991 y en la Ley

Puede tener efectos adversos sobre la discusión

tiempo es muy difícil. Paradójicamente el PND termina perjudicando al Congreso al imponerle una tarea imposible, al encargarle la revisión

simultánea de decenas de leyes. El Plan solía ser un documento académico y político en el cual los gobiernos aterrizaban sus promesas de campaña,

a las planteadas por muchos analistas y por otras tasa de crecimiento al final del actual período pre-

sidencial será superior a 6%, y supone al mismo tiempo que la desigualdad del ingreso disminuirá de manera sustancial. Ambos supuestos implican un rompimiento con el pasado.

hacían ejercicios de consistencia macroeconómica

Un repaso de la experiencia histórica de la econo-

una interesante discusión pública. No era obli-

nunca ha estado sistemáticamente por encima del

y señalaban sus prioridades. El PND propiciaba

gatorio pero funcionaba mejor de cómo lo hace hoy en día.

Este documento, que resume la exposición de Alejandro Gaviria, fue elaborado por Adriana Hernández, Asistente de Investigación de Fedesarrollo.

mía colombiana muestra que la tasa de crecimiento

4%. El PND está planteando, como lo han hecho

casi todos los planes, romper con esta historia de

mediocridad. Dejar atrás el nadadito de perro.

*

18 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

Decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. 1

No será fácil. Sólo a comienzos de los años 70 y

de los países latinoamericanos. Los coeficientes

crecer por encima del 4%.

año en promedio (Gráfico 2). Infortunadamente, la

recientemente, entre 2004 y 2007, Colombia pudo

Vale la pena comparar las metas de crecimiento del

PND con las metas de algunos organismos multi-

laterales y otros analistas. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) prevé que la tasa

de crecimiento de la economía colombiana estará levemente por encima del promedio de la región,

pero no será muy diferente a la tasa histórica (Grá-

fico 1). Gran parte de los analistas está pensando en tasas promedio para el cuatrienio muy similares a

las históricas, de 4,0% y 4,5%. Nadie habla del 6%.

Gini se han reducido un punto porcentual cada

trayectoria de la desigualdad en Colombia ha sido

la opuesta. Mientras en América Latina la desigual-

dad está cayendo, en Colombia está aumentando. Gráfico 2 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN COLOMBIA VS. AMÉRICA LATINA 0,590 0,585

0,584

0,582

0,580 0,575

0,572

0,572 0,569

0,570 0,565 0,560

Gráfico 1 PROYECCIONES DEL FMI SOBRE EL CRECIMIENTO DE COLOMBIA Y DE SURAMÉRICA

0,555 0,550

0,547

0,545 0,540

1999-2000

2002-2003

2006-2007

Colombia

8 Colombia

7

Fuente: Banco Mundial-CEPAL.

6

Cuando se habla de prosperidad para todos,

5

entonces, se plantea romper no solamente con la

4 3

mediocridad de las tasas de crecimiento históricas

2

(cercanas a 4%), sino también con la tendencia ya

1 0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Fondo Monetario Internacional, WEO octubre de 2010.

señalada de aumento en la desigualdad. El PND

no explica claramente, en mi opinión, de qué manera se va a lograr crecer mucho más rápido y con mayor equidad.

2. Desigualdad Los altos niveles de desigualdad que existen en

B. Los temas del Gobierno y del PND

Colombia son bien conocidos. Un estudio recien-

Los planes que han tenido éxito, los que dejaron

desigualdad comenzó a disminuir en la mayoría

tan una o dos ideas generales. Los planes exitosos

te del PNUD encontró que, desde el año 2002, la



huella, son aquellos que, de alguna manera, presen-

ALEJANDRO GAVIRIA 19

son los planes enfocados. La pregunta relevante

da, por ejemplo, con el aumento de la desigualdad

¿Cuál es su visión? Hay varias ideas dando vueltas,

sin educación superior es inferior al que teníamos

es entonces: ¿Cuál es la gran idea de este plan? flotando, por decirlo de algún modo, en la agenda de gobierno del Presidente Santos. En materia

económica, por ejemplo, se distinguen tres ideas

distintas: la primera, que viene del Ministerio de Hacienda, gira alrededor de una estrategia fiscal

que tiene como objetivo prioritario administrar una bonanza de recursos naturales. La segunda

ya descrito. Hoy en día el número de asalariados hace 15 años. En Colombia no se ha generado un solo empleo formal en 15 años para los trabajado-

res sin educación superior. Este es un problema grave que debería afrontar el PND. Sin embargo,

el problema se ha subestimado. No parece prioritario en el PND.

idea gira en torno al posconflicto. Allí están los

2. Proyectos

con la ley de víctimas e incluso con la reforma del

Vale la penas traer a cuento las palabras de Albert

riamente en el PND, tiene que ver con la necesidad

son entre grandes sectores, sino entre proyectos. No

temas relacionados con la restitución de tierras, sector justicia. La última idea, que figura priorita-

de superar el gran rezago en infraestructura y de reducir las desigualdades regionales. Yo veo en

el gobierno muchos objetivos, muchas visiones

distintas, muchas promesas y pocos instrumentos. La pregunta de fondo es si estas diferentes ideas son compatibles. En parte si y en parte no. Decir

Hirschman: las decisiones de política pública no tenemos que decidir entre educación e infraestruc-

tura, por ejemplo, sino entre los pocos proyectos completos existentes. Si algún énfasis se debería

hacer hacia el futuro, éste es en la necesidad de tener buenos proyectos. Ahí es donde está la clave para tomar buenas decisiones.

que simultáneamente va a haber i) una regla fiscal

D. Conclusiones

ii) una ley de víctimas que requiere $80 billones de

La meta de crecimiento del 6% es muy ambiciosa

que ahorre buena parte de los ingresos transitorios,

pesos e iii) inversiones en infraestructura por 100 billones de pesos no parece del todo compatible. C. Empleo y proyectos 1. Empleo La informalidad laboral es uno de los más grandes

problemas de la sociedad colombiana. Está asocia-

20 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

y no está bien justificada.

Se habla de prosperidad para todos cuando la

desigualdad está creciendo y no se dice de qué manera se va a romper esta tendencia.

No hay una visión general. No se aborda el tema de la informalidad laboral, uno de los principales obstáculos para crecer más rápido y mejor.

Una mirada desde el punto de vista de la competitividad al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014* Rosario Córdoba1

Esta presentación tiene dos propósitos fundamen-

este sentido, resulta congruente que un PND

cional de Desarrollo (PND) aterrice de forma más

en una agenda de competitividad.

tales: i) resaltar la necesidad de que el Plan Naconcreta los planes a través de los cuales pretende

lograr las metas planteadas para los próximos cuatro años; y ii) presentar algunas propuestas

que busca la prosperidad social se concentre



orientadas a reorganizar y articular las estrategias

clara la forma en que se van a lograr las metas planteadas para los próximos 4 años. En primer

del PND con una política coherente de innovación

lugar, el PND debería entenderse como un plan

y transformación productiva.

que establece metas volantes consistentes con la visión de largo plazo que se ha incluido en

p Cuando se habla de prosperidad, necesaria-

la Política Nacional de Competitividad, la cual

mente se tiene que hablar de competitividad.

establece que al año 2032 el país será uno de los

La evidencia empírica señala un alto grado de

más competitivos de América Latina, basado

asociación entre el índice de competitividad y

en una economía exportadora de alto valor

los niveles de ingreso per cápita de los países.

agregado, que incentive la inversión, el empleo

Colombia se encuentra en un nivel medio, lejos

formal y la calidad de vida. Sin embargo, el

de países líderes en competitividad como No-

PND no es claro en el planteamiento de planes

ruega, Estados Unidos y Suiza, entre otros. En

Este documento, que resume la exposición de Rosario Córdoba, fue elaborado por Wendy Bermúdez, Asistente de Investigación de Fedesarrollo.

No obstante, en la formulación del PND no es

concretos de corto y mediano plazo que faciliten la consecución de esta visión de largo plazo.

*





1

Presidente del Consejo Privado de Competitividad.

ROSARIO CÓRDOBA 21



En segundo lugar, el PND no proporciona se-

al tiempo que apalanque las dinámicas de cre-

de una política vertical o de transformación

está apostando.

ñales claras con relación a la implementación

productiva, como componente fundamental

cimiento de los sectores a los cuales el país le

de la política de competitividad, que permita

p De esta manera, surgen algunas propuestas

colombiano. Existe una desarticulación entre

motoras del PND con una política coherente de

cambiar la fisonomía del aparato productivo los sectores identificados en el PND como las locomotoras de la economía, los sectores

incluidos en el programa de transformación

orientadas a reorganizar y articular las loco-

innovación y transformación productiva, tales como:

productiva y las apuestas que vienen haciendo

m Articular bajo una sola sombrilla todas las

Planes Regionales de Competitividad. Por otro

una política vertical o de transformación

los diferentes departamentos a través de sus lado, el PND habla de sectores basados en la

innovación, aparte de los sectores anteriormente mencionados, cuando ésta debería ser el eje transversal de cualquier apuesta productiva que esté haciendo el país.

Hace varias décadas que no se consolida un

sector nuevo en el país y los que se están desarrollando aún no han logrado avanzar debido

a la falta de estrategias precisas de competitividad. Adicionalmente, la concentración de las exportaciones de bienes primarios hoy en día

es del 71% puntos porcentuales, por encima de la registrada en 2006, lo cual indica que si no

se le da la suficiente importancia y claridad a la política de transformación productiva, no se

podrá avanzar hacia un sector exportador de

bienes de alto valor agregado producto de la innovación al 2032.

En tercer lugar, el PND no establece proyectos concretos de inversión que permitan lograr las metas de inversión privada que ha establecido, 22 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

apuestas que realice el país en el marco de productiva. Esto implicará establecer una

institucionalidad a nivel nacional que permita coordinar la implementación de esta política.

m Avanzar en la identificación y superación de

los cuellos de botella que rezagan de manera transversal la competitividad de los sectores productivos nacionales, en particular las

cadenas agroindustriales, en las que el ac-

ceso a materias primas e insumos es costoso como consecuencia de la alta protección que aún persiste en el sector agrícola, así como la existencia de las franjas de precios y los fondos de estabilización de precios. La falta

de mano de obra calificada es otro factor que inhibe el desarrollo de los sectores de talla mundial, en los que Colombia tiene que entrar a competir.

m Entender la innovación, la ciencia y la tec-

nología, como el eje central de la transformación productiva.

m Articular la oferta institucional del Gobierno

de competitividad, quienes de acuerdo al

de transformación productiva. Hoy en día el

los proyectos de desarrollo y del manejo de

en torno a la implementación de la política

Gobierno tiene toda una serie de iniciativas, programas, agencias, y espacios interins-

PND se encargarán de la formulación de los recursos para su ejecución.

titucionales (en materia de formación de

m Definir un portafolio de proyectos de in-

y financiación, entre otros) que podría ser

capital privado y que dinamice el crecimien-

capital humano, regulación, infraestructura

aprovechada por las apuestas productivas que haga el país en virtud de esta política.

versión concretos, que sea atractivo para el

to de los sectores a los cuales el país le esté apostando.

m Definir una arquitectura institucional que

m Definir indicadores medibles de desempeño,

cionales y los actores regionales para la im-

cimiento de criterios de entrada y salida de

permita la articulación entre los actores naplementación de política vertical, mediante el fortalecimiento técnico, institucional y

financiero de las Comisiones Regionales



metas y cronogramas, así como el estable-

apuestas que no estén cumpliendo con los requisitos de desempeño o sectores que puedan continuar sin el apoyo gubernamental.

ROSARIO CÓRDOBA 23

Comentario al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014* Honorio Galvis1

El objetivo final del Plan Nacional de Desarrollo

El segundo eje transversal, las políticas de buen

de la pobreza, que juntos conllevan a una mayor

entre el Estado y sus ciudadanos. Esto garantiza

(PND) es la creación de más empleo y la reducción

seguridad. Según el Gobierno Nacional, el cumplimiento de estos objetivos constituye la base para

alcanzar la prosperidad democrática. De acuerdo a

lo anterior, los diseñadores del PND han planteado cuatro ejes transversales: la innovación, el buen

gobierno, la relevancia internacional y la sostenibilidad ambiental. El primero de ellos ha evolucionado para referirse no sólo a las TIC (Tecnologías

de Información y Comunicaciones) sino también

a innovación en los sectores de la salud, el turismo y la construcción. Puede entonces considerarse la innovación como el punto más importante dentro

del PND en el sentido que el desarrollo del país debe basarse en este concepto.

gobierno, se plantea como eje rector de la confianza armonía dentro de la sociedad colombiana en el

cumplimiento de los objetivos propuestos por el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos. Por

su parte, con la relevancia internacional se busca un mejor posicionamiento de Colombia en el

mercado internacional; que el país haga parte de

la agenda multilateral de desarrollo y que existan buenas relaciones, en especial con los vecinos, de

manera que se logre incrementar la competitividad y conquistar mercados externos. Por último,

la sostenibilidad ambiental constituye el cuarto

eje transversal del PND. Se pretende proteger los páramos (Artículo 116) y el Estado se fija la obligación de perfeccionar la delimitación de los mismos y prohibir la explotación minera en estos

lugares. Respecto a los humedales, el PND no hace Este documento es el resumen de la exposición de Honorio Galvis, elaborado por Alex Cañas, Asistente de Investigación de Fedesarrollo. *

24 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL



1

Senador de la República.

explicita la prohibición de la explotación minera en

tud entre los congresistas ya que se pensó que se

en los debates dentro del Congreso. La inclusión

y el establecimiento de seis grandes regiones. No

estos ecosistemas, situación que debe corregirse de este último eje constituye un buen mensaje de

responsabilidad por parte del Gobierno teniendo

en cuenta que actualmente existe una gran cantidad de solicitudes de licencias ambientales por parte

de empresas mineras, en su mayoría canadienses, para realizar explotaciones, especialmente de oro y plata, en zonas de páramo. Así pues, con un artí-

culo dentro del PND se frena la intención de estas empresas de realizar explotaciones en dichas zonas.

Los ejes mencionados están sustentados en crecimiento y competitividad, igualdad de opor-

trataba de una eliminación de los departamentos obstante, el tema ya fue aclarado, entendiendo la regionalización no como un nuevo ordenamiento

territorial sino como un reconocimiento de las diferencias dentro del territorio nacional y la forma

como el PND debe enfocar sus recursos para mi-

tigarlas. Al tiempo que se promueve el desarrollo territorial, el Gobierno plantea la consecución de los objetivos de la mano de cinco locomotoras, a

saber: el sector vivienda, el minero-energético, el

agropecuario, el de infraestructura y transporte y nuevos sectores basados en la innovación.

tunidades y consolidación de la paz. Además,

Para el Gobierno Nacional es de especial atención

regional que se ha trazado el gobierno para lograr

un gran generador de desarrollo, en el sentido de

marcan el camino para la convergencia y desarrollo la prosperidad para todos. En concordancia con

lo mencionado anteriormente, el PND realiza una caracterización regional y agrupa ciertos

territorios con base en su capacidad para generar crecimiento endógeno durante la ejecución del

plan. El objetivo de este ejercicio es la disminución de las desigualdades dentro del territorio. Por tal razón, el plan distingue una región rica,

ubicada en el centro del país donde se encuentran

las ciudades principales, existe mayor empleo, mejor formación académica y donde se ubica la

gran industria; y cinco regiones periféricas que son la zona de la Amazorinoquía, la zona Pacífico, la zona Nororiental, la zona Caribe y la zona Sur. La

la locomotora de vivienda, ya que este sector es que es un gran dinamizador del empleo y deman-

da al mismo tiempo productos de otros sectores dentro de la economía. También se espera obtener

enormes recursos provenientes del sector minero-

energético, estimando por ejemplo la obtención de $40 billones de pesos en los próximos cuatro

años por concepto de regalías, rubro que aunque

no hace parte del Gobierno Nacional Central si hace parte de los dineros que se utilizarán para

el cumplimiento de los objetivos que persigue el PND. De otro lado, se estima una gran dinámica

del sector agropecuario, proveniente del desarrollo fundamentalmente en los Llanos Orientales.

regionalización parte a algunos departamentos.

La columna vertebral de estas locomotoras es la

de la zona Caribe y parte del Valle hace parte de

cual Colombia presenta grandes problemas. Si esta

Por ejemplo, todo el Urabá antioqueño hace parte la zona Sur. Este hecho generó una gran inquie

de infraestructura de transporte, materia en la

locomotora no funciona, difícilmente se podrá ser HONORIO GALVIS 25

competitivo en los otros sectores, especialmente en

importadas y para el caso de la carne de pollo un

se vieron acentuados por la ola invernal, cuyo

del transporte falla, se pierde la competitividad

el agropecuario. Los problemas en infraestructura

balance es la destrucción, en buena medida, de

las carreteras del país, especialmente las que nos

86% son importadas. Por tal razón, si la locomotora del sector.

comunican con el mercado venezolano y las que co-

Si se observa el PND desde el punto de vista de la

se plantea la construcción de 2.000 kilómetros de

parte general que contiene los propósitos, objeti-

munican a la región central con la costa. En el PND vías de doble calzada y además el mantenimiento

de 50.000 kilómetros de vías terciarias de un total de 120.000 kilómetros. En este documento se esta-

blecen $300.000 millones con el objetivo de realizar dicho mantenimiento; es decir, un presupuesto de $6 millones por kilómetro, cifra que resulta en todo caso insuficiente.

La importancia de la locomotora del transporte como eje de las demás se puede ilustrar con el

caso del departamento de Santander, que tiene un gran potencialidad en el subsector de alimentos, especialmente en la industria avícola. Existen cerca

de 38 millones de aves y salen aproximadamente 8 millones de huevos diarios. Para poder alimentar

las aves se requiere de 2000 toneladas diarias de alimento y para transportar esta cantidad se nece-

sitan 200 tracto-camiones. Para que estos últimos estén siempre disponibles se necesita un flujo de

400 ó 500 tracto-camiones debido a demoras en cargues y descargues. Con la destrucción de la infraestructura vial, los vehículos debieron cambiar

la ruta a la siguiente: Barranquilla-Bogotá-Barbosa-

temporalidad y los recursos, éste se divide en una vos de largo plazo, metas y prioridades de acción

estatal, y un plan plurianual de inversiones que tiene que ver con los recursos del nivel central del

Estado, las entidades descentralizadas, los entes territoriales y las inversiones que están planteadas para el sector empresarial.

Dentro del plan plurianual de inversiones se espera una participación importante del sector privado, aportando cerca del 40% de este plan. El presupuesto total es de $564 billones, de los cuales $6,4 billones

son de los entes descentralizados, $36 billones de

los entes territoriales, $99,4 billones del SGP, $194,8 billones del Gobierno Central y $227,5 billones del sector privado. El PND sustenta el desarrollo

del sector minero-energético y la construcción de

carreteras con inversión de particulares. Éste es el caso, por ejemplo, de los proyectos de la autopista

de la montaña, la ruta del sol, la troncal central del norte que comunica a Boyacá con Cúcuta,

Bucaramanga-Pamplona-Cúcuta en doble calzada y la construcción de la vía Zipaquirá-Bucaramanga.

Socorro-Bucaramanga. Esto generó un incremento

I. CONCLUSIÓN

que adquiere mayor relevancia si se observa el

Es posible concluir que este Plan Nacional de

de las materias primas para producir un huevo son

diferencias dentro del territorio nacional. Por

en los costos y pérdida de competitividad, hecho

porcentaje del producto que es importado. Un 80%

26 DEBATES DE COYUNTURA ECONÓMICA Y SOCIAL

Desarrollo reconoce explícitamente importantes

tal razón, el logro de los objetivos principales,

y asegurando tanto crecimiento económico como

a una regionalización del territorio. La división

desde la ejecución de buenas políticas en cuanto a

mitigar la pobreza y generar empleo, está ligado regional permite focalizar mejor los recursos del

país. Además, tiene en cuenta que la prosperidad democrática se alcanza sólo garantizando la igualdad de oportunidades, la consolidación de la paz



competitividad. El logro de estas metas se concibe

innovación, relevancia internacional y sostenibili-

dad ambiental, que apoyarán y harán sostenible el desarrollo de las locomotoras del crecimiento, con una importante participación del sector privado.

HONORIO GALVIS 27